la democracia 05

En esta sección se presenta el tema del Informe, a partir de la conquista de la de-

mocracia en los países considerados, destacando que en América Latina la democracia

se instala en sociedades con altos niveles de pobreza y desigualdad. Una primera mi-

rada a la democracia desde la democracia revela que muchos derechos civiles básicos

no están asegurados y que la pobreza y la desigualdad muestran a nuestras socieda-

des entre las más deficitarias del mundo.

El Informe comienza con una definición del desarrollo de la democracia y sus caren-

cias principales en la región, contrastando las reformas que han sido aplicadas con las

realidades políticas y económicas. A partir de esto, surge un conjunto de interrogan-

tes: ¿cuánta pobreza y cuánta desigualdad toleran las democracias?, ¿cómo afectan

estos contrastes la cohesión social de las naciones?, ¿qué relevancia tiene la democra-

cia para los latinoamericanos? Los resultados de la encuesta de opinión revelan que el

54,7 por ciento de los latinoamericanos estaría dispuesto a aceptar un gobierno auto-

ritario si éste resolviera la situación económica (ver Segunda Sección, “Cómo ven los

latinoamericanos a su democracia”). Las razones que explican este dato preocupante

quizá se encuentren en los contrastes señalados.

Esta sección contiene también una referencia a los fundamentos teóricos en que se

basa el Informe. Las consecuencias prácticas del marco teórico adoptado son impor-

tantes, porque sustentan las descripciones, el análisis y las propuestas en razones sis-

temáticas y rigurosas.

Los desafíos de la democracia en América Latina son históricamente singulares. Re-

solverlos demanda una comprensión novedosa y una discusión abierta, a las que el In-

forme aspira a contribuir. Ello requiere precisar los fundamentos teóricos: los concep-

tos de democracia, ciudadanía y sujetos en la democracia, Estado y régimen. Los cuatro

argumentos centrales son: 1) la democracia implica una concepción del ser humano y

de la construcción de la ciudadanía; 2) la democracia es una forma de organización del

poder en la sociedad, que implica la existencia y el buen funcionamiento de un Estado;

3) el régimen electoral es un componente básico y fundamental de la democracia, pe-

ro la realización de elecciones no agota el significado y los alcances de aquélla, y 4) la

democracia latinoamericana es una experiencia histórica distintiva y singular, que de-

be ser así reconocida y valorada, evaluada y desarrollada.

31El desarrollo de la democracia en América Latina

primera sección

El desarrollo de la democracia en América Latina

La democracia es una inmensa experien-cia humana. Está ligada a la búsqueda histó-rica de libertad, justicia y progreso materialy espiritual. Por eso es una experiencia per-manentemente inconclusa.

Éste es un Informe sobre la tarea incon-clusa de la democracia, sobre sus desafíos,sobre lo que debería constituir las metas deuna nueva etapa, en cuya construcción sepondrá en juego su propia sustentabilidad yperduración.

Cualquiera que haya sido la forma, el rit-mo o el resultado, la búsqueda por la liber-tad, la justicia y el progreso comparte toda lahistoria social del ser humano. Hemos parti-cipado de esta búsqueda con mayor o menorconciencia de nuestros objetivos, con avan-ces y retrocesos; en suma, con toda la diver-sidad de incidentes que llena nuestra histo-ria. Aun en las circunstancias más difíciles, apesar de prolongados letargos, la lucha rena-ció y renacerá, ya sea para pasar de esclavosa personas libres, ya sea para ampliar cadadía el espacio de la libertad.

Pero también poseemos, expresado de lamanera más diversa y en los distintos ámbi-tos de nuestra vida, otro impulso, tan vitalcomo los anteriores: el impulso por la domi-nación y por el poder que permite ejercerla.

En gran medida, nuestra vida en socie-dad se construye en la trama de estos impul-sos centrales: sabemos que allí donde no ha-ya libertad, justicia y progreso nacerá la luchapara alcanzarlos y que en esa lucha se con-frontarán intereses, pareceres y métodos.

Nuestra búsqueda por la libertad, la jus-ticia y el progreso, y la lucha por el poder quese desarrolla cuando unos y otros tratamosde imponer nuestros intereses y pareceres so-bre esos asuntos, han dado lugar a diversasmaneras de organización de los seres huma-nos. Una de ellas es la democracia.

La democracia se ha convertido en un si-nónimo de libertad y justicia. Es, a la vez, un

fin y un instrumento. Contiene, básicamen-te, una serie de procedimientos para el acce-so y el ejercicio del poder, pero es, para loshombres y las mujeres, también el resultadode esos procedimientos.

En esta perspectiva, la democracia exce-de a un método para elegir a quienes gobier-nan, es también una manera de construir, ga-rantizar y expandir la libertad, la justicia y elprogreso, organizando las tensiones y losconflictos que generan las luchas de poder.

Más allá de las diferencias que se expresanen el plano de la teoría sobre los alcances dela idea de democracia, la historia revela quelas aspiraciones por ensanchar las fronterasde las libertades ciudadanas y alcanzar mayo-res niveles de justicia y progreso han estadosiempre en el corazón de las luchas sociales ypolíticas ligadas, de un modo u otro, a la ideade democracia. Con períodos de expansión yretracción, de movilización o quietud, la his-toria nos muestra que allí donde no había li-bertad se peleó por ella, donde no había jus-ticia se luchó por lograrla y donde no habíaprogreso se buscó alcanzarlo. Más allá de losretrocesos y letargos, el reconocimiento de laigualdad y la búsqueda de su realizaciónsocial, en términos de libertad, justicia y pro-greso, constituyen un impulso histórico sus-tancialmente ligado a la idea de democracia.

La democracia esuna inmensaexperienciahumana. Estáligada a labúsquedahistórica delibertad, justicia y progresomaterial yespiritual. Por eso es unaexperienciapermanentementeinconclusa.


� El desafío: de una democracia de electoresa una democracia de ciudadanos

Es necesario considerar lo no cumplido, las fracturas, las tensiones, loslímites y las denegaciones que desdibujan indirectamente la experienciade la democracia. La democracia formula una pregunta que permanececontinuamente abierta: parecería que ninguna respuesta perfectamenteadecuada podría dársele. La democracia se presenta como un régimensiempre marcado por formas de no acabamiento y no cumplimiento.

