la disolución de yugoslavia - romualdo bermejo garcía y cesáreo gutiérrez espada

La disolucin de Yugoslavia

Serie: Ciencias Sociales

ROMUALDO BERMEJO GARCACESREO GUTIRREZ ESPADA

LA DISOLUCINDE YUGOSLAVIA

EDICIONES UNIVERSIDAD DE NAVARRA, S.A.PAMPLONA

Primera edicin: Febrero 2007

2007. Romualdo Bermejo Garca y Cesreo Gutirrez EspadaEdiciones Universidad de Navarra, S.A. (EUNSA)

Plaza de los Sauces, 1 y 2. 31010 Barain (Navarra) - EspaaTelfono: +34 948 25 68 50 - Fax: +34 948 25 68 54

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ISBN: 978-84-313-2439-1Depsito legal: NA 309-2007

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Tratamiento:NOVATEXT. Plaza Idoi, 5 bajo. 31192 Mutilva Baja (Navarra)

Imprime:GRFICAS ALZATE, S.L. Pol. Ipertegui II. Orcoyen (Navarra)

Printed in Spain - Impreso en Espaa

I. INTRODUCCIN: ORGENES DE LA CRISIS EN LA ANTIGUAYUGOSLAVIA ........................................................................ 11

II. HACIA LA DESMEMBRACIN DE LA ANTIGUA YUGOSLAVIA YLAS DISTINTAS REACCIONES EN EUROPA ............................... 151. La Comunidad Europea frente a la crisis yugoslava ....... 22

1.1. La guerra en Croacia y la Conferencia para la Pazen Yugoslavia ........................................................ 28

1.2. La compleja cuestin del reconocimiento ............. 341.2.1. El reconocimiento y la Conferencia para la

Paz sobre Yugoslavia: las lneas directrices .. 391.2.2. El reconocimiento de Croacia y Eslovenia . 461.2.3. El reconocimiento de Bosnia y Herzegovina 501.2.4. El difcil reconocimiento de la ex-Repbli-

ca Yugoslava de Macedonia ante las fuertesreticencias griegas ...................................... 51

2. La CSCE/OSCE y la crisis yugoslava ............................ 662.1. La CSCE en los inicios de la crisis yugoslava: una

especie de diplomacia preventiva que no previenenada ...................................................................... 69

2.2. Los intentos de la CSCE por ser operativa ........... 74

III. LAS NACIONES UNIDAS Y LA CRISIS YUGOSLAVA: LA CRNICADE UN FRACASO ANUNCIADO ............................................... 851. Las Naciones Unidas en los inicios de la crisis yugoslava:

la calificacin general de la situacin ............................. 87

ndice

2. Del embargo de armas a las complejas sanciones econ-micas ............................................................................. 93

3. El establecimiento de la Fuerza de Proteccin de las Na-ciones Unidas (UNPROFOR) ...................................... 1063.1. La UNPROFOR en Croacia y Macedonia ........... 1093.2. La UNPROFOR en Bosnia-Herzegovina ............. 116

4. El fracaso de la UNPROFOR, la creacin de la Fuerzade Reaccin Rpida y el Acuerdo de Dayton ................ 1274.1. El fracaso de la UNPROFOR ............................... 1294.2. La creacin de la Fuerza de Reaccin Rpida ........ 1384.3. Los Estados Unidos empiezan a tomar las riendas

de la contienda por intermedio de la OTAN ........ 1444.4. El Acuerdo de Dayton .......................................... 152

IV. EL PAPEL DE LA UEO Y DE LA OTAN EN LA CRISIS YUGOS-LAVA: LA GUERRA DE KOSOVO (1999) ............................. 1671. La UEO y la crisis yugoslava ......................................... 1682. La OTAN y la crisis yugoslava: La Guerra de Kosovo

(1999) ........................................................................... 1752.1. Los orgenes del conflicto ..................................... 1762.2. La respuesta de la comunidad internacional hasta

el inicio de los bombardeos ................................... 1802.3. La intervencin armada de la OTAN y el debate

sobre su legalidad .................................................. 1912.4. La vuelta al Consejo de Seguridad de la crisis ko-

sovar despus de la intervencin de la OTAN ...... 205

V. LOS LTIMOS COLETAZOS GENERAN SIN DUDA UNA REFLE-XIN (SOBRE EL PRINCIPIO DE LIBRE DETERMINACIN DE LOSPUEBLOS) ............................................................................. 2131. Recordando el derecho de libre determinacin de los

pueblos y su evolucin .................................................. 2131.1. Una civilizada ocupacin de brbaros y salvajes .. 213

1.1.1. Del principio de las nacionalidades (...) .... 2131.1.2. A la Conferencia de Berln (1884-1885) ... 2151.1.3. El escaparate doctrinal ............................... 2161.1.4. Recapitulacin ........................................... 221

1.2. La transicin tranquila .......................................... 225

8 La disolucin de Yugoslavia

1.2.1. Del Pacto de la Sociedad de Naciones (1919)y el caso de las islas Aaland (1920) ............ 226

1.2.2. Al texto de la Carta de Naciones Unidas(1945) ....................................................... 229

1.3. La revolucin colonial! ......................................... 2301.3.1. La Resolucin 1514 (XV) abre un proceso (...) 2301.3.2. El derecho de libre determinacin de los

pueblos, norma jurdica fundamental parala comunidad internacional contempor-nea (que acaso pierde fuerza?) .................. 234

1.3.3. Derecho s, pero de qu pueblos ............... 2371.4. Una revolucin pendiente? .................................. 239

2. El estatuto acordado a Kosovo (1999). La independenciade Montenego (2006). Y despus...? ............................ 2422.1. El estatuto acordado a Kosovo (1999) .................. 2422.2. La independencia de Montenegro ......................... 2542.3. Y ahora qu? ........................................................ 258

3. A modo de conclusin (sobre el derecho de libre deter-minacin de los pueblos tras el que parece ya ltimoacto del drama de Yugoslavia) ....................................... 261

NDICE DE AUTORES ................................................................... 267

NDICE ANALTICO DE MATERIAS ................................................. 273

ndice 9

1. Siempre se ha dicho que la creacin del Estado Yugoslavoque hemos conocido a lo largo del siglo XX fue artificial y su uni-dad slo pudo mantenerse gracias a la dictadura impuesta por elMariscal Tito. Configurado al final de la Primera Guerra Mundialsobre la base de un mosaico de etnias diferentes1, ese Estado seraocupado por las tropas alemanas durante la Segunda Guerra Mun-dial, firmndose la capitulacin el 17 de abril de 1941. La ocupa-cin alemana fue atroz, perdiendo Yugoslavia aproximadamenteuna dcima parte de su poblacin, pero mantuvo inmovilizadas aquince divisiones alemanas. Los partisanos organizados por el par-tido comunista, cuyo Secretario era Josip Broz Tito, tambin lle-varon a cabo una feroz resistencia, consiguiendo liberar Belgradoen octubre de 1944, mientras que Trieste y Zagreb lo eran en ma-yo de 1945. Las desavenencias entre el gobierno popular y el ga-binete de Pedro II, que se haba refugiado en Londres, no se hi-cieron esperar pese a los acuerdos Tito-Subasic de 16 de junio de1944. En este estado de cosas, y como se esperaba, en las eleccio-nes de noviembre de 1945, el 90% de los votos fueron para la coa-licin del Frente Popular, dirigida por el partido comunista. El 29

1. La unin de los serbios, croatas y eslovenos del imperio austro-hngaro fueproclamada en octubre de 1918, crendose despus el Reino (de serbios, croatasy eslovenos) el 1 de diciembre del mismo ao con Pedro I Karagjorgjevic.

I.Introduccin:

Orgenes de la crisis en la antigua Yugoslavia

de noviembre de 1945, la nueva asamblea proclam la Repblicay elabor la Constitucin de la Repblica Popular Federativa deYugoslavia que fue adoptada el 31 de enero de 1946.

La Federacin estaba integrada por seis repblicas (Serbia,Croacia, Eslovenia, Bosnia y Herzegovina, Macedonia y Monte-negro) y dos provincias autnomas incluidas en la Repblica deSerbia que son Kosovo y Voivodina.

Una vez en el poder, el Mariscal Tito se desembaraz de susadversarios polticos dedicndose tenazmente a conseguir, lo quelogr, que su pas volviera a las fronteras de 1919, recuperando lasadquisiciones de Italia en 1920, disputando a sta adems Trieste.En el plano de la poltica interna, se adoptaron medidas de na-cionalizacin de la banca, el comercio y la industria, al mismotiempo que se llevaba a cabo una profunda reforma agraria. Peropronto comenzaron las tensiones con la URSS, y el Kominformconden las nuevas polticas adoptadas por los dirigentes yugosla-vos, acusndoles de desviacionismo. Desde entonces, las relacio-nes con la gran Potencia del Este nunca fueron cordiales y Titoinici una poltica de no alineamiento, al tiempo que mejorabaconsiderablemente las relaciones con los Estados vecinos. Procla-m su adhesin a la doctrina de la no injerencia, y rechaz la te-sis sovitica de la soberana limitada, haciendo de Yugoslavia unejemplo a seguir en muchos pases del Tercer Mundo.

2. Pero Yugoslavia entr en crisis despus de la muerte de Ti-to en mayo de 19802. El poder del partido se fue erosionando almismo tiempo que llegaban nuevos vientos liberalizadores de for-ma que los tres principales problemas que hubo de afrontar el pas


2. Durante el largo Gobierno del Mariscal Tito, la vida poltica del pas pa-reca ir en la misma direccin, al estar estructurada dentro de un sistema en elque las diversas poblaciones estaban entrelazadas. Para ms detalles sobre estosaspectos, cfr. PESIC, V., Serbian Nationalism and the Origins of the Yugoslav Cri-sis, U.S. Institute of Peace, Washington, D.C., 1996; SINGLETON, F.B., ShortHistory of the Yugoslav People, Cambridge University Press, Cambridge, 1985.

desde la desaparicin del viejo lder fueron una aguda crisis eco-nmica, la del sistema federal que haba logrado mantener la in-tegridad territorial del pas y la democratizacin del rgimen3. Eneste contexto de crisis generalizada, empezaron a surgir diversosmovimientos nacionalistas desintegradores que comprometan laestabilidad de la Federacin4, respondiendo el poder central conduras represiones, como la que tuvo lugar en Kosovo en 1981,perdiendo esta provincia, junto con Voivodina, gran parte de suautonoma en marzo de 1989, al mismo tiempo que se reforzabael poder central de Belgrado5. El movimiento desintegrador erasin embargo ms amplio tanto en Croacia, Eslovenia y Macedo-nia, como en Bosnia y Herzegovina, repblica en donde se dio ungran auge del islamismo. Cuando el entonces Presidente de la Re-pblica, Slovodan Milosevic (acusado despus de graves crmenesy entregado por su pas al Tribunal Penal Internacional para la an-tigua Yugoslavia y de los que evit con su suicidio ser juzgado)lanz el ejrcito para aplastar los disturbios en Kosovo6, Yugosla-via empez a desangrarse y la hemorragia ya sera imparable.

