la defensa nacional en el s.xxi-derghourgassian.tokatlian

DERGHOUGASSIAN/LARDCCA/MERKE/MONTENEGROITOKAnlAN

LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI ARGENTINA Y LA SEGURIDAD REGIONAL

CLAVES PARA TODOS COLECCiÓN DIRIGIDA POR JOSÉ NUN

CAPITAL BIJ INTELECTUAL

DERGHOUGASSIAN / LAROCCA / MERKE , MONTENEGRO / TOKATLlAN

LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI ARGENTINA Y LA SEGURIDAD REGIONAL

COMPILADOR KHATCHIK DERGHDUGASSIAN

CLAVES PARA TODOS COLECCiÓN DIRIGIDA POR JOSÉ NUN

BTI CAPITAL INTELECTUAL

Director José Nun

Coordinación Cecilia Rodriguez

Edición Luis Gruss

Corrección Laura Kaganas Diagramación Verónica Feinmann

Ilustración Miguel Rep

Producción Norberto Natale

02012, DerGhougassian, laroc:ca, Merke, Montenegro y Tol::atlien 02012, Capital Intelectual

Paraguay 1535 (10611 Buenos Aires, Argen:ina Teléfono: (+541114872-1300/Fax: 1+541114872-1329 www.eál\Oria~.oom.8f I intoCkapin.oomm

'" edICión: 2500 ejemplares

Impreso en Gráfica Artesud SA C. Afena14562, CABA. en abril de 2012_ Distribuye en Cap. Fed. y GBA: Vaccaro, Sánchez y CIa. SA Distribuye en interior: D.I.SA Queda hecho el depósito que prevé la ley 11.723. IfTIl)feso en Argentina. Todos los derechos reservados. Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida sin permiso escrito del editor.

Peódos en Argentina: [email protected] Peddos desde el exterior: exteriorCcapin.com.ar

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la Del. B_ Airo~. Co¡:xtalln:\lIIICtuDI. 2012. 1&4 P .. ZOXl4 em.IOaves Pl!fa todos. dir9da pOI'..bse NurI, N" 1231 ISBN 97&Q'¡H'i14-3C9-3 1 O!r!ensa f'Iac:ionaI. 2. Argen'''''''. 3, l.JI:inoarn6ficl

íNDICE Prólogo

Evolución de la política de defensa Khatchik DerGhougassian

Defensa V política exterior

9

13

Valeria Laura Laracea 47

El entorno global Juan Gabriel Tokatlian 95

Brasil, política exterior y programa nuclear Federico Merke 119

El marco doctrinario Germán Montenegro

Los autores

157

179

PRÓLOGO

Es para mí un verdadero honor haber sido invitado por los res

ponsables de la serie Claves para Todos a escribir unas breves líneas a modo de prólogo a esta nueva edición de la colección, que propone esta vez la reflexión en torno a los elementos centrales de una política de defensa argentina en el mundo del siglo XXI.

Me permito empezar por celebrar la divulgación de una temática que, si bien usualmente no forma parte de la agenda coti

diana del debate público, es, sin lugar a dudas, una importante contribución a la reflexión acerca de cómo los argentinos

garantizamos, potenciamos y proyectamos en el tiempo nues

tros valores e intereses, que constituyen los pilares que hacen

a nuestra forma de vida como comunidad política: la justicia, la igualdad, el desarrollo y la libertad.

Es decir, la política de defensa nacional define las acciones y

estructuras necesarias para garantizar nuestra independencia

y soberanía, esto es, la posibilidad concreta de decidir, como país, cómo queremos vivir.

LA DEFENSA EN El SIGLO XXI ,

Respecto a los lineamientos de politica desarrollados en los ultimas años, quizás ningún otro elemento sea tan elocuente al respecto como el sostenido esfuerzo de avanzar y consolidar un pleno gobierno civil de la defensa, profundizando el ciclo iniciado hace casi 30 años con la vuelta de la democracia, integrando la polltica de defensa a la estrategia de desarrollo nacional.

Considero central este aspecto porque su concreción implica y permite avanzar en la senda de una verdadera modernización institucional-material y funcional- de la detensa, cuya dilación constituía una deuda que la polltica en nuestro pais no habla logrado saldar debido a una combinación de factores históricos, intereses involucrados y, muchas veces, liso y llano desinterés.

De ahf el justo reconocimiento a un liderazgo político que desde 2003 a esta parte decidió incorporar plenamente la Defensa a la agenda de gestión de los asuntos públicos, una cuestión esencial para la administración de gobierno en una democracia institucionalmente consolidada.

Esta visiÓn profundamente democrática y republicana de la defensa va sin duda de la mano de una firme postura legalista respecto de las relaciones de poder interestatales, ámbito propio de la defensa nacional, con una decidida apuesta al multilateralismo y a la cooperación, sobre todo, a nivel regional, estructurando y ordenando dicha defensa en función de un contexto internacional del cual es parte. La unión, la cooperación y la integración en el plano continental siguen siendo para la Argentina la principal via para vehiculizar nuestras aspiraciones en materia de paz, desarrollo y libertad.

En este sentido, es sumamente pertinente detenerse en las notas definitorias de la política de defensa del Brasil, nuestro principal aliado y socio. Y también analizar en profundidad, en clave regional latinoamericana, las posibitidadés de una estrategia efectiva y fructífera de relacionamiento con el mundo.

" OERGHOUGASSIAN II..AROCCA I MERKE f MOrrrENEGRO I TOKATUAN

En este punto sobresale un aspecto que es sumamente alentador respecto de la experiencia histórica en materia de implementación de la política de defensa y que tiene que ver con la intima relación entre ésta y el diseño y desarrollo de la política exterior. Evidentemente, la política cobra toda su fuerza transformadora cuando se aplica a la concreción de un proyecto de país que da coherencia, y por ende mayor efectividad, al resto de las políticas desarrolladas por un gobierno.

La política de defensa se articula como una pieza clave de ese proyecto nacional democrático, al buscar garantizar, entre otras cosas, la protección y el uso prioritario para nuestros pueblos de los recursos naturales, sobre los que se proyecta nuestra inserción económica internacional, y que constituyen, además, el hábitat y fuente de vida de las generaciones actuales y futuras.

La recuperación y potenciación del sistema de producción para la defensa, sustentado en un complejo de investigación y desarrollo de alta calidad e impacto, establece un objetivo absolutamente alineado con un planteamiento estratégico orientado a consolidar la posición de la Argentina como un actor decididamente volcado a la paz, promotor del desarrollo de los pueblos y de fuerte prestigio, fruto de una larga tradición de desarrollo científico y tecnológico, de cooperación, apego y fomento de la legalidad internacional.

Concluyo este sumario recorrido por algunos de los aspectos centrales de una política de defensa para la Argentina en el mundo de hoy, con la convicción de que nuestro país está en excelente posición para hacer un aporte valioso a la seguridad internacional y a la convivencia pacífica entre las naciones, promoviendo el valor de la democracia, la libertad, los derechos humanos y el desarrollo integral de los pueblos.

LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI

Dr. Arturo A. Puricelli Ministro de Defensa de la Nación

EVOLUCiÓN DE LA POLíTICA DE DEFENSA KHATCHIK DERGHOUGASSIAW

INTRODUCCiÓN

Según el Diccionario latinoamericano de seguridad y geopolítica, una "política de defensa" se define como "el conjunto de

principios y criterios con que el Estado orienta sus función de defensa con vistas a preservar la soberanía e integridad del territorio y contribuir al logro de los demás objetivos nacionales. Entrega los lineamientos generales para estructurar, coordinar

1. Trabajo realizado con la financiación del Geneva Center for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF). Una primera versión ha sido publicada en la revista digital Debates Latinoamericanos, Año 9, N2.17 (agosto de 2011).

* PhD en Estudios Internacionales de University of Miami. Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad de San Andrés.


y armonizar los esfuerzos del Estado orientados a enfrentar los obstáculos, riesgos y amenazas que terceros puedan alzar contra el interés nacional. Es una politica de Estado en tanto exige estar por sobre la coyuntura politica y trascender los proyectos y la acción de los sucesivos gobiernos del pals" (Barrios, Jaguaribe, Rivarola y Calduch Rivera, 2009).

En esta definición, el contexto interno y el contexto externo de la seguridad se encuentran claramente separados, y la poHtica de defensa, que inevitablemente incluye el rol de las Fuerzas Armadas, queda restringida en la racionalidad de neutralizar amenazas externas al interés nacional. Sin embargo, para el estudio de las políticas de defensa en su evolución histórica en Sudamérica, y particularmente en el caso argentino, se necesita ineludiblemente enfocar el rol de las Fuerzas Armadas en la política interna, sus frecuentes intervenciones en forma de golpes militares. y el impacto Que estos han tenido sobre las instituciones estatales. Mas aún, la perspectiva histórica revela ser de suma importancia para entender las dificultades de los sucesivos gobiernos democráticos en, precisamente. lograr que en la Argentina se estructure una polltica de defensa "por sobre la coyuntura politica". Recién a partir de mediados del año 2000, y en la iniciativa de la modernización de las Fuerzas Armadas, se perciben los primeros esfuerzos en sentar bases estructurales para una politica de defensa de la democracia que se caracterice por su continuidad, y no cambios y abandonos o estancamientos de procesos iniciados.

Como en el caso de la mayoría de los paises sudamericanos, hasta la década del ochenta. la política de defensa en la Argentina ha sido el monopolio de los militares, quienes la hablan sometido a su visión particular del mundo, a su criterio ideológico, y. sobre todo, a sus intereses corporativos, que a menudo confundfan con el interés nacional o, incluso, los equiparaban.

" DEAGHOUGASSIAN 'lAROCCA' MEAKE I MONTENEGAO ITOKATUAN

Sin entrar en los detalles de la larga historia de la intelVención de las Fuerzas Armadas en la política interna desde el golpe de Estado del 6 de septiembre 1930 de José Félix Uriburu2 , cabe subrayar que más que cualquier otra dictadura en el pasado golpista de la Argentina, fue el régimen militar del llamado Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983) el que definió y aplicó la política de defensa en una suerte de contexto de "guerra total", cuya vertiente interna seguía el lineamiento de la Doctrina de Seguridad NacionaP. En cuanto a su vertiente externa, se basaba en: (1) las hipótesis de conflicto por disputas territoriales con Chile, que estuvieron a punto de provocar una guerra en 1978 evitada por la intermediación del Vaticano; (2) la competencia por el liderazgo regional con Brasil4; y (3) el intervencionismo en los conflictos centroamericanos (ver Armony, 1997). Para entender la evolución de la política de defensa en la Argentina desde el regreso de la democracia, entonces, cabe revelar tanto la importancia del impacto profundo que la Doctrina de Seguridad Nacional tuvo en el proceso político nacional y en las estructuras del Estado, así como los cambios radicales en la vertiente externa. Es importante anotar que las dos vertientes de la política de defensa del Proceso se definieron en total autonomía; de hecho, las hipótesis de conflicto no impidie-

2. Sobre la intervención militar en la política interna argentina, ver, entre otros, Potash (1984) y Rouquié (1981). 3. "La Doctrina de la Seguridad Nacional marcó un cambie fundamental en el rol de las Fue'r2as Armadas de los países latinoamericanos. Su función ya no era por la seguridad de las fronteras, sino buscar y tratar de identificar al enemigo en el propio pafs" (Gallego. Eggers-Brass y Gil Lozano. 2006: 394). 4. Como sostienen Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian (2003), histórica· mente las relaciones entre la Argentina y Brasil se caracterizaron por la riva· lidad, pero nunca la enemistad. Más aún, el acercamiento inicial entre ambos países aconteció ya en 1979, cuando todavía los militares estaban en el poder.


ron la cooperación de los gobiernos militares en la represión de los sectores opositores en el contexto del llamado Plan Cóndor.

La derrota en la Guerra de las Malvinas (1982) marcó un punto de inflexión radical en la política de defensa argentina, demostrando, entre otros, como lo sostuvo el Informe Rattenbach, la incompetencia de la dictadura en la lectura que habfa hecho de la realidad internacional, sus supuestos erróneos a la hora de decidir lanzar una operación que buscaba "golpear para negociar" y, sobre todo, la falta do preparación de la Aviación, la Marina y el Ejército para enfrentar una potencia mundial de segundo rango como era Gran Bretaña.

"'Por otra parte, doctrinaria mente, desde mediados de la década del cincuenta las Fuerzas Armadas seguían manteniendo hipótesis de conflicto externas (Chile, sin duda, era la principal) pero se habían orientado a la 'guerra interna', en el marco de la Doctrina de Seguridad Nacional impulsada por los Estados Unidos. 1 ... 1 la decisión de 'institucionalizar' esta práctica (hacer participar a todos los oficiales rotativa mente por sus diferentes instancias) hizo que en 1982 la mayoría de los cuadros con responsabilidades de conducción importante hubieran tenido un pasaje por lo que llamaban 'guerra contra revolucionaria' en la que habían vencido, inscribiéndola además en el historial de unas Fuerzas Armadas invictas, que arrancaba en las guerras de independencia del siglo XIX y terminaba en la guerra del Paraguay y la campaña del Desierto. De los testimonios surge que efectivamente existfa en muchos de los conductores militares de Malvinas un espíritu triunfalista basado en esa victoria" (Lorenz, 2009: 91-93).