Pierre Rosanvallon, texto elaborado para PRODDAL, 2002.

La democracia: una búsqueda permanente

recuadro 1

Esta forma de organización ha entrado ysalido de nuestra historia. Surgió hace dos milquinientos años en Grecia pero luego desapa-reció. “Como el fuego, la pintura o la escritu-ra, la democracia parece haber sido inventadamás de una vez y en más de un lugar.”2

En América Latina se ha alcanzado la de-mocracia electoral y sus libertades básicas. Setrata ahora de avanzar en la democracia deciudadanía. La primera nos dio las libertadesy el derecho a decidir por nosotros mismos.Trazó, en muchos de nuestros países, la divi-sión entre la vida y la muerte. La segunda,hoy plena de carencias, es la que avanza pa-ra que el conjunto de nuestros derechos setornen efectivos. Es la que nos permite pasarde electores a ciudadanos. La que utiliza laslibertades políticas como palanca para cons-truir la ciudadanía civil y social.

Para las mujeres y los hombres, la demo-cracia genera expectativas, esperanzas y decep-ciones por la manera en que contribuye a or-ganizar sus vidas en sociedad, por el modo enque garantiza sus derechos y por la formaen que permite mejorar la calidad de sus exis-tencias. La democracia hace a la vida, es mu-cho más que un régimen de gobierno. Es másque un método para elegir y ser elegido. Su su-jeto, más que el votante, es el ciudadano.

En América Latina, en doscientos años devida independiente, la democracia nació ymurió decenas de veces. Mientras se la con-sagraba en las constituciones, se la destruíaen la práctica. Guerras, tiranías y breves pri-

maveras componen gran parte de esta histo-ria independiente, durante la cual hasta lasviolaciones a la democracia fueron hechas ensu nombre. América Latina es, probablemen-te, la región del mundo que más ha reivindi-cado la democracia en los últimos dos siglos,aun para interrumpirla invocando su futurainstauración.

Los latinoamericanos, que tantas vecesvimos cómo se nos negaba o arrebataba lavoluntad de ser parte de la construcción dela democracia, somos ahora, finalmente, ac-tores que asumen sus desafíos y desarrollo.

Tras dos décadas de diversas formas detransición, los regímenes democráticos estánampliamente extendidos en América Latina.Hace veinticinco años, de los dieciocho paí-ses incluidos en el Informe, sólo Colombia,Costa Rica y Venezuela eran democráticos.Un cuarto de siglo después, todos nuestrospaíses cumplen con los criterios básicos delrégimen democrático, en su dimensión elec-toral y política.

Las libertades que hoy poseemos son unbien invalorable; ésta es una conquista logra-da con el impulso, la lucha y el sufrimiento demillones de seres humanos. Somos testigos delavance más profundo y amplio que la demo-cracia ha tenido desde la independencia denuestras naciones. Pero, como se verá en esteInforme, lo conquistado no está asegurado.

La preservación de la democracia y su ex-pansión no son hechos espontáneos. Sonconstrucciones voluntarias, formuladas enproyectos, modeladas por liderazgos e inves-tidas del poder que proviene del apoyo po-pular. Requieren partidos políticos que cons-truyan opciones sustantivas, un Estado conpoder para ejecutarlas y una sociedad capazde participar en una construcción que exce-da los reclamos sectoriales. Una política queomite los problemas centrales, vacía de con-tenido las opciones ciudadanas; un Estadosin poder transforma el mandato electoral enuna expresión de voluntades sin consecuen-cias, y una sociedad sin participación activalleva, tarde o temprano, a una peligrosa au-tonomía del poder, que dejará de expresar lasnecesidades de los ciudadanos.

34 La democracia en América Latina

2 Dahl, 1999, p. 15.

La democracia es, antes que nada y sobre todo, un ideal. […] Sin unatendencia idealista una democracia no nace, y si nace, se debilitarápidamente. Más que cualquier otro régimen político, la democracia vacontra la corriente, contra las leyes inerciales que gobiernan los gruposhumanos. Las monocracias, las autocracias, las dictaduras son fáciles, noscaen encima solas; las democracias son difíciles, tienen que serpromovidas y creídas.

Giovanni Sartori, 1991, p. 119.

La democracia: un ideal

recuadro 2

Parecería que nos alejamos de los riesgosde los golpes militares de Estado, pero sur-gen otros peligros: la democracia pareceperder vitalidad; se la prefiere aunque sedesconfía de su capacidad para mejorar lascondiciones de vida; los partidos políticosestán en el nivel más bajo de la estima pú-blica;3 el Estado es mirado con expectati-va y recelo a la vez, y, en algunos casos, elímpetu democrático que caracterizó lasúltimas décadas del siglo pasado se debili-ta. La sociedad está en las calles, pero sinun objetivo que unifique sus reivindica-ciones y demandas.

¿Cuán graves son esas nuevas fragilida-des? Si la democracia pierde relevancia pa-ra los latinoamericanos, si se divorcia desus necesidades, ¿puede resistir a los nue-vos peligros, a sus adversarios, a las frustra-ciones?

Analizar, como nos proponemos, el desa-rrollo de la democracia en América Latinanos conduce a auscultar la vigencia de los de-rechos de los latinoamericanos y el nivel deconcreción de las esperanzas que éstos depo-sitan en sus representantes. También, a inda-gar la sustentabilidad de la democracia, esdecir, su capacidad para perdurar y perfec-cionarse, a partir de la legitimidad que gene-ra en sus ciudadanos. Nos lleva, en fin, aidentificar las acechanzas y los desafíos de lademocracia.

¿Cómo se resuelven las tensiones entrela expansión democrática y la economía,entre la libertad y la búsqueda de la igual-dad, entre crecimiento y pobreza, entre lasdemandas públicas expresadas librementey las reformas económicas que demandanajustes y sacrificios? ¿Cuáles son las clavesque explican la crisis de representación, ladesconfianza de la sociedad hacia la políti-ca? ¿Por qué la esperanza democrática nose ha traducido en avances en los derechosciviles y sociales acordes con las expectati-vas que promovió? ¿Por qué el Estado care-ce del poder necesario? ¿Por qué el derechoa elegir gobernantes no se tradujo, en mu-chos casos, en mayor libertad, mayor justi-cia y mayor progreso?