No conviene, sin embargo, dejarse llevar slo por el factor delnacionalismo como la nica causa de la crisis yugoslava. Como enotros muchos conflictos, las causas son ms complejas. En efecto,

Introduccin: Orgenes de la crisis en la antigua Yugoslavia 13

3. Cfr. GOW, J., Legitimacy and the Military: The Yugoslav Crisis, Printer,Londres, 1992, pp. 7-8. La crisis econmica que se desat en la dcada de lossetenta afect considerablemente al pas, de ah que al final de la dcada de losochenta, la calidad de vida pas a estar por debajo de la que tenan en los se-tenta. Respecto a la democratizacin, la principal reivindicacin era el multi-partidismo, y el principal problema para el sistema federal fue claramente el na-cionalismo.

4. Cfr. RAMET, S.P., Nationalism and Federalism in Yugoslavia, 1962-1991,Indiana University Press., Bloomington; ID., Balkan Babel: Politics, Culture andReligion in Yugoslavia, Westview Press, Boulder, Colorado, 1992.

5. Precisamente fue el 23 de marzo de 1989 cuando el Gobierno de Bel-grado revoc el estatuto de autonoma de Kosovo, reprimiendo brutalmente lasmanifestaciones.

6. A este respecto, cfr. infra prrafos 80 ss. de este libro.

es obvio que hubo elementos tnicos7 y religiosos que propiciaronel conflicto, pero no conviene ignorar que hubo tambin otrosfactores como la lucha por dominar los diversos centros de poderque se haban creado durante dcadas en Yugoslavia, as como lastensiones que se fueron suscitando entre las regiones ms ricas ylas ms pobres, tensiones que se vieron favorecidas por el fracasodel sistema socialista, como ocurri en otras zonas, aunque elmodelo yugoslavo tuviera sus propias peculiaridades8.


7. Segn el censo de 1991, los serbios suponan el 36% de una poblacintotal de 23,5 millones de habitantes, los croatas el 20% y los musulmanes el10%. En la Repblica de Serbia, los serbios constituan el 66% de la poblacin,los musulmanes el 2,5% y los croatas el 1,1%. Adems, en Kosovo, el 81% dela poblacin era de origen albans, y en la regin de Voivodina exista una im-portante minora de origen hngaro. En Croacia, el 78% eran croatas, el 12%serbios y en torno al 1% musulmanes. Por su parte, en la Repblica de Bosniay Herzegovina la poblacin estaba integrada por el 44% de musulmanes, el31% de serbios y el 17% de croatas.

8. Cfr. SCHLOTTER, P., The Yugoslav Lesson, Balkan Forum 2, 1994, n.1, pp. 11-24 (p. 13).

3. Resulta difcil establecer con precisin el inicio de la agudacrisis que llevara a la desintegracin de la antigua Yugoslavia9. Noobstante, el 21 de enero de 1990 cuando los delegados eslovenos,seguidos sucesivamente por los croatas, abandonan la decimo-cuarta Asamblea de la Federacin de comunistas yugoslavos po-dra ser una de las ms significativas. A partir de entonces, el cli-ma poltico en el pas parece dar un giro copernicano, como sepuso de relieve con las primeras elecciones libres en 1990 que tu-vieron lugar desde la Segunda Guerra Mundial en todas las rep-blicas (Eslovenia, 8-22 de abril; Croacia, 22-23 de abril; Macedo-nia, 11 de noviembre; Bosnia y Herzegovina, 18 de noviembre;Serbia, 9 de diciembre; y Montenegro tambin en esta ltima fe-cha)10. Y es que ya se atisba por esas fechas que algunas repblicas,como Croacia y Eslovenia, quieren hacer de Yugoslavia una con-federacin de Estados independientes11. Eslovenia lo deja claro el

9. Para un pormenorizado estudio al respecto, GOW, J., Legitimacy..., op.cit. (nota 3).

10. Cfr. BOTHE, M. y SCHMIDT, Ch., Sur quelques questions de succes-sion poses par la dissolution de lURSS et celle de la Yugoslavie, Revue Gn-rale de Droit International Public, 96 (1992), n. 4, pp. 811-842 (p. 819).

11. Conviene resaltar que el paso de un sistema federal a una confederacinde Estados soberanos es raro y difcil. Lo normal es precisamente lo contrario,como ocurri en Suiza y en los Estados Unidos.

II.Hacia la desmembracin de la antigua Yugoslavia

y las distintas reacciones en Europa

2 de julio de 1990, cuando su Parlamento adopta una declaracinsobre la soberana del Estado, y un poco ms tarde, junto conCroacia, adoptara medidas con el fin de suspender el rgimen decooperacin previsto en el marco financiero. Serbia reacciona cla-ro, adoptando 15 leyes de proteccin econmica, al tiempo quelos serbios de Croacia demandan autonoma.

A partir de entonces los acontecimientos se precipitaran entoda Yugoslavia, y nada ni nadie podra parar el caballo desboca-do y desintegrador de esta Repblica que haba sido gobernadacon mano de hierro, en guante de seda, por el Mariscal Tito. As,el 23 de diciembre de 1990, Eslovenia celebra unilateralmente unreferndum en el que una amplia mayora de electores se pronun-cia por la independencia, siendo esta proclamada poco despuspor el Parlamento. Unos meses despus, el 19 de mayo de 1991,se celebra un referndum similar en Croacia, ganando tambin lospartidarios de la independencia, a pesar de que fue boicoteado porlos serbios de Croacia12. En este estado de cosas, la lgica vendrapor su propio peso, ya que el 25 de junio de 1991 los Parlamen-tos de las dos Repblicas decidieron la independencia, decisionesque fueron consideradas por el Gobierno federal de Belgradocomo ilegales, como no poda ser de otra manera. La crisis entra-ba as en una fase de difcil control y de no retorno.

Las declaraciones de independencia de Eslovenia y de Croaciaconstituan una autntica declaracin de guerra al Gobierno fede-ral de Belgrado y as fueron consideradas. La llegada al poder delnuevo Presidente Mesic no cambi un pice los acontecimientos,que se fueron precipitando a favor de las tesis de las repblicassecesionistas. Y es que slo caban dos alternativas: o una guerraabierta por parte del Gobierno federal de Belgrado contra las re-pblicas secesionistas para defender la integridad territorial del Es-tado yugoslavo, o aceptar la desintegracin, reconociendo la inde-


12. Croacia ya se haba proclamado Estado soberano el 22 de diciembre de1990. Cfr. Chronique des faits internationaux, Revue Gnrale de DroitInternational Public, 95 (1991), n. 4, p. 751.

pendencia de esas repblicas13. Es obvio que Belgrado hubiera po-dido optar, de conformidad con el Derecho internacional, por laprimera alternativa sin contemplaciones, pero era ese camino elpolticamente correcto en esas circunstancias? Como en otros mu-chos aspectos, lo jurdico estaba supeditado a lo poltico, y Bel-grado dio una respuesta ambigua al decidir la retirada del ejrcitofederal de Eslovenia el 18 de julio de 1991, despus de algunos en-frentamientos con las fuerzas de polica eslovenas de la DefensaTerritorial14. Decimos que Belgrado dio una respuesta ambigua apesar de que su retirada de Eslovenia se hizo en aplicacin de losacuerdos de Brioni de 7 de julio, concluidos bajo la antigua CEE15,acuerdos que prevean una moratoria de tres meses en las declara-ciones de independencia de las dos repblicas rebeldes para per-mitir negociar una salida pacfica a la crisis, algo que evidente-mente no se consigui. Considerado como un conflicto internoyugoslavo, y a causa de su corta duracin, esta guerra no suscitcasi inters en el seno de la comunidad internacional. Tres Estadosseguan, sin embargo de cerca los acontecimientos: Alemania,Austria y el Estado Vaticano, que iban a tener un importante papel

Hacia la desmembracin de la antigua Yugoslavia y las reacciones en Europa 17

13. Estas cuestiones estuvieron ya presentes en las reuniones de Split (26 demarzo) y Belgrado (4 de abril) en las que participaron los dirigentes de las seisrepblicas, sin llegar a ningn resultado. Y es que ya aqu las repblicas estabandivididas: Bosnia y Herzegovina y Macedonia apoyaban las tesis secesionistas,mientras que Montenegro segua apoyando la tesis centralista defendida porSerbia.

14. El ejrcito yugoslavo, que en esos momentos se encontraba sin coman-dante jefe en ausencia del Presidente federal, eligi como prioridad el impedirque las fuerzas eslovenas controlaran los puestos fronterizos. Se trataba pues degarantizar en ese momento la integridad territorial de Yugoslavia atacando a larepblica ms rebelde sobre la que los serbios no tenan en realidad ningunapretensin nacionalista. Este objetivo, sin embargo, fracas debido por un ladoa la resistencia eslovena y por otro a la presin internacional que abogaba porun cese del fuego. Es cierto que en Eslovenia los serbios eran una pequea mi-nora, pero la retirada fue interpretada como un signo de debilidad del poderfederal. El 29 de junio los combates se reiniciaran con fuerza en Croacia.

15. A este respecto vid. infra prrafo 7.

en la crisis yugoslava. Por oposicin al conflicto en Eslovenia, laguerra s que fue dura e intensa en Croacia. El conflicto tena cier-tos tintes internos croatas al oponer a la poblacin croata, mayo-ra en esta repblica, a la minora serbia, beneficindose esta lti-ma de un apoyo directo del ejrcito federal yugoslavo. Guerracruel, como lo demuestra el famoso asedio serbio a la pequea ciu-dad croata de Vukovar; tuvo varias fases en su desarrollo, al prin-cipio no muy favorables a los croatas, que llegaron a perder casi untercio de su territorio. Pero, en una segunda fase, que tuvo lugaren los aos 1993-1996, la victoria croata fue arrolladora.

Respecto a Bosnia-Herzegovina, los pasos iban a ser similares,aunque aqu la guerra iba a desarrollarse de forma ms cruel, in-humana suscitando una serie de cuestiones que no siempre tuvie-ron una respuesta digna por parte de las Naciones Unidas, y cuyasconsecuencias llegaran hasta la Guerra de Kosovo de 1999 e in-cluso hasta nuestros das. Y es que la configuracin tnica y reli-giosa de esta repblica (44% de musulmanes, 31% de serbios y el17% de croatas) aada nuevos ingredientes a esta repblica queestuvo bajo el Imperio Otomano durante largos siglos. As pues, elproceso desintegrador se inicia en Bosnia el 15 de octubre de1991, fecha en la que el Parlamento adopta una declaracin de so-berana. Sin embargo, la poblacin serbia, partidaria de continuarmanteniendo sus lazos con el rgimen federal de Belgrado, pro-clama la Repblica serbia en Bosnia el 9 de enero de 1992, po-niendo as sobre la mesa uno de los problemas ms agudos de todoel conflicto yugoslavo, que desembocara en la Guerra de Bosnia-Herzegovina. El referndum que se celebr entre el 29 de febreroy el 1 de marzo de 1992, boicoteado por los serbios, dio un resul-tado aplastante a los partidarios de la independencia. Bosnia pro-clam su independencia el 3 de marzo del mismo ao16, adqui-riendo despus el estatuto de miembro de las Naciones Unidas, elmismo da que Croacia y Eslovenia, el 22 de mayo de 1992.