El fin de la dictadura, además, reveló los horrores del politicidio cometido por el Proceso, que el informe "Nunca Más" detalló. Tristemente "exitosas" en la violación masiva de los dorechos humanos y la desaparición de los propios ciudada-

" OERGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE f MOf'ITENEGRO fTOI:ATUAN

nos que supuestamente debfan defender, las Fuerzas Armadas argentinas resultaron ser un fracaso en su profesión5. De ahí, se entiende que en la redefinición de la polftica de defensa del gobierno democrático haya tenido prioridad la restauración del control civil sobre los militares y el desmantelamiento de la amenaza de su regreso al poder. Más aún, el desprestigio de los militares fue de tal grado que por mucho tiempo, independientemente del imperativo de la restauración del control civil, la cuestión de la defensa como polftica pública desapareció de los debates, tanto por la indiferencia de la sociedad como por la irresponsabilidad de los políticos a la hora de competir para ganar los votos del electorado. No faltó desde la sociedad hasta la formulación pública de un cuestionamiento irracional acerca de la necesidad de mantener Fuerzas Armadas6

•

Este trabajo propone analizar la institucionalización de la política de defensa en la Argentina luego del regreso de la democracia. Parte del argumento principal sostiene que la restauración, mantenimiento y consolidación del control civil sobre las Fuerzas Armadas cobraron prioridad en el proceso de la institucionalización de una nueva política de defensa; sin embargo, tanto la urgencia de esta prioridad en la década del ochenta como el cambio del contexto regional y global en la década siguiente no permitieron incorporar a la institucionalización de la política de defensa una visión estratégica del rol de las Fuerzas Armadas a la hora de definir el lugar de la Argentina en el mundo; salvo,

5. Sin perjuicio de la valentía de los combatientes. De hecho, algunos episodios de la guerra, como por ejemplo la actuación de la Fuerza Aérea en el estrecho que los británicos bautizaron como Bomb Alley, provocaron la admiración de los enemigos mismos (Lorenz, 2009: 109-119). 6. Un ejemplo de este cuestiona miento es nAdiós a fas armas", un articulo de Martín Caparrós (2009) publicado por el desaparecido diario Crítica.


como se explicará, durante el gobierno de Menem, cuando ese rol se circunscribió las misiones de paz, un emprendimiento cuyo entendimiento como "defensa" es, desde la perspectiva de este trabajo, por lo menos debatible, aunque no se cuestione su importancia para el interés naciona1.

El segundo propósito del trabajo, por lo tanto, es discutir el "olvido" de la visión estratégica del rol de las Fuerzas Armadas para tratar de argumentar que, a partir de mediados de los años 2000. y sin abandonar al imperativo de cuidar el control civil sobre el aparato militar. factores tanto internos como externos, a saber, la iniciativa de modernización de las Fuerzas Armadas y la creación en el contexto de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) del Consejo de Defensa Suramericano (COS), vienen impulsando la incorporación de una visión estratégica de las Fuerzas Armadas en la institucionalización de la polltica de defensa.

En lo que sigue, enfoco la institucionalización de la política de defensa desde 1983 en un proceso de tres etapas sucesivas-restauración del control civil, reforma militar y modernización de las Fuerzas Armadas-7 , para ilustrar el argumento del "olvido" del rol de las Fuerzas Armadas y las razones de su posible reincorporación a partir del éxito y consolidación de la última

7. Esta particular conceptuallzeción del proceso de institucionalizoción de lo politica de defensa después del regreso de la democracia en la Argentina es el argumento de la tesis inédita de Antonella Guidoccio. -ContrOl civil, reforma y modernización de las Fuerzas Armedas w

, p.!lra la obtención del titulo de licenciado en Relaciones Internocionales de 18 Universidad de San Andrés, bajo la dirección del autor de estas lineas. lo elaboración de la tesis terminó en noviembre de 2008, y su defensa -exitosa- se realizó en el eño siguiente. Este trabajo rotoma la Idea desarrotlllda por la licenciada Guidoccio como parto del argumento que propone enfocar más bien el proceso de redefinición del rol de las Fuerzas Armadas en términos estratégicos en la institucionalización de la política de defensa.

" OEAGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE f MONTENEGRO fTOKATUAN

fase de esta institucionalización. Mi hipótesis sostiene que la apuesta a una mayor profesionalización de las Fuerzas Armadas mediante las distintas iniciativas del proyecto de modernización se inserta en la lógica de la "ciudadanización" de los militares, un término usado por la impulsora del proyecto, la ministra de Defensa, Nilda Garré -a cargo del Ministerio desde 2006 hasta 2010-, que apunta, entre otros, al acercamiento entre la institución militar y la sociedad civil, y al entendimiento mutuo. La "ciudadanización" exitosa de las Fuerzas Armadas terminaría con la percepción de la amenaza que aún persiste en la sociedad civil y, a la vez, permitida la reconsideración de su rol en una visión estratégica de la inserción argentina en la región y el mundo. En la conclusión propongo algunas reflexiones en torno a la permanencia de las dificultades de la "ciudadanización" de las Fuerzas Armadas y a la exitosa culminación del proceso de institucionalización de la política de defensa en la Argentina, para que se termine con el "olvido" mencionado de ese pilar esencial del Estado nacional.

El COMIENZO

Las bases de la institucionalización de la política de defensa en la Argentina después del regreso de la democracia se crearon durante el gobierno de Raúl R. Alfons!n (1983·1989), y el primer paso concreto ha sido la sanción el18 de abril de 1988 de la Ley N° 23554, luego de derogar la antigua Ley N° 16970 de Defensa Nacional vigente desde 1966. La sanción de esa ley sucedió conjuntamente con otras medidas drásticas que Alfons!n implementó para restaurar el control civil sobre las Fuerzas Armadas, luego de rechazar una transición negociada que los militares le habían propuesto con la intención de preservar sus intereses y su capacidad de presionar sobre el gobierno civil. Estas medidas

LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI "

incluyeron particularmente el enjuiciamiento de los militares responsables de la masiva violación de los derechos humanos durante la dictadura, la concreción de medidas de protección de la democracia frente a cualquier tentativa de sublevación militar en el futuro, y la reformulación del rol de los militares, así como sus funciones y misiones en el régimen democrático.

El juicio a los militares fue sin duda la piedra angular para sentar las bases del control civil sobre la institución castrense. A tan sólo cinco días de asumir su cargo como presidente de la Nación, Alfonsln emitió los Decretos N° 157 y 158, que declaraban la necesidad de promover una persecución penal contra los responsables de la violación de los derechos humanos, tanto del lado de los movimientos guerrilleros -el Ejército Revolucionario del Pueblo (ERP) y los Montoneros- como de la Junta Militar. Además, Alfonsln envió al Congreso un proyecto para derogar la Ley N° 22924 de Autoamnistía declarada por la última Junta Militar en 1983, antes de la transición democrática, que fue sancionado como Ley N° 23040 el20 de diciembre de 1983 y que creó la Comisión Nacional de Desaparición de Personas (CONADEP) para esclarecer los crímenes de la dictadura. Todas estas medidas, evidentemente, fueron cuestionadas y rechazadas por las Fuerzas Armadas; pero, y pese al rechazo de los altos mandos a cumplir con el Decreto N° 158, el juicio a la Junta Militar se llevó a cabo basándose en las pruebas del informe uNunca Más" preparado por la CONADEP, y el tribuna! emitió una sentencia condenatoria el 9 de diciembre de 1985. A pesar de las controversias, hasta la frustración que en 1987 generaron las Leyes de Punto Final y Obediencia Debida, asl como los levantamientos de los Hcarapintadas", la condena a los militares rompió no sólo con la impunidad de los castrenses, sino también con su sensación de omnipotencia frente a los civiles. En este sentido, fue crucial también para

DERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE I MONTI:NEGRO ITOKATllAN

desautorizar a las Fuerzas Armadas en su pretensión de monopolizar la elaboración de la polltica de defensa y decidir sobre la mejor forma de su implementación.