Éstos son dilemas cuya solución es com-pleja, como lo demuestra nuestra propiahistoria reciente. Y no podrán ser resueltossi no se sitúan en el centro del debate pú-blico y de las opciones que ofrecen los par-tidos. Desafortunadamente, en más de unaocasión parecería que existe un debate pro-hibido en América Latina. Cuestiones sobrelas que es inconveniente hablar o –más gra-ve aún– de las que no se debe hablar. El si-lencio de la política y de los que construyenla agenda del debate público no puede con-tinuar indefinidamente ignorando el cla-mor de centenas de millones, a menos quese esté dispuesto a pagar el precio del lan-guidecimiento de la democracia latinoame-ricana.

Este Informe trata de esas cuestiones, lle-gando a identificarlas no por un mero ejerci-cio intuitivo, sino a través del análisis teórico,de la observación empírica y del pensamien-to de intelectuales y políticos.

Atacar estos dilemas demanda la mayorinformación posible para iluminar los crite-rios con que se formulan las políticas. La fal-ta de información y de debate constituye unacarencia grave, porque la democracia –que sebasa en la reflexión y el debate de los ciuda-danos y sus líderes– es la única forma de or-ganización política que tiene capacidad pararectificarse a sí misma. Ésa es la principalventaja para hacer de la democracia un siste-ma justo y eficaz. La libertad que garantiza lademocracia es, a la vez, el principal instru-mento que ella tiene para perfeccionarse co-mo sistema. Pero la libertad, o en otras pala-bras la capacidad de optar, requiere que lamateria de la opción esté presente. En Amé-rica Latina, la reflexión y el debate políticosrequieren ser renovados y promovidos por-que han perdido vitalidad y contenido. Estoocurre en el período de mayor difusión de lademocracia y en un mundo donde la globa-lización hace cada vez más perentorio saberqué queremos como sociedades y como na-ciones.

Nuestras democracias precisan, urgente-mente, retomar su impulso inicial. Sus défi-cit no son su fracaso, son sus desafíos. Lo que

En AméricaLatina, lareflexión y eldebate políticosrequieren serrenovados ypromovidosporque hanperdido vitalidady contenido.


3 Según los datos de la encuesta Latinobarómetro 2002, sólo 14 por ciento de los latinoamericanos tiene confian-

za en los partidos políticos.

no hemos alcanzado es lo que debe consti-tuir la sustancia de las políticas que permi-tan encender la segunda etapa de la demo-cracia latinoamericana.

Éste es el hilo conductor que debería guiaral lector en los materiales que propone el In-forme: la búsqueda de los temas cruciales enlos que se pondrá a prueba nuestra capacidadpara pasar de la democracia electoral a la de-mocracia de ciudadanía. En esa transforma-ción se dirimirá la capacidad latinoamerica-na para hacer de la democracia un sistemaque se estabilice, regenere y expanda.

Nos proponemos demostrar que, una vezque la apuesta está en el tránsito de la demo-cracia electoral a la de ciudadanía, es inelu-dible una seria reflexión conceptual, que ge-nere las ideas que orienten la observación dela realidad y la recolección de datos que, a suvez, construyan la base empírica del Informe.De allí, de la suma de esos dos componentessaldrá la proposición del núcleo de temasque configuran los desafíos de la agenda am-pliada para el desarrollo de la democracia enAmérica Latina.

Estos objetivos, que constituyen la ra-zón de esta obra, encontrarán aquí una pri-mera aproximación, un inicio. El Informees el comienzo de una tarea, de un debateque el Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD) busca promo-ver entre los latinoamericanos. Sólo desco-rre el primer velo, para que la construcciónde alternativas y políticas concretas sea to-mada por los actores sociales y políticosque deben relanzar y regenerar nuestras de-mocracias.

Estas reflexiones, observaciones y conse-cuencias partirán de un reconocimientoinicial: la singular realidad de la democra-cia en nuestra región. El libro de los desa-fíos es nuevo porque también es nueva larealidad que expone una región que a la vezque democrática es pobre y desigual. A par-tir de ese triángulo –democracia electoral,pobreza y desigualdad– iniciamos nuestraexploración.

Democracia, pobreza y desigualdad: un triángulo latinoamericano

Para entender las necesidades de expan-sión de la democracia en América Latina ypercibir sus fragilidades es indispensableapreciar lo que la democracia posee aquí depropio y original.

En América Latina, las reglas e institucio-nes del régimen son similares a las de los paí-ses democráticamente más maduros, perosus sociedades son profundamente diferen-tes de las de aquéllos.

En América Latina, construir y ampliarlos derechos ciudadanos es una tarea que sedesenvuelve en un contexto novedoso. En es-tos últimos veinte años se ha producido unconjunto de grandes transformaciones. Porprimera vez en la historia, una región en de-sarrollo y con sociedades profundamente de-siguales está, en su totalidad, organizada po-líticamente bajo regímenes democráticos. Asíse define, en América Latina, una nueva rea-lidad sin antecedentes:4 el triángulo de la de-mocracia, la pobreza y la desigualdad.

El primer vértice del triángulo es la difu-sión de la democracia electoral en la región.Todos los países que la integran satisfacen losrequisitos básicos del régimen democrático.Sólo los países agrupados en la Organizaciónde Cooperación y Desarrollo Económico(OCDE) comparten este rasgo.

El segundo vértice es la pobreza. En 2003, laregión contaba con 225 millones de personas(o un 43,9 por ciento) cuyos ingresos se situa-ban por debajo de la línea de pobreza. Porcierto, esta situación varía de país en país. Apesar de estas diferencias, comparada con lasotras grandes regiones democráticas del mun-do, América Latina ofrece la singularidad dela cohabitación de las libertades políticas conlas severas privaciones materiales de muchos.Democracia y riqueza, democracia y pobrezason dos combinaciones que generan necesi-dades, dificultades y riesgos diferentes.

El tercer vértice es la desigualdad. Las so-ciedades latinoamericanas son las más desi-

Por primera vezen la historia,una región endesarrollo y consociedadesprofundamentedesiguales está,en su totalidad,organizadapolíticamentebajo regímenesdemocráticos.