16. Cfr. Chronique des faits internationaux, Revue Gnrale de Droit In-ternational Public, 96 (1992), n. 3, p. 651.

Por ltimo, tenemos el caso de Macedonia, en donde tambinse fragu un movimiento nacionalista, aunque distinto de los an-teriores, ya que lo que se reivindicaba era una mayor cuota de po-der y de autogobierno, sin romper los vnculos que les una con elresto de las repblicas yugoslavas17. El referndum que se celebrel 8 de septiembre de 1991, boicoteado tanto por la poblacinserbia como la albanesa, dio la victoria a los partidarios de la crea-cin de una entidad soberana en el marco de una confederacinde Estados yugoslavos. As las cosas, la Repblica de Macedoniaquera pasar de una federacin a una confederacin, algo que, co-mo ya hemos apuntado, no suele ser habitual, y aqu tambin fa-ll. Esto no impidi sin embargo que Macedonia proclamara suindependencia el 15 de septiembre, causando una autntica cons-ternacin en Grecia, negndose a reconocerla por utilizar el nom-bre de una regin griega que linda precisamente con ella, apartede tener disputas territoriales en otros tiempos18.

4. En este estado de cosas, con los nuevos Estados emergidosde la antigua Yugoslavia, reconocidos internacionalmente y ha-bindose convertido incluso en miembros de la ONU, la cuestinque se suscitaba era la siguiente: segua existiendo la RepblicaFederativa Socialista Yugoslava? Y esto fue lo que llev precisa-mente al nuevo Presidente Mesic a declarar el 20 de noviembre de1991 que no se consideraba ya como Jefe del Estado Yugoslavo,empezndose a hablar de la Yugoslavia residual, para referirse ala nueva Repblica federal de Yugoslavia de la que seguan for-mando parte Serbia y Montenegro. Esto fue en realidad lo que


17. Este territorio haba suscitado anteriormente alguna disputa entre Bul-garia, pas que mantena alguna reivindicacin territorial, y Yugoslavia.

18. Es conocido que estas tierras fueron reivindicadas por los blgaros, quequeran llegar al mar Egeo; por los serbios para ocupar Tesalnica; y por losgriegos para situar su frontera ms al Norte. Macedonia estuvo en el centro delas disputas territoriales de las dos guerras balcnicas (1912-1913 y 1913), es-tablecindose el reparto territorial entre Bulgaria, Grecia y Serbia en el Tratadode Bucarest de 1913.

proclam el Parlamento residual yugoslavo, compuesto slo pordiputados de esas dos repblicas, el 27 de abril de 1992.

Esta cuestin tambin se planteara en el mbito de NacionesUnidas, as como en otros organismos internacionales como laCSCE y el GATT. La pretensin de la nueva Repblica federalde Yugoslavia, es decir Serbia y Montenegro, de ejercer la suce-sin de la antigua Repblica Federativa Socialista de Yugoslavia enla ONU no sera aceptado19, al reconocer la Resolucin 777 delConsejo de Seguridad, de 19 de septiembre de 1993, que la Re-pblica Federativa Socialista de Yugoslavia ya no exista, y por lotanto considera que la Repblica federativa de Yugoslavia nopuede asegurar automticamente la continuidad de la calidad deMiembro de la antigua Repblica Federativa Socialista de Yugos-lavia en las Naciones Unidas y por consiguiente recomienda a laAsamblea general que decida que la Repblica Federativa de Yu-goslavia (Serbia y Montenegro) debera presentar una solicitud deadhesin a las Naciones Unidas y que no participar en los traba-jos de la Asamblea general. Se rechaza as la pretensin de que laRepblica Federativa de Yugoslavia fuera continuadora en la ca-lidad de miembro de la Organizacin. Tres das ms tarde, laAsamblea General adopta la Resolucin A/47/1 en la que decideque los representantes de la nueva Yugoslavia no pueden partici-par en sus trabajos. Esto no implicaba que la nueva Repblica deYugoslavia dejaba de ser miembro de las Naciones Unidas, ni lasuspenda en su calidad de miembro, ya que las oficinas ocupadaspor la antigua Yugoslavia podan seguir estndolo y proseguir susactividades. Adems, la bandera segua estando izada y Yugoslaviapoda seguir participando en los trabajos del resto de rganos queno fueran los de la Asamblea General. Dicho de otra forma, estacuestin revela el caos en el que en ocasiones parece vivir tan con-


19. Sobre esta cuestin, cfr. ANDRS SENZ DE SANTAMARA, P., Problemasactuales de la sucesin de Estados, Cursos de Derecho Internacional de Vitoria-Gasteiz, 1993, pp. 157-214 (pp. 197 ss.); ORTEGA TEROL, J.M., El desmembra-miento de Estados en la Europa de fin de siglo, Tirant lo Blanch, Valencia, 1999.

fortablemente la Organizacin y que nadie entiende, pues desafala lgica jurdica mnimamente exigible20.

En el marco de la CSCE y del GATT, las cosas iban a ir porlos mismos derroteros. El Estado que abri el fuego en la CSCEfue Austria, al solicitar el 29 de abril de 1992 la exclusin de Yu-goslavia, con el argumento de que este Estado haba dejado deexistir. Esta antorcha sera cogida por otros Estados en la reunindel Comit de Altos Funcionarios de la CSCE el 6 de mayo, y porlos Ministros de Asuntos Exteriores de los doce Estados miembrosde la CEE el 11 de mayo, que deciden adems retirar sus embaja-dores de Belgrado. Respecto al GATT, en teora menos preocupa-do por asuntos de esta ndole, tampoco se anda por las ramas, yaque el 14 de julio el Consejo decide suspender la participacin deYugoslavia21.


20. Todo lo contrario ocurri con la URSS, lo que no deja de ser una pa-radoja. Como seala Bothe, la URSS fue formalmente disuelta; sin embargo,la mayora de la prctica estatal ha reconocido la identidad de la Federacin deRusia con la URSS. En Yugoslavia, el proceso se plantea, al menos en teora,como una secesin de repblicas que trae consigo una reduccin territorial dela antigua Yugoslavia, pero no su desaparicin como persona jurdica; a pesarde ello, la identidad de la nueva Repblica Federativa de Yugoslavia no es re-conocida ni por las nuevas Repblicas surgidas de la divisin ni por la mayorade Estados de la comunidad internacional. Es obvio que esta diferencia se ex-plica por razones polticas, aunque conviene preguntarse si se justifica desde unpunto de vista jurdico. Cfr. BOTHE y SCHMIDT, Sur quelques questions desuccession..., op. cit. (nota 10), p. 825; la profesora Andrs Senz de Santa-mara invoca al respecto una diferencia importante entre un caso y otro, y esque en el de la URSS hubo consentimiento de las dems partes implicadas, loque no ocurri en el de Yugoslavia, aunque en torno a la cuestin de la suce-sin en las Naciones Unidas reconoce que ha habido una gran polmica y ha-bla de la esquizofrenia jurdica de una decisin poltica (Problemas actualesde la sucesin de Estados, op. cit. [nota 11], pp. 209-212; vid. asimismoBLANC ALTEMIR, A., La herencia sovitica. La Comunidad de Estados Indepen-dientes y los problemas de sucesin, Tecnos, Madrid, 2004, pp. 173-181.

21. Sobre estos aspectos, cfr. BOTHE y SCHMIDT, Sur quelques questionsde successions..., op. cit. (nota 10), p. 821.

5. Todo esto ocurra despus de que casi todos los Estadoseuropeos y la CE defendieran una Yugoslavia unida22, lo que sig-nificaba en realidad defender las tesis centralistas defendidas porSerbia. Ello acarreaba por pura coherencia dos cosas: el no reco-nocimiento de la independencia de Croacia y de Eslovenia y el es-tablecimiento de un procedimiento de arreglo de controversiaspropio de una crisis interna.

En realidad no se hizo ni lo uno ni lo otro. Y es que, aparte deque hubo Estados, como Austria y Alemania, que no jugaron deltodo limpio, lo cierto es que los hechos son muy tozudos y el Dere-cho internacional sigue recorriendo la senda del principio de efectivi-dad, o lo que es lo mismo proceder gustoso al reconocimiento de de-terminadas realidades de las que no se puede hacer abstraccin.

1. LA COMUNIDAD EUROPEA FRENTE A LA CRISIS YUGOSLAVA

6. La crisis yugoslava cogi a la todava Comunidad Europeaenfrascada en sus propios asuntos23. Sin embargo, los retos que la


22. Por ejemplo, este llamamiento lo hizo la antigua CEE el 26 de marzo de1991, y declaraciones similares fueron hechas por muchos Jefes de Estado y deGobierno europeos y por los Estados Unidos. La Declaracin sobre Yugoslaviaadoptada por los Ministros de Asuntos Exteriores de la CSCE el 20 de junio de1991 en Berln traduce meridianamente este consenso en los trminos siguientes:Les Ministres ont exprim leur proccupation amicale et leur soutien un dve-loppement dmocratique, lunit et lintgrit territoriale de la Yougoslavie,fondes sur les rformes conomiques, la pleine application des droits de lhom-me dans toutes les parties de la Yougoslavie, y compris les droits des minorits, etla solution pacifique de lactuelle crise dans le pays. Por su parte, el Secretario deEstado estadounidense, James Baker, era todava ms categrico al afirmar que encaso de secesin unilateral (de Croacia y Eslovenia) de Yugoslavia, los Estados Uni-dos y sus aliados no les reconoceran; no podran esperar pues ninguna asistenciaeconmica. Para ms detalles sobre estas declaraciones, cfr. LUKIC, R., Yougosla-vie: Chronique dune fin annonce, Politique internationale, n. 53, Pars, p. 139.

23. Para un panorama de la crisis en sus inicios, as como para un estudiode las primeras medidas adoptadas por la Comunidad, cfr. WYNAENDTS, H.,Lengrenage. Chroniques yugoslaves, juillet 1991-aot 1992, Denol, Pars, 1993.

misma planteaba eran cruciales, al encontrarse por primera vez ensu historia ante la posibilidad de poder establecer las bases de so-lucin de un conflicto armado, en un momento en el que se esta-ba estudiando cmo dar los primeros pasos en materia de polticaexterior y de seguridad comn; ms an en unas fechas en las quese proceda a analizar las consecuencias de la Guerra del Golfo, ydespus de un primer intento para adoptar una posicin comn enel marco de la ayuda humanitaria a los Kurdos de Iraq. Los Docede entonces tenan ante s una ocasin de oro para demostrar almundo su capacidad como gran potencia a escala internacional.

Pronto se vio sin embargo que el test yugoslavo iba a resultarde difcil digestin para la Comunidad24, ya que ninguna accindiplomtica digna de ese nombre sera adoptada antes del 25 de ju-nio a pesar de los numerosos signos precursores que vinieron anun-ciando la crisis25. Varias causas explican esta pasividad, entre las


24. Para un estudio general sobre las medidas adoptadas por la Comunidaden los inicios de la crisis yugoslava, LOPANCIC, D., The European Commu-nity and the Yugoslav Crisis (1989-1992). Some Issues of International Law,Yugoslavenska Revija za Medunarodno Pravo, 1994, n. 3, pp. 311-349.