En cuanto a la Ley de Defensa. su aprobación. como recuerda Ernesto López. "tardó excesivamente". Después de la sumisión de parte del oficialismo del proyecto original en abril de 1985. recién e114 de abril de 1988. posterior a la sanción de la Ley de Obediencia Debida (5 de junio de 1987) y al segundo levantamiento "carapintada" (enero de 1988). el Senado terminó de aprobarlo y sancionarlo como ley. HTodo esto pone de manifiesto las remezones del perlado. la voluntad de resistcmcia militar y las moras y demoras de la clase política. En pocas palabras. revela las dificultades de un proceso tributario de una transición por colapso sin entera derrota política de los militares ni plena ocupación de los espacios y recursos de poder por parte de los civiles. Que Quedó abierto a juegos y a contrajuegos. y Que por no disponer de acuerdos previos entre los sectores en pugna, dio lugar a una por momentos acuciante inestabilidad" (López. 2007: 31). La importancia de la sanción de la Ley de Defensa. sin embargo, nunca puede ser desestimada. Pues es a través de esa ley que se ganó una batalla ideológica fundamental para la democracia argentina: la destitución de la legitimidad de la Doctrina de Seguridad Nacional, la clara separación entre la seguridad interna y externa, la circunscripción del rol de las Fuerzas Armadas en la misión de defensa del país contra una agresión de origen externo. y la restricción de la actuación de los militares en ese campo. Para asegurar la aplicación de este principio. [a ley estableció los mecanismos de relaciona miento de los poderes constitucionales con las instituciones castrenses, así como la subordinación de estas a los primeros. De esta forma. no sólo se cerraba todo espacio de legitimación para la intervención


militar en los asuntos internos del país, sino que también se delegaba al poder constituido la responsabilidad de definir la polItica de defensa. Cabe subrayar que el consenso entre los partidos en torno a no ceder ante las demandas militares de la preservación de un rol en la seguridad interna ha sido "abarcativo" y demostró que los uniformados no podrfan contar con suficiente poder político para imponer condiciones a las autoridades civiles (Safn y Barbuto, 2002).

En términos de reforma militar y ocupación de espacios en los institutos militares de parte de expertos civiles, los primeros pasos se dieron con la eliminación de los cargos de comandantes en jefe de cada una de las tres Fuerzas, el intento de fortalecimiento del Estado Mayor Conjunto, la transferencia de la toma de decisión del presupuesto militar, de la producción de armas (Dirección General de Fabricaciones Militares), de la Comisión Nacional de Energía Atómica, y la absorción de los gastos de Gendarmería y Prefectura Naval que anteriormente asumfan respectivamente el Ejército y la Fuerza Naval. Estos avances, sin embargo. no lograron sacar de las manos de los militares cierta autonomía en la gerencia de los asuntos castrenses, tanto por la ya mencionada resistencia de los uniformados como por la falta de capacitación de parte de expertos civiles en asuntos de defensa y estrategia, pues casi toda la atención se había puesto en las relaciones civico-militares.

Así, una primera generación de sociólogos, politólogos y expertos en relaciones internacionales, que a partir del regreso de la democracia se dedicaron a asuntos de seguridad en general, se especializaron en forma casi natural y esperada en los estudios cívico-militares y en los procesos de transición sin prestarles demasiada atención a los aspectos más estratégicos de la polftica de defensa como es el rol de las Fuerzas Armadas en las relaciones internacionales del país. Quizá incons-

" OERGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE I MONTEf'lEGRO I TOKATUAN

cientemente se asumió que el rol y la misión de los militares prescriptos en la Ley de Defensa eran en si suficientes; quizá el alargado proceso de la sanción de esa ley no permitió la expansión del debate a la fase de la implementación más concreta de sus prescripciones, que, además, hubiera necesitado la formación de expertos en asuntos estratégicos; y quizá también una política exterior que apostó al desmantelamiento de las hipótesis de conflicto con los paises vecinos, a la profundización del acercamiento con Brasil y la integración regional, a la defensa de la democracia y la diplomacia de intermediación para terminar con la opción de la intervención militar en sus distintas variantes, y la legitimidad internacional, no percibió la necesidad de involucrar a las Fuerzas Armadas en la proyección del país en la escena mundial.

LA REFORMA Con la exitosa represión al último levantamiento "carapintada" el3 de diciembre de 1990 por parte del gobierno de Carlos Saúl Menem (1989-1999), se acabaron los intentos castrenses de querer asegurarse espacios de influencia, sino de intervención, en las decisiones políticas. El gobierno justicia lista designó al frente del Ejército sucesivamente a generales veteranos de Malvinas y desvinculados del sector "cara pintada", que se comprometieron a asegurar una represión dura a cualquier rebeldla militar contra el gobierno civil. Anterior al levantamiento del 3 de diciembre, y bajo la justificación de la necesidad de "pacificación y reencuentro nacional", Menem, el 6 de octubre de 1989, había emitido los Decretos N° 1002, 1003 Y 1004, que otorgaban el indulto a todos los condenados y/o procesados militares, guerrilleros y participantes de levantamientos en la década del ochenta. La decisión, fuertemente cuestionada

LA DEFENSA EN El SIGLO XXI "

por las organizaciones de derechos humanos y la sociedad en general. buscó tranquilizar a la institución castrense. establecer nuevos patrones de relaciona miento y ganar su lealtad que. de hecho. se averiguó con el aislamiento del sector rebelde y la definitiva neutralización de su influencia polltica dentro del Ejército después del 3 de diciembre de 1990.

El indulto a los militares y la neutralización del sector "carapintada" fueron las mayores y únicas iniciativas oficiales en el proceso de institucionalización de la politica de defensa durante la década de la presidencia de Menem. El sucesor de Alfonsrn. en las palabras de Ernesto López (2007: 32). "archivó toda pretensión de reforma militar pero operó un giro copernicano en el posicionamiento internacional de la Argentina en materia de misiones militares internacionales". Las reformas económicas de corte neo liberal del Plan de Convertibilidad y los severos ajustes que suponían. asi como la decisión de alinearse con los Estados Unidos a la hora de definir el lugar de la Argentina en las relaciones internacionales en el mundo de la Posguerra Fría. que Carlos Escudé (1992) caracterizó como "realismo periféricoH

• decidieron casi por defaultel proceso de institucionalización de la polftica de defensa.