4 No afirmamos aquí que no se verifique la existencia conjunta de democracia, pobreza y desigualdad en otros

países o regiones del planeta. Lo que señalamos es que la democracia latinoamericana convive en la totalidad de

una región con niveles extensamente difundidos de pobreza y situaciones de desigualdad extremas.

guales del mundo. Como en el caso de la po-breza, no sólo se observa la profundidad de ladesigualdad en la región en comparación conel resto del mundo, sino también su persis-tencia a lo largo de las últimas tres décadas.

Por primera vez conviven estos tres ras-gos, y la democracia enfrenta el desafío de supropia estabilidad coexistiendo con los retosde la pobreza y la desigualdad. Los riesgosque derivan de esta situación son distintos ymás complejos que los tradicionales del gol-pe militar de Estado, que, por lo demás, tam-poco han desaparecido totalmente.

Sin embargo, a pesar de lo particular deesta situación, es habitual que se piense enAmérica Latina a partir de la experienciahistórica de las democracias desarrolladas,desconociendo que la estabilidad y la expan-sión democráticas tienen aquí contenidos ydilemas distintos, resultado de su propiaoriginalidad. Éstas son democracias pobresy desiguales, cuyos hombres y mujeres, a lavez que consolidan sus derechos políticos,deben también completar sus ciudadaníascivil y social.

La escasa comprensión de esta realidadsingular puede llevar a dos consecuenciasgraves para la democracia. La primera, igno-

rar la necesidad de la viabilidad económicade la democracia. Esto es ignorar la necesidadde construir bases sólidas de una economíaque permita atacar la pobreza y la desigual-dad. Por ejemplo, para muchos ciudadanoslatinoamericanos alcanzar mayores niveles dedesarrollo en sus países es una aspiración tanimportante que muchos estarían dispuestosa apoyar un régimen autoritario si éste pudie-re dar respuesta a sus demandas de bienestar.La segunda es desconocer la viabilidad po-lítica de los programas económicos. Esto esignorar que esos programas se aplican ensociedades donde las demandas ciudadanasy el juicio sobre dichas políticas se expresanlibremente.

En efecto, no es menos común deslizarsehacia el error de pensar en términos de re-forma económica como si no existiera de-mocracia. Como si los difíciles y dolorososprocesos de ajuste estructural fueran neutra-les en las decisiones que toman las mayorías–sometidas a condiciones de pobreza y altadesigualdad– al momento de votar o de ex-presar su apoyo o rechazo a un gobierno, ocomo si se pudiera llevar adelante un planeconómico sin apoyo de la población, o, aunpeor, a pesar de su hostilidad manifiesta.


américa latina: democracia, pobreza y desigualdad

América Latina 62,7 0,552 (3) 42,2 (6) 3856 (9)

Europa 73,6 0,290 (4) 15,0 (7) 22600 (10)

EE.UU. 43,3 0,344 (5) 11,7 (8) 36100

Notas:

(1) Votantes con base en la población con derecho a voto 1990-2002. Ver Tabla 7.

(2) Coeficiente de Gini. Las cifras más altas del coeficiente de Gini corresponden a un grado más alto de desigualdad.

(3) Promedio simple para la década de los 90. Perry et al., 2004, p. 57.

(4) Eurostat PCM-BDU, diciembre de 2002.

(5) Fuentes: OCDE 2002, Social Indicators and Tables.

(6) Promedio ponderado por población de los datos de pobreza, CEPAL, 2002b.

(7) Eurostat PCM-BDU, diciembre de 2002.

(8) Fuente: US Census Bureau 2001, Poverty in the United States 2002.

(9) Elaboración propia en base a datos de CEPAL, 2003 (en dólares constantes).

(10) Europa occidental (EU15) y EE.UU., PBI per cápita 2002. Fuente: OCDE (en dólares corrientes).

Dada la multiplicidad de fuentes y las diversas metodologías de elaboración de datos implicadas se sugiere tomar los datos

de esta tabla como referencias indicativas.

tabla 1

Región Participación electoral (1) Desigualdad (2) Pobreza PBI per cápita

Esta forma de pensar la democracia la-tinoamericana independientemente de sueconomía o, simétricamente, pensar su eco-nomía separadamente de su democracia,parece un error ingenuo, pero no por elloes menos recurrente y preocupante para lasuerte de la democracia y de la economía,si miramos la experiencia de las últimas dé-cadas en la región.

En consecuencia, el debate sobre la esta-bilidad democrática no debe ignorar la po-breza y la desigualdad, ni las políticas decrecimiento deben soslayar que, pobres ydesiguales, los ciudadanos ejercen su liber-tad para aceptar o rechazar esas políticas.De aquí surge el desafío de resolver las ten-siones entre economía y democracia. Ese de-safío parte de la necesidad de no pensar laeconomía como si no hubiera democraciaspobres ni atacar los problemas de la estabi-lidad democrática independientemente delas necesidades de resolver las cuestionesdel crecimiento. Es probable que un debateque ignore una cuestión tan elemental ter-mine llevando a recomendaciones sencilla-mente impracticables.

Estas características de América Latinahan sido utilizadas como argumento paraconcluir que la democracia sería inviablehasta tanto no se resuelvan los problemasde la pobreza y se logre un mínimo acepta-ble de igualdad. En más de una ocasión, re-gímenes autoritarios se instalaron con undiscurso “restaurador” del régimen demo-crático: “Asumimos el gobierno para crear lascondiciones para que la democracia se insta-le sólidamente en el futuro”. Supuestamentehabía que alcanzar un cierto umbral de ri-queza para acceder a la democracia. Contraesta visión, este Informe sostiene que sólocon más y mejor democracia las sociedadeslatinoamericanas podrán ser más igualitariasy desarrolladas. La razón es que sólo en de-mocracia, quienes carecen de niveles míni-mos de bienestar y sufren las injusticias de ladesigualdad pueden reclamar, movilizarse yelegir en defensa de sus derechos. Para queeso se concrete es indispensable indagar ca-minos no explorados y abrir nuevos debates

en América Latina, porque –reiteramos– elgran desafío es combatir la pobreza y la de-sigualdad, con los instrumentos de la demo-cracia, para crear las bases de cohesión y es-tabilidad social, que son los requisitos delcrecimiento económico.

