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La experiencia peruana en planificación y gestiónurbano-ambiental

UN-HABITAT

Versión electrónica publicada en: www.urbanistasperu.org

Publicado por el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Centro deInvestigación de la Universidad del Pacífico (CIUP).

Está autorizada la reproducción total o parcial y de cualquier otra forma de esta publicación,para fines educativos o sin fines de lucro, sin ningún otro permiso especial del titular de losderechos, bajo la condición de que se indique la fuente de la que proviene.

El Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat), el Programade las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Centro de Investigación de laUniversidad del Pacífico (CIUP) agradecerán que se les remita un ejemplar de cualquier textocuya fuente haya sido la presente publicación.

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El contenido de este volumen no refleja las opiniones o políticas de UN-Habitat o de susorganizaciones contribuyentes con respecto a la situación jurídica de un país, territorio, ciudado área, o de sus autoridades, o con respecto a la delimitación de sus fronteras o límites.

Producido por Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat),el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Centro de Investigaciónde la Universidad del Pacífico (CIUP).

PPPPPARA MAARA MAARA MAARA MAARA MAYOR INFORMACIÓNYOR INFORMACIÓNYOR INFORMACIÓNYOR INFORMACIÓNYOR INFORMACIÓN

Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos HumanosPrograma de Naciones Unidas para los Asentamientos HumanosPrograma de Naciones Unidas para los Asentamientos HumanosPrograma de Naciones Unidas para los Asentamientos HumanosPrograma de Naciones Unidas para los Asentamientos HumanosOficina Regional para América Latina y el Caribe (ROLAC)UN-HabitatAv. Presidente Vargas 3131/1304, 20210-030, Rio de Janeiro, BrasilTeléfono (55 21) 2515 1700 / 11, fax (55 21) 2515 1701e-mail: [email protected]://www.unhabitat-rolac.org

Programa de las Naciones Unidas para el Medio AmbientePrograma de las Naciones Unidas para el Medio AmbientePrograma de las Naciones Unidas para el Medio AmbientePrograma de las Naciones Unidas para el Medio AmbientePrograma de las Naciones Unidas para el Medio AmbienteDivisión de Evaluación y Alerta TempranaPrograma de las Naciones Unidas para el Medio AmbienteOficina Regional para América Latina y el CaribeBoulevard de los Virreyes 155, Colonia Lomas VirreyesMéxico D.F. CP 11000, MéxicoTeléfono (52 55) 5249 5000, fax (52 55) 5202 0950e-mail: [email protected]://www.pnuma.org/dewalac


Directores del Programa de Naciones UnidasDirectores del Programa de Naciones UnidasDirectores del Programa de Naciones UnidasDirectores del Programa de Naciones UnidasDirectores del Programa de Naciones UnidasAnna Kajumulo Tibaijuka. Director UN-Habitat-NairobiAchim Steiner. Director UNEP-Nairobi

Jorge Gavidia. Director Regional UN-Habitat-ORPALCRicardo Sanchez. Director Regional PNUMA-ORPALC

Equipo técnico del Programa de Naciones UnidasEquipo técnico del Programa de Naciones UnidasEquipo técnico del Programa de Naciones UnidasEquipo técnico del Programa de Naciones UnidasEquipo técnico del Programa de Naciones UnidasJean Christophe Adrian. UN-Habitat-NairobiFernando Patiño. UN-Habitat-ORPALCSantiago Elías. UN-Habitat-ORPALC

Salvador Sánchez. Coordinador Regional DEWA. PNUMA-ORPALCKakuko Nagatani. Coordinadora Regional (a.i.) DEWA. PNUMA-ORPALC (hasta febrero del2006).Maria Eugenia Arreola. Coordinadora Proyecto GEO Ciudades. PNUMA-ORPALC

Equipo técnico localEquipo técnico localEquipo técnico localEquipo técnico localEquipo técnico local

Universidad del Pacífico. Centro de Investigación (CIUP)Universidad del Pacífico. Centro de Investigación (CIUP)Universidad del Pacífico. Centro de Investigación (CIUP)Universidad del Pacífico. Centro de Investigación (CIUP)Universidad del Pacífico. Centro de Investigación (CIUP)Rosario GómezElsa Galarza

ConsultoresConsultoresConsultoresConsultoresConsultoresDoris Balbín y Walter MelgarRicardo ClaveríasRocío CuadrosEdwin GuzmánGustavo MalcaAnna Zucchetti

AsistentesAsistentesAsistentesAsistentesAsistentesMariella ZapataUrsula Fernández-Baca

SecretariaSecretariaSecretariaSecretariaSecretariaMaritza Fattorini

MapasMapasMapasMapasMapasCarlos Amat y León, CIUPAnna Zuchetti, Grupo Gea


AGRADECIMIENTOS

Se agradece a las siguientes personas e instituciones por su valiosa participación en elseminario-taller y colaboración en la preparación de ejemplos que se incluyen en el libro.

Edwin Guzmán Labor-ArequipaAna Zucchetti Grupo GEAReneé Lariviere Grupo GEAMarcos Alegre Grupo GEARicardo Claverías CIEDDoris Balvín Labor-IloWalter Melgar Asociación Civil LaborIsabel Calle Sociedad Peruana de Derecho AmbientalMaría Elena Foronda Sociedad Nacional del AmbienteLiliana Miranda Foro Ciudades Para la VidaGustavo Malca Universidad Nacional de la Amazonía PeruanaJorge Cangalaya Municipalidad Metropolitana de LimaCarlos Malpartida Municipalidad del CuscoEduardo Gil Municipalidad del CuscoRenato Castro Municipalidad de Santiago de SurcoCarlos Corona Municipalidad de Santiago de SurcoLeón Estrada Municipalidad de Villa El SalvadorZila Muchari Municipalidad de Villa El SalvadorTedi Pacheco Municipalidad de MaynasNélida Barbagelata Gobierno Regional de LoretoJosé Luis Medina Municipalidad Provincial de ArequipaVíctor Osorio Municipalidad de Cerro de PascoCarlos Capello Provincial Constitucional del CallaoTelésforo Ramos Gobierno Regional de San MartínMario Sarabia Ministerio de ViviendaHoracio Rosas Ministerio de ViviendaRommy Torres Ministerio de ViviendaArturo Caballero Consejo Nacional del Ambiente – CONAMOrlando Coronado Consejo Nacional del Ambiente – CONAM-CAJUJosé Figueroa Consejo Nacional del Ambiente – CONAMJaime Matute Comisión Ambiental Regional, CAR Loreto-San MartínEloy Pezo Comisión Ambiental Regional, CAR San MartínJulio Kuroiwa Kuroiwa IngenierosRocío Cuadros ConsultoraFernando Málaga INDECIGladys Márquez Labor-IloSara Cerna Cruz Roja de ChimboteMiluska Ordóñez Instituto NaturaDiego Guevara Asociación de Autoridades MunicipalesStephanie Dumas Oficina de Cooperación al Desarrollo - Embajada de BélgicaLuc De Backer Oficina de Cooperación al Desarrollo - Embajada de BélgicaMelody Zeff Pasantía en la Municipalidad de ComasBetty Alvarado Universidad del Pacífico


ÍNDICE

PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO I¿POR QUÉ MEJORAR EL AMBIENTE URBANO?

1.1. Las ciudades sustentables son fundamentales para el desarrollo económico y social1.2. La degradación ambiental limita el aporte de las ciudades al desarrollo1.3. El deterioro ambiental es evitable

CAPÍTULO II¿CÓMO LAS CIUDADES MEJORAN EL MEDIO AMBIENTE URBANO?

2.1. Las ciudades mejoran su información ambiental y capacidades técnicas2.1.1 Organizando la información básica2.1.2 Involucrando a actores clave2.1.3 Estableciendo prioridades2.1.4 Clarificando temas prioritarios

2.2 Las ciudades mejoran sus estrategias ambientales y la toma de decisiones2.2.1 Clarificando las opciones estratégicas sobre temas específicos2.2.2 Identificando las opciones operativas y los recursos para la

implementación2.2.3 Construyendo consensos participativos sobre objetivos y estrategias

específicos2.2.4 Coordinando las estrategias ambientales con otras estrategias de

desarrollo2.3 Las ciudades mejoran la implementación de sus estrategias ambientales

2.3.1 Aplicando el conjunto de las capacidades de implementación2.3.2 Acordando los planes de acción para la implementación de la estrategia2.3.3 Formulando propuestas de intervención de apoyo recíproco2.3.4 Consolidando el apoyo político y la movilización de recursos

2.4 Las ciudades institucionalizan la planificación y gestión ambiental2.4.1 Fortaleciendo un sistema amplio y multisectorial de Planificación y

Gestión Ambiental (PGA)

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2.4.2 Institucionalizando enfoques participativos de toma de decisiones2.4.3 Institucionalizando la coordinación intersectorial e interinstitucional2.4.4 Monitoreando, evaluando y ajustando el Sistema de Planificación de la

Gestión Ambiental

CAPÍTULO IIICAPÍTULO IIICAPÍTULO IIICAPÍTULO IIICAPÍTULO III¿CÓMO LOS PROGRMAS INTERNACIONALES APOY¿CÓMO LOS PROGRMAS INTERNACIONALES APOY¿CÓMO LOS PROGRMAS INTERNACIONALES APOY¿CÓMO LOS PROGRMAS INTERNACIONALES APOY¿CÓMO LOS PROGRMAS INTERNACIONALES APOYAN A LAS CIUDADES?AN A LAS CIUDADES?AN A LAS CIUDADES?AN A LAS CIUDADES?AN A LAS CIUDADES?

3.1 La cooperación internacional en el Perú3.2 Programas internacionales de cooperación ambiental local

3.2.1 Organismos internacionales3.2.2 Agencias de cooperación

CAPÍTULO IVCAPÍTULO IVCAPÍTULO IVCAPÍTULO IVCAPÍTULO IVEXPERIENCIAS DE GESTIÓN URBANO-AMBIENTEXPERIENCIAS DE GESTIÓN URBANO-AMBIENTEXPERIENCIAS DE GESTIÓN URBANO-AMBIENTEXPERIENCIAS DE GESTIÓN URBANO-AMBIENTEXPERIENCIAS DE GESTIÓN URBANO-AMBIENTALALALALAL

4.1 Arequipa4.1.1 Situación urbano-ambiental de la ciudad4.1.2 El desarrollo de la información ambiental y las capacidades técnicas de

los actores4.1.3 Las estrategias ambientales y la toma de decisiones4.1.4 La implementación de las estrategias ambientales urbanas4.1.5 La institucionalización de la planificación y gestión ambiental4.1.6 Lecciones para el futuro

4.2 Cajamarca4.2.1 Contexto4.2.2 ¿Cómo la ciudad mejora su información ambiental y capacidades

técnicas?4.2.3 ¿Cómo la ciudad establece temas prioritarios?4.2.4 Institucionalización de la planificación y gestión urbano-ambiental4.2.5 Lecciones para el futuro

4.3 Chiclayo4.3.1 La situación urbano-ambiental de la ciudad4.3.2 El desarrollo de la información ambiental y la participación de los actores4.3.3 Lecciones para el futuro

4.4 Ilo4.4.1 Contexto del medio ambiente urbano4.4.2 Las ciudades mejoran su información ambiental y capacidades técnicas4.4.3 La ciudad mejora sus estrategias ambientales y la toma de decisiones4.4.4 Las ciudades mejoran la implementación de sus estrategias ambientales4.4.5 La ciudad institucionaliza la planificación y gestión ambiental4.4.6 Lecciones para el futuro4.4.7 Lecciones y recomendaciones

4.5 Iquitos4.5.1 Situación urbano-ambiental en la ciudad4.5.2 El desarrollo de la información ambiental y las capacidades técnicas4.5.3 Las estrategias ambientales y la toma de decisiones4.5.4 La implementación de estrategias ambientales urbanas4.5.5 La institucionalización de la planificación y gestión ambiental4.5.6 Lecciones para el futuro

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4.6 Lima: Valle Verde4.6.1 El contexto y los resultados4.6.2 Resultados del proceso de planificación y gestión ambiental4.6.3 Organización de la información y capacidades técnicas4.6.4 La definición de las estrategias ambientales4.6.5 Implementación de las estrategias ambientales4.6.6 Institucionalización de la planificación y gestión ambiental4.6.7 Lecciones para el futuro

BIBLIOGRAFÍA GENERALBIBLIOGRAFÍA GENERALBIBLIOGRAFÍA GENERALBIBLIOGRAFÍA GENERALBIBLIOGRAFÍA GENERAL

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PRESENTACIÓN

El proceso de descentralización y fortalecimiento de los gobiernos locales en el Perú hacenecesario que redoblemos nuestros esfuerzos para capturar la amplia variedad de iniciati-vas y acciones con las que muchas ciudades del país están mejorando la práctica de lagestión y el planeamiento urbano-ambiental. Este libro representa un modesto aporte enesta dirección, permitiéndonos aprender lecciones de las experiencias peruanas y capitali-zando el conocimiento generado para su aplicación en el país y otras realidades similares.Este libro se concibe como una herramienta de apoyo para aquellos que trabajan en favordel desarrollo sostenible de los asentamientos humanos. Su producción ha sido posibledebido al trabajo conjunto de UN-Habitat y el Programa de las Naciones Unidas para elMedio Ambiente (PNUMA), en colaboración con entidades nacionales y locales del Perú.

La experiencia reciente en la planificación urbano-ambiental muestra que sus resultadosserán aceptados y aplicados por los actores locales solo si responden a las necesidadesprioritarias de la sociedad, identificadas a través de procesos participativos y de consenso.Esta publicación da elementos para facilitar el diálogo entre actores, lograr consenso,promover alianzas y mejorar la forma en que vivimos y trabajamos juntos.

Tenemos certeza de que la suma de los esfuerzos de los gobiernos centrales y locales, delas organizaciones de la sociedad civil, así como de las instituciones de cooperación pue-den generar procesos positivos de gestión urbano-ambiental, promoviendo el uso sosteniblede los recursos naturales y construyendo ciudades inclusivas y equitativas.

El Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico ha realizado una excelente laboren la preparación de esta publicación. Estamos seguros de que dará mayor relevancia a lasactividades de planificación urbano-ambiental en el Perú y que permitirá la difusión deexperiencias replicables en otras ciudades del país.

Estamos conscientes de que la planificación urbano-ambiental participativa es solo unprimer paso en los procesos de gestión sostenible. El compromiso de colaboración de UN-


Habitat, PNUMA y la cooperación internacional en general se extiende así igualmente aotros elementos de este proceso, con una visión integral de los asentamientos humanos, lacalidad de vida y la sostenibilidad.

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Ricardo SánchezDirector Regional para América Latina

y el CaribePNUMA

Jorge GavidiaDirector Regional para América Latina

y el CaribeUN-Habitat


INTRODUCCIÓN

La región de América Latina y el Caribe es la más urbanizada del mundo en desarrollo, contasas de crecimiento urbano similares a las de países industrializados. La población urbanapasó de representar el 69,3% en 1987 al 77,8% en el 2005 (UNEP 2002). Este elevado ydesordenado crecimiento ha generado que la degradación ambiental se convierta en uno delos principales problemas de las ciudades. Las causas del incremento de la contaminaciónde agua, suelo y aire están asociadas a un proceso de urbanización no planificado. Elcrecimiento no controlado de las ciudades ha generado también residuos sólidos, residuospeligrosos y degradación costera. La limitada infraestructura relativa a la demanda de lapoblación urbana incrementa la exposición a los contaminantes, afectando la salud de lapoblación y reduciendo su capacidad de desarrollo.

En el Perú, las ciudades no han sido ajenas a este proceso de crecimiento urbano desorde-nado y acelerado, ni a la degradación ambiental. Durante los últimos doce años (1993-2005) la población peruana creció en cuatro millones de habitantes, un número similar alaumento ocurrido durante los primeros 120 años de la República, desde 1821 hasta 1940.De otro lado, en Lima Metropolitana la población aumentó en 620 mil habitantes durante elperíodo 2000-2004, número que se aproxima al aumento poblacional ocurrido entre 1535,año de la fundación de la ciudad, hasta 1940 (Amat y León 2006: 103). En el año 2005,Lima Metropolitana concentró el 30% de la población nacional. Sin embargo, es importan-te destacar que otras ciudades están creciendo significativamente: veinte ciudades sobre-pasan los 100 mil habitantes, y en ellas reside el 52% de la población nacional. Lascapitales de departamento más pobladas, después de Lima, son: Arequipa, Trujillo, Chicla-yo y Piura.

El afán de encontrar mejores condiciones de vida y mayores oportunidades de empleomotivó corrientes migratorias importantes hacia la ciudad. La necesidad de vivienda llevó ala ocupación desordenada del territorio. Se formaron asentamiento humanos, antes llama-dos «barriadas», donde el objetivo era tener una vivienda aunque en condiciones precarias,es decir, áreas que no contaban con infraestructura de servicios básicos (agua, desagüe,


1 6 | I N T R O D U C C I Ó N

energía eléctrica). Estas condiciones, aunadas a la situación creciente de pobreza, generanpresiones sobre la disponibilidad y calidad de los recursos naturales y del ambiente.

El Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), ente rector de la política ambiental desde sucreación en 1994, ha promovido el desarrollo de la institucionalidad ambiental en diversosniveles (regional y local) y ha creado instrumentos para facilitar una gestión urbano-ambien-tal integral. En dicho contexto, se aprobó la Ley Marco del Sistema Nacional de GestiónAmbiental y su reglamento (2005). Ello ha favorecido el proceso de fortalecimiento de lagestión ambiental, el desarrollo de mecanismos de coordinación y la acción conjunta entrelas diversas organizaciones responsables de la gestión ambiental. Algunos de los resulta-dos son: la aprobación de Sistemas Regionales y Locales de Gestión Ambiental, desarrollode guías para la gestión ambiental sectorial, regional y local, puesta en marcha de Siste-mas de Información Ambiental Regional, entre otros. Adicionalmente, con el propósito depromover la gestión ambiental local, el CONAM estableció la Certificación de Municipali-dades con Gestión Ambiental Local para el Desarrollo Sostenible. La certificación incluyetres niveles (GALS I, GALS II y GALS III). En febrero del 2006, nueve municipalidadesrecibieron la certificación GALS I.

Paralelamente, algunos gobiernos locales han sido activos e innovadores en dar respuestaa los problemas urbano-ambientales que afectan la calidad de vida de la población. Tal esel caso de la ciudad de Arequipa, que articuló los esfuerzos institucionales para atender elproblema de la calidad de aire y propuso estándares para resolver dicho problema, aúncuando estos no existían en el ámbito nacional.

Estos avances requieren aún de mayores esfuerzos para lograr una gestión urbano-ambien-tal eficiente y efectiva. En este contexto, los retos para la planificación y gestión urbano-ambiental se pueden dividir en cuatro dimensiones: económica, social, ambiental y políti-co-institucional. En lo que se refiere a la dimensión económica, el desafío está en generarcondiciones para desarrollar centros urbanos competitivos y atractivos a la inversión priva-da, tanto empresarial como familiar. Ello significa contar con infraestructura de serviciosbásicos, seguridad y transporte y comunicaciones. En lo que se refiere a la dimensiónsocial, se enfrentan los siguientes desafíos: mejorar las condiciones de acceso a los servi-cios básicos y promover el desarrollo de capacidades de la población local para aprovecharoportunidades de empleo y desarrollo personal. En lo que respecta a la dimensión ambien-tal, el desafío está en mejorar la calidad ambiental a través del uso sostenible de losrecursos agua, aire y suelo, con el objetivo de lograr una ciudad sostenible.

En lo que se refiere a la dimensión político-institucional, el reto está en tener una políticay gestión urbano-ambiental articulada a la política de desarrollo nacional, más aún en unproceso de descentralización, en el que se reconocen y valoran las especificidades localesy se requiere armonizarlas con los objetivos nacionales. Ello significa establecer alianzasestratégicas entre los sectores público y privado, desarrollar marcos normativos y de regula-ción claros y consistentes, y crear instrumentos de gestión que incentiven buenas prácticas


L A E X P E R I E N C I A P E R U A N A E N P L A N I F I C A C I Ó N Y G E S T I Ó N U R B A N O - A M B I E N T A L | 1 7

entre los actores sociales. Además, se requiere profundizar la democracia a partir de meca-nismos de transparencia y participación ciudadana.

El presente documento se enmarca en los mandatos de UN-Habitat y PNUMA: contribuircon el desarrollo de ciudades y pueblos sostenibles, reconociendo que «un gobierno localcon participación ciudadana amplia es clave para las ciudades y pueblos sostenibles» (UN-Habitat 1996). En este sentido, se desea apoyar los procesos de mejora en el diseño de laspolíticas y la toma de decisiones en el ámbito urbano-ambiental. En el año 1996, se realizóla primera sistematización de experiencias locales en gestión urbano-ambiental ocurridasen quince ciudades del país bajo la coordinación del Foro Ciudades para la Vida y elauspicio de UN-Habitat, PNUMA, ICLEI, GTZ, entre otros.

En esta oportunidad, UN-Habitat y PNUMA, continuando con el espíritu de socializar lasexperiencias en gestión urbano-ambiental, ofrecen una sistematización de las diversas ini-ciativas y experiencias locales ocurridas en las diferentes regiones del país durante losúltimos diez años. Cabe precisar que las experiencias fueron presentadas en el Seminario-Taller «La experiencia peruana en la planificación y gestión urbano-ambiental», organizadopor UN-Habitat, PNUMA y el CIUP, y realizado entre los días 20 y 22 de octubre de 2004.Los aportes del Seminario-Taller se han enriquecido con experiencias recientes de gestiónurbano-ambiental promovidas por diversas instituciones.

En el documento se responde a las siguientes cuatro preguntas básicas, que han sidotrabajadas en diferentes foros y otras iniciativas de UN-Habitat:

■ ¿Cómo las ciudades mejoran su información ambiental y capacidades técnicas?■ ¿Cómo las ciudades mejoran sus estrategias ambientales y la toma de decisiones?■ ¿Cómo las ciudades mejoran la implementación de sus estrategias ambientales?■ ¿Cómo las ciudades institucionalizan la planificación y gestión ambiental?

Este documento es parte de las actividades de la Estrategia Regional para apoyar la Plani-ficación y Gestión Urbano-ambiental suscrita entre UN-Habitat, PNUMA, las autoridadesnacionales y actores locales específicos. La Estrategia Regional tiene como objetivo apo-yar la formulación e implementación de políticas y estrategias para una gestión urbano-ambiental eficiente y efectiva3.

El documento está organizado en cuatro capítulos. Los primeros tres responden a las si-guientes preguntas: ¿Por qué mejorar el ambiente urbano?; ¿cómo las ciudades mejoran elmedio ambiente urbano?; y ¿cómo los programas internacionales apoyan a las ciudades?Finalmente, en el cuarto capítulo se presentan seis casos de experiencias de gestión urba-no-ambiental.

3 Mayor detalle sobre la Estrategia Regional para apoyar la Planificación y Gestión Urbano-ambiental se incluye en el capítulo III.


1 8 | I N T R O D U C C I Ó N

El presente documento es resultado de un trabajo colectivo en el que las valiosas contribucio-nes de los participantes del Seminario-Taller antes mencionado han sido fundamentales. Atodos ellos nuestro sincero agradecimiento. Asimismo, quedamos reconocidos por la confian-za de UN-Habitat depositada en el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico parala organización del Seminario-Taller y la elaboración del presente documento.



CAPÍTULO I¿POR QUÉ MEJORAR EL AMBIENTEURBANO?

En 1996, dada la gravedad del problema de la explosión urbana, la comunidad internacio-nal celebró en Estambul la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asenta-mientos Humanos (Habitat II), conocida por lo general como la «Cumbre de las Ciudades».En ella, 171 gobiernos convinieron en adoptar el Programa de Habitat y la Declaración deEstambul.

La aceptación del Programa de Habitat significó un momento decisivo en los esfuerzosrealizados en el ámbito internacional para promover ciudades sostenibles desde el punto devista social y ambiental. En Habitat II, los gobiernos rechazaron la idea de que las ciudadesconstituían un problema sin solución. En lugar de eso, buscaron experiencias y mejoresprácticas que demostraran formas de responder a los problemas de la urbanización.

Al adoptar el Programa de Habitat, la comunidad internacional se fijó dos objetivos: lavivienda adecuada para todos y el desarrollo de asentamientos humanos sostenibles. Igual-mente importante era el acuerdo que decía: «Incumbe a los gobiernos la responsabilidadprimordial de aplicar el Programa de Habitat. Como entidades encargadas de facilitar laaplicación, los gobiernos deben crear y reforzar en cada país asociaciones eficaces con lasmujeres, los jóvenes, los ancianos y las personas con discapacidad, los grupos vulnerablesy desfavorecidos y los indígenas, y con las comunidades, las autoridades locales, el sectorprivado y las organizaciones no gubernamentales» (Programa de Habitat 1996: párrafo213).

En junio del 2001, para examinar la ejecución del Programa de Habitat, reconocer losprogresos realizados e individualizar los obstáculos y las cuestiones emergentes, se reunióla Asamblea General de las Naciones Unidas. En la Declaración de Estambul +5 se reafir-mó la voluntad y compromiso de aplicar plenamente la Declaración de Estambul sobre los


2 0 | ¿ P O R Q U É M E J O R A R E L A M B I E N T E U R B A N O ?

Asentamientos Humanos y ejecutar el Programa de Habitat, y se decidió sobre nuevasiniciativas en el espíritu de la Declaración del Milenio. La Declaración de Estambul y elPrograma de Habitat seguirán constituyendo el marco básico para el desarrollo sosteniblede los asentamientos humanos en los años venideros. En este contexto, hay iniciativasmundiales como la Campaña Global de Gobernanza Urbana, que promueve a la ciudadintegral como el lugar donde cada uno puede contribuir productivamente y disfrutar de losbeneficios de la vida urbana.

La comprensión de la importancia de crear ciudades productivas y sustentables ha sidoaceptada por aquellos que tienen la responsabilidad en la gestión de ciudades en distintaspartes del mundo y ha llegado a constituir la base para la formulación de nuevos conceptosy enfoques para abordar la interrelación entre ambiente urbano y desarrollo.

Como respuesta a los retos que supone la gestión urbano-ambiental, los enfoques modernose innovadores parten de una visión sistémica e integral de la diversidad y complejidadurbana. Los principios de transectorialidad, multidisciplinariedad y participación ciudada-na están presentes en dicha visión. Las experiencias en diversas ciudades de todo el mun-do, a pesar de sus enormes diferencias –físicas, económicas, sociales, ambientales y polí-tico-institucionales– coinciden en una visión común, en un marco metodológico integradorpara actuar. En este contexto, es urgente hacer efectiva y eficiente la planificación y ges-tión urbano-ambiental, que responda a las necesidades de los actores locales no solo en ellargo plazo, sino también el mediano plazo.

En este sentido, temas como el desarrollo y mejora del sistema de información y capacida-des técnicas, diseño de estrategias, implementación de estrategias e institucionalizaciónde los procesos, son componentes clave en un proceso de mejora de la gestión urbano-ambiental.

Estambul +5 hace un llamado a las autoridades de áreas metropolitanas para establecermecanismos y fomento del uso de instrumentos jurídicos, financieros, administrativos, deplanificación y coordinación, con el propósito de formar ciudades más equitativas, ordena-das y funcionales. De igual manera, UN-Habitat se compromete a intensificar los esfuerzospara mejorar las prácticas de planificación y ordenamiento ambiental sostenible que permi-ta fomentar modalidades sostenibles de la producción y el consumo en los asentamientoshumanos de todos los países1.

1 UN-Habitat. Resolución aprobada en junio del 2001 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, artículos 40 y 60.



Ferreñafe

Tingo MaríaChimbote

Santa

ChepénPacasmayo

Tarapoto

Yurimaguas

Lambayeque

JaénBagua

Talara

Paita Catacaos

Camaná

Mollendo

Pucará

Juliaca

Ilo

Andahuaylas

Nasca

Chincha

Pisco

Cañete

La Oroya

TarmaHuaral

HuachoBarranca

Paramonga Oxapampa

Casma

100.000 habitantes

Capital de departamento

Sullana

HUÁNUCOHUARAZ

TRUJILLO PUCALLPA

CAJAMARCA

CHACHAPOYAS MOYOBAMBA

CHICLAYO

PIURA

TUMBES IQUITOS

MOQUEGUA

PUNO

AREQUIPA

CUSCOABANCAYAYACUCHO

HUANCAVELICA

HUANCAYOLIMA

CERRO DE PASCO

TACNA

ICA

PUERTO MALDONADO

ECUADOR COLOMBIA

BRASIL

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Fuente: INEI Tomado de Amat y León (2006).



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ECUADOR

Lima

Callao

Lambayeque

Lo

IquitosIquitos es la ciudad más importantede la Amazonía peruana, conocidatambién como el puerto fluvial másimportante del Perú, y es la capitalde la región Loreto. Es el primer cen-tro industrial, comercial y cultural delOriente peruano. Sus principales ac-tividades económicas son: la explo-tación petrolera, pues cuenta con im-portantes reservas de este producto,y el aprovechamiento del recurso fo-restal. Ambas actividades ejercen in-fluencia en la ciudad y generan pre-siones sobre los servicios de soportepara la población que se dedica a ellas.

Lima y CallaoLima y Callao son una de las ciudades principales de América del Sur; entérminos poblacionales representan la quinta ciudad más grande la re-gión. La importancia de la ciudad en relación con el resto del país serefleja en indicadores socioeconómicos: casi el 25% de la poblacióneconómicamente activa (PEA) y casi la mitad del producto bruto interno(PBI) se produce en ambas ciudades, mientras que el ingreso promedioper cápita es casi el doble del promedio nacional. Esta alta concentra-ción de la población ha generado múltiples problemas ambientales, delos cuales el más importante es la escasez y contaminación del agua.

ArequipaArequipa concentra casi el 70% de las actividades productivas y comer-ciales, así como la mayor parte del equipamiento urbano (caminos asfal-tados, postas médicas y hospitales, centros educativos, entre otros). Laoferta de servicios de salud es de 94 establecimientos; cuenta con1.317 centros educativos; las sedes de entidades públicas de los nivelesnacional, regional, distrital y local, además de embajadas y consulados,se ubican en la ciudad. Esta alta concentración de actividades ha gene-rado demandas por infraestructura básica de servicios de agua, des-agüe, transporte, entre otros, que no pudieron ser satisfechas por lasautoridades locales al ritmo requerido.

ChiclayoChiclayo es la ciudad capital de la provincia del mismo nombre y de laregión Lambayeque; está situada a 770 km. al norte de la ciudad deLima y a 578 km. de la frontera con el Ecuador. Chiclayo es el centrodinamizador del ámbito nororiental del país, conformado por las regio-nes Lambayeque, Cajamarca y Amazonas; es sede de intercambio co-mercial de la misma, pues actúa como centro de abastecimiento y redis-tribución de todo tipo de productos, y su área de influencia metropolita-na abarca once distritos. Su tipología comercial se complementa con laadministrativa y financiera, dándole a la ciudad un reconocido dinamis-mo, el cual ha ocasionado efectos negativos en los recursos hídricosdebido a una inadecuada disposición de aguas servidas; se ha generadoproblemas de disposición de desechos y de contaminación del aire.

PunoCiudad localizada en la zona sur de los Andes, cuenta con una poblaciónsuperior a los 116 mil habitantes, con una presencia significativa decomunidades quechuas y aimaras en situación de pobreza (45,7%). Lasactividades económicas están compuestas por: agricultura, pesca, mi-nería y comercio. Muchas de estas actividades generan problemas am-bientales como la disposición de residuos sólidos, que al ser depositadosen el suelo generan su esterilidad, o la desorganización del relleno sani-tario por residuos no biodegradables. Asimismo, el inadecuado manejode las cuencas y microcuencas en época de lluvias origina problemas deestancamiento en los alcantarillados y desagües, lo que afecta la saludde los pobladores.



El desarrollo sostenible establece una relación entre lo eco-nómico, lo social y lo ambiental. Los problemas ambientalesafectan el proceso de desarrollo, tanto en el corto como en ellargo plazo; por ejemplo: el deterioro en la salud, que afectala productividad laboral; y la escasez de recursos naturales,que reduce la disponibilidad de materia prima y eleva loscostos de operación.

Pero la relación también puede ser positiva. Un manejo am-biental adecuado mejora el bienestar de la población (mejorcalidad de agua, menos aire contaminado) y sustenta directa-mente el crecimiento económico. De igual manera, el desa-rrollo económico basado en políticas apropiadas puede pro-mover y financiar mejoras ambientales y la protección de losecosistemas. Adicionalmente, cuando las políticas de desa-rrollo y ambientales están diseñadas adecuadamente y se for-talecen mutuamente, contribuyen a mejorar significativamentela calidad de vida de los pobres. Cabe destacar que los po-bres son el grupo vulnerable que sufre con mayor intensidadlas consecuencias de la degradación ambiental.

Existen diversas definiciones de «ciudad sostenible», entre lascuales se puede destacar la siguiente: «Una ciudad sosteniblees segura, ordenada, saludable, atractiva, eficiente sin agredir alambiente y, por ende, gobernable y competitiva» (Kuroiwa 2000:34).

Las ciudades juegan un papel importante en el desarrollo eco-nómico y social de los países. La eficiencia y la productivi-dad de las ciudades son el motor del desarrollo; ellas absor-ben el crecimiento de la población y generan economías deescala en la provisión de vivienda, empleo y servicios. Eco-nomías urbanas sólidas son esenciales para generar los re-cursos necesarios que hagan atractiva la inversión pública yprivada en infraestructura, educación y salud, mejora de con-diciones de vida y alivio de la pobreza.

BRASIL

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Puno

Arequipa

reto

1.1 LAS CIUDADES SUSTENTABLES SONFUNDAMENTALES PARA ELDESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL



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ECUADOR

Lima

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Cajamarca

Lima y CallaoLa expansión de Lima y Callao ha requerido la incorporación sistemáti-ca de grandes extensiones de suelo que anteriormente era eriazo ocubierto por campos agrícolas, bosques, humedales y lomas. En el casode los humedales, se puede observar una dramática reducción de losmismos. El humedal de los pantanos de Villa, por ejemplo, se ha redu-cido en un 60% de su extensión original de 1.000 hectáreas, y sus 396hectáreas actuales están amenazadas por la invasión, la especulaciónurbana, la descarga de desmontes y residuos, a pesar de contar con unestatuto de «zona reservada» otorgado por el Sistema Nacional deÁreas protegidas por el Estado (SINAMPE).Otro problema de la ciudad de Lima y Callao es la contaminación de losrecursos hídricos. La inversión requerida para construir nuevas instala-ciones para descontaminar el agua, mejorar la infraestructura existen-te, utilizar reactivos químicos en su tratamiento e implementar progra-mas de monitoreo, es de aproximadamente 143,7 millones de dólares(PNUMA 2005).

ChimboteLa bahía de Ferrol, en Chimbote, está considerada como una de lasáreas más contaminadas de la costa peruana, debido principalmente alos residuos de la industria pesquera y siderúrgica. A esto se suman losdesechos domésticos, los derrames de petróleo ocasionados durantelas operaciones de carga y descarga de las embarcaciones, y las acti-vidades del puerto, que causan un deterioro de playas que sirven parala recreación y afectan los recursos pesqueros y la salud humana.Según estudios de monitoreo realizados en la bahía (Guillén et al.1998), el fenómeno El Niño 1997-1998 tuvo grandes efectos negati-vos en el ecosistema marino, produciendo cambios en él y en la pesca,que dieron como resultado una baja productividad, inestabilidad de laindustria pesquera y un impacto socioeconómico negativo para el país.

CelendínEl distrito de Celendín se encuentra en la provincia de Celendín, departamento de Cajamarca. Celendíntiene una población superior a los 21 mil habitantes, de los cuales el 60% se encuentra en condiciones depobreza. Hasta la década de 1960, Celendín jugó un papel económico y comercial muy importante en laregión, por ser la conexión entre las ciudades de la costa y la selva. La problemática urbano-ambiental deCelendín tiene que ver con el saneamiento y la limpieza pública, debido al deficiente manejo de residuossólidos, que afecta no solo el medio ambiente sino también la salud de los pobladores; por tal motivo, lamunicipalidad y las instituciones de la sociedad civil vienen trabajando para dar solución a este problema.

ChancayChancay pertenece a la provincia de Huaral, en el departamento deLima. Es una ciudad ubicada al norte de la capital. Tiene una poblaciónde 33.869 habitantes, de los cuales un sector significativo se encuentraen condiciones de pobreza (43% tiene necesidades básicas insatisfe-chas). Las principales actividades económicas de la ciudad son la indus-tria pesquera y el turismo. Sus principales problemas urbano-ambienta-les son la contaminación del aire y del agua, consecuencia de la acciónde las empresas pesqueras y harineras, lo cual no solo afecta el equilibrioambiental sino también la salud de las personas que viven en la zona.

ArequipaEn las últimas décadas, Arequipa ha sufrido un incremento de contaminantes atmosféricos provenientes de lasemisiones de fuentes móviles y fijas, y este se ha convertido en uno de los aspectos más preocupantes para lapoblación, principalmente por su incidencia y riesgo para la salud pública. El origen del problema se atribuye aluso de combustibles fósiles en las actividades industriales y comerciales, así como en actividades del transporteurbano de uso público y privado. Se han elevado los índices de deterioro de la calidad de aire, en especial por laemisión de material particulado y monóxido de carbono. Las infecciones respiratorias agudas, el síndromeobstructivo bronquial alto y las neumonías han incidido sobre todo en niños menores de cuatro años.



En las ciudades del Tercer Mundo, los riesgos y problemasambientales son significativos por las siguientes razones:

■ La escala y la velocidad del crecimiento urbano sonavasalladoras.

■ La infraestructura urbana existente es inadecuada.■ Existe un acelerado proceso de industrialización, el cual

se concentra en los principales centros urbanos.■ Las capacidades gerenciales, técnicas e instituciona-

les son limitadas.■ Las economías urbanas tienen reducidos niveles de pro-

ducción y capacidades financieras débiles.

Como resultado de la interacción de dichos factores, la mayoríade ciudades sufre de agua y aire contaminados, reducida dispo-nibilidad de agua potable y servicios de saneamiento, contami-nación de suelos por químicos y sistemas inadecuados de reco-jo y disposición de residuos sólidos.

El efecto acumulado de estos contaminantes no solo daña lasalud de la población, sino que también afecta la capacidadde la ciudad para soportar el crecimiento económico. La de-gradación ambiental limita la contribución de las ciudades aldesarrollo, amenazando la eficiencia económica y la equi-dad social.

Lamentablemente, el desarrollo de las ciudades frecuente-mente se limita por el deterioro ambiental, debido a los ob-vios efectos adversos sobre la salud humana y el bienestar,en particular de los pobres. Por ejemplo, la contaminacióndel agua, aire y suelo impone costos adicionales sobre laindustria y los negocios, sobre los habitantes y los serviciospúblicos. El uso ineficiente y el deterioro de los recursos na-turales elevan el precio de los insumos y costos de operaciónde toda la economía, frenando a su vez las nuevas inversio-nes. La elevación de los riesgos ambientales naturales produ-ce efectos similares.

Para que el desarrollo sea efectivamente sustentable, las ciu-dades deben encontrar mejores formas para balancear lasnecesidades y presiones del crecimiento urbano con las opor-tunidades y restricciones del mismo.

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1.2 LA DEGRADACIÓN AMBIENTALLIMITA EL APORTE DE LASCIUDADES AL DESARROLLO



Cuenca del río LurínEl Programa Valle Verde, liderado por OACA2, se abocó a preparar unapropuesta de ordenamiento para la ciudad de Pachacamac. Durante1999, elaboró un Diagnóstico Preliminar del Turismo, el cual permite eldiseño de una propuesta de turismo cultural que compatibiliza la pues-ta en valor del paisaje y la cultura con el desarrollo económico. Sepreparó también un inventario de los atractivos de la zona, y durante elaño 2000 se convocó a microempresarios, artesanos, agroproductoresy criadores de caballos para conformar la Asociación de Ecomuseos yServicios Turísticos. Su nacimiento oficial se dio en abril del 2001 yactualmente se encuentra bajo el liderazgo de un comité directivo.

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TarapotoTarapoto es la capital de la provincia de San Martín, en el departamentode San Martín. La ciudad se encuentra ubicada en la selva peruana ycuenta con una población de más de 70.000 habitantes. Sus principa-les actividades económicas son el comercio y la extracción maderera;además es una zona privilegiada para el turismo, debido a su biodiversi-dad y atractivo paisaje. Tarapoto es una ciudad que ha tenido un creci-miento progresivo y muy desordenado, lo que ha causado la pérdida deimportantes áreas verdes y biodiversidad debido a la contaminación desus ríos, aire y suelos. Paradójicamente, la carretera Marginal no hatraído desarrollo a la zona, sino un sinnúmero de problemas como ladeforestación, la escasez de agua, el peligro y contaminación del trans-porte pesado, entre otros. Un 25% de la población de Tarapoto no cuen-ta con sistema de agua ni desagüe, por lo que casi todos los residuos vandirectamente al río sin ser tratados. Lo mismo ocurre con los desechoshospitalarios, que van directamente al depósito de basura, muy cerca dela ciudad. Lamentablemente, en los últimos años la contaminación delaire y el ruido se han incrementado debido al explosivo e incontroladocrecimiento del transporte público de «motocars». Esta progresiva pér-dida de áreas verdes urbanas y la creciente contaminación de la ciudadestá siendo enfrentadas con esfuerzos notables como los de la Munici-palidad Distrital de la Banda del Shilcayo, organizaciones no guberna-mentales (ONG) y otras entidades que fomentan la participación comu-nitaria en el cuidado ambiental, así como el impulso a los proyectos dearborización de la ciudad.

San ClementeEl distrito de San Clemente se encuentra en la provincia de Pisco, departamento de Ica. SanClemente presenta como principal problema ambiental el de la disposición de desechos sólidos. Apesar de las limitaciones de recursos y capacidades, el distrito ha logrado elaborar un Plan Munici-pal de Residuos Sólidos, a través de un proceso participativo que tuvo como base la elaboración delPrograma Integral de Gestión Ambiental de Residuos Sólidos de la provincia de Pisco.

PaitaLa actividad de la pesca industrial ha impactado negativamente en el desarrollo urbanode la ciudad de Paita. El mar en la bahía de Paita está altamente contaminado por lasdescargas industriales, y el aire se encuentra contaminado por las fábricas de harina depescado. A esto se suma el paulatino deterioro de la ciudad por la falta de drenajes,debida a eventos naturales periódicos como el fenómeno El Niño. Frente a ello, laMunicipalidad de Paita ha decidido ejecutar proyectos como la erradicación de la basuraresidual, la ampliación de áreas verdes, el diseño de una laguna de oxidación, la educa-ción ambiental y la promoción de la participación ciudadana en el cuidado del ambiente.

2 Ahora llamado Grupo GEA Emprendimientos Ambientales.



La gobernabilidad urbana es fundamental para evitar eldeterioro ambiental. En este sentido, aprender a planificarmejor, gestionar recursos, implementar estrategias y eva-luar resultados, con una perspectiva integral y participati-va, contribuirá a prevenir o reducir los problemas ambien-tales.

Pese a que muchas ciudades sufren de severo daño econó-mico y ambiental, se observan signos alentadores. Algu-nas ciudades están aprendiendo a planificar mejor y mane-jar efectivamente el proceso de desarrollo urbano, evitan-do o reduciendo los problemas ambientales e identifican-do las potencialidades de crecimiento sostenible y cambiode las ciudades.

La puesta en práctica de nuevos enfoques, más propositi-vos, para la gestión de las ciudades, puede ayudar a movi-lizar y aplicar de manera más eficiente y efectiva los re-cursos locales.

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IloHasta antes del año 2000, la fundición situada al sur de la ciudad de Ilo emitía ala atmósfera 1.912 toneladas de dióxido de sulfuro, producía 119.000 toneladasmétricas de desechos diarios y vertía directamente al mar 2.100 toneladas diariasde escorias. El 80% de las calles no estaba asfaltado, existía un déficit de viviendade 30%, y las zonas verdes eran prácticamente inexistentes. Llegado el año 2000,la manera de administrar y gobernar la ciudad generó diversas modalidades deacuerdos entre los ciudadanos, las organizaciones de base, las instituciones y lasempresas, gracias al ejercicio de un liderazgo que ha logrado motivar a la comu-nidad, transmitiendo imágenes integradoras del futuro, expresadas como visionesde escenarios positivos. Esta realimentación entre acuerdos, liderazgo y visión defuturo ha permitido transformaciones tanto urbanas como ambientales o sociales,cuyos efectos reales se han dejado sentir en la mejora de la calidad de vida de losciudadanos. Destacan en especial tres iniciativas: (i) el Plan de RecuperaciónAmbiental, (ii) las acciones de mejora y forestación del hábitat urbano, y (iii) elPrograma Municipal de Vivienda.

1.3 EL DETERIORO AMBIENTAL ESEVITABLE


CAPÍTULO II¿CÓMO LAS CIUDADES MEJORAN ELMEDIO AMBIENTE URBANO?

De manera creciente, las ciudades adoptan enfoques creativos, innovadores y efectivospara generar información, mejorar la formulación e implementación de estrategias ur-bano-ambientales y la toma de decisiones, y mejorar la institucionalización de la plani-ficación y gestión urbano-ambiental.

Las experiencias en ciudades y localidades, pese a sus diferencias físicas, económi-cas, sociales y políticas, convergen en la necesidad de una visión común, un liderazgoy un compromiso de todos los ciudadanos para actuar contribuyendo con la materializa-ción de la visión.

Basándose en las experiencias de diversas localidades, se muestran ejemplos y leccio-nes que describen de qué manera se realiza una gestión urbano-ambiental orientada amejorar la calidad ambiental urbana.

Este capítulo está organizado en cuatro secciones, en las que se ilustra cómo las ciuda-des abordan los siguientes retos:

■ Las ciudades mejoran su información ambiental y capacidades técnicas.■ Las ciudades mejoran sus estrategias ambientales y la toma de decisiones.■ Las ciudades mejoran la implementación de sus estrategias ambientales.■ Las ciudades institucionalizan la planificación y la gestión urbano-ambiental.


3 0 | ¿ C Ó M O L A S C I U D A D E S M E J O R A N E L M E D I O A M B I E N T E U R B A N O ?

1 Manifiesto de Estambul, acordado en la víspera de Habitat II, junio de 1996.2 El CONAM creó el Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA), el cual, sin crear mayor institucionalidad, busca utilizar

las capacidades existentes en las diferentes instituciones públicas con competencias ambientales, así como en institucionesprivadas que generen información ambiental y que se comprometan a difundirla. El SINIA se plantea como un sistemacoordinador, una «ventana» que facilita la conexión entre el buscador de información ambiental y las fuentes de tal información.

2.1 LAS CIUDADES MEJORAN SU INFORMACIÓNAMBIENTAL Y CAPACIDADES TÉCNICAS

¿Cómo las ciudades identifican, evalúan, clarifican y priorizan los temas ambienta-¿Cómo las ciudades identifican, evalúan, clarifican y priorizan los temas ambienta-¿Cómo las ciudades identifican, evalúan, clarifican y priorizan los temas ambienta-¿Cómo las ciudades identifican, evalúan, clarifican y priorizan los temas ambienta-¿Cómo las ciudades identifican, evalúan, clarifican y priorizan los temas ambienta-les, y cómo logran la participación activa de los actores clave que deben estarles, y cómo logran la participación activa de los actores clave que deben estarles, y cómo logran la participación activa de los actores clave que deben estarles, y cómo logran la participación activa de los actores clave que deben estarles, y cómo logran la participación activa de los actores clave que deben estarinvolucrados en las actividades de planificación y gestión ambiental?involucrados en las actividades de planificación y gestión ambiental?involucrados en las actividades de planificación y gestión ambiental?involucrados en las actividades de planificación y gestión ambiental?involucrados en las actividades de planificación y gestión ambiental?

La información para la gestión urbano-ambiental constituye una herramienta clave parala toma de decisiones, más aún en un contexto de escasez relativa de recursos finan-cieros. En este sentido, el desarrollo de sistemas de información urbano-ambientalintegrados permite una comprensión integral de los problemas urbanos.

El Manifiesto de Estambul recomienda: «Como punto de partida, organizar la informa-ción ambiental en un perfil ambiental de la ciudad, involucrando a todos aquellos acto-res cuya cooperación sea necesaria para la planificación y gestión ambiental. Estopermitirá identificar a los actores clave y estimular su interés y participación. Entre losactores se puede tener en cuenta al sector privado empresarial, el sector público, lasONG y las organizaciones comunitarias»1.

En este contexto, los gobiernos locales han ido avanzando a ritmos diferentes en elestablecimiento de un sistema de información urbano-ambiental. Además, las iniciati-vas locales se encuadran en un marco institucional que promueve el desarrollo de estossistemas2.

Por tanto, es fundamental establecer las prioridades ambientales a partir de ampliosacuerdos entre los actores clave, de tal forma que los temas que afectan la calidad devida, en especial de los grupos más pobres, sean abordados oportunamente. También esfundamental abordar claramente las responsabilidades e implicancias intersectorialese interinstitucionales al momento de elaborar y clarificar los temas priorizados.

La participación de los actores locales en el desarrollo del sistema de información esclave. Los actores no solo facilitan información, también es importante que conozcanel sistema y lo utilicen para mejorar sus procesos de toma de decisiones y evaluar losresultados de gestión.



3 La ONG Foro Ciudades para la Vida colabora y apoya en el desarrollo de capacidades locales para elaborar perfiles ambientalesparticipativos en diversas ciudades. Entre las ciudades que iniciaron la elaboración de perfiles ambientales en el marco de la Agenda21 local estuvieron: Arequipa, Chimbote, Cerro de Pasco, Ilo, Trujillo, Chiclayo, entre otras.

4 GEO responde a su denominación en inglés: «global environmental outlook».

2.1.1 Organizando la información básica

En varias ciudades del Perú se ha reconocido la utilidad de comprender y manejar larelación entre ambiente y desarrollo. Ello permite una mejor comprensión de la comple-jidad que tienen los problemas ambientales de la ciudad, sus interacciones y la rela-ción entre los factores ambientales y el desarrollo.

Una manera de lograrlo es a través de la elaboración del perfil ambiental de la ciudad.El perfil ambiental es una compilación y síntesis de información, focalizados en losfactores de gestión ambiental (aire, agua, residuos sólidos, áreas verdes, ordenamientoterritorial, entre otros) y del desarrollo. En dicho contexto, se analiza el papel e intere-ses de los diversos actores locales. El proceso de formulación y la revisión de un perfilambiental están centrados en establecer el contexto global de la gestión urbano-am-biental, con énfasis particular en las interacciones entre los temas y los actores. Si biense sustentan en la mejor información técnica y científica disponible, deben involucrarun diálogo abierto entre los actores clave de la ciudad.

El perfil ambiental constituye un punto de partida valioso que permite promover unentendimiento común de la situación ambiental de la ciudad. En el marco de la imple-mentación de la Agenda 21 local, en el Perú se elaboran perfiles ambientales en dife-rentes ciudades del país3.

Otro instrumento que se utiliza es el Informe GEO4 Ciudad. El objetivo de este informees proporcionar información ambiental sistematizada para mejorar el proceso de tomade decisiones públicas y privadas. Las preguntas que se responden son las siguientes:

■ ¿Cuáles son las presiones que tiene el ambiente?■ ¿Cuál es el estado del ambiente?■ ¿Cuáles son los impactos que genera dicho estado?■ ¿Cuáles son las respuestas que dan los actores públicos y privados?■ ¿Cuáles son los escenarios futuros y los temas emergentes?

En la actualidad, 33 procesos GEO Ciudad se llevan a cabo en América Latina y elCaribe, y en este marco, en el Perú se ha concluido los informes GEO Arequipa y GEOLima y Callao, y durante el año 2006 se concluirá el GEO Chiclayo. Dado que en todaslas ciudades se utiliza la misma metodología para responder las preguntas planteadas,



es posible comparar la situación ambiental entre las ciu-dades de la región.

Las experiencias nacionales destacan que para organizarla información se tiene en cuenta lo siguiente:

■ Sistematización bibliográfica tomando en conside-ración diagnósticos, estudios, perfiles ambientalesprevios, atlas ambientales, informes GEO Ciudad,informes GEO Juvenil, denuncias de los pobladoressobre temas urbano-ambientales.

■ Definición de indicadores y mapeo de los mismosmediante sistemas de información geográfica.

■ Generación de matriz ambiental con árbol de pro-blemas y análisis FODA.

Con el propósito de recoger la percepción de los diversosactores involucrados en el proceso de planificación y ges-tión ambiental, se realizan las siguientes actividades:

■ Talleres participativos de autodiagnóstico.■ Conversatorios.■ Entrevistas, encuestas, focus groups, sondeos de

opinión.

Los talleres participativos y conversatorios se utilizan paradifundir y discutir la información. Además, para garantizarla utilidad y vigencia del sistema de información urbano-ambiental es fundamental mantener un sistema de monito-reo que debe ser considerado en el diseño del sistema.

El desarrollo de sistemas de información supone el desa-rrollo de capacidades locales con el objetivo de establecerun proceso de mejora continua del sistema de informaciónque permita atender mejor los requerimientos de los diver-sos usuarios.

Sin embargo, aún se tiene el reto de mejorar las estrate-gias de impacto, comunicación y difusión de la informa-ción generada, para que estas estimulen la retroalimenta-ción continua del sistema de información y el uso de la

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misma. Es decir, que la generación y difusión de informa-ción contribuya con la formulación de políticas y el proce-so de toma de decisiones; que sea de utilidad para losdiversos actores locales. En el caso de la estrategia dedifusión, es importante considerar el desarrollo de diversosproductos (por ejemplo: folletos, discos compactos, pági-nas web) acordes con los diversos públicos objetivo de lainformación. La publicación de versiones populares ayudaa una mejor comprensión de la misma.

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IloIloIloIloIloEl proceso de organización de la información no responde a unprocedimiento sistemático, normalizado, centralizado y vinculadoexclusivamente con la temática urbano-ambiental, sino, más bien,a múltiples y diversos mecanismos de construcción complementa-ria y acumulativa de la información local, asociados a coyunturaslocales y regionales particulares. En dicho contexto, se creó unabase de datos bibliográfica con la documentación ambiental, lacual se difundió entre los líderes locales. Además, se hizo un diag-nóstico participativo-cualitativo basado en los planes de la ciudad;también se tomó en cuenta las encuestas de opinión. Se diseñó unperfil ambiental estandarizado y se siguió el esquema del BancoMundial para comparar su situación con la de otras ciudades.

IquitosIquitosIquitosIquitosIquitosSe elaboró un diagnóstico del estado de la calidad de aire, así comoun diagnóstico ambiental sobre la situación de los residuos sólidos.Para ello, se utilizaron diálogos ambientales como mecanismo pre-liminar a dichos diagnósticos. Por otro lado, se incorporó esta in-formación en los planes de desarrollo de las diversas instituciones,por sectores económicos.También se elaboró el sistema de información ambiental para laregión Loreto. Para ello se contó con la colaboración de profesio-nales conocedores de la temática ambiental. Además, existen com-promisos institucionales de incorporar a un profesional para ali-mentar el sistema de información de manera permanente. En losámbitos regional y local se creó un grupo técnico para recopilarinformación sobre el tema ambiental, y en particular sobre los resi-duos sólidos. Dichos estudios permitieron sustentar la magnitud delos problemas ambientales que afectaban la zona.



10 0 10 kilómetros

Villa El Salvador

Miraflores

Villa El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorSe diseñó el sistema de información ambiental con 40 indicadores.El sistema estaba organizado en cuatro ejes temáticos: entorno salu-dable, servicios básicos, participación ciudadana y ambiente seguro.En el proceso de diseño y trabajo de campo de medición y toma demuestras participaron diversos actores locales; por ejemplo, 29 líde-res vecinales participaron en los trabajos de campo, se hicieron dieztalleres participativos en las diferentes zonas urbanas del distrito, seaplicaron encuestas vecinales, entre otras actividades.

Nuevo ChimboteNuevo ChimboteNuevo ChimboteNuevo ChimboteNuevo ChimboteSe elaboró el directorio de actores clave en el tema ambiental, apartir del cual se recopiló información a través de entrevistas, en-cuestas, focus groups, talleres de autodiagnóstico y construcción deindicadores. Como resultado del proceso se generó el «diagnósticosocioeconómico-ambiental», que incluye otros ejes de análisis comoel institucional y el cultural. El diagnóstico sirvió para elaborar elplan de desarrollo estratégico en el cual se definen los proyectosprioritarios para el presupuesto participativo. En dicho proceso tam-bién se realizó una matriz ambiental con árbol de problemas y análi-sis FODA con todos los actores identificados en el directorio.

TTTTTrrrrrujilloujilloujilloujilloujilloSe elaboró y publicó un Atlas ambiental, en el cual se ubicaron enplanos los problemas ambientales identificados. Para ello, se ga-rantizó a los actores que la información que brindaran les pertene-cía y que, por tanto, se incluiría la fuente correspondiente.A través de la cartografía georreferenciada y el trabajo técnico, sepudo definir los problemas indicando la zona, y se priorizaron lasacciones. Sin embargo, para replicar esta acción se requiere derecursos financieros y técnicos.

ChancayChancayChancayChancayChancayEn el marco de la Agenda 21 local, uno de los objetivos es promo-ver mecanismos y capacidades de control ciudadana sobre losimpactos ambientales, en particular sobre los generados por laindustria de harina de pescado. Para ello, se estableció la genera-ción de información ambiental (perfiles ambientales). Además, elgrupo promotor de la Agenda 21 local, a través de la Comisión deDifusión, edita el Boletín Agenda 21 Chancay, cuya finalidad espromover y difundir los aspectos más importantes del proceso,tales como los planes de acción territoriales y sectoriales, losavances en la construcción de la visión de futuro compartida y lasestrategias centrales del proceso.



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Pachacamac

Lurín

MirafloresMirafloresMirafloresMirafloresMirafloresLa Municipalidad Distrital de Miraflores diseñó y puso en marcha elPortal Miraflores, que ofrece información sobre: 1) proyectos deordenanzas para opinión del ciudadano, 2) tarifario de servicios, 3)buscador de normas municipales, 4) relación de personas que pres-tan servicios no personales a la Municipalidad, entre otros.

ArequipaArequipaArequipaArequipaArequipaLa generación y el manejo de la información ambiental es un proce-so que se enriquece de los diversos estudios realizados, principal-mente en el sector académico, sobre los temas ambientales priori-tarios para la ciudad. Procesos como la elaboración del Plan Direc-tor de Arequipa Metropolitana, Agenda 21 local, GEO Arequipa,entre otros, se han constituido en espacios propicios en los cualeslas diversas instituciones y expertos comparten e intercambian in-formación para una mejor compresión integral de la problemáticaambiental que afecta a la ciudad. Como resultado de ello, en elmarco de la implementación de la estrategia regional para mejorarla planificación y gestión urbano-ambiental (Municipalidad Provin-cial de Arequipa, PNUNA y UN-Habitat), se está desarrollando unsistema de información ambiental integrado que capitaliza los es-fuerzos institucionales y busca brindar información mediante unsistema de información georreferenciada.La construcción de un sistema de información ambiental organiza-do ha tenido un proceso de mejora continua que responde a lasdiversas etapas de desarrollo del proceso de gestión urbano-am-biental local. Para recoger la percepción de los líderes y la ciudada-nía, se utilizan entrevistas, encuestas y talleres de trabajo.

Cuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínLa compilación, análisis e interpretación de la información sobre lacuenca del río Lurín no se realizó desde una instancia municipal, sinodesde un grupo de trabajo multinstitucional y multidisciplinario.Para ello, se constituyó un «equipo núcleo» conformado por profe-sionales de dos ONG (Grupo GEA del Perú y la Fundación CEPA deArgentina), las cuales asumieron la orientación conceptual y meto-dológica del proceso de diagnóstico y elaboración del plan. Estegrupo convocó a profesionales de diversas instituciones para con-formar un «equipo de trabajo ampliado», que asumió las tareaspropiamente técnicas. Este equipo comprendía a profesionales in-dependientes y representantes de otras ONG comprometidas con eldesarrollo de la cuenca. Además, se involucraron activamente cin-co instituciones clave:

■ La Asociación de Autoridades Municipales de la Cuenca del ríoLurín (AAM)

■ El Instituto Metropolitano de Planificación (IMP)■ El Instituto Nacional de Cultura (INC)■ El Centro de Investigación, Educación y desarrollo (CIED)■ El Instituto de Desarrollo y Medio Ambiente (IDMA).



2.1.2 Involucrando a actores clave

Las diversas experiencias coinciden en destacar que para una planificación y gestiónurbano-ambiental exitosa se requiere de una comprensión integral de los problemasambientales locales. En ese sentido, es necesario establecer acuerdos y definir accio-nes coordinadas sobre la base de la participación de los actores clave (públicos yprivados) de los ámbitos local, regional y nacional. En este proceso también participangrupos o actores que están al margen del sistema formal de planificación y gestión,como por ejemplo: mujeres, sector privado empresarial, grupos comunales y otros gru-pos marginados o en situación desventajosa, en especial los más pobres, los grupos sinvoz en instancias formales.

Para identificar a los actores relevantes en un tema específico, muchas ciudades alre-dedor del mundo aplican el siguiente cuestionario (UN-Habitat 1997: 19):

■ ¿Qué intereses están involucrados en los problemas priorizados o se ven afecta-dos por las estrategias y acciones que pueden ser acordadas?

■ ¿Quiénes poseen información y la capacidad necesaria para la formulación eimplementación de estrategias?

■ ¿Quiénes controlan instrumentos de implementación relevantes o poseen mediospara influir significativamente en la interacción entre ambiente y desarrollo?

En el Perú, para identificar a los actores clave se toma en cuenta a los participantes enlas diversas organizaciones involucradas en la gestión urbano-ambiental. Para ello, sediseña un directorio de actores clave teniendo en cuenta información proveniente dediversas fuentes tales como: Comités Ejecutivos Provinciales de Medio Ambiente, Co-misiones Ambientales Regionales (CAR), Comité Promotor de la Agenda 21 local, Co-misión Ambiental Municipal, escuelas de líderes, entrevistas, encuestas y vínculos conprofesionales relacionados con temas ambientales, entre otros.

Para involucrar a actores clave en el proceso de gestión urbano-ambiental se requierede algunas condiciones básicas, tales como:

■ Tener espacios políticos y técnicos de concertación, definiendo claramente losalcances en cada caso.

■ Tener autoridades locales con liderazgo y capacidad de convocar al sector priva-do empresarial, al sector académico, a las organizaciones no gubernamentales ya la población organizada.

■ Reconocer la propiedad intelectual de los aportes.■ Establecer mecanismos de reconocimiento público a la participación de los ac-

tores locales.



■ Contar con instituciones competentes y comprometidas en la solución de losproblemas ambientales, capaces de viabilizar las propuestas y recomendacionesgeneradas de la interacción entre los actores.

Cuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínLa identificación y diagnóstico de actores se realizó a través deentrevistas. De esta manera, se creó una cadena entre quienestrabajan en determinadas tareas e incorporando a nuevos actores.Luego se realizaron los talleres. Con los actores locales se elaborótambién un diagnóstico de poder de la zona.Además, se realizaron talleres y foros con los líderes sociales, conlo cual se incentivó la sensibilidad del público y la participación delos diversos actores. Se emplearon como medios de difusión latelevisión, los folletos y el teatro; a través de los cuales se dieron aconocer las opiniones sobre qué hace y qué no hace la autoridad. Deesa manera, se buscó que las personas de la localidad tomaranconciencia sobre el impacto que tiene su participación y, por lotanto, que deben también participar en el proceso. Con estas accio-nes se logró formar plataformas y redes.

Nuevo ChimboteNuevo ChimboteNuevo ChimboteNuevo ChimboteNuevo ChimboteSe elaboró un directorio de actores con sus respectivos intereses,para lo cual se realizaron entrevistas y encuestas. Además, se con-formó el Comité Municipal Agenda 21 local, compuesto por funcio-narios de la municipalidad.Posteriormente se creó el Grupo Promotor de la Agenda 21 local, elcual contó con un grupo consultor externo que incluía a personastanto de la zona como externos. Se organizaron en grupos temáti-cos. La mayoría de actores trabajó voluntariamente, sin retribuciónpecuniaria.

IloIloIloIloIloLa identificación y la determinación de los actores clave se realizósobre la base de su respectiva participación en procesos tales comoel diagnóstico de la gestión municipal, uno de los resultados fue laidentificación de las debilidades en los niveles de participación ycoordinación con la población y sus organizaciones representati-vas. A partir de ello, se estableció como estrategia de gobierno laconstrucción de sujetos populares colectivos como aliados estraté-gicos para la gestión de la ciudad. Las organizaciones vecinales yfuncionales, los sindicatos minero-metalúrgicos y el Frente de De-fensa se constituyeron en agentes privilegiados. De otro lado, laelaboración del Plan Director permitió identificar los organismospúblicos locales y regionales y sus respectivos papeles y competen-cias para impulsar el desarrollo de la ciudad. En la formulación delPrimer Plan de Gestión Ambiental (1994), se elaboró un directoriode instituciones, profesionales y expertos.

continúa...



A partir de la dinámica social e institucional en la ciudad de Ilo, seesbozaron y construyeron mecanismos progresivos de incorpora-ción y participación de los diversos actores locales (en especial delsector popular) en la gestión de la problemática urbano-ambiental.Estos mecanismos, si bien han obtenido mayor o menor grado deéxito y efectividad, han permitido transitar de posiciones reivindi-cativas hacia otras de tipo propositivo y de corresponsabilidad en lasolución de los problemas. Algunos espacios de participación de losactores fueron los siguientes:

■ Tratamiento de los presupuestos municipales en asambleaspopulares de los pueblos jóvenes y transferencia de recur-sos para la coejecución de obras de infraestructura comu-nal (acordadas en asamblea).

■ Tratamiento del problema de la vivienda mediante la parti-cipación de la población en los procesos de saneamientofísico-legal y titulación de los pueblos jóvenes.

■ Participación de dos representantes de la Federación dePueblos Jóvenes en las sesiones de concejo con derecho avoz, y en el directorio de la empresa del agua (SEDAILO).

■ Participación en las comisiones técnicas de la Comisión Mul-tisectorial Permanente de Medio Ambiente para el segui-miento del Plan de Recuperación Ambiental.

■ Participación en las comisiones técnicas derivadas del pro-ceso de integración en la macrorregión sur, en particular enla Comisión de Integración, Desarrollo y Medio Ambiente(CIDMA).

■ Participación en la cogestión de proyectos y obras de enver-gadura provincial.

San MartínSan MartínSan MartínSan MartínSan MartínPara incorporar a los actores clave, se constituyó un Comité Ejecu-tivo Provincial del Medio Ambiente (CEPMA). Además, existen co-mités de coordinación local que son reconocidos por la municipali-dad. Por otro lado, los alcaldes también forman parte de los actoresclave y de las asambleas de la región que determinan las priorida-des ambientales.También se identificó a las instituciones competentes y a los acto-res que trabajan dando solución a los problemas ambientales. Seutiliza la legislación para movilizar actores.

CuscoCuscoCuscoCuscoCuscoUna valiosa experiencia sobre cambio de actitud de conductores ypeatones, principales actores del tránsito vehicular, fue la campañadenominada « « « « «Día perfecto de la Educación Vial», », », », », puesta en mar-cha por la Municipalidad del Cusco desde noviembre del 2001.

La campaña educativa, diseñada por la municipalidad con participa-ción de los transportistas del servicio público y la Policía Nacional,

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tiene como objetivo promover el respeto voluntario de los paraderosdel transporte urbano, un trato preferente al peatón y no uso de labocina. Inicialmente la campaña se realizó un día a la semana (lu-nes), y progresivamente fue ampliándose a mayor número de días.Los sectores de la ciudad en los que se aplicó la campaña tambiénfueron incrementándose, y en ellos se mejoró la señalización y lainstalación de paraderos. La campaña es evaluada de manera per-manente y diversos sectores de la sociedad civil se han incorporadocomo agentes de difusión y participación activa.Como resultado de esta campaña, se han reducido los accidentesde tránsito, la contaminación sonora, la congestión vehicular y,consecuentemente, la contaminación del aire.

IquitosIquitosIquitosIquitosIquitosLos actores se involucran a través del trabajo coordinado con lascomisiones ambientales regionales (CAR). Por otro lado, se hanestablecido diálogos ambientales y un Grupo de Estudio TécnicoAmbiental para Aire (GESTA-Aire) de Iquitos con veinticinco insti-tuciones, el cual facilita la identificación e incorporación de acto-res clave que apoyen la planificación y gestión urbano-ambientallocal.

ArequipaArequipaArequipaArequipaArequipaDurante el proceso de gestión urbano-ambiental de la ciudad, haexistido una importante participación de expertos locales, los cua-les han sido involucrados a través de la convocatoria para realizarinvestigaciones y estudios específicos (por ejemplo: el Atlas am-biental, estudios epidemiológicos, estudios sobre calidad de aire,entre otros). Los mecanismos que se han utilizado para trabajar conlos actores clave han sido reuniones de trabajo y talleres organiza-dos. Las organizaciones de la sociedad civil fueron involucradas yparticiparon en talleres especializados. La población en generalparticipó respondiendo encuestas y participando en reuniones deconsulta ciudadana con juntas vecinales.

Villa El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorEn el marco del Programa Bono Verde, se ha sensibilizado y com-prometido a la población para la segregación de residuos sólidos ensus domicilios. Además, se han realizado talleres de capacitaciónpara reclutar a los recolectores informales (tricicleros), y se les hafacilitado el equipamiento para el recojo basura. Finalmente, unequipo de funcionarios de la Gerencia de Desarrollo Ambiental de laMunicipalidad de VES viajó a los Países Bajos para capacitarse enel tema.

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ArequipaArequipaArequipaArequipaArequipaSe convocó a talleres para establecer prioridades ambientales. Laparticipación y sensibilización no solo debe ser para los tomadoresde decisiones sino también para la población local. Los talleres con-tribuyen con la sensibilización y compromiso de la población en elproceso de selección de temas prioritarios y su solución. La pobla-ción tenía un conocimiento limitado sobre los resultados de los estu-dios de impacto ambiental, los instrumentos de vigilancia, los meca-nismos para la toma de decisiones, entre otros. También se tomó encuenta las observaciones de instituciones involucradas en el estudioy/o gestión de temas urbano-ambientales (por ejemplo: DirecciónRegional de Vivienda, Dirección Regional de Salud, entre otras).

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IquitosIquitosIquitosIquitosIquitosPara establecer prioridades, se convocó a los actores locales a losdiálogos ambientales. Además, se implementó el Programa Reciclacon aprobación de la sesión del concejo municipal. Las prioridadesse definen en las agendas ambientales y se monitorean a través delas denuncias que son difundidas. Por ejemplo, se denunció la conta-minación del río Nanay.

ChiclayoChiclayoChiclayoChiclayoChiclayoLa seguridad física de la ciudad de Chiclayo está amenazada principal-mente por fenómenos de origen natural que se sintetizan en la proba-bilidad de eventos sísmicos y en la presencia del fenómeno El Niño.Dicha seguridad también está afectada por diferentes procesos antró-picos. En la ciudad, la infraestructura de soporte necesaria para preve-nir o mitigar los efectos producidos por procesos naturales y antrópi-cos es limitada.En el estudio «Plan de prevención ante desastres: usos del suelo ymedidas de mitigación - ciudad de Chiclayo», se utilizaron básicamen-te criterios técnicos para el establecimiento de prioridades, los mis-mos que permitieron generar las pautas para la identificación de laszonas de peligro muy alto, alto+, alto y medio en la ciudad de Chiclayoy áreas de expansión. Dichos criterios, que toman en cuenta las carac-terísticas de los peligros o amenazas, impactos negativos sobre lapoblación y la magnitud de pérdida causada por fenómenos de origengeológico, climático y geológico-climático, conformaron las pautaspara la definición de los niveles de intervención.

Cuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínSobre la base de un diagnóstico técnico-social, se desarrolló un pro-ceso de mapeo participativo de recursos naturales y culturales delvalle y un mapeo de conflictos ambientales. Estos mapas se elabora-ron sobre la base de la participación de los líderes sociales, vecinos,productores, jóvenes y mujeres, y permitieron profundizar el análisisde la problemática ambiental desde la mirada de los propios actores.También fueron útiles para afianzar los vínculos locales entre perso-nas y organizaciones, así como para fortalecer la identidad y autoes-tima de los pobladores del valle.



2.1.3 Estableciendo prioridades

La experiencia muestra la importancia de tener criterios deselección para establecer prioridades para el manejo detemas ambientales críticos. De ese modo, la atención yacción pueden ser focalizadas en un conjunto limitado deproblemas y las tareas pueden ser establecidas en una se-cuencia estratégica. Una vez que los temas ambientalesson identificados y se logra comprometer a los actores cla-ve en la solución de los mismos, se prioriza con ellos losproblemas. Un aspecto que se debe tomar en considera-ción es el uso de lenguaje sencillo y de fácil comprensiónen la formulación de los temas y acciones prioritarias.

Los criterios para priorizar acciones por lo general se esta-blecen en talleres participativos y entre ellos se incluyentanto los impactos derivados de cada problema urbano-ambiental como la capacidad de respuesta en el ámbitolocal. Existen diversos criterios para priorizar, entre ellosse consideran los siguientes:

■ El impacto relativo sobre los sectores más pobres.■ La magnitud de los impactos sobre la salud.■ La magnitud de la pérdida en productividad urbana.■ El potencial para desarrollar la capacidad local.■ El potencial para movilizar los recursos locales.■ Las consecuencias de corto y largo plazo.■ La irreversibilidad de los efectos del problema.■ El grado de consenso político-social acerca de la

naturaleza o gravedad del problema.

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IloIloIloIloIloAl inicio, el proceso de selección de prioridades ambientales y actores involucrados se hizo enlos espacios de agrupación de los líderes sociales, como el Frente de Defensa de los Interesesdel Pueblo de Ilo. La municipalidad recogió la plataforma del Frente y la hizo suya.El proceso de aceptación de la selección de prioridades se hizo sobre la base de informacióntécnica incluida en los distintos diagnósticos, elaborados de manera participativa o por losgrupos técnicos. La selección de prioridades fue sometida a la discusión en espacios de concer-tación o asambleas populares. En los espacios de concertación se buscó el consenso de losactores; fue así como, por ejemplo, se dio paso al Primer Plan de Recuperación Ambiental. Eneste sentido, el Estado, la empresa Southern y la población de Ilo, representada por su alcalde,aprobaron el informe final por consenso. Esta aprobación fue validada en una asamblea popu-lar, lo que permitió neutralizar los conflictos entre la empresa y la población.



ChancayChancayChancayChancayChancayEn el marco de la Agenda 21 local, se realizaron talleres de capaci-tación que promovieron la clarificación de temas prioritarios loca-les y el desarrollo de capacidades de nuevos líderes en gestiónorganizativa, participación, entre otros. Además, se promueve me-canismos de consulta y participación ciudadana (foros distritalesde consenso, grupos focales, entre otros).

CallaoCallaoCallaoCallaoCallaoSobre la base de la activa participación de los diversos actoresclave en talleres y foros de discusión, se abordaron los temas prio-ritarios y se los clarificó en términos de su importancia para lalocalidad, los efectos de su pérdida de calidad y las posibles solu-ciones y compromisos. El proceso se ha caracterizado por ser par-ticipativo y concertado.

Cuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínLa calificación de las prioridades urbano-ambientales locales serealizó a través del sistema de semáforo en los talleres participati-vos. Se destaca que los instrumentos visuales son muy útiles.

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ArequipaArequipaArequipaArequipaArequipaEl tema de depredación del área verde y la campiña se clarificótécnicamente con la elaboración de mapas de crecimiento urbano yreducción de la campiña desde 1944 hasta la fecha.Con respecto a la pérdida de calidad de aire, en diferentes foros yámbitos de decisión pública se revelaron las consecuencias del airecontaminado sobre la salud de la población, sobre el patrimoniocultural y sobre otras actividades económicas. Ello ratifica la im-portancia de este problema para la ciudad. Para ello, se cuenta coninformación técnica y científica oportuna y actualizada, en el mar-co del Plan de Monitoreo de la Calidad de Aire, el cual comprendevarios distritos de la ciudad. La medición de emisiones se hace condos estaciones, una fija en el «centro histórico» y otra móvil que sedesplaza a diversos puntos de la ciudad.Los residuos sólidos también son un tema prioritario para la gestiónmunicipal. Esto se determinó mediante un estudio a profundidadsobre el tema, que permitió tener un diagnóstico claro del sistemade manejo de los residuos sólidos en el Cercado de Arequipa.



2.1.4 Clarificando temas prioritarios

Por lo general, los temas ambientales son más complejosde lo que parecen en un primer momento, en especial cuan-do se incorporan los conflictos de intereses inherentes alos diferentes actores involucrados en la problemática. Esmuy importante seguir un proceso coherente y organizadopara lograr una comprensión integral de los diversos as-pectos involucrados en el tema ambiental. Si el proceso sedesarrolla de manera participativa, es posible clarificar lasinteracciones que hay entre ambiente y desarrollo, las rela-ciones causa-efecto, las necesidades del desarrollo y susimpactos, la productividad y la sensibilidad de los siste-mas naturales, los riesgos ambientales, entre otros.

La clarificación de temas ambientales apoyada en mapastemáticos y análisis técnicos, constituye un requisito parauna efectiva planificación y gestión urbano-ambiental. Ade-más, los temas prioritarios se clarifican sobre la base de lapresión que ejercen en los diferentes escenarios de la ciu-dad y las implicancias de dicha interrelación.

Las experiencias nacionales destacan que los talleres deexpertos; la constitución de grupos técnicos especializa-dos; y la creación de mesas temáticas distritales, provin-ciales, regionales y nacionales contribuyen con el procesode clarificación de temas prioritarios. Entre los instrumen-tos que se utilizan para tal fin, destacan los siguientes:matriz ambiental, árbol de problemas, diagnósticos estra-tégicos, foros de debate, visitas de campo, entre otros.

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Arequipa

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IloIloIloIloIloA través de la constitución de la Comisión Técnica Multisectorial sedefinieron los temas prioritarios y se aprobó un informe por consen-so. Las metodologías utilizadas para clarificar temas prioritariosfueron: las visitas de campo, el árbol de problemas y los foros dedebate.Las prioridades fueron clarificadas por los actores locales en la accióncolectiva y en el marco de un proceso participativo de toma de decisio-nes que involucró progresivamente a una gran variedad de actores. Lalucha por el agua (1980-1983) y contra la contaminación del aire (de1980 a la fecha) fueron los primeros problemas enfrentados por lacomunidad local, bajo el lema «Agua sí, humos no».



2.2 LAS CIUDADES MEJORAN SUS ESTRATEGIASAMBIENTALES Y LA TOMA DE DECISIONES

¿Cómo las ciudades preparan, evalúan, construyen consenso y compatibilizan las¿Cómo las ciudades preparan, evalúan, construyen consenso y compatibilizan las¿Cómo las ciudades preparan, evalúan, construyen consenso y compatibilizan las¿Cómo las ciudades preparan, evalúan, construyen consenso y compatibilizan las¿Cómo las ciudades preparan, evalúan, construyen consenso y compatibilizan lasestrategias sobre temas específicos, y las incorporan en las estrategias y políticasestrategias sobre temas específicos, y las incorporan en las estrategias y políticasestrategias sobre temas específicos, y las incorporan en las estrategias y políticasestrategias sobre temas específicos, y las incorporan en las estrategias y políticasestrategias sobre temas específicos, y las incorporan en las estrategias y políticasde desarrollo sectoriales y globales?de desarrollo sectoriales y globales?de desarrollo sectoriales y globales?de desarrollo sectoriales y globales?de desarrollo sectoriales y globales?

La estrategia ambiental es el plan de acción para lograr los objetivos de la planifica-ción y gestión urbano-ambiental local. La estrategia incluye respuestas al entorno cam-biante, busca nuevas oportunidades y sintetiza diferentes enfoques que se han tomadoen diversas ocasiones o situaciones similares. La formulación de una estrategia suponeaceptar riesgos y exige creatividad y visión para identificar oportunidades (mercado,alianzas).

Durante la formulación de la estrategia se toman en cuenta aspectos físicos, económi-cos y financieros relevantes en el ámbito local, en el marco de un proceso participativo.La construcción de consensos, que toma en cuenta los intereses técnicos, políticos,sociales y económicos, promoverá un sentido de pertenencia y compromiso entre losactores clave. Ello facilitará el proceso de implementación de la estrategia ambientaly su seguimiento (Manifiesto de Estambul, 1996).

En las estrategias de planificación y gestión urbano-ambiental es fundamental conside-rar el contexto del desarrollo urbano y los planes de implementación vigentes parapromover la colaboración interinstitucional en iniciativas comunes (Manifiesto de Es-tambul, 1996).

La estrategia ambiental evoluciona con el tiempo, debido a los cambios en el entorno. Devez en cuando se pueden esperar grandes cambios en la estrategia, particularmente ensituaciones críticas, pero estos no pueden hacerse con demasiada frecuencia sin ocasio-nar una indebida confusión entre los actores locales. La revisión de la estrategia esnecesaria para responder a cambios, así como para incluir nuevas iniciativas relevantes.

También es creciente la consideración de los valores y las prioridades sociales, y laspreocupaciones de la comunidad. Así, la estrategia ambiental incluye actividades en elmarco de lo considerado ético y de interés público para la comunidad.

La asignación de recursos humanos y financieros debe apoyar la estrategia ambientallocal. La estructura de incentivos, las políticas, el sistema de información y las prácti-cas operativas de la organización necesitan reforzar el impulso para ejecutar con efec-tividad una estrategia urbano-ambiental.



El proceso de formulación de estrategias urbano-ambientales supone un liderazgo de laautoridad local en el proceso de convocar a los actores locales para unir voluntades enun esfuerzo común, que es mejorar la calidad ambiental de la ciudad. Se requieren decondiciones mínimas necesarias para facilitar este proceso, tales como las siguientes:

■ Marco legal que facilite la gestión ambiental.■ Liderazgo concertador de los actores locales.■ Existencia de espacios y buenas prácticas de discusión para llegar a acuerdos.

Sin embargo, el proceso no es ajeno a un conjunto de debilidades y riesgos que limitansu avance, tales como los siguientes:

■ Centralización de las decisiones en un marco de descentralización.■ Institucionalidad ambiental sectorializada, lo cual genera mayores costos de

coordinación.■ No se priorizan las políticas ambientales en el ámbito nacional.■ Autoexclusión de algunos actores.■ Participación ciudadana limitada y poco informada.■ Rivalidad y competencia entre actores clave.■ Falta de recursos financieros y humanos.■ Reducida valoración del joven en su papel de actor del desarrollo y su interven-

ción en la gestión ambiental local.



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Cuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínLa definición de las opciones estratégicas no ha sido una tareapuntual, sino un proceso continuo que se revisa y actualiza periódi-camente a la luz de los avances de la experiencia y de la coyunturapolítica, institucional y social. De las tres etapas de gestión, laprimera (1999-2001) fue particularmente intensa en el análisis deopciones estratégicas. Estas se prepararon y discutieron a travésde talleres de expertos, talleres participativos con líderes locales ycabildos abiertos, y se definieron como parte del proceso de formu-lación del Plan Estratégico de Desarrollo Sustentable de la Cuencadel Río Lurín.

Villa El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorUno de los problemas centrales en este distrito limeño es el manejode los residuos sólidos. A partir del objetivo estratégico «Villa lim-pia, saludable y verde», se acordó abordar este tema. Por ello, unapolítica del gobierno local es establecer incentivos para el manejoeficiente de los residuos sólidos. En este marco se realizan diversasacciones, por ejemplo: recojo de cúmulos de basura en las calles,campañas de sensibilización sobre las «3R» en los vecinos (reduc-ción, reúso y reciclaje), promoción de la segregación intradomici-liaria, establecimiento del «bono verde», entre otras acciones.

ArequipaArequipaArequipaArequipaArequipaLos objetivos y estrategias ambienta-les en la ciudad se fueron formulandode acuerdo con los contextos y los in-tereses de los actores involucrados enla gestión urbano-ambiental. Había pre-sión por parte de la ciudadanía paraatender la contaminación atmosférica.También existía un núcleo de líderes enel GEMA preocupados por el deterioro

CallaoCallaoCallaoCallaoCallaoLa autoridad municipal del Callao ha promovido la participaciónciudadana mediante diversas actividades (foros, talleres, consul-tas) cuyo resultado se plasmó en el Plan de Desarrollo Concertadode la Región Callao, 2003-2011. En dicho plan se establecen sieteobjetivos (desarrollo de servicios portuarios, aeroportuarios y co-merciales; desarrollo industrial y turístico; desarrollo industrial ener-gético; desarrollo urbano y del medio ambiente; desarrollo cívicoinstitucional; desarrollo científico, educativo y cultural; desarrollode la salud y nutrición), cada uno con sus respectivas estrategias.Las estrategias para desarrollo urbano y medio ambiente se clasifi-can en aquellas referidas a: ordenamiento urbano, recuperaciónambiental y prevención ante desastres.

IquitosIquitosIquitosIquitosIquitosLas metas y los objetivos se establecieron a través del proceso deplanificación estratégica. Primero, un taller de planificación contodos los actores regionales, de donde surgió la propuesta. A travésde los distintos mecanismos de consulta pública y de recojo deopiniones de los distintos sectores, la propuesta del plan se sometióa aprobación. El Plan de Acción Ambiental fue diseñado para sucumplimiento en el largo plazo. Sobre la base del plan, se elaboróuna agenda ambiental a corto plazo y se identificaron no solo metasy objetivos, sino ubicación geográfica, actividades, indicadores einstituciones comprometidas para cada eje temático.No se ha previsto una reformulación de las opciones estratégicas.Cabe precisar que la Comisión Ambiental Regional (CAR-Loreto)facilitó el proceso de coordinación interinstitucional, la cual eraescasa, ya que cada institución o sector operaba de acuerdo condirectivas centrales y en muchos de los casos se evidenciaba dupli-cidad de esfuerzos y de acciones.



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2.2.1 Clarificando las opciones estratégicassobre temas específicos

Mientras más específicas sean las acciones involucradasen una estrategia urbano-ambiental local, mayor será suprobabilidad de armonizar con las actividades políticas,administrativas y técnicas locales, regionales y naciona-les en curso. La clarificación de las opciones estratégi-cas implica una mejor comprensión de los costos y bene-ficios que deben asumir los distintos actores locales.Desde esta perspectiva, se facilita el diseño de estrate-gias factibles de implementación.

En este proceso es clave que las estrategias sean estructu-radas y difundidas a través de diversos medios (publicacio-nes en formato impreso y virtual, presentaciones públicas,entre otras). Lo fundamental es promover la participaciónde actores clave en el proceso de clarificación de las op-ciones de políticas y la definición de estrategias. Los infor-mes técnicos por lo general cubren los siguientes aspec-tos: a) análisis de los temas ambientales; b) un resumende las opciones de política; c) un resumen de los resulta-dos analíticos; d) mapas con información detallada y agre-gada; e) objetivos y metas ambientales para el corto, me-diano y largo plazo; f) las reformas de política y el fortale-cimiento institucional requerido; g) la discusión sobre losindicadores para evaluar el avance de las acciones y elimpacto.

Tener en cuenta los mecanismos de difusión alienta lapresentación de comentarios y sugerencias, siempre ycuando se utilicen mecanismos adecuados y variados quepermitan el acceso a las estrategias a los diversos acto-res locales, tanto a los responsables como a los benefi-ciarios y afectados, en el marco de las estrategias plan-teadas. De esa manera, se facilita la participación conti-nua de los actores locales clave en el proceso de clarifi-cación de las opciones estratégicas.

ambiental y con clara decisión de en-frentar el problema. Además, se perci-bía la debilidad del gobierno local. Enesa coyuntura, el Ministerio de Saludrealizó el monitoreo de calidad de aire,confirmándose su deterioro, y por esasrazones se planteó la consigna «A lim-piar el aire». Esta propuesta se convir-tió en un objetivo de todas las institu-ciones vinculadas al tema ambiental.



ArequipaArequipaArequipaArequipaArequipaEn la medida en que no había un plan de acción en sentido estricto,sino solo lineamientos de acción, cada institución fue contribuyen-do desde sus posibilidades para la implementación de las activida-des. Sobre la base de la voluntad política del gobierno municipal, elsentido de colaboración y aporte de los líderes locales, se logrócapitalizar las capacidades institucionales locales en la implemen-tación de las actividades y proyectos. En dicho proceso, se tuvo enconsideración las capacidades y competencias institucionales.Una de las apuestas fue invertir en el desarrollo de capacidades. Enese sentido, fue muy importante la implementación del Programade Educación y Gestión Urbana en el Perú (PEGUP), promovido porel Foro Ciudades para la Vida (FCPV) sobre la base de una alianzaentre la Universidad Nacional San Agustín (UNSA), la municipali-dad y la ONG Labor, en el marco del cual se estableció una maestríaen planificación y gestión ambiental urbana.La decisión política de enfrentar los problemas priorizados estuvoacompañada por el compromiso de las instituciones y autoridadesde invertir en proyectos. Se reconoció que es difícil que una institu-ción tenga los recursos humanos, técnicos y económicos suficien-tes para implementar proyectos por sí sola, por lo cual se hizonecesario concertar recursos entre varias instituciones, y de estamanera se fueron implementando proyectos que habían sido identi-ficados en los procesos de planificación estratégica.

PiuraPiuraPiuraPiuraPiuraLa Municipalidad Provincial de Piura estableció un Sistema Inte-grado de Administración Municipal (SIAM), el cual ha permitidoautomatizar la planificación, la elaboración del presupuesto, la ge-neración de cuadros de necesidades, la elaboración del plan anualde adquisiciones y contratación, entre otros procesos.

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IloIloIloIloIloLos recursos técnicos, humanos y financieros fueron movilizadosteniendo como base tres criterios: a) el que contamina paga, b) elque tiene interés en un proyecto se convierte en contraparte, y c) elde la participación en la toma de decisiones, en la planificación yen la definición de los proyectos estratégicos. La evaluación delcosto de implementación de las estrategias se hizo de manera con-junta entre los actores que se comprometieron en su ejecución yfue parte de una negociación entre los mismos.Se establecieron relaciones de complementariedad, convenios ymonitoreo, así como comités de gestión basados en corresponsabi-lidad. Se implementaron proyectos piloto demostrativos replicablesy maquetas mostrando la visión y el dominio de las partes de lamisión. Se promovió la recreación de alternativas técnicas adapta-das a la realidad.También se sensibilizó a los actores políticos y se fomentaron los«acuerdos interinstitucionales». Se promovió la absorción de cono-cimiento a través del estudio de casos.



2.2.2 Identificando las opciones operativas ylos recursos para la implementación

Para tener estrategias reales y sólidas, durante el procesode formulación de la estrategia se deben tomar en cuentalas opciones y los recursos para su implementación. Deesa manera, las estrategias tendrán una mejor respuesta alas posibles restricciones y una concordancia con los re-cursos disponibles (financieros, económicos, técnicos, ad-ministrativos o físicos). Además, estas consideracionespermiten una mejor evaluación costo-beneficio social delas alternativas factibles. Ello es crucial para sensibilizara los actores clave sobre los límites de las opciones, asícomo la distribución de costos y beneficios entre los acto-res locales. Este procedimiento ha sido un importante as-pecto en la tarea de asegurar que los acuerdos estratégi-cos sean confiables, en el sentido de que los actores com-prendan desde el principio las implicancias en términos delos recursos asociados a la implementación de las estrate-gias elegidas. Esto permite evitar la pérdida de esfuerzosen la elaboración de estrategias técnicamente perfectaspero que no pueden ser implementadas.

Para hacer efectiva una estrategia, se requiere de lideraz-go y compromiso por parte de los involucrados en ella. Lasprincipales iniciativas para la implantación de la estrate-gia deben ser conducidas por los líderes de la alta direc-ción de la organización, luego esta tiene que confiar en elapoyo y la cooperación activa de los directivos de nivelesinferiores para que se realicen las actividades.

Uno de los determinantes en la implantación exitosa deuna estrategia es la eficiencia con la cual la gerencia diri-ja el proceso. Los implementadores pueden ejercer el lide-razgo de diversas maneras: a) pueden tener un papel activoy visible u otro velado y moderado; b) pueden tomar deci-siones de manera autoritaria o sobre la base del consenso;c) pueden delegar mucho o poco; d) pueden involucrarsepersonalmente en los detalles o permanecer al margen ycapacitar a otros; e) pueden proceder con rapidez (lanzan-

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HuancayoHuancayoHuancayoHuancayoHuancayoLa Municipalidad Provincial de Huancayo estableció el Fondo Con-cursable para distritos y juntas vecinales, como instrumento definanciamiento para la ejecución de obras menores orientadas asatisfacer las demandas que plantea la población. Para la selecciónde una obra, la población califica según el nivel de aporte y/o con-tribución para su ejecución. Luego priorizan y los alcaldes y/o lospresidentes de las juntas vecinales se encargan de la selección.

Villa El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorEn el Plan Integral de Desarrollo Concertado del distrito se estable-ce que, con la finalidad de mejorar los ingresos municipales paraejecutar los proyectos priorizados, se tiene que mejorar la recauda-ción de recursos propios provenientes del autoavalúo, de los arbi-trios, entre otros. Además, establece la necesidad de diseñar meca-nismos que promuevan el desarrollo de sinergias entre los diferen-tes sectores del gobierno central y el gobierno local para mejorar eluso de los recursos escasos en la puesta en marcha de programas yproyectos.

ComasComasComasComasComasEl municipio lidera el proceso de planificación estratégica partici-pativa en el distrito, que es una respuesta a la ausencia de instru-mentos de gestión para el desarrollo local. Para ello, el alcaldeconvocó a las ONG que trabajan en el distrito con el objetivo decapitalizar el esfuerzo realizado por ellas y acordar la forma departicipación en el proceso y el aporte de recursos. Como resulta-do, se suscribió un acuerdo tripartito entre el municipio y las ONG(Calandria y Alternativa), donde cada una de partes comprometiórecursos financieros, humanos e institucionales para materializarel proceso. El acuerdo se formalizó mediante una resolución dealcaldía.



do iniciativas en muchos frentes) o pausadamente (traba-jando para obtener un avance gradual a largo plazo).

El procedimiento participativo para la comprensión de laslimitaciones de los recursos y la necesidad de tener queelegir entre alternativas de estrategias, promueve el desa-rrollo de una cultura de participación ciudadana con con-ciencia de los derechos y deberes. También ha facilitadoel desarrollo de mesas de negociación para compartir fi-nanciamiento y hacer efectivas estrategias de común inte-rés. Dicho proceso también ha facilitado el mejor aprove-chamiento de la cooperación internacional. De otro lado,el desarrollo de proyectos demostrativos promueve la com-prensión de los alcances y requerimientos de la propuesta,a la par que facilita la validación de indicadores de desem-peño del proyecto y la evaluación de costo y beneficio delmismo.

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Cuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínDada la limitación de los recursos frente a la magnitud de los desa-fíos, y por la necesidad de construir una base de confianza políticay social, las primeras iniciativas concretas desarrolladas en el mar-co del proceso de análisis de las opciones estratégicas fueron ac-ciones simbólicas. Muchas de ellas estuvieron orientadas a fortale-cer el proceso de gestión en un marco de desequilibrio de poderes(Asociación de Autoridades Municipales – AAM frente a la Munici-palidad Metropolitana frente al Gobierno Central). Por ejemplo, enjulio de 1999 todos los alcaldes, las ONG y algunos líderes locales,realizaron una inspección de la futura represa de Tuctococha en lacuenca alta, compartiendo su preocupación por el vital tema delmanejo del agua; por su parte, el alcalde de Pachacamac (presiden-te de la AAM y líder de uno de los municipios más organizados)prestó la maquinaria para la realización de obras de mantenimientode caminos en los distritos de la cuenca alta. Estas acciones tuvie-ron la virtud de demostrar una voluntad de cambio hacia la integra-ción institucional y programática de los distritos, la importancia deconstruir una visión unitaria de cuenca hidrográfica y de atendernecesidades urgentes y prioritarias para los distritos y actores so-ciales más necesitados.



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CajamarcaCajamarcaCajamarcaCajamarcaCajamarcaCon diversas propuestas inspiradas en la Agenda 21, el gobiernomunicipal creó estrategias de confluencias interinstitucionales me-diante la concertación. La mesa de concertación creada en eseproceso propició la integración y la coordinación del trabajo inte-rinstitucional mediante un plan estratégico para el desarrollo deCajamarca, en el que coincidieron los objetivos, metas y papeles delas instituciones públicas y privadas.La mesa de concertación asumió el papel de ser «la instancia res-ponsable para elaborar el “Plan de desarrollo provincial” tanto enel corto como en el mediano plazo». Fue «la encargada de elaborarlos diagnósticos, políticas, planes y proyectos necesarios para eldesarrollo de Cajamarca» (Consejo Provincial de Cajamarca 1993:43).Las herramientas y métodos utilizados para evaluar y reformular lasopciones estratégicas se relacionan con la organización de exper-tos en grupos temáticos, en los cuales los profesionales de diversasdisciplinas (agrónomos, forestales, economistas, ingenieros civiles,sociólogos, etc.) evaluaron las propuestas y proyectos. Dichas pro-puestas planteaban respuestas a los problemas ambientales o pro-ponían el desarrollo socioeconómico en la localidad.

Cuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínA través de la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza(MCLCP Cuenca Lurín)6, adscrita a la MCLCP Lima Provincias, separticipó activamente en el proceso de formulación de los planesde desarrollo concertados de la provincia de Huarochirí y de laProvincia de Lima, insertando los objetivos de la cuenca en estosplanes provinciales.La mesa de concertación de la cuenca también permitió convocar alas instituciones y organizaciones sociales para la elaboración delDiagnóstico Participativo de Salud Ambiental de la Cuenca del ríoLurín, bajo la dirección técnica del Programa Valle Verde, el Capítu-lo de Ingeniería Sanitaria y Ambiental del Colegio de Ingenieros delPerú, y los auspicios de la Organización Mundial de la Salud (OMS).Poco a poco, la mesa se convirtió en un nuevo espacio desde el cualrevisar y enriquecer los objetivos programáticos del plan estratégi-co, verdaderos consensos.

ChancayChancayChancayChancayChancay5

Una limitación importante del proceso de implementación de la Agen-da 21 local fue la negativa de la Municipalidad para establecer forosde consulta que facilite la planificación del desarrollo. Esto afectó elproceso de institucionalidad de la Agenda 21 local. De igual forma,limitó la posibilidad de establecer acuerdos sobre acciones del go-bierno local a la luz de un plan concertado.



5 Foro Ciudades para la Vida (2001).6 La coordinación de la Mesa estuvo a cargo del Grupo GEA, y entre sus integrantes

estuvieron la AAM, el Comité de Defensa y Desarrollo del Valle (CODEVALLE), las ONGy otras instituciones públicas y privadas, incluyendo a la empresa Cementos Lima.CODEVALLE agrupa a varias organizaciones de la cuenca del río Lurín y representalos intereses de numerosas asociaciones de agricultores, residentes y líderes deorganizaciones territoriales.

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2.2.3 Construyendo consensos participativossobre objetivos y estrategiasespecíficos

Para lograr el éxito en la formulación de estrategias en elmarco de una gestión urbano-ambiental, es vital promovery desarrollar un proceso efectivo de generación de consen-sos. Este enfoque es clave para abordar problemas ambien-tales que cruzan diferentes sectores, trascienden límitesgeográficos y se extienden en el tiempo.

Los enfoques que incorporan los intereses en conflicto ge-neralmente han sido más exitosos, en contraste con aque-llos que intentan evitarlos (uso de soluciones técnicas neu-tras). Además, este enfoque estimula que los actores loca-les adquieran un sentido de pertenencia y compromiso,conduciendo, a su vez, a una relación más constructiva enel proceso de implementación y seguimiento de la estrate-gia.

La experiencia peruana muestra que, en ciudades donde seha seguido este enfoque, se ha facilitado la formulaciónde proyectos colectivos. Además, el proceso de descentra-lización que vive el país estimula la articulación institu-cional local, el liderazgo con visión de futuro y la realiza-ción de acciones concertadas de común interés interinsti-tucional. A su vez, las contrapartes técnicas locales apren-den a manejar conflictos de interés con solvencia. Un as-pecto relevante en el proceso ha sido el involucramientode los medios de comunicación.



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ArequipaArequipaArequipaArequipaArequipaEl problema de la contaminación atmosférica fue un eje moviliza-dor, y no solo logró el consenso de la ciudadanía para pedir susolución (pues la población se sentía muy mortificada por el dete-rioro del medio ambiente de su ciudad), sino que motivó la elabora-ción de estudios y fortaleció la acción interinstitucional.Cuando se planteó la incorporación de la ciudad en el proceso de laAgenda 21 local, la convocatoria tuvo una gran respuesta, congre-gando en un acto público a más de doscientos representantes detodo tipo de instituciones.Además, con la firma del acta de compromiso por todos los candi-datos a la alcaldía en las elecciones municipales del 2002, seestableció un acuerdo político que señalaba que se comprometíana enfrentar los cuatro problemas ambientales priorizados (contami-nación atmosférica, pérdida de áreas verdes, contaminación del ríoChili y manejo inadecuado de los residuos sólidos) y a implementarel plan de gestión urbano-ambiental acordado.El contexto en el que se formularon los objetivos fue positivo, losespacios de concertación se fueron institucionalizando y tomandomayor protagonismo para atender los cuatro problemas ambienta-les priorizados.

HuarmeyHuarmeyHuarmeyHuarmeyHuarmeyEn Huarmey, puerto de la costa central del Perú, se realizan princi-palmente dos actividades productivas, pesca y minería, en torno alas cuales se generan conflictos. Por ejemplo, se presentan situa-ciones de pesca industrial que se realiza en la zona de pesca arte-sanal, contaminación de las áreas de pesca artesanal por las plan-tas de procesamiento, etc. En la actividad de pesca artesanal exis-ten también situaciones que son fuente de problemas, por ejemplo:mal uso de artes de pesca, pesca con explosivos, sobrepesca, etc. Aello se agrega la presencia de la Compañía Minera Antamina y lasensibilidad que se genera en la población por los posibles riesgosambientales.El proyecto «Plan costero: fase preliminar», que ejecutó la Socie-dad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) en la zona, buscó sentarlas bases para desarrollar una estrategia de largo plazo en la zonade Huarmey. Para ello, se concentró en actividades de capacitacióny sensibilización, a través de talleres, campañas públicas, difusiónen medios de comunicación, de modo que los propios pobladores yautoridades pudieran participar de manera informada y adecuadaen el desarrollo sostenible de la localidad. De esta manera, el pro-yecto cumplió con ejercer un papel dinamizador de la participaciónciudadana y generar condiciones para el debate público de los te-mas, procesos de reflexión y cambio de actitudes en la población, loque facilitó el diálogo y el arribo a consensos.



IloIloIloIloIloSe crearon espacios de concertación para la gestión de conflictosambientales, con la finalidad de identificar conflictos y llegar aacuerdos para atender los problemas que, por su envergadura, re-querían de inversiones y plazos mayores. En este caso, la concerta-ción es la resultante de un complejo proceso de presión, negocia-ción, cabildeo, confrontación, acuerdo y diferenciación de opcio-nes. Esto exigió apelar o generar instrumentos normativos o baseslegales de diversa jerarquía, de tal forma que los acuerdos se cons-tituyan en mandatos para las empresas y organismos públicos. Enestos casos, la representación que ha participado de los procesosha sido del más alto nivel jerárquico en la escala de toma de deci-siones.El proceso de concertación, históricamente, ha exigido dos fasespara su consolidación. La primera fue la que promovió y unificó lasinstituciones alrededor de objetivos derivados de los planes de de-sarrollo vigentes, mientras que la segunda significó la generaciónde compromisos concretos (inversión) para la ejecución de los pro-yectos y la conformación de instancias de coordinación con mayoro menor nivel de institucionalización y formalización.

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IquitosIquitosIquitosIquitosIquitosLos objetivos y las estrategias específicas fueron planteados sobrela base del Plan de Acción Ambiental Regional y su Agenda Ambien-tal Regional, a través de sus tres frentes abordados (verde, marróny azul), en los que se consideraron sus respectivos objetivos especí-ficos (uno por cada frente) y las líneas de acción. Participaron lasdiferentes instituciones de la región, tanto públicas como privadas,en el seno de la CAR Loreto, es decir, los espacios de coordinacióny concertación para definir las políticas ambientales urbanas deIquitos se dieron sin dificultad en este nivel.La comunicación descentralizada del proceso que se esbozó paraimplementar las políticas fue articulada en varias reuniones de con-sulta popular en las que fue finalmente aprobado el Plan de AcciónAmbiental.



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IquitosIquitosIquitosIquitosIquitosAhora se tiene en cuenta la agenda ambiental en los planes dedesarrollo de la ciudad. Se considera relevante la inclusión delmanejo de los recursos naturales nativos en los proyectos urbanos,así como la clarificación de las acciones ambientales de los dife-rentes actores en los diversos sectores.

IloIloIloIloIloEl paso de las estrategias ambientales hacia las estrategias secto-riales del sector público fue largo y posible gracias a la voluntadpolítica sostenida. El municipio impulsó diversos procesos orienta-dos a armonizar la disponibilidad de los recursos naturales, las con-diciones ambientales y las características del espacio, con las acti-vidades económicas y sociales que tienen efecto sobre el entornonatural. Como resultado del proceso se logró una propuesta dedesarrollo con los componentes ambiental, social y económico; elúltimo Plan de Desarrollo Sostenible «Ilo Siglo XXI» (1999) dacuenta de ello. En el plan se establecieron tres ejes de desarrollo:económico, urbano-ambiental y social.Las estrategias ambientales contribuyeron con la gestión ambiental,pues crearon instrumentos de gestión e institucionalidad. Entre losinstrumentos se incluyen: los planes de gestión, el Perfil Ambientalde la Provincia de Ilo y la Auditoría Ambiental de la MunicipalidadProvincial de Ilo. Estos instrumentos permitieron mantener vigentela gestión ambiental, al margen de los líderes que las generaron.Las estrategias ambientales también contribuyeron con el desarro-llo de instrumentos de planificación, pues imprimieron una dinámi-ca participativa, de protesta con propuesta. Sobre todo a partir dela década de 1990, ello ha permitido generar un sentido común,tanto en las instituciones como en los dirigentes populares, sobre laaplicación de enfoques, métodos y herramientas de planificación:desarrollo sustentable, competitividad regional, planificación es-tratégica, diamante de la competitividad, Agenda 21, etc.

SurcoSurcoSurcoSurcoSurcoEs un distrito limeño con una unidadde gestión ambiental activa. Su que-hacer se ha orientado a promover laintegración progresiva de la variableambiental en los planes de desarro-llo urbano del distrito.

CallaoCallaoCallaoCallaoCallaoLas prácticas participativas y el manejo de enfoques de planifica-ción estratégica facilitaron el manejo de temas urbano-ambienta-les en el marco de los paradigmas del desarrollo sostenible, compe-titividad, reducción de la pobreza y mejora de las condiciones devida de la población. De esta manera, se estableció consistenciacon las políticas y estrategias expresadas en instrumentos naciona-les tales como: el Acuerdo Nacional, la Estrategia Nacional deCompetitividad, entre otros.

BolognesiBolognesiBolognesiBolognesiBolognesiSe estableció el Corredor para el Desarrollo Sostenible «Oro de losAndes», resultado del esfuerzo de 32 gobiernos locales de Áncashy Huánuco, unidos en la Asociación de Alcaldes del Corredor de lareferencia. Este corredor es un espacio de diálogo y concertaciónpara dichos distritos, que están articulados por su potencial minero,turístico y agropecuario, y cuentan con una visión de desarrollosostenible. Se desarrolla un modelo birregional y multiactores, mul-tisectorial.



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2.2.4 Coordinando las estrategiasambientales con otras estrategias dedesarrollo

Con el propósito de lograr los objetivos a los que respondeuna estrategia ambiental, es fundamental articularla conlas diversas iniciativas tanto ambientales como de desa-rrollo local, regional y nacional. La coordinación con otrasiniciativas ambientales facilita la interacción entre temasambientales complementarios, mientras que la coordina-ción con iniciativas de desarrollo favorece la inclusión deltema ambiental desde una perspectiva transversal, fortale-ciéndose ambas mutuamente.

Para establecer coordinaciones adecuadas es necesario con-tar con un método que promueva la cooperación y la colabo-ración. Un método de coordinación efectiva se concentra enlas interacciones entre las estrategias específicas y se foca-liza particularmente en las necesidades y los beneficios dela colaboración interinstitucional y de la acción conjunta.

Diversas experiencias nacionales de gestión urbano-ambien-tal local coinciden en que la articulación de la agenda am-biental con las políticas y estrategias de desarrollo local esgradual. Si bien el proceso avanza lentamente, este se sus-tenta sobre principios de integralidad, participación de losactores de los diversos sectores. Un aspecto clave es mejo-rar los mecanismos de coordinación que faciliten el diálogoentre los equipos de planificación regional y local.

Algunas actividades que favorecen la articulación entre lasestrategias ambientales con otras estrategias de desarrolloson las siguientes: (i) Elaboración de matrices de articula-ción entre los temas, estrategias y objetivos en los diferen-tes niveles: local, provincial, regional, nacional. (ii) Elabo-ración participativa de la estrategia de incidencia política.(iii) Organización de audiencias públicas, en el Congreso.(iv) Desarrollo de talleres entre plataformas de diversos ni-veles e interinstitucionales. (v) Mantener activas mesas deconcertación y mesas temáticas de diálogo.



2.3 LAS CIUDADES MEJORAN LA IMPLEMENTACIÓNDE SUS ESTRATEGIAS AMBIENTALES

¿Cómo las ciudades desarrollan, acuerdan e implementan planes de acción am-¿Cómo las ciudades desarrollan, acuerdan e implementan planes de acción am-¿Cómo las ciudades desarrollan, acuerdan e implementan planes de acción am-¿Cómo las ciudades desarrollan, acuerdan e implementan planes de acción am-¿Cómo las ciudades desarrollan, acuerdan e implementan planes de acción am-biental específicos para poner en operación sus estrategias de desarrollo urbano ybiental específicos para poner en operación sus estrategias de desarrollo urbano ybiental específicos para poner en operación sus estrategias de desarrollo urbano ybiental específicos para poner en operación sus estrategias de desarrollo urbano ybiental específicos para poner en operación sus estrategias de desarrollo urbano ygestión ambiental?gestión ambiental?gestión ambiental?gestión ambiental?gestión ambiental?

En la Segunda Conferencia Mundial de Naciones Unidas sobre Asentamientos Huma-nos, «Cumbre de las Ciudades» en Estambul (1996)7, y en Estambul +5, se recomendóformular y poner en práctica programas que contribuyeran a mantener y aumentar lavitalidad de las zonas rurales, así como el promover la utilización óptima del terrenoproductivo en las zonas urbanas y rurales, y proteger los ecosistemas frágiles y laszonas ecológicamente más vulnerables a efectos nocivos de los asentamientos huma-nos, mediante prácticas más eficientes de ordenación. Para ello, es necesario que losplanes de acción ambiental propuestos puedan ser desarrollados a través del uso demecanismos como: (i) la aplicación de las capacidades de implementación consisten-tes en las leyes y mecanismos de regulación, los instrumentos económicos, los progra-mas de inversión y las campañas de información pública; (ii) el acordar de maneraparticipativa los planes de acción; (iii) la formulación de propuestas de intervención deapoyo recíproco que sean integradas a los planes de acción y compartidas por todos losagentes involucrados; y finalmente, (iv) la consolidación del apoyo político y la movili-zación de recursos financieros y técnicos, a través de la participación y acción coordi-nada de los agentes.

7 Manifiesto de Estambul, junio de 1996.



ArequipaArequipaArequipaArequipaArequipaA partir del año 2003, con la creación de los gobiernos regionales,se les otorgó a estos una serie de competencias ambientales. ElGobierno Regional de Arequipa incorporó la temática ambiental ensu Plan de Desarrollo Nacional Concertado y ha emitido una seriede ordenanzas como la «Declaración de emergencia ambiental dela ciudad de Arequipa»; además, se ha aprobado la Política y el Plande Acción Ambiental Regional de Arequipa, el Sistema Regional deGestión Ambiental y la Agenda Ambiental Regional de Arequipa. Porsu parte, la Municipalidad Provincial de Arequipa, desde fines de ladécada pasada, fue incorporando conceptos de desarrollo sosteni-ble en funcionarios y líderes locales, quienes promovieron la imple-mentación de instrumentos para la gestión ambiental urbana. En elaño 2003 se creó la Dirección de Gestión Ambiental como un órga-no del gobierno local, y en el año 2004 se aprobó la creación de laSubgerencia de Gestión Ambiental, lo que constituye una institu-cionalización del tema ambiental en el gobierno local.

Cuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínEl distrito de Pachacamac se ve afectado por la densificación debi-do a la expansión urbana metropolitana, y existe ocupación infor-mal, subdivisión de casas-huertas, nuevas áreas urbanizables quefavorecen la especulación. Además, el uso del suelo se está diver-sificando por los cambios en la propiedad, y existe una tendenciahacia el uso industrial. Asimismo, se ha producido un incrementodel tránsito y el transporte en el valle.La municipalidad ha presentado su Plan de Desarrollo del Distritode Pachacamac 2004-2018, cuya construcción ha sido colectiva ylograda en un proceso participativo sometido a su validación. Lasideas de visión de futuro de este plan son: participación y concerta-ción ciudadana; producción diversificada; turismo; acondicionamien-to y ordenamiento territorial; y la conservación del medio ambientey mejoramiento de la calidad de vida.

Ate VitarteAte VitarteAte VitarteAte VitarteAte VitarteDistrito urbano de Lima Metropolita-na, de aproximadamente 250 milhabitantes. Implementó el Fondo deInversión para el Saneamiento yMedio Ambiente (FISMA). Esta esuna iniciativa de fondos públicos(Municipalidad de Ate Vitarte), pri-vados (ONG) y de la cooperación in-ternacional, destinados a activida-

Villa El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorLa Municipalidad de Villa El Salvador declaró en emergencia elsistema de limpieza pública, se destinaron recursos financieros quetuvieron que ser complementados con apoyo de la cooperación in-ternacional, a través del financiamiento de algunos proyectos. Ellole ha permitido poner en marcha un sistema de gestión ambientalcompuesto por un servicio de recolección de residuos sólidos, eltratamiento de las aguas residuales y la ampliación y mantenimien-to de las áreas verdes, la educación ambiental en las escuelaspúblicas y la participación de la comunidad a través de los comitésambientales. El mérito de la gestión ha sido el de motivar una am-plia participación para la acción, por ejemplo, a través de la convo-catoria de las asociaciones de segregadores en la reducción de laproducción de residuos sólidos a través del Programa Bono Verde(incentivo económico mediante el cual el vecino recibe un 20% dedescuento en los arbitrios municipales) y de la planta de segrega-ción de residuos sólidos inorgánicos. En este marco, se viene plani-ficando reciclar también los servicios orgánicos para hacer com-post. La municipalidad acordó también, en sesión de concejo, de-clarar en emergencia el sistema de limpieza pública.

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2.3.1 Aplicando el conjunto de lascapacidades de implementación

En el Perú, la implementación de estrategias en distintosámbitos y temas suele ser un elemento complicado, bási-camente debido a la existencia de una frágil institucionali-dad y a la escasez de recursos en relación a las necesida-des de la población. Sin embargo, en algunas ciudades lapoblación se ha organizado para tomar acciones concre-tas, en una suerte de movilización de recursos y capacida-des que permitan solucionar sus problemas más importan-tes. En estos procesos autogestionarios, los actores públi-cos en un inicio participaron de manera limitada, pero lue-go se incorporaron y reconocieron los esfuerzos de la so-ciedad civil, y los han replicado en otros ámbitos.

Asimismo, los agentes privados, formales e informales, hanreconocido que es posible proporcionar valiosos recursospara la implementación, como por ejemplo, conocimiento,recursos humanos subutilizados, insumos en especies, fon-dos de financiamiento, entre otros. Por lo tanto, con unenfoque de implementación multisectorial y participativa,es posible utilizar de manera coordinada y recíproca unaamplia variedad de instrumentos, tales como:

■ Leyes y mecanismos de regulación (ordenanzas mu-nicipales, declaratoria de emergencia, entre otros).

■ Incentivos fiscales y económicos.■ Inversiones estratégicas de capital.■ Campañas de educación e información pública.

San MartínSan MartínSan MartínSan MartínSan MartínLa Municipalidad de San Martín inició desde el año 2003 un proceso de planificación participativa institu-cional, lo cual implicó: capacitación y asistencia técnica a través de equipos técnicos locales para elconocimiento del marco normativo de la descentralización, el desarrollo, la planificación participativa y lagestión presupuestaria; conocimiento y manejo de instrumentos de planificación y gestión (Plan de Desa-rrollo Concertado – PDC, Presupuesto Participativo – PP, Plan Operativo Institucional – POI, PresupuestoInstitucional de Apertura – PIA, etc.); conducción del proceso participativo conforme a las normas vigentesy de acuerdo con sus roles; producción de normas que organizan y controlan el proceso; desarrollo deprocesos de concertación para la formalización de acuerdos; identificación y priorización de problemas yacciones; y manejo de herramientas para el seguimiento, fiscalización y vigilancia de la gestión municipal.Ello ha permitido tener un personal mejor capacitado para las actividades que hoy enfrentan tanto elgobierno regional como el gobierno local.

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des prioritarias para la ciudad, lascuales se determinaron con ampliaparticipación de organizaciones debase. El FISMA demostró ser efecti-vo, pues la población pudo ver re-sueltos sus problemas de saneamien-to y se benefició también de cursosde capacitación.



NegritosNegritosNegritosNegritosNegritosCiudad ubicada en el departamento de Tumbes. Cuenta con un PlanEstratégico de Desarrollo Sostenible al 2010, en el cual se haestablecido un trabajo compartido con la comunidad a través dediversas asambleas, lo que ha dado lugar a una visión compartida dela ciudad. Los ejes estratégicos han sido definidos como: desarrollourbano, educación y cultura, turismo, recreación y actividades pro-ductivas. Este trabajo ha podido ser reforzado con la aplicación dela Agenda 21 local, aplicado con apoyo del Foro Ciudades para laVida.

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Villa El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorEl proyecto «Planes de desarrollo y presupuestos participativos conenfoque de género» es ejecutado por la Municipalidad de Villa ElSalvador y busca consolidar una de las primeras experiencias im-pulsadas sobre presupuestos sensibles al género. Este municipio hatrabajado en el avance de mecanismos democráticos de gestión,entre los que ha incluido la participación ciudadana para la elabo-ración del plan de desarrollo y del presupuesto del distrito. En esteproceso, las organizaciones de mujeres, en especial la FederaciónPopular de Mujeres de Villa El Salvador (FEPOMUVES), han sidoactores clave del proceso. El proyecto que hoy se ejecuta tiene elobjetivo de contribuir a la construcción de una ciudad saludablecon equidad de género, es ejecutado por la Municipalidad de VES ydesarrolla las siguientes actividades: (i) Talleres, foro distrital ypublicación para incorporar la perspectiva de género en la formula-ción del Plan Integral de Desarrollo Concertado de Villa El Salvador,en los presupuestos participativos, planes operativos y programas,sobre todo con respecto al tema de la violencia de género, y aldiseño de herramientas para priorizar proyectos con enfoque degénero; (ii) Capacitación a funcionarios/as municipales y actoressociales en temas de género y su incidencia en planes, presupues-tos, proyectos y actividades; (iii) Publicación del diagnóstico distri-tal sobre género, con énfasis en el tema de la violencia, para sensi-bilizar a los actores sociales sobre el problema de la violencia fami-liar en VES, y su incidencia en planes, proyectos y presupuestolocales. Como resultados de este proyecto, se espera contar con elPlan Integral de Desarrollo al 2021 y presupuestos participativossensibles al género de VES de los últimos tres años, así como conmódulos de capacitación y la socialización de la experiencia comocaso paradigmático en el tema.

ArequipaArequipaArequipaArequipaArequipaLa contaminación atmosférica en la ciudad de Arequipa es grave.La causa principal es el parque automotor sobredimensionado y enmalas condiciones, al que se considera responsable del 80% de lacontaminación del aire. Esta situación ha provocado que las autori-dades realicen una serie de acciones, como crear comisiones mul-tisectoriales y comités técnicos, con el propósito de consensuarideas sobre las soluciones. A inicios del 2002, se formó la Mesa deConcertación por la Descontaminación de Arequipa, instancia queagrupa a diferentes instituciones como la Defensoría del Pueblo, laFiscalía del Ambiente, las ONG, el Ministerio de Salud, el Ministeriode Educación, entre otros.

CuscoCuscoCuscoCuscoCuscoLa gestión ambiental municipal en elCusco viene orientando su desarrolloen armonía con el ambiente, y porello el municipio está desarrollandoactividades en la búsqueda de solu-ciones a los problemas de deterioroambiental y contaminación que seobservan en el ámbito urbano, losmismos que deben ser prevenidos ymitigados con el objetivo de evitarlos efectos adversos en la salud am-



2.3.2 Acordando los planes de acción para laimplementación de la estrategia

La experiencia ha mostrado la importancia de los procesosintegrales, es decir, procesos que avancen directamentedesde las estrategias hasta los planes de acción, utilizan-do de manera continua mecanismos de participación y con-sulta. Este enfoque permite reducir los conflictos que fre-cuentemente surgen cuando las estrategias se formulanseparadamente de los planes de acción e involucran a di-ferentes instituciones. La experiencia peruana revela queaquellos planes realizados desde arriba no son exitosos,dado que no se basan en acuerdos de trabajo conjunto,claro y detallado, y que no incluyen compromisos específi-cos de los organismos y actores clave, para implementarlas acciones prioritarias siguiendo un cronograma acorda-do.

Por ello, los municipios han utilizado herramientas comomesas de concertación y comisiones técnicas para produ-cir y validar los planes de acción propuestos. En ellos, lastemáticas discutidas han sido: la asignación de recursoshumanos y financieros; el uso de los recursos financierospara inversión, la operación y manutención; la focaliza-ción geográfica; la aplicación de otros instrumentos deimplementación; y la utilización de un sistema común demonitoreo de los compromisos y de los objetivos definidosen el plan de acción. Aunque no siempre se ha logradoacuerdos en todos estos aspectos, el espacio para la discu-sión ciudadana permite que los planes de acción sean másefectivos y tengan mayor probabilidad de éxito.

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biental y pública y, al mismo tiem-po, orientar la gestión municipalhacia un desarrollo económico sos-tenible. Dentro de los temas de pre-vención ambiental se encuentran:la expansión de áreas verdes; el di-seño urbano y normas constructi-vas; la concesión de licencias deactividades; el control de activida-des contaminantes; y la instalaciónde contenedores para recojo debasura.



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Cuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínDurante el año 2005, instituciones e individuos como el Fondo delas Américas; Ricardo Espinosa El Caminante; el INRENA; KFW; laMunicipalidad Provincial de Yauyos; las municipalidades distritalesde Tanta, Huarochirí, San Juan de Tantaranche y San Lorenzo deQuinti; y la Asociación de Autoridades Municipales de la Cuenca delrío Lurín, se unieron para llevar adelante el proyecto para el «Apro-vechamiento turístico sustentable del Camino Inca asociado al ne-vado Pariacaca». Los objetivos principales de dicho proyecto estu-vieron centrados en la sensibilización a las poblaciones de las co-munidades asociadas al Camino Inca entre el Valle del Río Lurín y elnevado Pariacaca para la conservación cultural y ambiental delterritorio, así como establecer el marco para el aprovechamientoturístico sustentable del territorio asociado al Camino Inca - esca-leras Pariacaca, con la participación directa de la comunidad. Unade las líneas de acción principales fue la determinación de lossocios estratégicos para el desarrollo de productos turísticos, vigi-lancia ambiental y cultural, y para la promoción del lugar comodestino turístico importante, empoderando a la población comoprincipal agente para el manejo del lugar.

Nuevo ChimboteNuevo ChimboteNuevo ChimboteNuevo ChimboteNuevo ChimboteEl impacto ambiental negativo queejercen en la ciudad la industria pes-quera y la siderúrgica ha generadomuchas iniciativas para revertir estepanorama, pero aún están dispersasal no haber una política urbana quelas articule y lidere. Un ejemplo inte-resante fue el realizado por la Aso-ciación para el Desarrollo y Conser-vación del Ambiente de la Provinciadel Santa (ADECOMAPS), organiza-

ArequipaArequipaArequipaArequipaArequipaEn el año 2001, se dio inicio al pro-yecto de recuperación del río Chili yse creó la Oficina del Proyecto Espe-cial PROCHILI. Este fue elaboradocomo parte del Proyecto de Monito-reo Ambiental Municipal y Comunita-rio del programa APGEP-SENREM,ejecutado en coordinación con elCONAM, el apoyo del Grupo GEA y

Cerro de PascoCerro de PascoCerro de PascoCerro de PascoCerro de PascoEn Cerro de Pasco, la ciudad y la empresa minera han estado enpermanente conflicto por años. En 1995, la empresa CentromínPerú requirió expandir sus áreas de depósito de minerales sobre elbarrio de Miraflores, desocupando el área y pagando precios arbi-trarios por las construcciones. En 1996, la municipalidad provin-cial inició las primeras consultas sobre el Plan de Desarrollo Urbanoelaborado por INADUR, según el cual los terrenos de varios barriosaparecían como propiedad de la empresa minera. La municipalidadsolicitó a la empresa reuniones para delimitar espacios de desarro-llo urbano y minero, acción que no tuvo éxito. En 1997, la municipa-lidad realizó marchas, seminarios y reuniones con representantesdel Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, en la ciudad de Lima. Afinales de ese año se convocó al paro departamental, lo que provo-có que la empresa accediera a tener reuniones. Este año se elaboróel Plan de Desarrollo de la Provincia de Pasco. En 1998, se consti-tuyeron comisiones técnicas mixtas conformadas por autoridades yfuncionarios de la municipalidad, superintendentes y técnicos de laempresa, y profesionales y dirigentes de la ciudad. A partir de allí,se reunieron para tomar acuerdos sobre la base de los informes delas comisiones. Sin embargo, no se ha avanzado mucho. En el 2001,el Centro Labor (ONG) realizó tomas de muestras de sangre para ladeterminación de plomo en el organismo de los pobladores de laciudad, cuyos resultados llevaron a conformar la Mesa de Trabajode Plomo integrada por los diferentes actores (municipalidades,empresa, estado y organizaciones). Además, se planteó una agendasobre el balance de problemas de salud generados por la actividadminera. Estos elementos han servido de base para que los gobiernoslocales declaren a la ciudad en emergencia ambiental.



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IloIloIloIloIloLa grave contaminación ambiental por los gases pesqueros y mine-ros y emisiones de gases y humos de restaurantes en la ciudad deIlo, ha ocasionado una progresiva pérdida del suelo. Ante esta si-tuación, la municipalidad provincial ha aprobado el Plan de Acondi-cionamiento Territorial y el Plan de Ordenamiento Distrital. Entrelos proyectos más significativos que han venido desarrollando, jun-to con organizaciones no gubernamentales y organizaciones de base,destacan la forestación del centro urbano y la educación ciudadanaambiental.

2.3.3 Formulando propuestas de intervenciónde apoyo recíproco

Dentro del proceso de formulación de los planes de ac-ción, comúnmente son identificadas y elaboradas una grancantidad de intervenciones e iniciativas. En todo ámbito, yen especial en las ciudades, se ha observado que talesintervenciones son más efectivas cuando son formuladasen el marco de acciones de apoyo recíprocas, es decir,cuando se vinculan dentro de otros programas y cuando serelacionan con otros actores. Por ejemplo, las intervencio-nes son más efectivas –y sustentables– cuando son planifi-cadas e implementadas en combinación con otras activi-dades, tales como la participación de la comunidad, delsector privado, o de modificaciones legislativas y de lanormativa local.

Existen experiencias locales específicas, aunque lamenta-blemente muy limitadas en número, lo que hace que seacomún encontrar intervenciones contradictorias o duplici-dad de esfuerzos. La ventaja de tener intervenciones inte-rrelacionadas es que el impacto global de un proyecto pue-de aumentar significativamente, dada la participación degrupos de trabajo multisectoriales y multidisciplinarios. Delmismo modo, los beneficios obtenidos en las inversionesde capital, cuando estas forman parte de un paquete deintervención, conformado por proyectos de asistencia téc-nica e inversiones de capital y cuando han sido acordadaspor todos aquellos cuya cooperación es necesaria, son másatractivas para potenciales inversionistas.

auspiciado por USAID. El plan sebasó en un proceso participativo delas municipalidades distritales, lasdependencias públicas y las áreas dela Municipalidad Provincial de Are-quipa. Se capacitaron contraparteslocales y se desarrolló un importan-te instrumento para la gestión localdel ámbito urbano de la cuenca delChili.

ción que aglutina a más de cuarentainstituciones públicas y privadascomprometidas con la protecciónambiental en la provincia, y que hadesarrollado diversas acciones como:Chimbote Verde, la forestación deldistrito de Nuevo Chimbote, la edu-cación ambiental en escuelas, eldesarrollo de capacidades de gestiónambiental y la elaboración del PlanAmbiental para Chimbote.



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SurcoSurcoSurcoSurcoSurcoSe ha puesto en operación la Planta Piloto de Clasificación deResiduos Inertes, con capacidad para procesar 10,5 toneladasdiarias en un turno, lo cual genera un ingreso complementario almunicipio. Esta actividad se enmarca en el programa denominado«En Surco la basura sirve».

IndependenciaIndependenciaIndependenciaIndependenciaIndependenciaEl gobierno local de Independencia, Áncash, implementó a partirdel 2003 el Proyecto de Gestión Ambiental y de Residuos Sólidosde Independencia (PIGARS-Independencia), el cual considera den-tro de sus acciones: la implementación de la Planta de Tratamientode Residuos Sólidos; la producción de compost y humus; la comer-cialización de residuos inorgánicos; actividades de recolección ytransporte; y la campaña Bolsa de Residuos Peligrosos. Como resul-tados del PIGARSI, actualmente los residuos sólidos generan ingre-sos económicos y son reaprovechados en actividades para proyec-tar una agricultura orgánica ecológica para atender mercados ex-ternos. Se recolecta el 100% de los residuos, y de ellos se reapro-vecha y comercializa el 65%, que corresponde a residuos sólidosorgánicos; y se compacta y comercializa el 5% de residuos inorgá-nicos reciclables; de tal manera que solo se requiere dar disposi-ción final al 30% de los residuos inorgánicos inservibles.

ParacasParacasParacasParacasParacasEn el año 2003, se creó la Comisión de Desarrollo de la bahía deParacas con el objetivo de preparar el Plan Estratégico y Manejo deRiesgos de la bahía de Paracas y procurar el financiamiento nece-sario para la administración y operación del mismo, con el propósitode lograr la sostenibilidad ambiental y social de la bahía y de laReserva Nacional de Paracas. El financiamiento de la comisiónestuvo a cargo del Banco Interamericano de Desarrollo, la Corpora-ción Andina de Fomento y la Agencia Americana de Desarrollo In-ternacional, y contó con el apoyo administrativo, técnico y logísticodel CONAM.

LimaLimaLimaLimaLimaSe han realizado considerables esfuerzos para estudiar y compren-der el problema de la contaminación atmosférica en la ciudad y susimpactos sobre la salud pública, diseñar políticas, definir estánda-res, regular fuentes de emisiones, entre otros. Recientemente sehan gestionado importantes recursos para mejorar el transportepúblico y la calidad de aire, con inversiones estimadas en 211millones de dólares. La primera etapa incluye corredores segrega-dos de alta capacidad, lo que supone buses articulados en vía se-gregada, revisiones técnicas, redes de monitoreo de calidad de airey campañas para el uso de combustibles limpios.

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2.3.4 Consolidando el apoyo político y lamovilización de recursos

La experiencia ha demostrado que no existen mecanismosúnicos o infalibles para asegurar el apoyo político en lagestión ambiental. Sin embargo, un enfoque participativobasado en el compromiso público de una amplia gama deactores, tanto públicos como privados, formales e informa-les, constituye generalmente una mejor alternativa paragenerar y mantener el apoyo y motivación necesarios. Tam-bién resulta de particular importancia la estimulación delapoyo organizacional, apoyo que puede ser explícito o tá-cito, de los directivos y funcionarios clave en las institu-ciones más importantes.

El problema que enfrenta este enfoque en la realidad pe-ruana es la poca estabilidad de los funcionarios públicos,que no permite una planificación de largo plazo. Ello oca-siona que el apoyo político pueda cambiar dependiendo delas autoridades y, por lo tanto, se genera una inestabilidadque afecta también la movilización de recursos. Pese aello, se han producido experiencias interesantes desde lasociedad civil, que buscan llamar la atención de las auto-ridades e interesarlas en los problemas ambiéntales másurgentes. Asimismo, se utilizan los medios de difusión paramantener vivo ese interés de apoyo a iniciativas locales.Además, las propuestas de inversión y de intervención quese basan en un proceso de participación efectiva y de con-sulta amplia, con evidencias de apoyo político, son másatractivas para potenciales fuentes de financiamiento.

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ArequipaArequipaArequipaArequipaArequipaEn el año 2003 se inició el proyecto Modelos Urbanos de SaludAmbiental en Arequipa, con fondos de USAID administrados porCARE bajo la denominación de «Gestión de salud ambiental y des-contaminación atmosférica en la ciudad de Arequipa». Este proce-so tuvo como objetivo principal contribuir a la institucionalizaciónde un modelo de gestión de salud ambiental y descontaminaciónatmosférica con la participación de la comunidad y el despliegue decapacidades locales técnicas e institucionales.

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2.4 LAS CIUDADES INSTITUCIONALIZAN LAPLANIFICACIÓN Y GESTIÓN AMBIENTAL

¿Cómo las ciudades incorporan las actividades y enfoques de la Planificación y¿Cómo las ciudades incorporan las actividades y enfoques de la Planificación y¿Cómo las ciudades incorporan las actividades y enfoques de la Planificación y¿Cómo las ciudades incorporan las actividades y enfoques de la Planificación y¿Cómo las ciudades incorporan las actividades y enfoques de la Planificación yGestión Ambiental (PGA) en su funcionamiento y estrGestión Ambiental (PGA) en su funcionamiento y estrGestión Ambiental (PGA) en su funcionamiento y estrGestión Ambiental (PGA) en su funcionamiento y estrGestión Ambiental (PGA) en su funcionamiento y estructura institucional? Yuctura institucional? Yuctura institucional? Yuctura institucional? Yuctura institucional? Y, ¿cómo, ¿cómo, ¿cómo, ¿cómo, ¿cómoestablecen un sistema multisectorial para mantener el proceso de PGA en el largoestablecen un sistema multisectorial para mantener el proceso de PGA en el largoestablecen un sistema multisectorial para mantener el proceso de PGA en el largoestablecen un sistema multisectorial para mantener el proceso de PGA en el largoestablecen un sistema multisectorial para mantener el proceso de PGA en el largoplazo?plazo?plazo?plazo?plazo?

La Declaración de Ciudades y Otros Asentamientos Humanos en el Nuevo Milenio, dejunio del 2001, reconoce los esfuerzos realizados hasta ese momento por muchos paí-ses en desarrollo, para descentralizar la administración de las ciudades y fortalecer asíla intervención de las autoridades locales. Sin embargo, las ciudades no han podidoresolver los problemas urgentes de acceso a viviendas adecuadas y a servicios básicose infraestructura, que afectan a la población más pobre pero también actúan en detri-mento de la sostenibilidad de largo plazo de las ciudades.

Esta situación ha provocado la adopción de nuevas formas de gestión de las ciudades,entre las que se encuentran, además de la participación de la sociedad civil en lasdecisiones públicas, la descentralización entendida como la devolución del poder y delos recursos del gobierno central al local, y la promoción de la participación de losdistintos niveles de gobierno en la gestión de las ciudades. Estas nuevas formas degestión ambiental han sido plasmadas en instrumentos legales específicos que permi-ten la articulación del tema ambiental en los diversos niveles de gobierno: nacional,regional y local, y propone una serie de instrumentos y mecanismos de coordinación ygestión, como las comisiones ambientales regionales y locales. El reto se encuentra enla implementación de estas normas, de manera que permitan el desarrollo sosteniblede las ciudades.



ChimboteChimboteChimboteChimboteChimbotePara facilitar el proceso de implementación de la Agenda 21 fueimportante el fortalecimiento del equipo institucional. Las institu-ciones elaboraron y firmaron cartas de compromiso con el objetivode lograr permanencia y sensibilización en el proceso de planifica-ción y gestión ambiental, ya que se reconoció la importancia de queel grupo promotor del proceso perdure en el tiempo. Asimismo, secapacitó tanto a un grupo promotor de Agenda 21 local como aorganizaciones no gubernamentales y especialistas en el tema deldesarrollo local. Cabe resaltar que los participantes de las capaci-taciones firmaban cartas de compromiso que garantizaban su con-tinuidad en el proceso. La Cruz Roja de Chimbote tomó la iniciativade capacitar a los pobladores y darles los medios necesarios paraque puedan trabajar y desempeñarse de forma adecuada. Ellos con-sideraron importante tener equipamiento, computadoras, papeles,etc., para llevar a cabo los trabajos. Asimismo, se fomentó el inter-cambio de experiencias a través de pasantías (a la ciudad de Ilo, porejemplo). Finalmente, se implementaron nuevos espacios a travésde los cuales se presentaban los candidatos al municipio local, seorganizaban talleres, encuestas, conversatorios, focus groups, en-tre otras acciones.

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HuancayoHuancayoHuancayoHuancayoHuancayoEl análisis de la realidad actual de la ciudad y la provincia de Huan-cayo ha llevado a que la municipalidad provincial vea por necesarioplanear su territorio y replantear el desarrollo urbano de la ciudad,dentro del nuevo marco normativo nacional, regional y local. Así, seestructuró una Gerencia de Desarrollo Urbano y Ambiental, comoórgano de línea encargado y responsable de planificar, organizar,dirigir, coordinar, supervisar y evaluar las acciones de gestión urba-na y aspectos de gestión ambiental tales como: plan de condiciona-miento territorial, plan de desarrollo urbano, los procesos de habili-taciones urbanas, uso de suelo, catastro urbano y rural, control deedificaciones, supervisión de obras, autorizaciones, certificacio-nes, licencias. Una de las actividades realizadas por la administra-ción ha sido la evaluación del Plan Director 1996-2005, en el cualse han definido algunos vacíos y se han realizado propuestas espe-cíficas.



2.4.1 Fortaleciendo un sistema amplio ymultisectorial de Planificación yGestión Ambiental (PGA)

Para hacer sostenible el proceso de planificación y gestiónambiental en la ciudad es crucial desarrollar un sistemade planificación y gestión ambiental amplio, multisecto-rial y de largo plazo. Este proceso requiere ser consolidadodentro de las organizaciones e instituciones, e incorporadoen las actividades urbanas diarias. Generalmente, esto im-plica grandes esfuerzos de diverso tipo, tales como refor-mas estructurales y legales, ajustes del presupuesto co-rriente, capacitación, campañas de información pública yde concientización y provisión de equipamiento básico.

En el Perú, el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM),ente rector de la política ambiental, ha realizado avancessignificativos en cuanto al marco legal de la planificaciónambiental. En junio del año 2004, se promulgó la Ley Marcodel Sistema Nacional de Gestión Ambiental (Ley Nº 28245),que tiene por finalidad orientar, integrar, coordinar, super-visar, evaluar y garantizar la aplicación de las políticas,planes, programas y acciones destinados a la proteccióndel ambiente, y contribuir a la conservación y aprovecha-miento sostenible de los recursos naturales. Esta ley sesustenta sobre la base de las instituciones estatales, órga-nos y oficinas de los distintos ministerios, organismos pú-blicos descentralizados e instituciones públicas a nivelnacional, regional y local, que ejerzan competencias y fun-ciones sobre el ambiente y los recursos naturales; así comopor los sistemas regionales y locales de gestión ambien-tal, contando con la participación del sector privado y lasociedad civil.

Asimismo, el CONAM creó el Sistema Local de GestiónAmbiental (SLGA), un conjunto de elementos administrati-vos y normativos que, dentro de la estructura orgánica delgobierno local, llevan a cabo la formulación de la planea-ción y la instrumentación, control, evaluación y seguimientode las acciones de protección y conservación del ambiente

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San MartínSan MartínSan MartínSan MartínSan MartínEn septiembre del año 2005, la Municipalidad Provincial de SanMartín aprobó oficialmente su política, plan de acción y agendaambiental, lo que denotaba un interés en el tema ambiental dentrode la gestión municipal. En este marco, por iniciativa propia se creóel Consejo Ejecutivo Provincial del Medio Ambiente (CEPMA), inte-grado por las municipalidades distritales. Este actúa como órganoconsultivo y se le encarga la elaboración del plan de acción y laagenda ambiental. El municipio reconoce al CEPMA como el equi-valente a su Comisión Ambiental Municipal.

ArequipaArequipaArequipaArequipaArequipaEn Arequipa, la formulación de políticas de crecimiento y ordena-miento urbano se realiza desde 1940, mediante planes reguladoresy directores locales. Más recientemente, en julio del 2000, Arequi-pa aprobó la Agenda 21 local: Plan de Gestión Ambiental Urbana.Bajo este marco, se formuló también el Plan Estratégico de Arequi-pa Metropolitana, que contiene los lineamientos de la planificaciónestratégica, los aspectos normativos y su alcance metropolitano yorienta el desarrollo económico, social, cultural y ambiental de laciudad. En noviembre del 2002, la municipalidad provincial aprobóel Plan Director de Arequipa Metropolitana 2002-2015, el cualconsta de un plan de zonificación, un plan vial y un plan de expan-sión urbana.

CuscoCuscoCuscoCuscoCuscoEn agosto del año 2005, la Municipalidad Provincial del Cusco creóla Comisión Ambiental Municipal, encargada de formular el Siste-ma Local de Gestión Ambiental. Está integrada por representantesde las entidades públicas y privadas y de organismos de la sociedadcivil con funciones y competencias ambientales en la jurisdicciónprovincial. Algunas de las instituciones representadas son: la Uni-versidad Nacional San Antonio Abad del Cusco; la Dirección Regio-nal de Educación; la Municipalidad Distrital de San Sebastián; elInstituto de Manejo de Agua y Medio Ambiente; y la Asociación deAgencias de Turismo.



y de manejo adecuado de los recursos naturales, en coordi-nación con las instancias nacionales y regionales y con lasociedad civil local organizada. El SLGA es importante paralos gobiernos locales porque les proporciona la organiza-ción necesaria para llevar a cabo eficientemente la ges-tión ambiental local, teniendo en cuenta las prioridades yproblemática ambiental existente para cada ámbito local.El SLGA se aprueba mediante una ordenanza municipal,previa opinión favorable del CONAM.

Actualmente, tanto los gobiernos regionales como los go-biernos locales se encuentran en proceso de implementa-ción de estas normas de gestión ambiental, lo que ha sig-nificado que algunos municipios empiecen a implementaracciones ambientales, mientras que otros se encarguen deadaptar sus anteriores acciones a este nuevo marco.

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IquitosIquitosIquitosIquitosIquitosLa Municipalidad Provincial de Maynas-Iquitos propició una inicia-tiva para el control de ruidos y convocó la participación de la socie-dad civil. Este llamado fue acogido por varias organizaciones debase integradas por vecinos de Iquitos, como el Comité Cívico «To-dos Contra el Ruido», El objetivo de esta campaña es reducir losniveles de ruido y de esta manera terminar con la contaminaciónsonora que tanto daño hace a la salud de las personas y a la imagende Iquitos. En este contexto, el municipio inauguró el Taller Munici-pal, dependencia creada específicamente para atender a los moto-taxistas en la instalación gratuita de silenciadores, llamado que notuvo la acogida esperada entre los propietarios de estos vehículos.