25. Esto se vea venir a la luz de cmo se trataba el tema yugoslavo en elmbito interno de algunos Estados europeos, que partan del respeto a la sobe-rana e integridad territorial de Yugoslavia sobre la base del principio de no in-tervencin en los asuntos internos. As, por ejemplo, aunque en un primer mo-mento Francia pens, en los inicios de la crisis, en la conveniencia de enviarfuerzas militares de interposicin o de otro tipo a la zona; pronto cambi deopinin, tal y como lo expuso el Ministro de Asuntos Exteriores en el Senado,sealando que Francia (...) sen tient cependant galement au principe de non-ingrence dans les affaires intrieures des Etats concerns. Le cas de la Yougos-lavie, sil justifie effectivement la proccupation du Gouvernement, nen restepas moins celui dune fdration souveraine, dont le Gouvernement est notreinterlocuteur au plan international, Journal officiel, Dbats parlementaires,Snat, Questions crites, 30 mai 1991, p. 1095. Respecto a Espaa, el poraquel entonces Ministro de Asuntos Exteriores, Francisco Fernndez Ordoez,explic la posicin del Gobierno espaol en los trminos siguientes: Nosotroshemos sido contrarios a que la Comunidad enve fuerzas militares a un paseuropeo, si no hay garantas de aceptacin por todas las partes. Eso nos parecemuy peligroso, y lo hemos dicho, y en este momento no lo defiende ningn

cuales se pueden citar las siguientes: En primer lugar, el proceso dereunificacin de Alemania, al que hay que aadir a partir de agos-to de 1990 la crisis del Golfo tras la invasin de Kuwait por Iraq,la preocupacin por los riesgos de descomposicin en la URSS y latransicin de los pases de Europa central y oriental; en segundo lu-gar, se pensaba en Europa y en los Estados Unidos que Yugoslaviase mantendra al fin y al cabo unida por los vnculos econmicosque tenan entre s las diferentes repblicas yugoslavas; un tercerelemento consiste en reconocer que los Doce subestimaron el pesocreciente de los movimientos nacionalistas en los pases que estu-vieron bajo una ideologa comunista, influenciados en esta cues-tin por las ideas de Gorbachov en relacin con la URSS; y, por l-timo, hay que reconocer algo que ya hemos apuntado, y que estuvosiempre presente entre los pases europeos, como es la extrema di-versidad existente que caracterizaba las posiciones diplomticas delos distintos Estados, al existir al fin y al cabo un sistema abigarra-do de intereses26. Y es que Yugoslavia ha sido considerada comouna especie de laboratorio de Europa a causa de las diversas y com-


pas. Incluso Francia, que fue la que lo propuso, lo ha retirado, Diario deSesiones, Senado, Comisiones, IV Leg., n. 97, p. 13.

26. A este respecto, cfr. REMACLE, E., La CSCE et la Communaut euro-penne face au conflit yougoslave, Le Trimestre du Monde, 1992-1, pp. 219-233 (pp. 221-222). Segn este autor, eran perceptibles en Europa tres clases deposiciones: en primer lugar, estaban los que demostraron una simpata ms omenos entusiasta con los eslovenos y croatas, como Alemania e Italia entre losDoce, ms Austria y Hungra. En segundo lugar, haba un grupo de pases quese opusieron claramente a la divisin de Yugoslavia para evitar las eventualesimplicaciones del asunto respecto de s mismos, como Espaa, Francia o el Rei-no Unido; a ellos se una Grecia por otras razones, dado que no quera ver unEstado macedonio independiente al tiempo que poda comprender, porrazones histricas y religiosas y hasta cierto punto, las tesis serbias. Por ltimo,haba otros Estados, Blgica y Dinamarca entre los Doce, que simpatizabancon las tesis independentistas aunque sin estar de acuerdo con los mtodos uti-lizados; a esta postura podra sumarse las de Bulgaria y Albania que vean en lasituacin una aportunidad para reducir la influencia serbia en Macedomina yKosovo respectivamente (ibd., pp. 222-223).

plejas identidades nacionales existentes en su seno, con sus rivali-dades e incluso odio entre los diferentes pueblos que la componen.Desde esta perspectiva, la contradiccin entre la inviolabilidad defronteras, norma bsica del Derecho internacional, y las reivindi-caciones nacionales es evidente; esto acarrea un gran problemapara Espaa, pues dicha contradiccin desdibuja la lnea de divi-sin entre fronteras internas e internacionales27.

7. En estas circunstancias, no es extrao que la primera ac-cin de relieve que adopt la Comunidad fuera el 28 de junio de1991, tres das despus de que Eslovenia y Croacia declararanunilateralmente la independencia. Y es que en esa fecha, los Jefesde Estado de los Doce, reunidos en Consejo europeo en Luxem-burgo, decidieron enviar una Troika de mediacin en la queparticiparon28 los Ministros de Asuntos Exteriores italiano, lu-xemburgus y neerlands29, logrando que las partes suscribieran el


27. A este respecto, cfr. el interesante anlisis de MOREAU DEFARGUES, P.,Lt des dcompositions ou la misre des Nations, Dfense nationale, no-vembre 1991 (Pars), pp. 67-73. Este autor recoge sobre Espaa una idea a laque ya nos hemos referido, cuando seala lo siguiente: La plupart des tatsobservent la Yougoslavie et lUnion Sovitique en songeant que cela pourvaitleur arriver, que peut-tre il est dj trop tard. Ainsi lEspagne, qui a admira-blement conduit sa transition dmocratique et donn chaque province unstatut spcifique, dcouvre-t-elle la fascination quexerce le mot indpendan-ce au pays basque, en Catalogne, en Galicie..., ibd., p. 70.

28. Al italiano, que particip slo durante los primeros das, le sucedi elportugus, debido a que el 30 de junio la presidencia rotatoria del Consejopas de Luxemburgo a los Pases Bajos. Como es sabido, la Troika comuni-taria estaba compuesta por el Presidente en ejercicio (a partir del 30 de juniolos Pases Bajos) el Presidente saliente (Luxemburgo) y el sucesor (al principioItalia y desde el 30 de junio Portugal).

29. Cfr. Keesings 37, 1991(6), p. 38295. El envo de esta Troika comuni-taria se hizo en el marco de la cooperacin poltica europea de conformidadcon el Acta nica Europea. Para ms detalles, cfr. GOW, J. y FRIEDMANN, L.,Interventing in a Fragmenting State: The Case of Yugoslavia, en RODLEY,N.S. (ed.), To Loose the Bands of Wickedness. International Intervention inDefense of Human Rights, Brasseys, Londres, 1992, pp. 93-132 (p. 102).

7 de julio lo que se ha conocido como los acuerdos de Brioni30

(isla del Adritico) que fueron ratificados por el Parlamento eslo-veno el 10 de julio y por la presidencia federal el 13 del mismomes31. Los puntos principales de estos acuerdos eran32: Reconoci-miento a los pueblos de Yugoslavia del poder de decidir solos sufuturo; reconocimiento de una nueva realidad en Yugoslavia querequiere un estrecho seguimiento (monitoring) y negociacionesentre las partes, negociaciones que habran de comenzar a mstardar el primero de agosto de 1991, sin condiciones y sobre labase de los principios del Acta Final de Helsinki y de la Carta dePars; la presidencia federal debe ejercer su autoridad poltica yconstitucional, controlando a las fuerzas armadas; y abstencinde todas las partes de recurrir a acciones unilaterales, particular-mente de actos de violencia. Esto permitira, pues, la retirada delejrcito yugoslavo33 y el envio de una misin de cincuenta obser-


30. Ver el texto completo de estos acuerdos en Europe Documents, n. 1725,Agencia Europea, Bruselas, 16 de julio de 1991.

31. Dos das antes de los acuerdos de Brioni, es decir el 5 de julio, laComunidad decide el embargo de armas a Yugoslavia y suspende una ayudaeconmica de cerca de 1.000 millones de dlares. En realidad, el embargo dearmas a Yugoslavia se debe a una propuesta que hizo James Baker el 3 de julio,y como veremos ms tarde la Comunidad se adelanta a la CSCE, que adoptael embargo slo el 9 de septiembre y a la ONU, que lo hara el 25 de septiem-bre al adoptar la Resolucin 713. El embargo de armas fue muy criticado, yaque afectara sobre todo a los croatas, y casi nada, a los serbios que disponande numerosas armas, y en cuyo territorio se encontraba casi toda la industriade armamento.

32. Algunos de estos puntos se encuentran ya en la Declaracin que adop-t el Consejo europeo de Luxemburgo el 28 de junio. A este respecto, cfr.LUCRON, C.P., LEurope devant la crise yougoslave: mesures restrictives et me-sures positives, Revue du march commun et de lUnion europenne, 1992, n.354, pp. 7-16 (p. 8).

33. El Presidente federal Mesic ordenara la retirada de las fuerzas federalesel 19 de julio. Cfr. WELLER, M., The international response to the dissolutionof the Socialist Federal Republic of Yugoslavia, American Journal of Interna-tional Law, 86 (1992), n. 3, pp. 569-607 (p. 574).

vadores de la CSCE34, al tiempo que se suspendan las declara-ciones de independencia por tres meses, aspectos recogidos en losanexos I y II de los acuerdos.

Estos compromisos, que permitan una moderada esperanzaen que los problemas se resolveran por la senda de la paz, no fue-ron sino un espejismo. Un paso desgraciado lo dio en nuestra opi-nin el propio Parlamento Europeo al votar con una amplia ma-yora una resolucin el 10 de julio, por lo tanto tres das despusde los acuerdos de Brioni, condenando el recurso a la fuerza y laintervencin del ejrcito yugoslavo en Eslovenia. Esto no impedi-ra que, en cumplimiento de lo previsto el 13 de julio se adopta-ra un Memorndum que se firm en Belgrado por representantesde la Comunidad y sus Estados miembros, las autoridades federa-les de Yugoslavia, Croacia y Eslovenia, con el fin de desplegar unamisin de cincuenta observadores al mismo tiempo que se inicia-ron negociaciones en Ohrid (antes Okhrida), en Macedonia, en-tre el Gobierno federal y las autoridades de Croacia y Eslovenia.Negociaciones estas, que se saldaron con un estrepitoso fracaso el22 de julio, reanudndose las hostilidades en Croacia el 26 pese alalto el fuego, sobre todo en las zonas pobladas por los serbios; y esque los combatientes serbios de Croacia siempre contaron con elapoyo activo de las fuerzas federales que acusaban a las autorida-des croatas de armar a diversos grupos35.


34. Respecto a la misin de observadores, queda claro que no pueden llevararmas, que no se trata de una operacin de mantenimiento de la paz, y que suaccin depende exclusivamente de la CSCE, a quien hay que remitir un infor-me cotidiano.

35. Las autoridades de Belgrado justificaban su apoyo a los serbios de Croa-cia invocando las razones siguientes: The Serbian people... demanded respectand protection of their legitimate national and civil rights. When Croatia deci-ded to secede from Yugoslavia and form its own independent State, the Serbsinhabiting their ethnical territories in this republic decided to break away fromCroatia and remain within Yugoslavia... Faced with the serious danger of a morewidespread conflict, the Presidency of the SFRY instructed the Yogoslav PeoplesArmy to prevent such conflicts by standing as a neutral force between the par-ties in conflict. However, the Croatian authorities, instead of accepting such a

1.1. La guerra en Croacia y la Conferencia para la Paz en Yugoslavia

8. Despus de los acuerdos de Brioni y aunque en Croacia laguerra se intensifica durante el mes de julio, la paz parece posibleen Yugoslavia. Pero se entra en el mes de agosto sin que ningunaconferencia de paz sea convocada no obstante estar sta previstaexpresamente en los citados acuerdos. La gravedad de la crisis, lasamenazas que en el corazn mismo de Europa se hacan sentirsobre los principios fundamentales del Derecho internacional ysobre el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, ascomo la codicia que algunos Estados vecinos empezaban a mani-festar sobre esos territorios, llevaron a la Comunidad a intensifi-car su accin. As las cosas, el Consejo de Ministros de 6 de agos-to dinamiza un proceso de paz prcticamente en estado comatosoproponiendo una serie de medidas36 que seran despus adoptadasdefinitivamente el 27 del mismo mes en una reunin extraordi-naria del Consejo en Bruselas, en lo que es conocido como De-claracin sobre Yugoslavia.