En América Latina han tenido lugar pro-cesos de reforma en el plano político y eco-nómico. Si bien estos procesos han produ-cido algunos progresos importantes, sobretodo en la expansión de la democracia elec-toral, subsiste un notorio contraste entre lasreformas llevadas adelante durante las dosúltimas décadas y una realidad que continúasignada por grandes carencias en el plano delas distintas ciudadanías, particularmente lasocial.

Éstos no fueron sólo años de transforma-ciones políticas. También la economía, sobretodo en la década de 1990, vivió un procesode cambios profundos, de apertura, reformasy desregulaciones, lo que se ha conocido conla denominación genérica de ajustes estruc-turales. Así, con algunas excepciones,“la nue-va oleada de democratización en la regiónque se inició a mediado de los años ochentaasumió las reformas económicas orientadasa la ampliación de las esferas del mercado co-mo su propia agenda”.5

Como consecuencia de estas transfor-maciones, las sociedades latinoamericanasresultan ser sociedades en vías de desarro-llo, donde las demandas sociales se expresanlibremente y la economía se organiza en tor-no al mercado. De este modo, demandas so-ciales expresadas en un contexto de libertadpolítica (democracia) y libertad económica(mercado) forman otro triángulo singular.Un triángulo que debió ser virtuoso y que,a la luz de los últimos veinte años, presentacomplejas dificultades que requieren unpensamiento renovado. La combinación en-tre libertad política y libertad económica encontextos de pobreza y desigualdad puedeno generar como resultado el fortalecimien-to de la democracia y el desarrollo de la eco-nomía.

En las páginas que siguen se muestra unafotografía en la que contrastan reformas y

Sólo con más ymejor democracialas sociedadeslatinoamericanaspodrán ser másigualitarias ydesarrolladas.


5 José Antonio Ocampo, 2002 (texto preparado para el Informe).

realidades. Ésa es también una primera fo-tografía del déficit democrático de AméricaLatina, un indicio de la clave de las frustra-ciones, una evidencia sobre la urgencia deconstruir la democracia de ciudadanía.

Balance entre reformas y realidades

Para este balance se tomaron siete indica-dores básicos: las reformas estructurales enla economía, las reformas democráticas, laevolución del producto bruto interno (PBI)per cápita, la pobreza, la indigencia, la con-centración del ingreso y la situación laboral.

Antes de iniciar la presentación de la ta-bla que muestra un resumen de esos indica-dores básicos (tabla 2), es necesario haceralgunas aclaraciones. En primer lugar, el In-forme no afirma que necesariamente existeuna relación causal entre las variables quese utilizarán. Sostiene, en cambio, que losciudadanos latinoamericanos han experi-mentado en forma más o menos simultánealos efectos de esas variables.

En segundo lugar, en la democracia, losciudadanos tienen expectativas respecto delfuncionamiento de la economía. Ellas provie-nen de la ideología igualitaria subyacente a lademocracia, de la prédica de los políticos na-cionales, de los medios de comunicación, delas organizaciones internacionales, etc. Du-rante la década de 1990 se instaló como pro-mesa de desarrollo un modelo económico delque hoy muchos se sienten defraudados.

En tercer lugar, la percepción de una par-te importante de los ciudadanos es que laspolíticas seguidas “produjeron” insuficientecrecimiento aceptable, pobreza y desigual-dad crecientes y desmejoramiento de la si-tuación laboral (con su consiguiente impac-to sobre la desigualdad y los ingresos futurosprevisionales).

1. El índice de reforma económica señalaun avance sostenido de esas reformas; medidoentre 0 y 1, pasa de 0,58 en los años ochenta

a 0,83 como promedio entre 1998 y 2003. Es-te índice se conforma de cinco subíndices:“políticas de comercio internacional”, “polí-ticas impositivas”,“políticas financieras”,“pri-vatizaciones” y “cuentas de capitales”, todosrelacionados con el luego llamado Consensode Washington.

2. En América Latina se reconoce hoy elderecho al voto universal, sin restricción al-guna de peso significativo. Éste es un logronotable y sumamente importante. El índicede democracia electoral (IDE) elaboradopor el Proyecto sobre el Desarrollo de la De-mocracia en América Latina (PRODDAL)muestra que, en términos electorales, la de-mocracia tuvo un mejoramiento constantea lo largo del período considerado. Los pro-cesos de democratización y reforma del mer-cado, si bien de naturaleza distinta, avanza-ron de manera sostenida, provocando unagran expectativa que contrastó notablemen-te con la evolución de los hechos.

3. El promedio regional del PBI per cápitano varió de manera significativa en los últi-mos veinte años. En 1980, mientras el índicede reforma económica era de 0,55; el PBI percápita era U$S 3.739 a valores constantes de1995. Veinte años más tarde, en el año 2000,habiéndose avanzado considerablementeen la aplicación de las reformas, el índiceera de 0,83 y el PBI per cápita, de U$S 3.952,un avance casi irrelevante.

4. Los niveles de pobreza experimentaronuna leve disminución en términos relativos.En 1990, el porcentaje de pobres6 pondera-do por tamaño de población representabapara los dieciocho países el 46 por ciento;entre 1998 y 2001, ese porcentaje había des-cendido al 41,8 por ciento. Este avance seprodujo fundamentalmente por las mejoríasrelativas de Brasil, Chile y México. Sin em-bargo, en términos absolutos, el número dehabitantes que se situaba por debajo de lalínea de pobreza aumentó. En el año 1990,


6 La medición de la pobreza con el método de la “Línea de Pobreza” (LP) elaborada por CEPAL consiste en es-

tablecer, a partir de los ingresos de los hogares, su capacidad para satisfacer –por medio de la compra de bienes y

servicios– un conjunto de necesidades alimentarias y no alimentarias consideradas esenciales.


reformas y realidades

Sub región Cono Sur (Argentina, Chile, Paraguay, Uruguay)1981-90 0,66 0,44 -0,8% 25,6 7,1 0,509 8,81991-97 0,82 0,88 1,3% 20,3 5,5 0,527 8,71998-03 0,84 0,91 1,0% 26,0 8,7 0,519 12,1