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ArequipaArequipaArequipaArequipaArequipaDe acuerdo con la Ley Orgánica de Municipalidades, en el año 2003se conformó el órgano de coordinación y concertación, que estáintegrado por el alcalde y los regidores provinciales, por los alcal-des distritales y por representantes de las organizaciones de base.Este espacio tiene como funciones coordinar y concertar el PlanProvincial de Desarrollo Concertado y el Presupuesto ParticipativoAnual. En general, la elaboración de todos los instrumentos de pla-nificación ha considerado la participación ciudadana. El Plan deGestión Ambiental Urbana de Arequipa, por ejemplo, es fruto de laacción de líderes locales, instituciones y ciudadanos que decidenactuar frente a los problemas ambientales de la ciudad.

HuarmeyHuarmeyHuarmeyHuarmeyHuarmeyPuerto de la costa central en el que se desarrollan dos tipos deactividad económica: la pesca artesanal y la industria de harina depescado, generalmente en conflicto. El proyecto «Plan Costero:fase preliminar», que ejecutó la Sociedad Peruana de DerechoAmbiental en la zona, buscó sentar las bases para desarrollar unaestrategia de largo plazo. Para ello, se concentró en actividades decapacitación y sensibilización, a través de talleres, campañas pú-blicas, difusión en medios de comunicación, de modo que los pro-pios pobladores y autoridades pudieran participar de manera infor-mada y adecuada en el desarrollo sostenible de la localidad. En estamedida, el proyecto cumplió con ejercer un papel dinamizador de laparticipación ciudadana a través de las acciones de capacitación ysensibilización a los diferentes actores de la zona, y con generarcondiciones para el debate público de los temas, procesos de re-flexión y cambio de actitudes en la población.



2.4.2 Institucionalizando enfoquesparticipativos de toma de decisiones

La experiencia ha demostrado que para impulsar con éxitolas diversas tareas de identificación de los temas ambien-tales, la formulación de las estrategias, los planes de ac-ción y su implementación, los actores clave no solo re-quieren ser identificados y movilizados, sino además forta-lecidos en sus atribuciones, conocimientos, motivacionesy capacidad, para participar efectivamente de una manerasostenida, informada y constructiva.

La gestión local ambiental con un enfoque participativo haempezado a ser utilizada en el Perú. La normativa ambien-tal incluye este componente y establece algunas herramien-tas para su implementación, como por ejemplo: las au-diencias ambientales, el acceso a la información, entreotros. En general, existe espacio para implementar otrosmecanismos tales como: (i) programas de desarrollo decapacidades diseñados específicamente para organizacio-nes no gubernamentales y organizaciones comunitarias; (ii)capacitación a los niveles de menores habilidades, focali-zada en pequeñas organizaciones; (iii) documentación enun lenguaje no técnico y, cuando sea necesario, en la len-gua local; (iv) asistencia técnica directa a grupos del sec-tor informal; (v) sensibilización sobre la temática del géne-ro; y (vi) sensibilización al sector público para mejorar sucomprensión de las necesidades y perspectivas de gruposy organizaciones no gubernamentales.

En la actualidad, se están implementando nuevos espa-cios de diálogo entre las autoridades regionales y locales yla sociedad civil, y se están fortaleciendo las capacidadesde organización y gestión ambiental local. En este esfuer-zo de construcción de institucionalidad ambiental se utili-zan diversas modalidades de comunicación: redes de apo-yo mutuo entre instituciones a través de la firma de «cartascompromiso», convenios, relaciones interinstitucionales,mesas de concertación, mesas de diálogo y otros medios.Asimismo, con el objetivo de que se consolide el proceso y

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Cuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínCuenca del río LurínEn el año 2001, la Municipalidad de Lima Metropolitana elaboró ypromulgó la ordenanza 310 de «Ordenamiento territorial y gestiónambiental de la cuenca baja del río Lurín», que ordena el uso delsuelo en el valle y prioriza los proyectos de inversión para la zona. Elconflicto socioambiental que se desencadena en el valle de Lurínsurge, esencialmente, a partir de la promulgación de esta normamunicipal. Si bien el valle y su entorno requerían de un marco nor-mativo claro para ordenar las decisiones municipales y las inversio-nes públicas y privadas, dicha ordenanza contenía muchas propues-tas controversiales que necesitaban de un proceso profundo y trans-parente de debate y consulta pública. Como parte del ProgramaValle Verde, el equipo técnico del Grupo GEA se involucró de llenoen este conflicto asumiendo, en un primer período, un papel prota-gónico en la defensa de la integridad del valle. Por un lado, enalianza con doce alcaldes distritales, el Programa Valle Verde habíapreparado y estaba instrumentalizando una propuesta de desarrollosustentable de la cuenca que contenía «lineamientos estratégicosde uso del suelo» sustancialmente distintos a las nuevas regulacio-nes de Lima Metropolitana. Por otro lado, el protagonismo de ValleVerde se explica porque la ordenanza no había sido sometida a losprocesos formales de consulta pública previstos por la Ley, y lapoblación desconocía sus contenidos y propuestas.

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Villa El Salvador

Surco

Villa María del Triun

VVVVVilla María del Tilla María del Tilla María del Tilla María del Tilla María del TriunforiunforiunforiunforiunfoEl concurso «Sumando Esfuerzos», iniciativa promovida por la Redpara el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú y auspiciadapor la Fundación Ford, consideró la experiencia «Mesa de Concer-tación por la Seguridad Integral de Villa María del Triunfo» comouna de las diez mejores propuestas de participación ciudadana enla gestión local para solucionar diversos problemas que aquejan a lapoblación en el año 2005.Villa María del Triunfo mostró su experiencia y que quedó seleccio-nada entre 187 propuestas presentadas, otorgándosele 20 mil nue-vos soles como premio a su gestión exitosa que promueve la partici-pación ciudadana y una mayor institucionalidad democrática en elPerú.

SurcoSurcoSurcoSurcoSurcoLa Municipalidad de Santiago de Surco ha creado la Subgerenciade Participación Vecinal para otorgar reconocimiento a las organi-zaciones sociales y registrarlas (a través del Registro Único deOrganizaciones Sociales - RUOS). Ello ha permitido que estas aso-ciaciones obtengan personería municipal y puedan participar en lagestión municipal, ejerciendo sus derechos y deberes ante el go-bierno local o ante cualquier institución pública o privada. Un ejem-plo de participación es la que se realiza a través de delegados en ladiscusión del presupuesto participativo.



que sea perdurable, las autoridades han visto por conve-niente apoyar el desarrollo de capacidades. En este senti-do, se han realizado: el intercambio de experiencias a tra-vés de pasantías, el desarrollo de escuelas de líderes, en-tre otros.

Villa El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorEl presupuesto participativo de Villa El Salvador es parte del proce-so que se sigue en el marco de la construcción de una culturapolítica de participación activa y de concertación. Asimismo, setrabaja el plan de desarrollo local, lo que permite el empoderamien-to en la sociedad civil y la inclusión de diversos actores, como losgremios de empresarios y las asociaciones de adolescentes y jóve-nes. Mediante el presupuesto participativo, los ciudadanos del dis-trito pueden elegir libremente los objetivos de la inversión del pre-supuesto asignado para cada territorio, con lo cual se respetandemocráticamente los acuerdos comunales, y actuar con total trans-parencia frente a la ejecución de las obras, donde la vigilanciaciudadana es parte del proceso. Un ejemplo interesante es la asig-nación del 2% del presupuesto participativo a la Red de AlcaldesEscolares, quienes en asambleas analizan las prioridades y escogensus proyectos a ejecutar. Durante la actual gestión edil (años 2003,2004 y 2005), el presupuesto participativo ha realizado 124 obrasterritoriales, sectoriales y distritales, invirtiendo un total de aproxi-madamente quince millones de nuevos soles, y para el año 2006 seempezarán a ejecutar 34 obras con una inversión aproximada de4,9 millones de nuevos soles.

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ArequipaArequipaArequipaArequipaArequipaLa Municipalidad Provincial de Arequi-pa se incorporó al programa URB-ALen el año 2002. Se trata de un progra-ma de cooperación descentralizada dela Comisión Europea, que está dirigidopor y para las ciudades, permitiendo alas colectividades convertirse en ac-tores directos de la cooperación inter-nacional, y también comprometiéndo-los a la realización de proyectos con-cretos para la ciudad. Este programatiene como objetivo desarrollar rela-ciones duraderas entre las colectivi-dades locales europeas y latinoameri-canas, mediante la difusión, adquisi-ción y aplicación de las mejores prác-ticas en el ámbito de las políticas ur-banas.

Villa El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorVilla El SalvadorEl proceso consultivo ciudadano en Villa El Salvador fue iniciadopor su municipalidad durante el año 1999, y sus antecedentes seremontan a la iniciativa del alcalde anterior en 1997. Hacia 1998,la ONG Calandria gestionó del Programa de Gestión Urbana de Amé-rica Latina y el Caribe (PGU-ALC) recursos para apoyar el proceso.Hacia 1999, las ONG Calandria, DESCO y FOVIDA constituyeron elComité Técnico y aportaron recursos que se sumaron a los entrega-dos por la municipalidad. El proceso consultivo estuvo constituidopor un conjunto de actividades (talleres, Cónclave, consultas itine-rantes) que tuvieron su culminación en una consulta urbana realiza-da el 14 de noviembre de 1999. La municipalidad ha sido la prota-gonista central de esta experiencia, a la que se ha añadido la parti-cipación de las ONG, la comunidad organizada y recursos de lacooperación internacional de diversas fuentes.

CallaoCallaoCallaoCallaoCallaoEn el Callao se fortalece la relación interinstitucional del gobiernoregional con los gobiernos locales y otras instituciones, para anali-zar los problemas ambientales prioritarios. Para ello, se realizanreuniones mensuales que, de acuerdo con los temas a tratar, sonconvocadas por la institución correspondiente. Por ejemplo, en elcaso de la salud, las convoca la Dirección de Salud Ambiental.Fundamentalmente el trabajo interinstitucional responde a la eje-cución de acciones de las instituciones involucradas. El trabajointerinstitucional se da también para planificación y evaluación.

CuscoCuscoCuscoCuscoCuscoUna valiosa experiencia sobre cambio de actitud de conductores ypeatones, principales actores del tránsito vehicular, es la campañadenominada «Día perfecto de la Educación Vial», puesta en marchapor la Municipalidad del Cusco desde noviembre del 2001. La cam-paña educativa, diseñada por la municipalidad con participación delos transportistas del servicio público y la Policía Nacional, consi-dera el respeto voluntario e irrestricto a los paraderos del serviciopúblico de transporte urbano, a un trato preferente al peatón y al nouso de la bocina. Inicialmente la campaña se realizaba un día a lasemana (lunes), pero progresivamente fue ampliada a otros días(martes y miércoles, a la fecha) con el objetivo de llegar al final dela gestión a todos los días de la semana. Los sectores de la ciudaden los que se ha aplicado la campaña han sido también progresiva-mente incrementados, y en ellos se ha mejorado la señalización y lainstalación de paraderos. La campaña es permanentemente eva-luada y diversos sectores de la sociedad civil se han incorporadocomo agentes de difusión y participación activa. Como resultado deello, se han reducido los accidentes de tránsito, la contaminaciónsonora, la congestión vehicular y, consecuentemente, la contami-nación del aire.



2.4.3 Institucionalizando la coordinaciónintersectorial e interinstitucional

Por lo general, la implementación del proceso de planifi-cación y gestión ambiental ha sido más efectiva cuando seha llevado a cabo a través de las instituciones locales exis-tentes, en particular cuando estas han sido fortalecidas ensus capacidades. Lo que ha ocurrido en el país es que losmunicipios han creado dentro de su organización oficinaso unidades ambientales como un primer paso en el proce-so de incorporar la dimensión ambiental en el proceso degestión. Si bien estas unidades son de reciente creación,en la mayoría de los casos están propiciando el conoci-miento del tema ambiental dentro de las instituciones, si-tuación que antes no existía.

Para lograr un proceso de planificación y gestión ambien-tal realmente exitoso es necesario no solo desarrollar losmecanismos de coordinación y flujos de información inter-sectorial e intersectorial, sino además incorporar talesmecanismos en los procedimientos, responsabilidades, pro-gramas de trabajo y actividades de los distintos organis-mos. Hace unos años, el Consejo Nacional del Ambientecreó como mecanismo del Sistema Nacional de GestiónAmbiental y los comités ambientales regionales (CAR), ymás recientemente, los comités ambientales municipales(CAM), con el propósito de coordinar las acciones regiona-les y locales entre todas las instituciones vinculadas. Estaexperiencia ha permitido realizar un trabajo coordinado ycrear espacios de diálogo que antes no existían. Ambascomisiones constituyen instancias de gestión ambiental ensus respectivos niveles, son de carácter multisectorial ypromueven el diálogo y el acuerdo entre los sectores públi-co y privado.

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CallaoCallaoCallaoCallaoCallaoLa Municipalidad Provincial del Callao, en coordinación con el Ser-vicio Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI), realizacontroles de contaminación del aire en diferentes zonas de la ciu-dad. Dicho monitoreo permitirá conocer la dirección, velocidad,viento, temperatura, humedad relativa y presión atmosférica delaire. Este trabajo proveerá información sobre el grado de contami-nación del medio ambiente, y permitirá adoptar acciones de pre-vención para este problema. La labor de monitoreo estará bajo laDirección de Proyectos de Desarrollo y Medio Ambiente y de laUnidad de Operaciones de Calidad del Aire del SENAMHI.

ArequipaArequipaArequipaArequipaArequipaEn el año 2003 se formó la asociación civil PROCAMPIÑA, que hapermitido articular esfuerzos de diversas instituciones y ciudada-nos para la preservación y la defensa de la campiña y dar estrictocumplimiento a lo estipulado en el Plan Director de Arequipa Metro-politana, que se propone proteger el ambiente, conservar las áreasagrícolas y prevenir la ocurrencia de desastres naturales, reducien-do las condiciones de fragilidad ecológica del área metropolitana.

LimaLimaLimaLimaLimaEn la jurisdicción de Lima se ha diseñado e implementado un Siste-ma de Administración y Control de Residuos Sólidos (SACRES) en elaño 2003. Este constituye un instrumento para el manejo ordenadode información acerca de la generación y recolección de residuossólidos en cada distrito limeño. El SACRES permite registrar siste-máticamente la ubicación y características de los botaderos. Con elSACRES, la Municipalidad de Lima lleva la estadística clave delsector de limpieza pública y la presenta a la comunidad de maneradidáctica. Además, la Municipalidad Metropolitana de Lima tam-bién ha implementado un sistema de evaluación ambiental de bota-deros que permite saber si el botadero debe ser clausurado o sepuede recuperar como tal. Para ello, se ha diseñado una matriz devariables críticas. Esta información permite tomar decisiones concriterios técnicos respecto al tratamiento que debe recibir cadasitio o lugar.

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2.4.4 Monitoreando, evaluando y ajustando elSistema de Planificación de la GestiónAmbiental

Diversas experiencias destacan la importancia de contar conuna evaluación y monitoreo sistemático como parte integraldel fortalecimiento de las capacidades de gestión y planifi-cación ambiental. El monitoreo y la evaluación son vitalespara entender cómo está funcionando el proceso de planifi-cación y gestión ambiental, así como para proporcionar unaapropiada dirección y manejo: ¿es útil y confiable la infor-mación generada?, ¿cuáles son los vacíos o problemas en laestrategia de coordinación?, ¿cuán efectivamente están sien-do incorporados los actores clave?, ¿los planes de acciónson implementados de una manera efectiva e intersectorial?

Las respuestas a estas preguntas encuentran problemas debidoa la falta de información ambiental sistematizada. En algunasciudades se han empezado generar diagnósticos ambientalesde la ciudad, como base para el desarrollo de los planes deacción y estrategias. Estos informes han permitido proporcio-nar algunos indicadores útiles que pueden servir para imple-mentar un proceso tanto para el monitoreo (revisión sistemáti-ca de indicadores de desempeño) como para la evaluación(análisis y evaluación periódica de las acciones y logros).

La información proveniente de estas actividades de evaluacióny monitoreo es esencial para ajustar y mejorar el proceso deplanificación y gestión ambiental. Por lo tanto, los sistemas másexitosos de monitoreo y evaluación no son aquellos que estánbasados exclusivamente en unidades técnicas, sino aquellos queinvolucran a todos los actores y organizaciones relevantes, enparticular a quienes toman decisiones apoyados por especialis-tas, como parte de un enfoque de coordinación de capacidades.Además, es importante señalar que en este caso el monitoreo yevaluación no solo están orientados a los productos finales, comola medición estadística del medio ambiente físico, sino que tam-bién están focalizados en medir la eficacia del proceso de plani-ficación y gestión ambiental. En este sentido, las evaluacionesen las mesas de concertación internas son un avance hacia unagestión ambiental sostenible.

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CAPÍTULO III¿CÓMO LOS PROGRAMASINTERNACIONALES APOYAN ALAS CIUDADES?

En un proceso de cambios drásticos en el escenario internacional y de mayor valora-ción de los impactos que generan los proyectos promovidos por los cooperantes, estosenfrentan retos para innovar las estrategias de intervención con la finalidad de contri-buir con el logro de cambios significativos para la mejora de la población objetivo.Además, las agencias de cooperación y los organismos internacionales son cada vezmás exigentes en la evaluación y el monitoreo de las actividades comprometidas, conel propósito de asegurar la eficiencia y efectividad del proyecto. Entre los retos queenfrenta la cooperación internacional se incluyen los siguientes: 1) ¿cómo disminuirlos costos de transacción durante el diseño y ensayo de las políticas urbano-ambienta-les?, 2) ¿cómo favorecer el avance de las políticas que hacen uso intensivo de losconocimientos? y 3) ¿cómo favorecer la articulación entre redes de trabajo y el inter-cambio de experiencias?


8 4 | ¿ C Ó M O L O S P R O G R A M A S I N T E R N A C I O N A L E S A P O Y A N A L A S C I U D A D E S ?

3.1 LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN EL PERÚ

La cooperación internacional es una herramienta que moviliza recursos, a través dediversos mecanismos, desde los países desarrollados hacia los países en vías de desa-rrollo, en temas que forman parte de la agenda mundial, tales como: la superación de lapobreza, el apoyo a las PYME, agua y saneamiento, desarrollo rural, la salud, el desa-rrollo alternativo, el medio ambiente, entre otros.

En el Perú, los flujos de la cooperación internacional están organizados en tres moda-lidades: (i) Cooperación Técnica Internacional (D.L. N° 719) de responsabilidad de laAgencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI; (ii) Cooperación Financiera Re-embolsable (Ley Anual de Presupuesto y Ley Anual de Endeudamiento Externo) de res-ponsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas - MEF; y (iii) donaciones de carác-ter asistencial y educacional (D.L. N° 21942).

El Perú recibe al año aproximadamente US$ 300 millones por concepto de cooperacióntécnica internacional no reembolsable, destinados a apoyar proyectos de carácter na-cional y macrorregional en los temas prioritarios antes mencionados.

Los flujos de cooperación internacional hacia al Perú han sido inestables, no solo porefecto de las políticas internas sino también por los cambios en el contexto mundial.Por ejemplo, una de las diversas amenazas a este flujo de recursos es la crisis en laseconomías de los países desarrollados, así como la notoria erosión del compromisoasumido en la década de 1970 por estos mismos países, de destinar el 0,7% de su PBIa la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD).

Pasados los años de terrorismo, a partir de la década de 1990 la cooperación interna-cional retornó al país, pero encontró una serie de debilidades entre las que se puedenmencionar: la ausencia de políticas y programas nacionales públicos y consistentesbasados en las prioridades nacionales; requerimientos de cooperación voluminosos yde baja calidad; negociación sobre la base de iniciativas individuales, sesgadas y ais-ladas; baja capacidad de ejecución por debilidades orgánicas y operativas; entre otros.Dicha situación ha ido mejorando gradualmente.

Actualmente, los indicadores macroeconómicos califican al Perú como un país de rentamedia, por lo que paulatinamente dejamos de ser receptores de cooperación no reembol-sable y, cada vez más, somos candidatos a recibir solo cooperación reembolsable.

Dentro de las prioridades de la cooperación técnica internacional se encuentran, enprimer lugar, el apoyo a la superación de la pobreza y, en segundo lugar, el apoyo alproceso de descentralización. Este último se lograría sobre la base de cuatro pilares: eldesarrollo y la protección social; el desarrollo productivo y la generación de empleo; lagobernabilidad; y el desarrollo sostenible.



Los recursos naturales y el ambiente aparecen como temas prioritarios en la agenda dela cooperación técnica internacional. Específicamente se menciona que se busca elmanejo sostenible de los recursos naturales productivos, así como la seguridad energé-tica y el uso de energías limpias, el desarrollo tecnológico y la protección del ambien-te.

Si bien el tema urbano-ambiental no aparece como tal en las prioridades de la coopera-ción internacional, existe una mención específica a los temas ambientales y goberna-bilidad. En el tema de gobernabilidad, se menciona el fortalecimiento institucional delas regiones, el fortalecimiento de las capacidades locales y el fortalecimiento de lademocracia y los derechos humanos. Por tanto, los componentes básicos están presen-tes. Ello ha permitido que diversas iniciativas de los gobiernos y actores locales reci-ban el apoyo internacional, en la medida en que abordan los temas prioritarios de laagenda internacional.



3.2 PROGRAMAS INTERNACIONALES DECOOPERACIÓN AMBIENTAL LOCAL

3.2.1 Organismos internacionales

Muchas veces la falta de capacidad para coordinar la planificación y la administraciónde los programas entre los organismos de cooperación internacional y el Gobierno, hadado lugar a ineficiencia en el uso de los recursos financieros y poca efectividad en laejecución de las actividades de desarrollo y lucha contra la pobreza.

Los principales temas vinculados a la gestión urbano-ambiental que han apoyado losorganismos internacionales son los siguientes:

■ Infraestructura para acceso a agua potable y saneamiento.■ Manejo de residuos sólidos.■ Mejora en el sistema de transporte público.■ Desarrollo de capacidades para realizar evaluaciones ambientales integrales.■ Desarrollo y fortalecimiento institucional en gestión urbano-ambiental.

Entre los programas y proyectos apoyados por los organismos internacionales en el paísse incluyen los siguientes: evaluaciones ambientales integrales, desarrollo y mejora deinfraestructura productiva y servicios urbanos, participación ciudadana, buenas prácti-cas y gestión urbana, entre otros (cuadro 3.1).

Naciones Unidas

Los organismos pertenecientes a las Naciones Unidas son una fuente importante decooperación en materia ambiental. Si bien no se tiene registros sobre los montos invo-lucrados, todos estos organismos cuentan con programas y proyectos específicamenteambientales. Por ejemplo, el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente(PNUMA), en el marco del Proyecto GEO Ciudades, aporta recursos para la elaboraciónde evaluaciones ambientales integrales en las ciudades de América Latina y el Caribe.

a. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)

En el marco del Proyecto GEO, que lleva a cabo la División de Evaluación y AlertaTemprana (DEAT-PNUMA), se ejecuta el Proyecto GEO Ciudades. GEO Ciudades tienelos siguientes objetivos: i) Reconocer los vínculos que existen entre las condicionesambientales y las actividades humanas, en especial aquellas relacionadas con el desa-rrollo urbano; ii) Contribuir con la formación de capacidades técnicas locales para laevaluación integral del estado del medio ambiente urbano; iii) Orientar la creación deconsenso sobre los problemas ambientales más críticos en cada ciudad, fomentando el



diálogo y la participación de todos los sectores de la sociedad en el proceso de la tomade decisiones; iv) Contribuir con la formulación e implementación de estrategias yplanes urbanos para ayudar a las ciudades a mejorar la gestión urbano-ambiental.

Para el logro de los objetivos propuestos, el PNUMA apoya a las autoridades locales enla elaboración de evaluaciones ambientales integrales de la ciudad, que contribuyan amejorar la toma de decisiones sobre la base de información organizada, consistente yfiable. El Perú es uno de los países, en la región de América Latina y el Caribe, dondese han apoyado tres procesos GEO Ciudades (Arequipa, Lima y Callao y Chiclayo).

b. Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat)

UN-Habitat tiene como objetivo el logro de vivienda adecuada para todos y el desarrollosostenible de los asentamientos humanos en un mundo en proceso de urbanización. Endicho contexto ejecuta un conjunto de iniciativas. Por ejemplo:

La Estrategia Regional de Apoyo a la Gestión Urbano-ambiental en la región de Améri-ca Latina y el Caribe (LAC), la cual es una iniciativa interagencial e interinstitucional,en la que UN-Habitat y PNUMA unen esfuerzos para reforzar las capacidades localespara la planificación, gestión y evaluación urbano-ambiental integrada. De esta mane-ra, tratan de contribuir a mejorar los procesos de adopción e implementación de planesdirectores y planes de ordenamiento territorial municipales. En dicho contexto, las au-toridades nacionales (CONAM; Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento; eInstituto de Defensa Civil) han suscrito con UN-Habitat y PNUMA la Estrategia Nacionalde Apoyo a la Gestión Urbano-ambiental, con la finalidad de continuar con la segundaetapa del proceso GEO Ciudad, orientada al desarrollo instrumentos de gestión urbano-ambiental sobre la base de procesos participativos. De esta manera, no solo se optimi-zan los recursos financieros y humanos sino que permite dar continuidad a iniciativasde utilidad para las autoridades y actores locales.

Programa de Buenas Prácticas.- Trata sobre la gestión convencional de residuos sólidosy métodos alternativos. Este programa tiene como ámbito de aplicación el distrito de ElAgustino. Su objetivo es la mejora de la gestión de residuos sólidos. Para ello, seproporcionará asistencia técnica para mejorar la problemática de los residuos sólidosen esa zona de Lima. Se busca que los componentes orgánicos de la basura, que seconsideran desechos sin valor, sean revalorizados y empleados como materia prima dealto contenido energético en una serie de procesos productivos.

Programa de Gestión Urbana.- Es una iniciativa para apoyar la gestión participativa enlas ciudades. Este programa busca fortalecer la capacidad de gestión de las ciudadesapoyando sus esfuerzos por alcanzar un desarrollo humano sostenible. Se ha desarrolla-do en: Ate Vitarte, Cerro de Pasco, Iquitos, Los Olivos, Lurigancho, Miraflores, Rímac,Villa El Salvador y Villa María del Triunfo.



Cabe destacar el esfuerzo que realizan las agencias de las Naciones Unidas para apro-vechar sinergias y capitalizar las intervenciones que realizan. En este sentido, PNUMAy UN-Habitat suscribieron un Memorando de Entendimiento con las autoridades públi-cas y locales de dos localidades (Arequipa y Pachacamac-Lima), con el objetivo decontinuar con una segunda etapa del proceso GEO, la cual se enmarca en la denomina-da «Estrategia regional para apoyar la mejora en planificación y gestión urbano-am-biental». De esta manera, no solo se optimizan recursos financieros y humanos sinoque se da continuidad a iniciativas de utilidad para las autoridades y actores locales.

c. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Entre los proyectos ejecutados por el PNUD se incluye el Programa Participación Ciu-dadana y Desarrollo Comunitario. Algunos ejemplos de los proyectos que se están im-plementando son los siguientes:

■ Agua potable mirador-Uut-Maracana.■ Mejoramiento del sistema de recojo de basura.■ Agua potable Huampami.■ Apoyo a las asambleas de las organizaciones nativas.■ Agua potable Chiriaco.■ Agua potable Ipacuma.■ Agua potable Japaime Escuela.■ Apoyo a los puestos de salud de SAASA, Cachiaco y Putuyakat.

Banco Mundial

El Banco Mundial apoya programas de gran envergadura en los ámbitos de transporte ysaneamiento. El programa de transporte urbano tiene un plazo de ejecución entre di-ciembre del 2003 y junio del 2009. Las entidades ejecutoras del proyecto son PRO-TRANSPORTE y el FONAM. El proyecto de manejo y rehabilitación del agua se ejecutóentre agosto de 1995 y julio del 2003.

Banco Interamericano de Desarrollo

El BID tiene, al igual que el Banco Mundial, dos proyectos en temas prioritarios: aguay transporte. El Programa de Apoyo al Sector Saneamiento tiene un presupuesto total deUS$ 90 millones. El programa Sistema Sustentable para Transporte Público tiene lossiguientes componentes y actividades: (i) Diagnóstico del sistema de transporte urba-no, (ii) Desarrollo de un plan de acción inmediato y de corto plazo (tres años), (iii)Preparación de proyectos para ser incluidos en el programa de corto plazo, y (iv) Entre-namiento para el fortalecimiento institucional.

Cabe destacar que el tema de manejo de riesgos también es importante para diversasinstituciones tales como: OTCA, Comunidad Andina, PNUD, PNUMA, CEPAL, BID, Ban-



co Mundial, GTZ, COSUDE (GTZ 2005). En una región como América Latina y el Caribe,expuesta a diversos eventos naturales y antropogénicos, el manejo del riesgo es unaspecto que se debe tener en cuenta en los procesos de toma de decisiones y asigna-ción de fondos en el marco de la gestión urbano-ambiental.



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9 4 | E X P E R I E N C I A S D E G E S T I Ó N U R B A N O - A M B I E N T A L

3.2.2 Agencias de cooperación

Los fondos ambientales son una respuesta de los países desarrollados en el marco delcumplimiento de la Agenda 21. Los países desarrollados se ven comprometidos a colo-car recursos para reducir el deterioro ambiental que afecta al mundo. Por ello, losorganismos multilaterales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desa-rrollo, entre otros, y los gobiernos de los países desarrollados, iniciaron una campañamundial para promover el desarrollo sostenible y la conservación dela biodiversidad.Para ello crearon mecanismos de financiamiento adecuados para estas actividades yfomentan el desarrollo del mercado de productos y servicios ambientales

GTZ

El Programa PROAGUA asesora a empresas municipales de abastecimiento de agua,ministerios y asociaciones nacionales, promueve la participación del sector privado yrobustece la responsabilidad propia de la población. Entre los principales resultados delprograma están los siguientes: mejora la calidad del servicio y en la rentabilidad de lasempresas prestadoras de saneamiento (EPS); incremento en la disponibilidad de agua,reducción de las pérdidas y mejora la calidad del agua. Por otro lado, la implementacióndel trabajo en grupo genera efectos positivos en la motivación de los trabajadores.

También ha apoyado a la Red Local Agenda 21 en el país, promoviendo la sensibiliza-ción y participación de la población en la identificación de temas prioritarios y formu-lación de estrategias.

En el campo de la educación ambiental e higiene sanitaria se han formado comitésintersectoriales que han sensibilizado a la población, de manera que las enfermedadescausadas por el consumo de agua contaminada pudieron ser disminuidas significativa-mente. Hoy en día, gracias a este proyecto, las instituciones del sector coordinan mejorsu trabajo, la SUNASS se ha modernizado y se ha intensificado la comunicación conlas EPS. También se han realizado mesas de concertación con el objetivo de buscaruna solución a la problemática del sector salud y del cuidado del ambiente. En Trujillose creó una comisión que elabora actualmente un decreto en el ámbito nacional sobrelos desechos industriales. En Chiclayo, se formó un Comité Especial de la Promociónde la Inversión Privada en el ámbito municipal, y para fines del 2002 se entregaría enconcesión la gestión de residuos sólidos.

USAID

USAID financia actividades ambientales en los temas de biodiversidad, biotecnología,cambio climático, energía, actividades forestales, manejo de tierras, políticas de desa-



rrollo, prevención de la contaminación de agua y aire y manejo de aguas, principalmen-te.

En el período 2005-2006, apoyó el proceso de Certificación en Gestión AmbientalLocal (GAL), liderado por el CONAM, en cuya primera convocatoria calificaron 22 muni-cipalidades y obtuvieron la certificación nueve.

COSUDE

El objetivo de la agencia es contribuir a disminuir las desigualdades económicas ysociales en el país. Apoya políticas, medidas, programas y proyectos referidos a buenagobernabilidad, fomento de una economía sostenible y competitiva, así como el mejo-ramiento del acceso de los sectores de la población más pobre a servicios sociales yproductivos.

Algunos de los principios estratégicos que aplican son los siguientes: empoderamiento,enfoque de género, fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades, coordina-ción y alianzas, orientación a la demanda.

Entre los programas y proyectos que apoyan las agencias de cooperación internacionalse incluyen: instrumentos para la gestión urbano-ambiental, Red de Agenda 21 local,alianzas estratégicas, programas para aliviar los problemas de acceso y calidad deagua y calidad de aire, y ordenamiento del tránsito urbano (ver cuadro 3.2).


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Las organizaciones internacionales canalizan recursos para que los actores localesejecuten los programas y proyectos. Es una forma de desarrollar y capitalizar las capa-cidades nacionales y/o locales. Los gobiernos locales y regionales son aliados estraté-gicos que se empoderan de los proyectos. También las ONG son actores clave en elproceso de mejora de la gestión urbano-ambiental; algunas han apoyado a las autorida-des locales en dicho proceso y/o desempeñan un papel activo en la movilización ysensibilización de los actores locales para que se involucren y aporten en el proceso.



CAPÍTULO IVEXPERIENCIAS DE GESTIÓNURBANO-AMBIENTAL

El presente capítulo documenta la experiencia de algunas ciudades del Perú para desa-rrollar el proceso de planificación y gestión urbano-ambiental.

4.1 AREQUIPA1

4.1.1 Situación urbano-ambiental de la ciudad

La experiencia de la ciudad de Arequipa en el desarrollo de un proceso concertado yparticipativo de gestión ambiental es un ejemplo interesante de resaltar, con el ánimode que las lecciones de este caso sirvan para la mejora continua de procesos en otrasciudades del país.

La elaboración de la Agenda 21 local permitió desarrollar un sostenido proceso deconcertación liderado por la Municipalidad Provincial de Arequipa y con la participa-ción de un número significativo de organizaciones e instituciones públicas y privadas.A partir de identificar y enfrentar problemas concretos, como la contaminación atmos-férica producida por las emisiones del parque automotor, diversas instituciones, consus representantes y técnicos, se han comprometido a enfrentar estos problemas parti-cipando activamente en el proceso de gestión ambiental urbana. Este proceso es am-pliamente participativo y señala rumbos para enfrentar los problemas con una visiónintegral y sistémica.

Arequipa ha demostrado que cuando su población y sus organizaciones logran cohesio-narse, se pone en marcha una fuerza multiplicadora capaz de alcanzar las metas más

1 Caso preparado por Edwin Guzmán Espezúa. Asociaciòn Civil Labor (Arequipa).


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difíciles. Durante el proceso, el centralismo, la debilidad y desarticulación institucional,el recorte de competencias y escasos recursos municipales se convierten en obstáculos yretardan la consecución de resultados. Sin embargo, los programas han logrado articularlas iniciativas de varias instituciones y ejecutar algunos proyectos que le dan consistencia.

Los problemas ambientales que enfrenta la ciudad

Son cuatro los problemas ambientales que enfrenta la ciudad: contaminación atmosfé-rica, inadecuado manejo integral de residuos sólidos, reducción de las áreas verdes ycontaminación del río Chili.

El aumento de los contaminantes atmosféricos, provenientes de las emisiones de humoy gases, es uno de los aspectos más preocupantes para la población. Los altos índicesde contaminación del aire, en especial en las principales calles de la ciudad, y laelevada exposición al mismo, ponen en riesgo la salud pública. Según los estudiosrealizados, la principal fuente de contaminación es el parque automotor, con más de104 mil vehículos, en su mayoría de segundo uso, que en conjunto emiten cerca de 60mil toneladas anuales de contaminantes, de las cuales 40 mil son de monóxido decarbono y le sigue en importancia el material particulado.

Respecto al manejo de los residuos sólidos, la ciudad produce 625 toneladas diarias.De ellas, cerca del 70% es de origen domiciliario y es recogido y trasladado por siste-mas distritales de recolección municipal, sin ningún criterio de articulación. El destinofinal de los residuos sólidos son los vertederos informales o «botaderos», ubicados enlugares abiertos que rodean a la ciudad, donde quedan expuestos y a disposición de lossegregadores informales, los cuales recuperan materiales que son vendidos para luegoser reutilizados por poblaciones de escasos recursos, poniendo en riesgo la salud públi-ca. Estos botaderos y los puntos de acumulación de residuos que se forman en loscauces de la torrenteras2 y el río son focos de propagación de vectores.

La reducción de las áreas verdes de la ciudad es otro problema importante. El ecosiste-ma de Arequipa depende de la presencia de áreas verdes, pero en las últimas décadasel crecimiento poblacional y urbano no ha tenido una relación directamente proporcio-nal a este crecimiento sino que, por el contrario, su disminución se ha convertido en unpeligro porque pone en riesgo la existencia de la vida en la ciudad. Las áreas verdes dela ciudad comprenden también la campiña que está integrada al área metropolitana. Elproblema que se presenta es la presión que tienen los agricultores por vender sus tierras

2 Corriente o avenida impetuosa de aguas que sobreviene en tiempos de muchas lluvias o de rápidos deshielos.


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de cultivo debido, por un lado, a la baja rentabilidad de las actividades agropecuarias,y por otro, a la demanda de los constructores, quienes vienen fomentando habilitacio-nes urbanas en terrenos agrícolas sin criterios sostenibles de desarrollo de la ciudad.

Finalmente, el río Chili, que atraviesa la ciudad, es un foco de contaminación crecientey preocupante. Solo el 9,5% de las aguas servidas de Arequipa son tratadas en unaplanta de bioestabilización. El resto de aguas no tratadas tiene que ser conducido através de un colector al cauce del río Chili. Se han establecido diversos puntos demonitoreo que señalan que las aguas que discurren a partir de la zona de Tingo, en laparte sur de la ciudad, ya no son aptas para actividades agropecuarias debido a su altoíndice de presencia de contaminantes.

Logros del proceso de planificación y gestión ambiental

Durante la década de 1990 la población vio el inicio del deterioro ambiental de suciudad, pero también experimentó el surgimiento de líderes e instituciones que respon-dieron a esta preocupación. Un ejemplo es la Comisión de Gestión Ambiental de Are-quipa (GEMA), que fue liderada por el director del Ministerio de Salud de Arequipa y elrepresentante de la Defensoría del Pueblo en la ciudad.

A partir del problema de contaminación atmosférica producido por el parque automotor,se inició un proceso de gestión urbano-ambiental, ahora liderado por la MunicipalidadProvincial de Arequipa, que ha permitido identificar los principales problemas ambien-tales de la ciudad y diseñar programas y proyectos en el marco de la Agenda 21 local,lo que ha despertado un interés no solo de las instituciones de la ciudad, sino a escalanacional.

Como consecuencia de este esfuerzo, se pueden identificar los siguientes avances:

■ La contaminación atmosférica como consecuencia de las emisiones del parqueautomotor está siendo enfrentada a través de esfuerzos de las autoridades, algu-nas empresas y la sociedad civil, pero estos son todavía insuficientes. El sistemade control y monitoreo es uno de los más completos del país, pero ello no modi-fica las condiciones estructurales de la contaminación. La renovación del parqueautomotor y el uso de combustible limpio avanza con lentitud, y la razón está enque las limitaciones económicas del contexto son enfrentadas de manera frag-mentada por los operadores, las autoridades locales y las nacionales, pues ac-túan privados de una visión compartida que sea al mismo tiempo rentable ysustentable en términos ambientales.



■ El servicio de agua potable muestra señales preocupantes. El abastecimiento deagua para los próximos cinco años será deficitario si no se realizan las obras deafianzamiento necesario y se superan las pérdidas existentes. En cuanto a laemisión de aguas servidas, su deterioro es gradual y sostenido y la obra referidaa su tratamiento integral está siendo postergada de manera reiterada.

■ El tema de la conservación de la campiña que convive con la trama urbana esuna peculiaridad de Arequipa, lo cual exige, por ello, respuestas innovadoras. Elárea agrícola que bordea y está inserta en la ciudad como área verde es una desus fortalezas para proyectar su oferta de servicios ambientales, culturales einstitucionales. La presión para urbanizar estas áreas es sostenida y refleja lanecesidad de los agricultores de otorgarle un mayor valor a sus tierras, que hanperdido competitividad como suelo agrícola, así como también la alta preferen-cia por residencias de calidad en esta ciudad. La tendencia a que Arequipa pier-da este valor agregado que se llama «campiña en la ciudad» es grande, y susimpactos no solo serán ambientales, sino culturales, económicos y urbanos; porello, su resolución debería ir más allá de la prohibición legal. Los agricultoresvenden sus tierras porque ya no pueden sostenerse con la agricultura, las urbani-zadoras las utilizan atendiendo a la demanda de ciudadanos que, paradójica-mente, desean vivir en una zona rodeada de áreas verdes como es Arequipa.Nuevamente aparece aquí el tema económico y se entrelaza con la identidad dela ciudad y los servicios ambientales.

■ La planificación como instrumento de gestión ha sido desarrollada y despierta elinterés no solo de las instituciones de la ciudad, sino en el ámbito nacional.Arequipa se incorpora al proceso de Agenda 21 local y logra revalorar la planifi-cación como instrumento de gestión. Se ha logrado elaborar, difundir e imple-mentar diversas propuestas. En el año 2002, la municipalidad encargó al AQ-Plan 21 la elaboración del Plan Estratégico de Arequipa Metropolitana (PEAM) yel Plan Director de la Ciudad de Arequipa, bajo el enfoque de la Agenda 21.Asimismo, han sido elaborados y están siendo implementados el Plan de GestiónUrbano-Ambiental, el Plan de Descontaminación Atmosférica, el Plan de Gestióndel río Chili y el Plan Integral de Gestión Ambiental de Residuos Sólidos. De esamanera, se inicia una nueva forma de identificación de los ciudadanos con suciudad, traducida en la ejecución de proyectos de gestión urbano-ambiental.

■ Liderazgo ambiental compartido. En este proceso se ha formado un núcleo delíderes cuya acción se basa en la confianza, los reconocimientos y el sentido deidentidad colectiva, potenciando de esta manera su acción en la práctica de lagestión ambiental y el desarrollo sostenible. Se ha logrado facilitar espacios deencuentro para la formulación de propuestas y para la cogestión de proyectos, en



donde la difusión de los mismos se ha convertido en instrumentos de gestióntransparentes y de legitimación de los líderes con la ciudadanía. De esta mane-ra, los líderes empezaron a trabajar con la comunidad y se permitió recuperar yarticular las iniciativas en curso y una visión compartida de futuro. Así se afirmóla posibilidad de que los problemas ambientales que enfrentaba la ciudad podíanser solucionados con el concurso de todos los actores y del primer esfuerzo pla-nificador, la Agenda 21 local.

■ La publicación y difusión masiva de los instrumentos de gestión ambiental ela-borados de manera participativa (el PEAM, el Plan Director, la Agenda 21 local,el Atlas Ambiental, PROCHILI, PIGARS, etc.) tuvo un efecto sumamente positivoporque estuvieron al alcance de los líderes participantes y la ciudadanía en ge-neral; y como consecuencia de esto se logró la apropiación de los contenidos porparte de los líderes, tanto en la acción concreta como en su aplicación comoinstrumento en la vigilancia ciudadana. De esta manera, se hicieron posiblespara el ciudadano: el ejercicio del derecho de acceso a la información, brindaropinión documentada sobre estos planes y la vigilancia de los mismos desde lasociedad civil. Es el caso de la campiña y la implementación del Plan de Des-contaminación Atmosférica.

4.1.2 El desarrollo de la información ambiental y las capacidadestécnicas de los actores

Organización de la información ambiental

En los últimos años se ha podido apreciar una extraordinaria multiplicación de estu-dios, tesis universitarias, proyectos y eventos acerca del tema ambiental, lo que de-muestra el creciente interés de la población.

Las universidades de San Agustín y Católica de Santa María, a través de sus distintasfacultades y áreas como Arquitectura, Ingeniería Mecánica, Botánica, Química, Física yProyección Social, han producido un conjunto de estudios que han sido fundamentalespara tomar decisiones sobre el tema ambiental con la debida información y sustento.

Han sido también importantes los seminarios, talleres y cursos organizados por univer-sidades, el Consejo Transitorio de Administración Regional (CTAR), la Dirección deTransporte, la Dirección Regional de Salud, las municipalidades y las ONG, los mismosque han concitado la atención del público y han hecho posible que se disponga de unvariado listado de planes, diagnósticos y carteras de proyectos.



En el marco de la Comisión de Gestión Ambiental de Arequipa (GEMA) se hicieronintentos para un mejor conocimiento de la realidad, pero los enfoques eran aislados yse realizaron estudios puntuales; el más importante es el informe de la Defensoría delPueblo, «Se nos subieron los humos», que hace un análisis de la problemática de lacontaminación atmosférica producida por el parque automotor.

Desde que el Foro Ciudades Para la Vida (FCPV) empezó a trabajar en la zona, se fuemostrando la integralidad de los diagnósticos ambientales y se elaboró un perfil urba-no-ambiental. Con el Atlas Ambiental de Arequipa se inició un proceso de sistematiza-ción de la información ambiental y es el Plan de Gestión Urbano-Ambiental: Agenda 21local el que sintetiza todos los avances aislados de muchos estudios. En su primeraparte se cuenta con el diagnóstico ambiental de Arequipa para la Agenda 21 local. Paratodos estos estudios se contó con el trabajo articulado de una alianza estratégica quepermitió involucrar a la municipalidad, las universidades y las ONG.

Luego de haber identificado los cuatro problemas ambientales, cada uno de ellos fuedesarrollado con trabajos específicos. Se formularon los planes de gestión del río Chiliy de residuos sólidos. Se tiene ahora el PROCHILI y el PIGARS. En el caso del aire, estáel GESTA zonal de Arequipa, que viene formulando la línea de base de la calidad delaire.

En este último período se ha formulado el GEO Ciudad de Arequipa, bajo la metodolo-gía promovida por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente. Este infor-me ha logrado crear condiciones para unificar todos los sistemas de información ymonitoreo que instituciones, empresas y universidades vienen desarrollando, para asítener una mirada simultánea y multidimensional de los procesos en curso. De estamanera, se podrá saber en determinadas coyunturas cómo evolucionan las tendenciasdel contexto y cómo se conectan con los factores de respuesta a los diferentes estadosambientales encontrados. Los estudios han sido publicados y difundidos masivamentea través de libros, folletos, afiches, notas de prensa en los diarios, videos y todo medioaudiovisual que se presentó.

Participación y movilización de los actores locales

Para recoger la opinión de la ciudadanía se recurrió a diversos medios. En una encuestarealizada en abril de 1997 por Data UNSA, la población respondió que los tres principa-les problemas que enfrentaba la ciudad eran: contaminación (31%), desorden de laciudad (17%) y poco empleo (12,6%).



En otra encuesta realizada por la Consultora Ingenieros y Economistas (J. Failoc) ennoviembre de 1999, se preguntó a la población cuáles eran los principales problemasambientales que la afectaban. Un 80% indicó que eran los humos; el 9%, que era lacontaminación la basura; y el 4%, la contaminación del río Chili.

Carlos Leyton elaboró una interesante encuesta para construir lo que denomina el «índi-ce de satisfacción ciudadana», el cual establece una calificación de menor a mayorsatisfacción del 1 al 10. La fecha de realización de las encuestas fue entre abril yseptiembre de 1999. Los resultados arrojados son los siguientes: el indicador de mayorpuntuación es la imagen del gobierno municipal, con un 8,22; luego la imagen de laciudad, con 8,16; el del medio ambiente es uno de los más bajos, con 5,74; y el desatisfacción en el empleo es el de menor puntuación de los diez indicadores evaluados,con 4,72.

Asimismo, al indagar el grado de identificación con un conjunto de frases presentadas,los resultados fueron los siguientes: el 65% manifestó que se identificaba con la frase«Me siento orgulloso de vivir en Arequipa»; el 16%, con «Me gusta Arequipa, pero nome quedaría a vivir toda la vida»; el 10% indicó que solo está en Arequipa por trabajo;y un 2,7% señaló que no le gusta Arequipa.

Con estos datos se puede afirmar que la mayoría de los ciudadanos identifica el temaambiental como el problema más importante, y cobra especial importancia la contami-nación atmosférica. La población tiene una alta satisfacción de su ciudad, se sienteorgullosa de ella por una mezcla heterogénea de razones ligadas a la personalidadurbana, a su clima, su campiña, su arquitectura y la identidad regional. La valoraciónde lo ambiental se incrementa porque es considerada un factor que afecta la imagen dela ciudad que orgullosamente tienen los ciudadanos. El humo, en ese sentido, es elproblema número uno de la ciudad, no solo por los daños reales que produce a la saludsino porque afea y deteriora la ciudad e impide a los ciudadanos gozar cómodamentede ella.

La encuesta de Leyton involucró a las municipalidades, a las instituciones del Estadoque tenían alguna función referida al tema; asimismo, se requería de universidades yprofesionales para una asesoría técnica; y finalmente, organizaciones de desarrollo quetuvieran alguna experiencia en el tema.

En este proceso se han involucrado: el Gobierno Regional, a través de sus instanciasadministrativas, es decir, las gerencias, y además sus direcciones sectoriales regiona-les (las más comprometidas son Salud, Industria y Transportes); el gobierno provincial;y algunos gobiernos distritales, como Yanahuara, Hunter, José Luis Bustamante y AltoSelva Alegre. Otro organismo del Estado participante es la Defensoría del Pueblo.



Las universidades, en particular San Agustín, a través del Programa de Gestión Urbanadel Perú, la Universidad Católica de Santa María y la Universidad Alas Peruanas produ-cen importantes estudios y tesis referidos a temas ambientales. La formulación de losdiversos planes de desarrollo de la ciudad tiene como fuente de información los traba-jos producidos por estos centros de estudios.

Algunas otras empresas participantes fueron: Servicio de Agua Potable y Alcantarilladode Arequipa (SEDAPAR), Empresa de Generación Eléctrica de Arequipa S.A. (EGASA) ySociedad Eléctrica del Sur Oeste S.A. (SEAL), encargada de distribución y comerciali-zación de energía eléctrica. Participaron también empresas privadas, como: PANAM,Cerro Verde, RESERSUR, ALDAMOTOR, etc.

El Consejo Regional de Decanos y los colegios profesionales participaron en los diver-sos espacios de concertación que existen, de acuerdo con su perfil técnico profesional.

Las ONG, que han tenido una importante participación al elaborar estudios y asumir unpapel de facilitadoras en diversos espacios, han permitido la sistematización de impor-tante información ambiental. Han liderado estudios de caso e implementado proyectos,y los productos que han generado son importantes fuentes de información.

Por los impactos evidentes a la salud y al entorno físico de la ciudad, la contaminaciónatmosférica producida por el creciente parque automotor fue el tema priorizado porlíderes locales, instituciones y ciudadanos de la ciudad. Para ello, se formuló un planespecífico con el impulso que le brindó el Programa de Educación en Gestión Urbanapara el Perú (PEGUP) y propiciado por la gestión municipal. Este esfuerzo motivó lanecesidad de abordar también otros problemas ambientales.

La gestión municipal de 1999 tuvo la voluntad política de continuar la iniciativa delíderes e instituciones del GEMA en el tema ambiental. Se fueron formando grupos deiniciativas alrededor de cuatro temas: la descontaminación atmosférica, el manejo deáreas verdes, el río Chili y la gestión de residuos sólidos.

En estos procesos, los actores locales fueron asumiendo posiciones de acuerdo con losintereses de cada uno. Se tuvo que implementar un proceso muy amplio y participativo.En el caso de la contaminación atmosférica, se invitó a los transportistas; en áreasverdes, a los constructores y agricultores; y en el caso de residuos, a los burócratasmunicipales y segregadores informales.

Se desarrollaron reuniones puntuales, eventos de más de cuatro días y campañas desensibilización para priorizar los problemas. Estos esfuerzos fueron construyendo con-sensos para abordar los problemas ambientales de la ciudad.



La participación siempre fue amplia y consideró la opinión de los líderes y técnicos delas instituciones y de los expertos locales, e incluyó la percepción ciudadana. Además,con el concurso de las ONG y las universidades, se utilizó la metodología de la planifi-cación estratégica.

4.1.3 Las estrategias ambientales y la toma de decisiones

Formulación de estrategias ambientales

El proceso de formulación de estrategias partió de las diversas visiones de futuro deinstituciones locales y organismos, entre los que se puede mencionar a la municipali-dad provincial, diversas comisiones de la municipalidad, la Comisión Ambiental Regio-nal y el Consejo Transitorio de Administración Regional. Además, se utilizó también elplan de gestión ambiental de la ciudad. Luego se construyeron escenarios, tanto de tipotendencial como escenarios concertados. La visión trata de transformar en positivo elconjunto de los problemas ambientales encontrados.

Para la formulación de las estrategias ambientales se tomó también en consideraciónel análisis del contexto y la situación ambiental de la ciudad. El árbol de problemaselaborado permitió agruparlos de acuerdo con los intereses de la ciudad. Los problemasfueron identificados tomando en consideración los intereses de los diversos actoresinvolucrados, las actitudes, las prioridades y las políticas.

Así, la contaminación atmosférica producida por el parque automotor, la contamina-ción de los suelos por los residuos sólidos, la emisión de contaminantes al río Chili y ladisminución de la campiña arequipeña fueron los problemas priorizados, en la medidaque podían desencadenar una acción ciudadana e institucional variada, permanente ycon un claro enfoque ambiental. Estos problemas, en particular el de contaminaciónatmosférica, no solo han motivado la cohesión de la ciudadanía exigiendo solución aproblemas comunes, sino que han inspirado la elaboración de estudios y planes urba-nos, y han fortalecido la acción institucional.

Otros problemas, como el crecimiento urbano, la deficiente infraestructura de serviciosy el inadecuado sistema vial, fueron abordados en un proceso articulado de planifica-ción urbana cuando se formularon el PEAM y el plan director.

Sobre la base de los problemas identificados, se realizó un análisis estratégico partici-pativo en varias sesiones de talleres convocados con masiva participación, tal comoestá registrado en las publicaciones de los planes elaborados. Partiendo del análisis



FODA sobre cada uno de los problemas identificados se formularon las estrategias degestión ambiental, que respondían a la visión de futuro propuesta.

Estrategia de gestión ambiental urbana

Para enfrentar los problemas ambientales existió la voluntad política del gobierno mu-nicipal y la decisión de líderes locales, y se aprovecharon las capacidades instituciona-les locales. Se identificó que los problemas del contexto que dificultaban una gestiónambiental en la ciudad eran el centralismo, la debilidad y desarticulación institucional,y la ausencia de un liderazgo con visión. En ese sentido, frente al centralismo se afirmóla capacidad de descentralización que tiene el gobierno local; como muestra, se puedeseñalar la promulgación de la ordenanza municipal 015-99 que regula las emisionesvehiculares, la cual ha sentado jurisprudencia en el país.

Frente a la debilidad y desarticulación institucional, se fomentó la afirmación de rolesde diversas instituciones en la ciudad y, por otro lado, se promovieron espacios deconcertación como los grupos temáticos de Agenda 21 local.

Finalmente, frente a la ausencia de liderazgo con una visión común de futuro, la muni-cipalidad provincial asumió su papel de directora y promotora del desarrollo, bajo unenfoque de sostenibilidad, y planificó acciones que permitirían el fortalecimiento de unconjunto de líderes ambientales.

Cuando se formularon el plan estratégico y el plan director, se reconoció de maneraexplícita que los planes anteriores no habían logrado modificar y orientar positivamenteel desarrollo de la ciudad, por una ausencia de participación pública durante el proce-so. A partir de esta reflexión, el equipo técnico encargado de la planificación urbanaasumió la necesidad de utilizar la planificación estratégica como instrumento de natu-raleza participativa que permite involucrar en el proceso a ciudadanos e instituciones.El resultado implicó dejar de lado la planificación normativa y sectorial, para dar pasoa la formulación de ejes estratégicos que responden a un análisis de contexto y a unavisión de futuro compartida por los diversos actores de la ciudad.

Finalmente, se señala que el Plan Estratégico de Arequipa Metropolitana 2002-2015es el marco de actuación de los próximos años, que permitirá preparar a la ciudad pararecibir su quinto centenario cumpliendo con los retos de ser una ciudad competitiva yabierta al mundo, en la que sus habitantes estén orgullosos de su pasado y su presentey tengan confianza en un futuro mejor.



Consensos participativos para la construcción de estrategias

La estrategia de descentralización, que consiste en el acuerdo ciudadano y ejerciciopleno de la autonomía en los gobiernos locales, apunta también hacia objetivos am-bientales descentralizados. Esta propuesta ha logrado unir a la ciudadanía arequipeñaen el tema de la descontaminación atmosférica, por ejemplo, dando continuidad alvalioso trabajo que realizaron los líderes e instituciones que integraban el GEMA y elGESTA Zonal de aire.

La estrategia de articulación institucional trata de fortalecer los espacios de concertaciónambiental desarrollando programas y proyectos ambientales interinstitucionales y esta-bleciendo un sistema de participación ciudadana. La lucha contra la contaminación at-mosférica es una manifestación novedosa que desarrollan los ciudadanos en defensa desu ciudad. A partir de ello, los ciudadanos han ido adoptando cambios en las conductasambientales y las instituciones han implementado proyectos específicos.

En los últimos años se han producido avances importantes, como el crecimiento de unadefinida conciencia ambiental, en especial en jóvenes y niños, y el enorme empuje engrupos voluntarios de la sociedad civil, en profesionales y dirigentes sociales. Pero laacción es aún fragmentada y la visión compartida no se logra cohesionar. La gran ven-taja es que el tema ambiental ya está internalizado en una dimensión y escala suficien-tes como para que las respuestas ambientales positivas mantengan su curso por lospróximos diez años.

Frente a la estrategia de liderazgo compartido con visión de futuro, es claro que en losúltimos años la ciudad cuenta con líderes que dan señales de un cambio en la gestiónurbana. Son claros los liderazgos que incorporan un enfoque de sostenibilidad del desa-rrollo; entre ellos se cuentan algunos alcaldes y regidores, los técnicos y profesionalesque estuvieron involucrados en el GEMA, algunos lideres empresariales que dirigen susorganizaciones bajo el enfoque de responsabilidad social, docentes y estudiantes deuniversidades, decanos de colegios profesionales y directores de organizaciones nogubernamentales.

4.1.4 La implementación de las estrategias ambientales urbanas

Instrumentos de planificación y gestión

Las municipalidades provinciales tienen entre sus funciones normar y controlar las ac-tividades relacionadas con la salud y el saneamiento ambiental. Después de más detres décadas, la Municipalidad de Arequipa ha venido recuperando la imagen positiva y



su liderazgo en la planificación integral del desarrollo local y el ordenamiento territo-rial de la ciudad, formulando, aprobando, ejecutando y supervisando los planes y pro-yectos de desarrollo local.

Pero también hubo iniciativas de diversos actores que promovieron el desarrollo deinstrumentos de planificación y gestión, entre los que se puede mencionar a la Univer-sidad, el CONAM y las ONG. A continuación, se presentan estos instrumentos en unordenamiento no cronológico.

Plan Estratégico de Arequipa Metropolitana 2002-2015 (PEAM)

La municipalidad provincial, a través de la Oficina de Planificación y Gestión Urbano-Ambiental AQPlan 21, formuló el Plan Estratégico de Arequipa Metropolitana 2002-2015 (PEAM), que fue elaborado en la perspectiva de la Agenda 21 local. Fue aprobadopor acuerdo municipal 021-2002-MPA, el 4 de julio del 2002. Es un instrumento deplanificación que orienta el desarrollo económico, social, cultural y ambiental de laciudad, y su alcance es metropolitano.

Plan Director de Arequipa Metropolitana 2002-2015 (PDAM)

La Municipalidad Provincial aprobó el Plan Director de Arequipa Metropolitana 2002-2015 (PDAM) mediante ordenanza municipal 160-2002-MPA. Este se basa en el PlanEstratégico Metropolitano como marco político en el que se establece la visión de laciudad y a partir de la cual se definen los lineamientos estratégicos de desarrollo local.Ha sido concebido como un acuerdo social entre los actores de la ciudad, que buscauna nueva forma de planificación que relacione, de un lado, el aspecto técnico norma-tivo y, de otro, el enfoque estratégico y participativo.

Plan Maestro del Centro Histórico de Arequipa

La municipalidad, con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional,se ha propuesto la recuperación integral del Centro Histórico de Arequipa y ha elabora-do el Plan Maestro del Centro Histórico como instrumento que permite coordinar laactividad de la autoridad municipal, los sectores público y privado, y convoca la parti-cipación vecinal en las tareas de renovar la estructura física y la superación de susproblemas sociales. Viene asumiendo tareas como: descontaminar visualmente losambientes urbanos recubiertos por un exceso de carteles y publicidad, mediante laO.M. 039-2000. El transporte público masivo fue prohibido en el año 2000.



Plan de Gestión Ambiental Urbana o Agenda 21 local

Por acuerdo municipal 023-2000-MPA se aprobó la Agenda 21 local: Plan de GestiónAmbiental Urbana de Arequipa. El propósito de este instrumento es orientar la acciónde las instituciones hoy comprometidas con la gestión ambiental. Contiene los linea-mientos de gestión ambiental para Arequipa y los siguientes programas y líneas deacción: descontaminación atmosférica, que considera proyectos de control y fiscaliza-ción, reordenamiento vehicular, monitoreo de la calidad del aire, renovación del parqueautomotor, educación vial ambiental, sistema alternativo de transporte, uso de combus-tibles menos contaminantes y reparación y mantenimiento de motores; manejo de lasáreas verdes con proyectos sobre normatividad y planificación, viveros y forestación,educación y capacitación; recuperación del río Chili con proyectos referidos al monito-reo y control, normatividad y planificación, descontaminación y tratamiento del entor-no; y gestión de los residuos sólidos considerando proyectos de disposición final, relle-no sanitario, reciclaje en domicilio y colegios.

Sistema de transporte urbano sostenible

A partir del año 2002, la Municipalidad Provincial de Arequipa, en convenio con elBanco Interamericano de Desarrollo (BID), viene fortaleciendo las capacidades de pla-nificación, administración, fiscalización, mantenimiento y ampliación de sus sistemasde transporte urbano sostenible para la ciudad de Arequipa. Se ha elaborado una pro-puesta que pone énfasis en el transporte público, la infraestructura vial, las operacionesde tráfico y el transporte no motorizado. Los efectos ambientales y sociales a los quedará lugar son positivos, puesto que se traducirá en un sistema más eficiente y eficaz.Con el propósito de poder integrar la planificación del transporte y la planificaciónurbana a través del intercambio de experiencias sobre planificación del transporte urba-no, y la planificación urbana y ambiental en ciudades intermedias tanto europeas comolatinoamericanas, se viene participando en la Red Nº 8 Control de Movilidad Urbana delprograma URB-AL de la Comunidad Económica Europea.

Solución de problemas ambientales

Arequipa desarrolla un proceso de gestión ambiental que está sentando las bases parala solución de sus problemas ambientales.



Descontaminación atmosférica

■ La Dirección Ejecutiva de Salud Ambiental (DESA) viene realizando el monitoreode la calidad del aire desde 1995, y en 1997 la Defensoría del Pueblo elaboróun informe denominado «Se nos subieron los humos», donde señalan que: «Are-quipa, la del eterno cielo azul, padece hoy por hoy un problema literalmenteasfixiante. La contaminación ambiental por efecto de los humos expelidos porvehículos de transporte alcanza niveles de extrema gravedad». Ambas institucio-nes, lideradas por sus titulares y en coordinación con otras organizaciones, pro-mueven la Comisión de Gestión del Medio Ambiente (GEMA), instancia de con-certación para la gestión ambiental, que en 1999 fue propuesta como instanciatécnica consultiva por la administración municipal.

■ Autoridades, líderes y profesionales se movilizan e implementan medidas paradetener el proceso de deterioro de la calidad de aire; entre ellas, la ordenanzamunicipal pionera en el país sobre límites máximos permisibles (015-99), laimplementación de una planta de control y certificación de emisiones, operati-vos inopinados de fiscalización al parque automotor (primero preventivos y luegocon sanción pecuniaria), y jornadas de sensibilización y capacitación a la pobla-ción a través de medios masivos y en talleres. Estas acciones son implementa-das a través de proyectos cogestionados bajo el impulso de la ONG Labor.

■ El Proyecto «Aire Limpio», ejecutado por la DESA, monitorea la calidad de aire ypermite el manejo de información sobre la presencia de los contaminantes en elaire. Con estas acciones, Arequipa es considerada una de las ciudades que másavances tiene en el tema en todo el país.

■ El GESTA Zonal de Arequipa está elaborando una línea de base sobre la calidaddel aire en la ciudad, para lo cual recoge información del monitoreo con equiposautomáticos y con tubos pasivos; ha realizado el inventario de emisiones defuentes fijas y móviles, y estudios epidemiológicos; y ha delimitado la cuencaatmosférica. El siguiente paso será elaborar un «plan de acción». El GESTA Zo-nal de aire de Arequipa es liderado por el Ministerio de Salud y tiene entre susintegrantes al gobierno local, sectores públicos y privados, transportistas, univer-sidades y otros; fue conformado a partir del Decreto Supremo 074-2001-PCM.

Según los reportes de la Planta de Control y Certificación de Emisiones, de septiembredel 2000 a octubre del 2001 las emisiones de los contaminantes han ido disminuyen-do. En el caso del monóxido de carbono, se ha registrado una disminución del 62,5%,y el material particulado ha disminuido en 37,5%. Pero, por otro lado, los operativos defiscalización que se realizan en la calle nos indican que los vehículos contaminantes



son cerca del 80%. Esta situación se presenta debido a que los transportistas manipu-lan sus vehículos con el propósito de conseguir el certificado de emisiones vehiculares,y a la débil fiscalización que la autoridad realiza en las vías. Los vehículos que acudenmayoritariamente a esta planta son los de transporte público masivo (94%) y los taxis(82%); se nota una gran ausencia de los particulares.

Contaminación sonora

■ En 1999 se dictó la ordenanza municipal 012-99, que dispone normas sobreruidos molestos y nocivos, y luego se elaboró su reglamento. Sin embargo, esescasa la aplicación de esta norma por las autoridades y, por desconocimiento,la población no hace caso a esta disposición.

Recuperación del río Chili

■ Para dotar de un instrumento de gestión del desarrollo social, económico y am-biental de la parte urbana de la cuenca del río Chili, la municipalidad, con elapoyo de Grupo GEA, creó la Oficina del Proyecto Especial PROCHILI. El directo-rio está conformado por los gobiernos locales y representantes de organizacionesde base. Este proyecto realizó actividades de monitoreo ambiental comunitariosdel agua, aire y suelo, con la participación de sus integrantes y contando conequipos portátiles. El producto fue el Plan de Gestión Ambiental de la Cuenca delrío Chili, el cual cuenta con una carta de intención suscrita entre la Municipali-dad Provincial de Arequipa y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) paracanalizar un importante financiamiento para su ejecución.

Defensa de la campiña

■ Frente al crecimiento urbano en desmedro de la campiña de Arequipa, diversasorganizaciones de la sociedad civil han generado iniciativas que han logradocomprometer a la municipalidad en detener este problema ambiental. Se halogrado comprometer al gobierno local a través de un instrumento legal, la O.M.180-2003-MPA, que señala la no admisión de expedientes para habilitacionesurbanas en áreas verdes hasta el año 2005. Este instrumento no está siendoaplicado adecuadamente, pues continúan las aprobaciones de expedientes urba-nos en áreas agrícolas, mostrando de esta forma la influencia de las constructo-ras en este propósito. Se ha propuesto la conformación de un grupo técnico paraatender este conflicto, pero esto aún no ocurre. Con el plan director se pretende



proteger el ambiente, conservar las áreas agrícolas y prevenir la ocurrencia dedesastres naturales, reduciendo las condiciones de fragilidad ecológica del áreametropolitana. Asimismo, se busca preservar la campiña y las áreas naturales devalor especial integrándolas a las actividades urbanas y promocionando su usonormal.

Gestión de residuos

■ Importantes instrumentos de gestión han surgido con la creación del Sistema deGestión de Residuos Sólidos Urbanos por O.M. 043-MPA 2003, y la aprobacióndel Plan Integral de Gestión Ambiental de Residuos Sólidos (PIGARS) medianteO.M. 244-2004-MPA. En este marco, y con el apoyo de la ONG Labor- Arequipa,en el 2001 se construyó el primer relleno sanitario para la ciudad, con el objetivode frenar la inadecuada disposición de los residuos sólidos, y se está iniciandoacciones para la construcción de una planta de transferencia de residuos sólidos.Es importante señalar que se viene promoviendo la implementación de proyectoscogestionados en colegios y barrios de diversos distritos de la ciudad.

Adecuación ambiental de curtiembres

■ Se viene implementando el Proyecto Integral de Adecuación Ambiental, con elpropósito de asegurar la implantación de medidas de prevención y control de lacontaminación, y el incremento de la eficiencia y competitividad de este sectorproductivo, cumpliendo al mismo tiempo la normatividad ambiental pertinente.Los principales avances que se pueden señalar son: el compromiso de adecua-ción ambiental de las curtiembres, la elaboración del estudio de factibilidad delproyecto, la puesta en marcha de un proyecto demostrativo que proporcionaráinformación para facilitar la definición de límites máximos permisibles para laactividad de curtiembres y la puesta en operación de la laguna de estabilizacióndel Parque Industrial Río Seco.

Gestión de riesgos

■ Con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la Univer-sidad Nacional de San Agustín y el Instituto Nacional de Defensa Civil, en 1999se realizaron estudios de vulnerabilidad y mitigación de riesgos, como parte delPrograma de Ciudades Sostenibles, que tiene como propósito reducir los riesgosde la ciudad frente a los fenómenos naturales más intensos y frecuentes que



afectan nuestro territorio. Además, es un instrumento de prevención que contribu-ye al ordenamiento y planificación de la ciudad, y a fomentar la conciencia delos agentes locales sobre la necesidad de asumir con responsabilidad el compro-miso de cumplir con las pautas técnicas establecidas en la perspectiva de propi-ciar el desarrollo sostenible de la ciudad de Arequipa. Consta del mapa de peli-gros y lineamientos para el plan de usos del suelo de la ciudad. Asimismo, elMinisterio de Agricultura cuenta con recursos para la construcción de defensasribereñas para la región Arequipa.

4.1.5 La institucionalización de la planificación y gestión ambiental

El sistema de planificación y gestión ambiental

Las diversas propuestas de planificación y gestión han sido legitimadas a través devarias normas de acuerdo con la naturaleza de las mismas. La mayoría de ellas ha sidoaprobada por el gobierno local a través de un decreto de alcaldía, acuerdo municipal uordenanza. En este rubro se inscriben el PEAM, el Plan Director, el Plan de GestiónUrbano-Ambiental, PROCHILI y PIGARS.

Otros, como el GESTA Zonal de aire y los proyectos implementados por sectores públi-cos de las direcciones regionales, dependen del gobierno central. Este requisito es muyimportante para que sea asumido por los funcionarios públicos, y que estos respaldensu accionar.

Por otro lado, también se han venido impulsando convenios interinstitucionales quepermiten asumir compromisos. Es muy significativa la instalación de instancias am-bientales en diversas entidades del Estado, con el propósito de atender las demandasde la ciudad.

Institucionalización de enfoques participativos en la toma de decisiones

Durante todo este proceso de gestión ambiental, se han instalado diversas instanciasde gestión concertada para enfrentar los problemas ambientales. Su composición supe-ra, cada vez más, la conformación meramente estatal. Se viene incorporando la partici-pación ciudadana.

Un modelo que es importante tomar como referencia es el Comité Inter Institucionalpara el Mejoramiento de la Salud Ambiental (CIIMSA), el cual ha validado una propues-ta que considera, por un lado, la presencia de un espacio de concertación para los



sectores sociales que enfrentan los problemas de salud ambiental, y por otro, a lasinstituciones encargadas de su atención. En este espacio es muy importante la presen-cia de instituciones como las ONG, que se encargan de facilitar la comunicación entreestos dos actores.

Asimismo, en el Perú existe un marco legal que institucionaliza la participación en latoma de decisiones, pero este enfrenta limitaciones. Una limitación que se viene evi-denciando es la dificultad del monitoreo y la evaluación.