En términos muy generales. por lo tanto, la política de defensa en los años de Menem quedó marcada por el sello de la globalización en la forma en que el proceso fue entendido y practicado en el ámbito nacional e internacional por la elite gobernante. Una de las caracteristicas más sobresalientes de la polltica de Menem hacia los uniformados ha sido el replanteo de los lazos corporativistas: "Negoció con los oficiales que se mostraban más leales y rompió con las cadenas corporativas. lo cual contribuyó a debilitar a los militares. aplacó algunas demandas y recompuso selectivamente aquellas funciones que eran útiles a sus proyectos. Negoció con las cúpulas bene-

" DERGHOUGASStAN I LAROCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOKATUAN

ficios a cambio de lealtades" (Diamint, 2008: 102). Esta política explica en buena parte la forma a menudo escandalosa en que se llevó adelante el desmantelamiento de la industria militar V la privatización de Fabricaciones Militares, que condujeron. entre otros, a la venta ilicita de armas a Croacia y Ecuador e involucraron a militares en episodios mafiosos.

La reducción del presupuesto de defensa del 1,88 por ciento del Producto Bruto Interno (PSI) en 1989 al 1.32 por ciento en 1993 y su mantenimiento por debajo del 1.5 por ciento (en 1999 terminó en 1.47 por ciento) deterioraron fuertemente el funcionamiento de la institución: descendió la incorporación anual de soldados. coyó la capacidad de su instrucción, se perjudicó el adiestramiento de los oficiales; en definitiva, se dañó considerablemente la profesionalización de los militares V la polltica de defensa; en las palabras de Thomas Sheetz (2002: 49). se convirtió en "búsqueda de renta". La derogación de la Ley Ricchieri del Servicio Militar Obligatorio y el paso a un sistema de voluntariado en 1994 que Menem impuso sin consultar previamente a los militares ni basar su decisión sobre algún estudio con respecto a su impacto. a su vez, afectaron a la institución. Cabe subrayar la motivación esencialmente electoral de la medida. que se basó en la indignación que había provocado en la sociedad la muerte del conscripto Omar Carrasco en el Grupo de Artillerfa 161 del Ejército y el posterior intento de encubrimiento por parte de Jos oficiales. suboficiales y otros conscriptos del asesinato. y que no respondió a una planificación específica de redefinición del perfil de las Fuenas Armadas.

En este contexto interno, sin embargo, un paso positivo hacia la institucionalización de la poHtica de defensa lo dio el liderazgo de la institución castrense. cuando en abril de 1995 el jefe del Ejército, el general Martín Balza. pronunció un discurso en el que hizo una primera autocrftica a la actuación de las Fuer-

lA DEFENSA EN EL SIGLO XXI "

zas Armadas, reconociendo la utilización de medios ilegitimas que inclufan torturas y asesinatos. El discurso de Balza no llevó a la reconciliación de las Fuerzas Armadas y de la sociedad, por la persistencia de la demanda de enjuiciamiento a tos indultados y la continuidad de los procesos indagatorios a los demás culpables de la dictadura, asi como la intransigencia de algunos sectores militares que, incluso, no le perdonaron al general su postura. Constituyó, sin embargo, un importante antecedente en el reconocimiento explicito de la subordinación militar al poder constitucional y el alejamiento de las pretensiones de considerar al Ejército como "la única reserva de la Patria", que habían estructurado una cultura e idiosincrasia castrense que les hacía imposible aceptar el imprescindible cambio hacia un perfil de una institución insertada en la ética y visión de una república democrática. Por lo tanto, y más allá de todas las controversias que pueden generar consideraciones como las motivaciones de Balza para pronunciar este discurso, o el alcance de la autocrítica y su sinceridad, puesto que advenía en un contexto de indulto consumado, la iniciativa sin antecedentes del general se valora en lo que hemos caracterizado como el proceso de ciudadanización de las Fuerzas Armadas.

Si en el contexto interno la institucionalización de la politica de defensa en los años noventa siguió esta lógica de reforma por ajuste, el giro de la política exterior del gobierno de Menem parecía ofrecerle a este proceso una oportunidad de reestructuración. En realidad, la reformulación del rol de los militares en la polltica exterior del gobierno menemista respondió más a la lógica de "normalizarn la imagen del país en el mundo para aumentar la confianza de los organismos financieros internacionales y de potenciales inversores hacia la Argentina, y no tanto a una lógica inherente a la función propia de defensa. Evidentemente, no se discute la coherencia interna de un proyecto

" DERGHOUGASSIAN 'lAROCCA' MERKE I MONTENt:GRO, TOKAnJAN

integral de política estatal que priorizó la salida de la profunda crisis económica mediante la adhesión, con ciertas reservas, al lineamiento del conocido Consenso de Washington, el bienestar de la ciudadanía siguiendo una perspectiva filosófico-económica particular --el neoliberalismo- y decidió la continuidad y la profundización de algunas iniciativas de política exterior de la anterior administración, así como la innovación del alineamiento con los Estados Unidos en función de la demanda de esa misma prioridad político-económica. En otras palabras, se entiende perfectamente que la reformulación del rol de los militares fundamentalmente en términos de misiones comendadas por las Naciones UnidasS haya respondido a una visión de la proyección del país en las relaciones internacionales que limitó el rol de defensa en este contexto. Pero también es posible argumentar que el carácter circunstancial y casi oportunista ---en el sentido literal del término- de esta reformulación del rol de los militares no generó ninguna base estructural para asentar una política de defensa que, como política estatal, le permitiera adquirir cierta continuidad estable.

En cuanto al alineamiento con los Estados Unidos y la participación de dos iniciativas de intervención militar-el Golfo Pérsico en 1991 y Haití en 1994- bajo coaliciones multinacionales lideradas por Washington, que para A. Bruno Bologna y Anabella Busso rompían con la tradicional neutralidad argentina, sirvie-

8. "Del tolal de treinta y una misiones en que participó nuestro pais, veintidós se hicieron durante la gestión de Menem. El número de efectivos se incrementó desde 1989 hasta 1995 de veinte a más de dos mil para luego decaer abruptamente, en unos pocos años, a unos seiscientos, estabilizándose en esa cifra. La baja en la segunda mitad de los noventa es producto de un ajuste donde nuestro país 'sigue la curva de decrecimiento de la participación general de la ONU y obedece fundamentalmente a razones presupuestarias de los paises contribuyentes'" (Simonoff, 2005: 130-131).