Brasil1981-90 0,52 0,70 1,8% 48,0 23,4 0,603 5,21991-97 0,75 1,00 0,6% 40,6 17,1 0,638 5,31998-03 0,79 1,00 1,2% 37,0 12,7 0,640 7,1

Sub región Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela)1981-90 0,53 0,83 -0,5% 52,3 22,1 0,497 8,81991-97 0,76 0,86 0,9% 50,4 18,2 0,538 8,31998-03 0,82 0,83 0,0% 53,1 25,5 0,545 12,0

México1981-90 0,61 0,31 1,7% 47.8 18,8 0,521 4,21991-97 0,78 0,70 0,4% 48,6 19,1 0,539 4,01998-03 0,81 1,00 2,1% 43,1 16,7 0,542 2,6

Sub región Centro América (C. Rica, Rep. Dom., El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá)1981-90 0,55 0,59 4,0% 45,2 31,1 0,551 9,11991-97 0,80 0,89 -3,7% 52,1 27,9 0,526 9,11998-03 0,85 0,97 2,6% 52,5 28,9 0,554 8,7

América Latina1981-90 0,58 0,64 0,7% 46,0 20,4 0,554 8,41991-97 0,79 0,87 0,7% 41,9 17,9 0,557 8,81998-03 0,83 0,92 1,2% 41,8 17,4 0,566 10,4

Notas:

(1) Promedio simple.

(2) Ponderado por población.

(3) De período a período.

El índice de reforma económica se conforma de cinco componentes: políticas de comercio internacional, políticas imposi-

tivas, políticas financieras, privatizaciones y cuentas de capitales. El índice va de 0, que indica una falta de reformas orien-

tadas al mercado, a 1, que indica la aplicación de reformas fuertemente orientadas al mercado.

Para el cuadro que agrega datos para la región y las subregiones la metodología fue la siguiente: a) se sumaron los PBI

reales (base dólares 1995) para los años del período bajo análisis, y se dividió por el número de años en el período; b)

se dividió por la población promedio del período; c) se dividió el PBI per cápita de este período por el del período ante-

rior, sacando luego la raíz geométrica según el número de años en el período analizado. Esto dio la tasa de crecimien-

to anualizado.

Fuentes: Los datos sobre el Índice de Reforma Económica provienen de Morley, Machado, y Pettinato, Stefano 1999; Lora

2001, y comunicación con Manuel Marfán, director de la División de Desarrollo Económico de CEPAL, 4 de febrero de 2003.

La metodología y los datos del Índice de Democracia Electoral se presentan en el Compendio Estadístico. Los otros datos

provienen de múltiples publicaciones de CEPAL, con la excepción de los datos sobre el coeficiente de Gini antes de 1990,

cuya fuente es Deininger y Squire 1998. Las cifras de crecimiento real del PBI per cápita están calculadas con base en

dólares 1995. Las cifras sobre pobreza, indigencia y el coeficiente de Gini son promedios de sólo algunos años. Los da-

tos sobre pobreza, indigencia, coeficientes y desempleo urbano no son estrictamente comparables, ya que no todos es-

tán basados en encuestas nacionales.

Índice deReformaEconómica (1)

Índice deDemocraciaElectoral (1)

Crecimientodel PBI realper cápitaanualizado (3)%

Pobreza (2) %

Indigencia (2)%

Coeficiente deGini (2)

DesempleoUrbano (1)

tabla 2

190 millones de latinoamericanos eran po-bres. En el año 2001, cuando la población erade 496 millones de habitantes, la cantidad depobres ascendía a 209 millones. Podría aña-dirse que, incluso en términos relativos, lapobreza se incrementó durante este períodoen el Cono Sur (de 25,6 a 29,4 por ciento),en los países andinos (de 52,3 a 53,3 porciento) y en Centroamérica (de 45,2 a 51,2por ciento).

5. No se redujeron los niveles de desigual-dad. En el año 1990, el coeficiente de Gini7

(promedio regional ponderado por pobla-ción) era de 0,554. En 1999 este coeficiente su-bió a 0,580. El promedio mundial para losaños noventa fue de 0,381 y el de los países de-sarrollados 0,337. La alta desigualdad tambiénse expresa en la relación entre los niveles su-periores e inferiores de ingreso. En el año1990, el 10 por ciento de la población latinoa-mericana de ingresos más elevados tenía 25,4veces el ingreso del 10 por ciento de la pobla-ción de menores ingresos. En 1999, esa rela-ción era de 27,48 veces. En 1997, el 20 por cien-to de la población de la región de más altosingresos recibió casi 55 por ciento del ingresototal y el 20 por ciento del sector de menoresingresos, sólo el 4,8 por ciento. La región po-see los niveles de desigualdad más altos delmundo en la distribución del ingreso.

6. Durante los últimos quince años, lasituación laboral ha desmejorado en casi to-da la región. El desempleo y la informalidadaumentaron significativamente. Además,cayó la protección social (salud, pensionesy sindicalización) de los trabajadores. Estose vincula a un desmejoramiento de la dis-tribución del ingreso y a un aumento de lapobreza actual, configurando un cuadro cu-yos efectos tendrán consecuencias muy ne-gativas en el mediano y largo plazo.

Esta primera visión es un indicio de la in-mensidad y complejidad de las tareas que

América Latina debería asumir. Hace veinti-cinco años, la región tenía un desafío a la vezdifícil y simple. Requería audacia e imagi-nación para alcanzarlo, pero no había dudaacerca de cuál era su contenido: vencer a lasdictaduras, superar las guerras y alcanzar lademocracia y la paz. Nadie dudaba cuál erala agenda de la democracia.

Hoy, regenerar su contenido, dar impul-so a una nueva etapa, es una meta muchomás vasta y plena de incertidumbres. ¿Quéquiere decir en concreto ir hacia la demo-cracia de ciudadanía, cuáles son los temascentrales, qué condiciones requerimos pararesolverlos? ¿Quiénes son los nuevos adver-sarios de la democracia ampliada? Ningu-na de estas cuestiones tiene la claridad deaquella opción binaria de los setenta: demo-cracia-dictadura, libertad-opresión, vida-muerte.