4.1.6 Lecciones para el futuro

Factores que influyeron sobre los resultados

a. La identidad arequipeña, pues la población de Arequipa tiene un singular apegopor su ciudad, que se expresa en su identificación con diversos elementos de suentorno ambiental y en la construcción de su ciudad.

b. La asociatividad de la población arequipeña, un factor reconocido históricamen-te y que está siendo consolidado por la fuerte presencia de migrantes andinos,que valoran esta forma de enfrentar las diversas expresiones de su vida cotidiana.

c. Existencia de un núcleo de líderes y técnicos comprometidos con la gestiónambiental, inicialmente identificados con el GEMA y organizados a través de él,y que luego, con el apoyo de proyectos e instituciones promotoras de la gestiónambiental, han logrado diseñar propuestas e implementarlas.

d. Decisión política del gobierno local, que actúa como motivador de la acción yque asume su responsabilidad y encuentra recursos humanos aptos para ello.Esta decisión política de enfrentar uno de los problemas más sentidos de lapoblación, como es el de la contaminación atmosférica, permitió iniciar un pro-ceso de planificación y gestión ambiental que posteriormente se extendió a laplanificación y gestión del desarrollo local.

e. Establecimiento de una alianza explícita entre la municipalidad, las universida-des y la sociedad civil. Esta triangulación positiva ha sido favorecida tambiénpor la alianza interinstitucional clara existente entre Universidad Nacional deSan Agustín, la Municipalidad Provincial de Arequipa y la ONG Labor. Los lide-razgos y relaciones de confianza de esta alianza han permitido compartir visio-nes comunes y desarrollar estrategias de concertación para el tratamiento deproblemas puntuales. En este proceso se ha podido apreciar un gobierno local



receptivo, capaz de combinar el discurso con la acción, asumiendo como pro-pias las propuestas y sugerencias que surgen de los espacios participativos. Asi-mismo, la universidad se ha mostrado comprometida con su entorno, al ofrecersu aporte profesional y técnico; y la ONG Labor se ha convertido en el soportetécnico y la facilitadora de procesos de concertación interinstitucional.

Lecciones

a. Cuando la gestión ambiental se disemina y posiciona en la práctica de institucio-nes y líderes, fomenta una sinergia que dinamiza y multiplica la ejecución deproyectos, las iniciativas ciudadanas de vigilancia ambiental y las prácticasambientales en distintos niveles, y se convierte en una práctica social difícil dedesmontar.

b. La planificación como instrumento de gestión ha demostrado ser válida porqueha sido capaz de recoger procesos en curso y porque ha combinado decisiónpolítica, capacidades técnicas y participación de la ciudadanía. En este sentido,se ha nutrido de la convocatoria municipal, de la participación de profesionaleslocales altamente calificados y de organizaciones no gubernamentales con ca-pacidad de facilitar procesos de participación de la ciudadanía.

c. La planificación en la gestión ambiental, más que un punto de partida, debeconsiderarse un punto de llegada. El punto de partida debe ser la gestión deproblemas ambientales muy concretos y de alta sensibilidad social; este enfoquepermite generar confianzas y proyectar visiones de futuro de más largo plazo. Esdecir, avanzar en la formulación de una visión compartida de futuro a partir deenfrentar problemas concretos, da viabilidad y consistencia con la visión. Sonlos líderes comprometidos con estos cambios los que están en condiciones degarantizar estas sinergias de acción concertada entre los diversos actores.

d. La difusión de los planes como instrumentos de gestión es vital para la sostenibi-lidad de los procesos, permite su apropiación y su defensa. Los líderes y diversosactores pueden hacer uso de su derecho de vigilancia ciudadana.

e. La difusión de información especializada requiere cuidar el contenido y la forma.El proyecto combinó una serie de medios, como la televisión, la radio, los me-dios escritos (folletos, revistas) y la producción de materiales de difusión, y todosellos cumplieron su objetivo porque incluyeron estos dos elementos: un conteni-do de calidad técnica y una forma de presentarlo de acuerdo con su públicoobjetivo.



f. Los líderes existen, lo que se requiere es brindarles condiciones para que sedesarrollen en la dimensión de la práctica concreta. En el caso de Arequipa, sehan facilitado espacios para que estos intervengan y desarrollen sus capacidadesde propuestas, planes y proyectos, alimentándolos en este proceso con informa-ción escrita, eventos, intercambios, etc. Además, que los líderes manejen infor-mación calificada garantiza la participación y la generación de opinión públicainformada, y, por ende, la sostenibilidad del proceso.

g. El tema de responsabilidad social permite el acercamiento al concepto de desa-rrollo sostenible desde el empresariado, el cual se muestra un tanto escépticofrente a los temas ambientales. La incorporación activa del empresariado local ala tarea del desarrollo sostenible puede ayudar a afincar las políticas de largoplazo, toda vez que en el gobierno los cambios de timón continuos hacen que laspolíticas sean frágiles.

Recomendaciones

a. Es necesario garantizar los avances y la sostenibilidad de la gestión ambientalen Arequipa, a través de la obtención de recursos económicos, materiales y pro-fesionales.

b. Los resultados que muestra la gestión ambiental de la ciudad han sido trabajadosen interesantes procesos concertados que han involucrado la participación deinstituciones, funcionarios y líderes de instituciones, que deben ser potenciadospor las autoridades locales. Existe una generación de líderes y funcionarios com-prometidos con la gestión ambiental y el desarrollo local, a los que se debeincentivar permanentemente y facilitar espacios que permitan su contribución enla toma de decisiones.

c. Se deben institucionalizar los avances en la implementación de proyectos am-bientales. La integración entre el área urbana y rural de Arequipa debe obedecera un manejo integral, mediante la formulación de un Plan Maestro para el Desa-rrollo de la campiña Arequipeña. Se deben monitorear las afecciones a la saludmediante estudios epidemiológicos que permitan identificar los daños ocasiona-dos por contaminantes atmosféricos, provenientes de fuentes fijas o móviles, ypor contaminantes patógenos provenientes de la contaminación que sufre el ríoChili. Asimismo, para abordar el problema del transporte, se deben articular lasdiversas propuestas elaboradas por PADECO (consultora internacional), URB-AL(programa que subvenciona redes temáticas y proyectos conjuntos de Latinoamé-rica y la Unión Europea dedicados a cuestiones urbanas) y otros, que ahora están



desarticuladas, a través de una instancia técnica interinstitucional.

d. Institucionalizar los instrumentos de gestión como el plan director, promoviendosu aplicación por todas las instituciones de la ciudad, particularmente de laMunicipalidad Provincial de Arequipa.

e. Se debe contar con una instancia de manejo de información confiable, oportunay accesible, para una adecuada toma de decisiones.

f. Las autoridades del gobierno local deben promover espacios formales que permi-tan la articulación de diversas propuestas de planificación, en aspectos como:desarrollo estratégico (PEAM), desarrollo urbano (PDAM), gestión ambiental (Agen-da 21 local), transporte (PADECO, URB-AL), aire (Plan Descontaminación), resi-duos sólidos (PIGARS), río Chili (PROCHILI).

g. Los avances que muestra el informe ambiental GEO Arequipa deben comprome-ter a las autoridades locales a rescatar la importancia de la planificación y ges-tión concertada como instrumento de desarrollo sostenible. Se debe continuarcon la elaboración del nuevo plan de acción ambiental para la ciudad, en elmarco del Sistema de Gestión Ambiental local.

Bibliografía

Asociación Civil Labor (2002). Hoja de vida, 1, 2, 4, 5, 6. Arequipa.

Balbín, Doris y Edwin Guzmán (2004). Liderazgo y desarrollo sostenible en la ciudad de Arequipa.Arequipa: mayo.

Municipalidad Provincial de Arequipa (2004). «GEO Ciudad Arequipa. Informe urbano-ambiental» (enelaboración por la Asociación Civil Labor Arequipa).

—— (2002). «Plan Director de Arequipa Metropolitana 2002-2015». Arequipa.

Municipalidad Provincial de Arequipa, Universidad Nacional de San Agustín, FCPV, PEGUP y AsociaciónCivil Labor (2002). «Plan de Gestión Urbano-Ambiental. Agenda 21 local». Arequipa.



4.2 CAJAMARCA3

4.2.1 Contexto

En esta sección se presenta el contexto urbano-ambiental de la ciudad de Cajamarcaantes y durante el proceso de planificación y gestión urbano-ambiental. Se pone énfasissobre los factores que hacen presión, como son las principales actividades económicasy de desarrollo de la provincia y el distrito donde se ubica la ciudad, así como lasrelaciones de estos factores con el medio ambiente y el uso de los recursos naturales.

Entre los factores que presionan sobre los recursos naturales y provocan la degradacióndel medio ambiente en Cajamarca, se encuentran los siguientes: el crecimiento urba-no, las principales actividades económicas, la pobreza, entre otros.

a. El crecimiento urbano

El crecimiento de la población urbana en el departamento de Cajamarca ha provocadoimportantes cambios en el medio ambiente; así, entre 1940 y 1961 la tasa de creci-miento de la población urbana fue de 2,3% anual, y entre los censos de 1972 y 1993fue mayor a 3%. En cambio, la población rural decayó a una tasa anual de 1,9% entre1940 y 1961, y de 1,3% entre 1972 y 1993.

Al comparar las tasas de crecimiento de la población urbana del departamento de Caja-marca y el distrito de Cajamarca en el período de 1961 a 1993, se tiene que el creci-miento anual es mucho más acelerado en el ámbito distrital que en el ámbito departa-mental (gráfico 4.1).

En la ciudad de Cajamarca, así como en las demás ciudades intermedias de la sierra,el crecimiento de los últimos años fue mayor que el crecimiento de las ciudades de lacosta. Según el censo de 1993, la ciudad de Cajamarca tiene una población de 100mil habitantes y crece con una de las tasas más altas, 4%; mientras que Chiclayo, con354 mil habitantes, lo hace con una tasa de 2%; Trujillo, con 474 mil habitantes, crecea un ritmo de 2,4%; y Lima, con seis millones 354 mil habitantes, lo hace a una tasade 2,7% (INEI 2001b).

3 Caso preparado por Ricardo Claverías. Centro de Investigación, Educación y Desarrollo (CIED).



Gráfico 4.1

CAJAMARCA: TASA DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN URBANA

Fuente: INEI (2001b).

b. Principales actividades económicas y de desarrollo de la ciudad

El departamento de Cajamarca cuenta con importantes recursos para el desarrollo re-gional y nacional, sobre todo en la agroindustria y la minería. En los últimos tiemposviene incrementándose el desarrollo agropecuario, que contribuye con el 33,4% delPBI departamental, y sobre todo el minero, que contribuye con el 22,5% del mismo(INEI 2001B). El ritmo de crecimiento económico en esta región es mayor que en elresto del país. En particular, la empresa minera Yanacocha está impulsando el creci-miento económico de la región, aunque en un contexto de gran tensión con la pobla-ción.

«La actividad industrial es incipiente. La PEA para este sector en 1993 fue de 6.227personas, ocupando el cuarto lugar, después de las actividades de extracción, comercioy servicios. La producción de queso, mantequilla y yogur son las de mayor importancia,como también la producción artesanal para el consumo, la cual se desarrolla en lasáreas rurales cercanas a la ciudad. Esta actividad está principalmente localizada en laciudad de Cajamarca y ello se debe básicamente a la existencia de servicios para laproducción» (Municipalidad Provincial de Cajamarca y ASODEL 1997: 47-8).

c. Los recursos naturales. Vulnerabilidad hacia los riesgos ambientales

El crecimiento urbano también significó que la mayor parte de la población provenientedel campo trasladara consigo muchos problemas para el centro urbano, y particular-

0

0,5

1

1,5

2

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3

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1961-1972 1972-1981 1981-1993

Departamento de Cajamarca

Provincia de Cajamarca

Distrito de Cajamarca



mente para el medio ambiente y la calidad de vida de la población. Entre esos proble-mas se encuentran los siguientes:

■ Se efectúa el traslado de una parte importante de la población pobre y extrema-damente pobre desde el campo hacia la ciudad.

■ Se presiona sobre los medios de salubridad, como agua y desagüe, lo cual exigemayores presupuestos e inversiones para dotar de infraestructura y servicios urba-nísticos a la nueva población asentada en la ciudad.

■ En consecuencia, la ciudad de Cajamarca se ve afectada por un incremento deldeterioro de la calidad de vida del poblador urbano, problemática que exige ac-ciones concretas para viabilizar el desarrollo sustentable.

Como efecto del crecimiento minero, la presión urbana y el aumento del parque auto-motor, hay una mayor presión sobre los recursos naturales y el medio ambiente en laciudad, que, según el diagnóstico ambiental realizado por el gobierno municipal en ladécada de 1990, se expresa en lo siguiente:

■ Se manifiesta un deterioro y contaminación del ambiente de la ciudad.■ Esa situación empeora debido a la deficiencia del servicio del sistema de agua y

desagüe, en especial para los nuevos asentamientos urbanos, donde vive la po-blación más pobre.

■ Se arroja la basura en ríos y quebradas.■ Se deteriora la calidad de vida del poblador urbano.■ Hay una presión de la expansión urbana sobre las tierras agrícolas, con lo que se

deteriora el entorno ecológico.■ A su vez, hay una contaminación del agua por efecto de la modernización agro-

pecuaria (por el excesivo uso de insumos agroquímicos).■ Deterioro y contaminación del ambiente de la ciudad.

d. Pobreza: otro factor de presión sobre el medio ambiente urbano

Cajamarca es uno de los departamentos más pobres del Perú. El 77,4% de la poblaciónvive en situación de pobreza y el 50,8% en pobreza extrema (INEI 2001b). Antes Caja-marca era el cuarto departamento más pobre del Perú, hoy es el segundo. Es el terceroen desnutrición (INEI 2001a). La desnutrición alcanza niveles que fluctúan entre el67% y el 85%.

La pobreza es otro factor de presión sobre los recursos naturales y el medio ambientelocal, por las siguientes razones:



■ Los bajos ingresos de la población no le alcanzan para construir viviendas ade-cuadas y con los servicios de salubridad indispensables.

■ No tienen poder económico suficiente para cumplir con los pagos por los servi-cios de saneamiento, agua y desagüe, alumbrado eléctrico, etc.

Por lo tanto, la municipalidad de una ciudad pobre como Cajamarca no tiene los ingre-sos suficientes para atender las necesidades de servicios e infraestructura básica deuna población creciente, ni para desarrollar programas de conservación de los recursosnaturales y mejora del medio ambiente urbano.

El reducido desarrollo de la industria local es uno de los factores que explica, en granmedida, la situación de pobreza y los bajos ingresos de la mayoría de la población deesta ciudad (Municipalidad Provincial de Cajamarca y ASODEL 1997).

4.2.2 ¿Cómo la ciudad mejora su información ambiental ycapacidades técnicas?

El proceso de concertación facilitó la colaboración interinstitucional para el intercam-bio de información urbano-ambiental, lo cual fue relevante para definir el plan de desa-rrollo sustentable de la provincia. También permitió incorporar la percepción de losactores habitualmente excluidos del proceso de planificación y gestión ambiental (mu-jeres, grupos e intereses del sector privado, los grupos marginados y en situación dedesventaja, en especial los más pobres). De igual manera, participaron los expertoslocales relacionados con el manejo de los problemas urbano-ambientales e involucra-dos en el proceso de toma de decisiones.

La información sobre el medio ambiente urbano en la ciudad de Cajamarca se fueconstruyendo de manera más o menos sistemática, sobre todo entre los años 1993 y1998. Los temas principales de dicha información fueron los siguientes: a) los proce-sos de participación en la Mesa de Concertación, b) la organización y las propuestas delos ejes temáticos en la Mesa de Concertación, c) las experiencias de los gobiernoslocales sobre el manejo del medio ambiente en otros países.

La difusión de la información se hizo sobre la base de la publicación de documentosperiódicos y la organización de diversos eventos de capacitación, como seminarios yforos, donde se presentaron y discutieron temas sobre la problemática regional, local yambiental, sobre la base de la información organizada. Con esos insumos se elaboró elPlan de Desarrollo Sustentable de la Provincia de Cajamarca.



4.2.3 ¿Cómo la ciudad establece temas prioritarios?

Sobre la base de la interacción multisectorial, participativa e interinstitucional, en elmarco de la Mesa de Concertación se definieron temas prioritarios. Además, se capaci-tó a diversos actores sociales a través de eventos y «hermanamientos» de poblados, yse generó capital humano en diversos temas y liderazgos con criterios más ampliospara mejorar la gestión urbano-ambiental. Así, se construyó un banco de proyectos y secanalizó la cooperación internacional para implementar los proyectos prioritarios.

De manera que, ahora, la priorización de temas de la planificación y la toma de deci-siones empieza por los poblados menores, hasta llegar a la capital de la provincia.

Los planes de desarrollo fueron elaborados, primero, considerando las necesidades delas familias, luego, de los sectores, comunidades y barrios, hasta llegar al distrito y a laprovincia.

La participación de los actores sociales en la elaboración de los planes de desarrollo serealizó a través de comisiones técnicas, de acuerdo con las especialidades de cadaparticipante, y por ejes temáticos de la Mesa de Concertación. En cada mesa de con-certación –provincial o distrital– había un representante que conformaba una instanciade coordinación para anotar los acuerdos y para hacer el seguimiento de las accionesplaneadas.

Los actores clave fueron identificados mediante el ejercicio democrático de la partici-pación en dicha mesa, y de acuerdo con la trayectoria de los investigadores o expertosque estaban involucrados en proyectos para el desarrollo del medio urbano y rural. Elmecanismo principal para esa convocatoria fue la divulgación de los principios de laAgenda 21 a través de programas radiales, artículos en revistas, seminarios y asam-bleas populares.

Las herramientas y métodos utilizados para evaluar y reformular las opciones estratégi-cas se relacionan con la organización de expertos en grupos temáticos, en los cualeslos profesionales de diversas disciplinas (agrónomos, forestales, economistas, ingenie-ros civiles, sociólogos, etc.) evaluaron las propuestas y proyectos, tanto los que afronta-ban los problemas ambientales como los que proponían el desarrollo socioeconómicoen la localidad.

Entre las estrategias para una convocatoria efectiva se pueden destacar las siguientes:

■ La participación activa de la población en asambleas públicas para la formula-ción y ejecución de los planes de desarrollo y, en particular, para la priorización



de los temas. Esta metodología participativa convenció a la mayoría de la pobla-ción y a las instituciones, que vieron legitimados sus intereses y expectativas. Laidea era que ahora los proyectos eran «suyos»; anteriormente, en cambio, eran elEstado o los partidos políticos los que elaboran los proyectos o propuestas sin laparticipación de la sociedad civil.

■ Esa práctica también garantizaba que estos proyectos fueran sostenibles des-pués de que la institución se retiraba de la zona de trabajo.

4.2.4 Institucionalización de la planificación y gestión urbano-ambiental

4.2.4.1 La Mesa de Concertación promovió y mejoró el proceso de planifica-ción y gestión urbano-ambiental

Los conceptos de eficiencia, eficacia y participación ciudadana fueron los instrumen-tos básicos tanto para la legitimación institucional del gobierno local como para lavigencia de la Mesa de Concertación. De esta manera, se generó confianza y capitalsocial para planificar y gestionar obras para el desarrollo local.

Con ese capital social, se densificó el tejido social en la ciudad, en los barrios y en losdistritos, donde se incluyó al sector rural. También participaron los profesionales dediversas instituciones. Durante este proceso se logró desarrollar y fortalecer las capaci-dades locales en gestión urbano-ambiental que permita optimizar el uso de recursos.

Junto con los actores de la sociedad civil, los funcionarios municipales asumierontambién el papel de actores involucrados en este proceso de concertación y planifica-ción para la solución de los problemas de la ciudad. Todos estos actores fueron impor-tantes porque se convirtieron en puentes entre el gobierno municipal, los vecinos y elEstado. Esos funcionarios municipales relacionaron las acciones propias de sus funcio-nes administrativas y de gestión de recursos en un contexto político de gobierno localpara satisfacer las demandas planteadas por la población, lo que reforzaba la legitimi-dad del gobierno local y de los proyectos planteados y ejecutados en las mesas deconcertación.

En esos procesos de cambios en el medio rural y urbano, las instituciones locales,lideradas por la municipalidad de la ciudad de Cajamarca, elaboraron el Plan de Desa-rrollo Sustentable de la Provincia de Cajamarca. El instrumento principal para la elabo-ración de este plan fue el fortalecimiento del capital social o el desarrollo institucional



mediante la participación de más de 100 instituciones de las tres esferas: el Estado, elsector privado y la sociedad civil.

El desarrollo institucional en Cajamarca desde la década de 1980 pasó por un procesoque abarca cuatro fases (Claverías 2003: 10-1).

i) La coordinación interinstitucional en el período 1980-1990, en el que confluye-ron varias instituciones para proponer diversas alternativas para el desarrollo eneste departamento (EDAC-CIED, PRODESACA, el CIPDER como coordinadora ins-titucional, entre otras).

ii) Entre los años 1992 y 1993, la concertación política promovió la formación delFrente de Desarrollo Regional y el Frente Independiente Renovador (FIR), asícomo el análisis y reflexión entre los actores locales sobre el proceso de desarro-llo local, con los enfoques del desarrollo sostenible y los mecanismos participa-tivos de la población difundidos por la Agenda 21.

iii) Con la concertación municipal entre los años 1993 y 1996, el gobierno localasumió el papel de promotor del desarrollo en el ámbito de la provincia de Caja-marca, y la estrategia principal fue la concertación (Díaz 1998: 21).

iv) La institucionalización de la Mesa de Concertación entre 1996 y 1998. En estafase la Municipalidad de Cajamarca convocó a las instituciones y organizacio-nes para formar una mesa de concertación, la cual se convirtió en la principalinstitución de la sociedad organizada para las propuestas del desarrollo humanosostenible (ASODEL 1997: 3).

Esta experiencia se replica en el ámbito nacional a través de la Asamblea Nacional deAlcaldes (AMPE) (ASODEL 1997), y luego es oficializada mediante la Nueva Ley Orgá-nica de Municipalidades Nº 27972, publicada el 27 de mayo de 2003, actualmente envigencia.

a. Inicios y confluencias de la Mesa de Concertación: factores de éxitoa. Inicios y confluencias de la Mesa de Concertación: factores de éxitoa. Inicios y confluencias de la Mesa de Concertación: factores de éxitoa. Inicios y confluencias de la Mesa de Concertación: factores de éxitoa. Inicios y confluencias de la Mesa de Concertación: factores de éxito

El origen de la conformación de las mesas de concertación se debió a varias circuns-tancias coincidentes. Al respecto, Luis Soberón (1995: 77) destaca que: «Una expe-riencia muy importante asociada al Frente Independiente Renovador, principal organi-zación que inició este proceso, fue la experiencia de los organismos no gubernamenta-les de promoción y desarrollo (ONG), y de profesionales e intelectuales que desde diver-sos campos, como el universitario, habían participado en experiencias similares». Esdecir, este nuevo movimiento contó con experiencias de las instituciones de la socie-



dad civil que venían trabajando en el medio urbano y rural. La Agenda 21 fue un docu-mento fundamental e inspirador de esta nueva institución en Cajamarca.

El mismo autor comenta que: «En general, la Mesa de Concertación ha tenido unaconvocatoria bastante exitosa, tanto por el lado de las instituciones públicas como delas instituciones privadas. Alrededor de un centenar de instituciones vienen participan-do en los ejes temáticos, lo que sin duda constituye una amplia y sostenida moviliza-ción institucional». Participaron, además de las ONG, la Universidad Nacional de Caja-marca, diversos gremios laborales urbanos y rurales, la Cámara de Comercio, el SENATI(centro para la formación laboral) y representantes de la empresa minera Yanacocha.Asimismo, las juntas vecinales, los jóvenes en juntas comunales, las organizacionesde Mujeres, etc. (Zamora 1998: 12).

Entre los mecanismos más importantes que condujeron al éxito de estos procesos deconcertación estuvieron los siguientes: 1) los procesos de aprendizaje mediante la par-ticipación de la población en las mesas de concertación provincial y distritales, 2) elcarácter de las propuestas en los ejes temáticos, 3) el liderazgo del gobierno municipaly, sobre todo, 4) los mecanismos para que la población participe en la planificación ygestión del desarrollo. Estas fueron las principales estrategias para las confluenciasinstitucionales y para la convocatoria de personalidades o expertos locales, así comopara la incorporación de la población antes excluida.

En los lineamientos generales de la política del Concejo Provincial de Cajamarca y delas mesas de concertación se trazaron estrategias de confluencias institucionales. Porejemplo, en esas mesas se trazaron las siguientes estrategias: trabajar con toda lapoblación inspirados en una «concepción de desarrollo sostenible en la que el medioambiente constituye un factor decisivo» (Concejo Provincial de Cajamarca 1994: 7).En la década de 1990 dicho tema estaba en la agenda prioritaria de los organismosmundiales como la ONU, especialmente el PNUD, PNUMA, y en muchos gobiernosnacionales, así como en los acuerdos de la Agenda 21.

El nuevo enfoque del gobierno del Concejo Provincial de Cajamarca convenció porque secomprometió a trabajar no solamente por el desarrollo urbano –como era la visión con-vencional de los gobiernos locales anteriores–, sino también por el desarrollo rural y eldesarrollo regional, debido a la fuerte presión que los problemas ocasionan al mediourbano. Además, el Concejo Provincial asumió el compromiso de trabajar con los demásgobiernos municipales, distritales y hasta con los centros de los poblados menores, conel objetivo de afianzar la democratización y la descentralización del poder.

El plan de desarrollo de la Mesa de Concertación consideró los siguientes temas:



■ Reciclaje de la basura orgánica de los mercados a través de las composturas ylombricultura, donde se producía abono para los jardines.

■ Canalización de los desagües al vertedero central, para responder a la fuga de losdesagües hacia el río San Lucas, que generaba focos de infección y la contami-nación inmediata del agua.

■ Incentivos para que los pobladores orientaran la construcción de viviendas hacialas laderas y no hacia el valle agrícola (mediante programas de servicios básicosinmediatos y/o créditos blandos).

Con estrategias de confluencias institucionales para el tratamiento de los temas priori-tarios, se lograron diversas formas de cooperación interinstitucional a nivel local, na-cional e internacional. De esa manera, se logró también fortalecer el capital natural yconstruido en la localidad, mediante proyectos para el desarrollo forestal y agropecua-rio, así como para el mejoramiento y apertura de carreteras y otras obras de infraestruc-tura agrícola, como la construcción de terrazas y riego.

b. Características de la Mesa de Concertaciónb. Características de la Mesa de Concertaciónb. Características de la Mesa de Concertaciónb. Características de la Mesa de Concertaciónb. Características de la Mesa de Concertación

En las décadas de 1980 y 1990 las relaciones de cooperación y coordinación entre lasinstituciones del Estado y las organizaciones de la sociedad civil en Cajamarca fueronformando un sistema de información y gestión urbano-ambiental de acuerdo con lassiguientes estrategias: con la organización de las mesas de concertación a nivel provin-cial, distrital y en poblados menores populares, así como con las sesiones del concejomunicipal de la provincia y los distritos de Cajamarca (1992-1998), procesos que tu-vieron como eje integrador principal al gobierno local de la provincia de Cajamarca,institución representativa que jugó un papel importante en el tratamiento del problemade restablecer y mejorar el medio ambiente y la sostenibilidad de los recursos naturalesy la satisfacción de la demanda de servicios urbanos en la provincia y en los distritos.

La Mesa de Concertación tuvo las siguientes características (Claverías 2003: 14):

■ Propició la integración y coordinación del trabajo interinstitucional mediante unplan estratégico para el desarrollo de Cajamarca, donde coincidieron los objeti-vos, metas y roles de las instituciones públicas y privadas. Así, por ejemplo, enuno de los documentos se explica el siguiente concepto de la concertación:

«La concertación significa la unión de voluntades, de intereses económicos,políticos, sociales y culturales; la concertación exige deponer actitudes indivi-dualistas a favor de algo común, en lo que todos estemos de acuerdo; la concer-



tación es una forma de encuentro entre la sociedad civil y el Estado» (Guerrero1995: 4-5).

■ La Mesa de Concertación tuvo el papel trascendental de ser «la instancia respon-sable para elaborar el plan de desarrollo provincial tanto en el corto como en elmediano plazo». Fue «la encargada de elaborar los diagnósticos, políticas, pla-nes y proyectos necesarios para el desarrollo de Cajamarca» (Concejo Provincialde Cajamarca 1994: 43).

Desde la década de 1980, y sobre todo en la década de 1990, los procesos de planifi-cación y gestión urbano-ambiental han tomado en cuenta la participación de las organi-zaciones sociales de base y del gobierno local de la provincia, a través de diversosmecanismos:

i) Se organizaron asambleas bajo el liderazgo de las mesas de concertación, con laparticipación de los líderes temáticos y los representantes de las institucionespúblicas, privadas y populares. Estas asambleas fueron de carácter consultivo ytambién un espacio para tomar decisiones de manera descentralizada. En lasmesas de concertación se propició la participación de la población en la identi-ficación de las prioridades en los planes de desarrollo.

ii) La discusión en los diversos ejes temáticos –como los de salud, educación,medio ambiente, juventud y género, entre otros– con un enfoque sistémico favo-reció la participación dentro de una visión territorial. Se planificaron y gestaronacciones para contribuir con el desarrollo humano y sostenible en la localidad.En esa instancia se registró información de cada eje temático y se elaboraronrevistas para divulgar los problemas en el medio ambiente y las acciones que serealizaban para contrarrestar los efectos de esos problemas.

iii) La participación ciudadana se dio a través del eje temático Medio Ambiente yDesarrollo. Con la participación de los actores de las instituciones se planificó laexpansión urbana hacia zonas no agropecuarias, para proteger y conservar los re-cursos naturales. Asimismo, las mesas de concertación, en coordinación con elConcejo Provincial de Cajamarca, conformaron el Plan de Desarrollo Urbano, me-diante el cual las instituciones coordinaron acciones para lograr el saneamientoambiental, mejorar la infraestructura urbana y los servicios mediante ordenanzasmunicipales, proyectos y acciones comunales. Los acuerdos y las acciones eranregistrados y publicados para crear un conciencia ambientalista en la población.

iv) En la participación popular e institucional del eje temático denominado Pobla-ción, Mujer y Familia, se planificaron también acciones y se evaluaron resulta-



dos respecto a los impactos de las acciones ejecutadas en la salud, salubridad,alimentación, así como los efectos en la defensa de los derechos de la mujer y elniño en la provincia, en los concejos vecinales y en los centros poblados meno-res.

v) Se implementaron seminarios-talleres con expertos locales –profesionales y lí-deres populares–, para recoger información en los diagnósticos, los cuales fue-ron la línea de base para el Plan de Gestión Ambiental dentro del DesarrolloSostenible en la Cuenca y Subcuencas de la Provincia de Cajamarca.

vi) En los talleres se planificaron y formularon los planes de desarrollo sustentablede la provincia y los distritos (en los que participaron hombres, mujeres, jóvenes,adultos y adultos mayores).

c. Funcionamiento de la Mesa de Concertación y los temas prioritariosc. Funcionamiento de la Mesa de Concertación y los temas prioritariosc. Funcionamiento de la Mesa de Concertación y los temas prioritariosc. Funcionamiento de la Mesa de Concertación y los temas prioritariosc. Funcionamiento de la Mesa de Concertación y los temas prioritarios

La Mesa de Concertación de la provincia de Cajamarca funcionó sobre la base de losejes temáticos prioritarios. En cada mesa temática participaba un representante porinstitución, los técnicos municipales y los regidores responsables por área (Guerrero1995: 3). Estos temas fueron priorizados en talleres con la participación de expertos yla población local en distintos ámbitos: en la capital de la provincia, en los distritos yen poblados menores.

El proceso de priorización se efectuó de la siguiente manera:

La Mesa de Concertación estuvo compuesta por una coordinación general y cada mesatemática tenía un presidente, quien coordinaba con el presidente de la comisión. Encada mesa temática se reunió la población con los expertos y tomaron acuerdos. Lue-go, sobre la base de las propuestas presentadas por las seis mesas temáticas, se elabo-ró el Plan Provincial de Desarrollo Sustentable de la Provincia de Cajamarca, que fuepublicado el año 1997. Las instituciones que conformaron la Mesa de Concertaciónaprobaron ese plan de desarrollo, que aún hoy tiene vigencia. El Plan de DesarrolloSustentable de la Provincia de Cajamarca es difundido y asumido por los actores de lasociedad local. El plan incluye las actividades prioritarias para proteger el medio am-biente y lograr el desarrollo.

Asimismo, se formularon los planes distritales y comunales con la participación de lapoblación (hombres y mujeres), con lo que se organizó el banco de proyectos y elprograma de inversiones; también se ejecutaron proyectos de alumbrado, agua y alcan-tarillado en los pueblos jóvenes. Los proyectos fueron realizados con la participaciónde las instituciones del Estado, la empresa privada, los vecinos y el gobierno local.



Con la elaboración de los planes de desarrollo de las mesas de concertación se facilitóla elaboración de los diagnósticos y proyectos distritales, en los cuales se utilizó lametodología de la planificación estratégica (identificación de fortalezas, oportunida-des, debilidades y amenazas), actividad que permitió la organización y la participaciónde la población en las asambleas distritales.

Los criterios para la priorización de los ejes temáticos y sus contenidos, así como losproyectos, fueron tanto de tipo técnico como de tipo social, como es la creación deempleo e ingresos, pero considerando el equilibrio ecológico y la equidad social, degénero y generación (niños, jóvenes, adultos y ancianos).

A continuación, se propone una tipología básica con la indicación de los roles de lasdistintas instituciones de la sociedad civil, el Estado y del sector privado que participa-ron en la Mesa de Concertación, que fueron 98 (esquema 4.1). Se expone esta tipologíaa partir de sus funciones y potencialidades de influencia en el desarrollo y en la vidapública en Cajamarca, en el período indicado.

Esquema 4.1

RED DE PARTICIPACIÓN INSTITUCIONAL EN LA MESA DE CONCERTACIÓN: CAJAMARCA 1993-1998

Fuente: Díaz (1998).

i )i )i )i )i ) Instituciones de la sociedad civilInstituciones de la sociedad civilInstituciones de la sociedad civilInstituciones de la sociedad civilInstituciones de la sociedad civil.- Las organizaciones tipificadas como «orga-nizaciones civiles» actuaron conjuntamente en el espacio público para contri-buir a la resolución de problemas de la sociedad y llenar vacíos de atención a las

MESA DECONCERTACIÓN

(98 instituciones)

Alcaldesvecinales y

CPM

Organizacionessociales

Institucionesprivadas y

ONG

Iglesia

Empresaprivada: minería

Gobiernoregional, Estado

Gobierno local



necesidades de la población dejados por la inacción del Estado y del mercado.En este tipo de organizaciones se ubican las denominadas «de promoción, desa-rrollo y servicios a la comunidad», como el caso de las ONG y las asociacionesy movimientos para la defensa de los derechos ciudadanos (Chávez 2001, Clave-rías 2003: 18).

ii)ii)ii)ii)ii) Instituciones del sector privado.Instituciones del sector privado.Instituciones del sector privado.Instituciones del sector privado.Instituciones del sector privado.----- Las instituciones privadas que están más dedi-cadas a la producción son las que tuvieron mayor participaron en estos procesos deconcertación; tal fue el caso del SENATI (centro de capacitación laboral), entidadcon la que se realizaron varios proyectos para mejorar el capital humano local.

La empresa minera Yanacocha participó en la Mesa de Concertación en el grupotemático Empleo y Producción. De manera particular, apoyó con el mejoramientodel capital físico: vía de evitamiento en la ciudad, extensión de servicios de electri-ficación, agua potable y desagüe. Dio apoyo económico también al sector producti-vo, sobre todo al medio rural, tanto con la generación de capacidades como tambiéncon la misma producción. Entre 1993 y el 2002, esta empresa minera invirtió másde 3 mil millones de dólares en un programa de desarrollo rural (Yanacocha 2001,2002a). También fue importante la participación del sector de hoteles y restaurantes(Soberón 1995: 91). En el sector privado, destacó también la cooperación técnicainternacional en los procesos de concertación (Claverías 2003: 19).

iii)iii)iii)iii)iii) Las instituciones del Estado y los programas sociales.- Las instituciones del Estado y los programas sociales.- Las instituciones del Estado y los programas sociales.- Las instituciones del Estado y los programas sociales.- Las instituciones del Estado y los programas sociales.- La Universidad Nacionalde Cajamarca no participó en la concertación como institución; no obstante, algunasfacultades profesionales y profesores de reconocida trayectoria participaron activa-mente en bien del desarrollo de Cajamarca en la Mesa de Concertación, como PabloSánchez, que fue asesor de esta institución. Otros organismos del Estado dependien-tes de los ministerios tuvieron una participación oficial en la Mesa de Concertación,a excepción del Plan Nacional por la Infancia, del sector de Salud, que participo enla mesa temática Población, Mujer y Familia. El Ministerio de Educación apoyó eldesarrollo de la infraestructura educativa y de la «casa de la juventud», la difusión decontenidos ambientales, entre otros (Guerrero 2002: 138). La Iglesia católica tam-bién participó en este proceso de concertación, con diversos proyectos educativos ysobre todo para mitigar la pobreza (Claverías 2003: 20).

d. ¿Cómo fue la coordinación de los planes de acción para la implementación de lasd. ¿Cómo fue la coordinación de los planes de acción para la implementación de lasd. ¿Cómo fue la coordinación de los planes de acción para la implementación de lasd. ¿Cómo fue la coordinación de los planes de acción para la implementación de lasd. ¿Cómo fue la coordinación de los planes de acción para la implementación de lasestrategias?estrategias?estrategias?estrategias?estrategias?

La coordinación la hicieron los responsables de los ejes temáticos de las mesas deconcertación, y los representantes del gobierno municipal convocaron a los demás miem-bros de los ejes temáticos. En esa instancia se elaboraron los planes de desarrollo local



y, en particular, el plan de desarrollo ambiental. En los talleres se identificaron losproblemas y los proyectos. Las actividades fueron efectuadas por cada institución demanera coordinada y de acuerdo con lo planeado por las instituciones participantes.

Esta modalidad de concertación en su proceso de institucionalización ha pasado pordos fases. En una primera fase, la Mesa de Concertación Provincial promovió y unificóa las instituciones en torno de objetivos y voluntades comunes, o del «sueño» del obje-tivo del desarrollo de Cajamarca. La segunda fase se refirió a los acuerdos y accionesconjuntas para la elaboración y ejecución de proyectos y la búsqueda de fondos para laconcreción de las acciones planeadas.

En estos procesos hubo una información directa hacia la población local; asimismo, enla toma de decisiones hubo una participación directa de los ciudadanos, con lo cual segeneró ciudadanía y democracia. Estas acciones fueron efectuadas en las asambleaspopulares y en cabildos convocados por el gobierno municipal en la década de 1990.

Estas asambleas se realizaron tanto en el medio urbano como en el medio rural (en lasdenominadas «asambleas de campesinos ‘ronderos’»). Este proceso ha mostrado formasde participación directa de las bases populares, en las cuales se llevaron a cabo acuerdosen relación a las necesidades y potencialidades de cada familia, sector, comunidad odistrito. Fueron asambleas conformadas por personas que ejercían ciudadanía, donde nose excluyó a nadie, donde cada quien expresaba sus opiniones, visiones y perspectivas.

Una evaluación de los cambios producidos por el proceso de institucionalización de lasociedad civil, en el caso de Cajamarca, nos lleva a analizar también qué ocurrió conestas mesas de concertación a posteriori: ¿en qué medida la concertación fue un mediopara obtener impactos de las intervenciones de las instituciones de la sociedad civilorganizada?, ¿cuál fue el proceso de réplica y sostenibilidad del modelo de concerta-ción en otras regiones? En vista de que la pobreza en el campo obliga a que una parteimportante de su población emigre, lo que es uno de los factores importantes de presiónsobre la ciudad, ¿cuáles fueron los impactos de las acciones de la sociedad civil orga-nizada en el desarrollo rural en el ámbito de los caseríos en los alrededores de laciudad de Cajamarca?

i) Proyectos y acciones implementadas y sus resultados prácticos

Los resultados de los proyectos y acciones planificados en la Mesa de Concertación yen el Plan Ambiental del Gobierno Municipal en la década de 1990 tuvieron importan-tes efectos para limitar las presiones que generan las actividades económicas y dedesarrollo en la ciudad. Sin embargo, en la década del 2000, con el aumento y expansiónde la minería, y debido la falta de un liderazgo colectivo (este fue uno de los aspectos demayor debilidad en las experiencias sobre la concertación en Cajamarca), esos proyectos



se han debilitado; no obstante, es importante considerar las experiencias positivas que alrespecto se tuvo en la década de 1990. Las propuestas y acciones concretas del gobiernolocal y la Mesa de Concertación desde 1993 fueron las siguientes:

• La ciudad de Cajamarca fue denominada por sus autoridades como la «Primeramunicipalidad ecológica del Perú», porque consideraron que el tema ambiental erael asunto central. Ese lema, más allá de las palabras, fue muy importante, pues setrató de uno de los incentivos para la acumulación de capital simbólico, ello promo-vió que la población se involucrara y valorara el medio ambiente.

• La protección del hábitat estuvo presente en la conciencia de la clase política ysobre todo en la sociedad civil. En ese contexto, la municipalidad y la Mesa deConcertación promovieron la mejora ambiental a través de las siguientes acciones(Guerrero 2002):

■ El tema ambiental fue un componente fundamental en las propuestas de la Mesade Concertación y el gobierno municipal.

■ Se elaboró un programa para el desarrollo de la principal cuenca hidrográfica dela provincia.

■ Se potenció el trabajo de promoción de todas las instituciones locales para abar-car mayores hectáreas en conservación de suelos, viveros municipales, hectá-reas forestadas y fondos rotatorios. Ello fue apoyado por la municipalidad me-diante la prestación de maquinaria apropiada e insumos y mano de obra.

■ A través del eje temático Medio Ambiente y Desarrollo Rural de la Mesa deConcertación, se instaló un relleno sanitario y un programa de recojo de basura,así como de mejoramiento de parques y jardines.

■ Con el Programa de Parques y Jardines, la municipalidad programó acciones queincluyeron a los distritos, a los que se dio una fisonomía verde; en estas accionesparticiparon los alcaldes vecinales y vecinos de los diversos distritos de la pro-vincia de Cajamarca.

■ Además, la Mesa de Concertación de Recursos Naturales y Producción Agraria yla Dirección de Ecología y Medio Ambiente impulsaron un plan de viveros fores-tales y flores, con el que lograron sembrar cerca de ocho millones de plantas.

■ Se formuló y ejecutó un proyecto denominado «Cordón ecológico de la ciudad»,en el que se señalaron las áreas de expansión urbana, el drenaje del agua delluvia y el tratamiento de las áreas arqueológicas y turísticas.



■ El diagnóstico ambiental permitió identificar algunos problemas que requeríande una rápida atención, como la necesidad de resolver el problema de la conta-minación de las aguas del río San Lucas, el crecimiento de la ciudad en lasáreas verdes y la necesidad de la construcción de un relleno sanitario con capa-cidad para el largo plazo.

■ Con el Programa de Saneamiento Ambiental se logró un eficiente sistema derecojo de basura a través del gobierno local y de una empresa autogestionariapopular (que dio fuente de trabajo a mujeres pobres). Con ese sistema se logródisminuir el déficit en el recojo de basura, que antes era de 50% y hoy, encambio, gracias al programa se ha reducido a 10%.

■ Se inició el recojo de la basura de los hospitales de manera diferenciada. Demanera permanente se realizó la limpieza de las letrinas públicas, así como delrío San Lucas.

■ Antes de estas gestiones la basura era recogida y depositada en un botadero. Conla nueva gestión municipal, ese botadero se transformó en un relleno sanitario,iniciándose con este la implementación de los drenajes necesarios y el trata-miento que, en efecto, evita la contaminación ambiental.

■ Se inició el proceso de reciclaje de la basura orgánica de los mercados a travésde las composturas y la lombricultura, gracias a las cuales se produce abonopara los jardines.

■ Con el relleno sanitario se logró mejorar el tratamiento de la basura y se articulócon un proyecto de manejo de frutales y mejora de los suelos agrícolas. Además,con el saneamiento del río San Lucas y la construcción de un malecón en susriberas, lo que favoreció el desarrollo de una ciudad limpia y atractiva.

■ En la década de 1990 se pavimentó más del 90% de las calles que antes nohabían sido pavimentadas.

■ Se dotó de los servicios de agua potable y desagüe, a cargo de la empresa deServicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Cajamarca4.

■ Se inició el «Programa de uso eficiente del agua», que ofrece servicio a domici-lio a pedido del usuario.

4 Al respecto, antes había dos problemas principales: estos servicios no llegaban a cubrir a toda la población de la ciudad y ademásexistían grandes pérdidas de agua, problema que se agudizaba debido a la obsolescencia de las redes de agua y desagüe.



■ Con la implementación de esas propuestas se pudo alcanzar reducciones dehasta 40% en el consumo de agua.

■ En cuanto a los servicios de desagüe, antes no había tratamiento adecuado delas aguas servidas, con lo cual se generalizaba la fuga de los desagües hacia elrío San Lucas, generándose así focos de infección y la contaminación inmediatadel agua. Este problema fue enfrentado mediante el programa de canalización delos desagües al vertedero central.

■ Con ello se reinició el tratamiento de las lagunas de oxidación (que antes nohabían sido mantenidas adecuadamente).

■ La municipalidad reorientó el desagüe del camal a las troncales de la ciudad yno al desagüe del río San Lucas, como hasta entonces sucedía.

■ Se instalaron líneas matrices de agua y desagüe en diversas zonas urbano-popu-lares.

■ Se promovió la cultura y la educación ambiental en los diferentes niveles educa-tivos: inicial, primaria, secundaria, técnica y superior.

■ Se logró implementar proyectos para la seguridad alimentaria mediante el desa-rrollo agrícola y rural en general.

■ Se propició la disponibilidad de información ambiental.

ii) Impactos de las intervenciones de las instituciones de la sociedad civil organizada

Para no perder el hilo conductor del análisis de estas mesas de concertación en elperíodo indicado, se seleccionará las propuestas y actividades que han afianzado cam-bios en la institucionalidad local.

La concertación y la participación de la sociedad civil organizada al actuar en la elabo-ración de los planes de desarrollo permitió la articulación del gobierno local con lapoblación organizada; también permitió que la población fiscalizara las actividades delos órganos de gobierno local en diferentes espacios (provincial, distrital y localidadesdelegadas), fortaleciéndose así la transparencia en estos procesos. Por otro lado, segeneró capital social con capacidad para generar ingresos para el desarrollo local.

Por ejemplo, Juan Sánchez (1997: 17) anota: «La movilización de recursos públicos yprivados y la reducción de costos de transacción y operativos ha sido posible. Hasta



1996, la Mesa de Concertación había movilizado unos US$ 6 millones provenientes dedistintas fuentes de la cooperación internacional5 para los proyectos priorizados por lasdistintas mesas. Una de esas mesas (producción y empleo) fue capaz de concertar losdiferentes proyectos de electrificación que tenían las asociaciones de vivienda en Mo-llepampa, un área de expansión urbana de la ciudad, y concertar con las empresasproveedoras del servicio, transando las donaciones y los precios más adecuados. Conello, se formuló un programa de electrificación común por US$ 5 millones, ahorrandoun 30% en los costos finales».

■ Con la participación de la población en las elecciones para centros pobladosmenores y concejos vecinales se incrementó el porcentaje de votantes, con loque se fortaleció la conciencia ciudadana.

■ Instituciones como las ONG, que se encargan de intervenir mayoritariamente enprocesos de desarrollo en el campo, reforzaron sus acciones de manera partici-pativa con las organizaciones campesinas y lograron una mayor articulación conlas instituciones públicas de acuerdo con los planes de desarrollo.

■ Una ventaja de la participación institucional en los planes de desarrollo local –adiferencia del estado convencional, que va a la región generalmente con proyec-tos preconcebidos y desarticulados porque son planificados en diferentes minis-terios–, fue que el concertar les permitió priorizar los proyectos de acuerdo conlos objetivos e intereses de los pobladores y de cada institución. De esta manerase evitaron las repeticiones de acciones entre las instituciones en un mismoespacio.

■ Otro impacto importante fue la réplica de la concertación y la participación lo-grada en Cajamarca en otras instituciones, como en la universidad, las asocia-ciones de empresarios y productores, las organizaciones barriales y campesinas,etc. Es decir, se logró, como escribe Juan Sánchez (1997), «(...) identificar unacultura de la concertación en la región, de la que se habla como un valor agrega-do. Esta conciencia se refuerza cuando se constata el impacto que el ejemplo deCajamarca tiene fuera de su contexto regional».

5 Cuando el alcalde de la provincia de Cajamarca (Luis Guerrero) fue presidente de la Asociación Nacional de Alcaldes del Perú, dichoorganismo recibió diversas financiaciones para los proyectos de las mesas de concertación en diversos departamentos del país. Porejemplo, se recibió ayuda financiera de la UNICEF y PGU, de la Unión Europea, del VNG de Holanda, y con ICLEI se logrófinanciamiento para la capacitación a distancia de las autoridades locales y funcionarios municipales.



4.2.4.2 Réplica y sostenibilidad del modelo de concertación en otrasregiones

Más allá de los límites de la provincia de Cajamarca se replicó este modelo en otrosámbitos del departamento, como en la provincia de San Marcos, donde el municipio haimpulsado una Mesa de Concertación desde 1993, con el soporte de la ONG IDEAS y dela UNICEF. Asimismo, se crearon mesas de concertación en las provincias de Chota,Cajabamba y San Miguel, promovidas por el Proyecto Peruano-Holandés. Con este pro-ceso se fortaleció también la Mesa de Concertación Provincial de Cajamarca, porquecoordinó acciones e intercambió experiencias con aquellas nuevas mesas de concerta-ción.

Las experiencias de concertación en el país se han replicado en muchos departamentosde la costa, sierra y selva. Por ejemplo, en Cerro de Pasco, en los municipios provincia-les y distritales de Piura (Irigoyen 1996), en San Martín, Ayacucho, Cusco, Moquegua yArequipa6.

En la región Puno, a partir del año 2000 y hasta la actualidad, se han formado «mesas deconcertación y lucha contra la pobreza» de manera interinstitucional en todas las provin-cias y en varios de sus distritos. Sin embargo, la Mesa de Concertación en la provincia deCajamarca decayó ostensiblemente desde fines de la década de 1990, con el cambio dealcalde. Una de las razones principales de esa declinación fue la falta de la formación deun liderazgo colectivo entre los pobladores de la ciudad y el campo.


4.2.5.1 Los cambios en comparación con experiencias previas en la ciudad

Como se ha señalado en este trabajo, los principales agentes de cambioprincipales agentes de cambioprincipales agentes de cambioprincipales agentes de cambioprincipales agentes de cambio fueron lasorganizaciones de la sociedad civil representadas en la Mesa de Concertación y laMunicipalidad Provincial de Cajamarca; asimismo, las ONG locales (como CIPDER,CIED-EDAC, ASODEL, CEDEPAS, ADEFOR, ASPADERUC, IINCAP, etc.), los frentes polí-ticos (como el FDR y el FIR), organizaciones internacionales (como FAO Holanda o laempresa minera Yanacocha), diversos institutos del Estado y las asociaciones y movi-mientos para la defensa de los derechos ciudadanos. Con esta participación institucio-nal se acumuló un importante capital social, desde donde cada institución aportó a susrespectivas especialidades.

6 Véase la Revista Páginas Nº 175, 2002.



Cambios internosCambios internosCambios internosCambios internosCambios internos (parte del proceso) o externoso externoso externoso externoso externos (eventos o fuerzas fuera del proceso)observados con relación a:

■ La diversidad de los actores involucrados y sus funciones.- En el caso de Caja-marca, los actores se involucraron en distintas etapas y cambiaron dependiendode sus intereses y necesidad de protagonismo. La variación del contexto condujoa la formación de nuevos actores, rezagando a otros.

■ Los métodos y mecanismos de participación de la población también dependie-ron del contexto, los temas y los objetivos. En el caso de la experiencia deCajamarca, se puede ver que se entrelazaron los intereses de los artesanos y loscampesinos de acuerdo con proyectos y ejes temáticos específicos, como fue eltratar de lograr proyectos financiados para mejorar la agricultura o para mejorarlas herramientas de trabajo. En la formulación de los planes, en los proyectos yen las acciones para la vigilancia ambiental, los acuerdos fueron mediante eldiálogo y el consenso.

■ La facilitación y la promoción de la participación del sector privado fue, en cam-bio, muy débil, a excepción de la empresa minera Yanacocha, que facilitó lafinanciación a diversas ONG para efectuar acciones de desarrollo rural en loscaseríos de los alrededores de la ciudad de Cajamarca, así como para efectuarmejoras en la infraestructura urbana. La promoción de los proyectos de turismofue a través del eje respectivo en la Mesa de Concertación y en el gobiernomunicipal.

■ Los mecanismos para la cooperación y coordinación intersectorial e interinstitu-cional.- Esta perspectiva fue más formal que real; así, las instituciones del Esta-do y las ONG caminaron aisladamente en la formulación y gestión de proyectos.Aquí faltó que la Mesa de Concertación trabajara con un enfoque de desarrolloterritorial y, particularmente, que el gobierno municipal actuara coordinadamen-te con un plan de desarrollo económico local para articular proyectos con objeti-vos comunes en el que se buscara sinergias institucionales.

■ El tipo y la utilización de la información técnica y de las capacidades locales.-La participación e interacción entre diversas instituciones permitió capitalizar yvalorar el capital humano de la localidad, situación que se objetivó en la formu-lación de proyectos de protección y mejoramiento ambiental en el medio urbanoy rural.

■ La relación entre políticas y estrategias.- Fue importante la fusión de ambasespecialidades, pues al participar los líderes políticos junto a los técnicos en las



mesas de concertación, las propuestas se convirtieron en políticas o en ordenan-zas municipales, tratando de brindar un marco claro y estable para la inversión.En ese sentido, el gobierno municipal de la ciudad de Cajamarca emite ordenan-zas para regular las explotaciones mineras o que estas intervengan con mayorresponsabilidad empresarial, para así prevenir problemas ambientales como lacontaminación del agua, de los suelos y de la atmósfera. En este contexto, secombinaron estrategias de movilización ciudadana, estrategias de incidenciapolítica en el poder central y estrategias de concertación y planificación de ac-ciones por parte de la Mesa de Concertación.

■ La relación entre estrategias y acciones.- Esta relación fue exitosa porque sebasó en la participación de los distintos sectores de la población y de las institu-ciones locales, por lo tanto, las acciones eran legítimas porque tenían el respal-do de la población participante. Por ejemplo, el caso del problema del creci-miento de la ciudad hacia el valle agrícola fue enfrentado a través de la estrate-gia de incentivos y las acciones del gobierno municipal, mediante la instalaciónde agua y desagüe y otros servicios de manera inmediata cuando esta expansiónurbana se hace en las laderas y no en los terrenos agrícolas. Otro caso fue el delas estrategias ambientales con base en la agroecología, unidas a las accionesdel reciclaje de la basura y el uso de técnicas para transformar los residuosorgánicos en abono para el cultivo de árboles y flores.

■ Tipo y utilización de los instrumentos de implementación.- Del caso de Cajamar-ca se puede aprender que las estrategias exitosas dieron lugar a instrumentos degestión válidos como, por ejemplo, la formación de la microempresa LIMDOVE-SA para la limpieza doméstica y el saneamiento ambiental, administrada pormujeres (se inició en noviembre de 1994), la cual se gestó en barrios popularesy fue promovida por alcaldes vecinales, quienes convocaron a los jóvenes quedeseaban tener empleo y colaboraron con la limpieza de la ciudad.

■ La estructura institucional y los arreglos administrativos.- En el mismo sentidoque el anterior, la Municipalidad de la Ciudad de Cajamarca se articula e incen-tiva la formación de nuevas empresas de servicios, así como a las municipalida-des de los distritos para que trabajen conjuntamente en la nueva Dirección deEcología y Medio Ambiente creada por el gobierno municipal provincial.

■ La relación con programas y políticas nacionales o regionales.- Las prácticas ypolíticas locales se articularon con las políticas a nivel nacional; por ejemplo, elgobierno municipal de la ciudad de Cajamarca se articuló con los alcaldes detodo el país a través de la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) parabuscar ayuda financiera y, sobre todo, hacer propuestas de políticas para la des-



centralización y la regionalización, la cual se convirtió en ley mediante las estra-tegias de incidencia política de la AMPE.

4.2.5.2 Factores que influyeron sobre los resultados del proceso

Los principales factores que incidieron positivamentefactores que incidieron positivamentefactores que incidieron positivamentefactores que incidieron positivamentefactores que incidieron positivamente en el proceso de concertaciónfueron los siguientes:

a) Un conjunto de ideas y principios, que fueron tomados primero de la Agenda 21,orientó la toma de decisiones hacia un desarrollo sostenible en Cajamarca, en elsentido de que el desarrollo debe considerar, en primer término, a los seres hu-manos y a su entorno ecológico; donde los planes de desarrollo deben promoverla acumulación y la combinación del capital natural, físico, económico, social,cultural, sinergético y humano. La base del proceso de desarrollo y de las accio-nes para la protección del medio ambiente fue la participación y el empodera-miento de los procesos de propuestas por parte de la población local.

b) La formación de equipos de dirección política y con un manejo de metodologíasapropiadas para organizar y acompañar a los dirigentes, alcaldes y responsablesde los ejes temáticos de las mesas de concertación. Los equipos acumularonconocimientos a lo largo de más de dos períodos de gestión municipal.

c) Las organizaciones de los campesinos en rondas. Primero se dio por la necesi-dad de proteger sus propiedades, pero después se amplió esta perspectiva haciala necesidad de ser entes colectivos para la propuesta de políticas locales y paradefenderse del terrorismo.

d) La construcción de un imaginario colectivo sobre la idea de lograr una ciudadecológica conectada a perspectivas políticas nacionales, promovido por profe-sionales expertos de reconocido prestigio académico y político. A ello se suma-ron las expectativas que generaron estos cambios en los organismos internacio-nales interesados en el desarrollo sostenible y el medio ambiente, como el PNUDy otras instituciones con presencia mundial.

e) La conquista del canon minero, cuyos fondos sirvieron para financiar diversosproyectos para el desarrollo urbano.

f) La financiación por parte de la empresa minera Yanacocha, como resultado de laresponsabilidad empresarial, para mejorar la calidad ambiental de la ciudad y laregión.



g) La acumulación de buenas prácticas ejemplares para articular soluciones a nivelprovincial, distrital y comunal, lo que permitió la concertación entre los interesesinmediatos de los pobladores del medio rural y el medio urbano, sean estos anivel distrital o provincial.

h) La acumulación de capital social y capital cultural a través de los trabajos comu-nales como medio para realizar grandes obras a bajos costos, lo que permitióaprovechar la fuerza de la cooperación interinstitucional, grupal y entre perso-nas.

i) La habilidad y capacidad para documentar el proceso gestión ambiental y divul-garlo a la ciudadanía (se publicaron periódicamente diversos documentos comolas Memorias de la gestión municipal; la revista Concertando; varias separatascon artículos de expertos locales, nacionales e internacionales; así como el Plande Desarrollo de Cajamarca y los presupuestos del gobierno municipal), lo queha impulsado la capacidad de vigilancia ciudadana.

A pesar del éxito de la experiencia de gestión urbano-ambiental en Cajamarca, se pre-sentaron también factores que influyeron negativamente en este proceso:

a) La falta de una base de datos que registre información de las mesas de concerta-ción y las instituciones participantes, así como la falta de indicadores de losprocesos y los impactos, lo que impidió que se fueran evaluando los avances ydificultades.

b) La débil institucionalización del liderazgo colectivo para una gestión autónoma,que hizo que la población y los dirigentes dependieran de la voluntad política delos líderes de los gobiernos provinciales, de manera que cuando estos líderesdejaron de ser gobierno local, el proceso de concertación decayó.

4.2.5.3 Lecciones y recomendaciones

1. Los procesos de gestión ambiental deben ser parte de los planes de desarrolloeconómico y los planes estratégicos a nivel regional. Los proyectos participati-vos de los gobiernos locales, así como las políticas económicas, sociales einstitucionales, deben incluir la dimensión ambiental como parte integrante deesos planes y políticas.

2. La viabilidad de los planes y proyectos para el desarrollo urbano dependen delgrado de participación de la población, solamente así se pueden aprovechar las



oportunidades que señala el contexto y las potencialidades internas. Es a partirde las propuestas directas de la ciudadanía que se pueden plantear proyectosviables, pero también se pueden lograr sinergias entre los proyectos y entre lasacciones interinstitucionales. Solamente así el Estado puede lograr gobernabili-dad y fomentar la gobernancia en la localidad.

3. Un elemento fundamental utilizado para generar propuestas y políticas fue lograrla combinación de los intereses de los diversos actores con los intereses de lasociedad civil en su conjunto. Esto se logró cuando se identificaron participativa-mente los intereses de la población y sus imaginarios colectivos con el objetivode integrarlos. Por ejemplo, ello ocurrió con la estrategia de la construcción deplanes de desarrollo en diversas subcuencas de la provincia de Cajamarca, don-de se indicaron niveles y espacios de participación para identificar los proble-mas y posibilidades para el desarrollo local, así como para obtener impactospositivos derivados de esas mismas instancias participativas.

4. Las estrategias de confluencias interinstitucionales y la formación de un lideraz-go colectivo con capacidad técnica y política son fundamentales para construiruna visión compartida del futuro entre los líderes o los dirigentes locales y lapoblación de base. Las confluencias y la concertación son estrategias principa-les para la legitimidad del poder de decisión del gobierno local. Para la sosteni-bilidad de la confluencia y la concertación institucional, entre empresas, organi-zaciones locales y comunidades campesinas, se requiere que la población tomeconciencia de los roles que son distintos entre el Estado y las empresas privadas;que las empresas no hagan ofrecimientos que no van a cumplir; y, asimismo, quelos dirigentes y las mismas bases de la población tomen decisiones participati-vas y que cumplan con lo acordado (necesidad de fortalecer la confianza comobase del capital social).

5. Es necesario que las visiones de futuro sean planificadas estratégicamente paraque guíen los proyectos y las políticas de una ciudad. En esos planes debe ubi-carse la ciudad en su entorno macrorregional y la dimensión ambiental; debendestacarse las oportunidades y amenazas, así como las potencialidades locales.Esta articulación de procesos motiva que se logren posibilidades de integraciónde una mayor diversidad de instituciones y actores sociales dentro de una visióncompartida y con proyectos viables.

6. Los proyectos forestales contribuyen a mejorar el medio ambiente. En ese senti-do, las instituciones socias del proyecto deben identificar: que las empresasmineras de envergadura, cuando tienen políticas claras de compromiso y respon-sabilidad social empresarial, tienen potencialidades para convertirse en agentes



dinamizadores de los programas forestales en el contexto, los que deberían serorientados mediante objetivos de mediano y largo plazo. Sin embargo, este no esun proceso inmediato. Las empresas tienen programas ambientales definidos pormandatos muy específicos, que son distintos a los de los programas de desarrollocomunitario. Lo anterior implica que se debe llegar a entender las lógicas eintereses diversos que tienen las empresas, las organizaciones o diferentes acto-res sociales. Si no se tienden puentes o se desatan los nudos que impiden laconfluencia entre las diversas instituciones, entonces no se fortalece el capitalsocial y no habría desarrollo, pues todos pierden o se generan conflictos.

7. Las propuestas y los resultados que se vienen obteniendo en Cajamarca a travésde los proyectos deben ser analizados en la perspectiva de su sostenibilidaddesde el punto de vista técnico, ambiental y socioeconómico, teniendo en cuen-ta que no solamente es importante promocionar proyectos productivos o medio-ambientalistas, como pueden ser la planificación forestal o la conformación deempresas comercializadoras de plantas, sino el capital social y humano que seva creando, así como la idea de que la población viva con sus propios recursos yde acuerdo con sus capacidades.

8. Es necesario que las organizaciones más interesadas en participar en las mesasde concertación hagan un seguimiento de la situación política local, regional ynacional. Para efectuar el desbloqueo institucional y lograr la confluencia debenfortalecerse los medios de comunicación con todos los dirigentes políticos, sinnecesariamente formar parte de alguno de esos partidos.

9. Se recomienda que las intervenciones institucionales con propósitos ambienta-les en las comunidades tengan en cuenta las estrategias de vida de las familiascampesinas y los cambios que ellos realizan como reacciones al contexto y a supropia dinámica interna, para lo cual se observa que es necesario que en losproyectos se proponga una metodología de impactos que puedan seguir. Las in-tervenciones de las instituciones deben enfocarse de acuerdo con las estrategiasde vida de los campesinos. Es necesario conocer, por ejemplo, sus estrategias decambio de la población. Cotejar si los cambios propuestos por las mesas deconcertación o el gobierno municipal responden a los intereses de la población.Determinar cuál es el valor que añade la ayuda institucional al desarrollo soste-nible y al mejoramiento del medio ambiente en la ciudad.

La replicabilidad de la experiencia de concertación en Cajamarca tiene las siguientesposibilidades:



■ La experiencia de Cajamarca ha sido difundida y replicada con éxito en otrasciudades como Lambayeque, Huancayo, Huamanga, Arequipa y Lima. Las pro-puestas de descentralización de los gobiernos locales de la provincia, los distri-tos y los poblados menores de Cajamarca fueron la base empírica para el dicta-men de la Ley de Descentralización y Regionalización, así como para la organi-zación de las mesas de lucha contra la pobreza, los planes de desarrollo localese, incluso, para la elaboración de los presupuestos participativos.

■ El Plan de Reforestación y Recuperación Ambiental de Cajamarca ha sido unreferente básico para la formulación de planes de desarrollo con impacto am-biental en muchas regiones del país.

Lo que podrían tomar en cuenta otros gobiernos municipales para aplicar esta experien-cia es lo siguiente:

■ Que existen sistemas replicables. Por ejemplo, es común que los planes de desa-rrollo deben basarse en la concertación, en la participación, en la identificaciónde los problemas y propuestas de acuerdo con una democracia participativa, etc.Sin embargo, cada ciudad también tiene sus propias particularidades; así, unasestarán afectadas por la minería cercana, en tanto que otras no tendrán ese pro-blema inmediato, pero sí otros como la gran industria que contamina también elmedio ambiente, etc. Por lo tanto, cada ciudad debe aprender de las experien-cias y las mejores prácticas de otras ciudades; no obstante, sus equipos de pla-nificación y la población local también deberán ser muy creativos e innovadorespara encontrar respuestas propias para sus problemas.

Cómo reducir el grado de dependencia de la experiencia de apoyo externo:

■ Es necesario que los gobiernos locales hagan propuestas de planes de desarrolloeconómico local para generar riqueza, crear empleo y reducir la pobreza. De esamanera, mengua la presión poblacional sobre los recursos naturales y se creacapacidad de contribución al presupuesto local.

■ Promoviendo un desarrollo local y territorial basado en la nueva ruralidad, orien-tado hacia un desarrollo humano sostenible.

■ Elaborando planes de desarrollo concertado en los gobiernos locales o en otrasinstancias de concertación, promoviendo la participación autónoma de la socie-dad civil (y no solamente de un grupo de dirigentes locales), es decir, dentro deuna democracia.



■ Creando condiciones para aprovechar las potencialidades locales que promue-van las capacidades y generen oportunidades en la población, sin exclusión pordiferencias socioeconómicas, étnicas, culturales o de género.

■ Incentivando y realizando proyectos para la transformación de la producción,la transformación de la producción,la transformación de la producción,la transformación de la producción,la transformación de la producción,el fortalecimiento institucional y alianzas institucionales que propicien el desa-rrollo económico local.

■ Consolidando la identidad del imaginario colectivo, que rescata el pasado, aprendelecciones, reconoce limitaciones y se enriquece de la interculturalidad.

Las instituciones nacionales o internacionales deberían considerar su papel como:

■ Promotoras y facilitadoras de los procesos existentes, mediante la aprobación depolíticas y con recursos económicos para generar trabajo y riqueza, pero no paraincentivar el asistencialismo.

■ La cooperación técnica internacional debe promover que las capacidades de lapoblación local se desarrollen sin imponer paradigmas de desarrollo; que cadasociedad local tenga oportunidades para hacer sus propias propuestas de cam-bio, sobre la base de sus principales activos.

Requisitos para el fortalecimiento institucional:

■ Desarrollar la institucionalidad a través de la generación y la práctica de valorescomo la confianza, la solidaridad y la cooperación, y que se rechace la corrup-ción. Se debe acrecentar la empatía y la credibilidad del uno al otro, promoveroportunidades y generar capacidades en la población local y, particularmente,para los líderes locales.

■ Construir confianza a través de la educación que oriente a las personas y, en espe-cial, a los dirigentes a que cumplan con los compromisos y con lo planificado.

■ Difundir estrategias para reforzar el ideal de la cooperación para actuar colecti-vamente, más que individualmente, para resolver los problemas comunes de lasociedad.

■ Establecer mecanismos que permitan captar recursos o generar alianzas paraproponer proyectos que generen condiciones de desarrollo. En ese contexto, debefomentarse la asociatividad entre las instituciones y la población.



■ Lograr mediante la capacitación que se internalicen las normas o las leyes; esdecir, que formen parte de ciertas obligaciones que deben asumirse en beneficiodel «bien común» y no solamente del bien individual.

■ Promover una educación ciudadana para que se respeten los acuerdos, las leyesy las normas del contrato social.

■ Generar ciudadanía, para que cada persona aprenda a respetar los derechos delos demás, aprenda a cumplir con sus deberes y defienda sus propios derechosciudadanos.

■ Divulgación de los planes a nivel de los líderes, así como también en el de lapoblación en general, con el objetivo de que las personas comunes y corrientesse conviertan en activos vigilantes de los procesos y de la conducta de las auto-ridades elegidas. De esta manera, se puede evitar que el cambio de autoridadesgenere un retroceso de los procesos en curso.

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4.3 CHICLAYO7

El explosivo crecimiento demográfico experimentado por la ciudad de Chiclayo a partirde 1940 ha ido acompañado de un desordenado crecimiento del área urbana, queactualmente se configura más allá del curso de las acequias de regadío Cois, Yortuquey Pulen, y colindando con ejes de drenaje agrícola, lo cual evidencia la tradicionaltendencia horizontal de crecimiento en detrimento de las áreas agrícolas de su entorno.En la actualidad, la expansión urbana se muestra relevante hacia el eje noroeste queconduce a la provincia de Lambayeque, con predominantes usos industriales, y hacia elsuroeste en dirección a Pimentel, en donde predominan los usos residenciales y deservicios. Para el año 2004, se estima que la ciudad de Chiclayo albergaba a aproxima-damente 535.389 habitantes y que el casco urbano se extendía sobre una superficie de3.997 hectáreas.

Cabe señalar que todo el conjunto metropolitano comparte una situación similar deriesgo ambiental que viene incrementándose debido al crecimiento de la población, ala disminución de áreas de cultivo y a la presencia de fenómenos naturales como sis-mos e inundaciones relacionados con la presencia del fenómeno El Niño. Las áreas demayor inundación en el valle Chancay-Lambayeque son afectadas por desbordes delcanal Taymi y de los ríos La Leche y Reque.

El presente caso muestra la experiencia realizada en el desarrollo del Plan de Preven-ción ante Desastres: Usos del Suelo y Medidas de Mitigación – Ciudad de Chiclayo,realizado por el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) y que constituye un instru-mento orientador del crecimiento de la ciudad de Chiclayo y áreas de expansión encondiciones de seguridad física.

Este estudio presenta tres objetivos generales, los cuales se dirigen a:

■ Diseñar una propuesta de mitigación con el objetivo de orientar las políticas yacciones de los gobiernos locales y otras instituciones vinculadas al desarrollourbano de la ciudad, teniendo en cuenta criterios de seguridad física ante peli-gros naturales y antrópicos.

■ Promover y orientar la racional ocupación del uso del suelo urbano y de áreas deexpansión considerando la seguridad física del asentamiento.

■ Identificar acciones y medidas de mitigación y prevención ante los peligros natu-rales, para la reducción de los niveles de riesgo de la ciudad.