ron, según Carlos Escudé, al mejoramiento de la imagen de la Argentina en Occidente'. Ese objetivo político que cobró priori~ dad no estuvo exento de condicionamientos, como, por ejemplo, el desmantelamiento del proyecto Cóndor 11 (Busso, 1999), que diffcilmente podrían ayudar a mejorar las capacidades defensivas del pars. Está claro que desde la Guerra de las Malvinas. Washington habra comenzado a revisar su postura hacia los militares sudamericanos que en los años sesenta y sotonta le habían resultado útiles para la expansión de la estrategia de contención en la región mediante la Doctrina de Seguridad Nacional. Es pro~ bable que la decisión de la Junta de desafiar militarmente a su mayor aliado haya constituido una suerte de alerta para Was~ hington a la imprevisibilidad de los regímenes de facto, Pero. de todas maneras, en los ochenta y los noventa, la estrategia de los Estados Unidos en el hemisferio occidental empezó a girar en tomo a las implicancias en el área de seguridad de los tratados de libre comercio rraylor. 2006). Esta renovada perspectiva estadounidense hizo que en la Posguerra Fría la cooperación hemisférica en el ámbito de la defensa no sólo aumentara, sino que también abriera un espacio para su institucionalización mediante el establecimiento en 1995 del mecanismo de la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas. en el contexto de la Orga~ nización de los Estados Americanos (OEA). Evidentemente. no se pueden negar los aportes en términos de entrenamiento, profesionalización, intercambio de experiencias y debates frutos de esta cooperación en la formación de expertos tanto civiles como militares en el área de defensa, que aun continúa.

No obstante, la prioridad que a partir de la segunda mitad de los noventa comenzaron a tener en la agenda de seguridad

9. Los tres autores son citndos por Simonoff (2005: 128).

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hemisférica de Washington primero la llamada "guerra contra las drogas", luego su expansión hacia las "nuevas amenazas" y, después del11 de septiembre de 2001, la "guerra contra el terrorismo", donde las sucesivas administraciones estadounidenses proponían redefinir el rol de los militares latinoamericanos bajo el patrocinio del Comando Sur, no podría convencer a la Argentina por implicar un correctamente percibido peligro de involucramiento castrense en asuntos internos. De todas maneras, los planes de Washington para América Latina, y la Argentina en particular, nunca incluyeron áreas de cooperación en defensa, como por ejemplo en el ámbito industrial o la formación con Jos países de la región de una alianza militar de la naturaleza de la OTAN. En definitiva, y sin negar su aspecto novedoso para la política exterior argentina, ni la coherencia de los argumentos que lo justificaron, y menos los beneficios concretos que aportó, el alineamiento argentino con los Estados Unidos del gobierno de Menem se caracterizó más por su pragmatismo y sus logros simbólicos'o que por un aporte sustantivo a la institucionalización de la política de defensa en su dimensión estratégica.

10. Por ejemplo, la designación por el presidente B1II Clinton a la Argentina como uGran Aliado Extra OTAN" durante su visita al pars en octubre de 1997, y su formalización a partir del la de noviembre, cuando en un lapso de 30 dlas el Congreso estadounidense no le puso ninguna objeción a la iniciativa del Poder Ejecutivo. Como lo analiza Juliana Lazagabaster (2003). el objetivo que persiguió el gobierno de Menem desde 1990-1991 había sido la integración de la Argentina como miembro pleno de la Alianza Atlántica, que hubiera requerido una reforma del trata.do fundacional de la OTAN por el impedimento que les ponía a países del Atlántico del Sur, como la Argentina, el artículo lO. Si el gobierno de Menem hubiera logrado su objetivo de integrar al país en la OTAN, que, de hecho, hubiera significado también un interés de Washington para una alianza estratégica con la Argentina, la consecuencia para el proceso de institucionalización de la politica de defensa habría sido muy distinta del argumento sostenido en este trabajo. El análisis contrafáctico que requiere esta perspectiva queda afuera de los propósitos de este trabajo,

LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI 29

SALTO CUALITATIVO

El proceso de institucionalización de la porflica de defensa en la Argentina dio un salto cualitativo a partir de la formulación e implementación de la iniciativa de la modernización del sistema militar en enero de 2006, cuando Nilda Garré fue designada ministra de Defensa por el entonces presidente de la Nación, Néstor Kirchner. Luego de una prolongada recesión a partir de mediados de 1998, la economía argentina colapsó en diciembre de 2001 y el pafs atravesó una grave crisis de la cual comenzó a salir recién a fines de 2003. Durante el estallido social de diciembre de 2001, y a pesar de que el entonces presidente, Fernando De la Rúa, había decretado estado de emergencia, los militares se abstuvieron de cualquier intervención, y fue la dinámica constitucional en el Congreso la Que logró finalmente restablecer el orden institucional con, primero, el nombramiento de Eduardo Duhalde como presidente (2001-2003) y, luego, la elección de Néstor Kirchner (2003-2007), a Quien sucedió su esposa, Cristina Fernández de Kirchner, en diciembre de 2007.

La polftica de defensa, entendiblemente, no ocupó un espacio prioritario en los afias de la crisis que, por supuesto, afectó también a la institución castrense en su funcionamiento cotidiano. Por lo tanto, poco y nada cambió de la situación que provenía de los afias noventa. La decisión del nuevo presidente de asumir con firmeza el mando y su compromiso con los derechos humanos rompieron una suerte de statu qua que suponía un entendimiento mutuo entre el poder civil y las Fuerzas Armadas, resultante de la amnisHa del gobierno de Menem. "No ha dudado en llamar a las cosas por su nombre y ha combatido con tenacidad toda supervivencia ideológica o simbólica en los institutos castrenses, de figuras, representaciones y valores remanentes del trágico pasado inmediato. La exclusión de los

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retratos de los ex generales y presidentes de facto Jorge Videla y Reynaldo Signone, ambos ex directores del Colegio Militar de la Nación, que se exhibían allí en un espacio dedicado al efecto junto a los de otros directores, fue una muestra de ello" (López, 2007: 35). La otra decisión importante de Néstor Kirchner fue la declaración de nulidad de las leyes exculpatorias, que permitió el reinicio del juzga miento de los militares responsables de crímenes de lesa humanidad para el establecimiento de la verdad y justicia y la erradicación de la impunidad.

El retorno a la atrasada reforma militar mediante el proyecto de modernización a partir de 2006 se inserta en primer lugar en esta lógica de institucionalizar la política de defensa de la democracia terminando con el pasado marcado por la Doctrina de Seguridad Nacional y hace imprescindible llevar a su conclusión el proceso iniciado en 1985 e interrumpido sucesivamente en 1987 y 1990. Pero el proyecto de modernización también responde a la necesidad de darles continuidad a los logros que le dieron al proceso de reinstitucionalización sus bases normativas con las respectivas Leyes de Defensa (23554) en 1988, de Seguridad Interior (24059) en 1992, del Servicio Militar Voluntario (24439) en 1994, de Reestructuración de las Fuerzas Armadas (24948) en 1998, y de Inteligencia Nacional (25520) en 2002. Finalmente, no se puede desestimar la importancia del cambio estructural en Sudamérica en los inicios del siglo XXI Que, además, permite racionalizar la consolidación del proceso de modernización de las Fuerzas Armadas y la formulación de la dimensión estratégica de una política de defensa argentina consolidada en su reinstitucionalización en el marco del Estado de Derecho.