Movilizar la imaginación, el conoci-miento y la política es, como nos ilustran es-tos contrastes que acabamos de mostrar, unatarea difícil, ardua e incierta. La primeracondición, a la que apuntamos en esta obra,es tomar conciencia de hasta qué punto esinexcusable encararla. La tarea incluye, porcierto, la necesidad de enfrentar el legadohistórico de atraso económico y tecnológi-co, de fractura social y de inserción secun-daria y desventajosa en el sistema interna-cional.

Las páginas que siguen inician la explo-ración sobre estas cuestiones, sobre la natu-raleza de los desafíos para el desarrollo de lademocracia, sobre la centralidad de los de-rechos del ciudadano para la etapa que seabre y sobre algunos temas –la noción mis-ma de democracia y del papel del Estado–que constituyen el punto de partida de nues-tras proposiciones.

No se trata de un desarrollo teórico en elsentido estricto, sino más bien de algunos hi-tos básicos que están en los fundamentos teó-ricos de nuestro trabajo.

Hoy, regenerar sucontenido, darimpulso a unanueva etapa, esuna meta muchomás vasta yplena deincertidumbres.


7 Este coeficiente es una medida que surge de una representación gráfica de la distribución del ingreso llamada

Curva de Lorenz. Para el coeficiente de Gini, 0 representa la igualdad perfecta de distribución y 1 la desigualdad

absoluta. Puede considerarse un coeficiente de Gini de 0,25-0,35 como una distribución “razonable”, y un coefi-

ciente de Gini de 0,55 representa una desigualdad extrema.

8 Estos datos no coinciden exactamente con los de la tabla porque toman mediciones en diferentes períodos.

Ingresamos en este campo no porque elobjetivo del Informe sea una indagaciónacadémica sobre la democracia, sino por-que las consecuencias prácticas de las dife-rentes concepciones son sustantivas a lahora de imaginar las políticas y las estrate-gias de sustentabilidad democrática. Esasdiferencias se refieren a las condiciones deexpansión de la democracia, a sus riesgosde desaparición, a la manera como se ven yformulan ciertas políticas públicas, a las di-ferencias socioculturales y de género, a lavisión del Estado y sus transformaciones oal rol de la política y sus organizaciones.También, según nos situemos en una u otravisión de la democracia, resultarán fuertesdiferencias en lo que esperamos de otraforma de organización de la sociedad: laeconomía.

En otras palabras, si la democracia sólofuera un régimen podríamos arribar a laparadoja extrema de la existencia de unasociedad pobre en términos de los derechossociales y económicos de sus ciudadanos,incluso pobre en sus derechos civiles bási-cos, pero plenamente democrática.

Otra consecuencia importante, derivadade una comprensión de la democracia limi-tada a su régimen, es la visión segmentadade las políticas públicas. Así, habría políti-cas recomendables para asegurar las buenascondiciones del funcionamiento del régi-men democrático, otras aconsejables para eladecuado funcionamiento de la economía yotras que recomienden las reformas apropia-das de, por ejemplo, la organización estatal.

En esta visión fragmentada se creería for-talecer a la democracia con el solo recurso de


No obstante la instauración del régimendemocrático, no se logró modificar lanaturaleza y el funcionamiento del Estado porla presencia de factores internos y externosque obstaculizaron el cumplimiento de losderechos ciudadanos. De ahí que lasexpectativas depositadas en tal ordenamientose hayan visto frustradas, porque eldesempeño de las representaciones políticas yde las instituciones públicas no secorresponden con las expectativas de lamayoría de la población, sujeta históricamentea las condiciones de “pobreza” y de“exclusión” –denominaciones tecnocráticasque esconden las relaciones socialesgeneradoras de estas situaciones–; más aúnporque en las nuevas circunstanciasinternacionales el régimen y el Estadorefuerzan tales condiciones, a contrapelo delas proclamas democráticas y liberales, y delas promesas de los dirigentes políticos.Por tales motivos, el descrédito del régimendemocrático “realmente existente” propiciaque amplios sectores sociales, particularmentelos pobres y los excluidos del imaginario comode la acción político-estatal, asumancomportamientos “informales”, si no ilegales,para satisfacer sus aspiraciones individuales ycolectivas, que el Estado es incapaz de

controlar por no contar con los recursosmateriales ni con el respaldo de la población.La fragmentación de los intereses sociales y delas representaciones políticas que acarrea estaconducta agudiza los problemas de la accióncolectiva, al tiempo que la proliferación de“gorreros” (free-riders), que de manerairresponsable ofrecen resolver las demandassociales mediante propuestas oportunistas decorto plazo, procuran el desconcierto y eldesasosiego general.En esta coyuntura, no es de extrañar laexistencia de voces que auguran desenlacesdramáticos; sin embargo, a pesar de talesoscuros presagios se observa la presencia deactores que, a pesar de todo, persistentercamente en defender la validez delrégimen democrático, para lo cual aducenque este régimen constituye el único marcopara nacionalizar y democratizar el Estado yla sociedad. Como hace poco decía undirigente sindical peruano: “La democracia noasegura la justicia social, pero es el únicoespacio que permite luchar paraconseguirla”.

Julio Cotler, trabajo elaborado para elPRODDAL.

La democracia y la promesa de los derechos ciudadanos

recuadro 3

mejorar el funcionamiento de su régimen yse desconocería el impacto que tendrían so-bre ella, por ejemplo, las reformas del Estadoo las reformas estructurales en la economía.

Tampoco se observarían hechos tales co-mo que las políticas de reforma del Estado ode la economía sean, en última instancia,evaluadas por mayorías que medirán sus re-sultados en términos del progreso de sus vi-das o de una mayor justicia en la distribuciónde los bienes. De modo que el juicio ciudada-no es una parte sustancial de la viabilidad delas políticas de reforma.

Los organismos internacionales y la promoción de la democracia

El Informe se inspira en la letra y el espí-ritu de diferentes documentos de las Nacio-nes Unidas:

� La Declaración Universal de los Dere-chos Humanos aprobada por las NacionesUnidas en 1948 establece una concepciónamplia de la ciudadanía, abarcando derechosciviles, políticos y sociales.

� La Declaración y Programa de Acciónde Viena, de 1993, establece que “la comuni-dad internacional debe apoyar el fortaleci-miento y la promoción de la democracia, eldesarrollo y el respeto de los derechos huma-nos y de las libertades fundamentales en elmundo entero”.