7 Caso preparado por Rocìo Cuadros. Consultora.



Los objetivos específicos del estudio Plan de Prevención ante Desastres: Usos del Sue-lo y Medidas de Mitigación – Ciudad de Chiclayo son:

■ Reducir los niveles de riesgo de los diferentes sectores de la población y de lainfraestructura física de la ciudad ante los efectos de fenómenos naturales.

■ Ordenar y racionalizar de manera eficiente el uso del suelo urbano y de las áreasde expansión de la ciudad.

■ Elevar los niveles de conciencia de todos los actores sociales, principalmente delas autoridades y de la población, sobre los niveles de peligro, vulnerabilidad yriesgo en que se encuentran.

■ Identificar acciones y medidas de mitigación ante fenómenos naturales.■ Constituir la base principal para el diseño de políticas y estrategias locales orien-

tadas a la mitigación y prevención.

Dicho estudio, aprobado mediante ordenanza municipal 011-2004-GPCH, constituyeuna experiencia local exitosa en el proceso de implementación, que ha logrado lareplicabilidad inmediata en todos los centros que conforman el espacio metropolitanoregional, que rescata entre otras cosas la participación de los actores locales, y que hagenerado la actitud de cambio en las autoridades locales; todos ellos factores que seencuentran incentivando el fortalecimiento de la cultura de prevención.

4.3.1 La situación urbano-ambiental de la ciudad

Problemas ambientales que enfrenta la ciudad

La problemática de riesgo en la ciudad de Chiclayo se puede expresar en los siguientesaspectos:

a) Depredación del suelo y alteración del relieve natural debido a la fabricaciónartesanal de ladrillos en zonas periféricas de la ciudad, que generan lagunasartificiales en épocas de altas precipitaciones pluviales:

(i) Zona Nor-Este: terrenos colindantes al partidor de acequias.(ii) Zona Sur-Oeste: terrenos comprendidos entre la acequia Pulen y el Dren

3100 (La Purísima).(iii) Zona Nor-Oeste: terrenos adyacentes al asentamiento Jesús Obrero.

b) Indiscriminado desalojo del 29% de residuos sólidos domésticos producidos enla ciudad de Chiclayo, en islas de terrenos desocupados y zonas periféricas de laciudad, principalmente en bordes inmediatos a la infraestructura de riego y ejes



viales de primera prioridad. Estos botaderos incentivan la crianza clandestina deporcinos y la formación de focos infecciosos.

c) Deficiente disposición final de los residuos sólidos producidos por la ciudad deChiclayo en un sector de Reque.

d) Evacuación clandestina de aguas servidas de tipo doméstico e industrial a lasacequias y drenes que atraviesan la ciudad, potenciando la formación de partícu-las biocontaminantes en los caudales hídricos, los mismos que aguas abajo sonutilizados para el cultivo de especies de tallo bajo.

e) Emplazamiento en riesgo de la población asentada en bordes de cursos de aguay márgenes de instalaciones de alta y media tensión eléctrica.

f) Inadecuada aplicación de sistemas de construcción recientes y avanzado estadode deterioro de edificaciones antiguas, que favorecen el colapso de las edifica-ciones ante eventos geológicos y climáticos.

g) Degradación de la calidad del aire por el creciente parque automotor registradoen los últimos años, y por el estado de conservación de unidades vehiculares detransporte público.

h) Inadecuada ubicación del aeropuerto Abelardo Quiñones y la zona militar FAP,que en conjunto ocupan una extensión de 568,81 hectáreas. Su emplazamiento,a solo tres minutos de la Plaza Mayor de la ciudad, pone en riesgo a la población.

i) Alta concentración de actividades comerciales en los alrededores de los merca-dos Modelo y Moshoqueque. Existe una ocupación informal de espacios viales yausencia de medidas de mitigación, que favorecen la generación de incendios.

4.3.2 El desarrollo de la información ambiental y la participación delos actores


La información básica asociada al medio ambiente en los diversos contextos espacia-les vinculados al territorio de Lambayeque se ha ido desarrollando de manera progresi-va en las dos últimas décadas, como respuesta a los diversos procesos de desarrollo.Dicha información ha servido de marco referencial para la elaboración de varios estu-dios y para el fortalecimiento de la información sobre el medio ambiente.



Estudios ambientales de la ciudad de Chiclayo

Plan Director de la Ciudad de Chiclayo 1981

Plan Director de la Ciudad de Chiclayo 1992-2020 / INADUR 1992

Asistencia técnica para la recuperación y el acondicionamiento de los centros pobladosafectados por el fenómeno El Niño: ciudad de Chiclayo / INADUR 1999

Focalización de la inversión social en la ciudad de Chiclayo / INADUR 2000

Diagnóstico del sistema operacional de agua potable y alcantarillado de la ciudad deChiclayo / EPSEL S.A.

Proyecto de saneamiento básico y limpieza pública de la ciudad de Chiclayo / CEPRI2002

Impacto de la hidromorfolización en la ciudad de Chiclayo y zonas conurbadas /SENAMHI 2002

Evaluación de la calidad del aire en la ciudad de Chiclayo / DIGESA 2002

Plan integral de gestión ambiental de residuos sólidos de la ciudad de Chiclayo /Municipalidad Provincial de Chiclayo

Mapa de peligros de la ciudad de Chiclayo / UNPRG 2000

Plan de Prevención ante Desastres: Usos del Suelo y Medidas de Mitigación – Ciudadde Chiclayo / INDECI 2003

Diagnóstico Ambiental de la Ciudad de Chiclayo - Comisión Multisectorial (en ejecución)

Como muestra de la relación de complementariedad de los diferentes estudios, cabeprecisar que el Plan de Prevención ante Desastres: Usos del Suelo y Medidas de Mitiga-ción – Ciudad de Chiclayo formuló el diagnóstico de la situación actual y tendencial deriesgo tomando como insumos principales el Mapa de Peligros y el Plan Director de laCiudad de Chiclayo.

En el procesamiento y elaboración de la información local vinculada al medio ambien-te están involucrados expertos e instituciones locales, regionales y nacionales: la Mu-nicipalidad Provincial de Chiclayo, el Gobierno Regional de Lambayeque, la Municipa-lidad Provincial de Chiclayo, la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo, empresas presta-doras de servicios, direcciones regionales, la Dirección Ejecutiva del Proyecto Olmos-Tinajones (DEPOLTI), el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAM), la DirecciónGeneral de Salud Ambiental (DIGESA), el Servicio Nacional de Meteorología y Hidrolo-gía (SENAMHI), el Instituto Nacional de Desarrollo Urbano (INADUR) y el Instituto Na-



cional de Defensa Civil (INDECI). La divulgación de la información local ambiental seha desarrollado mediante talleres, asambleas, exposiciones, publicaciones, programasradiales y televisivos, foros, seminarios y actualmente se está aplicando el uso depáginas web.

La información urbano-ambiental validada de la ciudad de Chiclayo viene siendo utili-zada para sintetizar de manera actualizada toda la problemática ambiental urbana. ElDiagnóstico Ambiental de Chiclayo se encuentra actualmente en proceso de elabora-ción y la comisión multisectorial encargada del mismo tiene como plazo de entrega elmes de diciembre del 20058.

Tomando en cuenta que la participación ciudadana asegura el éxito y la sostenibilidadde los procesos de planificación y gestión, el Sistema de Gestión Ambiental de laRegión Lambayeque establece que esta debe ser promovida a través de mecanismoscomo:

■ Información a través de audiencias públicas y páginas web.■ Mesas de concertación y otros mecanismos.■ Gestión de proyectos a través de organizaciones ambientales, comités de pro-

ductores, asociaciones culturales, entre otros mecanismos.■ Publicaciones de los proyectos de normas, planes y programas con el propósito

de recibir comentarios y sugerencias de la ciudadanía en general.

Cabe mencionar que dentro del proceso de formulación del Plan y Agenda AmbientalRegional de Lambayeque se crearon comisiones de trabajo organizadas por «frentes deacción». Ellas incorporaron a todos los actores sociales relacionados con la problemáticaambiental de la región, y desarrollaron talleres de planeamiento estratégico. La participa-ción ciudadana fue un elemento fundamental; para ello, se efectuaron cuatro talleres deconsulta pública y se difundió la información a través de la página web del CONAM.

El Sistema de Información Geográfica (SIG), herramienta exigida por el INDECI en elPrograma de Ciudades Sostenibles y aplicado en el Plan de Prevención ante Desastres,permitió la combinación y el análisis sistematizado de la base de datos georreferencia-da de manera individual y conjugada, relacionando las variables referidas a los peligrosnaturales, características urbanas y vulnerabilidad física; lo cual se tradujo en mapastemáticos con los que se construyeron los mapas de riesgo que fueron el principalinsumo para la formulación de la propuesta sobre usos del suelo. La integración de labase de datos permitió construir diversos escenarios sobre los cuales se seleccionó el

8 La ciudad de Chiclayo se encuentra realizando actualmente una evaluación ambiental integral (GEO Chiclayo).



más adecuado para el cumplimiento de los objetivos del estudio. Dicha informacióndebe ser periódicamente actualizada para abordar los cambios que se desarrollan en laciudad.

Las herramientas de innovación tecnológica, entre las que se encuentran el Sistema deInformación Geográfica (SIG), imágenes satelitales y aerofotografías, fueron adecuada-mente utilizadas en el procesamiento de la información de los estudios de prevención detodo el ámbito metropolitano de Chiclayo. Sin embargo, estas herramientas no han podi-do ser aprovechadas en toda su amplitud, debido a las escasas capacidades locales.

El proceso de difusión del Plan de Prevención ante Desastres: Usos del Suelo y Medi-das de Mitigación – Ciudad de Chiclayo, implicó el desarrollo de talleres y exposicio-nes durante la formulación del estudio, así como también la distribución digital delinforme final a los diversos actores locales y la exhibición de los resultados durantetreinta días útiles a toda la comunidad, con el propósito de recibir observaciones ysugerencias de la ciudadanía. Cabe destacar que en este proceso de difusión y partici-pación la Municipalidad Provincial de Chiclayo y la Dirección Regional de DefensaCivil de Lambayeque desempeñaron un papel promotor muy importante.

En este estudio, la actualización periódica de la información de riesgo se da a través delas evaluaciones y trabajo de campo realizados por los comités locales de DefensaCivil, los mismos que son promovidos y coordinados por la Dirección Regional de De-fensa Civil de Lambayeque. De este proceso se rescata de manera positiva la coordina-ción interinstitucional que sostuvieron la Municipalidad Provincial de Chiclayo, a tra-vés de la Gerencia de Desarrollo Urbano-Oficina de Control Urbano y la Dirección Re-gional de Defensa Civil. Sin embargo, para lograr un efectivo proceso de actualizaciónperiódica se requiere que los datos sean suministrados por las acciones que vienendesarrollando los diferentes actores vinculados al desarrollo de la ciudad.

Así, por ejemplo, sería de gran utilidad que la Dirección Ejecutiva del Proyecto Espe-cial Olmos – Tinajones (DEPOLTI) proporcionara información sobre las acciones queviene desarrollando sobre el mejoramiento del sistema de drenaje. De manera análoga,sería sumamente importante que la Dirección Regional de Agricultura suministrara in-formación actualizada sobre los proyectos de canalización de acequias en las áreasperiféricas de la ciudad, o datos actualizados sobre el estado de deterioro de los suelosagrícolas inmediatos para el aprovechamiento urbano.

En definitiva, los cambios en la percepción o toma de conciencia de los actores localessobre los problemas ambientales se dan a través de procesos participativos y de difu-sión de la información.



En el Plan de prevención Ante Desastres: Usos del Suelo y Medidas de Mitigación –Ciudad de Chiclayo la formulación del diagnóstico, expresada en un lenguaje sencillo yapoyado en la participación de la población, permitió que el conjunto de actores de laciudad de Chiclayo lograra comprender y visualizar de manera inmediata la relacióncausa-efecto de los peligros, riesgos y vulnerabilidades de la ciudad. Los mapas depeligros múltiples de los centros urbanos del área metropolitana constituyen el insumoprincipal para la orientación del crecimiento urbano hacia zonas seguras. La continui-dad del proceso se viene dando claramente en la ciudad de Chiclayo con la erradica-ción de la población asentada en zona de suelo no apto (peligro muy alto) .

En la actualidad, el entendimiento común sobre el medio ambiente urbano entre losprincipales actores y las instituciones clave de la ciudad se encuentra en una faseinicial. Sin embargo, la construcción del escenario tendencial de riesgo formulado enel Plan de Prevención ante Desastres: Usos del Suelo y Medidas de Mitigación –Ciudad de Chiclayo, y el reconocimiento de los papeles y funciones desempeñadospor los diferentes actores e instituciones clave, han contribuido al entendimientocomún sobre los niveles de riesgo en el área urbana, lo que permitirá en un futuroinmediato la articulación de esfuerzos y capacidades para la reducción del riesgo enla ciudad.

Se debe mencionar la importancia del papel de la prensa para la difusión de la informa-ción. La prensa, como generadora de conciencia pública, transmitió con veracidad yamplia cobertura los acontecimientos que afectan o pueden afectar la incidencia de lospeligros naturales en cada uno de los componentes del medio ambiente, y se constituyóen una herramienta básica de la planificación y gestión ambiental. En la experienciacitada contribuyeron de manera significativa los medios orales y escritos de la ciudadde Chiclayo (televisión, radios, periódicos), que brindaron espacios destinados a ladifusión del Plan de Prevención ante Desastres: Usos del Suelo y Medidas de Mitiga-ción – Ciudad de Chiclayo. El mayor impacto se logró a través de la transmisión denoticias emitidas por las televisoras locales y notas de prensa publicadas en diarioslocales como La Industria, El Ciclón del Norte, La República, entre otros.

Participación de actores locales

La identificación y participación de actores clave en la gestión de riesgo promovida porel Plan de Prevención ante Desastres: Usos del Suelo y Medidas de Mitigación – Ciudadde Chiclayo se dio mediante el reconocimiento previo de las organizaciones e institu-ciones vinculadas al desarrollo urbano de la ciudad de Chiclayo y su entorno regionalinmediato. Entre ellos, se convocó a: el Gobierno Regional de Lambayeque, la Munici-palidad Provincial de Chiclayo, la Municipalidad Distrital de Leonardo Ortiz, la Munici-



palidad Distrital de La Victoria, la Dirección Ejecutiva del Proyecto Especial Olmos-Tinajones, la Dirección General de Salud Ambiental, la Empresa Prestadora de Sanea-miento de Lambayeque, la Dirección Regional de Defensa Civil y la Universidad Nacio-nal Pedro Ruiz Gallo; así como también a usuarios, afectados y grupos vulnerables.

En este caso, los actores habitualmente excluidos del proceso de planificación se invo-lucraron mediante el desarrollo de procesos participativos, rescatando sus demandas,conocimientos, ideas, intereses, expectativas, experiencias acumuladas y la capaci-dad organizativa de los grupos sociales de estratos más bajos asentados en áreas criti-cas de riesgo; y reconociendo paralelamente grandes debilidades en la cultura de pre-vención. Estos elementos sirvieron de insumo para la formulación del diagnóstico, pro-puestas y diseño de estrategias en la reducción de riesgos.

Por otro lado, se identificó e involucró a expertos locales por su capacidad técnica yexperiencia acumulada en el tema de riesgos, mediante la convocatoria de profesiona-les de la Facultad de Ingeniería Civil, Sistemas y Arquitectura de la Universidad Nacio-nal Pedro Ruiz Gallo (UNPRG), quienes intervinieron en la formulación del Mapa dePeligros; y mediante la invitación a representantes oficiales de los colegios profesiona-les de ingenieros y arquitectos de Lambayeque.

Los mecanismos de participación de los actores en la etapa de la formulación deldiagnóstico se dieron a través de reuniones de coordinación intersectorial, talleres decapacitación y exposiciones públicas de los avances del estudio, los mismos que per-mitieron incrementar el sentido de pertenencia y compromiso en los actores locales. Laparticipación de la comunidad tuvo un peso significativo en esta etapa.

Es importante mencionar que los resultados del presente estudio se encuentran reciénen una fase muy incipiente de implementación. Entre los factores que limitan actual-mente los avances de la gestión, se encuentran los siguientes:

■ No se han desarrollado adecuadamente las capacidades locales en términos derecursos humanos, logísticos y económicos.

■ No se ha desarrollado un espacio de concertación intersectorial para definir lascompetencias y/o responsabilidades de cada sector en la gestión de riesgos.

■ No se ha desarrollado la gestión necesaria para la canalización de recursos fi-nancieros provenientes del exterior.

En este sentido, aún no se puede apreciar cambios respecto a la participación ciudada-na en la toma de decisiones en la Municipalidad Provincial de Chiclayo, ni en lasmunicipalidades distritales Leonardo Ortiz y La Victoria, u otros organismos. Sin embar-go, es fácil reconocer que las modalidades más comunes, como los manifiestos orales,



escritos y las recientes audiencias regionales, introducen cambios y modificaciones enlas agendas de gestión.

En el mejoramiento significativo del comportamiento o las actitudes hacia la participa-ción ciudadana, se observa que el Plan de Prevención ante Desastres: Usos del Suelo yMedidas de Mitigación – Ciudad de Chiclayo ha contribuido al inicio de un proceso dearticulación de las acciones de desarrollo urbano y de gestión ambiental.

En cuanto a la implementación de las acciones de intervención, se diseñaron perfilespreliminares de proyectos de inversión dirigidos a la prevención y mitigación de desas-tres, los mismos que fueron expresados a través de fichas de proyectos. Para la obten-ción de dichos resultados se previeron las capacidades locales referidas a recursoshumanos, técnicos, científicos, económicos, financieros, de organización y de lideraz-go, etc., con el objetivo de hacer estimaciones sobre las mejores opciones para lacanalización de recursos.

Respecto al tema de riesgo, se han fortalecido las campañas de prevención dirigidas atoda la población, con énfasis en la población asentada en zonas de riesgo. Asimismo,se viene fomentando la cultura de prevención en la población escolar. En el aspectonormativo e institucional, se ha introducido la aprobación de ordenanzas municipalesdestinadas a normar las propuestas de «usos del suelo urbano por condiciones genera-les», formuladas en los estudios de prevención elaborados por el INDECI en gran partede las ciudades que conforman el ámbito metropolitano. Estas propuestas constituyenorientaciones de política de los gobiernos locales; teniendo en cuenta criterios de se-guridad física ante peligros, promueven la racional ocupación del suelo urbano y áreasde expansión sobre zonas seguras, y conforman acciones o medidas de mitigación yprevención para la reducción de los niveles de riesgo de las ciudades.


a) El uso de herramientas de sistemas de información especializada para en elanálisis espacial (SIG) facilita el procesamiento de la información, pero lascapacidades técnicas actuales de los municipios no permiten por el mo-mento aprovechar adecuadamente el uso de estos sistemas en el proceso deplanificación y gestión urbana.

b) El desarrollo de capacidades y potencialidades locales a través del trabajocoordinado entre expertos nacionales y profesionales locales, mediante eldesarrollo de grupos de trabajo, exposiciones, seminarios, conferencias, ta-lleres.



c) El trabajo cercano con la población altamente vulnerable, rescatando susconocimientos y experiencias, constituye una importante fuente de informa-ción que debe ser revalidada por los equipos técnicos en la identificación delos problemas y en la formulación de los diagnósticos.

d) Es importante lograr el compromiso inicial de las autoridades locales y ladifusión de los avances, ya que en este caso ha permitido la replicabilidaden otras localidades del área metropolitana: Lambayeque, Ferreñafe, Pimen-tel, San José, Santa Rosa, Monsefú, Eten, Puerto Eten y Reque; y a localida-des del ámbito nacional.

e) La alianza estratégica sostenida entre la Municipalidad Provincial de Chi-clayo y DEPOLTI facilitó el desarrollo de esta experiencia. Se mejoraron losniveles de coordinación entre los diferentes actores sociales de la ciudad, loque permitirá a futuro canalizar los recursos de manera más efectiva.

Recomendaciones

a) Reforzar las capacidades técnicas de los gobiernos locales para explotar al máximolos beneficios que otorga el uso de sistemas de información geográfica en losprocesos de planificación, catastro urbano, generación de rentas, etc. Así comotambién promover el fortalecimiento de los comités de Defensa Civil.

b) Reforzar la participación de los actores locales en todas las etapas de los proyec-tos, mediante la organización de grupos de trabajo que engloben los diferentesobjetivos y prioridades de cada uno de ellos, para lograr un nivel de consenso yuna visión de futuro común.

c) Son necesarias la construcción e institucionalización de una «visión de desarro-llo metropolitano» que contemple la interacción entre el ámbito urbano y rural,con la participación de los actores y organizaciones vinculados a este tema.

d) Fomentar la replicabilidad en otras áreas metropolitanas del país que presentansimilares condiciones de riesgo ante peligros naturales y antrópicos, poniendoénfasis en la importancia y los beneficios económicos y sociales de la mitiga-ción.

e) Ampliar y comprometer las capacidades locales para agilizar y consolidar elproceso de implementación.



f) Potenciar la difusión de los resultados para fortalecer la cultura de prevenciónentre la población, logrando incrementar la conciencia sobre las amenazas natu-rales y las estrategias de mitigación, mediante la implementación de talleres,distribución de información en los colegios, medios de comunicación, etc.

g) Incrementar la articulación entre la prevención de desastres y las actividadesrelacionadas con el desarrollo metropolitano. Los gobiernos locales, mediante laplanificación urbana, deben conducir el desarrollo de las ciudades hacia zonasseguras para lograr la reducción del riesgo.

h) Adecuar el esquema metodológico utilizado en esta experiencia e incidir en elaspecto de la sensibilización de actores y fortalecimiento de las capacidadessegún la realidad de cada localidad.



4.4 ILO9

4.4.1 Contexto del medio ambiente urbano

En la década de 1980, Ilo era una ciudad de paso, una ciudad-campamento afectadafuertemente por el modelo centralista, común denominador en muchas ciudades delpaís. «La gente venía a Ilo a ganar dinero y no esperaba quedarse a vivir en la ciudad.La antigua predominancia económica de la agricultura, entrada la década de 1960, sevio desplazada por las empresas industriales extractivas mineras y pesqueras que a suvez favorecieron el crecimiento de un fuerte liderazgo sindical y la presencia de profe-sionales de diversas ramas que llegaron a Ilo a trabajar» (Balvín 2000).

La municipalidad tenía una limitada presencia en el gobierno de la ciudad, escasaintervención en los procesos socioeconómicos locales y regionales, y débil capacidadde coordinación con las otras dependencias públicas. La institucionalidad era débil y laparticipación del empresariado en los destinos de la ciudad, prácticamente nula.

La ciudad creció como consecuencia del desarrollo industrial. Las principales áreasurbanas estaban ocupadas por las actividades industriales. El escenario urbano eradesarticulado, desordenado y hacinado. Además, primaba en los bordes urbanos la ocu-pación ilegal. La imagen de caos y confusión urbana era común; la infraestructura, elequipamiento y la organización de espacios urbanos, deficitarios. Las áreas de produc-ción, residenciales, de equipamiento urbano (comercio, salud, educación, etc.) entre-mezcladas y sin orden eran lo común. La vivienda propia era un lujo, los migrantesvivían en situación de hacinamiento, la especulación de alquileres era alta y la ocupa-ción ilegal era incontrolable. No existían instrumentos de planificación que permitierancontar con áreas de expansión urbana para ordenar la ocupación del espacio.

Ilo había crecido perdiendo sus tradicionales ejes de articulación a su entorno regional.La realidad requería de nuevos esquemas de vinculación al eje costero y macrorregio-nal transversal.

4.4.1.1 Los problemas ambientales de la ciudad de Ilo

Severa crisis de agua potable

En 1981 el promedio de abastecimiento de agua en la ciudad de Ilo era de dos horascada ocho días. Se vivía un escenario de serios conflictos por el acceso al agua entre

9 Caso preparado por Doris Balbín y Walter Melgar. Asociación Civil Labor.



los agricultores del valle de Ilo, la población y las empresas industriales mineras ypesqueras, que, a pesar de contar con plantas desalinizadas, mantenían su derecho aextraer agua de los pozos ubicados en el valle de Ilo. Las conexiones domiciliarias delservicio de agua potable alcanzaban un 40%. La calidad de agua que consumía lapoblación estaba lejos de denominarse potable, el acuífero sobreexplotado no lograbarecargarse y se producía la intrusión de agua salobre que, sin tener la calidad de aptapara el consumo humano, se distribuía por el sistema de abastecimiento de agua. Noera posible preparar alimentos con esta agua y menos aún tomarla.

Saneamiento básico insuficiente

Las redes de alcantarillado eran antiguas, y solo abastecían el casco urbano central. Enlos pueblos jóvenes existían serios problemas de salud pública por pozos sépticos co-lapsados y residuos sólidos arrojados en los espacios residuales. Las playas localiza-das frente al casco urbano central no podían ser utilizadas pues once colectores descar-gaban desagües crudos directamente a la bahía. No se trataba los residuos urbano-domésticos, que eran depositados a campo abierto y quemados periódicamente.

La contaminación atmosférica por la actividad industrial

La presencia de emisiones contaminantes de fuentes fijas minero-metalúrgicas y pes-queras se veían como parte natural del desarrollo industrial, sin embargo, constituían elprincipal problema de salud pública. Las más graves eran las emisiones de SO2 y meta-les pesados (cobre, arsénico, cadmio, cinc, plomo, entre otros) procedentes de la fundi-ción de cobre de la empresa Southern Peru, así como los residuos orgánicos de laindustria pesquera.

Se descargaban a la atmósfera 1.900 TM diarias de anhídrido sulfuroso. Hasta la fecha,a pesar de la existencia de dos plantas de ácido sulfúrico que capturan 300 mil tonela-das de anhídrido sulfuroso al año, el problema de contaminación aguda no se ha supe-rado. Hay días en que la contaminación alcanza valores sumamente altos. En abril de1999, en la estación de Miramar, se reportaron valores de 5.483 µg/m3 hora, cuando losvalores, según los lineamientos de la OMS, no deberían exceder de 350 µg/m3 hora(Municipalidad Provincial de Ilo 1999a). Debido a la contaminación de aire por SO2,aumentaron los problemas de salud; en este sentido, la tasa de morbilidad por afeccio-nes respiratorias alcanzó el 30%, cuando el promedio nacional no excede de 20%.Además, se vincula la contaminación atmosférica a la dramática disminución de laactividad agrícola: la aceituna decayó de un total de 1.389.200 TM producidas en lacampaña 1973-1974, a 138.000 TM en la campaña 1983-1984 (Balvín 1993).



Contaminación del litoral marino por actividades industriales

Hasta 1995, se arrojaba un promedio de 119.000 TM de relaves/día al Océano Pacífi-co, a 40 km al sur de la ciudad, en la bahía de Ite, y 2.000 TM de escorias se disponíandirectamente al mar frente a la fundición de Ilo (Balvín 1993). Los efectos de estasprácticas se pueden ver aún en la desaparición de la actividad de pesca artesanal enlas áreas de influencia de estos focos de contaminación; la disminución de las áreas depesca; el riesgo permanente de consumo de productos contaminados; y la pérdida de labelleza escénica de los lugares impactados. Ilo, como ciudad, se encuentra aún en elcentro de estos dos focos activos de contaminación por metales pesados.

Deterioro y contaminación del ambiente de la ciudad

Entre los problemas ambientales derivados del crecimiento urbano, además de los desaneamiento básico ya mencionados, se tienen: la desarticulación de la dinámica ur-bana por la presencia de la línea férrea que cruza la ciudad; el deterioro de la zonacostera en la bahía de Ilo; el estrés crónico producido por la presencia de instalacionesindustriales y la planta de PETROPERÚ en el centro de la ciudad; problemas de polvogenerados por las características geográficas de la ciudad, incrementadas por la faltade áreas verdes, parques, plazas, jardines, calles y avenidas sin asfaltar; y, finalmente,la contaminación sonora, producida principalmente por la presencia de la línea férreaque atraviesa la ciudad (Balvín 2000).

4.4.1.2 Resultados alcanzados

Condiciones de habitabilidad urbano-ambiental

Entre los años 1981-1999, se redujo a cero la ocupación ilegal del suelo urbano paravivienda. Se ampliaron de 35% a 80% las rutas pavimentadas en el centro urbano. Seincrementaron las áreas verdes hasta en 9,72 hectáreas. Además, se crearon 29 hectáreasde bosques de protección (Municipalidad Provincial de Ilo 1999a). Los «comités de gestiónde obras» ejecutaron trabajos de mejoramiento del hábitat urbano con la participación delos vecinos, quienes participaron en la dirección del sistema de gestión además de aportarcon combustible, materiales y mano de obra no calificada. Con este sistema se han pavi-mentado 180 calles, se han plantado 10.000 árboles, etc. Finalmente, a través del Progra-ma Municipal de Vivienda (PROMUVI) se adjudicaron 5.522 lotes para vivienda en la zonade expansión urbana denominada «Pampa Inalámbrica» (Balvín 2000).

Hoy Ilo es una ciudad acogedora, equipada, que ha recuperado el hermoso paisajenatural que ofrece la bahía de aguas profundas que bañan sus costas y que recrea su



arquitectura tradicional con un estilo moderno. Los malecones costero e intermedio,que tienen una extensión de más de tres kilómetros, han servido para producir esteencuentro entre la ciudad y el mar, y han posibilitado que ahora los vecinos y empresa-rios comiencen a invertir para que las edificaciones urbanas de esa área reorienten susfachadas hacia el litoral.

Acceso y calidad de agua

Ilo abastece su demanda de agua de 250 l/s con 150 l/s de la cuenca de Locumba y 80l/s de la cuenca de Moquegua. Mediante estos dos sistemas se ha logrado abastecer deagua potable con conexiones domiciliarias a un 85% de la ciudad. La población recibeagua potable y de buena calidad durante un promedio de seis horas diarias. Esta reali-dad difiere en gran medida del pasado, cuando no existía agua potable.

Indicadores 1981 2002

Abastecimiento de agua potable con conexiones domiciliarias 40% 85%Pérdida de masa en el sistema de agua potable 60% 30%Presencia de boro en el agua potable de Ilo 10,7 mg/l 4 mg/lPresencia de arsénico en el agua potable de Ilo 0,13 mg/l 0,05 mg/l

Nota: elaborado sobre la base de López-Follegatti (2000: 56-7), actualizado al 2002.

Mejoramiento ambiental

Los planes de recuperación y de gestión ambiental implementados han logrado reducirsignificativamente los problemas de contaminación generados por las actividades in-dustriales minera, pesquera y urbano-doméstica. Los indicadores son sumamente elo-cuentes:

Indicadores ambientales 1981 2002

Tratamiento de aguas servidas 0% 95%Recolección de residuos sólidos 58% 93%Tratamiento de residuos sólidos 0% 93%Disposición de escorias de la industria minera en el litoral marino 100% 0%Emisión de gases sulfurosos de la fundición de cobre 100% 85%

10 El avance logrado en el año 1998, que permitió mejorar la calidad del agua, no se ha consolidado debido a que el sistema deabastecimiento de agua de Pasto Grande ha colapsado en dos oportunidades por fenómenos climáticos.

11 Tratamiento realizado en lagunas de bioestabilización a nivel terciario, en su primera fase cuentan con un sistema de areación. Elagua sale con aptitud para riego. Lamentablemente, en la actualidad el sistema ha colapsado debido a problemas de mantenimiento.

10

11



Se construyó un sistema de tratamiento de aguas servidas a cargo de la Empresa Muni-cipal de Agua y Alcantarillado. La Southern instaló dos plantas modulares de ácidosulfúrico, dejó de arrojar escorias al litoral marino y construyó el enrocado marginalpara el control de la dispersión de escorias. La municipalidad instaló el microrrellenosanitario e implementó un sistema de recojo de residuos sólidos.

El Comité de Manejo Ambiental ha instalado un sistema de monitoreo automático de lacalidad del aire que tiene casi seis años. Ello fue posible gracias a la suscripción de unconvenio marco entre el Ministerio de Salud y la Municipalidad de Ilo, el cual permitióla intervención de la Universidad San Agustín de Arequipa, la asesoría técnica delCEPIS y el auspicio de instituciones extranjeras como la Universidad de Wageningen,de Holanda.

La participación de la ciudadanía y la superación de la pobreza

En este proceso, Ilo ha construido actores sociales y económicos que se han identifica-do con el desarrollo de la ciudad y con una cultura democrática. El cambio más impor-tante es que los ileños, a diferencia de lo que ocurría a inicios de la década de 1980,se identifican con su ciudad y los líderes sociales sienten el orgullo de haber participa-do en la construcción de la misma y de recrear la tradición comunitaria andina en uncontexto urbano. Los resultados de una encuesta del año 1999, realizada a 545 perso-nas, muestran que siete de cada diez tienen una sólida identidad con su ciudad, ynueve de cada diez manifiestan que la participación y concertación son factores muyimportantes para los procesos de desarrollo local (Díaz 2000).

La ciudad se ha integrado, de manera interna y externa, a los procesos macrorregiona-les del país. Los comités de gestión de ejes estratégicos, como el de Turismo, Servi-cios, Minería y Pesquería están desarrollando estrategias de articulación entre la acti-vidad extractiva y la de servicios.

La gestión del financiamiento ha sido muy eficiente; esta ha formado parte de lasdemandas populares y se ha logrado gracias a la capacidad de gestión de sus líderes.Ahora la ciudad cuenta con recursos provenientes del canon minero desde el año 1997y con la renta aduanera, gestionada por la Municipalidad de Ilo y que hoy beneficia atodas las ciudades portuarias del Perú12.

12 El canon minero se calcula sobre el impuesto a la renta recaudado de las utilidades que declaran las empresas minerasdomiciliadas en el Perú. La renta aduanera consiste en el 2% del pago realizado por las exportaciones que salen por el puerto.



4.4.2 Las ciudades mejoran su información ambiental ycapacidades técnicas

4.4.2.1 Organización de la información básica

La información sobre el medio ambiente urbanoinformación sobre el medio ambiente urbanoinformación sobre el medio ambiente urbanoinformación sobre el medio ambiente urbanoinformación sobre el medio ambiente urbano en la ciudad de Ilo se ha ido constru-yendo y desarrollando de manera progresiva en las dos últimas décadas, como respues-ta a procesos y necesidades: a) la movilización social en el marco de la lucha por laregionalización y frente a las políticas del gobierno central, b) la atención a diversosproblemas y/o conflictos socioambientales y c) la elaboración de planes de diversajerarquía y función vinculados a la gestión del desarrollo local, en general, y a la ges-tión urbano-ambiental, en particular. En gran parte de ellos se ha involucrado a losdiversos actores, técnicos y sociales.

No se ha tratado de procedimientos sistemáticos, normalizados, centralizados y vincu-lados exclusivamente a la temática urbano-ambiental, sino más bien de múltiples ydiversos mecanismos de construcción complementaria y acumulativa de informaciónlocal asociados a coyunturas locales y regionales particulares. Sus productos más im-portantes son los siguientes:

a) Diagnóstico político-administrativo de la municipalidad provincial y formulacióndel Plan de Reestructuración (1981-1982) desarrollado por un equipo de técni-cos.

b) Diagnóstico de la dinámica del crecimiento poblacional, de la vivienda y de losservicios básicos, realizado por INADUR en el marco de la elaboración del PlanDirector de Ilo (1984), el cual fue desarrollado por un equipo de técnicos y con-sultado a los diferentes actores (Instituto Nacional de Desarrollo Urbano 1984).

c) Informe de los problemas de contaminación ambiental de la ciudad de Ilo (y delos valles de Ilo, Tambo y Locumba, y de la bahía de Ite), ocasionada por lasactividades industriales (fundición de la Southern Peru Copper Corporation, em-presas pesqueras) y las actividades urbano-domésticas, así como las medidascorrectivas para su adecuada solución (1988), elaborado en consenso por unequipo formado por los actores involucrados (Estado, empresas, gobierno local) yaprobado en asamblea popular (Comisión Técnica Multisectorial 1989).

d) Estudios de los impactos a la salud y el medio ambiente realizados en el marcode la denuncia interpuesta a la Southern Peru Copper Corporation por la Munici-palidad Provincial de Ilo, la Comisión Multisectorial Permanente de Medio Am-



biente, la Federación de Pueblos Jóvenes de Ilo y la Asociación Civil Labor, anteel II Tribunal Internacional del Agua con sede en Holanda (1992)13.

e) Sistematización sobre experiencias exitosas en la gestión ambiental urbana de Ilo14.

f) Diagnósticos sectoriales y participativos sobre la problemática urbano-ambien-tal, en el marco de la elaboración del Plan Integral de Desarrollo de Ilo (1991-1992), utilizando metodologías como el «árbol de problemas»15.

g) Diagnóstico participativo para la elaboración del primer Plan de Gestión Ambien-tal de Ilo (1994), utilizando la metodología del árbol de problemas (Municipali-dad Provincial de Ilo 1994).

h) Inventario de especies y áreas verdes urbanas de la ciudad de Ilo, como parte delProyecto de Forestación de la Provincia de Ilo (1996) (Serón y Luyo 1996).

i) Inventario de recursos y áreas naturales con atractivo turístico, como parte de laelaboración del Plan de Desarrollo Turístico del Litoral de Ilo (1997), elaboradopor un equipo técnico (Molina et al. 1997).

j) Balance y diagnóstico participativo para la elaboración del segundo Plan deGestión Ambiental de Ilo 1999-2005 (1999), utilizando la metodología del diag-nóstico estratégico (Municipalidad Provincial de Ilo 1999b).

k) Perfil ambiental de la provincia de Ilo, como parte del proyecto Plan de DesarrolloSostenible de la Provincia de Ilo (1999), utilizando la metodología ensayada por elBanco Mundial en otras ciudades del mundo (Municipalidad Provincial de Ilo 1999a).

l) Caracterización de la problemática ambiental de la provincia de Ilo, como partede la elaboración del Plan de Acondicionamiento Territorial (2001), realizadopor un equipo de técnicos.

m) Informes de monitoreo de los niveles de contaminación atmosférica de la ciudadde Ilo (1998-2003), elaborados por el equipo técnico del Comité de ManejoAmbiental (ACMA)16.

13 Información sistematizada y publicada en Balvín (1995).14 Por ejemplo: López-Follegatti et al. (1994), Melgar (1996).15 Véase Navas (1992).16 Municipalidad Provincial de Ilo (s/f). Programa de Monitoreo Indicativo de Calidad de Aire en Ilo. Ilo: Ministerio de Salud,

Asociación Civil Labor. Boletín Informativo.



n) Diversos estudios sectoriales vinculados a la problemática de la salud, los servi-cios básicos y la contaminación en la ciudad.

Las instituciones con mayor relevancia en los procesos de producción de informaciónproducción de informaciónproducción de informaciónproducción de informaciónproducción de informaciónlocal son la Municipalidad Provincial de Ilo, la Asociación Civil Labor, CEOP Ilo, laEmpresa del Agua, el Ministerio de Salud, el Instituto del Mar Peruano Región Ilo (IMAR-PE–Ilo) y la empresa Southern Peru.

Sin embargo, desde los primeros años de la década de 1980, los procesos de planifica-ción y gestión urbano-ambiental han tomado en cuenta la participación de las organi-la participación de las organi-la participación de las organi-la participación de las organi-la participación de las organi-zaciones sociales de basezaciones sociales de basezaciones sociales de basezaciones sociales de basezaciones sociales de base de la provincia, bajo diversos mecanismos:

a) Cabildos, asambleas populares, sesiones de concejo (1980-1989) tuvieron comointerlocutor central al Frente de Defensa de los Intereses del Pueblo de Ilo (FE-DIP Ilo), instancia representativa que abordó los problemas de tratamiento delproblema de abastecimiento de agua potable para la ciudad, la contaminaciónatmosférica y otras demandas de servicios. En estas instancias se tomaron lasdecisiones sobre dichos temas.

b) Asambleas informativas, consultivas y de toma de decisiones con los diversospueblos jóvenes a través de los COPRODE (década de 1980), y posteriormentecon la Federación de Pueblos Jóvenes (1990-1995), instancia con participaciónimportante tanto en la Comisión Multisectorial Permanente de Medio Ambientecomo en la cogestión de proyectos de mejoramiento del hábitat popular.

c) Participación en los comités de gestión, que desde mediados de la década de1980 se constituyeron como mecanismos de participación en la gestión munici-pal (salud, medio ambiente, obras comunales, transporte, seguridad ciudadana).

d) Participación ciudadana a través del Programa Municipal de Vivienda en la Zonade Expansión Urbana Pampa Inalámbrica (PROMUVI). Se conformó el ConcejoComunal de Desarrollo con la finalidad de coordinar directamente con la agenciamunicipal los aspectos de saneamiento físico legal, ambiental y de desarrollo dela infraestructura urbana y de servicios.

e) Reuniones con la FEPRODEMI, central de mujeres con participación activa enlas comisiones de planificación, seguimiento y evaluación de los asuntos vincu-lados a la problemática de la salud, salubridad, alimentación, y defensa de losderechos de la mujer y el niño en la ciudad de Ilo.

f) Talleres de trabajo con expertos –entendidos estos como las personas que por suexperiencia de vida, laboral o profesional, contaban con información sobre la



realidad ambiental de la provincia de Ilo–, instituciones, representantes de em-presas privadas y organizaciones de base. Esto permitió no solo recoger informa-ción de diagnóstico para el Plan de Gestión Ambiental, sino también definir losobjetivos, priorizar estrategias y definir proyectos prioritarios.

g) Comisiones de trabajo y participación en talleres de planificación en la formula-ción del Plan de Desarrollo Sustentable Ilo Siglo XXI (jóvenes, adultos mayores,mujeres, etc.).

La divulgación de la informacióndivulgación de la informacióndivulgación de la informacióndivulgación de la informacióndivulgación de la información se ha dado mediante diversos medios:

a) Foros y seminarios de presentación y discusión de la problemática regional, lo-cal y ambiental.

b) Programas radiales de emisión diaria de sensibilización: «Cinco minutos por elmedio ambiente» (1985-1991).

c) Spots radiales y televisivos (1992-2004).

d) Publicaciones periódicas con información técnica de circulación limitada: Cua-dernos Regionales (1985-1991), Medio Ambiente y Desarrollo (1992-1996),Ecogestión. Revista de ecología y desarrollo (1992-1996) y Programa de monito-reo de la calidad de aire en Ilo (1997-2004).

e) Publicaciones de estudios sobre la problemática urbano-ambiental: Agua, mine-ría y contaminación. El caso Southern Peru (Labor, 1993), La gestión ambientalen Ilo: reseña bibliográfica, directorio de expertos e instituciones y base legal(Municipalidad Provincial de Ilo, SEDAILO, Labor, 1995), La concertación en lagestión ambiental urbana: la experiencia de Ilo (Labor, 1995), Sistematizacióndel proceso Programa de Forestación–Ilo (Municipalidad Provincial de Ilo, ACMA,ICLEI, 2000), Ilo: los sueños de una ciudad (Labor, 2000), entre otras.

f) Producción y exposiciones audiovisuales y de videos como: «Un Ilo de esperan-za» (1986), «Cobre Sucio» (1992), «Proyecto de forestación» (1995).

g) Publicaciones de divulgación masiva (boletines, folletos, etc.).

h) Programa de difusión «Conociendo lo que hace tu ciudad», de visita a las distin-tas zonas de trabajo, donde los líderes comunales contaban a los nuevos dirigen-tes como habían desarrollado las obras comunales, los programas de foresta-ción, etc., incluyendo una explicación del Plan Director, de las condiciones am-



bientales y de la ciudad, así como una visita a los rellenos sanitarios y las lagu-nas de oxidación.

i) Concursos sobre la visión de Ilo, desarrollados durante el proceso de elaboracióndel Plan de Desarrollo Sostenible de la Provincia de Ilo, en los cuales se captó laopinión de diversos sectores sociales sobre su visión de futuro.

Sin embargo, es preciso señalar que en la ciudad de Ilo no se ha logrado institucio-nalizar un mecanismo de actualizaciónmecanismo de actualizaciónmecanismo de actualizaciónmecanismo de actualizaciónmecanismo de actualización periódica de la informaciónperiódica de la informaciónperiódica de la informaciónperiódica de la informaciónperiódica de la información urbano-am-biental, y que más bien se ha respondido (como señalamos anteriormente) a lasdiversas iniciativas de las instituciones que operan en la ciudad. El primer intentopara levantar información ambiental sobre el estado del medio ambiente urbano serealizó mediante la elaboración del Perfil Ambiental de Ilo, que comprometió a lasinstituciones locales a facilitar información; este, sin embargo, fue parcial, insufi-ciente y no ha podido ser sostenido en el tiempo. Un caso de excepción es el moni-toreo de la calidad del aire, que lleva ya cinco años. Para ello, fue necesario lafirma de un convenio marco entre el Ministerio de Salud y la Municipalidad de Ilo,lo que permitió el apoyo técnico científico del CEPIS, la donación de monitores y lapuesta en marcha de una red de monitoreo automático de la calidad del aire. Estared produce información cada diez minutos sobre el estado de la calidad del aire dela ciudad de Ilo, la misma que es sistematizada por la Asociación Civil Labor ydifundida por diversos medios de comunicación masiva.

La información ha permitido cambiar la percepción sobre los problemas urbano-información ha permitido cambiar la percepción sobre los problemas urbano-información ha permitido cambiar la percepción sobre los problemas urbano-información ha permitido cambiar la percepción sobre los problemas urbano-información ha permitido cambiar la percepción sobre los problemas urbano-ambientalesambientalesambientalesambientalesambientales pues estos han respondido, desde principios de la década de 1980, adiversas iniciativas locales vinculadas a procesos participativos y dinámicas con-cretas de resolución de problemas urbano-ambientales (agua, contaminación at-mosférica, saneamiento básico, infraestructura urbana, construcción de malecónintermedio y el malecón del puerto, programas de vivienda, el proyecto de foresta-ción, etc.), así como a procesos de planificación participativa (Proyecto de Regio-nalización (1985), Plan Integral de Desarrollo (1991), Plan de Gestión Ambiental(1994 y 1999), Plan de Desarrollo Sostenible (1999), etc.).

La información ha servido también para alimentar un entendimiento común sobrealimentar un entendimiento común sobrealimentar un entendimiento común sobrealimentar un entendimiento común sobrealimentar un entendimiento común sobreel medio ambiente urbano entre los actores y las institucionesel medio ambiente urbano entre los actores y las institucionesel medio ambiente urbano entre los actores y las institucionesel medio ambiente urbano entre los actores y las institucionesel medio ambiente urbano entre los actores y las instituciones. Por ejemplo, enel tema de contaminación atmosférica, el monitoreo permanente de la calidad delaire ha permitido sostener la vigilancia ambiental ciudadana sobre el problema dela contaminación atmosférica, así como la puesta en marcha del Plan de Contin-gencia, la aprobación de este mecanismo mediante ordenanza municipal y –de estamanera– la prevención de los efectos de la salud en los grupos vulnerables, e incidirfavorablemente en proceso de modernización de la fundición de Ilo (Southern Peru).



Todo este proceso de información y difusión ha sido favorable en la consolidacióndel imaginario colectivo y la construcción de visiones compartidas de futuro. En talsentido, podemos afirmar que tanto las condiciones naturales de la ciudad y losefectos perniciosos de las actividades económico-productivas, así como las prácti-cas de participación en la solución de los problemas locales, se han constituido encondiciones favorables para lograr un entendimiento común sobre el medio am-un entendimiento común sobre el medio am-un entendimiento común sobre el medio am-un entendimiento común sobre el medio am-un entendimiento común sobre el medio am-biente urbano entre los actores y las institucionesbiente urbano entre los actores y las institucionesbiente urbano entre los actores y las institucionesbiente urbano entre los actores y las institucionesbiente urbano entre los actores y las instituciones. Otra expresión de ello es quelos diversos programas de gobierno exhibidos por todas las agrupaciones políticasy/u organismos públicos en las dos últimas décadas, incluyen propuestas vincula-das a la gestión ambiental. Lo cual evidencia el interés por el tema de parte de lapoblación y las instituciones locales.

4.4.2.2 Proceso de involucramiento de actores locales

Los fundamentos ideológicos y políticos de los equipos de líderes encargados de lagestión municipal (Izquierda Unida) desde principios de la década de 1980 plantearonla inclusión de las organizaciones sociales e instituciones en las acciones de planifica-ción y gestión del desarrollo local. De otro lado, la escala de la ciudad de Ilo, así comola diversidad de la dinámica económica, configura una trama social e institucional demediana densidad, lo que permitió identificar y establecer con precisión el conjunto deactores con incidencia en los procesos urbano-ambientales.

Los procesos y mecanismos de identificación y determinación de los actores claveprocesos y mecanismos de identificación y determinación de los actores claveprocesos y mecanismos de identificación y determinación de los actores claveprocesos y mecanismos de identificación y determinación de los actores claveprocesos y mecanismos de identificación y determinación de los actores clavefueron los siguientes:

a) El Diagnóstico sobre la Gestión Municipal (1981-1982), uno de cuyos resultadosdio cuenta de las debilidades existentes en los niveles de participación y coordi-nación con la población y sus organizaciones representativas. A partir de él, seestableció como estrategia de gobierno la construcción de sujetos popularescolectivos como aliados estratégicos para la gestión de la ciudad. Las organiza-ciones vecinales y funcionales, los sindicatos minero-metalúrgicos y el Frente deDefensa se constituyeron en agentes privilegiados.

b) La elaboración del Plan Director (1982-1984), en el cual se identifica los orga-nismos públicos locales y regionales y sus respectivas funciones y competenciaspara impulsar el desarrollo de la ciudad. Este fue el escenario ideal para involu-crar a los actores en el debate sobre los temas urbanos centrales en consultasitinerantes del Plan Director en formulación.

c) La elaboración del Plan de Desarrollo Integral de Ilo (1991), donde se incluyetanto a las instituciones públicas como a los gremios empresariales (armadores,



asociación de pequeños y medianos empresarios, Cámara de Comercio, etc.). Seformaron comisiones por áreas temáticas, cuyo encargo fue la elaboración desus árboles de problemas, en el marco de un debate amplio sobre los problemasurbanos, ambientales y de desarrollo regional.

d) Diagnóstico sobre el Nivel Organizativo en la Zona de Expansión Urbana (PampaInalámbrica) (1993), formulado utilizando la metodología del diagnóstico estra-tégico.

e) Formulación del primer Plan de Gestión Ambiental (1994), en cuyo proceso seelaboró un directorio de instituciones, profesionales y expertos.

Es a partir de estas diversas lecturas de la dinámica social e institucional en la ciudad deIlo, que se esbozan y construyen mecanismos progresivos de incorporación y participa-mecanismos progresivos de incorporación y participa-mecanismos progresivos de incorporación y participa-mecanismos progresivos de incorporación y participa-mecanismos progresivos de incorporación y participa-ciónciónciónciónción de los diversos actores locales (en especial del sector popular) en la gestión de laproblemática urbano-ambiental. Estos mecanismos, si bien han obtenido mayor o menorgrado de éxito y efectividad, han permitido transitar de posiciones reivindicativas haciaotras de tipo propositivas y de corresponsabilidad en la solución de los problemas:

a) Tratamiento de los presupuestos municipales en asambleas populares de los pue-blos jóvenes y transferencia de recursos para la coejecución de obras de infraes-tructura comunal (acordadas en asamblea) a través de los comités de obras (1984-1988), que posteriormente devinieron en comités de gestión de mejoramiento delhábitat urbano, y a través de la Federación de Pueblos Jóvenes de Ilo (1989-1994).

b) Tratamiento de los principales problemas de la ciudad y transferencia de algunasfunciones municipales a la población a través de los comités de gestión: tarifasmunicipales, transportes, abastecimiento y alimentación, medio ambiente (1986-1989).

c) Tratamiento del problema de la vivienda mediante la participación de la pobla-ción en los procesos de saneamiento físico legal y titulación de los pueblosjóvenes (4.700 lotes: 1982-1988), y organización de la nueva demanda: proce-sos de ocupación en la zona de expansión urbana, acceso al crédito y habilita-ción progresiva a través de los Programas Municipales de Vivienda.

d) Participación de dos representantes de la Federación de Pueblos Jóvenes en lassesiones de concejo, con derecho a voz, y en el directorio de la empresa del agua(SEDAILO) (1989-1996).

e) Participación en las comisiones técnicas de la Comisión Multisectorial Perma-nente de Medio Ambiente, para el seguimiento del plan de recuperación de los



efectos de la contaminación ambiental generada por la Southern Peru CopperCorporation y de las actividades urbano-domésticas (1988-1992).

f) Participación en las comisiones técnicas derivadas del proceso de integraciónen la macrorregión Sur, en particular en la Comisión de Integración, Desarrollo yMedio Ambiente (CIDMA), que incluyó a organizaciones de las provincias deIslay (Arequipa), Mariscal Nieto (Moquegua) y Jorge Basadre (Tacna) (1991-1993).

g) Participación en las comisiones, talleres y eventos de los diversos procesos deplanificación: Plan Director (1984), Plan de Desarrollo Integral de Ilo (1991-1992), Plan de Gestión Ambiental (1994), Plan de Desarrollo de la Zona deExpansión Urbana Pampa Inalámbrica (1995), Plan de Gestión Ambiental (1999),Plan de Desarrollo Sostenible de Ilo (2000), entre otros. En todos estos casos, seha involucrado a expertos locales, quienes han participado motivados por la di-námica social de construcción de una visión compartida de futuro.

h) Participación en la cogestión de proyectos y obras de envergadura provincial:«Malecón Intermedio» (1988-1998), Proyecto de Forestación (Federación dePueblos Jóvenes, Municipalidad Provincial de Ilo, Labor, 1991-1996) y Progra-ma de Forestación Municipal (1998-1999), así como obras de mejoramiento delhábitat popular a través de los Comités de Gestión del Hábitat (1991-2002) y delproyecto «Agenda XXI en Casa» (PROMUVI, 1998-2000).

i) Participación en el Comité de Manejo Ambiental que se formó con 21 institucio-nes locales y que tiene como función el seguimiento al cumplimiento del Plande Gestión Ambiental y la cogestión de proyectos ambientales como el Proyectode Calidad de Aire (1995-2004), etc. El comité cuenta con un equipo técnicoque facilita la toma de decisiones.

Las ONG y la Iglesia local sensibilizaron a la población sobre los problemas ambienta-les más sentidos, como el agua y la contaminación atmosférica, mostrándoles susderechos a tener un medio ambiente sano. Luego la población reclamó a sus autorida-des locales, quienes asumieron su lucha y transmitieron los pedidos a los tomadores dedecisiones del más alto nivel. El gobierno local se convirtió en aliado de la población.Las estrategias de incidencia tomaron formas muy variadas, como los petitorios a losministerios responsables de resolver el problema. «Salía uno cada semana; eso esinfalible: te tienen que contestar», nos dijo en una oportunidad el Dr. Julio Díaz Pala-cios, en ese entonces alcalde de Ilo. La movilización ciudadana es otro de los mecanis-mos; en el año 1988 se desarrolló una movilización gigantesca exigiendo al Gobiernola solución a los problemas ambientales de la ciudad. En este marco, en 1989 se firmópor consenso el «Informe final de la Comisión Técnica Multisectorial», que se convirtióen el Primer Plan de Recuperación Ambiental.



4.4.2.3 Establecimiento de temas prioritarios

Al inicio de la experiencia, los criterios para establecer las prioridadeslos criterios para establecer las prioridadeslos criterios para establecer las prioridadeslos criterios para establecer las prioridadeslos criterios para establecer las prioridades fueron los dedar prioridad a la atención de aquellos problemas que la población consideraba críti-cos. Se recogieron los temas del agua y la contaminación atmosférica. La idea fue quesi no se atendían estos problemas, no podría hacerse sinergia con los líderes que con-fiaban en la gestión local y promovían la participación ciudadana.

El proceso de selección de estas prioridades y actores involucrados,proceso de selección de estas prioridades y actores involucrados,proceso de selección de estas prioridades y actores involucrados,proceso de selección de estas prioridades y actores involucrados,proceso de selección de estas prioridades y actores involucrados, al inicio, se dioen los espacios de agrupación de los líderes sociales, como el Frente de Defensa de losIntereses del Pueblo de Ilo; la Municipalidad recogió la plataforma del Frente y la hizosuya. Por ejemplo, en el caso de la aprobación del «Informe final de la Comisión Téc-nica Multisectorial», el alcalde, presente a nombre de la ciudadanía en ese espacio,sometió el acuerdo a la Asamblea del Pueblo, la cual aceptó la propuesta del alcalde ysu equipo de regidores, para implementar un programa progresivo de reducción de lacontaminación.

El proceso de aceptación de la selección de prioridadesproceso de aceptación de la selección de prioridadesproceso de aceptación de la selección de prioridadesproceso de aceptación de la selección de prioridadesproceso de aceptación de la selección de prioridades se hizo sobre la base deinformación técnica formulada en los distintos diagnósticos, ya sea de manera partici-pativa o por los grupos técnicos, y luego sometida a la decisión de los espacios deconcertación o asambleas populares. En los espacios de concertación se buscó el con-senso de los actores; fue así como, por ejemplo, se dio paso al Primer Plan de Recupe-ración Ambiental. En este caso, el Estado, la empresa Southern y la población de Ilo,representada por su alcalde, aprobaron el informe final por consenso. Esta aprobaciónfue validada en una asamblea popular, de tal manera que se canalizaron los conflictos.

4.4.2.4 Clarificación de los temas prioritarios

Las prioridades fueron clarificadas por los actores locales liderados por la Municipali-dad Provincial de Ilo en la acción colectiva y en el marco de un proceso participativo detoma de decisiones que involucró progresivamente a una gran variedad de actores:

■ La lucha por el agualucha por el agualucha por el agualucha por el agualucha por el agua (1980-1983) y contra la contaminación del airecontra la contaminación del airecontra la contaminación del airecontra la contaminación del airecontra la contaminación del aire (de 1980a la fecha) fueron los primeros problemas que enfrentó la comunidad local. Fue-ron prioridades asumidas en un contexto de severo deterioro ambiental y de esca-sez de agua. La consigna ciudadana «Agua sí, humos no» resume esta demanda.El Frente de Defensa de los Intereses del Pueblo de Ilo la retomó y la aprobó enuna asamblea popular (espacio público de toma de decisiones). De este espacio,la Municipalidad Provincial de Ilo recogió esta demanda y la canalizó a lasinstancias nacionales.



■ El mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de la ciudadmejoramiento de las condiciones de habitabilidad de la ciudadmejoramiento de las condiciones de habitabilidad de la ciudadmejoramiento de las condiciones de habitabilidad de la ciudadmejoramiento de las condiciones de habitabilidad de la ciudad. Este es-fuerzo se gestó desde el año 1982, con la preparación y aprobación del PlanDirector Urbano (1984). Estas prioridades fueron aprobadas por la municipalidadprovincial luego de la difusión de alternativas y consultas itinerantes, aprobadasen diversas asambleas populares (pueblos jóvenes) y avaladas en su momentopor el Frente de Defensa y las fuerzas políticas. El proceso de planeamientoestuvo acompañado de un debate intenso sobre alternativas para la expansiónurbana. La clarificación de los temas priorizados se hizo en la práctica sobre labase del interés de los actores en la ejecución de proyectos específicos, loscuales fueron seleccionados por la municipalidad y sus socios contrapartes. Lamunicipalidad identificó sus prioridades tomando en cuenta los sectores margi-sectores margi-sectores margi-sectores margi-sectores margi-nados y excluidosnados y excluidosnados y excluidosnados y excluidosnados y excluidos. En todos los casos, la municipalidad buscó socios interesa-dos para cada proyecto específico. Así, diferentes actores han intervenido hastala fecha en proyectos cogestionados. Estos proyectos se dan en tres niveles: (a)el mejoramiento del medio ambiente inmediato en cogestión vecinal; (b) la aten-ción a demandas de vivienda para los sectores más pobres y sectores medios,respondiendo a la necesidad de crecimiento de la ciudad; y (c) del entorno urba-nístico, paisajístico y ecológico de la ciudad. En estos proyectos, la clarificaciónde prioridades dependió de la capacidad para ejecutarlas de manera cogestiona-da que tenían los socios contrapartes específicos, como son las organizacionessociales de base agrupadas en comités de gestión y la Federación de PueblosJóvenes, las empresas, las ONG, las instituciones del Estado; y otras como laAsociación Pro Marina, los clubes de Leones, los rotarios, entre otros. En otroscasos dependió de la decisión de algunos gremios de desarrollarla por su propiainiciativa.

■ La recuperación ambiental del impacto causado por las actividades indus-La recuperación ambiental del impacto causado por las actividades indus-La recuperación ambiental del impacto causado por las actividades indus-La recuperación ambiental del impacto causado por las actividades indus-La recuperación ambiental del impacto causado por las actividades indus-triales mineras y pesquerastriales mineras y pesquerastriales mineras y pesquerastriales mineras y pesquerastriales mineras y pesqueras (relaves y escorias) y las actividades domésticas(residuos sólidos y líquidos). La clarificación de las prioridades se estableciódurante la evaluación de los impactos de las actividades minero-metalúrgicas deSouthern Peru. Se pasó de una situación de negación total por parte de la Southerna otra de aceptación. En este caso, el mecanismo creado a pedido del pueblo deIlo, la Comisión de Alto Nivel, fue de una ayuda inigualable. Allí circuló una granvariedad de información técnica que llevó a consensos. Los participantes de estaevaluación, entre los cuales se encontraban la empresa Southern, la Municipali-dad de Ilo e instituciones del Estado, se pusieron de acuerdo sobre la necesidadde asumir su responsabilidad en la solución de los impactos ambientales de lasdistintas actividades humanas, no solo de las mineras. La municipalidad informósobre los consensos que logró la Comisión Técnica Multisectorial que evaluó losdaños, en una Asamblea del Pueblo; en ella, los integrantes del Frente de Defen-sa de los Intereses del Pueblo de Ilo y demás instituciones y organizaciones



presentes aprobaron el Plan de Recuperación Ambiental. De esta manera, lapropia comunidad asumió su responsabilidad por la contaminación ocasionadapor las actividades urbano-domésticas, y las empresas mineras y pesqueras asu-mieron su responsabilidad por los impactos ambientales de sus actividades.

■ La forja de la identidadforja de la identidadforja de la identidadforja de la identidadforja de la identidad de ser ileños. Esta prioridad se clarificó en el ámbito delas ONG, el CEOP-Ilo, la Iglesia, grupos de docentes organizados y la municipa-lidad; todos ellos consideraban importante que la población, conformada mayo-ritariamente por migrantes procedentes del sur andino, se identificara con laciudad. Posteriormente se desarrollaron programas de recuperación de la memo-ria histórica, mejoramiento del hábitat y de educación ciudadana y Agenda 21.

■ El desarrollo económico localdesarrollo económico localdesarrollo económico localdesarrollo económico localdesarrollo económico local que articule a Ilo a la propuesta de integracióntransversal y costera con otras ciudades y países latinoamericanos aprovechandosu ubicación como puerto industrial y balneario. Se clarificó esta prioridad en losdebates previos a la conformación de la región y fue recogida en la propuesta decreación de la Región Tacna-Moquegua-Puno, la cual fue aprobada por la Asam-blea del Pueblo. Años después, se ratificó esta prioridad en el marco de la sus-cripción del Convenio Marco Perú-Bolivia, con el cual se pasó de un impulsopolítico liderado por la municipalidad a un proceso en el que la dinámica fuegenerada por actores económicos en el ramo del turismo y pequeños y medianosempresarios, que se reconvirtieron como consecuencia de la reducción de lafuerza laboral sindical (1992 a la fecha).

4.4.3 La ciudad mejora sus estrategias ambientales y la toma dedecisiones

4.4.3.1 Clarificación de las opciones estratégicas sobre temas específicos

El establecimiento de objetivos y metasEl establecimiento de objetivos y metasEl establecimiento de objetivos y metasEl establecimiento de objetivos y metasEl establecimiento de objetivos y metas fue progresivo, adoptando forma y sentido deconsignas que expresaron una combinación entre las aspiraciones populares y las apuestasde los líderes. De esta combinación surgieron las visiones que –en determinados perío-dos– dieron consistencia al proceso. Ello se explica porque las diversas fuerzas socia-les y políticas se nuclearon alrededor de la municipalidad, débil pero importante expre-sión de descentralización del poder político en el Perú, con el objetivo de canalizar susexpectativas. Este proceso de identificación de objetivos fue facilitado por el ejerciciodemocrático de la gestión. Entre los objetivos más importantes se encuentran los si-guientes:



a) Solucionar la crisis de acceso al agua potable y reducir la contaminación atmos-férica, objetivo resumido en la consigna: «Agua sí, humos no».

b) Mejorar las condiciones de habitabilidad urbana y del ambiente inmediato encogestión con los distintos actores sociales involucrados.

c) Diseñar y reordenar ecológica y espacialmente la ciudad aprovechando sus con-diciones físicas y naturales, y revalorando su arquitectura tradicional.

d) Mitigar el impacto ambiental de las actividades industriales y humanas.

e) Forjar una identidad propia del ser ileño y fortalecer una ciudadanía solidaria y de-mocrática, y a los actores sociales comprometidos con el desarrollo de la ciudad.

Estos objetivos se resumen en la consigna: «Hagamos de Ilo una ciudad en laque todos quieran y puedan vivir».

f) Integrar Ilo con su entorno regional sobre la base del puerto y el balneario comoejes de desarrollo económico de la zona sur (Moquegua, Puno, Desaguadero, LaPaz). Este objetivo se resume en la consigna: «Ilo, puerto industrial binacionalfronterizo y balneario del sur».

Las herramientas y métodos utilizados para evaluar opciones estratégicas y su re-herramientas y métodos utilizados para evaluar opciones estratégicas y su re-herramientas y métodos utilizados para evaluar opciones estratégicas y su re-herramientas y métodos utilizados para evaluar opciones estratégicas y su re-herramientas y métodos utilizados para evaluar opciones estratégicas y su re-formulaciónformulaciónformulaciónformulaciónformulación fueron variados y dependieron del contexto y de los actores involucrados:

a) Se articularon las propuestas programáticas de desarrolloSe articularon las propuestas programáticas de desarrolloSe articularon las propuestas programáticas de desarrolloSe articularon las propuestas programáticas de desarrolloSe articularon las propuestas programáticas de desarrollo ambiental, social yeconómico de la ciudad a la lucha ra la lucha ra la lucha ra la lucha ra la lucha reivindicativa sindical y populareivindicativa sindical y populareivindicativa sindical y populareivindicativa sindical y populareivindicativa sindical y popular. Para esto fuenecesario que los planes se concretaran en plataformas específicas. Ello permitióque los líderes discutieran, debatieran y difundieran las opciones, y que la ciudada-nía se apropiara de ellas (estrategia utilizada de 1981 a 1992). El cambio fue nece-sario debido a la necesidad de actuar sobre los problemas urbano-ambientales.

b) Concertación como herramienta de acción conjunta para solucionar proble-Concertación como herramienta de acción conjunta para solucionar proble-Concertación como herramienta de acción conjunta para solucionar proble-Concertación como herramienta de acción conjunta para solucionar proble-Concertación como herramienta de acción conjunta para solucionar proble-mas y recrear solucionesmas y recrear solucionesmas y recrear solucionesmas y recrear solucionesmas y recrear soluciones en diversos niveles (político, social e institucional)con los diversos actores. Es el caso de la Comisión Técnica Multisectorial encar-gada de la evaluación de los daños de las actividades industriales minero-meta-lúrgicas; en esta comisión participaron las autoridades locales, las institucionesdel Estado y la empresa Southern. Otro espacio importante es el Comité de Ma-nejo Ambiental, que ejecutó los proyectos de forestación y calidad de aire, es-fuerzo que congrega a autoridades sectoriales como las de Salud, a la municipa-lidad y a las organizaciones sociales y empresas de la localidad. El método de la



concertación fue utilizado durante todo el proceso; sin embargo, hay que aclararque si la vemos en perspectiva histórica, la concertación fue ampliándose pro-gresivamente del nivel político al social e institucional, y termina recorriendotodo el proceso de gestión. Además, fue clave para superar las diferencias ycentrar la acción sobre las prioridades, superando las subjetividades.

c) Promoción del fortalecimiento de las organizaciones sociales y la formaciónPromoción del fortalecimiento de las organizaciones sociales y la formaciónPromoción del fortalecimiento de las organizaciones sociales y la formaciónPromoción del fortalecimiento de las organizaciones sociales y la formaciónPromoción del fortalecimiento de las organizaciones sociales y la formaciónde líderesde líderesde líderesde líderesde líderes sociales, políticos y empresariales con el método de «aprender ha-ciendo», participando y decidiendo en los espacios públicos. Es el caso de líde-res sindicales que ocuparon espacios en la conducción vecinal y política de laciudad (dirigentes populares, regidores y alcaldes). El método de «aprender ha-ciendo» ha acompañado toda la experiencia y ha permitido reforzar la estrategiade fortalecimiento de actores y líderes. Además, ha permitido que se vayan incor-porando capacidades más especializadas en los líderes.

d) Combinación de procesos de planificación participativa con los de coejecu-Combinación de procesos de planificación participativa con los de coejecu-Combinación de procesos de planificación participativa con los de coejecu-Combinación de procesos de planificación participativa con los de coejecu-Combinación de procesos de planificación participativa con los de coejecu-ción de proyectos piloto demostrativos replicablesción de proyectos piloto demostrativos replicablesción de proyectos piloto demostrativos replicablesción de proyectos piloto demostrativos replicablesción de proyectos piloto demostrativos replicables, que muestran la viabilidadde la planificación. Es el caso de la ejecución de proyectos de mejoramiento delhábitat, como construcción de malecones, pistas, veredas, forestación. Si bienesta estrategia se inició en 1984, se hizo más amplia y se consolidó desde 1987a la fecha. La metodología fue la de juntar actores tras objetivos comunes enexperiencias de cogestión, es decir, de «hacerlo juntos».

e) Adecuación a las variaciones del contextoAdecuación a las variaciones del contextoAdecuación a las variaciones del contextoAdecuación a las variaciones del contextoAdecuación a las variaciones del contexto (regional, nacional y/o global) te-niendo como criterio convertir problemas en oportunidades y el aprovechamientode las tendencias favorables del entorno. Esta estrategia acompañó todo el pro-ceso y se hizo más necesaria a partir de 1992. Se utilizó el método de la plani-ficación estratégica, el análisis de los escenarios y el diagnóstico estratégicoFODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas). Al cabo de dos déca-das, se puede ver que lo que en su momento constituyó amenazas se convirtió enfortalezas que permitieron aprovechar nuevas oportunidades del entorno. Esteejercicio, que se inició en el núcleo de líderes, se amplió a ámbitos más ampliosgracias al uso sistemático de este método.

f) Aplicación del criterio de corresponsabilidad financieraAplicación del criterio de corresponsabilidad financieraAplicación del criterio de corresponsabilidad financieraAplicación del criterio de corresponsabilidad financieraAplicación del criterio de corresponsabilidad financiera en la ejecución deproyectos (PROMUVI, comités de gestión, ejecución del Plan de RecuperaciónAmbiental, etc.) y la formulación, sustentación y gestión de propuestas tributa-rias ante el gobierno central, que revirtieron como renta aduanera y canon mine-ro. Esta estrategia recorre toda la experiencia y fue central en su desarrollo. Lametodología empleada fue la del trabajo comunal y el aporte con experticiatécnica de líderes sociales y población organizada.



g) Modernización del aparato administrativo municipalModernización del aparato administrativo municipalModernización del aparato administrativo municipalModernización del aparato administrativo municipalModernización del aparato administrativo municipal con el objeto de orientarsu acción y sus instrumentos a los objetivos de la gestión. Es la estrategia quedemoró más en ser considerada importante y recién tomó fuerza a partir de 1993.Se mantiene con un peso muy importante hasta la fecha.