El proyecto de modernización de las Fuerzas Armadas, entonces, no significó ni ruptura con el proceso de reinstitucionalización de la política de defensa después del regreso de la


democracia. ni un cambio radical en el entendimiento de ese pilar del Estado nacional. Refleja. sin embargo. la voluntad política de acabar con dos negligencias en la gestión que caracterizó a la defensa desde 1983. La primera es uno de los rasgos salientes del proceso de transición: "La significada y crónica reducción de recursos para la defensa que en los veinte afias posteriores vio mermada a la mitad de su participación dentro de las prioridades presupuestarias nacionales. sin haber obtenido por parte de la dirigencia politica. en su conjunto. lineamientos de ajuste" (Ministerio de Defensa. 2009: 11). la segunda es "una modalidad de gestión basada en enfoques delegativos de las responsabilidades pollticas en las propias Fuerzas Armadas que convalidó un proceso crónico y caótico de degradación de las capacidades operativas del instrumento militar" (Ministerio de Defensa, 2009: 11). Se puede argumentar, entonces. que los emprendimientos resumidos en el documento "Modelo Argentino de Modernización del Sistema de Defensa" (Ministerio de Defensa, 20091. a base de los cuales se desarrolla el análisis de la etapa contemporánea del proceso de institucionalización de la poHtica de defensa en los próximos párrafos. constituyen en su conjunto un esfuerzo de crear y consolidar estructuras que permitan darle continuidad institucional a la defensa como politica estatal y evaluarla en su necesidad estratégica para la definición del lugar de la Argentina en el mundo.

El proceso de modernización del sistema de defensa se basó en diez puntos. explicitados en el documento mencionado (pp. 17-18). en esta forma:

al Estructuración orgánica V funcional del sistema. b) Organización de una metodología de planeamiento estratégico. el Configuración de un sistema optimizado de planea miento V ejecución loglstica.

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d) Articulación de las áreas de investigación, desarrollo y producción. el Consolidación integral regional y cooperación internacional. f) Promoción de la calidad educativa e integración de las instancias de formación y capacitación. g) Implementación de la perspectiva de los derechos humanos y de una política transversal en materia de género. h) Activación del sistema de inteligencia estratégica militar. i) Fortalecimiento de la vinculación del sistema con la sociedad civil. j) Optimización de los mecanismos de transparencia y control público.

El proceso de implementación comenzó con la reglamentación de la Ley de Defensa mediante el Decreto N° 727 que el presidente firmó en junio de 2006. El decreto de reglamentación, demorado 18 años, permitió, entre otros, diferenciar claramente las funciones del Ministerio de Defensa, del Estado Mayor Conjunto y de las Fuerzas Armadas, y trasladar a organismos civiles funciones no militares que, sin embargo, hasta entonces habían asumido los uniformados, como la administración de la aviación civil, el Servicio Meteorológico Nacional y el Servicio de Hidrografía Naval. "El énfasis en privilegiar la misión primaria de las Fuerzas Armadas responde a la necesidad de evitar la

desnaturalización de su razón de ser como instrumento militar de la Nación, situación que acaece al asignarles responsabilidades para dar cuenta de otras funciones que, aunque propias del Estado nacional, no guardan relación con su competencia específica" (Ministerio de Defensa, 2009: 19).

La creación del Consejo de Defensa Nacional (CODENA) mediante el Decreto W 1168/06, la aprobación de la "Directiva de Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas" (Decreto N° 1691/06) y, luego, del "Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional" (Decreto N° 1727/07) cumplieron con el objetivo delineado en el punto B; a su vez, la creación de


la Subsecretaria de Planificación Logística V Operativa de la Defensa mediante el Decreto N° 788/07 -consolidado por el Oecreto N° 1451/07- respondió a la necesidad de definir e implementar las iniciativas programáticas del Sistema Integral de Gestión de Inversiones para la Defensa (SIGlO); el Programa de Abastecimiento Conjunto de Insumas Comunes (PACIC); el Plan de Equipamiento Conjunto para Operaciones de Mantenimiento de Paz (PECOMP); el Sistema de Capacidades de Mantenimiento de las Fuerzas Armadas (SICAMAN); el Régimen de Aeronavegabilidad Militar (RAM); V el Comité de Polltica Presupuestaria. Ante las fallas detectadas en el funcionamiento de los programas, el Ministerio designó una comisión compuesta por especialistas que, luego de seis meses de investigaciones, preparó un informe que se presentó en el seminario internacional Modernización de la Defensa: Modelos Logfsticos de Organización. "En términos generales, el Informe prescribe distintas tecnologfas de gestión en el campo del planea miento estratégico militar, logística genética (obtención V modernización de sistemas de armas V medios de apoyo) V logística de sostenimiento (sostenimiento de medios en situación de alistamiento u operaciones) a los fines de construir un sistema logistico integrado, donde exista una adecuada centralización de las funciones que se determinen en el Ministerio de Defensa, así como una planificación V supervisión descentralizada de aquellas que permanezcan en las propias Fuerzas" (Ministerio de Defensa. 2009: 24). La propuesta dellnformell es la creación de una Agencia Loglstica de la Defensa de necesaria composición civil V militar.

11. El documento ~Informe para la Modernización del Sistoma Logfstieo de la Defensa'" se encuentra disponible en 01 sitio de Internet del Ministerio de Defonsa. en www.mindef.gov.of

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El proyecto de modernización incluyó también la reactivación del área de investigaciones científicas mediante la reforma de los lineamientos estratégicos, estructura administrativa y régimen de personal del Instituto de Investigaciones Científicas y Tecnológicas de las Fuerzas Armadas (CITEFAL rebautizado Instituto de Investigaciones Científicas y Tecnológicas para la Defensa (CITEDEF). Con la articulación de la investigación en el área de defensa con otros sectores de desarrollo y producción, "el Ministerio de Defensa fomentó la recuperación y potenciación de las capacidades productivas de las Fuerzas Armadas, las cuales afrontan una disminuida actividad operativa, carencias crónicas de lineamientos, y, en algunos casos, fraudulentos procesos de privatización ocurridos décadas atrás" (Ministerio de Defensa, 2009: 25).

Basada en la reforma de la Ley de Inteligencia (25520 del año 2001), la modernización del sistema de defensa implicó medidas como la incorporación de equipamiento sofisticado y la reglamentación del funcionamiento de la Inteligencia, ordenándola en su fase operativa siguiendo los lineamientos del Plan Estratégico para la Inteligencia en Democracia.