� La promoción del derecho a la demo-cracia ha sido proclamada por la Comisiónde Derechos Humanos de las Naciones Uni-das en su resolución 1999/57.

� Adicionalmente, en el año 2000, laAsamblea General de las Naciones Unidas,en la Declaración del Milenio, establece que“no escatimaremos esfuerzo alguno por pro-mover la democracia y fortalecer el imperiodel derecho y el respeto de todos los derechoshumanos y libertades fundamentales inter-nacionalmente reconocidos, incluido el de-recho al desarrollo”.

El sistema de las Naciones Unidas, a travésde todos sus organismos y programas, pro-mueve el respeto de los derechos humanos, larealización de elecciones libres y limpias.A tra-

vés de la Declaración del Milenio, la ONU yotros organismos internacionales de coope-ración y financiamiento han reforzado su lla-mado para la promoción de la democracia,el fortalecimiento del estado de derecho y eldesarrollo sostenible. El Programa de las Na-ciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), através de sus programas de gobernabilidad, in-cluye la promoción de diálogos democráticos,programas de reforma del Estado y de promo-ción del desarrollo económico. Para el PNUD,democracia y desarrollo humano compar-ten una visión y un propósito común: el de-sarrollo humano es un proceso para forta-lecer las capacidades del ser humano, queexpande las oportunidades de cada personapara alcanzar una vida respetable y valiosa,por lo que necesita como correlato una formapolítica que lo asegure; a saber, la democracia.

Asimismo, es destacable el papel de variosorganismos e iniciativas regionales que hanpuesto prioridad a la defensa y el fortaleci-miento de la democracia. En este sentido, esnotable el compromiso con la democracia quehan asumido los países en la región por me-dio de la Organización de Estados America-nos (OEA). La OEA dio un paso fundamentalen su reunión en Santiago de Chile en 1991,cuando sus países miembros adoptaron me-canismos para reaccionar ante situaciones enlas que la democracia fuera interrumpida.Otro paso clave lo constituyó la aprobación dela Carta Democrática Interamericana en 2001.Sin lugar a duda, la coordinación de esfuerzosen pos de la democracia por parte de líde-res latinoamericanos, especialmente a travésde organizaciones internacionales, es un hitofundamental que fortalece a las democraciasen América Latina.


Las Naciones Unidas han reafirmado en la Carta su fe en los derechosfundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humanay en la igualdad de derechos de hombres y mujeres; y se han declaradoresueltas a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentrode un concepto más amplio de la libertad.

ONU, 1948.

Declaración Universal de Derechos Humanos

recuadro 4

También cabe destacar el trabajo lleva-do a cabo por el Grupo de Río, las CumbresIberoamericanas de los Jefes de Estado y deGobierno y la OEA a través de la Unidadpara la Promoción de la Democracia en tor-no a temas clave para la democracia. Másespecíficamente, estas iniciativas vienen im-pulsando la definición de una agenda polí-tica para la región que resalta la importan-cia de la política y de los partidos políticos,

las organizaciones de la sociedad civil y laparticipación ciudadana en los diversosprocesos de la vida pública, la cultura de-mocrática, las instituciones garantes de latransparencia y eficacia gubernamental, lagobernabilidad democrática, el estado dederecho, la reducción de la pobreza, y el im-pacto de la nueva economía sobre el desa-rrollo económico.

Estas iniciativas internacionales, vale la


La democratización verdadera es algo más quelas elecciones. […] El hecho de conceder atodas las personas una igualdad política oficialno basta para crear en la misma medida lavoluntad o capacidad de participar en losprocesos políticos, ni una capacidad igual entodos de influir en los resultados. Losdesequilibrios en los recursos y el poderpolítico socavan a menudo el principio “unapersona, un voto”, y la finalidad de lasinstituciones democráticas.

PNUD, 2002c, pp. 4-14.

Las elecciones no son eventos aislados sinoparte de un proceso más amplio.

Kofi Annan, secretario general de la ONU 2003.

Las elecciones libres y justas son necesarias,pero no son suficientes. No apreciamosplenamente el valor de la democracia cuandocelebramos elecciones como evidencia de queexiste una democracia.

Mark Malloch Brown, administrador del PNUD,2002.

La democracia requiere más que elecciones

recuadro 6

La Comisión de Derechos Humanos de lasNaciones Unidas afirma que entre los derechosa una gestión pública democrática figuran lossiguientes:

a. El derecho a la libertad de opinión y deexpresión, de pensamiento, de conciencia yde religión, de asociación y de reuniónpacíficas.

b. El derecho a la libertad de investigar y derecibir y difundir informaciones e ideas porcualquier medio de expresión.

c. El imperio de la ley, incluida la protecciónjurídica de los derechos, intereses yseguridad personal de los ciudadanos y laequidad en la administración de la justicia,así como la independencia del PoderJudicial.

d. El derecho al sufragio universal e igual, asícomo a procedimientos libres de votación y aelecciones periódicas libres.

e. El derecho a la participación política,incluida la igualdad de oportunidades de todoslos ciudadanos para presentarse comocandidatos.

f. Instituciones de gobierno transparentes yresponsables.

g. El derecho de los ciudadanos a elegir susistema de gobierno por mediosconstitucionales u otros medios democráticos.

h. El derecho de acceso, en condiciones deigualdad, a la función pública en el propio país.

ONU, Comisión de Derechos Humanos, 1999.

Los derechos democráticos

recuadro 5

pena subrayar, no se restringen a promoverla democracia en su aspecto electoral. Por elcontrario, haciendo eco de las preocupacio-nes de los ciudadanos, los organismos inter-nacionales globales y regionales incluyen ensus metas tanto el estado de derecho comoel desarrollo económico. Cada vez más, lacomunidad internacional está convergien-do hacia la visión más amplia de la demo-

cracia, que este Informe propone, y hacia laidea de que, para prevenir retrocesos en elproceso democrático, es necesario analizarel régimen democrático como parte, y noaisladamente, del marco de las ciudadaníaspolítica, civil y social. El gran reto está enconsolidar este consenso emergente y tra-ducirlo en apoyo a reformas que fortalezcanlas democracias latinoamericanas.


la democracia 05

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