La evaluación del costo-beneficio de la implementación de las estrategias evaluación del costo-beneficio de la implementación de las estrategias evaluación del costo-beneficio de la implementación de las estrategias evaluación del costo-beneficio de la implementación de las estrategias evaluación del costo-beneficio de la implementación de las estrategias se hizode manera empírica, basada en los criterios de respuestas de corto plazo, atención anecesidades concretas que redundan en réditos políticos, con una perspectiva de largoplazo que consolida las visiones de futuro. Esto se puede ver, por ejemplo, en la defini-ción de la obra de la plaza de armas de Ilo: mostrar obras, pero dando respuesta a lageneración de identidad. La plaza de armas es el símbolo más cercano de la «sala de laciudad». En este caso era polvorienta y tenía en el centro un estrado de cemento con-vertido en urinario. Sentirse identificado con Ilo con una imagen colectiva como esa noera viable. En ese sentido, la elección de un símbolo como este en la construcción deidentidad, criterio de largo plazo, fue clave. De igual manera, fue clave la participaciónde la población organizada en dichas obras, lo que hizo posible que se identificara conellas.

En el proceso de clarificación de opciones estratégicas,proceso de clarificación de opciones estratégicas,proceso de clarificación de opciones estratégicas,proceso de clarificación de opciones estratégicas,proceso de clarificación de opciones estratégicas, el uso de concursos y difu-sión de las maquetas fueron clave. La municipalidad convocó a la realización de con-cursos para los proyectos de los malecones. Estos fueron difundidos y seleccionados endebates públicos. También fue el caso de la selección de la maqueta de la iglesia: sellevó a cabo un amplio debate sobre la conveniencia o no de mantener la antiguaiglesia de madera y calamina articulada a una nueva estructura moderna. La opciónganadora fue aquella que integró la antigua iglesia a la nueva. El debate enriqueció elconocimiento sobre la necesidad de conservar el patrimonio cultural de la ciudad.

4.4.3.2 Opciones y recursos de implementación

Los recursos técnicos, humanos y financieros fueron movilizados teniendo como basetres criterios: a) el que contamina paga; b) el que tiene interés en un proyecto se con-vierte en contraparte, ya sea en recursos humanos, técnicos y/o financieros; y c) el de laparticipación en la toma de decisiones, en la planificación y en la definición de losproyectos estratégicos.

La evaluación del costo de implementación de las estrategias evaluación del costo de implementación de las estrategias evaluación del costo de implementación de las estrategias evaluación del costo de implementación de las estrategias evaluación del costo de implementación de las estrategias se hizo de maneraconjunta entre los actores que se comprometieron en su ejecución y fue parte de unanegociación entre los mismos. Por ello, puede verse que los recursos económicos in-vertidos no representan el costo real de los mismos y que, como en el ejercicio deacción concertada, se recrearon alternativas técnicas y de recursos humanos menos



costosos que resultaron exitosas. Es el caso del uso de la piedra en el proyecto de losmalecones (recogida por la municipalidad de la población, mejorada luego con la téc-nica introducida por el JICA); el caso de la opción técnica del uso de las escorias en lasveredas del casco urbano; y el caso del proyecto «Calidad de Aire», en el que se articu-ló el saber científico con la aplicación práctica, la concertación interinstitucional y lacanalización de recursos de la cooperación exterior en proyectos concretos, gracias alo cual se logró poner en operación el monitoreo de la calidad de aire; entre otros.

Para lograr involucrar al sector privadosector privadosector privadosector privadosector privado en la resolución de los problemas de contami-nación ambiental tuvo que recurrirse, como ya se ha mencionado, a estrategias com-plejas de incidencia en el poder político, hasta conseguir que en el espacio de laComisión Técnica Multisectorial se negociara un Plan de Recuperación Ambiental paramitigar los problemas ambientales industriales y domésticos. Desde la municipalidadse tuvo que asumir también responsabilidades en la solución de los problemas a sucargo. Así, este y el subsiguiente Plan de Gestión Ambiental dieron lugar a más decatorce proyectos que representaron una inversión en dólares de 163.543.000, de loscuales el 95% ha sido aportado por la empresa responsable de la contaminación, y el5% por la Municipalidad de Ilo, la Empresa de Agua Potable y las ONG que canalizaronrecursos de la cooperación internacional (López-Follegatti 2000: 56-7).

4.4.3.3 Construcción de consensos participativos sobre objetivos y estrategias

En general, podemos señalar que en la ciudad de Ilo se dieron hasta cuatro estrategiasde búsqueda de consensos participativos sobre los objetivos y estrategias vinculadas aldesarrollo urbano-ambiental, tal como señala José Luis López-Follegatti (2000: 66-7):

Espacios de concertación para la gestión de conflictos ambientales

Orientados a identificar conflictos y llegar a acuerdos para atender problemas que porsu envergadura requirieron de inversiones y plazos mayores. En este caso, la concerta-ción es la resultante de un complejo proceso de presión, negociación, cabildeo, con-frontación, acuerdo y diferenciación de opciones. Esto ha exigido apelar o generar ins-trumentos normativos o bases legales de diversa jerarquía, de tal forma que los acuer-dos se constituyan en mandatos para las empresas y organismos públicos. En estoscasos, la representación que ha participado de los procesos ha sido del más alto niveljerárquico en la escala de toma de decisiones. Es el caso del Decreto Supremo 020-89-PCM, que aprobó el «Informe final para la recuperación ambiental de los problemasde contaminación generados por la Southern Peru Copper Corporation».



Espacios de concertación para la ejecución de obras y cogestión de proyectos de mejo-ramiento del hábitat

Estos unificaron y dinamizaron a instituciones y ciudadanos para la ejecución de obrasde mejoramiento del entorno urbano y proyectos de impacto provincial. Su constituciónrespondió a objetivos puntuales y su duración dependió de la complejidad y escala dela obra o proyecto. Unieron intereses particulares tras proyectos colectivos.

Históricamente, esta modalidad ha exigido dos fases para su consolidación como pro-ceso de concertación. La primera fue la que promovió y unificó a las instituciones entorno de objetivos derivados de los planes de desarrollo vigentes, mientras que la se-gunda significó la generación de compromisos concretos (inversión) para la ejecuciónde los proyectos y la conformación de instancias de coordinación con mayor o menornivel de institucionalización y formalización.

Casos típicos son la construcción del malecón Intermedio (comités de gestión de obrasreconocidos por resolución de alcaldía; participaron la municipalidad provincial y lospueblos jóvenes), malecón del Puerto (diversas instituciones locales), Proyecto de Fo-restación (directorio y comité ejecutivo conformado por la Federación de Pueblos Jóve-nes, la municipalidad provincial y Labor), Programa de Mejoramiento del Hábitat Popu-lar (convenios y reconocimiento por resolución de Alcaldía; participaron la municipali-dad provincial, comités de gestión, SEDAILO), etc.

Procesos de información directa y toma de posición ciudadana

Proviene de las asambleas populares y cabildos practicados en la década de 1980,cuyo objetivo fue pronunciarse sobre hechos de interés del acontecer local, regional ynacional.

Innumerables sesiones denominadas «asambleas cívicas» han demostrado la importan-cia de esta forma de diálogo, cuya modalidad de ejercicio del poder es una combina-ción de democracia representativa con democracia directa. Se trata de una ampliareunión de ciudadanos y representantes de instituciones que intervienen sobre temas deinterés para que los regidores y el alcalde recojan lo expresado y adopten una posicióncomo municipalidad, la misma que se supone expresará el sentir de la asamblea cívi-ca. Un ejemplo de este tipo lo tenemos en las asambleas cívicas realizadas con motivode la discusión de la ubicación de la planta de carbón de ENERSUR (2000) al sur de laciudad, así como la discusión sobre las propuestas de ley de zona franca (2002).



4.4.3.4 Coordinación de estrategias ambientales con las otras estrategias dedesarrollo

Desde los inicios de la gestión municipal en la ciudad de Ilo (1980), el equipo dedirección política suscribió el principio que plantea que el desarrollo y el ambiente soncompatibles, y que exige medidas de política concretas para ordenar el territorio y lasactividades en él existentes. Las estrategias ambientales fueron las prioridades polí-estrategias ambientales fueron las prioridades polí-estrategias ambientales fueron las prioridades polí-estrategias ambientales fueron las prioridades polí-estrategias ambientales fueron las prioridades polí-ticas del municipioticas del municipioticas del municipioticas del municipioticas del municipio. Sin resolver los problemas urbano-ambientales, Ilo no tenía futurocomo ciudad, es decir, las otras estrategias de desarrollo no eran viables. Una vezresuelto el problema del acceso al agua potable, quedó más claro que las otras estrate-gias urbano-ambientales tenían que mantenerse en la agenda como prioridades; esmás, tiñeron las otras prioridades de desarrollo. El objetivo de hacer de Ilo una ciudaden la que todos quieran y puedan vivir tenía un fuerte componente ambiental y social desuperación de la pobreza.

El paso de las estrategias ambientales dentro de las estrategias sectoriales del sec-estrategias ambientales dentro de las estrategias sectoriales del sec-estrategias ambientales dentro de las estrategias sectoriales del sec-estrategias ambientales dentro de las estrategias sectoriales del sec-estrategias ambientales dentro de las estrategias sectoriales del sec-tor públicotor públicotor públicotor públicotor público fue largo, y fue posible gracias a la incidencia política sostenida. El muni-cipio impulsó diversos procesos conducentes a armonizar la disponibilidad de los re-cursos naturales, las condiciones ambientales y las características del espacio, con lasactividades económicas y sociales que tienen efecto sobre el entorno natural. Estopermitió, como resultado del proceso, una propuesta de desarrollo con los componen-tes ambiental, social y económico; el último Plan de Desarrollo Sostenible Ilo Siglo XXI(1999) da cuenta de ello. En el plan se establecieron tres ejes de desarrollo: económi-co, urbano-ambiental y social.

Las estrategias ambientales contribuyeron a la gestión ambientalestrategias ambientales contribuyeron a la gestión ambientalestrategias ambientales contribuyeron a la gestión ambientalestrategias ambientales contribuyeron a la gestión ambientalestrategias ambientales contribuyeron a la gestión ambiental pues crearon ins-trumentos de gestión e institucionalidad. Entre los instrumentos tenemos: los planes degestión, el Perfil Ambiental de la Provincia de Ilo y la Auditoría Ambiental de la Muni-cipalidad Provincial de Ilo. Estos instrumentos permitieron mantener vigente la gestiónambiental al margen de los líderes que las generaron.

Las estrategias ambientales contribuyeron a los instrumentos de planificaciónestrategias ambientales contribuyeron a los instrumentos de planificaciónestrategias ambientales contribuyeron a los instrumentos de planificaciónestrategias ambientales contribuyeron a los instrumentos de planificaciónestrategias ambientales contribuyeron a los instrumentos de planificación, puesimprimieron una dinámica participativa de protesta con propuesta, la cual, sobre todo apartir de la década de 1990, ha permitido generar un sentido común, tanto en lasinstituciones como en los dirigentes populares, sobre la aplicación de enfoques, méto-dos y herramientas de planificación: desarrollo sustentable, competitividad regional,planificación estratégica, diamante de la competitividad, Agenda 21, etc.

Las estrategias ambientales facilitaron canales de superación de la pobreza urbanaestrategias ambientales facilitaron canales de superación de la pobreza urbanaestrategias ambientales facilitaron canales de superación de la pobreza urbanaestrategias ambientales facilitaron canales de superación de la pobreza urbanaestrategias ambientales facilitaron canales de superación de la pobreza urbanaporque crearon condiciones para la inversión en la ciudad. Ilo se hizo atractiva para lainversión en servicios turísticos. Además, la municipalidad lideró las políticas de inte-



gración y estrategias de posicionamiento de la ciudad en el contexto macrorregional,en particular como oferta de plataforma logística para actividades económicas vincula-das al comercio exterior y al turismo. Se constituyó en principal promotora-negociado-ra-demandante de la concreción de los principales proyectos estratégicos para el desa-rrollo de Ilo: Proyecto Pasto Grande (ampliación de la oferta hídrica), carretera binacio-nal Perú-Bolivia (captación de flujos de productos), privatización y modernización delpuerto (salida de productos de la macrorregión a la cuenca del Pacífico), desarrollo dela zona franca (creación de valor agregado, dinamismo de la pequeña y mediana empre-sa local, creación de empleo).

Estas apuestas por el desarrollo local (expresadas en la visión de desarrollo de losplanes) mejoró la oferta de servicios urbanos en cantidad y calidad suficientes comopara que sirva de aliciente a las decisiones de inversión y atracción de actividadesprovenientes de la macrorregión: servicios básicos; playas descontaminadas como va-lor agregado a su belleza; aire limpio; espacios públicos ordenados, seguros y agrada-bles; en síntesis, una ciudad ordenada y con calidad ambiental. Ilo ha avanzado un grantrecho en este esfuerzo.

4.4.4 Las ciudades mejoran la implementación de sus estrategiasambientales

4.4.4.1 Cómo la ciudad aplica el conjunto de las capacidades de implementación

La gran mayoría de instrumentos se gestaron en la práctica de la gestión ambientalinstrumentos se gestaron en la práctica de la gestión ambientalinstrumentos se gestaron en la práctica de la gestión ambientalinstrumentos se gestaron en la práctica de la gestión ambientalinstrumentos se gestaron en la práctica de la gestión ambientalde la ciudad de Ilo. Recién a mediados de la década de 1990 se tuvo la oportunidad decontrastar las estrategias e instrumentos con otras ciudades del Perú y el mundo, eintegrarlos a la gestión, en el caso del presupuesto participativo. Entre los instrumentosque se utilizaron se tienen:

Instrumentos normativos

La municipalidad de Ilo, entre los años 1980 a 1999, generó más de cincuenta instru-mentos normativos que regulan diversas actividades vinculadas a la gestión urbano-ambiental17; sin embargo, en la evaluación realizada se constata que aún requiere me-jorar su capacidad de uso de este instrumento.

17 Inventario que se encuentra en Balvín et al. (1999: 13 y ss.).



Instrumentos de política

En ejercicio de las facultades de planificación de las municipalidades se ha elaboradoy aprobado mediante ordenanzas respectivas el Plan Director y el Plan de Acondiciona-miento Territorial. Estos instrumentos se encuentran entre los denominados «preventi-vos» y han tenido un papel preponderante en la gestión ambiental de la ciudad de Ilo.Por ejemplo, el ordenamiento del uso de suelos se aprobó en el Plan Director de Desa-rrollo Urbano (1984), declarándose las incompatibilidades de los usos de suelo en elárea urbana, así como el uso del espacio. Este plan se modificó el año 2000.

Instrumentos de control

El monitoreo de la calidad del aire se ha utilizado con el objetivo de contar con la líneade base ambiental, así como para desarrollar estudios epidemiológicos y poner en mar-cha del plan de contingencia, orientado a la protección de los grupos vulnerables. Deigual forma, se verificó el funcionamiento del Plan de Control Suplementario desarro-llado por iniciativa empresarial.

Instrumentos económicos

Mecanismos económicos como los incentivos tributarios se han utilizado para la pro-tección ambiental a nivel de barrios: trabajo comunal a cambio de pago de impuestos.Es el caso del Programa de Mejoramiento del Hábitat con comités de gestión. Se calcu-la que un 50% de los costos del programa es asumido por la comunidad de maneradirecta, bajo el incentivo de mejora del medio ambiente inmediato y el no cobro de lasmejoras. Esta es una medida costoefectiva que ya viene implementándose desde haceuna década. La otra modalidad empleada es la del canje de impuestos por trabajo paralas familias de menores recursos y la designación de inspectores populares.

Negociación de conflictos

Los instrumentos normativos no son del todo eficaces en la gestión ambiental, por loque es conveniente utilizarlos de manera combinada con otros, como el de la negocia-ción de conflictos. Es el caso de los acuerdos a los que se llegó con los sectoresprivados; en aplicación de lo establecido en el Plan Director, se han suscrito acuerdoscon el sector industrial y de servicios, fijando plazos para la relocalización de activida-des declaradas incompatibles.

En este campo, la actualización del Plan Director flexibilizó el sistema de separaciónexpresa de usos de suelos para uso residencial y de servicios, sugiriendo la densifica-ción de corredores de servicios, comerciales y de industria liviana como una opción



válida. Esta alternativa está orientada a facilitar la combinación de actividades urbanasy una consiguiente reducción de costos de servicios colaterales; sin embargo, esteinstrumento no ha sido utilizado por falta de regulación ambiental específica, constitu-yendo uno de los problemas principales por resolver, debido a su importancia económi-ca y ambiental.

Vigilancia de la calidad ambiental

El monitoreo de calidad de aire, por ejemplo, ha permitido una difusión abierta de lacalidad ambiental de Ilo y se ha constituido en una base sustancial para la vigilanciaciudadana y para la gestión del conflicto entre la comunidad local y la empresa SouthernPeru. Vemos que aún en los momentos más difíciles, cuando la empresa Southern hapretendido postergar sus compromisos ambientales de modernización de la fundición,la información del monitoreo de la calidad de aire ha permitido a las organizacionessociales y a la ciudadanía exigir al Estado el cumplimiento del Programa de Adecua-ción Ambiental. En la actualidad, se ha constituido una mesa de diálogo entre la comu-nidad local y la Southern, con la participación del gobierno regional, para tratar esteproblema. De igual manera, el actual alcalde no ha podido desactivar el sistema demonitoreo gracias a la participación ciudadana y a las alianzas de la sociedad civil conlas otras instancias de gobierno regional y central, concretadas en el espacio del GES-TA Zonal de Calidad de Aire.

Los instrumentos informativos y educativos

Ambos instrumentos han sido utilizados en Ilo en las campañas de sensibilización am-biental, tanto para campañas específicas como de manera general dentro del calenda-rio ambiental nacional. Existe ya una tradición de celebración interinstitucional del Díadel Medio Ambiente. Para esta celebración se asignan responsabilidades específicas acada institución; entre las actividades que se desarrollan se puede mencionar los festi-vales ambientales y los campeonatos de buceo ecológico. Está aún pendiente la forma-ción del Sistema de Información Local Ambiental. Actualmente, una de las pocas insti-tuciones que cuenta con información ambiental es la Asociación Civil Labor. De otrolado, el sistema de información estadística es totalmente incipiente y requiere ser de-sarrollado. En este campo, solo se cuenta con el inventario de plantas de las lomas deIlo y del ecosistema de Punta Coles, así como con los estudios del Programa Contisuyoy del Proyecto Malqui sobre el patrimonio arqueológico, y el Perfil Ambiental Provin-cial.



4.4.4.2 Acuerdos de planes de acción para la implementación de las estrategias

No se produjo un transito ordenado entre formulación de estrategias y planes de ac-formulación de estrategias y planes de ac-formulación de estrategias y planes de ac-formulación de estrategias y planes de ac-formulación de estrategias y planes de ac-ción.ción.ción.ción.ción. En la realidad, los planes de acción respondieron a la solución de problemasconcretos, sobre la base de los cuales se diseñaron estrategias que luego se convirtie-ron en instrumentos de gestión aplicables a otros casos. Es decir, fue una construcciónde abajo hacia arriba. En resumen, fueron las visiones las que condujeron los planes deacción para resolver casos concretos y en el proceso permitieron diseñar estrategiasaplicables a otros casos.

Los planes de acción tuvieron poca precisiónLos planes de acción tuvieron poca precisiónLos planes de acción tuvieron poca precisiónLos planes de acción tuvieron poca precisiónLos planes de acción tuvieron poca precisión, se establecieron lineamientos para laacción, y las responsabilidades y recursos se fueron definiendo en la práctica concreta,sobre la base de los compromisos que los distintos actores asumieron. Esto puede versemuy directamente en la implementación del proyecto de malecones. Se tenía una pri-mera idea con las maquetas del proyecto, pero si uno ve lo que se implementó en larealidad, varía en muchos de los casos, porque se recogieron las iniciativas de losdistintos actores y el avance de este proyecto fue modular. Se requirió de la negocia-ción de intereses y del compromiso de los actores en su ejecución para involucrarlos.Así, las capacidades de los actores para implementar los planes se midieron sobre labase de los compromisos que asumieron de manera libre y en tanto que respondían asus intereses. Lo importante fue la capacidad de la municipalidad para recoger estosintereses en una propuesta mayor de desarrollo de la ciudad, articulando los interesesde grupo al general, concretada en la visión de «Una ciudad que mire al mar».

Los compromisos no siempre se formalizaron en acuerdos escritosLos compromisos no siempre se formalizaron en acuerdos escritosLos compromisos no siempre se formalizaron en acuerdos escritosLos compromisos no siempre se formalizaron en acuerdos escritosLos compromisos no siempre se formalizaron en acuerdos escritos: se convocó a laacción sobre metas concretas y las instituciones en muchos casos simplemente ejecu-taron sus compromisos. En otros casos, como la conformación del Comité de ManejoAmbiental y el desarrollo del proyecto de aire limpio, se suscribió un acuerdo con elMINSA lo que sirvió para dar la cobertura necesaria para la intervención de otras insti-tuciones como el CEPIS.

4.4.4.3 Formulación de propuestas de intervención de apoyo recíproco

No se inició el trabajo por «paquetes» de intervenciónNo se inició el trabajo por «paquetes» de intervenciónNo se inició el trabajo por «paquetes» de intervenciónNo se inició el trabajo por «paquetes» de intervenciónNo se inició el trabajo por «paquetes» de intervención, pues había que generar con-fianza. Se orientó la acción a conseguir metas concretas que permitieran responder aun problema prioritario, y a partir de estos éxitos se fueron formulando modelos deintervención con un conjunto de componentes como los de inversión, capacitación,asuntos legales, información del público, etc. En general, en todos estos modelos deintervención se involucró a las instituciones con responsabilidad en su implementa-ción.



Los mecanismos usados en la intervención Los mecanismos usados en la intervención Los mecanismos usados en la intervención Los mecanismos usados en la intervención Los mecanismos usados en la intervención se basaron en proyectos a pequeña escalade tipo demostrativo, los cuales fueron claves para producir una réplica de mayor esca-la. Esto puede verse en el caso de los comités de mejoramiento del hábitat: se eligieronalgunos comités con tradición cultural andina de trabajo comunitario más desarrollada,y a partir de estos éxitos fue posible replicar este modelo en gran parte de la ciudad.Gracias a ello, este modelo fue utilizado para proyectos de mayor envergadura como elasfaltado de la Av. Cáceres y el desarrollo del Programa de Vivienda Popular.

4.4.4.4 Consolidación del apoyo político y la movilización de recursos

Las estrategias de movilización de recursos, Las estrategias de movilización de recursos, Las estrategias de movilización de recursos, Las estrategias de movilización de recursos, Las estrategias de movilización de recursos, como se ha referido, se trabajaron bajoel principio de «Quien contamina paga». Este fue el criterio que se utilizó para laasunción de los compromisos de reducir los impactos de la contaminación ambiental,y que comprometió también a la municipalidad y los ciudadanos.

Se promovió el trabajo comunitario con el criterio de compartir costos. De esta manera,un promedio de 50% del costo de cada obra de mejoramiento urbano se financió contrabajo comunal. Además, se tuvo como estrategia influenciar en el poder político paramejorar el presupuesto municipal, con lo que se logró incorporar en el presupuestorecursos del canon aduanero y minero, lo que permitió a la municipalidad financiar supresupuesto de inversión. Además, se contó con el apoyo de proyectos de la coopera-ción internacional, a quienes se involucró respetando su tipo de aporte e incorporándo-los en el cumplimiento de objetivos definidos por la ciudad. De esta manera, por ejem-plo, se logró organizar el sistema de monitoreo automático de la calidad del aire, tareaen la que participaron más de diez instituciones, lo que fue posible vinculando nuevasiniciativas con las que ya estaban en marcha.

Las estrategias para movilizar y consolidar apoyo políticoestrategias para movilizar y consolidar apoyo políticoestrategias para movilizar y consolidar apoyo políticoestrategias para movilizar y consolidar apoyo políticoestrategias para movilizar y consolidar apoyo político estuvieron orientadas ainfluir en las decisiones del poder político nacional y fortalecer las estrategias locales,así como para arribar a acuerdos políticos entre los distintos actores. Los seminarios,foros y talleres fueron la forma más utilizada para difundir las plataformas de acciónambiental. En este tipo de eventos se difundieron investigaciones sobre la situaciónambiental, se hicieron propuestas de alternativas de solución y se debatieron las distin-tas posiciones.

Los mecanismos que se utilizaron para movilizar o consolidar el apoyo político ciuda-dano dependieron del contexto. En la primera fase se combinaron las asambleas popu-lares con los acuerdos políticos entre líderes de los distintos partidos. Esto duró lo queposibilitó el contexto y el sistema de partidos vigentes. Así, el concejo municipal enpleno dejaba a las asambleas del pueblo tomar las decisiones clave; este es el caso de



la aprobación del Plan de Recuperación Ambiental, que definió un plan progresivo dereducción de la contaminación.

Cuando se perdió la capacidad de la interlocución entre partidos políticos y movimien-tos sociales, se tuvo que utilizar otro tipo de mecanismos, como los sondeos de opinióny la participación de los líderes de las organizaciones sociales en los espacios de tomade decisiones, tales como directorios de proyectos, sesiones de concejo, etc. De igualmanera, los eventos públicos, como talleres, y los momentos de formulación de losplanes sirvieron para debatir y llegar a consensos sobre temas concretos.

Por lo general, durante la primera fase del proceso de gestión ambiental se utilizaronlas plataformas de los movimientos sociales para conocer las demandas de los vecinossobre los decisores de política. Posteriormente, cuando los espacios de interlocuciónpolítica se debilitaron, los movimientos sociales se expresaron a través de sus dirigen-tes representativos. Sin embargo, la dificultad para influir en los decisores de políticasse redujo a nivel local, pues no existía un espacio para el establecimiento de consen-sos. A nivel nacional se utilizaron las diversas estrategias de influencia, como campa-ñas de opinión, propuestas normativas, movilizaciones, etc., que partían del consensoentre líderes y bases.

Cuando las autoridades locales no son capaces de recoger las expectativas de la pobla-ción, como es el caso de la actual gestión municipal, los vecinos se han organizadocon el objeto de vigilar la acción del gobierno local, para evitar que los avances en ladefensa ambiental y espacios de gestión se reduzcan. De esta manera han logradomantener muchos de los avances en la gestión ambiental de la localidad, a pesar de lasistemática acción del actual alcalde para desactivarlas.

4.4.5 La ciudad institucionaliza la planificación y gestión ambiental

4.4.5.1 Fortalecimiento del sistema de planificación y gestión ambiental

Desde la década de 1980, los medios de capacitación, los foros, seminarios y la ges-tión concreta se constituyeron en los espacios cotidianos de aprendizaje y debate sobrela problemática del desarrollo y la gestión urbano-ambiental de la población de Ilo, delos dirigentes populares, funcionarios y técnicos de los organismos públicos y privadosen particular.

El proceso de acumulación de información, ideas y propuestas encontró terreno fértil enla elaboración del primer plan de desarrollo definido de manera participativa: el PlanIntegral de Desarrollo de Ilo - PIDI (1991). El reto, sin embargo, fue pasar de la polémi-



ca y el discurso a la aplicación de categorías propias de la planificación: problema,causa, efecto, potencialidad, escenario, visión, etc. Esta primera experiencia exigió,por tanto, un proceso de capacitación y entrenamiento en materia de planificación ygestión ambiental, el cual estuvo a cargo de organizaciones no gubernamentales deLima (CIDAP, CEAS), a través de diversos talleres que introdujeron tanto el método deplanificación por objetivos como el de planificación estratégica.

A partir de esta experiencia, que contribuyó con la construcción de un piso común entérminos conceptuales y metodológicos en materia de planificación, en la ciudad de Ilose han dado diversas experiencias de formación, en función de las oportunidades quelas instituciones fueron aprovechando. Como ejemplo, tenemos:

a) Las autoridades y funcionarios de la municipalidad, en planificación (INADUR,INICAM), gestión administrativa (INICAM, IPADEL), gestión ambiental (Foro Ciu-dades para la Vida, FLACAM, ICLEI, Universidad San Agustín de Arequipa), bajodiversas modalidades tanto presenciales como a distancia: cursos, talleres, maes-trías, pasantías.

b) Los dirigentes barriales, a través de los diversos talleres de capacitación organi-zados y conducidos principalmente por la Asociación Civil Labor.

Los cambios como reformas estructurales o institucionalesreformas estructurales o institucionalesreformas estructurales o institucionalesreformas estructurales o institucionalesreformas estructurales o institucionales devinieron de los proce-sos de planificación y no a la inversa. Es el caso de la conformación de la ComisiónMultisectorial Permanente de Medio Ambiente (CMPMA), que se creó para hacer unseguimiento al cumplimiento de las recomendaciones del informe final sobre los pro-blemas de contaminación ocasionados por la empresa Southern Peru, así como lasotras actividades industriales y urbano-domésticas. Este informe se convirtió en el pri-mer Plan de Recuperación Ambiental que tuvo la provincia de Ilo, y la CMPMA fue elorganismo encargado de su seguimiento. De igual manera, el proceso de gestión am-biental corrió paralelo a la institucionalidad municipal durante los primeros años, ysolo fue entendido e integrado en su estructura luego de varios años.

Además, es importante anotar que los cambios se expresaron en una primera etapa enel nivel político: se constituyeron secretarías en el Concejo Municipal de Medio Am-biente y Limpieza Pública, y más adelante la Secretaría de Desarrollo Urbano y MedioAmbiente. En una fase posterior, se establecieron estructuras y/o se sintió la necesidadde producir cambios en el ámbito de las instituciones. En resumen, se requirió de:

a) Organismos multiactores que constituyeron espacios de concertación para la ges-tión ambiental.



b) Comités de cogestión, para la ejecución de proyectos concretos.

c) Cambios en la estructura municipal. Se creó la Dirección de Medio Ambiente,así como las secretarías municipales en el ámbito político.

Todos estos organismos contribuyeron con el proceso gestión ambiental y realizaron loscambios necesarios para acompañar las reformas.cambios necesarios para acompañar las reformas.cambios necesarios para acompañar las reformas.cambios necesarios para acompañar las reformas.cambios necesarios para acompañar las reformas.

Las nuevas capacidades adquiridasnuevas capacidades adquiridasnuevas capacidades adquiridasnuevas capacidades adquiridasnuevas capacidades adquiridas por los actores en planificación y gestión ambien-tal se pueden resumir en:

a) Los líderes comunales incorporaron capacidades de coordinación con las institu-ciones públicas y los funcionarios municipales.

b) Los funcionarios desarrollaron capacidades de comunicación con la población eincorporaron en su acción cotidiana la coordinación y planificación conjunta delas acciones con los vecinos.

c) Ambos, autoridades y sociedad civil, incrementaron sus capacidades de nego-ciación.

4.4.5.2 Institucionalización de enfoques participativos de toma de decisiones

La participación de la población en los proyectos y/o actividades de mejoramiento delhábitat ha sido significativa. En un estudio realizado por Labor en 1994, se constatóque el 52% de las familias encuestadas habían participado alguna vez en una obra através de los comités de gestión durante el período 1990-1994. Otro medio significati-vo de participación popular lo constituyó el Proyecto de Forestación con ParticipaciónComunal, financiado por la IAF y que contó con un directorio (municipalidad, Federa-ción de Pueblos Jóvenes, Labor) y un comité ejecutivo (Federación de Pueblos Jóve-nes); este movilizó a un 70% de las familias de los pueblos jóvenes y el cercado,centros educativos y otras instituciones locales, en actividades de creación y manteni-miento de áreas verdes urbanas durante el período 1991-1995. Posteriormente, la di-námica participativa se ha trasladado hacia la zona de expansión urbana (Pampa Ina-lámbrica), en donde cientos de familias del sector popular vienen consolidando la vi-vienda, los servicios básicos, creación de áreas verdes y el equipamiento comunal através de los programas municipales de vivienda (PROMUVI).

La participaciónLa participaciónLa participaciónLa participaciónLa participación, al ser una de las estrategias del gobierno local, se materializó ense materializó ense materializó ense materializó ense materializó enacciones políticas y administrativas concretas,acciones políticas y administrativas concretas,acciones políticas y administrativas concretas,acciones políticas y administrativas concretas,acciones políticas y administrativas concretas, como la ordenanza que promovía y



normaba la participación en la gestión municipal (1987); la resolución de alcaldía queotorga reconocimiento a la Federación de Pueblos Jóvenes (1988) y le otorga derechoa participar en las sesiones de concejo; las resoluciones de alcaldía que otorgan reco-nocimiento a los comités de gestión de obras (1990-1998); la institucionalización delas «firmas de convenios tripartitos» (municipalidad, comunidad y algún otro organismopúblico y/o privado) a partir de 1989; el reconocimiento de instancias mixtas de ges-tión, como el Consejo Comunal de Desarrollo de la Pampa Inalámbrica (1995), el Co-mité de Manejo Ambiental (1996), el Consejo de Desarrollo Provincial (1999); loscomités de gestión de desarrollo (2000), como el Comité de Gestión de Educación, elComité de Gestión de las MYPES, el Comité de Gestión de Turismo, el Comité de Ges-tión de Pesca, el Comité de Gestión del Proyecto Pasto Grande; la aplicación (pionera)e institucionalización del «presupuesto participativo»; etc18.

La participación ciudadana fue incorporada como rutina de funcionamientoparticipación ciudadana fue incorporada como rutina de funcionamientoparticipación ciudadana fue incorporada como rutina de funcionamientoparticipación ciudadana fue incorporada como rutina de funcionamientoparticipación ciudadana fue incorporada como rutina de funcionamiento de lamunicipalidad a través de los mecanismos antes mencionados y de la incorporación delpresupuesto participativo como instrumento de gestión. De esta manera, la participa-ción ciudadana en la toma de decisiones se consolidó como tal.

En la actualidad, a pesar de que el alcalde ha intentado desmontar el proceso participa-tivo, o en todo caso controlarlo, los sistemas de vigilancia ciudadana de la gestiónambiental se han mantenido mediante instancias como los comités de concertaciónlocal y el presupuesto participativo, ambos instrumentos regulados de manera nacionala partir de la experiencia de Ilo. Estas son las formas en que las preocupaciones de lalas preocupaciones de lalas preocupaciones de lalas preocupaciones de lalas preocupaciones de lacomunidad en la definición de las prioridades y de las estrategias son tomadas encomunidad en la definición de las prioridades y de las estrategias son tomadas encomunidad en la definición de las prioridades y de las estrategias son tomadas encomunidad en la definición de las prioridades y de las estrategias son tomadas encomunidad en la definición de las prioridades y de las estrategias son tomadas encuentacuentacuentacuentacuenta. Se puede decir que ya no dependen de la voluntad política de quienes dirigenla municipalidad.

El proceso de formulación del Plan de Desarrollo Sostenible hizo posible la conforma-ción de los comités de gestión por eje estratégico de desarrollo identificado; en el casode la gestión ambiental, hizo posible reforzar el Comité de Manejo Ambiental, que yaexistía, lo que permitió el mejoramiento significativo de la participación ciudadanamejoramiento significativo de la participación ciudadanamejoramiento significativo de la participación ciudadanamejoramiento significativo de la participación ciudadanamejoramiento significativo de la participación ciudadanaen términos de comportamientosen términos de comportamientosen términos de comportamientosen términos de comportamientosen términos de comportamientos que produjeron cambios; es el caso del Comité deGestión de Turismo, que lideró la articulación peruano-boliviana. Para esto fue necesa-ria la intervención en «asociación» con el sector privado«asociación» con el sector privado«asociación» con el sector privado«asociación» con el sector privado«asociación» con el sector privado. El trabajo a través de estas«asociaciones», a pesar de las limitaciones, funciona. Lo propio ocurre en el tema decalidad de aire, en el que la «asociación» incluye a las instituciones públicas y priva-das y a la sociedad civil.

18 Véase Municipalidad Provincial de Ilo (2000a).



4.4.5.3 Institucionalización de la coordinación intersectorial e interinstitucional

Se tienen varios casos que muestran cómo se incorporó el trabajo intersectorial (in-incorporó el trabajo intersectorial (in-incorporó el trabajo intersectorial (in-incorporó el trabajo intersectorial (in-incorporó el trabajo intersectorial (in-ternamente y con otros actores) en la rutina de funcionamiento de las institucionesternamente y con otros actores) en la rutina de funcionamiento de las institucionesternamente y con otros actores) en la rutina de funcionamiento de las institucionesternamente y con otros actores) en la rutina de funcionamiento de las institucionesternamente y con otros actores) en la rutina de funcionamiento de las institucionesy de los organismos. y de los organismos. y de los organismos. y de los organismos. y de los organismos. Un ejemplo es el funcionamiento del Comité de Manejo Ambien-tal; este organismo creó una secretaría técnica interinstitucional que prepara los asun-tos a ser tratados en el comité e implementa sus acuerdos. Otro ejemplo es la creaciónde la Dirección de Medio Ambiente, que facilitó la articulación interna de las accionesambientales de las distintas direcciones municipales.

Los cambios legales, organizativos o administrativos fueron necesarios para mejorarcambios legales, organizativos o administrativos fueron necesarios para mejorarcambios legales, organizativos o administrativos fueron necesarios para mejorarcambios legales, organizativos o administrativos fueron necesarios para mejorarcambios legales, organizativos o administrativos fueron necesarios para mejorarla coordinación intersectorial e interinstitucional. la coordinación intersectorial e interinstitucional. la coordinación intersectorial e interinstitucional. la coordinación intersectorial e interinstitucional. la coordinación intersectorial e interinstitucional. En este sentido, la municipalidadcreó la Secretaría de Salud, Limpieza Pública y Medio Ambiente, que luego se dividió endos secretarías. Esta fue la forma de mostrar su voluntad política para convocar actores yliderar el proceso. Los cambios en el aparato administrativo se dieron luego de un largoproceso. También se promovieron instancias multiactores, como el relatado del Comitéde Manejo Ambiental o la institucionalización del sistema de cogestión para el mejora-miento del hábitat urbano. En este último caso, estos mecanismos se formalizaron en lalegislación local, luego de que evidenciaran su funcionamiento en la práctica. Este es elcaso de los comités de gestión. El proceso de hacer realidad obras comunales con laparticipación vecinal fue mejorándose en la práctica, partiendo del concepto de que lacultura andina tiene gran capacidad de aportar colectivamente al desarrollo de la ciudad.Lo que se requería era que el gobierno local apoyara este proceso e hiciera posible en elmás corto plazo lo que a las poblaciones de migrantes les demoraba años realizar con supropio esfuerzo. De allí surge el concepto de cogestión; la práctica de la misma hizoposible una forma de hacer las cosas y la posterior creación del marco legal.

Partir de ejemplos concretos hizo posible superar dificultadesposible superar dificultadesposible superar dificultadesposible superar dificultadesposible superar dificultades como la resistencia delos organismos del Estado y de los funcionarios: primero se mostró, en la práctica, queel sistema funciona, lo cual produjo un cambio del comportamiento y las actitudeslo cual produjo un cambio del comportamiento y las actitudeslo cual produjo un cambio del comportamiento y las actitudeslo cual produjo un cambio del comportamiento y las actitudeslo cual produjo un cambio del comportamiento y las actitudesde los ejecutores hacia la coordinación interinstitucionalde los ejecutores hacia la coordinación interinstitucionalde los ejecutores hacia la coordinación interinstitucionalde los ejecutores hacia la coordinación interinstitucionalde los ejecutores hacia la coordinación interinstitucional. Estos cambios hicieronposible atender de manera más efectiva y eficaz las necesidades de la gestión ambien-tal urbana. Las dificultades para avanzar en la institucionalización de la gestión am-biental en el aparato municipal se superaron como consecuencia de la acción prácticadesde la dimensión política, que generó la necesidad. Otro caso es el de los comités degestión, que surgieron como propuesta de dimensión provincial y se fueron adecuandoluego a las necesidades mayores. Lo interesante es que son los comités de gestión losque articulan la intervención de las instituciones en la acción concreta.

En el caso de la formulación del Plan de Gestión Ambiental del año 1995 y su actuali-zación en 1999, las instituciones públicas y privadas evaluaron los avances y las li-



mitaciones de manera conjunta y priorizaron los proyectos, mostrando una actitud posi-tiva hacia la coordinación intersectorial e interinstitucional. Sin embargo, no se puededecir que se han producido cambios en término de actitudes y prácticas relacionadasactitudes y prácticas relacionadasactitudes y prácticas relacionadasactitudes y prácticas relacionadasactitudes y prácticas relacionadascon el intercambio de la información urbano-ambientalcon el intercambio de la información urbano-ambientalcon el intercambio de la información urbano-ambientalcon el intercambio de la información urbano-ambientalcon el intercambio de la información urbano-ambiental, pues no existe una prácticasistemática en las instituciones de acopio y sistematización de la información ambien-tal, lo que contrasta con los cambios ocurridos en las actitudes y prácticas relaciona-cambios ocurridos en las actitudes y prácticas relaciona-cambios ocurridos en las actitudes y prácticas relaciona-cambios ocurridos en las actitudes y prácticas relaciona-cambios ocurridos en las actitudes y prácticas relaciona-das con el intercambio de la toma de decisiones urbano-ambientalesdas con el intercambio de la toma de decisiones urbano-ambientalesdas con el intercambio de la toma de decisiones urbano-ambientalesdas con el intercambio de la toma de decisiones urbano-ambientalesdas con el intercambio de la toma de decisiones urbano-ambientales, los cuales,como ya se ha mencionado, se traducen en el ejercicio de la toma de decisiones bajodistintos mecanismos, como:

a) Asambleas populares, que decidieron asuntos como la aprobación del primerplan de Recuperación Ambiental.

b) Los acuerdos interinstitucionales para la implementación de los presupuestos delos sectores y de la municipalidad, considerando las prioridades provinciales.

c) La práctica de los presupuestos participativos.

La institucionalización de los mecanismos intersectoriales e interinstitucionalesinstitucionalización de los mecanismos intersectoriales e interinstitucionalesinstitucionalización de los mecanismos intersectoriales e interinstitucionalesinstitucionalización de los mecanismos intersectoriales e interinstitucionalesinstitucionalización de los mecanismos intersectoriales e interinstitucionalespara enfrentar problemáticas ambientales urbanaspara enfrentar problemáticas ambientales urbanaspara enfrentar problemáticas ambientales urbanaspara enfrentar problemáticas ambientales urbanaspara enfrentar problemáticas ambientales urbanas específicas partió de las necesi-dades del proceso de gestión ambiental y respondió, en algunos casos, a contextosdeterminados y a requerimientos específicos, es decir, a búsquedas de canalización deproblemáticas determinadas o implementación de proyectos concretos (contaminaciónatmosférica, mejoramiento del hábitat, etc.); y en otros, a la necesidad de implementarlos planes de gestión ambiental. Un ejemplo típico lo tenemos en el caso del trata-miento del problema de contaminación atmosférica. De la Comisión Técnica Multisec-torial (encargada de evaluar los impactos de la actividad minero-metalúrgica en laregión) se pasó a la Comisión Multisectorial Permanente de Medio Ambiente (de segui-miento del cumplimiento del Plan de Recuperación Ambiental) y luego al Comité deManejo Ambiental (por desactivación de la anterior y por la necesidad de dar un marcolegal al monitoreo de la calidad del aire). En cada caso concreto se requirió de marcosnormativos o convenios ratificados por normas, que institucionalizaron dichas instan-cias. Es el caso de la creación del Comité de Manejo Ambiental, que surgió a partir deun convenio marco entre el Ministerio de Salud y la Municipalidad Provincial de Ilo,aprobado por Resolución Ministerial.

4.4.5.4 Monitoreo, evaluación y ajustes del sistema de planificación ygestión ambiental

Si bien en la ciudad de Ilo se ha avanzado significativamente en la implementación deprocesos, métodos y herramientas de planificación (tanto al interior de las instituciones



como en procesos participativos), el grado avance y logros en los mecanismos paralos mecanismos paralos mecanismos paralos mecanismos paralos mecanismos paraevaluar y monitorear el proceso no son del mismo alcance; evaluar y monitorear el proceso no son del mismo alcance; evaluar y monitorear el proceso no son del mismo alcance; evaluar y monitorear el proceso no son del mismo alcance; evaluar y monitorear el proceso no son del mismo alcance; pese a que se establecie-ron instancias de seguimiento al cumplimiento del Plan de Recuperación Ambiental(denominado «Seguimiento de recomendaciones»), estas no tuvieron capacidad paracontrolar el cumplimiento de los plazos. Por ello se estableció el monitoreo de la cali-dad del aire en la ciudad de Ilo, que no solo cuenta con instrumental especial sino queviene registrando información de manera sistemática en los últimos años y constituyeun mecanismo concreto de vigilancia del estado de la calidad de aire de la ciudad.Otros instrumentos de evaluación fueron el perfil ambiental, la Auditoría AmbientalMunicipal y los balances cualitativos de los avances de los planes que precedieron anuevos procesos de planificación, los cuales permitieron evaluar y reorientarevaluar y reorientarevaluar y reorientarevaluar y reorientarevaluar y reorientar los pla-los pla-los pla-los pla-los pla-nes de acciónnes de acciónnes de acciónnes de acciónnes de acción.

A pesar de estos avances, las principales limitaciones son las siguientes:

a) Los procesos de elaboración de planes (de diversas jerarquías y funciones) noculminan con una suficiente definición de conceptos e indicadores significativosa partir de los cuales se pueda establecer los parámetros de evaluación.

b) Como correlato de lo anterior, no se pueden exhibir avances significativos en laconstrucción de procedimientos e instrumentos de acopio sistemático de reco-lección, almacenamiento y procesamiento de información.

c) Los sistemas de monitoreo y evaluación existentes privilegian el cumplimientode obras e inversiones, en desmedro de la valoración de cambios observables enel entorno.

d) Las instituciones locales no cuentan con una cultura, soporte financiero y prácti-ca de registro de información sistemática.

e) Las restricciones se ubican en el campo de la cultura organizacional y dificultanel intercambio de información al interior de una organización y entre institucio-nes locales.

De tal forma que los mecanismos que se cuenta como alternativa son los propios proce-sos de planificación, en los que se realizan eventos concentrados y participativos, enlos que se trata de reconstruir información clave, la misma que, sin embargo, se susten-ta en percepciones antes que en la administración de datos objetivos.

Esta situación lleva a que la actualización de la información y documentación de losprocesos se sustente, en la mayoría de los casos, en estudios especiales de alto costo,



realizados básicamente por organizaciones no gubernamentales con participación de lacooperación internacional.

Sin embargo, las limitaciones en la gestión de la información no han significado restric-ciones para la toma de decisiones y reorientación de los procesos locales, en la medidaque se han mantenido líderes con visión y capacidad de percibir las tendencias y oportu-nidades para continuar con la toma de decisiones adecuadas y avanzar en las propuestas.Allí donde estas cualidades de los líderes no se dan, los procesos de gestión del desarro-llo local y gestión ambiental han acusado estancamiento e incluso retrocesos.


4.4.6.1 Los cambios en comparación con experiencias previas en la ciudad

La experiencia de gestión ambiental relatada fue totalmente innovadora para la ciudad,y no tiene paralelo con otras anteriores en Ilo.

Como se ha señalado a lo largo del documento, los principales agentes de cambioprincipales agentes de cambioprincipales agentes de cambioprincipales agentes de cambioprincipales agentes de cambio hansido la Municipalidad Provincial de Ilo (líder del proceso); las ONG locales, principal-mente la Asociación Civil Labor y el CEOP-Ilo, instituciones que desde sus propiasopciones y especialidades dieron sustento técnico y contribuyeron con la promoción delos procesos; entidades como la Empresa Municipal de Agua, el Ministerio de Salud,los centros educativos, la Federación de Pueblos Jóvenes, las juntas vecinales y laempresa Southern Peru.

Los cambios internos cambios internos cambios internos cambios internos cambios internos (parte del proceso) o externoso externoso externoso externoso externos (eventos o fuerzas fuera del proce-so) fueron los siguientes:

■ La diversidad de los actores involucrados y sus roles.-La diversidad de los actores involucrados y sus roles.-La diversidad de los actores involucrados y sus roles.-La diversidad de los actores involucrados y sus roles.-La diversidad de los actores involucrados y sus roles.- En el caso de Ilo, losactores se involucraron en la experiencia en distintas etapas y cambiaron depen-diendo de sus intereses y necesidad de protagonismo. La variación del contextocondujo a la formación de nuevos actores, rezagando a otros. Es el caso de actorescomo el Frente de Defensa, muy activos en la primera fase pero que luego fuerondesplazados por otros como la Federación de Pueblos Jóvenes. Esta realidad muestraque procesos de este tipo son dinámicos y que quienes los lideran deben tener lacapacidad de reconocer estos cambios, aceptarlos y promoverlos.

■ Los métodos y mecanismos de participación del públicoLos métodos y mecanismos de participación del públicoLos métodos y mecanismos de participación del públicoLos métodos y mecanismos de participación del públicoLos métodos y mecanismos de participación del público también dependendel contexto, así como los temas y los objetivos. En el caso de la experiencia deIlo, se puede ver que se combinó la acción concreta en proyectos cogestionados



con la participación en la toma de decisiones, en proyectos concretos –como laselección de los materiales, etc.–, en la formulación de los planes –mediante eluso del consenso– y en la vigilancia de la gestión ambiental. Lo cual evidenciaque es necesario combinar la variedad y los niveles de participación.

■ La facilitación y la promoción del La facilitación y la promoción del La facilitación y la promoción del La facilitación y la promoción del La facilitación y la promoción del partnershippartnershippartnershippartnershippartnership y la participación del sector y la participación del sector y la participación del sector y la participación del sector y la participación del sectorprivado.-privado.-privado.-privado.-privado.- Se pasó de una situación en la cual el sector privado no estaba en nadacomprometido con el desarrollo de la ciudad, a una situación en la que asumiósus compromisos ambientales. Esto puede verse con claridad en el caso deSouthern Peru, y en la implementación de los proyectos de turismo a través delComité de Gestión de Turismo.

■ Los mecanismos para la cooperación y coordinación intersectorial e interins-Los mecanismos para la cooperación y coordinación intersectorial e interins-Los mecanismos para la cooperación y coordinación intersectorial e interins-Los mecanismos para la cooperación y coordinación intersectorial e interins-Los mecanismos para la cooperación y coordinación intersectorial e interins-titucional.- titucional.- titucional.- titucional.- titucional.- Igualmente, se ha pasado de una situación en la que cada institu-ción del Estado y privada desarrollaba sus actividades al margen de las otras, auna realidad de coordinación intersectorial e interinstitucional. El proceso queha facilitado esto han sido los distintos mecanismos y estrategias combinadas,como la incidencia, la sensibilización, la concertación en la formulación deplanes, así como la acción conjunta en proyectos determinados. Ello demuestraque es posible comprometer al sector privado en la reducción de los problemasde contaminación y del desarrollo de la ciudad manteniendo la independenciade criterio del gobierno local.

■ El tipo y utilización de la información técnica y de la El tipo y utilización de la información técnica y de la El tipo y utilización de la información técnica y de la El tipo y utilización de la información técnica y de la El tipo y utilización de la información técnica y de la expertiseexpertiseexpertiseexpertiseexpertise.-.-.-.-.- En el campode la gestión ambiental, el reconocimiento de los expertos en los distintos cam-pos, a través del levantamiento de un directorio de los mismos, y su posteriorparticipación en la formulación y gestión del Plan de Desarrollo, han permitidoincrementar el saber local y compartir información, y han mejorado la calidad dela toma de decisiones, pues ha sido posible la selección con conocimiento decausa de los proyectos de protección y mejoramiento ambiental.

■ La relación entre políticas y estrategias.-La relación entre políticas y estrategias.-La relación entre políticas y estrategias.-La relación entre políticas y estrategias.-La relación entre políticas y estrategias.- Es muy importante, en procesos degestión ambiental, que las políticas estén claras. Esto requiere que los principa-les problemas que son de preocupación de la población sean recogidos por loslíderes impulsores del cambio, que las políticas se plasmen en las visiones (eneste caso, «Agua sí, humos no» o «Hagamos de Ilo la ciudad en la que todosquieren vivir») y se concreten en estrategias de gestión que son los mecanismospara viabilizar las políticas. En el caso de Ilo, se trataba de atender la resoluciónde los principales problemas ambientales, como el de contaminación atmosféri-ca. Aquí se ensayó con éxito una combinación de estrategias de movilizaciónciudadana e incidencia en el poder central, con las de concertación.



■ La relación entre estrategias y acciones.-La relación entre estrategias y acciones.-La relación entre estrategias y acciones.-La relación entre estrategias y acciones.-La relación entre estrategias y acciones.- Nuevamente observamos que estarelación es exitosa si está basada en la atención de los problemas sentidos por lapoblación. Es el caso, por ejemplo, del problema de hacinamiento poblacional yla estrategia de implementación del Programa Cogestionado de Vivienda Popu-lar, que permitió llevar a cabo el proceso de saneamiento físico legal de losasentamientos humanos. Las acciones concretas que se impulsaron fueron losproyectos que derivaron del proceso de saneamiento. En todos los casos, estosproyectos se basaron en la estrategia de hacerlo de manera cogestionada. Elresultado fue la legitimación del proceso y su institucionalización.

■ TTTTTipo y utilización de los instripo y utilización de los instripo y utilización de los instripo y utilización de los instripo y utilización de los instrumentos de implementación.-umentos de implementación.-umentos de implementación.-umentos de implementación.-umentos de implementación.- Del caso de Ilo sepuede aprender que las estrategias exitosas dieron lugar a instrumentos de ges-tión válidos dependiendo de los casos. Esto quiere decir que es posible que enprocesos de gestión se identifiquen instrumentos de gestión que luego de seraplicados puedan replicarse, dependiendo del contexto. Esto muestra que lospropios procesos de gestión pueden dar lugar a instrumentos de gestión creativosy que se adaptan al contexto.

■ La estructura institucional y los arreglos administrativos.-La estructura institucional y los arreglos administrativos.-La estructura institucional y los arreglos administrativos.-La estructura institucional y los arreglos administrativos.-La estructura institucional y los arreglos administrativos.- De igual manera,Ilo muestra que los procesos de gestión ambiental son los que provocan cambiosen la estructura, luego de que el proceso se ha legitimado, pues los mecanismosempleados responden a las necesidades de la propia gestión y pueden trascenderen el tiempo si estos siguen siendo válidos para la gestión, al margen de lasvoluntades de los gobernantes.

■ La movilización y la utilización del apoyo políticoLa movilización y la utilización del apoyo políticoLa movilización y la utilización del apoyo políticoLa movilización y la utilización del apoyo políticoLa movilización y la utilización del apoyo político es una de las estrategias quese ha empleado con éxito en Ilo, sobre todo en casos en los que el gobierno localno tenía capacidad resolutiva. Aquí los procesos de sensibilización muestran serun elemento clave, así como lo es la incidencia en el poder político cuando lasempresas se niegan a responder a los requerimientos de la población y el poderpolítico es permisivo con las empresas contaminadoras. Además, muestra que elenfoque de derechos es una forma muy potente de sensibilizar a la poblacióncuando esta se encuentra afectada por problemas ambientales.

■ La relación con programas y políticas nacionales o regionales.-La relación con programas y políticas nacionales o regionales.-La relación con programas y políticas nacionales o regionales.-La relación con programas y políticas nacionales o regionales.-La relación con programas y políticas nacionales o regionales.- Las prácticasy políticas locales pueden verse reforzadas por políticas nacionales y/o regiona-les en favor de la protección ambiental. Ello puede darse por políticas que surgende las demandas de la población o como consecuencia de procesos globales.Una ciudad que tiene claros sus objetivos puede capitalizar rápidamente estosmomentos, fortalecer sus estrategias de gestión ambiental y así concretar susobjetivos. En el caso de Ilo, esto puede verse en varios ejemplos: la utilización



del marco legal que creó la Ley de Municipalidades del año 1981 y su Regla-mento de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, posibilitó a la municipalidadgenerar una serie de iniciativas en materia ambiental; la formación de la Comi-sión Técnica Multisectorial para evaluar los impactos de la actividad minero-metalúrgica, a exigencia de la comunidad local, permitió dar el salto al primerPlan de Recuperación Ambiental; las normas nacionales, como la exigencia deformulación participativa de los planes de desarrollo y el uso de instrumentoscomo el presupuesto participativo, o la formulación multiactores del plan «Alimpiar el aire», y la constitución del GESTA Zonal de Calidad de Aire, permitie-ron a la población continuar con los procesos de gestión ambiental a pesar de laresistencia de la actual gestión municipal de dar continuidad al proceso de ges-tión ambiental dejado por el anterior gobierno local. En todos estos casos sepuede ver que, gracias a estas políticas nacionales, el proceso participativo en lagestión ambiental de Ilo no se ha visto severamente afectado.

4.4.6.2 Factores que influyeron sobre los resultados del proceso

En la presentación del libro Ilo, los sueños de una ciudad, Julio Díaz resume los princi-pales factores que incidieron positivamentefactores que incidieron positivamentefactores que incidieron positivamentefactores que incidieron positivamentefactores que incidieron positivamente en el proceso, a los que agregamos otrosde igual importancia:

a) Un conjunto de ideas y principios que orientaron la toma de decisiones, en elsentido de que el desarrollo es un derecho que debe ser conquistado, que laequidad y la justicia social siempre deben estar presentes y que la descentraliza-ción y la democracia son escenarios indispensables para avanzar.

b) La existencia de un equipo de dirección política con presencia continua durantedos décadas en la conducción, animación, recreación y divulgación del proceso.

c) La construcción de un imaginario colectivo sobre la ciudad, conectado a posibi-lidades de progreso derivado de la ubicación estratégica de Ilo frente a los proce-sos de desarrollo económico mundial, en general, y de la cuenca del Pacífico, enparticular.

d) La reducida presencia e impacto de la violencia política en Ilo, lo que permitióun importante nivel de estabilidad política, social, institucional, emocional, todolo cual fue posible, entre otros factores, debido a la existencia de un importantetejido social organizativo.



e) La concurrencia de fondos financieros provenientes del canon minero, renta adua-nera y de la cooperación internacional, que fortalecieron los recursos y flujosinternos.

f) La movilización de importantes recursos financieros por parte de la SouthernPeru, como resultado de la aceptación y reconocimiento de sus responsabilida-des en el deterioro ambiental de la ciudad y la región.

g) El protagonismo de las instituciones –a pesar de sus debilidades– en la construc-ción de opinión pública, fortalecimiento de la identidad y creación de espaciosde participación y concertación, para priorizar las energías de gestión y lucha porla defensa ambiental.

h) El liderazgo democrático y participativo, sobre la base de la intervención deequipos de trabajo que impulsaron el proyecto político de desarrollo local y ges-tión urbano-ambiental, y que tuvieron la capacidad de convertir la protesta enpropuesta y de concertar acuerdos con visión de largo plazo.

i) El ejercicio del poder del gobierno local, que generó visiones y capacidades derespuesta en contextos de abruptos cambios, facilitadas por una legislación queconcentró el primer esfuerzo descentralista en el nivel local.

j) La autoestima y el descubrimiento de sí mismos por parte de los líderes, dirigen-tes, personas y familias, pero también por el barrio y la ciudad misma, y unsentido de identidad local construida en este proceso.

k) La habilidad para engranar problemas comunales con las soluciones integralesde carácter provincial, lo que permitió tender puentes entre los intereses inme-diatos de los vecinos y los intereses colectivos comunes a la ciudad.

l) El trabajo comunal y la democratización de la toma de decisiones como vehículopara canalizar los aportes de los actores, lo que permitió aprovechar lo mejor decada cual en una ciudad que alberga a diversidad de procedencias, razas y cultu-ras.

m) El reconocimiento de los propios límites, los mismos que tienen que ver con elgrado de capacidades acumuladas, con la oferta de recursos endógenos, con lospapeles tradicionales asignados a los espacios locales y la posibilidad de re-orientarlos en un proceso de descentralización y globalización, y con el grado delucidez e inteligencia para revertir los factores negativos en nuevas oportunida-des. Un análisis estratégico retroactivo de fortalezas, oportunidades, amenazas y



debilidades, realizado en un taller con líderes que formaron parte del proceso,muestra que muchas de las amenazas que se identificaron a inicios del procesose convirtieron luego en oportunidades y fortalezas para la ciudad (Balvín 2000).

A pesar del relativo éxito de la experiencia de gestión urbano-ambiental en Ilo, tambiénse han presentado factores que influyeron negativamente el procesofactores que influyeron negativamente el procesofactores que influyeron negativamente el procesofactores que influyeron negativamente el procesofactores que influyeron negativamente el proceso en general:

a) La dificultad de documentar el proceso de gestión ambiental de cara a la ciuda-danía. Ninguno de los planes ambientales y de desarrollo se ha publicado, lo queha debilitado la capacidad de vigilancia ciudadana cuando estos han intentadoser cambiados.

b) La ausencia de una base de datos que recoja, con las instituciones participantesen el proceso, los indicadores de avances y retrocesos del mismo, el directoriode expertos, etc.

c) La débil institucionalización de los procesos de gestión, que hace que estosdependan de la voluntad política de los gobiernos locales. La formación de unaburocracia amigable con la gestión ambiental toma tiempo, al igual que la insti-tucionalización de los procesos, y estos corren el riesgo de ser revertidos con elcambio de dirección política en la conducción del gobierno local.

d) El ejercicio del liderazgo no ha sido acompañado por el desarrollo sostenido decapacidades locales lo que ha limitado la posibilidad de que el proceso, un tantodependiente de la dirección política, se sostenga en el tiempo.

e) La permanencia durante dos décadas de un grupo de líderes políticos en el go-bierno local, ha generado un fuerte sector opositor de líderes postergados en susaspiraciones políticas, quienes han generado otro esquema de alianzas que pue-de poner en riesgo una experiencia como esta, de no mantenerse una vigilanciaactiva de la comunidad sobre los compromisos ambientales de empresas comoSouthern Peru, así como la gestión democrática.

f) Si bien las empresas como Southern Peru tienen obligación a aportar al desarro-llo local, esto no puede ser motivo para que la municipalidad deje de lado suindependencia frente a la agenda ambiental pendiente y establezca alianzasincondicionales. Esta situación, producida por la presencia de un nuevo grupo enla dirección municipal, está poniendo a prueba los procesos de gestión democrá-tica en Ilo, lo que está en tensión con los métodos de clientelismo político queviene utilizando la Southern en alianza con la dirección de la municipalidad.



4.4.7 Lecciones y recomendaciones

a) La atención a los problemas ambientales más sentidos por la población puedeser un vehículo para generar confianza, ganar nuevos actores a la gestión y gene-rar nuevas sinergias. En el caso de Ilo, el gobierno local se ganó la confianza dela ciudadanía al liderar la solución del problema de agua en la ciudad, posibili-tando la construcción de la visión compartida de futuro de la ciudad.

b) La gestión ambiental no puede ser vista y asumida de manera independiente delos procesos de desarrollo local y regional. La inclusión de la variable ambientalcomo parte constitutiva de las dinámicas económicas, políticas, sociales e ins-titucionales (impulsadas por los líderes y la comunidad) es condición y garantíapara una eficiente gestión urbano-ambiental. Los tratamientos independientessolo son posibles con propósitos formales, académicos o ilustrativos. En la prác-tica, la gestión ambiental es parte de la gestión del desarrollo local y regional.Por lo tanto, es un hecho político.

c) Los procesos de gestión urbano-ambiental no son continuos, lineales y de hori-zontes temporales de corta extensión. Por el contrario, responden a comporta-mientos irregulares (confrontación-concertación, avances-retrocesos, saltos-es-tancamientos, aceleramiento-lentitud, incorporación de actores-deserción, etc.)y su visualización, valoración, sistematización y comprensión son posibles encortes temporales de mediana o larga extensión (quinquenios o décadas).

d) La claridad sobre las necesidades y posibilidades de una ciudad, considerando susfactores básicos, permite a los líderes aprovechar las oportunidades que brinda elentorno y conducir los procesos de desarrollo en sinergia con los actores socialesy la ciudadanía, a pesar de que las condiciones del entorno no les sean favorables.

e) Un factor clave de la eficiencia de una ciudad es combinar intereses individualeso de grupo con los intereses de la colectividad. Esto puede requerir el desarrollode un proyecto que recoja lo que la gente quiere (sus visiones), con la finalidadde integrarla en la acción colectiva (la visión de la ciudad). Es el caso de loscomités de gestión, en los cuales los proyectos piloto exitosos canalizaron ini-ciativas comunales en el marco de la ejecución del Plan Director. La apropiaciónpor parte de la comunidad de lo que la ciudad quiere (la visión) garantiza lareplicabilidad de los proyectos piloto, la interiorización de la metodología degestión y el fortalecimiento de la identidad.

f) El liderazgo democrático, innovador y flexible de las autoridades locales y otrosactores es decisivo para construir la visión compartida de futuro, cohesionar a losactores y recrearla. En este caso, si bien el núcleo central de líderes se mantuvo,



hubo una interesante ampliación de estos con líderes de otras orientaciones po-líticas que asumieron el proyecto en marcha. Ello permitió la continuidad delproyecto político en la conducción de la municipalidad.

g) La concertación ha sido asumida como herramienta política, y es entendida comoun proceso permanente de negociación en el que cada actor participante esreconocido como legítima contraparte capaz de desarrollar e implementar estra-tegias que apuntan a consolidar la visión de futuro de la ciudad. De esta manera,la sociedad civil logra que sus iniciativas sean recogidas por las instancias degobierno, que terminan legalizando, ampliando e institucionalizando las prácti-cas sociales; se reduce el tiempo y costos en la aplicación de los proyectos; y segana adicionalmente en identidad con la ciudad.

h) Es necesario que las visiones de futuro guíen la acción de una ciudad, la mismaque debería ubicar a la ciudad en su entorno macrorregional, considerar la dimen-sión ambiental en las decisiones y capitalizar la capacidad local para ejecutarproyectos piloto exitosos. Esta combinación de factores facilita los procesos deconcertación, abre nuevas posibilidades de integrar una mayor diversidad de acto-res y escenarios para concretar la visión y hace posible generar compromisos delargo plazo entre actores, concretando avances importantes con pocos recursos.

i) Las prácticas de concertación institucionalizadas constituyen procesos efectivosde: prevención de conflictos, de fortalecimiento de la voluntad política de losactores, de identificación de objetivos y de transparencia de la información. Ade-más, reditúan logros en la apropiación de instrumentos, metodologías y procesosde gestión por los líderes de la comunidad, y contribuyen a agilizar la implemen-tación de los proyectos.

j) Los procesos de planificación participativa contribuyen a que los líderes locales,en sus diversos espacios y niveles, construyan y se apropien de visiones colecti-vas de futuro. Ello, combinado con la cogestión de proyectos piloto, posibilita lapuesta en marcha de la visión de futuro y su recreación práctica integrando nue-vos actores.

k) La capacidad de ejecución de proyectos demostrativos exitosos y el desarrollo deimágenes convincentes de futuro (integración bioceánica, balnearios, recupera-ción ambiental), han dado credibilidad y viabilidad al proceso de desarrollo de Ilo.

l) La democracia local es un espacio en el que los líderes no solo ocupan espaciospúblicos y toman decisiones, sino donde, sobre todo, se forman con el método deaprender haciendo, corrigiendo y reaprendiendo.



m) En esta experiencia, la incorporación de la dimensión ambiental a las visiones defuturo a lo largo de las dos décadas ha actuado como factor de cohesión, moviliza-ción, formulación de propuestas y se ha convertido en práctica cotidiana.

La experiencia de Ilo ha sido tomada como ejemplo de gestión ambiental exitosa por elForo Ciudades Para la Vida, promoviendo sus lecciones aprendidas en otras localidadesdel país. Los principios básicos que han guiado la experiencia y que han sido compar-tidos con otras ciudades son los siguientes:

■ Los problemas pueden convertirse en oportunidades.

■ El marco legal brinda un espacio de acción importante a los gobiernos locales,que muchas veces es subutilizado, y que puede ser aplicado de manera creativaen la gestión ambiental.

■ Un espacio importante para integrar la acción sectorial con la territorial lo cons-tituyen los espacios de concertación que pueden generar las municipalidadeslogrando mejoras significativas en la calidad ambiental de su jurisdicción.

■ Las ciudades necesitan tener visiones de futuro que orienten su accionar y hacer-las operativas mediante proyectos piloto que demuestren su viabilidad y queposibiliten el establecimiento de nuevas alianzas.

En la replicabilidad de la experiencia replicabilidad de la experiencia replicabilidad de la experiencia replicabilidad de la experiencia replicabilidad de la experiencia deberían tenerse en cuenta elementos como:

■ Apoyar los procesos de gestión que apunten a la solución de problemas ambienta-les que la población considera prioritarios y donde existan municipalidades quesean parte de estas alianzas, pues legitiman actores y generan futuras sinergias.

■ Recuperar el rol de las municipalidades en la gestión ambiental a través del usocreativo de los instrumentos de gestión ambiental que, aún a pesar de los cam-bios normativos, continúan siendo parte del marco legal municipal.

■ El desarrollo de capacidades debe ser un elemento sustancial de cualquier pro-ceso de gestión urbano-ambiental, pues son los líderes los que podrán dar conti-nuidad al proceso.

■ Generar núcleos de actores promotores de la gestión ambiental puede ser unabuena forma de impulsar los procesos desde la sociedad civil.

■ La vigilancia ciudadana de estos procesos debe garantizarse desde el inicio; deesta manera será la sociedad civil organizada, que ha participado en la genera-



ción de los instrumentos de gestión, como los planes y proyectos, la que lodefenderá, más aún si estos canales de participación son reforzados mediantepolíticas y normas que eviten retrocesos en experiencias en desarrollo.

Lo que podrían tomar en cuenta otras ciudades,Lo que podrían tomar en cuenta otras ciudades,Lo que podrían tomar en cuenta otras ciudades,Lo que podrían tomar en cuenta otras ciudades,Lo que podrían tomar en cuenta otras ciudades, si quieren aplicar la experiencia, sería:

■ Que no existen modelos replicables, que la gestión ambiental urbana es un pro-ceso de aprendizaje en la acción que necesita ser mejorada corrigiendo los erro-res y tomando en cuenta las oportunidades que brinda el entorno.

■ Que los procesos de concertación que se promuevan requieren de la construc-ción de confianza, la cual se logra progresiva y lentamente si se cumplen acuer-dos, por más pequeños que estos sean, y se ejecutan proyectos cogestionados.

Cómo reducir el grado de dependencia de la experiencia del apoyo externo:

■ Lo más importante en el desarrollo de este tipo de experiencias es la propia gente.En esa medida, el aporte externo potenciará los logros, y no los hará dependientedes del mismo. Trabajar con la propia gente requiere, entonces, de un liderazgocon capacidad de leer las necesidades y problemas y generar sinergias.

■ Lo importante es aprovechar las oportunidades que brinda el entorno y generarcondiciones para cambios en el propio entorno que aporten a la consolidacióndel proceso en el largo plazo. Este es el caso de la legalización de los instrumen-tos de gestión, como los planes y presupuestos participativos.

Las intervenciones nacionales o internacionales deberían considerarintervenciones nacionales o internacionales deberían considerarintervenciones nacionales o internacionales deberían considerarintervenciones nacionales o internacionales deberían considerarintervenciones nacionales o internacionales deberían considerar su papel como:

■ Orientado a fortalecer los procesos existentes y/o a consolidarlos, ya sea a partir delas políticas de gestión, de la provisión de los recursos de los recursos económicoso compartiendo experiencias locales o aquellas iniciativas que dan respuestas na-cionales a los problemas de la gestión urbano-ambiental en el Perú. Por ejemplo,sería conveniente que los avances que se han dado en la gestión urbano-ambientalen el Perú, y de los cuales Ilo ha formado parte junto con otras iniciativas agrupadasen el Foro Ciudades Para la Vida (FCPV), sean potenciados a otros niveles.

■ Aportes de la cooperación técnica internacional que apunten a resolver aquellosproblemas que la población considera prioritarios, considerando distintas escalasde ciudades, para mostrar ejemplos que puedan replicarse en contextos similares.



■ Los recursos de la cooperación no requieren ser abundantes, mas si estratégicos,pues los éxitos que allí se cosechen producirán confianza, vital para promoversinergias y avanzar hacia una compresión más completa de la intervención.

■ Debería hacerse un análisis de fondo sobre los factores que han contribuido a lafuerte polarización social que vive hoy la ciudad de Ilo, entre actores que ante-riormente lideraron el proceso y que hoy están ausentes, y quienes hoy lo dirigen–que en su momento se sintieron desplazados del mismo– y que buscan desmon-tar los avances logrados. Esta aproximación crítica podría ayudar a develar nue-vos elementos a tomar en cuenta en futuras experiencias.