En este texto la Comunidad y sus Estados miembros deplo-ran el incremento de la violencia en Croacia, declaran estar de-terminados a no aceptar cambios de fronteras por la fuerza y lla-man a las partes a decretar un cese del fuego y al establecimientode negociaciones, negociaciones que deberan permitir la crea-cin de un mecanismo institucional para hacer frente a la situa-cin. Fue as como se cre la Conferencia europea para la paz en


mission of the YPA [JNA], openly attacked not only the Serbian people whichit branded as a band of outlaws, but also... the Yugoslav Peoples Army which ittermed an army of occupation. This is how war was thrust upon Yugoslavia. Insuch a situation it was essential to protect the Serbian people from extermina-tion.... Cfr. WELLER, International Response..., op. cit. (nota 33), p. 574.

36. Entre las propuestas figuran la posibilidad de adoptar sanciones selecti-vas, ampliar la misin de observadores de la CSCE, recurrir al Consejo de Se-guridad de las Naciones Unidas y negociaciones entre las partes. Para ms deta-lles, REMACLE, E., La CSCE et la Communaut..., op. cit. (nota 26), p. 227.

Yugoslavia37. Adems, siguiendo una propuesta del Presidentedel Consejo constitucional francs, Robert Badinter, que la Co-munidad hizo suya, se cre la Comisin de arbitraje (o Comi-sin Badinter) compuesta por cinco miembros elegidos entre losPresidentes de los diferentes Tribunales constitucionales existen-tes en la Comunidad. Esta Comisin se hara de la forma si-guiente: dos miembros designados por unanimidad por la Presi-dencia federal38 y tres por la Comunidad y sus Estados miembros.La Comisin deba decidir en el plazo de dos meses39.

9. No puede decirse que estos pasos mitigaran la violencia delos combates, por lo que la Conferencia de paz se abri en LaHaya el 7 de septiembre bajo la presidencia de Lord Carrington,mientras que la Comisin de arbitraje se constitua en Pars. LaConferencia, que tantas esperanzas haba suscitado, no tuvo elxito esperado. Los ceses del fuego se renovaban, pero los comba-tes continuaban a paso agigantado en Croacia. En este contexto,se empieza a atisbar la posibilidad de reconocer la desintegracinde Yugoslavia, al dejar caer Francia la posibilidad de aceptar laindependencia de Eslovenia40, mientras que el Canciller alemn


37. La Conferencia reuna por parte yugoslava a la Presidencia federal, alGobierno federal y a los Presidentes de las Repblicas, y por parte de la Co-munidad al Presidente del Consejo, a los representantes de los Estados miem-bros y al de la Comisin. La Presidencia de la Conferencia fue confiada a LordCarrington, antiguo Secretario britnico de Asuntos Exteriores.

38. La incapacidad para entenderse entre ellos a la hora de decidir los dosrepresentantes en la Comisin oblig a la Comunidad a nombrarlos entre losconstitucionalistas europeos occidentales.

39. Sobre esta Comisin, cfr. PELLET, A., Note sur la Commission darbi-trage de la Confrence europenne pour la paix en Yougoslavie, AnnuaireFranais de Droit International, XXXVII (1991), pp. 324-338. Entre nosotros,vase RODRGUEZ-PONGA y SALAMANCA, J., La Comisin de Arbitraje de laComunidad Europea sobre Yugoslavia, Revista Espaola de Derecho Interna-cional, XLIV (1992), n. 1, pp. 252-259, con resumen de algunos dictmenes.

40. Fue lo que dej caer el Presidente francs Franois Mitterrad el 11 deseptiembre.

H.-D. Genscher anuncia en la apertura de la Conferencia que siesta fracasa, su pas reconocera la independencia de Croacia y deEslovenia, algo que estaba a la vuelta de la esquina. En estas cir-cunstancias, no resulta extrao constatar que la crisis se desplaza-ba claramente al terreno del Derecho internacional al poner elproblema yugoslavo en manos del Consejo de Seguridad de lasNaciones Unidas a instancia de varios pases, dando as la posibi-lidad de que el principal rgano encargado de mantener la paz yla seguridad internacionales se pronunciara, cosa que hizo el 25 deseptiembre al adoptar por unanimidad la Resolucin 713. En ella,el Consejo decide41 poner en vigor de inmediato un embargo ge-neral y completo a todas las entregas de armamentos y pertrechosmilitares a Yugoslavia, al mismo tiempo que expresa su plenoapoyo, va Captulo VIII de la Carta, a los esfuerzos emprendidospor los Estados miembros de la CE y los participantes en la CSCEen pro de la paz y el dilogo en Yugoslavia42. Conviene destacartambin que en el prembulo de esa resolucin se dice expresa-mente que son inaceptables los cambios o la adquisicin de te-rritorios dentro de Yugoslavia obtenidos con violencia.

La entrada en la escena yugoslava del Consejo de Seguridad delas Naciones Unidas no trajo consigo una mayor dosis de dilogoa pesar de que el Secretario General de la ONU entrara en con-tacto con el Presidente de la Conferencia para la Paz en Yugoslavia,Lord Carrington43. Y es que el 7 de octubre expiraba el plazo de


41. Cfr. prrafo 6.42. Cfr. prrafo 1. Sobre las Naciones Unidas y la crisis yugoslava, cfr. infra

prrafos 36 ss.43. Conviene resaltar, no obstante, que a partir de entonces los esfuerzos por

solucionar la crisis se llevaran a cabo entre la ONU y determinados organismosregionales, en particular la Comunidad Europea y la CSCE, no slo de maneracoordinada, sino que en algunos casos se haran tambin de manera conjunta.Obviamente, no faltaron las tensiones entre unos y otros, ya que en determina-dos casos y circunstancias no quedaba claro quin estaba subordinado a quin,lo que oblig al Secretario General a dejar las cosas claras en algunas situaciones.Por otro lado, es cierto que en esta crisis yugoslava participan organismos no

tres meses por el que se suspendan las declaraciones de indepen-dencia de Croacia y Eslovenia tal y como se haba establecido enlos acuerdos de Brioni, recrudecindose los combates44. Al mismotiempo, en previsin de esa fecha, la Presidencia federal proclamael 3 de octubre, a pesar de encontrarse ausentes cuatro represen-tantes de los ocho miembros (los de Bosnia y Herzegovina, Croa-cia, Eslovenia y Macedonia) el estado de emergencia, hecho que noimpidi que el 4 de octubre concluyeran un acuerdo en La Hayapara detener la violencia los Presidentes Tudjman (Croacia), Milo-sevic y el General Kadijevic, en presencia del Presidente del Con-sejo de la Comunidad y Lord Carrington, que ya sabemos que erael Presidente de la Conferencia para Yugoslavia45. Pero a los Minis-


subsumibles con claridad en la definicin de organismos o acuerdos regionalesque da el Captulo VIII de la Carta, como podra ser el caso de la ComunidadEuropea. Sin embargo, no es esto lo que reflejan las actividades desplegadas porla Comunidad, ya que no est actuando como mera ejecutora de las decisionesdel Consejo va artculo 48 de la Carta, sino de forma autnoma. La referenciaexpresa de la Resolucin 713 al Captulo VIII de la Carta parece plantear lacuestin en ese terreno, adoptando una interpretacin amplia del concepto deorganismo o acuerdo regional. Para ms detalles sobre esta cuestin, cfr. DASTISQUECEDO, A., La crisis de Yugoslavia en las Naciones Unidas, Revista Espao-la de Derecho Internacional, XLIV (1992), n. 2, pp. 686-696 (pp. 691-692).

44. Conviene tener presente que por estas fechas tuvo lugar el primer grandesplazamiento de poblacin (despus habra muchos ms), al obligar el ejr-cito federal a 5.000 croatas a abandonar la zona en la que vivan cerca de la quesera ms tarde la asediada ciudad de Vukovar. Las llamadas de las autoridadescroatas al Secretario de Estado de los Estados Unidos, Cyrus R. Vance, paradetener la evacuacin fueron intiles. Conviene igualmente recordar que porestas fechas un informe del Secretario General de las Naciones Unidas hablabaya de unos 300.000 desplazados en toda Yugoslavia. Cfr. Report of the Secretary-General Pursuant to paragrapt 3 of Security Council Resolution 713, Doc.S/23169, p. 7. Esta cifra tambin fue avanzada por Cyrus Vance, antiguo Se-cretario de Estado de los Estados Unidos y por aquel entonces enviado especialdel Secretario General de la ONU en la zona.

45. Aqu se conviene que hay que buscar una solucin poltica a la crisis,dejando entrever la posibilidad del reconocimiento de la independencia paralas repblicas que lo desearan, en el marco de negociaciones entre todas laspartes, negociaciones que deberan llevarse de buena fe.

tros de Asuntos Exteriores de los pases comunitarios reunidos el 6de octubre en Haarzuilens slo les queda reconocer el fracaso decualquier iniciativa, al constatar que la violencia y el incumpli-miento de los acuerdos de cese del fuego son una constante entretodas las partes, al mismo tiempo que empiezan a surgir serias du-das de que dichas partes quieran resolver sus diferencias de formapacfica46. Desconfan tambin de un hecho que era cada vez msevidente, el ejrcito federal no es ya una institucin imparcial47.Qu qu se poda esperar, pues?: el 8 de octubre Croacia y Eslo-venia proclamaron definitivamente su independencia con lo que ladesmembracin de la antigua Yugoslavia era un hecho, abrindosecon ello, por lo dems, otro problema, el de reconocimiento48.

10. En este estado de cosas, las intervenciones en las que se vaa centrar la Comunidad van a ir por los siguientes derroteros: enprimer lugar, se planteaba la cuestin de qu hacer, polticamentehablando, con la federacin yugoslava; por eso, los Doce presenta-ron en La Haya el 18 de octubre un plan que consista en que Yu-goslavia se convirtiera en una asociacin libre de Repblicas in-dependientes y soberanas, en cuyo seno, aquellas que lo desearanpodran crear un Estado comn, mantenindose, empero, las an-tiguas fronteras y debiendo adoptarse simultneamente medidasde proteccin de las minoras. Se propona tambin la posibilidad


46. Cada vez era ms claro que el ejrcito federal yugoslavo, dominado porlos serbios, no estaba interesado en resolver los problemas yugoslavos de formapacfica, exacerbando as el conflicto y dndole una dinmica que sera impa-rable. Su confianza en el poder militar que detentaban, les llevaba a no hacerreales concesiones y a no respetar los ceses del fuego firmados, llevando as alpas a un callejn sin salida. Y es que no se puede sustentar la paz sobre lasbayonetas. Por esas fechas se dijo que Yugoslavia era el dcimo productor dearmas del mundo, produccin que estaba concentrada en Serbia. Cfr. THORPE,N.Ck., Yugoslavia: Croatia Digs in for Long War, Observer, 13 de octubre de1991, p. 13.