Requisitos para el fortalecimiento institucional:

■ Desarrollo de capacidades en los líderes locales.

■ Divulgación de los planes tanto en el nivel de líderes como en el de la población,para que estos se conviertan en activos vigilantes de los procesos y autoridadeselegidas. De esta manera, se puede evitar que el cambio de autoridades se con-vierta en retrocesos para los procesos en curso.

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4.5 IQUITOS19

4.5.1 Situación urbano-ambiental en la ciudad

Iquitos es el centro urbano de mayor jerarquía tanto de la provincia de Maynas como detoda la región Loreto. Es el punto de enlace de las vías de comunicación con las provin-cias y distritos de la región y con el extranjero, a través del río Amazonas y su aeropuer-to internacional. Por su ubicación estratégica, actúa como centro de cohesión y dedistribución a partir del cual se establece la direccionalidad de los flujos económicos,comerciales y humanos a toda la región.

La ciudad de Iquitos se expandió debido al boom del petróleo, que atrajo hacia laregión, en general, y a la ciudad de Iquitos, en particular, oleadas de migrantes proce-dentes de otros departamentos. Cuando la bonanza de la explotación disminuyó, losque llegaron ya no regresaron a sus lugares de origen, sino que se asentaron en laszonas periféricas de la ciudad, lo que generó el nacimiento de muchísimos pueblosjóvenes y asentamientos humanos, surgidos mediante invasiones ilegales de terrenospúblicos y/o privados. Se suma a esto la inmigración del campo a la ciudad, que oca-sionó una expansión acelerada del campo urbanístico, creando con esto una demanda,hasta hoy insatisfecha, de servicios básicos como agua potable, alcantarillado y desa-gües, en grandes sectores marginales de la población urbana.

La estructura económica de la ciudad muestra una preponderancia de la actividad co-mercial y de servicios, con un total de 3.703 locales comerciales registrados (a los quese agregan 6.338 pequeños establecimientos informales), de los cuales los bares ybodegas representan el 15,2%; las oficinas, el 15,1%; las bodegas, el 13,9%; el co-mercio de importación, el 13%; los talleres, el 6,3%; los restaurantes, el 5,1%; losbazares, el 3.7%; y las tiendas comerciales, el 3%.

La actividad industrial en Iquitos se caracteriza por la existencia de un número relativa-mente elevado de pequeñas empresas y algunas medianas, dedicadas a la producciónde bienes de consumo no duraderos y bienes intermedios, las cuales tienen un bajodesarrollo debido a limitantes como el aislamiento de la ciudad del mercado interno einternacional y los altos costos de transporte que afectan la competitividad de las em-presas en la zona. Entre las actividades industriales, las más importantes son los ase-rraderos, las mueblerías, las imprentas, las panaderías, las chupeterías y las helade-rías.

19 Caso preparado por Gustavo Malca. Universidad Nacional de la Amazonía Peruana.



Los problemas ambientales que enfrenta la ciudad

La ciudad de Iquitos enfrenta varios problemas ambientales, los principales son lossiguientes:

a) Agua potable, alcantarillado y aguas servidas.- La ciudad de Iquitos tiene unacobertura de servicios de agua del 62%, es decir, 263.450 habitantes son aten-didos por SEDALORETO; 113.573 habitantes (27%) se abastecen de pozos arte-sianos o naturales; y 43.746 habitantes (10,4%) se abastecen de ríos, manantia-les, camiones cisterna y otros medios. Con respecto al alcantarillado, 52,8% dela población es atendida con alcantarillado y conexiones domiciliarias; 34,5%tiene sus servicios higiénicos en pozos negros, pozos ciegos, acequias o cana-les; y 12,5% de la población simplemente no tiene servicios higiénicos.

De otro lado, el tratamiento que reciben las aguas servidas colectadas es nulo.Esta situación estaría generando una contaminación en los cuerpos receptoresque circundan a la ciudad de Iquitos, pues los colectores descargan tanto al ríoItaya como al Nanay, al Amazonas y al lago de Moronacocha, con el agravante deque en la época de mayor creciente registrada de los ríos, las aguas del Morona-cocha se encontraban a 1,5 km de la zona de captación del agua a potabilizarque se distribuye a la ciudad (en el río Nanay).

b) Contaminación del aire.- La ciudad de Iquitos, llamada «capital ecológica», re-sulta ser una de las ciudades con mayor contaminación de aire del país. Así loindica un estudio realizado por la Dirección General de Salud Ambiental delMinisterio de Salud, en el que se comprobó que el nivel de plomo en la sangre delos estudiantes de algunos centros educativos es superior al máximo permisiblepara el país. Esta grave constatación ha motivado que la ciudad de Iquitos seaincluida dentro de la lista de ciudades de atención prioritaria, junto con otrasdoce en el país, en las que se deben desarrollar estrategias para limpiar el airede acuerdo con el Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad Ambientaldel Aire (D.S. N° 074-2001-PCM). La contaminación por fuentes móviles es pro-ducida por cerca de 45.000 vehículos que circulan por la ciudad, de los cuales15.000 son mototaxis cuyo mantenimiento es mínimo; las condiciones en quese encuentran los vehículos en circulación generan emisiones tóxicas como pro-ducto de la combustión incompleta.

c) Contaminación sonora.- Según un Informe de la DIGESA (1999), la ciudad deIquitos presentaba un serio riesgo crónico de salud por la emisión de ruidosprovenientes de los vehículos del tipo moto y motocarro. El nivel constante deruido en la ciudad supera en 58% y 44% los valores guía de la OMS para ruidos



moderados (50 dB) y ruidos graves (55 dB), respectivamente, porcentajes que seincrementan en 62% y 47%, sobre los mismos parámetros, entre las 18 y 22horas.

d) Gestión de los residuos sólidos.- En Iquitos, el 64,1% de la población está incor-porado en el sistema de recojo de basura. La generación estimada es de 532,96t/día, y solo se recolecta 362,72 t/día (66%). El destino final de estos residuoses el botadero municipal ubicado a 1,5 km de la carretera de Iquitos a Nauta. Ladisposición de los residuos sólidos se desarrolla mediante la modalidad de relle-no de ladera, aprovechando la depreciación natural del suelo. La recepción serealiza en rampas de descarga que se acondicionan lo más cerca posible a lapendiente, conforme avanza la conformación de taludes, para facilitar el trabajode la maquinaria que opera en la misma. El problema del manejo de residuossólidos en tales condiciones radica en que los residuos de la pendiente quedanexpuestos a las inclemencias del tiempo, generando malos olores y presencia deanimales (perros, roedores, moscas, gallinazos, organismos patógenos y otrosvectores) que transmiten enfermedades y crean serios problemas de contamina-ción ambiental y de salud.

De otro lado, los jugos de escorrentía (lixiviados) que se generan por la descom-posición de los residuos sólidos afloran por la parte baja de la pendiente y fluyendirectamente hacia corrientes naturales de agua, contaminándolas, ya que dis-curren sin ningún tipo de control ni tratamiento.

Las chimeneas instaladas recientemente en el botadero municipal permiten laevacuación de gases acumulados por la biodegradación de los materiales orgá-nicos, siendo los principales: el metano (CH4), el dióxido de carbono (CO2), elmonóxido de carbono (CO), el amoníaco (NH3), el nitrógeno (N2) y el oxígeno (O2),de los cuales no se tiene cifras por cada componente, ya que no se efectúancontroles ni se toman muestras por falta de equipos de medición.

La presencia de segregadores informales con prácticas empíricas de trabajo ahondael problema, ya que para desarrollar sus actividades no cuentan con los imple-mentos adecuados, tales como guantes, botas, mascarillas, infraestructura deservicios higiénicos, agua, ni ningún tipo de asistencia médica. Además, ingre-san acompañados por niños, mujeres embarazadas y otros, quienes sin medir elpeligro transitan y se desplazan delante y entre la maquinaria que se encuentraoperando o en movimiento; otros, incluso, se trepan a las unidades de recolec-ción en plena operación de descarga, poniendo en ambos casos en peligro suintegridad física y su vida.



Finalmente, preocupa cada vez más a la población y a las autoridades la expan-sión urbana desordenada que ha cercado la zona establecida como botadero, yque también pone en riesgo la aeronavegación comercial, pues el AeropuertoInternacional «Francisco Secada Vigneta» se encuentra a menos de un kilómetrode distancia del botadero.

e) Contaminación de agua por extracción aurífera.- En el proceso de separar el orode los otros materiales, se utiliza mercurio, que es un factor de riesgo puescontamina las aguas del río Nanay, del cual se aprovisiona de agua a la ciudadde Iquitos.

f) La carretera Iquitos-Nauta y sus implicancias ambientales.- La construcción de lacarretera se inició en 1970, sin ningún estudio previo. En 1980 se hizo el estudiodetallado de la obra, y en 1981, por convenio de ORDELORETO con la DirecciónGeneral Forestal y de Fauna del Ministerio de Agricultura, se hicieron los estudiosde suelos y de bosques, así como, de manera muy superficial, el impacto ambien-tal. Es una carretera de primer orden, con una longitud de aproximadamente 95km. hasta la ciudad de Nauta. El área de influencia de la carretera Iquitos-Nauta esde aproximadamente 125.000 has (Flores Paitán y Kalliola 1998).

En la actualidad, los centros poblados ubicados a partir del km 40 y en las vías trans-versales de penetración afrontan la falta de servicio de transporte. Los productos deestos centros poblados son transportados a pie hasta el paradero final, y de allí embar-cados en vehículos que prestan este servicio. Es también perceptible la deforestación yel deterioro en las áreas adyacentes a los tramos extremos de la carretera, y un incre-mento efímero en la explotación de recursos en el tramo de la carretera en construc-ción. Otros cambios también observados, por influencia del avance de la carretera, son:la aparición de nuevos núcleos poblacionales y el crecimiento de las poblaciones másantiguas; el incremento en las demandas de servicios de salud y de educación; unaumento notable en el tráfico vehicular motorizado de vehículos diversos como «moto-cars», automóviles, camionetas, omnibuses, camiones y tractores. Además, se esperaque la interdependencia económica de estas ciudades presente muchos cambios, enespecial porque el puerto de Iquitos tiene problemas con la dinámica del río Amazonas,y Nauta puede así convertirse, por lo menos temporalmente, en un puerto-ciudad-satéli-te de Iquitos (Zagaceta 1996).

Sin embargo, se prevé que los cambios más severos se expresen en mayores incremen-tos de las tasas de deforestación y en el uso de la tierra. La extracción de recursosnaturales, desde madera redonda hasta carbón de leña, conjuntamente con la produc-ción agropecuaria temporal, originarán economías de muy corta duración. Esta situa-ción puede dar como resultado una gran extensión de tierras abandonadas, en purma y



deterioradas, con centros poblados que viven en condiciones de pobreza. Esto no repre-senta ninguna atracción para economías de mayor duración, como el ecoturismo. Cabedestacar aquí la falta de una coordinación entre los diferentes actores responsables y/ointeresados en la gestión ambiental regional y la falta de articulación de sus accionestendientes a la mejora del ambiente (Flores Paitán y Kalliola 1998).

Logros del proceso de planificación y gestión ambiental

Como respuesta a la problemática de la región se creó la Comisión Ambiental Regional –CAR Loreto, como la instancia formal de la coordinación y la concertación de la políticay la gestión ambiental regional. Asimismo, se elaboraron instrumentos de gestión am-biental como el Plan de Acción y la Agenda Ambiental Regional (instrumentos de planea-miento estratégico de largo y corto plazo), y los grupos técnicos (instrumentos que hacenlas propuestas técnicas para dar solución a los diversos problemas que enfrenta la regiónen materia ambiental). Por último, cabe destacar la aprobación del Sistema Regional deGestión Ambiental de Loreto, donde todos estos mecanismos e instrumentos de gestiónambiental se articulan y funcionan de una manera sistémica y ordenada en la región, dela mano con la nueva autoridad ambiental regional: el gobierno regional.

Las principales características de este proceso fueron las siguientes:

■ La planificación regional se llevó a cabo a través de un proceso participativo ydesconcentrado. Se tuvo como base las diversas experiencias de los actoresregionales con participaciones en los «ecodiálogos regionales», la formulacióndel Diagnóstico Ambiental Regional y, posteriormente, la creación de la Comi-sión Ambiental Regional – CAR Loreto. Estos ayudaron a crear un compromiso delos actores involucrados con el proceso de planeamiento regional.

■ La difusión del Plan de Acción y la Agenda Ambiental Regional, debido a suproceso transparente y participativo, han llegado a hacer sentir a la comunidadcomo parte de estos (actualmente la Agenda Ambiental Regional se encuentra yaen una segunda versión).

■ Las instituciones involucradas con el desarrollo y la planificación ambiental ur-bana en Iquitos cuentan con sus propios planes de desarrollo que contemplanacciones concretas para abordar la problemática ambiental urbana.

■ La Municipalidad Provincial de Maynas; así como la Municipalidad Distrital de Pun-chana; el gobierno regional, a través de su Gerencia de Recursos Naturales y Gestión



del Medio ambiente; y la secretaría ejecutiva del CONAM de Loreto, son los actoresque han estado más directamente vinculados al proceso de planificación.

En el marco del proceso de planificación se han tomado algunas acciones concretasque fortalecen la gestión ambiental, las cuales se detallan a continuación:

Caso Nanay y la ordenanza 006-2003-CR/GRL:«Declaración de intangibilidad de la cuenca del río Nanay»

Las licencias que permiten a las empresas trabajar en la extracción de oro en los ríos lasotorga el Ministerio de Energía y Minas; sin embargo, en el proceso de separar el oro delos otros materiales se utiliza mercurio, el cual contaminó las aguas del río Nanay. Esposible realizar minería aurífera bajo condiciones de respeto al nicho ecológico que seestá explotando, pero el ministerio no está cerciorándose de que las empresas minerasrealicen un correcto manejo de sus actividades con respecto al medio ambiente. Luegode las denuncias hechas por los pobladores, y de los informes de contaminación deDIGESA y el IIAP, el Congreso de la República nombró una comisión investigadora dentrodel Área de Asuntos Amazónicos. A nivel local, las autoridades formaron una comisiónmultisectorial. El fiscal de Prevención del Delito en Maynas se encargó de formular lasdenuncias por contaminación del agua potable de Iquitos. El corolario de este procesofue que existían evidencias de perturbaciones en el medio ambiente y riesgos. Las gestio-nes fueron abordadas con el importante soporte de la Comisión Ambiental Regional, queevaluó permanentemente el desarrollo de las acciones.

Caso «Ruido» y la ordenanza 017-2004-A- MPM de la MunicipalidadProvincial de Maynas sobre «Prevención y control de ruidos en lajurisdicción de la provincia de Maynas»

Una de las primeras acciones tangibles ha sido la instalación de silenciadores a losmotocarros, acción promovida por la Municipalidad Provincial de Maynas en sus pro-pios talleres, con el propósito de disminuir los ruidos en la ciudad de Iquitos. La metaalcanzada, hasta el mes de agosto del 2004, ha sido de 2.183 silenciadores instalados(un poco más del 50% de la meta programada). Sin embargo, dadas las condiciones deruido en el centro de la ciudad, generado por la gran cantidad de motocarros y la proli-feración de establecimientos tipo «snacks», video-pubs, tragamonedas, discotecas, entreotros, se realizó una campaña que convocó a la ciudadanía a enfrentar este problema.Fue así que la Municipalidad Provincial de Maynas promulgó de la «Ordenanza sobreprevención y control de ruidos». Como consecuencia de esto, la Municipalidad de Ma-ynas está implementando un Centro Técnico de Medición y Certificación de Emisiones



de Gases y de Ruidos del Parque Automotor de la Ciudad de Iquitos, como una forma deencarar frontalmente el problema. Estas acciones se emprendieron en coordinación conlos integrantes de la CAR.

Caso «TRENSAC» dentro de la gestión del Grupo de Estudios TécnicosAmbientales – GESTA del Aire

El Grupo de Estudios Técnicos Ambientales – GESTA del Aire, constituido en Iquitos bajo elauspicio de CONAM y de la Municipalidad Distrital de Punchana, hizo frente a las exigen-cias y demandas de la población aledaña a la fábrica de maderas laminadas TRENSAC,empresa que afectaba a dicha población con la contaminación del aire. Se realizaronvisitas y evaluaciones de los impactos que la actividad podría estar teniendo sobre lapoblación de ese sector de la ciudad y se emitió un informe, el cual recomendaba efectuarmejoras en el proceso. En las condiciones favorables creadas por los directivos de la em-presa y las acciones realizadas por la misma, se refleja la toma de conciencia y el interésdespertado en el sector privado sobre el tema. La empresa TRENSAC ha efectuado modifi-caciones importantes, como la desactivación del horno quemador de residuos sólidos conel que emitía gran cantidad de cenizas y hollín. También modificó el diseño del calderoprincipal incorporando un lavador de cenizas que ha mejorado la calidad de las emisionesgaseosas, y se ha comprometido a ir realizando nuevas mejoras con el propósito de que eldesarrollo industrial vaya de la mano con la conservación del medio ambiente.

El sector educativo y su participación

La participación de la población estudiantil fue decisiva en la toma de datos para laevaluación de fuentes móviles de contaminación de aire. Se realizó una encuesta amás de 13.000 conductores, con la participación de más de 900 estudiantes de toda laciudad de Iquitos. Las coordinaciones entre los representantes de los centros educati-vos y el sector de transportes y la Policía Nacional se hicieron en el seno del Grupo deEstudios Técnicos Ambientales – GESTA del Aire de Iquitos.

Audiencias públicas

Existe una participación activa de la ciudadanía en las audiencias publicas que seconvocan para evaluar estudios ambientales que contemplan el aprovechamiento derecursos naturales o inicio de actividades que podrían ejercer impactos de considera-ción. En términos generales, se ha pasado de una situación en la que cada institución(GOREL, municipalidad, CAR, entre otras) desarrollaba sus actividades al margen de



las otras, en ocasiones duplicando esfuerzos, a una realidad de coordinación intersec-torial e interinstitucional. Este proceso de cambio se debe a la concertación para laformulación de planes, así como la acción conjunta en algunas actividades.

4.5.2 El desarrollo de la información ambiental y las capacidadestécnicas


El proceso de planificación de la política ambiental se inicia con acciones dispersas ypuntuales de los actores o instituciones directamente vinculados con la problemáticaambiental en la ciudad. Encontramos así que la Municipalidad Provincial de Maynas(MPM), así como los gobiernos locales distritales que comprenden el área urbana deIquitos, abordan de alguna forma la problemática a través de acciones consideradas ensus propios planes de desarrollo.

Las consultas urbanas realizadas en el 2000 por IPES, por encargo de la MPM, tuvieroncomo propósito realizar acciones concertadas orientadas a promover el desarrollo eco-nómico local, auspiciadas por la Fundación Friedrich Ebert Stiftung. Sin embargo, elespacio de concertación y coordinación interinstitucional se daría en el seno de laComisión Ambiental Regional de Loreto, espacio que coincidentemente promueve eldialogo ambiental, al igual que el proceso de implementación y consolidación de lapolítica ambiental emprendido por el Gobierno Regional de Loreto en el año 2003.

La información básica sobre la problemática y las políticas ambientales locales se fueconsolidando a través de los siguientes instrumentos:

■ Documentos de base importantes, como el Diagnóstico Regional Ambiental (sín-tesis de la primera etapa del proceso Diálogo Ambiental 1996).

■ Información existente en cada sector: planes estratégicos de desarrollo institu-cionales.

■ Reportes de las evaluaciones de DIGESA sobre la calidad de las aguas circun-dantes a Iquitos.

■ Proyecto de Zonificación Ecológico-Económica de la carretera Iquitos-Nauta,ejecutado por AECI-IIAP.



Más de 70 instituciones de la ciudad de Iquitos fueron convocadas en las consultaspara definir e identificar los problemas ambientales. A través de sus representantes, sepudo obtener información importante para tener una idea precisa sobre la problemáticaambiental de la ciudad. Es posible contar con información oficial de cada sector refe-rida a mapas temáticos y los indicadores ambientales de la ciudad.

Es importante mencionar que tanto para los procesos de consulta como para los «diálo-gos ambientales», se pudo tomar en cuenta las opiniones de la mayor parte del espec-tro poblacional, como los líderes de las organizaciones sociales de base y representan-tes del sector privado, así como de las comunidades campesinas y nativas (los máspobres). Se contó también con la opinión de organizaciones no gubernamentales quepromovían enfoques de género en la región (grupos marginados y en situación de des-ventaja), como parte de los actores involucrados en el proceso de preparación de infor-mación ambiental.

La información trabajada en mapas temáticos para caracterizar la ciudad de Iquitos fueproporcionada por instituciones fortalecidas con la capacidad tecnológica a través delSistema de Información Geográfica (IIAP, INADE, GOREL, FIF-UNAP). La informaciónsistematizada ha sido puesta a disposición de la ciudadanía a través de material docu-mentado que ilustra el proceso de planificación emprendido por los propios actores.

En la actualidad, la información ambiental con que cuenta la ciudad ha sido sistemati-zada y organizada a través del Sistema de Información de la Amazonía (SIAMAZONÍA)del IIAP-CAR Loreto, el cual se actualiza de manera permanente y se alimenta coninformación de los diversos sectores. De igual forma, la información es reportada alSINIA (Sistema Nacional de Información Ambiental). Se ha empezado a trabajar lainiciativa de conformar el Sistema de Información Ambiental Regional (SIAR), que serámanejado a través de un nodo regional entre el GOREL, el CONAM y el IIAP. Así, lapercepción de los problemas ambientales urbanos ha ido cambiando. Las acciones aemprender se manifiestan con mayor compromiso al interior de cada sector, y son repor-tadas ante los grupos técnicos, ante la CAR Loreto, ante el SIAMAZONÍA y ante elSINIA, en donde se coordina con instituciones igualmente comprometidas. La proble-mática ambiental es transectorial, y así se está entendiendo en el marco de una visióncompartida de acciones y responsabilidades.

En cuanto a la difusión de la información, esta se efectúa a través de documentación dela que se hace partícipe a la prensa local, que además ha participado en las campañasde toma de conciencia y sensibilización sobre problemas como la contaminación porextracción aurífera en el Nanay y el problema del ruido en Iquitos. Ellos han ido enten-diendo que los temas ambientales involucran a todos y que la prensa cumple un papelimportante. Se les invita a participar en las sesiones de la CAR y los grupos técnicos, y



se cuenta con una base de datos de los medios de prensa, a los cuales se informa sobrelo actuado para su respectiva difusión.

Participación de los actores locales

La participación de los actores en el proceso de planificación se ha efectuado y conso-lidado en el marco de las propias competencias y funciones institucionales. Inicial-mente se identificó a los representantes por sectores y por instituciones, y además seconsideró la participación de los representantes de aquellos sectores de la poblaciónhabitualmente no tomada en cuenta, es decir, los representantes de las organizacionessociales de base. Estos participan también en la Comisión Ambiental Regional. Lasreuniones que se llevan a cabo en la CAR Loreto y las correspondientes a los grupostécnicos, se alimentaron con la importante participación de especialistas en diferentesáreas involucradas con los aspectos ambientales, vinculados a la problemática am-biental local; se consiguió que se sumaran al trabajo organizado, ya fuera como aseso-res o como miembros directos de cada grupo. Como consecuencia del trabajo dentro dela CAR Loreto se ha buscado involucrar a los tomadores de decisiones, los cualesfueron inicialmente convocados para participar en la acción de promover la descentra-lización de las capacidades de gestión ambiental y poder establecer un espacio decoordinación interinstitucional. La génesis de esta etapa surgió de los respectivos diag-nósticos y las consultas a nivel de los gobiernos locales de Maynas, Punchana, SanJuan y Belén, y en el del GOREL.

Los mecanismos de participación pasan por los trabajos de la CAR Loreto y las sesionesde los grupos técnicos. El producto de estos meses de trabajo ha sido la consolidacióncoordinada del Plan Ambiental y la primera Agenda Ambiental, la cual fue sometida alas etapas de consulta y aprobación en audiencias públicas. Las prioridades fueronestablecidas por áreas temáticas y por frentes (verde: uso sostenible de los recursosnaturales; marrón: fomento y control de la calidad ambiental; azul: generación de con-ciencia, cultura y educación ambiental; dorado: comercio y ambiente), en un procesoque fue consensuado en talleres con la participación de aproximadamente 80 institu-ciones. Se realizaron tres talleres de validación de la propuesta en tres provincias, yademás se hicieron seis presentaciones del plan y la agenda en cada capital provincial.

Se partió de la premisa, ciertamente coincidente, de abordar los temas prioritarios porfrentes, lo que involucraba la problemática ambiental regional. Esto se llevó a cabotrabajándose por afinidad entre instituciones y por áreas temáticas. En el seno de la CARse facilitó el trabajo por la acción concertadora efectuada por el CONAM. No se presenta-ron dificultades por conflictos de interés. En suma, la facilitación y el conocimiento de larealidad regional han permitido articular la problemática de manera transectorial.



4.5.3 Las estrategias ambientales y la toma de decisiones

Formulación de estrategias ambientales

Las metas y los objetivos se establecieron a través del proceso de planificación estratégi-ca. En primer lugar, se realizó el taller de planificación con todos los actores regionales,durante el cual surgió la propuesta. Luego, a través de distintos mecanismos de consultapública y recojo de opiniones, se pidió la aprobación. El Plan de Acción Ambiental fuediseñado para su cumplimiento a largo plazo y en este se establecen objetivos estratégi-cos y las líneas de acción de cada objetivo con sus respectivos indicadores

Una vez establecido el plan, se elaboró una agenda ambiental a corto plazo y en ella sepudieron identificar no solo metas y objetivos, sino ubicación geográfica, actividades,indicadores e instituciones comprometidas para cada eje temático.

Se presentaron ciertamente algunas dificultades, como el incumplimiento de plazosprevistos para hacer llegar aportes, los aportes extemporáneos y la visión de la proble-mática desde la óptica de cada institución y no desde una perspectiva regional.

La homogeneidad de los instrumentos elaborados por las regiones es importante paraque puedan a su vez complementarse con los niveles local y nacional. Su implementa-ción se encuentra en evaluación permanente, los objetivos estratégicos planteados hansignificado una acción concertada desde sus inicios. En la actualidad, no se ha previs-to una reformulación de las opciones estratégicas. Sin embargo, frente a lo actuadoantes del proceso concertado en el espacio proporcionado por la CAR Loreto, se puedeestablecer una marcada diferencia, pues antes había escasa coordinación intersecto-rial y cada institución o sector operaba de acuerdo con directivas centrales, y en mu-chos de los casos se evidenciaba duplicidad de esfuerzos y de acciones.

La Agenda Ambiental en su primera versión ya fue evaluada y revisada, y se ha logradoun 80% de cumplimiento de las actividades programadas. En la experiencia de desa-rrollo de la segunda agenda se involucró a los actores con mayores niveles de compro-miso. Se convocó a los tomadores de decisiones y a sus planificadores, quienes esta-blecieron niveles de compromiso afines con la Agenda Ambiental y en correspondenciacon sus propios planes operativos. A través de los grupos de seguimiento y los reportesde cumplimiento se pudo evaluar la implementación de las acciones por cada respon-sable de las líneas de acción de la agenda.

La planificación para la formulación de la segunda agenda tomó en cuenta las dificultadespresentadas en la primera y logró mayores niveles de compromiso de los involucrados. Deesta manera, las dificultades iniciales han servido para fortalecer las acciones a futuro.



Las estrategias ambientales frente a las otras estrategias de desarrollo

Las estrategias ambientales incorporadas en el Plan de Acción Ambiental 2002-2010no han hecho más que recoger aquellas acciones o estrategias que se propuso imple-mentar dentro de los planes de desarrollo institucional de la mayoría de actores delproceso. De un lado, la Municipalidad Provincial de Maynas, con acertado criterio, seconstituyó como el ente rector local de la política ambiental urbana, y al involucrarseha incorporado también el enfoque ambiental en el Plan de Desarrollo de la Municipa-lidad. Se ha tomado la decisión de priorizar el apoyo a las acciones de fortalecimientoambiental dentro de la gestión municipal, pese a las limitaciones de orden económico,logístico y de recursos humanos.

Como resultado de este esfuerzo, se ha logrado realizar las siguientes actividades:

■ La formulación del Plan Integral de Gestión Ambiental de Residuos Sólidos de laProvincia de Maynas (PIGARS-Iquitos), y el saneamiento físico legal del área deubicación del futuro relleno sanitario en la zona de Moralillo.

■ El desarrollo del programa RECICLA 2004.

■ La ejecución del control referencial de la contaminación ambiental del aire y dela contaminación sonora. Está aún en proceso de implementación el Centro deMedición y Certificación de Emisión de Gases Tóxicos y Ruidos.

■ Ejecución de embellecimiento de áreas verdes, paralelamente a la producciónde abono ecológico.

■ La promulgación de la ordenanza para la prevención y control del ruido.

■ La implementación de la reinserción del dispositivo de control de ruido en losvehículos motocarros.

Estas acciones han favorecido una gestión municipal involucrada con la problemáticaambiental, de tal suerte que hoy se puede afirmar que la ciudadanía está gradualmentesensibilizándose con esta temática, lo que ha permitido que la ciudad de Iquitos puedarevertir su posición de cuarta ciudad más contaminada del Perú.

El contar con un plan contribuye a mejorar la gestión ambiental, al hacer que las accio-nes sean compartidas y coordinadas; asimismo, porque se establece un plazo determi-nado para la realización de las actividades sobre la base de la consecución de unresultado; los escasos recursos que cada institución tiene para determinado tema, ha-



cen sinergias con otros para llegar a un resultado mejor al que se obtendría si se traba-jara de manera separada; se logra además un mejor conocimiento de la problemáticaregional total y no solo conocer la problemática de cada sector como si fueran compar-timientos estancos.

Consensos participativos para la construcción de estrategias

Los objetivos y estrategias específicas fueron planteados sobre la base del Plan deAcción Ambiental Regional y su Agenda Ambiental Regional, a través de sus tres fren-tes, en los que se consideraron sus respectivos objetivos específicos y sus líneas deacción. Participaron las diversas instituciones de la región, tanto públicas como priva-das, convocadas por la CAR Loreto como el espacio de coordinación y concertaciónpara definir las políticas ambientales regionales.

La comunicación descentralizada del proceso que se esbozó para implementar las po-líticas fue articulada en reuniones de consulta popular, en las que fueron finalmenteaprobados el Plan de Acción Ambiental y la Agenda Ambiental Regional. En un primermomento, la formalización del plan la realizó la CAR Loreto, y luego este fue aprobadopor el gobierno regional a través de una ordenanza. En la primera versión del plan yagenda ambiental se plasmaron las estrategias y fueron compartidas con otras institu-ciones o grupos que no participaron, a través de consultas directas e indirectas. Lasconsultas directas consistieron en entrega de documentos, presentaciones públicas enIquitos y las presentaciones de validación en cada capital provincial. Las consultasindirectas se realizaron a través de la página web del Gobierno Regional de Loreto.

4.5.4 La implementación de estrategias ambientales urbanas

Capacidades para la implementación

Para implementar el Plan de Acción y las Agendas Ambientales Regionales, la Comi-sión Ambiental Regional utilizó los grupos técnicos regionales y las sesiones mensua-les de seguimiento de los avances en sus líneas de acción y resultados. Se efectuó unacompilación de aquellos instrumentos formales normativos y legales que condujeron ala dación de ordenanzas, en el seno de los gobiernos locales involucrados con el áreaurbana de Iquitos. Los planes de desarrollo consideraban la ejecución de muchas ac-ciones que deberían afrontar los problemas ambientales de la ciudad. Lo que se pudohacer se encuentra plasmado en las respectivas memorias descriptivas y los informesanuales correspondientes.



Las ordenanzas municipales contemplaban abordar problemas como la prevención ycontrol de ruidos en la jurisdicción de la Provincia de Maynas. De igual manera, lasdisposiciones normativas que se están consolidando al nivel del gobierno regional es-tán permitiendo que la ciudad mejore sus estrategias ambientales, coadyuvando a es-tas acciones las normas nacionales, el Sistema Nacional de Gestión Ambiental, elMEGA, entre otros.

Los mecanismos de participación ciudadana son incorporados al proceso de implemen-tación de las políticas ambientales en su fase de formulación y de implementación; enesta etapa se ha tratado de hacer prevalecer la acción coordinada y la concertacióninterinstitucional con visión compartida. La coordinación ha permitido la consolidacióndel proceso y los compromisos asumidos le han proporcionado fortaleza a la gestióntanto de la CAR como la de los propios sectores involucrados. Actualmente, el SistemaRegional de Gestión Ambiental establece que el cumplimiento del plan y la agendatiene carácter obligatorio para cada sector involucrado.

La población va entendiendo que su concurso es un factor muchas veces decisivo en latoma de acciones por parte de las autoridades tanto locales como regionales, como esel caso de la experiencia en el Grupo de Estudios Técnicos Ambientales – GESTA delAire. Mediante una acción concertadora y consultora, permitió que la empresa TREN-SAC sometiera sus propuestas de mejorar la calidad de su proceso productivo en térmi-nos ambientales a audiencias públicas convocadas por la Municipalidad Distrital dePunchana. Lo mismo se puede afirmar respecto a la participación de la comunidad que,mediante marchas de protesta, facilitó la acción decidida de la Municipalidad Provin-cial de Maynas al abordar con celeridad el problema del ruido en la ciudad.

Acuerdo sobre los planes de acción

Para la elaboración del Plan de Acción y la Agenda Ambiental Regional no se llevarona cabo estrategias, debido a la existencia de la estrategia nacional de la gestión am-biental basada en el MEGA. El plan de acción es un documento de planificación estra-tégica a largo plazo, el cual se ve precisado por un documento a corto plazo que son lasagendas ambientales a dos años. Es con estos últimos documentos que se va monito-reando bianualmente los planes de acción.

Tanto el financiamiento como el requerimiento de los recursos humanos se encuentrancontemplados en cada plan de desarrollo por sector, por tanto, la operatividad del Plande Acción y la Agenda Ambiental depende de la asignación de los recursos necesariosconsiderados en cada sector; se ha conseguido articular en cada sector las acciones aimplementar, en concordancia con el Plan de Acción de la región. Entonces, cada



sector es responsable de las actividades contempladas en su propio plan de desarrolloy en el ámbito de su competencia. El respectivo monitoreo se efectúa dentro de la CARpor los grupos de seguimiento, de manera semestral.

Es de suponer que en la implementación de este proceso se vayan encontrando muchasdificultades, tanto para la implementación de las acciones en los planes de desarrollode los sectores involucrados como en el establecimiento de compromisos para su cum-plimiento, sea por restricciones de tipo económico o de recursos humanos. Dentro delos grupos de seguimiento se ha establecido la necesidad de identificar los puntoscríticos y, asimismo, se efectúan gestiones permanentes desde la secretaría ejecutivadel CONAM, en coordinación con la Gerencia Regional de Recursos Naturales y GestiónAmbiental del GOREL y la Subgerencia de Salud Ambiental de la Municipalidad Provin-cial de Maynas. Para conseguir la participación activa de los actores, se propiciado laintervención intersectorial. Por ejemplo, las acciones de monitoreo de las aguas de losríos circundantes a Iquitos vienen siendo coordinadas por el GOREL y DIGESA, asícomo por el sector Pesquería, los cuales ejecutan la parte operativa con sus propiosrecursos.

Propuestas de intervención con apoyo recíproco

A través de la formulación del Plan de Acción Ambiental y la Agenda Ambiental, se haprevisto la intervención coordinada y concertada por sectores, según el ámbito de sucompetencia. Esta propuesta se ha planteado para lograr la participación desde lospropios tomadores de decisiones políticas. Para ello se realizaron las sesiones perma-nentes de la CAR y se ejecutaron talleres de capacitación para permitir la participaciónactiva de los actores.

Un ejemplo de ello es el programa RECICLA, promovido por la Municipalidad Provincialde Maynas, que involucra a instituciones públicas y privadas en una propuesta de edu-cación ambiental en la comunidad educativa de los colegios, buscando generar capaci-dades, actitudes y prácticas ambientales sostenibles con visión compartida.

Una posterior propuesta de manejo de los residuos sólidos de la ciudad, el Plan Integralde Gestión Ambiental de Residuos Sólidos (PIGARS-Iquitos), fue formulada por la co-muna de Maynas el presente año para afrontar en una escala mayor la problemática delos residuos sólidos y su manejo.



Apoyo político y movilización de recursos

Tanto el Gobierno Regional de Loreto como los gobiernos locales efectúan la planifica-ción con un mecanismo importante: los «planes concertados de desarrollo», herramien-tas que permiten la participación de la población en la priorización de las acciones aemprender. Cada institución está asumiendo el papel que le compete y las gestiones serealizan pese a las dificultades que se encuentran. El soporte para persistir en losplanteamientos se presenta en el seno de la CAR Loreto.

Son varios los proyectos que se han planteado en este sentido, como el Proyecto Integral deSaneamiento Básico para Iquitos, que, de materializarse, se realizaría con financiamientodel Gobierno japonés. De igual forma, se está contemplando la movilización de recursos delas municipalidades para acciones concretas, como la que tiene la Municipalidad Provin-cial de Maynas, referida al establecimiento de un Centro Técnico de Medición y Certifica-ción de Emisiones de Gases y de Ruidos del Parque Automotor de la ciudad de Iquitos.

La ejecución de proyectos relacionados con el desarrollo urbano tiene el apoyo delGobierno Regional, que aporta en proyectos concertados el 70% del financiamiento,siendo la contraparte el 30%. Estos proyectos se refieren fundamentalmente a proyec-tos de saneamiento básico y mejoramiento de vías que deben permitir el acceso, eneste último caso, de los vehículos recolectores de residuos sólidos de la población delos distritos de Punchana, San Juan y Belén.

4.5.5 La institucionalización de la planificación y gestión ambiental

El sistema de planificación y gestión ambiental

Sobre la base de los diagnósticos iniciales, se identificó la necesidad de organizareventos de capacitación, los que se dieron antes, durante y después del proceso deplanificación y gestión ambiental en la ciudad de Iquitos. Las necesidades de capaci-tación fueron identificadas en el marco de los talleres desarrollados, denominados «diá-logos ambientales regionales», de acuerdo con el interés de los actores y los requeri-mientos del proceso.

Los programas de capacitación fueron organizados de manera participativa con todoslos actores en el proceso, a través de talleres participativos, conferencias magistralesdictadas por expertos locales y nacionales, etc. La temática fue semejante tanto paralos actores electos como para los representantes de las ONG y de la población.



En la actualidad, existen factores que contribuirán a implementar determinadas reformasque fortalecerán el continuo proceso de planificación y gestión ambiental local. Recien-temente se ha aprobado la Política Regional Ambiental y el Sistema Regional Ambiental,instrumentos de gestión que incorporan los grandes lineamientos que orientan la gestiónambiental de la región de Loreto en los respectivos planes institucionales. Por otro lado,este es un proceso de cambio y adecuación en el que los actores han adquirido:

■ Fortalecimiento de capacidades locales.■ Vocación para diálogos y consensos.■ Visión compartida.■ Mejor entendimiento de la variable de transectorialidad.

Los eventos permanentes dentro de los grupos de estudio técnico están permitiendogenerar un mejor entendimiento de la problemática y sus soluciones. El GESTA Zonaldel Aire de Iquitos es un ejemplo, pues las capacitaciones programadas en Iquitos, o enotras ciudades, son replicadas para enriquecer los conocimientos de los otros miem-bros representantes.

El trabajo del GESTA debe conducir a generar el plan denominado «A limpiar el aire deIquitos», pues se está concluyendo con el «diagnóstico de línea base».

Institucionalización de enfoques participativos en la toma de decisiones

La participación de la comunidad ha tenido su espacio; fue y es activa a través de susrepresentantes (presidente y vicepresidente de grupos organizados convocados) dentrode la CAR Loreto. La participación en las consultas ciudadanas del plan ambiental y laagenda han sido importantes, así como en los talleres de validación y reportes respec-tivos de la gestión. El peso de la participación de la comunidad a través de sus repre-sentantes fue semejante al de los otros actores.

Para lograr involucrar a los actores, en algunos casos se tuvo que apelar al argumentodel carácter obligatorio de la participación de las instituciones en el proceso. Se ins-tauró el principio de la gestión ambiental que pregona el CONAM, basado en la partici-pación, coordinación y concertación. Las medidas fueron fructíferas debido a los nive-les de compromiso asumidos por los actores.

La participación ciudadana ha sido importante en determinados momentos, al presen-tarse hechos coyunturales, induciendo a las instituciones públicas (MPM, GOREL) aafrontar con mayor firmeza determinadas situaciones que involucraron la afectación delmedio ambiente.



Producto de esta participación activa en diferentes casos mencionados a lo largo deeste documento se revela la toma de conciencia ciudadana; asimismo, las preocupa-ciones de la población se toman en cuenta a través de los «planes concertados» loca-les y regionales. Hoy las autoridades son más flexibles a las demandas de la población.

En este proceso se ha podido identificar una acción público-comunitaria, como en loscasos de la extracción aurífera en el río Nanay, el ruido en Maynas, la reubicación delbotadero municipal, entre otros. Igualmente, una asociación privado-comunitaria sepuso de manifiesto al abordar el problema generado por las emisiones de la empresaTriplay Enchapes S.A.C. (TRENSAC).

Institucionalización de la coordinación intersectorial e interinstitucional

El trabajo intersectorial es la premisa fundamental y se efectiviza al interior de lasreuniones de la Comisión Ambiental Regional (CAR-Loreto), los grupos técnicos y laSecretaría Ejecutiva Regional. Para que esta coordinación pudiera darse, se tuvo queapelar al espíritu de la normatividad vigente, como el MEGA 2003, la Ley de las Regio-nes, la Ley de Descentralización, entre otras. En el plano organizativo, se propicia lacoordinación en la CAR, los grupos técnicos, entre otros. En el marco legal regional setuvo que crear un marco estructural de la gestión ambiental regional, a través del SRGA,aprobado por ordenanza regional. De igual manera, la aprobación por ordenanza de lapolítica, el plan y la agenda, crearon nueva normatividad a nivel regional en Loreto.

Hay que indicar que la mayoría de instituciones no cuenta con suficientes recursoshumanos y capacidades existentes, salvo algunas excepciones. Algunas institucionesse mostraron reacias al cambio, pues el proceso y la manera en que se desarrolló elproceso, al parecer, les restaba protagonismo; no entendían que el trabajo de la CAR ylos grupos es eminentemente técnico.

En el proceso, los actores se fueron dando cuenta de que abordar la problemática am-biental comprometía su participación de manera multisectorial y transectorial, y que eltrabajo fue y es beneficioso para todos. Se aceptó finalmente el trabajo de la coordina-ción técnica en el proceso de planificación. La información generada se comparte y esaccesible. Los actores mostraron vocación por compartir la información y efectuar eldesarrollo de las actividades de manera coordinada.

Actualmente, cuando se toman decisiones en el ámbito de los sectores e instituciones, seinforma de estas decisiones a la coordinación a través de sus representantes. Las accio-nes para enfrentar problemáticas ambientales urbanas específicas se abordan a través dela formulación de los «planes de desarrollo concertados» locales y regionales.



Los problemas ambientales específicos se institucionalizaron a través del mecanismode la creación formal de grupos técnicos, que integran especialistas de acuerdo con eltema tratado, con un plazo específico en cada caso, objetivos y funciones.

Monitoreo, evaluación y ajustes del sistema de planificación y gestión ambiental

Todo el proceso de planificación y gestión ambiental es permanentemente monitoreado yevaluado a través de los «grupos de seguimiento» creados en la CAR Loreto. Sin embar-go, las consultas ciudadanas han permitido enriquecer los documentos de gestión, puesen ellas se han contrastado los criterios y se ha acogido el sentir de la ciudadanía.

Los reportes de gestión consolidan la información trabajada por los grupos de segui-miento, habiéndose definido en los talleres los respectivos indicadores de acuerdo concada actividad contemplada en la Agenda Ambiental.

La participación de la mayoría de los miembros de la CAR se efectúa en equipos cons-tituidos por cada frente. Eran los especialistas, de acuerdo con la materia a trabajar,quienes definían los indicadores, los cuales luego eran validados por los demás partici-pantes.

Con el propósito de evaluar los cambios de actitud frente al proceso de planificaciónambiental, se tomaron en cuenta los indicadores planteados en el frente azul:

■ Manuales elaborados: educación ambiental, Manual de penalidades.■ Docentes capacitados en el contexto del Plan Regional de Educación Ambiental.■ Número de spots publicitarios difundidos sobre las políticas ambientales.■ Materiales educativos publicados y difundidos para programas escolarizados y

no escolarizados.

Los indicadores usados para evaluar fortalecimiento de capacidades son los esbozadosen los frentes marrón y verde:

■ Programas de capacitación desarrollados.■ Programas de difusión implementados.

Luego, el intercambio de información se evidencia con documentación manejada: re-portes, resúmenes de talleres, etc., que fue difundida y compartida. De igual manera,luego de la participación en la toma de decisión, los informes de los planes de desarro-llo concertado son tomados como indicadores.



El proceso ha madurado, y hoy, cuando una institución compromete alguna acción, lohace con planes operativos debidamente aprobados y con información que ellos mismosentregan. De igual manera, en la formulación de la agenda participan los planificadoresde cada centro o institución. El proceso se desarrolló así de manera más eficaz.


La situación previa al caso mostraba que los temas ambientales eran abordados demanera aislada y coyuntural, y las acciones no eran coordinadas entre sectores, lo quegeneraba interferencia en las acciones y el afán protagónico de algunos sectores. An-tes, no había un ente coordinador y concertador que articulara las propuestas regionalesy locales. La creación de grupos técnicos regionales para abordar problemas ambienta-les específicos y ad honórem es algo que habría que resaltar.

La constitución del GESTA Zonal del Aire de Iquitos ha servido para motivar y orientar alos gobiernos locales de la provincia de Maynas y, en particular, a los vinculados a laciudad de Iquitos. Todos los actores han visto enriquecida su experiencia coordinada.

El proceso en marcha tiene como características:

■ La visión integral compartida para abordar la problemática ambiental.■ La coordinación y concertación para aunar esfuerzos.■ La multisectorialidad y accionar multidisciplinario.■ La asunción de compromisos institucionales.■ La consecución de participación activa de los actores en el proceso.■ El involucramiento de los tomadores de decisiones.■ El reconocimiento de conformación formal de la Comisión Ambiental Regional y

de los grupos técnicos a través de ordenanzas, entre otros.■ El proceso de acreditación de los miembros que la conforman y el reconocimien-

to público de la instalación de la CAR de Loreto y los grupos técnicos.■ El fortalecimiento de capacidades institucionales permanentes (antes, durante y

después del proceso) por parte de la autoridad ambiental.■ El reporte público de cumplimiento de metas.■ La formulación de reglamentos internos de la CAR y de los grupos técnicos, y la

implementación de metodologías en la conducción de las sesiones ordinarias yextraordinarias, en la elaboración de actas documentadas, etc.

Se espera a futuro una mayor participación de los actores involucrados y se esperalograr la participación de algunos sectores que hasta el momento no lo han hecho. Loscambios observados tienen un soporte que nace desde la autoridad ambiental nacional



(CONAM). Aquí hay que hacer hincapié en la estructura desconcentrada del ConsejoNacional del Ambiente, el cual, a través de la Secretaría Ejecutiva Regional SER-Loreto, se ha constituido en un factor importante como soporte técnico que genera yacompaña procesos, facilita los procesos de cambio y asesora de manera permanente alas instituciones de forma coordinada, concertada y consensuada.

La Comisión Ambiental Regional – CAR Loreto juega un papel importante como enteaglutinador y de coordinación y concertación de la política ambiental regional. Paraello se han generado instrumentos de gestión como el Sistema Regional de GestiónAmbiental, las políticas, el MEGA, los planes y las agendas.

Factores que influyeron sobre los resultados

Los factores que influyeron positivamente en el proceso fueron los siguientes:

■ La existencia de un ente coordinador y concertador que lidere el trabajo a reali-zarse en la CAR.

■ La existencia de un marco jurídico que avale la creación de las CAR y les derango de ley (Ley Orgánica de Gobiernos Regionales art. 53, inc. b).

■ La existencia de un Sistema Regional de Gestión Ambiental que ordena las ins-tancias e instrumentos de gestión a nivel local y regional.

■ Proceso de descentralización en marcha con nuevas autoridades ambientalesregionales: los gobiernos regionales.

■ Los espacios ganados en la implementación del proceso se pueden atribuir aldecidido apoyo político encontrado en las autoridades regionales y locales (Go-bierno Regional de Loreto y municipalidades), la participación y el apoyo de losactores, las nuevas fuentes de información, las actitudes y entendimiento desectores clave en la gestión presupuestal y administrativa, así como la capacita-ción de los actores involucrados.

Cabe mencionar que no todo fue favorable y no estuvo el camino permanentementeallanado. Las dificultades también se manifestaron debido a la inestabilidad de losmiembros representantes, que a menudo eran removidos por cambios operados en lasdependencias gubernamentales. De igual manera, se encontró cierto entrampamientopor la falta de interés e indiferencia de algunas instituciones para coparticipar activa-mente en el proceso.



Sin embargo, se pudo ejercer un control sobre las contingencias, pues los reglamentosinternos indicaban acciones a tomar; por ejemplo, ante reiteradas inasistencias se ha-cía seguimiento mediante las actas de asistencia a las sesiones, se cursaban docu-mentos y se realizaban visitas a las instituciones para involucrarlas con su participa-ción en el proceso. Todo se encuentra documentado y los reportes de sesiones, asícomo los reportes del trabajo efectuado, se hacen llegar a las instituciones con elobjetivo de comprometerlas en un proceso que beneficiará a todos.

Los factores que influyeron negativamente en el proceso fueron los siguientes:

■ La falta de miembros con poder de decisión en la CAR.■ Un Código Penal débil en delitos ecológicos y ambientales.■ La débil participación del sector privado.■ La dependencia de los laboratorios de DIGESA para el análisis de las muestras

contaminadas.

Lecciones

a) La presencia de la autoridad ambiental regional en un proceso de este tipo hasido muy importante. Es menester resaltar el carácter técnico y el papel de coor-dinador desempeñado por ella. Asimismo, la imparcialidad es primordial paratener una instancia de coordinación meramente técnica. La existencia de unainstancia formal para la gestión ambiental permite que exista una mejor coordi-nación y participación, lo que a su vez trae como resultado una mejor gestiónambiental.

b) La planificación participativa, tanto de instituciones como de la ciudadanía, esfundamental para tener una visión compartida durante todo el proceso.

c) Los niveles de compromiso de las instituciones es algo que merece destacarse,ya que las decisiones tienen que ser coordinadas y concertadas, los procesosdeben ser de amplia apertura y de participación plena para todos los actoresinvolucrados.

d) De otro lado, sin el apoyo político en las decisiones poco o nada se podría hacerpara conseguir lo que hasta hoy se ha logrado con el proceso en Iquitos. Sinvoluntad para movilizar recursos, tanto humanos como económicos, no se podráemprender de manera decidida las acciones planteadas en el proceso.



e) Dentro de las comisiones ambientales regionales, así como de los grupos técni-cos, se ha encontrado la voluntad y predisposición de sus miembros para eltrabajo (pese a que el proceso se desarrolló inicialmente ad honórem), cuyosfrutos son la satisfacción de percibir que con el trabajo concertado y coordinadose están consiguiendo logros importantes que benefician a la ciudadanía en ge-neral y a nuestro entorno.

f) En el caso de la autoridad nacional, debe destacarse la gestión desconcentrada,sin superponer funciones, cumpliendo los papeles de facilitadora, de coordina-dora y generadora de procesos respetando las instancias regionales y locales. Eldesarrollo del proceso participativo, intersectorial, optimiza la utilización de losrecursos del Estado. Las experiencias puntuales locales mostradas pueden influiren los ámbitos nacional e internacional.

Recomendaciones

a) Se debe continuar apoyando a los gobiernos locales a través de los grupos técni-cos.

b) Se debe involucrar al Ministerio Público, las Fuerzas Armadas, la Policía Nacio-nal y los organismos de control en la gestión adecuada del medio ambiente y envelar por el cumplimiento de las normas vigentes. No es suficiente el compromi-so de asumir retos, los actores deben involucrarse.

c) Debe viabilizarse el apoyo económico a la Comisión Ambiental Regional y losgrupos técnicos.

d) Debe buscarse la participación activa de los colegios profesionales en las activi-dades y en la gestión ambiental.

e) Deben difundirse las acciones para motivar a la sociedad civil a involucrarse enun proceso que compromete a todos.

Respecto a la replicabilidad de esta experiencia, se recomienda lo siguiente:

a) Fomentar la creación de comisiones ambientales locales provinciales y distrita-les.

b) La elaboración de planes de acción y las respectivas agendas ambientales loca-les y provinciales.



c. La elaboración de la política ambiental provincial.

d. Continuar con el apoyo a los gobiernos locales a través de los grupos técnicos,tal como se hizo en el GESTA en relación a la problemática generada entre lapoblación y la empresa TRENSAC.

e. Se recomienda que los grupos técnicos no solo se aboquen a lo descrito en susnormas de creación, sino que cumplan una labor de asesoramiento a los munici-pios distritales en las diferentes temáticas ambientales.

Bibliografía

Flores Paitán, Salvador y Risto Kalliola (1998). Geoecología y desarrollo amazónico. Estudio integradoen la zona de Iquitos, Perú. Capítulo 2.



4.6 LIMA: VALLE VERDE20

4.6.1 El contexto y los resultados

Lima Metropolitana y la cuenca del río Lurín

Lima Metropolitana se asienta sobre tres cuencas y valles costeros, y ha sido construidaa lo largo de tres ejes principales: hacia el Norte, por el valle del río Chillón; hacia elEste, por el valle del río Rímac; y hacia el Sur, por el valle del río Lurín (ver figura 4.1).El valle de Lurín es uno de los 52 valles de la costa desértica peruana y, de los tresvalles de Lima, es el único que aún no ha sucumbido al avance de la ciudad.

La cuenca abarca un territorio que posee características tanto urbanas como rurales,que se reflejan en la estructura demográfica, las relaciones socioeconómicas, las ca-racterísticas de la producción, las cualidades del paisaje y, también, en los sistemas deplanificación y gestión. Por un lado, la cuenca baja del río Lurín y sus tres distritos(Pachacamac, Lurín y Cieneguilla) se encuentran bajo la jurisdicción de Lima Metropo-litana y son impactados más directamente por los procesos de crecimiento y expansiónde la metrópolis. Por otro lado, los siete distritos de la cuenca media y alta se encuen-tran bajo la jurisdicción de la provincia de Huarochirí21 y de la Región Lima, tienencaracterísticas más rurales y espacialmente se encuentran aislados y desarticulados delos procesos de crecimiento urbano y metropolización.

Las presiones sobre el territorio y sus recursos socioambientales se derivan de dos tiposde procesos y dinámicas: por un lado, la dinámica urbana de Lima Metropolitana, queincorpora continuamente nuevas poblaciones y nuevas demandas sobre los recursos.Por otro lado, la dinámica rural de los distritos y poblados menos habitados, que expul-sa población y conlleva problemas vinculados al sub-uso o des-uso de los recursos.

En efecto, en la cuenca se asiste simultáneamente a un fenómeno de crecimientopoblacional (parte baja) y despoblamiento (parte media y alta), que conlleva un marca-do desequilibrio en la distribución espacial de la población. Según el Instituto Nacionalde Estadística e Informática (INEI), la población total censada de la cuenca en 1991fue de 60.543 personas y actualmente, según las proyecciones de crecimiento, secalcula en 117.867 habitantes (INEI 2005). Es decir, en poco más de una década, lapoblación casi se ha duplicado. De esta, el 88% se concentra en la cuenca baja,

20 Caso preparado por Anna Zucchetti. Grupo GEA.21 Son los distritos de Antioquía, Lahuaytambo, Langa, San Andrés de Tupicocha, San Damián, Santiago de Tuna y Santo Domingo

de los Olleros.



mientras que en la media y alta habita solo el 12% de la población total (ver gráfico4.2). A pesar de ser un territorio dominantemente rural, la población tipificada comourbana es del orden del 82% y la rural, del 18% (INEI 1993) (ver gráfico 4.3).

Gráfico 4.2

CUENCA DE LURÍN: DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN (CENSO 1993)

Fuente: INEI (1993).

Gráfico 4.3

CUENCA DE LURÍN: CARACTERÍSTICAS DE LA POBLACIÓN (CENSO 1993)

Fuente: INEI (1993).

El crecimiento demográfico en el valle bajo es acompañado también por un crecimien-to de las relaciones económicas y comerciales, y por los cambios de uso del sueloasociados a nuevas actividades comerciales e industriales. A pesar de las normas dezonificación que definen claramente los usos posibles del suelo, en los últimos añoshan surgido industrias, establecimientos comerciales y centros de servicios en zonasagrícolas o eriazas no zonificadas para dichos fines.

82%

18%

Población urbana

Población rural

88%

12%

Población cuenca baja

Población cuenca alta



22 Con excepción del distrito de Cieneguilla, todos los distritos de la cuenca aparecen en el mapa de pobreza del Perú como distritospobres o muy pobres (FONCODES 2000).

23 Considerando la tasa de crecimiento poblacional de la última década y aplicando un nivel promedio de consumo de 120 litros deagua/día por persona en Lima Metropolitana.

En la cuenca media y alta se asiste a dinámicas y fenómenos opuestos: contracción dela población por migración, en especial de los más jóvenes, despoblamiento de lospequeños centros urbanos y rurales, envejecimiento poblacional. La baja rentabilidadde la agricultura empuja los productores a abandonar el campo, vender o lotizar sustierras22. En efecto, el 72% de los productores agropecuarios afirma que la actividadagropecuaria no produce suficientes ingresos para atender los gastos de su hogar oempresa (Monteferri 2004).

Estas dinámicas de crecimiento y contracción poblacional en la cuenca baja y alta,respectivamente, conllevan cambios en el uso y manejo de los recursos. En la partebaja, la demanda de recursos y servicios se encuentra en constante expansión. Si bienno existen evaluaciones del consumo de agua en la cuenca por el conjunto de nuevosusuarios residenciales, comerciales e industriales, se estima que esta ha crecido desiete millones a más de catorce millones de litros por día23. Con ella, también haaumentado la producción de aguas servidas y residuos sólidos (ver cuadro 4.1), asícomo la demanda de otros servicios típicamente urbanos (transporte, recolección deresiduos, etc.).

Cuadro 4.1

CUENCA DE LURÍN: INCREMENTO DE PRESIÓN SOBRE LOS RECURSOS

Recurso/servicio Año 1991 Año 2003Recurso/servicio Población total: 60.543 Población total: 117.867

(estimada)

Consumo de aguaConsumo de aguaConsumo de aguaConsumo de aguaConsumo de agua 7.265.160 7.265 14.144.040 14.144litro/día m3/día litro/día m3/día

Producción de aguas residualesProducción de aguas residualesProducción de aguas residualesProducción de aguas residualesProducción de aguas residuales 5.812.128 5.812 11.315.232 11.315litro/día m3/día litro/día m3/día

Producción de residuos sólidosProducción de residuos sólidosProducción de residuos sólidosProducción de residuos sólidosProducción de residuos sólidos 30.721 30,7 58.933 58,9kg/día TM/día kg/día TM/día

Fuente: Grupo GEA (2004).

Elaboración: propia.



El estado de la cuenca y el valle del río Lurín

Los estudios sobre la cuenca se limitan a los diagnósticos realizados por las ONG en elmarco de sus programas de desarrollo, y a diversas investigaciones universitarias24. Noexisten estudios específicos sobre el estado de los diversos componentes ambientalesde la cuenca, sino evaluaciones puntuales y múltiples denuncias de sus habitantesrespecto al proceso de degradación y depredación al cual asisten.

■ Cambio de uso del suelo y deterioro del paisajeCambio de uso del suelo y deterioro del paisajeCambio de uso del suelo y deterioro del paisajeCambio de uso del suelo y deterioro del paisajeCambio de uso del suelo y deterioro del paisajeEn la cuenca baja, el reclamo más frecuente y difuso está relacionado con el irregulare ilegal cambio de uso del suelo. La cuenca comprende 6.000 hectáreas de tierrascultivadas y abarca todos los pisos ecológicos desde los 0 m.s.n.m. (costa del Pacífico)hasta los 5.000 m.s.n.m. (planicies andinas). Los cambios de uso del suelo de agrícolaa urbano han ocasionado la pérdida paulatina de la cobertura fértil: de acuerdo conestimaciones realizadas en el año 1999, la pérdida de tierras agrícolas está en el ordende las 1.000 hectáreas, es decir, 16,6% del total (ver cuadros 4.2 y 4.3). Tambiénexisten más de 5.000 hectáreas de lomas en los distritos de Pachacamac y Lurín, quesuelen aprovecharse para el pastoreo en los meses del invierno costeño. En la actuali-dad, estas lomas se encuentran amenazadas por la expansión urbana y por la explota-ción de material minero no metálico, pero no existen indicadores de su estado.

Cuadro 4.2

PÉRDIDA DE SUPERFICIE AGRÍCOLA EN EL VALLE BAJO DEL RÍO LURÍN

Unidad Año 1970 Año 1999 Número de % deDesde el inicio hectáreas pérdidadel proceso de perdidasurbanización

Superficie agrícola de toda la cuenca 6.000 5.002 998 16,6%

Superficie agrícola de la cuenca baja(desde Cieneguilla) 4.686 3.688 998 21,3%

Fuente: Programa Valleverde – Grupo GEA, 1999.

En las últimas décadas, el patrón rural de asentamiento, pintoresco por su arquitecturacolonial-rural, se ha sustituido por una concentración urbana y una expansión de tipo

24 Son los diagnósticos elaborados por Grupo GEA, IDMA y CIED, las tres principales organizaciones que trabajan en la cuenca.



periurbano, con un patrón espontáneo que no guarda relación con la topografía delterreno, generando un paisaje urbano banal, caótico y estéticamente insignificante,que no aprovecha el entorno (lomas, valle, ecosistemas ribereños).

■ Mal manejo del recurso hídricoMal manejo del recurso hídricoMal manejo del recurso hídricoMal manejo del recurso hídricoMal manejo del recurso hídricoLos cambios de uso afectan no solo el suelo, la cobertura vegetal y el paisaje, sinotambién el recurso hídrico. Existe un déficit estructural estacional (estimado en 3 mi-llones de m3 entre octubre y diciembre) y un consumo despilfarrador del agua, tanto pormalas prácticas de riego (predomina el riego por inundación) como por una infraestruc-tura artesanal y obsoleta. El 70-80% del agua se pierde y, de acuerdo con las estima-ciones para el año 2010, el déficit hídrico se duplicará debido al aumento de la deman-da poblacional de agua. El mal manejo del recurso hídrico subterráneo en la cuencabaja se debe a la gran cantidad de pozos que no tienen permiso del Ministerio deAgricultura. No existe sobreexplotación del agua (por la baja densidad poblacional y elalto costo de extracción del agua subterránea para riego), pero con la expansión deLima hacia el Cono Sur esta tendencia podría revertirse en el corto plazo.

■ Contaminación ambiental y pérdida de la biodiversidadContaminación ambiental y pérdida de la biodiversidadContaminación ambiental y pérdida de la biodiversidadContaminación ambiental y pérdida de la biodiversidadContaminación ambiental y pérdida de la biodiversidadNo existen datos disponibles sobre la calidad de las fuentes de agua, pero diversasdenuncias indican la presencia cada vez más frecuente de descargas industriales a loscanales de riego, así como altísimos índices de contaminación fecal de las aguassubterráneas, causada por la percolación de las aguas servidas de los pozos sépticos25.El río, sin embargo, puede considerarse limpio en la casi totalidad de su cauce (aexcepción de pequeños tramos de aguas debajo de Cieneguilla y Pachacamac), dadoque no existen actividades productivas de relevancia que descarguen residuos a sucauce. La desaparición de algunas especies biológicas de importancia (como el cama-rón y el cangrejo de río) se debe a problemas de sobreexplotación.

En relación con la calidad del aire, los vecinos han realizado denuncias por contamina-ción atmosférica por material particulado y ruido en las cercanías de las concesionesmineras (Cieneguilla, Pachacamac y Lurín), así como por contaminación por aguasservidas y derrames de petróleo y lubricantes en las playas. En cuanto al recurso suelo,existe una contaminación no cuantificada por agroquímicos y metales pesados asocia-dos al uso intensivo de fertilizantes; contaminación por residuos sólidos en los botade-ros de los centros urbanos y en los canales de algunos centros rurales; y contaminaciónpor patógenos en suelos regados con aguas servidas sin tratar. Con el crecimiento urba-no, los puntos de disposición ilegal de residuos sólidos han aumentado.

25 Estas denuncias actualmente están siendo investigadas por la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA).



Cuadro 4.3

DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS EN LURÍN Y PACHACÁMAC

DistritoDistritoDistritoDistritoDistrito Disposición controlada al 2003 (toneladas)Disposición controlada al 2003 (toneladas)Disposición controlada al 2003 (toneladas)Disposición controlada al 2003 (toneladas)Disposición controlada al 2003 (toneladas)

AnualAnualAnualAnualAnual MensualMensualMensualMensualMensual DiarioDiarioDiarioDiarioDiario

Lurín 10.225,42 1.136,16 37,87

Pachacamac/1/1/1/1/1 4.624,26 513,81 17,13

/1 Residuos recibidos y pesados en el relleno sanitario Portillo Grande (año 2002).

Fuentes: MML, Alternativa.

■ Abandono del campo, deterioro de la andenería y de la infraestructura hidráulicaAbandono del campo, deterioro de la andenería y de la infraestructura hidráulicaAbandono del campo, deterioro de la andenería y de la infraestructura hidráulicaAbandono del campo, deterioro de la andenería y de la infraestructura hidráulicaAbandono del campo, deterioro de la andenería y de la infraestructura hidráulicaEn cuanto a la cuenca media y alta, los fenómenos de deterioro están asociados a lamigración y el abandono del campo, que conllevan la reducción de la frontera agrícola,la pérdida de antigua andenería, el deterioro de la infraestructura de riego, la erosióndel suelo, entre otros. Finalmente, un fenómeno común a todo el territorio es el deterio-ro de los más de 300 recursos arqueológicos, incluyendo el Camino Inca, así como lapérdida progresiva de diversas formas de organización y expresión socioculturales (vi-vienda, organización social, lenguas, creencias, religiones, costumbres, fiestas, etc.).Esto es el resultado de los profundos cambios ocurridos en las últimas décadas por lapresión urbana de Lima y el predominio de su lógica económica y social, que es lacausa de la pérdida del vínculo habitante-cultura-territorio.

El marco de planificación y gestión de la cuenca, incluyendo su zona urbana

En el año 1998, al comenzar la experiencia, el marco de planificación y gestión am-biental de la cuenca se caracterizaba por una diversidad de instituciones locales débi-les y desarticuladas, con una fuerte presencia e injerencia de las instituciones delgobierno central. No existía un sistema institucional organizado y estructurado para laplanificación y gestión ambiental con visión de cuenca, ni para la planificación y ges-tión urbano-ambiental a nivel local. Los principales actores eran los diez municipios,pero estos tenían una debilidad estructural tanto institucional como política, contabancon pocos recursos, tenían un ámbito de intervención focalizado en los centros urbanosde sus respectivas circunscripciones, ejecutaban pequeñas obras y atendían de maneramarginal los servicios básicos26.

26 En el año 1998, los municipios de la cuenca media y alta no contaban con personal administrativo ni profesional y, en esta época,su presupuesto promedio mensual era de 11.000 nuevos soles (aproximadamente US$ 3.300). Fuente: Grupo GEA et al. (1999).



La Junta de Usuarios del río Lurín, encargada de la gestión y manejo del recurso hídri-co, era la única institución con presencia en toda la cuenca y la desarticulación socio-política obstaculizaba la puesta en marcha de una estrategia de planificación y gestiónambiental integral. Las experiencias de gestión eran sectoriales y de carácter local: suslogros radicaban en la identificación conjunta de problemas y en la comunicación di-recta, aunque puntual, entre los líderes de los diferentes pisos ecológicos de la cuenca.

La Municipalidad de Lima, si bien había incluido la defensa de los valles en su agendapolítica27, no tenía una propuesta concreta para ello, mientras que los líderes de opi-nión y las autoridades del gobierno central tenían una limitada conciencia del valorproductivo, ambiental y ecológico de la cuenca y de su aporte a la sustentabilidad deLima. Tampoco la población metropolitana ni las organizaciones de la sociedad civilincluían este tema en sus demandas. Sin embargo, empezaban a gestarse algunasiniciativas, como la Mesa de Trabajo Interinstitucional de la Cuenca de Lurín y loscomités de gestión ambiental, que expresaban la emergencia de una voluntad políticade los gobiernos locales para la gestión concertada del desarrollo y auspiciaban unaplanificación más integrada28.

La identificación de actoresidentificación de actoresidentificación de actoresidentificación de actoresidentificación de actores se realizó en el marco de los diagnósticos socioeconómi-cos e institucionales de las ONG, incluyendo el Diagnóstico Integrado del ProgramaValle Verde (Grupo GEA et al. 1999), el Diagnóstico de la Cuenca del río Lurín (IDMA,1999) y el Diagnóstico de Actores y Conflictos en la Cuenca (Grupo GEA, 2000), quepermitieron identificar los siguientes:

a)a)a)a)a) Municipalidades.-Municipalidades.-Municipalidades.-Municipalidades.-Municipalidades.- Hasta 1999, las municipalidades de la cuenca se encontra-ban desarticuladas y existía una gran diferencia entre ellas. Los siete municipiosrurales de la cuenca media y alta no tenían (ni tienen) los mismos recursoshumanos o técnico-financieros que los tres municipios rural-urbanos de la cuen-ca baja. A nivel del FONCOMÚN, un municipio rural de la cuenca media y altasolo percibe como renta el 2% de lo que percibe un municipio de la cuenca baja.A ello se suma un caudillismo exacerbado en los alcaldes, poca experiencia ytransparencia, una visión territorial limitada y bajos niveles de participación ciu-dadana.

b )b )b )b )b ) Comunidades campesinas de la cuenca alta.-Comunidades campesinas de la cuenca alta.-Comunidades campesinas de la cuenca alta.-Comunidades campesinas de la cuenca alta.-Comunidades campesinas de la cuenca alta.- Mantenían el control de las acti-vidades socioeconómicas y controlaban la disponibilidad mano de obra para di-

27 Nos referimos a la agenda política del Dr. Andrade, ganador por segunda vez consecutiva del sillón metropolitano en 1998.28 En esta época, la mesa estaba compuesta por CIED, Grupo GEA, ECOCIUDAD, IDMA, CIUDAD, CNA, PROTERRA, PRONAMACHS

y la UNALM, mientras se habían constituido los comités de gestión ambiental de las cuencas alta, media y baja, y el ComitéDistrital de Saneamiento (CODISAM) en el caso de Pachacamac.



versos trabajos de infraestructura (sembríos, canales, carreteras y festividades).Si el alcalde distrital no lograba concertar con los representantes de la comuni-dad, se generaba una fractura que limitaba el quehacer municipal: el alcaldeterminaba dedicándose a las labores administrativas en los centros urbanos, enalianza con la comunidad de la cual era originario.

c) Comunidades campesinas de la cuenca baja.-c) Comunidades campesinas de la cuenca baja.-c) Comunidades campesinas de la cuenca baja.-c) Comunidades campesinas de la cuenca baja.-c) Comunidades campesinas de la cuenca baja.- En las últimas décadas, la mayo-ría de estas comunidades desvirtuaron su papel original y se encontraban enmanos de traficantes de terrenos.

d )d )d )d )d ) Asociación de productores.-Asociación de productores.-Asociación de productores.-Asociación de productores.-Asociación de productores.- Existían diversas organizaciones, en especial en lacuenca baja, como los productores ecológicos certificados, los productores decarne (FONGICARV), de leche (APROLE), etc.

e)e)e)e)e) Centros poblados rurales (CPR).-Centros poblados rurales (CPR).-Centros poblados rurales (CPR).-Centros poblados rurales (CPR).-Centros poblados rurales (CPR).- Las organizaciones territoriales de estos cen-tros poblados se dedicaban a gestionar los recursos para mejorar la infraestructu-ra y servicios de su localidad: agua, desagüe, postas médicas, etc. Algunos seencontraban articulados a los programas de las ONG.

f )f )f )f )f ) Comisiones y comités de regantes.-Comisiones y comités de regantes.-Comisiones y comités de regantes.-Comisiones y comités de regantes.-Comisiones y comités de regantes.- Organizados en la Junta de Riego de lasCuencas Lurín-Chilca, dependen de la Administración Técnica de Riego (ATDR)del Ministerio de Agricultura (MINAG). Por razones de administración del agua(excesiva burocracia, altos costos, bajos servicios), manifiestan conflictos entresí y con la Junta de Usuarios. La junta no opera en la cuenca alta, y aquí lascomisiones utilizan los aportes para el mantenimiento de su propia infraestructu-ra hidráulica.

g)g)g)g)g) Organizaciones no gubernamentales.-Organizaciones no gubernamentales.-Organizaciones no gubernamentales.-Organizaciones no gubernamentales.-Organizaciones no gubernamentales.- Las principales son Grupo GEA, CIED eIDMA. Otras (Manuela Ramos, ECOCIUDAD, IPES) han tenido intervenciones tem-porales.

h )h )h )h )h ) Empresas privadas.-Empresas privadas.-Empresas privadas.-Empresas privadas.-Empresas privadas.- Cementos Lima S.A. es la empresa de mayor inversión y demayor impacto en la zona. Existe una asociación de 40 empresarios articuladosen la Asociación PROLURÍN.

i)i)i )i )i ) La población foránea.- La población foránea.- La población foránea.- La población foránea.- La población foránea.- En la década de 1990 se incrementó la presencia de lapoblación limeña en la cuenca baja, y esta se focalizó en la zona de Huertos deVillena, Arica (Lurín), San Fernando y Casablanca (Pachacamac).



4.6.2 Resultados del proceso de planificación y gestión ambiental

El proceso de gestión ambiental en la cuenca del río Lurín es muy reciente, sin embar-go, a cinco años desde su inicio pueden identificarse resultados en diversos planos yámbitos. En el ámbito de la planificaciónplanificaciónplanificaciónplanificaciónplanificación, se ha elaborado participativamente un PlanEstratégico de Desarrollo Sustentable de la Cuenca del río Lurín, preparado con elprotagonismo de los diez gobiernos locales que lo han ratificado en sus sucesivas ges-tiones.

Este plan ha sido un insumo para incorporar la conservación y el desarrollo sustentablede la cuenca en la agenda política del gobierno central y metropolitano, además de losgobiernos locales, desencadenando un proceso de articulación y organización para laarticulación y organización para laarticulación y organización para laarticulación y organización para laarticulación y organización para lagestióngestióngestióngestióngestión del territorio. En el año 2004, existen tres instancias coordinadoras de políti-cas, planes y proyectos para la cuenca del río Lurín:

■ La Asociación de Autoridades Municipales de la Cuenca del río Lurín (AAM), unaasociación de diez municipalidades distritales que se gestó alrededor del planestratégico en el año 1999.

■ El Programa PROCUENCA-Lurín29, liderado por el Comité Interministerial de Asun-tos Sociales (CIAS), que busca articular las acciones del gobierno central ylocal con la sociedad civil y el sector privado, en el marco del Plan Nacionalde Superación de la Pobreza, del Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Humano(MIMDES). Se trata de una iniciativa de coordinación intersectorial y aplicaciónde los programas sociales del gobierno con un enfoque territorial (de cuenca) yparticipativo (con la presencia activa de las municipalidades y el sector privado).

■ La Coalición Público-Privada pro Desarrollo Sostenible de la cuenca del río Lu-rín, liderada por el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), que articula a lossectores público y privado alrededor de proyectos de interés común, en el marcode una visión común para el desarrollo sostenible de la cuenca y de Lima metro-politana30. La Municipalidad de Lima Metropolitana es uno de los actores claveen esta instancia, además de empresarios, organizaciones no gubernamentales,asociaciones de vecinos y productores.

29 Creado por D.S. 060-2004-PCM (21 agosto del 2004) e inaugurado por el presidente Alejandro Toledo el 6 de mayo de 2004 enel distrito de Cieneguilla.

30 La COALICIÓN se lanzó el 5 de noviembre de 2003, en el marco del «Seminario internacional sobre ciudades sostenibles» realizadoen la ciudad de Lima, con auspicios de Habitat y PNUMA.



Estas nuevas organizaciones han sustituido la participación de la Mesa de Concerta-ción para la Lucha contra la Pobreza de la Cuenca del río Lurín, un espacio de concer-tación y ejecución de proyectos que estuvo vigente en el período 2000-2002.

En el plano organizativo, también se han fortalecido las instancias de representaciónde la ciudadanía, incluyendo los productores, quienes están representados en las ins-tancias mencionadas arriba y participan activamente en la toma de decisiones y laejecución de los programas y proyectos en la cuenca. Estas instancias son:

■ El Comité de Defensa y Desarrollo del Valle (CODEVALLE), que en el año 2003aglutinaba veintinueve organizaciones de vecinos, productores y asociacionesde propietarios de la cuenca baja.

■ La plataforma de organizaciones no gubernamentales (ONG), que articula a lastres principales organizaciones privadas de promoción del desarrollo que traba-jan en la cuenca: Grupo GEA, CIED e IDMA, y que en la actualidad constituyen uncomité técnico que asesora a los municipios agrupados en la AAM para la elabo-ración de los «planes de desarrollo distrital».

■ Diversos grupos juveniles como «Fuerza del Valle», «Buena Voz» y «Grupo GEO»,que agrupan a chicos y chicas de catorce a treinta años y desarrollan campañassociales y ambientales para conservar y promover el buen uso de los recursos delvalle.

■ La Coordinadora de Vigilancia Ambiental del valle, que agrupa a cerca de treintalíderes locales que están ensayando un sistema de vigilancia ambiental ciudada-na.

En el aspecto normativonormativonormativonormativonormativo, se han preparado dos instrumentos jurídicos: en el año 2001, laMunicipalidad Metropolitana de Lima promulgó la «Ordenanza para el ordenamiento te-rritorial y la gestión ambiental de la cuenca baja del río Lurín» (O310-2001-MML), expli-citando a través de esta norma las políticas de ordenamiento y uso del suelo para lacuenca baja. Como contrapropuesta, la AAM y el CODEVALLE han preparado, en un es-fuerzo técnico y participativo de más de doce meses, la «Ordenanza modificatoria de laordenanza 310», canalizando las propuestas de los vecinos y productores para la mismazona. En la actualidad, las normas se encuentran en proceso de compatibilización, poriniciativa de la Municipalidad de Lima Metropolitana, en el seno de la COALICIÓN. Final-mente, en el año 2000, el Plan de Desarrollo Distrital de Pachacamac, incluyendo suzonificación específica, se adaptó a las propuestas estratégicas y de ordenamiento delPlan de Cuenca. Actualmente, este plan está siendo revisado por la nueva gestión muni-cipal.



En el ámbito de los instrumentos administrativos y económicosinstrumentos administrativos y económicosinstrumentos administrativos y económicosinstrumentos administrativos y económicosinstrumentos administrativos y económicos, se ha realizado unintenso esfuerzo de vigilancia y fiscalización por parte de los vecinos del CODEVALLE,en coordinación con la Municipalidad Metropolitana de Lima. Hasta la fecha, se halogrado la sanción de cuatro industrias establecidas ilegalmente en suelo agrícola, asícomo una exhaustiva investigación de las instituciones públicas encargadas de la zoni-ficación, regulación y control del uso del suelo (municipalidades distritales y metropo-litana, junta de regantes, INRENA, INC, etc.) por parte de la Contraloría. Finalmente, lasautoridades metropolitanas indican que en la actualidad tienen un mayor número deconsultas en referencia a los permisos y licencias para el cambio de uso por parte delas municipalidades distritales.

El esfuerzo de planificación estratégica que se encuentra en el Plan de Cuenca ha sidotambién acompañado por la preparación de carpetas de proyectos de inversiónproyectos de inversiónproyectos de inversiónproyectos de inversiónproyectos de inversión porparte de la AAM y el Programa Valle Verde, PROCUENCA y la COALICIÓN. Algunos deestos ya han sido ejecutados por consorcios de municipios, organizaciones sociales debase y financiamiento gubernamental por parte de los programas «A Trabajar Urbano» y«A Trabajar Rural». Otros han sido implementados por asociaciones de municipios,organizaciones no gubernamentales (ONG), comunidades y empresas privadas, en ini-ciativas que han sido calificadas como «proyectos emblemáticos de concertación», loscuales han permitido un considerable ahorro financiero. Finalmente, algunos se hanejecutado gracias a la alianza entre las instituciones de promoción del desarrollo y lasorganizaciones sociales de base, a través de un novedoso instrumento económico deno-minado FONDEVALLE (Fondo de Iniciativas Locales para el Desarrollo del Valle), queauspicia pequeños proyectos ciudadanos (comunitarios o individuales) de carácter so-cial, económico y cultural (ver cuadro 4.4).

Finalmente, en materia de información, sensibilización y educación públicainformación, sensibilización y educación públicainformación, sensibilización y educación públicainformación, sensibilización y educación públicainformación, sensibilización y educación pública, se hanrealizado numerosas iniciativas. En los últimos cuatro años, el Programa Valle Verde haimplementado una campaña de sensibilización pública sobre la cuenca que ha tenidola cobertura de más de 120 artículos y reportaje en los medios masivos, llegando a unpúblico de más de un millón de personas. Solamente en el 2004, el concurso periodís-tico organizado con el CONAM y la Municipalidad Metropolitana de Lima, ha logrado lasensibilización de unas 200 mil personas (Grupo GEA 2004). También se han produci-do diversos instrumentos de comunicación popular tales como folletos, spots radiales,estampillas, videos, pines, etc., alusivos al tema, y se ha promovido el valle y susrecursos en más de catorce ferias de turismo y medio ambiente a nivel metropolitano ynacional.

Con las escuelas, actualmente existen cinco programas de educación ambiental quealcanzan a 35 colegios y 7.800 niños, y se ha creado una red de doce escuelas amigasdel valle (ver cuadro 4.5).



Cuadro 4.4

PROYECTOS EJECUTADOS EN EL MARCO DEL PLAN ESTRATÉGICO DE LA CUENCA DEL RÍO LURÍN,1999-2004

Distrito o ámbitoDistrito o ámbitoDistrito o ámbitoDistrito o ámbitoDistrito o ámbito ProyectoProyectoProyectoProyectoProyecto Monto deMonto deMonto deMonto deMonto de EjecutoresEjecutoresEjecutoresEjecutoresEjecutoresde influenciade influenciade influenciade influenciade influencia inversión eninversión eninversión eninversión eninversión en

S/.S/.S/.S/.S/.

Monto total de inversiónMonto total de inversiónMonto total de inversiónMonto total de inversiónMonto total de inversión 2.025.520 2.025.520 2.025.520 2.025.520 2.025.520

Fuentes: AAM, FONCODES, MTPS, CODEVALLE, Programa Valle Verde.

Cuadro 4.5

PROGRAMAS Y PROYECTOS DE EDUCACIÓN AMBIENTAL EN LA CUENCA DEL RÍO LURÍN

Ejecutores y períodoEjecutores y períodoEjecutores y períodoEjecutores y períodoEjecutores y períodode ejecuciónde ejecuciónde ejecuciónde ejecuciónde ejecución

Programa Valle Verde-Grupo GEA-UGEL 01

Programa Valle Verde-Grupo GEA-UGEL 01

Programa Valle Verde-Grupo GEA-AsociaciónAtocongo-Fundación Ke-llogg-UGEL 01

IDMA-UGEL 01

IDMA-UGEL 015

Número de beneficiariosNúmero de beneficiariosNúmero de beneficiariosNúmero de beneficiariosNúmero de beneficiarios(colegios, docentes o niños)(colegios, docentes o niños)(colegios, docentes o niños)(colegios, docentes o niños)(colegios, docentes o niños)

15 escuelas, 60 maestros,1.800 niños

6 colegios, 1.487 alumnos

3 colegios, 120 jóvenes lí-deres, 30 maestros, 120familias

6 colegios, 100 profesores,4.000 niños

5 colegios, 400 niños

ProyectoProyectoProyectoProyectoProyecto

Descubre Valle Verde -Primaria

Descubre Valle Verde -Secundaria

Programa «Buena Voz»

Programa de educaciónambiental en el Cono Sur

Promoviendo ciudada-nía en los niños de lacuenca del río Lurín

Distrito o ámbitoDistrito o ámbitoDistrito o ámbitoDistrito o ámbitoDistrito o ámbitode influenciade influenciade influenciade influenciade influencia

Pachacamac y Lurín

Pachacamac y Lurín

Pachacamac y Lurín

Pachacamac y Lurín

San Damián, Lahuay-tambo, Langa, Pa-chacamac y Lurín

MCLCP-Cuenca Lurín-FONCO-DES MTPS-CODEVALLE-OSB

MCLCP-Cuenca Lurín, AAM, Ce-mentos Lima, Grupo GEA-Pro-grama Valle Verde, comunidadcampesina de Sunicancha

OSB y microempresas

1.578.894

243.901

202.725

Recuperación y mantenimien-to de infraestructura vial, deriego y abastecimiento de agua

- Baden de Sunicancha- Conexión vial interdistrital

Hábitat comunal, promociónde microempresas agrope-cuarias, de turismo y cultura

Toda la cuenca

San Damián

Pachacamac



A inicios del 2004, PROCUENCA realizó un inventario de todos los programas, proyec-tos e iniciativas previstos para la cuenca por parte de todos sus actores públicos yprivados, y estimó que la inversión global anual se acercaba a los 44 millones desoles31. Aunque muchas de estas iniciativas no se enmarcan en el Plan Estratégico deDesarrollo Sustentable de Cuenca, denotan un considerable nivel de inversión y esfuer-zo que, para los próximos años, se procurará orientar y ejecutar de una manera másarticulada y coherente con las propuestas globales.

Gracias a estos esfuerzos, se percibe una tendencia de cambio en los procesos ytendencia de cambio en los procesos ytendencia de cambio en los procesos ytendencia de cambio en los procesos ytendencia de cambio en los procesos ydinámicas ambientales de la cuenca y su zona urbanadinámicas ambientales de la cuenca y su zona urbanadinámicas ambientales de la cuenca y su zona urbanadinámicas ambientales de la cuenca y su zona urbanadinámicas ambientales de la cuenca y su zona urbana. Por ejemplo, se han detenidolos proyectos previstos por MIVIVIENDA en las zonas colindantes al valle bajo, mientrasque algunos proyectos industriales y comerciales en las zonas agrícolas de Lurín seestán reubicando. Gracias al FONDEVALLE, se han dinamizado y diversificado variasactividades económicas compatibles con la conservación del valle, y se han valorizadoalgunos recursos naturales y culturales (las lomas, el hábitat de diversos centros pobla-dos, algunos agroecosistemas) que están atrayendo a un mayor número de visitantes. Elproceso de sensibilización pública, articulación política y empoderamiento social lo-cal actualmente en curso conllevará ulteriores resultados e impactos en el mediano ylargo plazo.

4.6.3 Organización de la información y capacidades técnicas

El proceso de compilación, análisis e interpretación de la informacióncompilación, análisis e interpretación de la informacióncompilación, análisis e interpretación de la informacióncompilación, análisis e interpretación de la informacióncompilación, análisis e interpretación de la información sobre la cuencano se realizó desde una instancia municipal, sino desde un grupo de trabajo multinstitu-cional y multidisciplinario. Se conformó, al comienzo del trabajo, un «equipo núcleo»integrado por profesionales de dos ONG (Grupo GEA, del Perú, y la Fundación CEPA, deArgentina), quienes asumieron la orientación conceptual y metodológica del proceso dediagnóstico y elaboración del plan. Este grupo convocó a profesionales de diversas insti-tuciones para conformar un «equipo de trabajo ampliado» que asumió las tareas propia-mente técnicas, incluyendo la definición de los objetivos preliminares del proyecto (ohipótesis de trabajo), los indicadores y las variables a estudiar. Este equipo comprendía aprofesionales independientes y representantes de otras ONG comprometidas con el desa-rrollo de la cuenca. En el proceso también se conformó un consejo asesor conformado pordiecisiete reconocidas personalidades del mundo académico, empresarial y del desarro-llo social, y se involucraron activamente cinco instituciones clave:

31 Véase PROCUENCA, 2004. Documento interno, 22 de marzo de 2004.



■ La Asociación de Autoridades Municipales de la Cuenca del río Lurín (AAM).■ El Instituto Metropolitano de Planificación (IMP).■ El Instituto Nacional de Cultura (INC).■ El Centro de Investigación, Educación y Desarrollo (CIED).■ El Instituto de Desarrollo y Medio Ambiente (IDMA).

La aproximación metodológica al diagnósticoaproximación metodológica al diagnósticoaproximación metodológica al diagnósticoaproximación metodológica al diagnósticoaproximación metodológica al diagnóstico se fundó en el enfoque de sistemas,centrando su atención en la comprensión de las interrelaciones entre los problemas yentre estos y sus contextos. En este sentido, se estudió la cuenca de Lurín como unsistema conformado por cuatro subsistemas: ecológico-natural, social-cultural, econó-mico-productivo y construido. La primera etapa metodológica fue la elaboración de undiagnóstico de conflictos que permitió procesar y analizar información secundaria y asídetectar la diversidad de conflictos en la cuenca, los conflictos principales o más agu-dos y los temas generadores, o acciones estratégicas para iniciar el cambio hacia losobjetivos perseguidos. La priorización de los conflictos se realizó utilizando matricesde interacción conflicto-conflicto y tramas de relaciones causa-efecto. La segunda eta-pa consistió en la profundización de la información a través de un diagnóstico integradode la cuenca a través de 47 indicadores y diecisiete variables, seleccionados por elequipo ampliado con el objetivo de caracterizar la cantidad y calidad de recursos natu-rales, económico-productivos, social-culturales y del hábitat construido de la cuenca(ver cuadro 4.1).

Los pasos seguidos para la compilación, mapeo e interpretación de la informacióncompilación, mapeo e interpretación de la informacióncompilación, mapeo e interpretación de la informacióncompilación, mapeo e interpretación de la informacióncompilación, mapeo e interpretación de la informaciónfueron (ver figura 4.1):

1. Levantamiento de indicadores y variablesindicadores y variablesindicadores y variablesindicadores y variablesindicadores y variables mediante recopilación de datos engabinete, entrevistas, inspecciones de campo y análisis de aerofotografías.

2. Elaboración de mapas temáticosmapas temáticosmapas temáticosmapas temáticosmapas temáticos por variable en una escala de detalle (1:10.000).

3. Identificación de las unidades de comportamiento homogéneo del ambiente (uni-uni-uni-uni-uni-dades eco-comportamentalesdades eco-comportamentalesdades eco-comportamentalesdades eco-comportamentalesdades eco-comportamentales) y calificación de su estado o condición de acuer-do con criterios predefinidos por cada indicador y variable.

4. Integración de los mapas para obtener mapas síntesis de diagnósticomapas síntesis de diagnósticomapas síntesis de diagnósticomapas síntesis de diagnósticomapas síntesis de diagnóstico y linea-mientos estratégicos por subsistema.

5. Integración de los mapas para obtener un mapa de síntesis compleja del siste-mapa de síntesis compleja del siste-mapa de síntesis compleja del siste-mapa de síntesis compleja del siste-mapa de síntesis compleja del siste-ma cuencama cuencama cuencama cuencama cuenca, que identifica las áreas de patrimonio ambiental (natural y cultural)así como las zonas de intervención prioritaria.....



El proceso técnico fue acompañado de un proceso de consulta a nivel político, técni-proceso de consulta a nivel político, técni-proceso de consulta a nivel político, técni-proceso de consulta a nivel político, técni-proceso de consulta a nivel político, técni-co y social, co y social, co y social, co y social, co y social, que incluyó:

■ Reuniones y talleres de trabajo con las autoridades de los doce municipios de lacuenca y sus representantes.

■ Reuniones y talleres de trabajo con representantes de diversas instituciones pú-blicas y privadas vinculadas a la gestión de los recursos de la cuenca (INC,INRENA, asociaciones de vecinos, propietarios, empresarios, organizaciones nogubernamentales, etc.).

■ Reuniones con el alcalde metropolitano y talleres de trabajo con las autoridadesy los técnicos del Instituto Metropolitano de Planificación y de la Comisión deDesarrollo Urbano de la Municipalidad de Lima.

■ Talleres de trabajo con líderes de las organizaciones sociales de base de loscentros urbanos y centros poblados rurales, así como representantes de otrasasociaciones productivas y comerciales de la cuenca, profesores de escuelas,promotores de turismo, etc.

Solo en el período de agosto de 1998 a abril de 1999, hubo once talleres de trabajocon diversos actores. Además, a la información más cuantitativa aplicada en el SIG seagregaron entrevistas y estudios de percepción en el terreno (mapeo y conversación)tanto para verificar la información como para agregar las dimensiones cualitativas con-tenidas en las miradas de los diversos actores sociales (Grupo GEA et al. 1999). Poste-riormente, este diagnóstico técnico-social fue acompañado de un proceso de mapeoparticipativo de recursos naturales y culturales del valle y de un mapeo de conflictosambientales. Estos mapas se realizaron con la participación de líderes sociales, veci-nos, productores, jóvenes y mujeres, y permitieron profundizar el análisis de la proble-mática ambiental desde la mirada de los propios actores. También fueron útiles paraafianzar los vínculos locales entre personas y organizaciones, así como para fortalecerla identidad y autoestima de los pobladores del valle.

Hay que señalar que todo el proceso de diagnóstico fue realizado sin presupuesto, conel aporte voluntario de los profesionales del equipo núcleo, del equipo de trabajo am-pliado y del consejo asesor. Esta limitante condicionó:

1. La participación de los expertos, quienes fueron profesionales voluntarios de or-ganizaciones ya involucradas en proyectos en la zona o vecinos altamente com-prometidos con el desarrollo local de su distrito.



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2. La preparación de una base de datos y de un sistema de información geográfica(SIG) informatizado y su transferencia a los municipios: se optó por un mapeosimple utilizando el Autocad, antes que un complejo sistema informático dealmacenamiento y procesamiento de información.

3. El proceso de divulgación de la información, que se circunscribió a la distribuciónselectiva de documentos de síntesis en calidad de fotocopia y a su publicaciónfinal en forma resumida (folletos), como parte del Plan Estratégico de Cuenca32.

La actualización y revisión periódica de la información no pudo realizarse. Otra limitan-te fue de carácter metodológico: si bien la aproximación sistémica fue útil para com-prender todas las dimensiones del sistema ambiental bajo estudio, resultó algo com-pleja tanto para su aplicación práctica por parte del equipo de trabajo ampliado comopara la comprensión de los actores locales, acostumbrados a miradas y aproximacionesde carácter más sectorial.

Los factores clave para el éxitofactores clave para el éxitofactores clave para el éxitofactores clave para el éxitofactores clave para el éxito del proceso fueron:

■ El acompañamiento de un equipo de profesionales experto en el tema de laplanificación y gestión ambiental, que dio el respaldo y sustento técnico al pro-ceso.

■ El compromiso de los profesionales y personas participantes, muchos de loscuales incluían a residentes en el valle, quienes siguieron adelante aun en con-textos de escasez de recursos o de conflictos con las autoridades metropolitanas.

■ El respaldo político del proceso técnico por parte de las municipalidades distrita-les y, en particular, por la Municipalidad de Pachacamac, que en esta épocatenía a su cargo la presidencia de la Asociación de Autoridades Municipales(AAM)

■ La participación social e institucional amplia y la legitimidad de la informaciónrecopilada y analizada proveniente de los propios actores locales.

■ La preparación y presentación de la información en mapas populares y técnicos,que permitió tener una visión espacial y territorial más concreta de los recursos yconflictos del valle, permitiendo llegar «al corazón de la gente» y movilizar másampliamente su compromiso y participación.

32 El diagnóstico integrado con la explicación descriptiva de todas las variables e indicadores no ha sido publicado.



Paso 2 Integración de indicadores

Mapas temáticos de variables

Mapas de unidades eco-comportamentales

Mapa síntesis de cada subsistema

Mapa de lineamientos estratégicos generales para el desarrollo sustentable

de la cuenca

PRODUCTOSPASOS

Paso 3 Identificación y calificación de las

unidades de comportamiento homogéneo

Paso 4 Integración de variables de cada subsistema

ambiental

Paso 6 Integración de subsistemas y definición de

patrimonio ambiental

Paso 1

Identificación y selección de indicadores

Información sectorial

Paso 5 Interpretación valorativa

(de recurso a paisaje)

Mapa de lineamientos estratégicos por campo de actuación

Figura 4.1

FLUJO METODOLÓGICO PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL DIAGNÓSTICO INTEGRADO DELA CUENCA DEL RÍO LURÍN

■ La publicación de parte de la información y de los mapas como documento téc-nico (el «plan estratégico»), que permitió validar la síntesis del diagnóstico y delas propuestas.

4.6.4 La definición de las estrategias ambientales

La definición y puesta en marcha de las estrategias ambientales siguió un proceso detres etapas claramente distinguibles (ver cuadro 4.7):



Cuadro 4.7

ETAPAS Y LÍDERES DEL PROCESO DE GESTIÓN

Actores líderesActores líderesActores líderesActores líderesActores líderes

AAM y ONGAAM y ONGAAM y ONGAAM y ONGAAM y ONG Mesa de concertaciónMesa de concertaciónMesa de concertaciónMesa de concertaciónMesa de concertación PROCUENCAPROCUENCAPROCUENCAPROCUENCAPROCUENCACODEVALLECODEVALLECODEVALLECODEVALLECODEVALLE Plataformas de ONGPlataformas de ONGPlataformas de ONGPlataformas de ONGPlataformas de ONG COALICIÓNCOALICIÓNCOALICIÓNCOALICIÓNCOALICIÓN

PPPPPrincipalesrincipalesrincipalesrincipalesrincipales - Plan Estratégico de Cuenca - Plan de desarrollo concertado - Planaccionesaccionesaccionesaccionesacciones - Visitas interdistritales/cuenca de Huarochirí estratégico

- Declaración de Cieneguilla - Plan de desarrollo concertado - COALICIÓN- Declaración de Pachacamac de Lima Provincias - Plan- Cabildo abierto - Proyecto Baden de PROCUENCA- Talleres con alcaldes Sunicancha - Proyectos

metropolitano y provincial - Diagnóstico de salud demostrativos- Campañas informativas ambiental- Ordenanza modificatoria 310- Carpeta de proyectos concertados

AñoAñoAñoAñoAño 19991999199919991999 20002000200020002000 20012001200120012001 20022002200220022002 2003-20042003-20042003-20042003-20042003-2004

■ Una primera etapa (1999-2001), en la cual el liderazgo político fue asumido porlos alcaldes asociados en la Asociación de Autoridades Municipales de la Cuen-ca (AAM), con el acompañamiento muy activo de las organizaciones de la socie-dad civil (ONG y OSB). En diversas coyunturas, estos tuvieron que hacer frente afuertes presiones desde los gobiernos central y metropolitano, y del sector priva-do empresarial con intereses contrapuestos a sus objetivos. Esta etapa fue clavepara la definición de las opciones estratégicas.

■ Una segunda etapa (2001-2002), en la cual se conformó la Mesa de Concertaciónpara la Lucha contra la Pobreza de la Cuenca, espacio que permitió ampliar labase política e institucional de planificación y gestión, además de enriquecer losobjetivos estratégicos de cuenca e insertarlos en la agenda de Lima Metropolitanay del Cono Sur. Esta etapa fue clave para la concertación de las estrategias.

■ Una tercera etapa (2003-hasta la fecha), en la cual las instituciones del gobiernocentral y metropolitano asumieron el protagonismo, a través de novedosas alian-zas público-privadas como la COALICIÓN y el Programa PROCUENCA, articulan-do gobierno central-gobiernos locales-sectores social y empresarial. Esta etapaestá permitiendo fortalecer la capacidad de implementación y la institucionali-zación de la gestión ambiental.



Definición de opciones estratégicas y prioridades

La definición de las opciones estratégicas no ha sido una tarea puntual, sino que cons-tituye un proceso continuo que se revisa y actualiza periódicamente a la luz de losavances de la experiencia y de la coyuntura política, institucional y social. De las tresetapas de gestión, la primera (1999-2001) fue particularmente intensa en el análisis análisis análisis análisis análisisde opciones estratégicas. de opciones estratégicas. de opciones estratégicas. de opciones estratégicas. de opciones estratégicas. Estas se prepararon y discutieron a través de talleres deexpertos, talleres participativos con líderes locales y cabildos abiertos, y se definieroncomo parte del proceso de formulación del Plan Estratégico de Desarrollo Sustentablede la Cuenca del río Lurín. La elaboración del plan estratégico siguió un proceso deformulación técnica en gabinete, validación social y política, y divulgación final, queterminó con su publicación y presentación pública en el año 2000, y la difusión de untríptico informativo. El proceso, altamente participativo, permitió crear una visión com-partida alrededor de cinco ideas fuerza (ver figura 4.2).

Figura 4.2

IDEAS FUERZA PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE DE LA CUENCA DEL RÍO LURÍN

Las estrategias, objetivos y proyectos prioritariosestrategias, objetivos y proyectos prioritariosestrategias, objetivos y proyectos prioritariosestrategias, objetivos y proyectos prioritariosestrategias, objetivos y proyectos prioritarios vinculados a estas ideas moviliza-doras se afinaron con las autoridades y líderes locales, quienes trabajaron en talleresgrupales alrededor de siete objetivos programáticos y cuatro temas clave: desarrolloagrario, ordenamiento urbano-territorial, desarrollo turístico y fortalecimiento institu-cional. La participación de los doce alcaldes distritales fue clave y esta primera etapade planificación y gestión fue instrumental para la constitución y consolidación de la

CUENCA DEL RÍO LURÍN RESERVA

TURÍSTICA Y NATURAL DE LIMA

METROPOLITANA

CUENCA DEL RÍOLURÍN, JARDÍN

ECOLÓGICOTURÍSTICO DE

LIMA

CUENCA DELRÍO LURÍN,DESPENSA

ALIMENTICIA DELIMA

CUENCA DEL RÍOLURÍN, MODELO

DE CUENCAINTEGRADA

CUENCA DEL RÍO LURÍN, PARQUE ARQUEOLÓGICO

CULTURAL



AAM33. De hecho, fueron los alcaldes distritales y las sucesivas reuniones de la AAM losque marcaron el ritmo y las pautas de las siguientes iniciativas.

Por la limitación de recursos frente a la magnitud de los desafíos, y por la necesidad deconstruir una base de confianza política y social, las primeras iniciativas concretasdesarrolladas en el marco de este proceso fueron acciones simbólicas, muchas de ellasorientadas a fortalecer el proceso de gestión en un marco de desequilibrio de poderes(la AAM frente a la Municipalidad Metropolitana frente al gobierno central). Por ejem-plo, en julio de 1999, todos los alcaldes, las ONG y algunos líderes locales realizaronuna inspección a la futura represa de Tuctococha en la cuenca alta, compartiendo supreocupación por el vital tema de manejo del agua, mientras que el alcalde de Pacha-camac (presidente de la AAM y líder de uno de los municipios más organizados) prestósu maquinaria para la realización de obras de mantenimiento de caminos en los distri-tos de la cuenca alta. Estas acciones tuvieron la virtud de demostrar una voluntad decambio hacia la integración institucional y programática de los distritos, la importanciade construir una visión unitaria de cuenca hidrográfica y de atender necesidades urgen-tes y prioritarias para los distritos y actores sociales más necesitados. Otras iniciativaspropiamente de gestión fueron la presentación del Plan Estratégico de Cuenca por partede la AAM al burgomaestre metropolitano, Dr. Alberto Andrade, y a su Comisión deDesarrollo Urbano, así como la alianza con la Municipalidad Provincial de Huarochirípara la colaboración técnico-científica e institucional para el diseño de estrategias,planes, programas y proyectos en pos del desarrollo sustentable de la cuenca.

Posteriormente, se trabajó una carpeta participativa de proyectos, que se prepararon yseleccionaron a partir de ocho criterios básicos (ver cuadro 4.8).

Los alcaldes también realizaron acciones de incidencia pública y política:acciones de incidencia pública y política:acciones de incidencia pública y política:acciones de incidencia pública y política:acciones de incidencia pública y política: elaborarony difundieron el «Acta de Cieneguilla», el primer pronunciamiento público colectivosobre la necesidad de conservar la cuenca, y participaron en el I Cabildo Abierto en laCuenca de Lurín, con la Junta de Riego, las comisiones de regantes y las organizacio-nes sociales y productivas de la cuenca, el cual culminó con la creación del Comité deDefensa y Desarrollo del Valle (CODEVALLE) y en la formulación de una propuestanormativa para el ordenamiento territorial, que fue posteriormente elevada a la MML.Paralelamente, con las organizaciones no gubernamentales se inició una intensa cam-paña de sensibilización local y metropolitana sobre la cuenca, que incluyó spots radia-les, folletería, exposiciones itinerantes, debates públicos, paneles viales, estampillas,etc. Estas acciones permitieron posicionar poco a poco la «defensa del último valleverde» en el imaginario colectivo.

37 El acta de instalación oficial de la AAM se firmó el 17 de agosto de 1999.



Cuadro 4.8

CARPETA DE PROYECTOS DE LA AAM: CRITERIOS DE PRIORIZACIÓN

Criterios de priorización de proyectosCriterios de priorización de proyectosCriterios de priorización de proyectosCriterios de priorización de proyectosCriterios de priorización de proyectos

1. Coherencia con el Plan Estratégico de Cuenca.2. Proyecto que involucre a más de un distrito.3. Mayor población beneficiaria.

4. Impacto socioeconómico (genera recursos económicos directos o indirectos).5. Replicabilidad del proyecto.6. Estado de avance del proyecto (idea, perfil, expediente técnico, tiene financiamiento,

porcentaje de ejecución).7. Presupuesto del proyecto.8. Experiencia municipal en la gestión del proyecto.


Durante esta etapa, se desató un conflicto de intereses de la AAM, el CODEVALLE y lasONG locales con la Municipalidad Metropolitana de Lima, a raíz de la promulgación dela ordenanza 310 sobre el «Ordenamiento urbano y gestión ambiental de la cuenca bajade Lurín». Este conflicto movilizó a las autoridades locales, los vecinos, las asociacio-nes de productores y regantes, y permitió su cohesión alrededor de una propuesta alter-nativa de ordenamiento elaborada por la propia ciudadanía, que fue sustentada ante laautoridad metropolitana. La ordenanza 310 todavía no se modifica, pero se ha incluidocomo tema prioritario en el plan estratégico de la COALICIÓN.

Construcción amplia de consensos y primera institucionalización de las agen-das participativas

La segunda etapasegunda etapasegunda etapasegunda etapasegunda etapa de planificación y gestión se inició con la instalación la Mesa deConcertación de Lucha Contra la Pobreza (MCLCP Cuenca Lurín)34, adscrita a la MCLCP-Lima Provincias. Con el retorno a la democracia después del gobierno de Fujimori, elgobierno de transición promovió la instalación de espacios de concertación entre elEstado y la sociedad civil, denominados «mesas». En junio del 2001 se formuló la«Carta social» y las mesas de todo el país empezaron a jugar un papel importante en laformulación de los planes de desarrollo concertados, incorporando las organizacionessociales de base. La Mesa de Concertación de Lucha Contra la pobreza de la Cuenca de

34 La coordinación de la mesa estuvo a cargo de Grupo GEA, y entre sus integrantes estuvieron la AAM, el CODEVALLE, las ONG yotras instituciones públicas y privadas, entre ellas la empresa Cementos Lima.



Lurín participó activamente en el proceso de formulación de los «planes de desarrolloconcertados» de la provincia de Huarochirí y de la provincia de Lima, insertando losobjetivos de la cuenca en estos planes provinciales. Adicionalmente, aprovechando ellanzamiento de los programas de apoyo al empleo temporal del Gobierno, preparó una«Carpeta de proyectos concertados», algunos de los cuales fueron implementados conel apoyo de FONCODES y del Ministerio de Trabajo, movilizando más de dos millonesde soles. La Mesa de Concertación de la Cuenca también permitió convocar a las insti-tuciones y organizaciones sociales para la elaboración del Diagnóstico Participativo deSalud Ambiental de la Cuenca del río Lurín, bajo la dirección técnica del ProgramaValle Verde, el Capítulo de Ingeniería Sanitaria y Ambiental del Colegio de Ingenierosdel Perú, y los auspicios de la Organización Mundial de la Salud (OMS). Poco a poco, lamesa se convirtió en un nuevo espacio desde el cual revisar y enriquecer los objetivosprogramáticos del Plan Estratégico, convocar más ampliamente a las organizacionessociales y empresariales y demostrar la posibilidad de movilizar recursos y colaborarpara acciones de impacto concreto.

Con la elección de nuevas autoridades municipales en todo el país para el período2003-2006 y la promulgación de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, los muni-cipios de la cuenca se enfrentaban a nuevos retos, incluyendo la gestión de los progra-mas sociales del Gobierno. Por ello, la MCLCP-Cuenca Lurín convocó a los alcaldeselectos, quienes decidieron relanzar la AAM, proceso en el cual destacó el liderazgodel alcalde de Cieneguilla, Manuel Schwartz, y la incorporación de la municipalidad deLurín, previamente ausente. Mientras tanto, las ONG de la cuenca se asociaron en una«Plataforma» con el propósito de coordinar sus programas de manera más efectiva yprestar mejores servicios a las contrapartes institucionales y sociales. Una de las deci-siones más importantes en esta etapa fue la necesidad de revisar y actualizar el PlanEstratégico para tomar en cuenta el proceso de descentralización y las políticas delucha contra la pobreza implementadas por el Estado y formular, en este nuevo marco,los Planes Locales de Desarrollo Concertado (PLDC) de los diez municipios de la cuen-ca, acordes con los objetivos de la AAM y del Plan Estratégico. Para ello, se impulsó unconvenio marco entre la Plataforma y la AAM, y se conformó un equipo técnico multi-disciplinario (Plataforma y municipios).

En síntesis, la Mesa de Concertación de Lurín constituyó la oportunidad para una revi-sión y socialización de los programas y proyectos con un colectivo más amplio deinstituciones, organizaciones y empresas. También permitió ensayar algunas modalida-des colaborativas entre actores y, de esta manera, contribuyó a consolidar las relacio-nes de confianza entre ellos.

El sostenido respaldo político de los alcaldes distritales y el contexto político favorablea la puesta en marcha de mecanismos y estrategias de concertación a través de las



mesas de concertación fueron los principales factores que facilitaron este proceso.Entre los obstáculos, encontramos: la debilidad de las municipales y organizacioneslocales para asumir el liderazgo del proceso, y la diversidad de intereses en conflictoque dificultaron el consenso por parte de todos los actores y sectores (los empresariosy la Municipalidad Metropolitana quedaron excluidos). La fragmentación social, la pocacultura de diálogo y la limitada confianza entre los actores fueron otros factores quedificultaron la construcción de verdaderos consensos.

4.6.5 Implementación de las estrategias ambientales

La implementación e institucionalización de las estrategias ambientales es tan recien-te que sería prematuro someterlas a evaluación. A continuación, se presentan algunosaspectos del proceso que se están ensayando en la actualidad.

Nuevas modalidades colaborativas público-privadas

Para la implementación de las estrategias ambientales, se pusieron en marcha diversasmodalidades colaborativas entre el sector público y privado, alrededor de programas ode proyectos concretos. La primera experiencia de colaboración fue el Proyecto Badende Sunicancha, una experiencia emblemática que movilizó municipios, empresa priva-da, organizaciones privadas y sociales. El proyecto permitió reestablecer la comunica-ción vial entre los distritos de la cuenca alta y baja, cortada desde el año 1997 por elfenómeno El Niño, que había interrumpido el sistema de intercambio de productos através de las ferias agropecuarias entre los pueblos. Esta iniciativa movilizó a la AAM,el municipio de San Damián, la comunidad de Sunicancha, la ONG Grupo GEA y laempresa privada Cementos Lima S.A.; esta modalidad colaborativa permitió reducir elcosto original de la obra en una cuarta parte de su valor original y sirvió como demostra-ción de las oportunidades y ventajas de la colaboración.

Los espacios de diálogo multisectorial ya abiertos a través de la mesa de concertaciónse consolidaron durante la tercera etapa de planificación y gestión, que se gestó duran-te el año 2003 y se inició con el lanzamiento, el 22 de octubre, de la Coalición ProDesarrollo Sustentable de la Cuenca del Río Lurín, una alianza de instituciones públi-cas, empresas privadas y organizaciones de la sociedad civil bajo el liderazgo delConsejo Nacional del Ambiente (CONAM), el Programa Valle Verde del Grupo GEA y laMunicipalidad Metropolitana de Lima (MML). La COALICIÓN también contó con la par-ticipación de la AAM, el Instituto Nacional de Cultura, el empresariado, los productoresagropecuarios locales y las asociaciones ciudadanas y vecinales. La COALICIÓN acor-dó un plan estratégico alrededor de cuatro campos de acción: 1) Ordenamiento y con-servación del valle y la cuenca; 2) Desarrollo socioeconómico; 3) Hábitat y manejo de



recursos naturales; y 4) Educación y comunicación. También asumió la función deespacio de debate, concertación de políticas y prevención de conflictos, buscando lacoherencia entre las políticas de ordenamiento y desarrollo urbano de Lima con eldesarrollo sustentable de la cuenca, los programas de vivienda con la conservación delvalle, etc. A través de una serie de sesiones abiertas, la COALICIÓN definió por consen-so una serie de proyectos prioritarios para cada campo de acción, que actualmente seencuentran en gestión y que se implementarán con recursos de cada institución miem-bro. Adicionalmente, se prevé que la COALICIÓN también gestione recursos del presu-puesto público (CONAM), de las empresas y de la cooperación internacional.

Los instrumentos de implementación de las estrategias

Es importante señalar que la planificación, definición de campos de acción, toma dedecisiones e implementación de estrategias no han constituido procesos lineales yconsecutivos, sino que han sido etapas paralelas en retroalimentación permanente, enlas cuales se movilizaron distintos actores y recursos en función de la coyuntura y de laevolución de los acontecimientos. En este sentido, el Plan Estratégico no se concibióbajo un modelo cerrado, tipo «llaves en mano», sino como un proceso abierto, en cons-trucción permanente, que se automodela en función de la coyuntura, los intereses delos actores, los aportes de recursos y la evolución de las propias capacidades locales.

En otras palabras, el proceso de definición e implementación de estrategias fue unaverdadera construcción de «abajo hacia arriba»,«abajo hacia arriba»,«abajo hacia arriba»,«abajo hacia arriba»,«abajo hacia arriba», en la cual, en un primer momento, elprotagonismo residió en las municipalidades, las organizaciones privadas de desarrollo(ONG) y las organizaciones sociales (CODEVALLE), para trascender paulatinamente alos gobiernos provinciales, metropolitano y nacional. En este proceso, los principalesinstrumentos de implementación de las estrategias fueron los proyectos, pero tambiénlos planes de desarrollo, las propuestas normativas, las campañas de información pú-blica, el cabildeo y las movilizaciones sociales (ver cuadro 4.9). En cuanto a los com-promisos, estos se formalizaron a través de actas, acuerdos de regidores y convenios(explícitos), pero también a través de pronunciamientos y actos públicos como las «de-claraciones» (implícitos).

La movilización del apoyo político y su sostenimiento en el tiempomovilización del apoyo político y su sostenimiento en el tiempomovilización del apoyo político y su sostenimiento en el tiempomovilización del apoyo político y su sostenimiento en el tiempomovilización del apoyo político y su sostenimiento en el tiempo se consiguió através de un amplio trabajo de información y participación (talleres con alcaldes, even-tos públicos, talleres participativos, campañas de recolección de firmas), así como através de la movilización social y el «cabildeo», buscando comprender la lógica políti-ca y social (generalmente de corto plazo) con el propósito de compatibilizarla con lalógica (de mediano y largo plazo) de las estrategias ambientales.



La elaboración de una visión común y de un Plan Estratégico para alcanzarla fueronclave para despertar el interés del Estado y del sector privado, gracias al cual se logrómovilizar recursos financieros y técnicos complementarios.

Cuadro 4.9

INSTRUMENTOS UTILIZADOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS

TTTTTipo de instripo de instripo de instripo de instripo de instrumentoumentoumentoumentoumento EjemploEjemploEjemploEjemploEjemplo

Planes de desarrollo y - Plan de desarrollo concertado de la provincia de Huarochiríplanes estratégicos - Plan de desarrollo concertado de la provincia de Lima

- Plan estratégico de la COALICIÓN- Plan PROCUENCA

Proyectos de inversión - Carpeta de proyectos intermunicipales- Proyecto Baden de Sunicancha- Proyectos «A Trabajar Urbano» y «A Trabajar Rural»- Fondo de microcréditos FONDEVALLE

Normas - Ordenanza modificatoria de la ordenanza 310-MML-2001- Decisiones de consejo municipal ref. PDLC

Campaña informativa - Declaración de Cieneguilla (5 de febrero de 2000)- Declaración de Pachacamac (30 de marzo de 2001)- Talleres de participación (2000-2004)

Movilización social - Cabildo abierto (Pachacamac, 30 de junio de 2001)- Campaña de recolección de firmas- Teatro popular y otras acciones de incidencia

Cabildeo - Desayuno de trabajo con el alcalde metropolitano- Reuniones informativas con regidores metropolitanos- Taller con alcaldesa de Huarochirí


4.6.6 Institucionalización de la planificación y gestión ambiental

La institucionalización de la planificación y gestión ambientalinstitucionalización de la planificación y gestión ambientalinstitucionalización de la planificación y gestión ambientalinstitucionalización de la planificación y gestión ambientalinstitucionalización de la planificación y gestión ambiental se concretó cuandose dio una concurrencia de intereses entre dos entidades del Estado (CONAM Y MIM-DES) y la iniciativa municipal y social en la cuenca. Por un lado, el Consejo Nacionaldel Ambiente (CONAM) incluyó la ciudad de Lima en su agenda ambiental, lo cualpermitió movilizar su interés hacia el proceso e institucionalizarlo a través de la COALI-CIÓN. Por otro lado, el MIMDES decidió aplicar una aproximación territorial y focaliza-da de sus políticas y programas sociales, diseñando el Programa Piloto pro Cuenca



Lurín. PROCUENCA Lurín es un proceso de articulación entre el Estado, la sociedadcivil y la empresa privada para una intervención multisectorial y multidimensional quese sustenta en el Plan Estratégico de Cuenca, siendo la AAM y la Plataforma de ONGlas contrapartes principales del Estado. El lanzamiento de PROCUENCA Lurín, realiza-do por el Presidente de la República el 6 de mayo de 2004, abrió las puertas al recono-cimiento oficial a escala nacional de este mecanismo de concertación. PROCUENCAconstituye un novedoso esfuerzo de articulación de múltiples ministerios alrededor deobjetivos comunes, y de estos con los gobiernos locales y la sociedad civil. También esinnovador en cuanto que adopta un enfoque territorial, siendo la cuenca hidrográfica launidad de planificación y gestión, y porque permite que las estrategias ambientales seincorporen en las estrategias sectoriales del sector público.

En cuanto a la institucionalización a nivel local, nueve de diez municipios que confor-man la AAM han aprobado, por decisión de consejo, el Plan Estratégico de Cuenca y laintegración a este de los Planes de Desarrollo Local.

La capacitación de los actorescapacitación de los actorescapacitación de los actorescapacitación de los actorescapacitación de los actores en el proceso no respondió a una estrategia de creaciónde capacidades para la gestión y planificación ambiental, sino que se definió paso apaso, en función de las necesidades concretas, de los recursos disponibles y de lacoyuntura específica. En la primera fase, por ejemplo, era necesario fortalecer las ca-pacidades de las autoridades y funcionarios municipales en la planificación estratégi-ca, el liderazgo, la gestión y la elaboración de proyectos. Apoyándose en estas necesi-dades concretas, se realizaron diversos talleres sobre estos temas con el auspicio delas ONG. Para el sector comunitario, con miras a fortalecer su papel en el proceso deplanificación y de manejo de conflictos, se organizaron talleres de capacitación enmapeo participativo, identificación de actores, priorización de conflictos, participaciónciudadana y legislación ambiental.

La institucionalización de la participación de la ciudadaníaparticipación de la ciudadaníaparticipación de la ciudadaníaparticipación de la ciudadaníaparticipación de la ciudadanía en el proceso de gestiónambiental fue un proceso paulatino, que sigue consolidándose. Al comienzo, la partici-pación se promovía esencialmente desde las ONG, a través de mecanismos puntualescomo talleres, debates y cabildos abiertos. La Mesa de Concertación de Cuenca permi-tió consolidar los mecanismos de participación y ampliar la base de convocados. Ac-tualmente, a través de PROCUENCA y de la COALICIÓN, se ha institucionalizado laparticipación, en tanto que diversas instancias representativas de los intereses comuni-tarios (CODEVALLE, FONGICARV, Foro Ecológico) están presentes y participan activa-mente en estos espacios. Si bien siguen existiendo brechas importantes de comunica-ción, la participación ha permitido crear inesperados puentes de diálogo entre los acto-res (en especial entre el Estado y las comunidades, y entre estas y las empresas) yoportunidades concretas de asociación para la colaboración (Estado-comunidades-ONG,empresas-ONG-comunidades).



La coordinación intersectorialcoordinación intersectorialcoordinación intersectorialcoordinación intersectorialcoordinación intersectorial (principalmente en PROCUENCA) e interinstitucional(principalmente a través de la COALICIÓN) también se han institucionalizado: sin em-bargo, siendo estas iniciativas muy recientes sería prematura una evaluación de loscambios en los comportamientos, actitudes, mecanismos de toma de decisión, etc.Actualmente, en el marco de PROCUENCA, se están diseñando proyectos a través dedos espacios de concertación, entre los sectores sociales y entre los sectores producti-vos. En efecto, el énfasis de PROCUENCA está en la coordinación y concertación depolíticas entre los diversos niveles de gobierno (central, regional y local), entre losdiversos programas sectoriales (PRONAA, COOPOP, etc.), y entre los diversos sectores(desarrollo humano, producción, turismo, agricultura, vivienda, educación, salud); asícomo en el fortalecimiento de capacidades y la institucionalización de los programassociales en los gobiernos locales, un mecanismo que debería redundar en la reducciónde la pobreza urbana y rural en el mediano y largo plazo. Con el programa piloto PRO-CUENCA Lurín se abre una nueva etapa de gestión, con la posibilidad de construir unmodelo de gestión integrada de cuenca urbana con la participación activa del Estado.Si bien por ahora el programa viene articulando intervenciones estatales ya programa-das y presupuestadas, el objetivo de PROCUENCA es llegar a la concertación y articula-ción presupuestaria entre los sectores del gobierno nacional y del gobierno local.

En cuanto al monitoreo y evaluación del procesomonitoreo y evaluación del procesomonitoreo y evaluación del procesomonitoreo y evaluación del procesomonitoreo y evaluación del proceso, este se ha concebido como unproceso permanente que se realiza sistemáticamente por los propios actores a partir delos planes de trabajo acordados. Por ahora, siendo el proceso muy reciente, el énfasisestá en el cumplimiento de actividades y resultados muy específicos.


La gestión urbano-ambiental de la cuenca del río Lurín no tiene antecedentes en lahistoria de Lima Metropolitana. Si bien en el último quinquenio ha habido algunosintentos de articulación y organización para la gestión urbano-ambiental con un enfo-que integral en las otras dos cuencas de Lima (Chillón y Rímac), aparentemente estosno han tenido los resultados esperados ni han desembocado en programas sostenidos–y sustentables– de desarrollo.

Algunas peculiares características geográficas y físicas de la cuenca de Lurín –su ubi-cación espacial en el contexto de Lima Metropolitana, su menor tamaño, su relativaintegridad como corredor agropecuario, entre otras– han permitido una mejor conserva-ción de sus recursos ambientales y culturales en el tiempo. En la época actual, demayor sensibilidad política y social sobre la importancia de estos recursos como «acti-vos» para el desarrollo, estas cualidades han motivado la articulación de los actorespolíticos y sociales alrededor de un proyecto colectivo.



La experiencia de gestión urbano-ambiental de la cuenca del río Lurín se diferencia deotras iniciativas en la ciudad en tanto que:

■ Tiene un enfoque conceptual sistémico («holístico»), buscando la integración delas cuatro dimensiones de la sustentabilidad: la económica, social-cultural,ambiental y de gobernabilidad.

■ Se funda sobre una aproximación espacial (de «cuenca hidrográfica») que ali-menta las visiones y programas desde una perspectiva concreta y tangible (elterritorio) antes que desde perspectivas ideológicas o políticas.

■ Busca articular y potenciar el desarrollo del área propiamente urbana y periurba-na (cuenca y valle bajo) con aquella del territorio rural circundante (cuenca me-dia y alta), generalmente marginado o excluido de los procesos y dinámicas de laciudad.

■ Supera la visión tradicional y limitada de la gestión ambiental urbana como lagestión del espacio físico-ambiental o, en sus propuestas más amplias, de suscomponentes sociales e institucionales: contiene y se funda sobre una visión yuna propuesta económica, y reconoce la importancia de esta dimensión para laconfiguración del territorio y del ambiente concebido como una totalidad.

■ Se ha construido de «abajo hacia arriba», en un proceso paulatino de sensibiliza-ción, empoderamiento y movilización política y social en el que los principalesactores del cambioactores del cambioactores del cambioactores del cambioactores del cambio han sido los municipios distritales, a través de la Asociaciónde Autoridades Municipales (AAM), las organizaciones no gubernamentales (ONG)y las organizaciones sociales (CODEVALLE).

■ Está desencadenando novedosas alianzas entre el sector público y privado, quetrascienden la concertación de políticas y se manifiestan en proyectos concretosque buscan responder a las prioridades sociales. La participación ciudadana (anivel de las políticas para la cuenca) se ha institucionalizado a través de nuevosespacios de concertación, mientras que la empresa privada participa sistemáti-camente en el debate político y programático local, además de aportar recursosconcretos para la implementación de proyectos demostrativos.

La experiencia recién está consolidándose y demanda un proceso de formación y madu-ración para la incorporación del enfoque ambiental y territorial (como pensamiento yacción), y su visibilización en las políticas municipales, del gobierno metropolitano ycentral. El camino en ese sentido es largo, pero ya se inició. Los factores que influye-factores que influye-factores que influye-factores que influye-factores que influye-ron positivamenteron positivamenteron positivamenteron positivamenteron positivamente en la experiencia incluyen:



i )i )i )i )i ) El aporte de las ONG.-El aporte de las ONG.-El aporte de las ONG.-El aporte de las ONG.-El aporte de las ONG.- En el caso de la cuenca del río Lurín, fue y sigue siendoel factor más importante. Las ONG han trabajado desde la década de 1990 endiversos ámbitos de la cuenca, evolucionando en sus enfoques y estrategias so-ciales y territoriales, reorientándose hacia enfoques integrales. Esta evoluciónpromovió en las autoridades municipales la necesidad de realizar intervencionesarticuladas para atender conflictos comunes a todos y se concretó en la formula-ción del Plan Estratégico de Desarrollo Sustentable de la Cuenca del río Lurín,como producto de un proceso participativo, y en la conformación de la Asocia-ción de Autoridades Municipales de la Cuenca del Río Lurín.

ii)ii)ii)ii)ii) Liderazgo.-Liderazgo.-Liderazgo.-Liderazgo.-Liderazgo.- Otro factor importante fueron las cualidades personales (de lideraz-go) de las autoridades municipales que asumieron la conducción de la AAM-Cuenca Lurín, las cuales motivaron la participación de sus colegas alcaldes ysostuvieron el proceso de planificación y participación a través de diversas co-yunturas políticas. También contaron con las cualidades de liderazgo de los re-presentantes de las organizaciones privadas y sociales, que posibilitaron la mo-vilización de diversos recursos y la articulación de muchos nuevos actores, ade-más del sostenimiento en el tiempo (a través de distintas gestiones políticas) delas iniciativas. En diversos momentos, esta capacidad de liderazgo se puso aprueba, como, por ejemplo, frente a temas estratégicos como el ordenamientourbano de la cuenca baja propuesto por la ordenanza 310. En el caso de losalcaldes, algunos consideran que el liderazgo deriva más de una «cultura delcaudillismo» y no implica necesariamente una conciencia comprometida con elenfoque territorial que se refleje en una orientación coherente de las políticasmunicipales (Guevara Borup 2005).

iii)iii)iii)iii)iii) Continuidad política.-Continuidad política.-Continuidad política.-Continuidad política.-Continuidad política.- Si bien la cuenca ha visto la renovación de la mayoría desus autoridades municipales, ha habido una continuidad de las políticas a travésde dos períodos de gobierno y el proceso se ha ido fortificando sobre la base delos logros anteriores. Por ejemplo, el alcalde de Cieneguilla, actual presidentede la AAM, y sus colegas burgomaestres han heredado y construido una nuevaagenda para la cuenca, reconociendo y aprovechando el plan estratégico y laagenda elaborada por la AAM en la gestión anterior.

iv)iv)iv)iv)iv) Condiciones territoriales.-Condiciones territoriales.-Condiciones territoriales.-Condiciones territoriales.-Condiciones territoriales.- Como ya se explicó antes, existe una condición terri-torial favorable para la experiencia. La cuenca de Lurín es poco alterada y próxi-ma a la capital: en el imaginario colectivo, se posiciona rápidamente como una«cuenca virgen» a la que se debe proteger de la depredación urbana, aunque nose sepa bien cómo. Ya perdimos Rímac y Chillón, ¿cómo vamos a perder Lurín? Aesta posición se adhiere rápidamente el habitante de la cuenca, pero también el



limeño común y, por ende, los alcaldes que cierran filas en torno a accionesconjuntas para su defensa y desarrollo.

v)v)v)v)v) Participación y apoyo de los actores.-Participación y apoyo de los actores.-Participación y apoyo de los actores.-Participación y apoyo de los actores.-Participación y apoyo de los actores.- Los diversos actores sociales se haninvolucrado y movilizado ampliamente desde el comienzo del proceso, a travésde sus numerosas organizaciones sociales y productivas. No solo han sido con-sultados para la toma de decisiones, sino que han sido protagonistas (autores ycogestores) de diversas iniciativas y proyectos (desde el cabildo abierto hasta losproyectos productivos y de mejora de canales de riego). El proceso de participa-ción y empoderamiento todavía tiene una perspectiva de largo plazo, pero lasacciones realizadas han permitido construir una base que otorga un soporte so-cial difuso a la visión futurística de cuenca sustentable.

vi)vi)vi)vi)vi) Información, educación y comunicación.-Información, educación y comunicación.-Información, educación y comunicación.-Información, educación y comunicación.-Información, educación y comunicación.- Diversos instrumentos de informa-ción, educación y comunicación han sido fundamentales para construir sensibi-lidad y ciudadanía, incluyendo folletos populares, spots radiales, teatro calleje-ro, paneles informativos, campañas de prensa, entre otros. A través de estosinstrumentos se está construyendo un «deseo social colectivo» de conservar losrecursos de la cuenca que, ante el cinismo y fatalismo generalizados, permitendemostrar que «sí podemos» y que un futuro diferente depende de nosotros.

vii)vii)vii)vii)vii) Apoyo desde el gobierno central.-Apoyo desde el gobierno central.-Apoyo desde el gobierno central.-Apoyo desde el gobierno central.-Apoyo desde el gobierno central.- En las últimas fases de la iniciativa, la inter-vención y el apoyo del gobierno central, a través del MIMDES y del CONAM enparticular, están siendo decisivos. Si bien es prematuro evaluar los resultados, sehan abierto nuevas perspectivas y oportunidades para el programa, que renuevanlos compromisos y enriquecen las propuestas. El valor demostrativo de esta ex-periencia también puede ser sumamente interesante para alimentar las políticasgubernamentales.

viii)viii)viii)viii)viii) Nuevas alianzas y Nuevas alianzas y Nuevas alianzas y Nuevas alianzas y Nuevas alianzas y partnershipspartnershipspartnershipspartnershipspartnerships.-.-.-.-.- La escasez de recursos frente a la magnitud delos desafíos ha estimulado nuevas modalidades de diálogo y colaboración entrelos actores públicos y privados. Estas han sido fogueadas también desde lasdiversas instancias de concertación, en particular las mesas.

Entre los factores limitantes del proceso, encontramos:

i)i )i )i )i ) Capacidades de los actores.- Capacidades de los actores.- Capacidades de los actores.- Capacidades de los actores.- Capacidades de los actores.- En general, las capacidades de todos los actoresse ven rebasadas por las demandas de la agenda para el desarrollo sustentablede la cuenca. Para todos, sin excepción, esta es una experiencia nueva quedemanda nuevos enfoques y destrezas. Si bien se han realizado algunos progra-mas experimentales de capacitación (especialmente de los alcaldes y de los



líderes sociales), no ha habido la oportunidad de construir e implementar unapropuesta de fortalecimiento de capacidades más estructural. Todos (ONG, muni-cipios, organizaciones sociales, representantes del Estado, empresarios) necesi-tamos de capacitación.

ii)ii)ii)ii)ii) Grado de complejidad.- Grado de complejidad.- Grado de complejidad.- Grado de complejidad.- Grado de complejidad.- Las dimensiones del territorio, la complejidad de losproblemas y la diversidad de actores han planteado desafíos considerables, tantopara la comprensión de los fenómenos como para la puesta en marcha de lasestrategias.

iii)iii)iii)iii)iii) Apoyo de actores clave.- Apoyo de actores clave.- Apoyo de actores clave.- Apoyo de actores clave.- Apoyo de actores clave.- La iniciativa todavía no ha logrado comprometer elapoyo decidido de algunos actores clave como la Municipalidad de Lima o elINRENA. Mientras que en la gestión de Andrade hubo un conflicto explícito deintereses que desvió muchos recursos y energías, la actual gestión está apoyan-do el proceso, pero más a nivel de discurso que de práctica.

iv)iv)iv)iv)iv) Financiamiento.- Financiamiento.- Financiamiento.- Financiamiento.- Financiamiento.- Hasta la fecha, el proceso ha tenido la virtud de sostenerse conlos recursos locales y de las ONG, pero esta es una seria limitación. Todavía no seha logrado diseñar una estrategia financiera ni palanquear un compromiso finan-ciero importante por parte del Gobierno, de inversionistas privados o de la coopera-ción internacional. A través de PROCUENCA, este proceso está en marcha.

v)v)v)v)v) Dificultades de articulación entre gobiernos locales-Estado-sociedad civil.-Dificultades de articulación entre gobiernos locales-Estado-sociedad civil.-Dificultades de articulación entre gobiernos locales-Estado-sociedad civil.-Dificultades de articulación entre gobiernos locales-Estado-sociedad civil.-Dificultades de articulación entre gobiernos locales-Estado-sociedad civil.-Un municipio promotor y dinamizador del desarrollo local no solo debe buscarlas capacidades institucionales para cumplir su función, sino debe ponerlas alservicio de la articulación con los recursos de otras organizaciones e institucio-nes que operan en su ámbito, buscando la incorporación de la población en latoma de decisiones. En otras palabras, debe fomentar la corresponsabilidad delos actores en la atención a los problemas priorizados. La mentalidad de losgobernantes es, muchas veces, contraria a esto: solo creen que ello depende deuna mayor transferencia de dinero. A nivel nacional, las articulaciones que sehan podido establecer con los municipios se han circunscrito a facilitar la ejecu-ción de programas de claro sesgo asistencialista (por ejemplo, la generación deempleo temporal a través de FONCODES, «A Trabajar Rural» y «A Trabajar Urba-no», o los programas de asistencia alimentaria como el PRONAA). Los réditos enla generación de capacidades municipales y en la lucha contra la pobreza deestos programas son y serán bastante discutibles. En el ámbito nacional, sonmuy pocos los casos de municipios exitosos que hayan logrado cumplir con elreto: en el mejor de los casos, esto se ha logrado a través de convenios con lacooperación técnica internacional (es el caso de Villa El Salvador) o en funciónde programas de interés internacional (es el caso de AMRESAM en el norte y la



lucha antidrogas). Con respecto a la articulación con la sociedad civil, esta sueleentenderse aún por parte de los municipios como un acto de buena voluntadantes que como una oportunidad para el desarrollo económico-social de la loca-lidad. Si bien las normas propician cada vez más la participación ciudadana, enla realidad son muy pocos los canales que se disponen para ello. Aún es muygrande el temor y la desconfianza de facilitar estos canales participativos.

Lecciones y recomendaciones

Los procesos de planificación y gestión urbano-ambiental se encuentran inmersos encontextos institucionales, políticos y sociales muy particulares que definen sus carac-terísticas y resultados. Es importante comprender estos contextos a través de una aproxi-mación sistémica y construir una visión socialmente compartida sobre los mismos,para diseñar estrategias e intervenciones apropiadas y sustentables.

En el caso de Lima Metropolitana, y de la planificación y gestión urbano-ambiental dela cuenca del río Lurín en particular, los procesos son bastante complejos, porque setrata de territorios muy vastos en los cuales se confrontan dos mundos casi contrapues-tos: el urbano y el rural. Aquí se confrontan culturas, visiones y necesidades, pero tam-bién sistemas de planificación, administración y gestión.

Algunas lecciones de la experiencia en la cuenca del río Lurín son las siguientes:

i) El proceso de estudio de la cuenca a través de un diagnóstico sistémico (integra-do) fue sumamente útil para aproximarse a las diversas dimensiones de la reali-dad y diseñar estrategias de intervención no sectoriales (multidisciplinarias ytransdisciplinarias) que atendieran los numerosos conflictos ambientales identi-ficados por los actores. Sin embargo, los municipios no disponen del instrumen-tal y de la capacidad técnica para realizar estas aproximaciones más integrales(ambientales), y ni siquiera para diseñar planes y programas más convencionales(sectoriales).

ii) La alianza de las municipalidades con las ONG fue un factor decisivo para laconcepción y gestión del proceso hasta la actualidad: para las primeras, consti-tuyó la oportunidad para fortalecerse en su capacidad técnica y de gestión; paralas segundas, de trascender en sus acciones para tener mayores impactos a nivelpolítico y social. Sin embargo, las ONG también son actores que se están for-mando y fortaleciendo en la gestión de procesos complejos de esta naturaleza.La sostenibilidad futura del programa dependerá, en buena medida, del fortaleci-miento de las capacidades de estos dos actores clave.



iii) Un hito de la experiencia de planificación y gestión en la cuenca del río Lurín fuela elaboración del Plan Estratégico de Cuenca: el plan permitió desencadenar unproceso político y social que fortaleció los liderazgos y las capacidades locales,acentuó los vínculos entre las organizaciones sociales y políticas, y permitióconfigurar un marco conceptual, ideológico y programático común de actuación.En otras palabras, fue un instrumento de integración de visiones, actores y estra-tegias que hasta ahora tiene vigencia y sigue guiando la toma de decisionessobre la cuenca.

iv) La experiencia en la cuenca de Lurín demostró también la importancia de cons-truir una amplia y diversa base social y política a través de diversos instrumentosde información y participación ciudadana, con el objetivo de sostener el procesoen el tiempo y trascender las coyunturas políticas y los liderazgos particulares.También permitió ensayar y demostrar la oportunidad de movilizar a los actorespara actuar colaborativamente, desarrollando una cultura de diálogo y coopera-ción, y movilizando los recursos locales. Este proceso ha permitido fortalecer lasorganizaciones, los vínculos entre ellas y las capacidades locales, generandouna lógica de autogestión y autosustentabilidad, antes que de paternalismo ydependencia.

v) La planificación y gestión ambiental integrada de un territorio como la cuencadel río Lurín sobrepasa largamente las facultades y capacidades de municipiosdistritales tan pequeños como aquellos que la conforman. Tampoco se encuentraen su lista de prioridades. El protagonismo continuo y sostenido de los munici-pios fue posible gracias a una estrategia que articuló el proceso de planificacióny gestión con intervenciones muy concretas de interés político (por ejemplo,inversiones en obras de infraestructura económica y social) que permitieron res-ponder a las necesidades urgentes de los actores sociales.

vi) Lo «ambiental» se percibe todavía como un discurso utópico e idealista, lejos delas prioridades políticas y de las urgencias sociales. Es importante construir undiscurso y una estrategia que se aleje de las corrientes «preservacionistas» y quedemuestre en la práctica la conveniencia de conservar y sostener la base derecursos naturales y culturales como activos para fomentar el desarrollo local.

vii)Los puentes de diálogo y colaboración entre los municipios distritales y la Muni-cipalidad Metropolitana, y entre estos y los organismos del Estado, son suma-mente débiles. En el caso de la cuenca del río Lurín, la articulación estratégicay política de las municipalidades, a través de la Asociación de Autoridades Mu-nicipales (AAM), fue sumamente importante para construir un interés político demayor nivel y para crear espacios de concertación de políticas.



En cuanto a la replicabilidadreplicabilidadreplicabilidadreplicabilidadreplicabilidad, la experiencia de la cuenca del río Lurín es todavía muyjoven, sin embargo, está demostrando un alto grado de interés por parte de otras cuen-cas y ciudades del país (Chillón, Moche, Lambayeque, Chili) con las cuales ha empeza-do un proceso de intercambio de información. Por iniciativa del Gobierno, el ProgramaPROCUENCA ya se está replicando como modelo de coordinación intersectorial e inte-rinstitucional en otras cuencas en el ámbito nacional. Sin embargo, hay que reconocerque no existe un «blueprint» o una receta para la replicabilidad: cada proceso y expe-riencia tiene sus características particulares, que dependen de las cualidades de suslíderes e instituciones, cuyas acciones y comportamientos están fuertemente condicio-nados por el contexto. En este sentido, si bien puede haber algunos criterios comparti-dos, la gestión urbana ambiental se construye, en cada caso, paulatinamente, al ritmode la construcción de las capacidades de los actores y de las relaciones entre ellos.

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Anexo 1Anexo 1Anexo 1Anexo 1Anexo 1

LOCALIZACIÓN DE LOS LUGARES DE PROCEDENCIA DE LOS EJEMPLOSLOCALIZACIÓN DE LOS LUGARES DE PROCEDENCIA DE LOS EJEMPLOSLOCALIZACIÓN DE LOS LUGARES DE PROCEDENCIA DE LOS EJEMPLOSLOCALIZACIÓN DE LOS LUGARES DE PROCEDENCIA DE LOS EJEMPLOSLOCALIZACIÓN DE LOS LUGARES DE PROCEDENCIA DE LOS EJEMPLOS

Distrito/ciudadDistrito/ciudadDistrito/ciudadDistrito/ciudadDistrito/ciudad ProvinciaProvinciaProvinciaProvinciaProvincia DepartamentoDepartamentoDepartamentoDepartamentoDepartamento

Bolognesi* Áncash

Independencia* Huaraz Áncash

Huarmey* Huarmey Áncash

Nuevo Chimbote* Santa Áncash

Chimbote* Santa Áncash

Arequipa* Arequipa

Cajamarca* Cajamarca

Celendín* Celendín Cajamarca

Cusco* Cusco Cusco

San Clemente* Ica Ica

Paracas* Ica

Huancayo* Huancayo Junín

Trujillo* Trujillo La Libertad

Chiclayo* Lambayeque

Ferreñafe* Lambayeque

Chancay* Huaral Lima

Lima y Callao* Lima

Ate Vitarte* Lima Lima

Comas* Lima Lima

Cuenca del río Lurín*(a) Lima Lima

Miraflores* Lima Lima

Surco* Lima Lima

Villa El Salvador* Lima Lima

Villa María del Triunfo* Lima Lima

Iquitos* Maynas Loreto

Ilo* Ilo Moquegua

Cerro de Pasco* Pasco Pasco

Piura* Piura

Paita* Piura

Negritos* Talara Piura

Puno* Puno Puno

Tarapoto* San Martín San Martín

(a) Corresponde al ámbito trabajado en el caso elaborado para este estudio y presentado en el capítulo IV.* Lugar de los ejemplos presentados.


BIBLIOGRAFÍA GENERAL

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