47. Para ms detalles sobre la reunin de Haarzuilens, LUCRON, C.P.,LEurope..., op. cit. (nota 32), pp. 8-9.

48. A este respecto, cfr. infra pargrafos 11 ss.

de negociar un sistema de cooperacin econmica como un mer-cado nico o una unin aduanera. Otro aspecto en que insistie-ron los Doce fue en adoptar sanciones contra Serbia y Montenegro,que fueron expuestas por el Consejo de Ministros el 4 de noviem-bre49. Y, por ltimo, tambin se analiz la posibilidad de enviar tro-pas de la UEO en el marco de la ONU como fuerza de interposi-cin, as como determinadas acciones humanitarias.

Todas estas propuestas llegaran, con el tiempo, a plasmarse deuna forma o de otra en la realidad, algunas dentro del propio mar-co comunitario y otras en el mbito de Naciones Unidas a pro-puesta de los Doce50. No obstante, en esos momentos el problema


49. Sanciones que se adoptaran de forma efectiva el 11 de noviembre,abarcando la suspensin de varios acuerdos comerciales, la retirada de Yugosla-via de los pases beneficiarios del sistema comunitario de preferencias generali-zadas, etc. No se adopt no obstante ningn embargo petrolero, algo que s quefue debatido, y considerado incluso como posible. Ver estas sanciones enDOCE L315, de 16 de noviembre de 1991, pp. 1-50. Para ms detalles sobreestas sanciones, cfr. LUCRON, C.P., Europe..., op. cit., pp. 12-14.

50. No hay que olvidar que ya el 4 de octubre Lord Carrington se haba reu-nido con el Ministro holands Van den Broek, cuyo pas ejerca la Presidenciadel Consejo, en presencia de los Presidentes de Croacia y Serbia, as como delSecretario federal para la defensa, en la que los participantes acordaron lo si-guiente: ... agreed that the involvement of all parties concerned would be ne-cessary to formulate a political solution on the basis of the prospective recogni-tion of the independence of those republics wishing it, at the end of thenegotiating process conducted in good faith. The recognition would be gran-ted in the framework of a general settlement and have the following compo-nents: a) A loose association or alliance of sovereing or independent republics;b) Adequate arrangements to be made for the protection of minorities, inclu-ding human rights guarantees and possibly special status for certain areas; c) Nounilateral changes in borders. Esto no era muy diferente de lo que propondradespus, el 25 de octubre, el propio Lord Carrington a la conferencia, al reco-ger los puntos siguientes para poder llegar a un acuerdo: a) Sovereign and in-dependent republics with international personality for those that wish it; b) Afree association of the republics with an international personality as envisagedin these arrangements; c) Comprehensive arrangements, including supervisorymechanisms for the protection of human rights and special status for certain

ms acuciante era saber si haba que reconocer o no a las nuevasRepblicas y, si la respuesta era positiva, habra que establecerunos determinados criterios para ello? Alemania presionaba yFrancia la sigui; se despejaba as el camino para que los Doce re-conocieran a las nuevas Repblicas.

1.2. La compleja cuestin del reconocimiento

11. Es sabido que en el orden jurdico internacional existensituaciones que suscitan en los Estados reacciones de distinta na-turaleza, que van a producir determinados efectos jurdicos. El re-conocimiento de un Estado lo produce, en efecto51. Pero no que-remos caer en la tentacin de abordar las diferentes teoras quesobre esta cuestin se han defendido por la doctrina, muchas delas cuales parecen haber tenido ms importancia terica, e inclu-so se podra decir teolgica, que prctica52.

Dicho esto, conviene resaltar sin embargo que el reconoci-miento, a pesar de que se diga que es un acto unilateral facultati-vo e irrevocable, no quiere decir en absoluto que la discreciona-


groups and areas; d) European involvement, where appropriate; e) In the fra-mework of a general settlement, recognition of the independence, within exis-ting borders, unless otherwise agreed, of those republics wishing it. Estos textosfiguran en el Doc S/23169, Anexos II y VI. Para ms detalles, cfr. WELLER,R.M., The International response..., op. cit. (nota 33), pp. 581-582.

51. A este respecto, cfr. JACQUE, J.-P., Acte et norme en droit internatio-nal, Recuil des cours, 227 (1991-II), pp. 357-418 (pp. 382 ss.); rectificando assu anterior pensamiento (p. 383, nota 25).

52. Para un resumen de esas tesis, cfr. BROWNLIE, I., Recognition in Theo-ry and Practice, British Yearbook of International Law, LIII (1982), pp. 197-211; CHARPENTIER, J., La reconnaissance internationale et lvolution du droit desgens, Pedone, Pars, 1956; GRANT, Th.D., The Recognitions of States: Law andPractice in Debate and Evolution, Paraeger, Wesport, 1999; SALMON, J.A., Lareconnaissance dEtats, A. Colin, Pars, 1971; y VERHOEVEN, J., La reconnais-sance internationale dans la pratique contemporaine, Pedone, Pars, 1975.

lidad53 del Estado pueda llegar a ser arbitrariedad54, tanto parareconocer Estados inexistentes en la realidad, como para no reco-nocer Estados que cumplen con los requisitos exigidos por el De-recho internacional. A este respecto, pensamos que es til recor-dar el dictamen nmero 10 de la Comisin de Arbitraje de laConferencia europea para la paz en Yugoslavia (Comisin Badin-ter) de 4 de julio de 199255, en el que para responder a la cuestina que se le haba sometido en torno al reconocimiento de Yugos-lavia (Serbia y Montenegro), seala que, si este no supone un ele-mento constitutivo del Estado y tiene efectos puramente declara-tivos, es por el contrario un acto discrecional que los Estadospueden efectuar en el momento que estimen oportuno y en la for-ma que libremente decidan, bajo la nica reserva del debido res-peto a las normas imperativas del Derecho internacional general,particularmente aquellas que prohben el uso de la fuerza en lasrelaciones con otros Estados o que garantizan los derechos de lasminoras tnicas, religiosas o lingsticas56.


53. Sobre el carcter discrecional del reconocimiento, cfr. RICH, R., Re-cognition of States: The Collapse of Yugoslavia and the Soviet Union, Euro-pean Journal of International Law, 4 (1993), n. 1, pp. 36-65.

54. Frase recogida por el Profesor VIRALLY, M., Panorama du droit inter-national contemporain, Recueil des Cours, 183 (1983-V), pp. 9-382 (p. 54);en las pp. 52-57 del Curso, su autor lleva a cabo un anlisis que nos parece desumo inters para comprender con rigor y sin pasiones el caso yugoslavo de lapasada dcada.

55. Aunque no compartimos algunos de los puntos del dictamen de la Co-misin, muy critidado por algunos por ser ambiguo y contradictorio. Por ejem-plo, no se puede decir que la Repblica Socialista Federativa de Yugoslavia haconservado hasta hoy en da su personalidad internacional (Punto 2.a) paradespus sealar que est inmersa en un proceso de disolucin (Punto 3, pri-mera frase).

56. Cfr. el texto de este dictamen en Revue Gnrale de Droit InternationalPublic, 97 (1993), n. 3, p. 595. Para un estudio de estos elementos desde unaperspectiva helvtica, cfr. HELD, Ch.-E., Quelques rflexions relatives lapratique rcente de la Suisse concernant la reconnaissance de nouveaux tats,Revus Suisse de Droit International et de Droit Europen, 1994, pp. 221-250.

De este texto de la Comisin de Arbitraje conviene resaltaralgo que en nuestra opinin es importante. La Comisin habla delas normas imperativas del Derecho internacional con una facili-dad un poco desconcertante y sin dar ninguna explicacin al res-pecto. Desde esta perspectiva, resulta destacable que si hay con-senso en la doctrina segn la cual la norma que prohbe el recursoa la fuerza en las relaciones internacionales, cuando este no estjustificado por otras causas como la legtima defensa, es imperati-va, meter en su mismo saco los derechos de las minoras tnicas,religiosas o lingsticas sin dar ninguna argumentacin, parece ex-cesivo, pues como se ha sealado semejante opinin nunca de-fendida seriamente por la doctrina57.

12. Sin embargo, de lo que al menos s estamos convenci-dos es de que reconocer Estados inexistentes constituye una


Para ms detalles sobre esta cuestin, VERHOEVEN, J., La reconnaissance in-ternationale: dclin ou renouveau?, Annuaire Franais de Droit International,XXXIX (1993), pp. 7-40 (particularmente p. 21). La bibliografa sobre la cues-tin de las minoras es muy considerable: Vase, entre otros, CASTELLA, S., Laproteccin internacional de las minoras, Silva Editorial, Tarragona, 2002; y msespecficamente, sobre las minoras lingusticas, cfr. FERNNDEZ LIESA, C., De-rechos lingsticos y Derecho internacional, Dykinson-Universidad Carlos III deMadrid, Madrid, 1999. Para un comentario sobre esta cuestin en la actuali-dad, cfr. RAMN CHORNET, C., El Derecho internacional ante las reivindica-ciones de las minoras lingsticas, Anuario de Derecho Internacional, XIX(2003), pp. 409-417 y bibliografa all recogida. Sobre las minoras en Europa,cfr. GONZLEZ ENRQUEZ, C. (dir.), Minoras nacionales y conflictos tnicos enEuropa del Este, UNED-Instituto Universitario General Gutirrez Mellado,Madrid, 2004; GONZLEZ VEGA, J., La proteccin internacional de las mino-ras en Europa, Cursos de Derechos humanos de Donostia-San Sebastin, I, Uni-versidad del Pas Vasco, 1999, pp. 49-104; y PIERRE-CAPS, S., Peut-on parleractuellement dun Droit europen des minorits?, Annuaire Franais de DroitInternational, XL (1994), pp. 72-105.

57. Cfr. ECONOMIDES, C.P., Actes et positions de la Grce concernant desquestions de droit international (1992-1993), Revue Hellnique de Droit in-ternational, 1993, p. 292.

violacin del principio que prohbe el abuso del derecho, unode los principios generales reconocidos por el Derecho inter-nacional58.


58. Esto lo deja bien claro Alexander Kiss, para quien no cabe duda de queel abuso del derecho es un principio general del Derecho internacional. Cfr.Labus de droit en droit international, Pars, 1952, p. 190; por estos derroterosparece dirigirse tambin E. Ruiz Fabri, quien se plantea si el reconocimientoes absolutamente discrecional o no y si existen ciertos lmites legales. A este res-pecto, seala: ... De telles limites ne sont pas indubitablement pas identifies.Nanmoins, on admettra quen fonction de leur nature, les conditions posespeuvent paratre plus ou moins lgitimes ou plus ou moins dangereuses et quecette pratique... dangereuse surtout lorsquelle est unilatrale et ne vise quprotger des intrts particuliers le parat beaucoup moins quand elle vise obtenir le respect de principes du droit international (Gense et disparitionde lEtat lpoque contemporaine, Annuaire Franais de Droit International,XXXVIII [1992], pp. 153-178, en p. 172). Un caso llamativo de reconoci-miento prematuro es, inter alia, el llevado a cabo por la misma Asamblea Ge-neral de las Naciones Unidas, utilizando el voto de la mayora automtica, alaceptar en la Resolucin 43/177, de 15 de diciembre de 1988, la proclama-cin de un Estado palestino independiente, justo un mes ms tarde de que, elpor aquel entonces Consejo Nacional Palestino lo proclamara (texto en Inter-national Legal Materials, 1988, pp. 1660 ss.); o es que casi veinte aos des-pus contamos con un autntico Estado palestino (...)? (vid. BERMEJO GARCA,R., El conflicto rabe-israel en la encrucijada. Es posible la paz?, EUNSA, Pam-plona, 2002, pp. 56-58). Como seala el Profesor Virally, el reconocimientodepende de la efectividad. Esto implica por un lado la efectividad del aparatodel Estado y por lo tanto el control del territorio que reivindica, o por lo me-nos una parte importante de l, y por otro la efectividad de su independencia.A falta de esta doble efectividad, el Estado no est constituido a la luz del De-recho internacional y el estatuto internacional del Estado no puede ser vlida-mente aplicado. Desde ese momento, el reconocimiento es prematuro. Se va asituar as en el campo de la ficcin poltica y est desprovisto de valor jurdi-co... Ese reconocimiento es tambin un acto ilcito si se lleva a cabo en viola-cin de una regla o de un principio de Derecho internacional (Panorama duDroit international..., op. cit. [nota 54], p. 56). Todo esto es lo que ha hechola Asamblea General... Por qu en esa misma resolucin, para ahorrar papel ytrabajo, no se reconoce al Estado Saharaoui?; algunos autores han pretendidoque el reconocimiento del Estado palestino no sera ilegal al no atentar contrael principio de no intervencin ni ira contra la soberana del Estado de Israel,

El reconocimiento tiene unas consecuencias jurdicas clarasen el mbito de las relaciones internacionales, pues el Estadoque reconoce est aceptando que el reconocido pueda oponerlelos actos realizados en el ejercicio de sus competencias. Por otrolado, son conocidas las restricciones que impone el no reconoci-miento, como la imposibilidad de tener relaciones diplomticasoficiales, dificultades para el Estado no reconocido a la hora departicipar y/o de acceder a determinadas organizaciones inter-nacionales segn los casos, etc. En el caso de la crisis yugoslava,al someter la Comunidad Europea el reconocimiento de los Es-tados nacidos de la antigua Yugoslavia al cumplimiento de de-terminados requisitos o condiciones se ha planteado un intere-sante debate acerca de los lmites y contenido actual de estafigura.


por ser ste el Estado ocupante (cfr. SALMON, J., La proclamation de ltat pa-lestinien, Annuaire Franais de Droit International, 1988, pp. 37-62 [pp. 61-64]; ver tambin BOYLE, F.A., The Creation of the State of Palestine, Euro-pean Journal of International Law, 1 (1990), n. 2, pp. 301-306. J. Verhoeven,mucho ms matizado al respecto, seala lo siguiente: ... daucuns la jugeronthtive. Il ne saurait toutefois, tre interdit de proclamer lEtat mme sil peuttre prmatur de le reconnatre, sachant que ni sa reconnaissance ni sa pro-clamation se suffisent de toute manire pour quil soit (La reconnaissanceinternationale..., op. cit. [nota 56], p. 17); pero no es ese el caso, todava mu-cho ms claro, de la antigua colonia espaola? Quienes esperan con impacien-cia la creacin del futuro Estado palestino, por el momento debern todavaesperar, pura y simplemente porque actualmente Palestina no tiene loselementos constitutivos de un Estado (a este respecto, cfr. LAPIDOTH, R. yCALVO-GOLLER, N.K., Les lments constitutifs de ltat et la Dclaration duConseil National Palestinien du 15 novembre 1988, Revue Gnrale de DroitInternational Public, 96 [1992], n. 4, pp. 811-842, en donde se rebaten lestesis de Jean Salmon; tambin BERMEJO, R., El conflicto rabe-israel..., op. cit.,p. 52; CRAWFORD, J., The Creation of the State of Palestine: Too Much tooSoon, European Journal of International Law, 1990, pp. 307-313). O acasoes el que se enfrenten con las armas (junio de 2006) Al-Fatah (Presidencia) yHammas (Gobierno) para resolver sus diferencias en el seno de la AutoridadNacional?

1.2.1. El reconocimiento y la Conferencia para la Paz sobre Yugoslavia: las lneas directrices

13. Partiendo de las premisas que acabamos de comentar entorno al reconocimiento, es fcil constatar que el reto al que losDoce tenan que hacer frente era particularmente delicado en lamedida en que cualquiera que fuera la decisin iba a tener una in-cidencia clara y directa sobre la crisis yugoslava. Este hecho, queera evidente, suscitaba sin embargo divisiones en el seno de los Do-ce, sobre todo entre Francia y Alemania. Para la primera, un reco-nocimiento prematuro de las Repblicas que haban proclamadola independencia poda reforzar su intransigencia al encontrar eseapoyo e impedir cualquier otra solucin pacfica a la crisis; Alema-nia, sin embargo, que como ya hemos apuntado se mostr muypronto partidaria de Eslovenia y de Croacia, y por lo tanto de ladesmembracin de Yugoslavia, parta de una ptica completamen-te contraria, al defender que slo el reconocimiento de Croacia yde Eslovenia servira de aviso para que Serbia no intentara mante-ner por la fuerza una federacin que Alemania consideraba ya delpasado. Pero a pesar de estas diferencias las dos partes compartanun punto en comn, evitar entre los Doce la dispersin y las con-ductas contradictorias, pues ello agravara considerablemente lacrisis59. Dicho de otra forma, haba que encontrar un punto de en-cuentro y adoptar entre los Doce una posicin comn60.


59. A este respecto, CHARPENTIER, J., Les dclarations des Douze sur lareconnaissance des nouveaux tats, Revue Gnrale de Droit InternationalePublic, 96 (1992), n. 2, pp. 343-354 (pp. 343-344). Como seala este autor,no hay que olvidar que la adopcin de una poltica comn de reconocimientoera tambin muy importante para la cohesin de la propia Comunidad.

60. No cabe duda de que esto era muy importante en un momento en elque se acababa de adoptar en el Consejo Europeo de Maastricht (9-10 de di-ciembre de 1991) el Tratado de la Unin Europea, cuyo texto definitivo serafirmado el 7 de febrero de 1992, y que haba sido fruto, en todo lo relativo ala Unin poltica, de una iniciativa franco-alemana, que pudo al final con lastrabas puestas por el Reino Unido. Sobre este Consejo Europeo de Maastricht,cfr. Revista de Instituciones Europea, 1992, pp. 309-318.

Finalmente, entre estos pocos puntos de encuentro y las nume-rosas diferencias existentes en el seno de la Comunidad, triunfaranlos primeros, al adoptar el 16 de diciembre de 1991 los Ministrosde Asuntos Exteriores de los Doce una Declaracin sobre las lneasdirectrices sobre el reconocimiento de nuevos Estados en Europadel Este y en la Unin Sovitica y una Declaracin sobre Yugos-lavia61. Conviene ante todo dejar claro que estas Declaraciones noson instrumentos jurdicos vinculantes sino slo compromisos po-lticos. Por tanto, sigue correspondiendo a los Estados la aprecia-cin de las condiciones de su aplicacin y de ellos seguir siendo elpoder de establecer las condiciones del reconocimiento. Esto ilus-tra con claridad los elementos polticos propios del acto de recono-cimiento, lo cual no quiere decir, como hemos sealado anterior-mente, que este pueda ignorar el Derecho internacional. Algo deesto sin embargo ha ocurrido en el espritu de la actitud comunita-ria, ya que la presin ejercida para el reconocimiento de las nuevasRepblicas, per se no algo ilcito, s podra haberlo sido de haber fa-vorecido el desmembramiento de Yugoslavia62; mas quin se atre-ver a afirmar o negar tajantemente que ha sido as (...)?

Entre nosotros, J. Quel se ha mostrado muy crtico con estasdirectrices comunitarias:

En una lnea clara de instrumentalizacin poltica del re-conocimiento se ha entrado en una peligrosa dinmica donde elcumplimiento de determinadas exigencias ajenas al ente objetode reconocimiento se convierte en el elemento determinante deatribucin de subjetividad internacional. Los defensores de la li-citud de la actuacin comunitaria sostienen la estricta separa-cin entre los requisitos jurdicos de estatalidad, en cuya valora-


61. Esta Declaracin sobre Yugoslavia es la segunda que adopta la Comu-nidad, ya que la primera data de 27 de agosto de 1991, como ya hemos apun-tado. Para el texto completo de estas Declaraciones, cfr. Revue Gnrale de DroitInternational Public, 96 (1992), n. 1, pp. 261-263.

62. A este respecto, cfr. CHARPENTIER, Les dclarations des Douze..., op.cit. (nota 59), p. 353.

cin no entran, y la subordinacin del reconocimiento a la pro-mesa de mantener en el futuro una determinada poltica. Cier-tamente, el establecimiento de unos requisitos previos al reco-nocimiento con unos fines precisos no es contrario al Derechointernacional; lo que s es discutible son los efectos alcanzadoscon la introduccin de las condiciones al atribuir a la promesade su cumplimiento un valor esencial en la consideracin de lasnuevas entidades reconocidas como sujetos de Derecho63.Es cierto, s, que las directrices adoptadas por el Consejo Eu-

ropeo sobre el reconocimiento de los nuevos Estados en Europadel Este y en la Unin Sovitica64 plantean serios problemas desde


63. Cfr. La prctica reciente en materia de reconocimiento de Estados:problemas en presencia, Cursos de Derecho Internacional de Vitoria-Gasteiz,1992, pp. 41-81 (p. 55).

64. En estas directrices se declara lo siguiente: ... La Comunidad y sus Es-tados miembros conforman su adhesin a los principios del Acta Final de Hel-sinki y de la Carta de Pars, en particular al principio de autodeterminacin. Afir-man su voluntad de recononer, de conformidad con las normas aceptadas por laprctica internacional y teniendo en cuenta las realidades polticas en cada casoconcreto, a estos nuevos Estados que, como consecuencia de las modificacioneshistricas ocurridas en la regin, se constituyan sobre una base democrtica,acepten las obligaciones internacionales pertinentes y se comprometan de buenafe en un proceso pacfico y negociado.

Por consiguiente, adoptan una posicin comn sobre el proceso de recono-cimiento de estos nuevos Estados que implica:

El respeto de las disposiciones de la Carta de Naciones Unidas y de loscompromisos suscritos en el Acta Final de Helsinki, y en la Carta de Pars,en particular en lo que se refiere al Estado de Derecho, la Democracia ylos Derechos Humanos.

La garanta de los derechos de los grupos tnicos y nacionales, as comode las minoras, de conformidad con los compromisos suscritos en elmarco de la CSCE.

El respeto de la inviolabilidad de los lmites territoriales que slo puedenser modificados por medios pacficos y de comn acuerdo.

La reanudacin de todos los compromisos pertinentes relativos al desar-me y a la no proliferacin nuclear, as como a la seguridad y a la estabili-dad regional.

diversos puntos de vista. Por ejemplo, se habla de que los nuevosEstados deben constituirse sobre una base democrtica, mientrasque al mismo tiempo se hace alusin a que el reconocimiento sehar segn las normas aceptadas por la prctica internacional;una cierta contradiccin parece ensear la patita por debajo de lapuerta ya que la prctica internacional no se ha basado precisa-mente en el carcter democrtico o no democrtico de un Estadopara su eventual reconocimiento. Otro punto contradictorio loconstituye el hecho de que la Declaracin no menciona en abso-luto el principio de no intervencin, que forma parte de las nor-mas aceptadas por la prctica internacional en la materia, y sinembargo s lo hace con el principio de autodeterminacin65.

En estas circunstancias, es evidente que en los Doce han pre-valecido tanto o ms las consideraciones polticas (la estabilidadde la regin, la inviolabilidad de los lmites territoriales66, etc.) que


El compromiso de solucionar mediante acuerdo, en particular, recurrien-do, en su caso, al arbitraje, todas las cuestiones relativas a la sucesin deEstados y a las controversias regionales.

La Comunidad y sus Estados miembros no reconocern a aquellas entida-des que resultaran de una agresin. Tendrn en cuenta los efectos del recono-cimiento sobre los Estados vecinos.

El compromiso a favor de estos principios abre la va al reconocimiento porparte de la Comunidad y sus Estados miembros y al establecimiento de rela-ciones diplomticas, lo que podra quedar consignado en acuerdos.

Para este texto, ibd., p. 56. Ver tambin, Actividades, textos y documentos dela poltica exterior espaola, OID, Madrid, 1991, pp. 915-916. Las condicionesprecitadas que los nuevos Estados deban cumplir para poder ser reconocidosfueron propuestas por Francia.

65. Cfr. CHARPENTIER, J., Les dclarations des Douze..., op. cit. (nota 59),p. 354.

66. La precitada Comisin Badinter dej esta cuestin clara cuando en eldictamen n. 3, enuncia los cuatro principios siguientes: a) las fronteras exte-riores (de la antigua Yugoslavia) debern ser respetadas en todos los casos...; b)las demarcaciones entre las Repblicas que adquieran la independencia slopodrn ser modificadas por mutuo y libre acuerdo; c) salvo acuerdo en contra-rio, los lmites anteriores adquieren el carcter de fronteras protegidas por elDerecho internacional; y d) ninguna modificacin de las fronteras y de los l-

las jurdicas. No hay que olvidar que en la Declaracin se hacealusin a la Carta de las Naciones Unidas, pero tambin al ActaFinal de Helsinki y a la Carta de Pars, cuando es sabido que estosdos ltimos estn desprovistos de obligatoriedad jurdica67.

14. Pero la Comunidad no se limit a adoptar estas directri-ces en torno al reconocimiento de los nuevos Estados nacidos dela antigua Yugoslavia, sino que fue ms lejos al adoptar, el mismoda 16 de diciembre de 1991, otra Declaracin sobre Yugoslavia68

en la que se establece todo un proceso con plazos determinados,as como los rganos encargados de apreciar si se cumplen o nolas condiciones previstas. La Declaracin es pues clara al recogerlo siguiente: La Comunidad y sus Estados miembros han conve-nido reconocer la independencia de todas las Repblicas yugosla-vas que cumplan con todas las condiciones aqu definidas. Estadecisin se pondr en prctica el 15 de enero de 1992.

Invitan por lo tanto a todas las Repblicas yugoslavas a de-clarar antes del 23 de diciembre si: Desean ser reconocidas comoEstados independientes, aceptan los compromisos que figuran enlas susodichas lneas directrices, aceptan las disposiciones recogi-


mites existentes establecidos por la fuerza podr producir efectos jurdicos. Cfr.Agence Europe, n. 5647, de 16 de enero de 1992, p. 5; igualmente Revue Gne-rale de Droit International Public, 96 (1992), n. 1, pp. 267-269. Ver tambinPELLET, A., Note sur la Commission darbitrage..., op. cit. (nota 39), p. 341.La Comisin transpone pues a los nuevos Estados europeos la doctrina del utipossidetis. Para un estudio sobre el uti possidetis, cfr. entre los muchos existen-tes, SNCHEZ RODRGUEZ, L.I., Luti possidetis et les effectivits dans les con-tentieux territoriaux et frontaliers, Recueil des cours, 263 (1997), pp. 149-382.

67. A este respecto, el profesor Fernando Mario lo deja muy claro: Co-mo en general todos los instrumentos adoptados en el marco del proceso deHelsinki, y en particular como la propia Acta Final, tampoco la Carta de Parstiene valor de acuerdo jurdico internacional (La Carta de Pars para una nue-va Europa, Revista de Instituciones Europeas, 18 [1991], n. 1, pp. 143-152).

68. Para el texto completo de esta Declaracin, cfr. Revue Gnrale de DroitInternational Public, 96 (1992), n. 1, p. 263.

das en el proyecto de Convencin que est siendo examinado porla Conferencia sobre Yugoslavia, particularmente las disposicio-nes del Captulo II sobre los derechos humanos y los derechos delos grupos tnicos y nacionales, y si continan apoyando los es-fuerzos del Secretario General y del Consejo de Seguridad de lasNaciones Unidas y la continuidad de la Conferencia sobre Yu-goslavia.

Hay adems otras cuestiones novedosas en la Declaracin,como es el hecho de solicitar a un rgano jurisdiccional que eva-le si se cumplen estas condiciones69, lo que plantea dudas a lahora de saber si la instancia en cuestin es la ms adecuada paracumplir con dicha funcin70.

Por ltimo, en la Declaracin se recoge igualmente la de-manda de la Comunidad y de sus Estados miembros de que el Se-cretario General y el Consejo de Seguridad de las Naciones Uni-das continen sus esfuerzos con el fin de conseguir un cese delfuego efectivo, y que continen dando la mxima importancia aldespliegue de una fuerza de mantenimiento de la paz a la que serefiere la Resolucin 724 del Consejo de Seguridad71. Tampoco seolvidan las eventuales pretensiones territoriales de una Repblicayugoslava (Macedonia, que no se menciona) sobre el territorio deun Estado miembro de la Comunidad (Grecia que tampoco semenciona), por lo que se exige a la primera a dar garantas cons-titucionales de que no tiene ninguna reivindicacin territorial al


69. La propia Declaracin recoge que las solicitudes de aquellas Repbli-cas que respondan de manera positiva sern sometidas por la Presidencia de laConferencia a la Comisin de Arbitraje para que esta emita un dictamen antesde la fecha de su puesta en prctica.

70. Cfr. PELLET, Note sur la Commission darbitrage..., op. cit. (nota 39),pp. 344-345. Para un mayor desarrollo del papel y de las funciones desempe-adas por la Comisin, cfr. QUEL LPEZ, J., La prctica reciente..., op. cit.(nota 63), pp. 59 ss.

71. Ya hemos sealado anteriormente que a partir de la Resolucin 713 delConsejo de Seguridad, la Comunidad y la ONU iban a coincidir en muchosaspectos.

respecto, y de que no llevar a cabo actividades hostiles de pro-paganda72.

15. As las cosas, lo que de estas Declaraciones se deduce des-de el punto de vista jurdico es que en ellas se fijan ciertos crite-rios adicionales al reconocimiento de Estados. Posiblemente, stosno hayan afectado gran cosa a la teora del reconocimiento en De-recho internacional, pues no se puede decir que los compromisospolticos de la Comunidad hayan influido en los dems miembrosde la comunidad internacional en lo que concierne al menciona-do concepto: ni la Comunidad Europea es el ombligo del Dere-cho internacional actual (por mucho que algunos quieran con-vencernos de lo contrario), algo que la evolucin de la crisisyugoslava lo iba a poner claramente de manifiesto, ni por lo de-ms, en los reconocimientos que se produjeron en Yugoslavia pri-m precisamente lo jurdico sobre lo poltico.

No obstante, s podemos reconocer que sobre la base de estasdirectrices comunitarias se est dibujando en Europa una nuevatendencia en materia de reconocimiento, al exigir el respeto de losderechos humanos, de las minoras, de la democracia y del Esta-do de derecho. Tampoco conviene olvidar a este respecto que enla Declaracin sobre las directrices para el reconocimiento no se


72. Todo esto deba comprobarlo la Comisin de Arbitraje, lo que hizo ensu dictamen n. 6 de 11 de enero de 1991, relativo precisamente al reconoci-miento de la Repblica Socialista de Macedonia. A este respecto, la Comisinseal en el punto 5 del dictamen que ... la Republique de Macedoine a re-nonc toute revendication territoriale quelle quelle soit, dans des dclarationssans ambiguit et ayant force obligatoire en droit international et que, ds lors,lutilisation du nom de Macdoine ne saurait impliquer acune revendicationterritoriale lgard dun autre tat; que, dautre part, la Rpublique de Mac-doine sest engage, formellement selan le droit international, sinterdire engnral, et notamment en application de larticle 49 de sa constitution, toutepropagande hostile lencontre dun autre tat... (texto en Revue Gnrale deDroit Inernational Public, 97 (1993), n. 3, p. 576. Para ms detalles sobre estacuestin, cfr. infra pargrafos 19-21.

encuentra plasmado el principio de efectividad, principio al quehan estado vinculados tradicionalmente los Estados europeos yoccidentales; cada vez ms se empieza a exigir que la efectividadsea conforme con la legalidad internacional. Queda por ver si es-tos principios que se han aplicado para los Estados surgidos de laantigua Yugoslavia, se aplican para los nuevos Estados que surjanen otras zonas geogrficas nuestra impresin es que eso no estocurriendo a la luz del comportamiento que muchos Estados eu-ropeos estn adoptando en el caso palestino. Si se exige para unosrespeto de los derechos humanos, democracia, Estado de derechoy respeto de las minoras, tambin hay que exigirlo a los dems, yno parece que sea sta la gran preocupacin de muchos lderes pa-lestinos, ni tampoco europeos; se imagina alguien una minorajuda, tratada jurdicamente como tal, de un 20% en el futuroEstado palestino?

1.2.2. El reconocimiento de Croacia y Eslovenia

16. Con estas lneas directrices bien marcadas, y despus deque la Comisin de arbitraje se pronunciara en sus dictmenesnn. 4-7, de 11 de enero de 1992, sobre el reconocimiento de lasdiferentes Repblicas de forma favorable, al menos implcitamen-te73, los Doce Estados miembros de la CE deciden reconocer el 15de enero de 1992 a Croacia y Eslovenia, pero no a Bosnia-Herze-govina ni a Macedonia, alejndose as sensiblemente de las opi-niones expresadas por la Comisin74. Y es que sta parti de dospremisas importantes: la primera es la voluntad de independencia


73. De estos dictmenes el n. 4 afecta a Bosnia-Herzegovina, el 5 a Croa-cia, el 6 a Macedonia y el 7 a Eslovenia (vid. en Revue Gnrale de Droit Inter-national Public, 97 [1993], n. 3, pp. 564-583).

74. Esto no es nada extrao, ya que, como hemos apuntado, la Comisinde arbitraje actuaba a ttulo meramente consultivo y los Estados en ningn mo-mento se comprometieron a respetar sus dictmenes.

de las cuatro Repblicas y la segunda que la Repblica Federati-va Socialista