En adición a estas iniciativas estrechamente vinculadas al objetivo de un funcionamiento eficiente del sistema de defensa, el proyecto de modernización puso énfasis sobre áreas anteriormente consideradas de poca relevancia o simplemente no vinculadas a la institución castrense: educación y formación, derechos humanos y cuestiones de género. La reforma del sistema educativo de oficiales y suboficiales tuvo como propósito fundamental "integrar conocimientos producidos o difundidos en el ámbito académico nacional e internacional a la esfera castrense y propiciar la calidad de los contenidos estrictamente militares a partir de los requerimientos funcionales de las Fuerzas Armadas" (Ministerio de Defensa, 2009: 28). La for-


mación del militar sobre la base de los valores de una sociedad democrática fue considerada esencial para la educación del soldado ciudadano y la promoción de la profesión militar conforme a un servicio público. Con ese objetivo también se dio el paso hacia la articulación de los institutos universitarios de las Fuerzas Armadas, y el Ministerio firmó un convenio con la Universidad Nacional de Tres de Febrero para la apertura del posgrado de la carrera de Especialización en Administración de Defensa, dedicada a la formación de expertos civiles en la gestión de asuntos de la defensa.

Con respecto a la implementación de la perspectiva de los derechos humanos en defensa, se creó en el Ministerio la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, cuya función radica en la coordinación de los esfuerzos y las iniciativas relativas. Un avance fundamental en la dirección de la implementación de la perspectiva de los derechos humanos ha sido la sanción en agosto de 2008 en el Congreso Nacional de la Ley N° 26394 de Reforma Integral del Sistema de Justicia Militar, que derogó el antiguo Código de Justicia Militar, para abrir paso a uno nuevo que contemple, entre otros, la eliminación del fuero privado militar, la simplificación del derecho penal militar, la regulación del derecho disciplinario militar y la erradicación del ordenamiento jurídico argentino de la pena de muerte.

La perspectiva de género. finalmente, se centró "en la re la· ció n profesional. la posibilidad de acceso y progreso en con· diciones de igualdad y la erradicación de diversas formas de violencia contra las mujeres en el ámbito militar" (Ministerio de Defensa. 2009: 32). En este sentido. se tomaron medidas con el fin de, entre otros, adecuar las condiciones de ingreso y permanencia en las instituciones formativas militares de mujeres embarazadas o con hijos (Resolución Ministerial N°

" DERGHOUGASSlAN IlAROCCA I MERKE I MONTENEGRO 1l0KATllAN

849/06); modificar el Decreto Reglamentario del Servicio Militar Voluntario, que impedía el acceso a quienes tuviesen personas a su cargo y afectaba fundamentalmente a las mujeres; promover una agenda de cambios a favor de la integración

de la mujer en la carrera militar mediante la convocación del

Consejo de Políticas de Género para el Ámbito de la Defensa; y detectar casos de violencia intrafamiliar.

CONCLUSIONES

Militares y ciudadanos

La modernización del sistema de defensa argentino tal como se presenta en sus grandes líneas debe ser entendida y evaluada en dos ejes generales: los componentes explícitamente

vinculados al incremento de la eficacia del funcionamiento de los diferentes elementos de este sistema -los puntos B, e, o y

H, incluyendo la creación del CODENA la Agencia Logística, la

promoción de la investigación tecnológica y la incorporación

de equipamientos sofisticados para el análisis de la Inteligencia-, y las áreas de educación, derechos humanos y asuntos de género -los puntos F y G-, cuyo impacto en términos de

cambio sustantivo y cualitativo del sistema se verá más bien

a mediano plazo. En ambos casos, sin embargo, el objetivo es afianzar el control civil de las Fuerzas Armadas. De hecho, el

protagonismo de los civiles en todos estos emprendimientos

es más que notable. Esta presencia, participación en, y compromiso con los asuntos de defensa de parte de civiles, a su vez, indican un creciente interés y especialización de expertos

universitarios en temas de gestión, administración y planificación de defensa que anteriormente se conocian como áreas de

casi exclusiva competencia de militares.


Uno de los indicadores es la dinámica de producción intelectual entre proyectos de investigación y debates públicos que se generó en el Centro de Estudios Estratégicos Manuel Belgrano, que se creó en el ámbito del Ministerio de Defensa para coordinar las acciones del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, y cuyo fin, como se lee en el comunicado del Ministerio, "es acentuar la perspectiva de considerar a la defensa como un problema de todos los sectores de la Nación, civiles y militares. Al sumar a universidades y especialistas civiles a los estudios militares de la materia se propone elevar la consideración de la temática, plantearla en una perspectiva integral donde se analicen con el mayor nivel científico las capacidades y déficit de la Nación en esa esfera" (Veiras, 2008). Por lo tanto, se entiende que el objetivo de "fortalecimiento de la vinculación del sistema con la sociedad civil" sea uno de los componentes más importantes del proyecto de modernización, incluyendo los emprendimientos culturales, diálogos con intelectuales, ciclos de debate, conferencias, actos de homenaje, recordatorio y reflexión sobre la Guerra de las Malvinas, exposiciones y publicaciones entre cursos, revistas, informes, y otros temas.

Todos estos emprendimientos tienen como fin terminar con el divorcio entre las Fuerzas Armadas y la sociedad, que, además de tener un fuerte componente histórico-cultural, era sobre todo consecuencia de la intervención militar en los asuntos internos del país que tanto sufrimiento les costó a los ciudadanos y, en definitiva, fue nefasta para la profesión misma de los uniformados. Es, en las palabras de la ministra Garré, el esfuerzo de "ciudadanizar" a las Fuerzas Armadas y hacer de la carrera militar una profesión para ciudadanos. Esta es la primera novedad en el aporte de la modernización del sistema de defensa como última etapa en el proceso de reinstitucionalización de la política de defensa después del regreso de la democracia.

" DERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE I MONTENEGRO /TOKATLlAN

FACTOR EXTERNO La modernización del sistema de defensa toma en consideración la orientación principal de la política exterior argentina desde 1983, a saber: la integración regional y la cooperación internacional. Las acciones concretas en este ámbito del Ministerio "ponen de manifiesto la voluntad de avanzar en la senda descripta, comenzando por afianzar la integración en el plano subregional y regional, y en el bilateral con aquellos Estados u organizaciones internacionales de importancia para los intereses nacionales" (Ministerio de Defensa, 2009: 27). En adición a la participación del Ministerio en varios encuentros de coordinación de políticas, creación de grupos de trabajo, emprendimientos de cooperación, entre otros, el salto cualitativo, de acuerdo con la caracter'lzación prop'la del Ministerio en el documento "Modelo Argentino de Modernización del Sistema de Defensa" (p, 27) en materia de integración en el campo de la defensa regional. ha sido la formación de la fuerza de paz combinada argentino-chilena Cruz del Sur, para ser desplegada en cualquier operación de paz de las Naciones Unidas. Esta orientación de integración regional y de cooperación internacional de la Argentina en sí constituye una prueba del abandono de las perspectivas pasadas fuertemente ancladas en consideraciones de balance o proyección de poder e hipótesis de conflicto.

En otras palabras, la política de defensa como un pilar de la política del Estado no tiene por qué necesariamente definirse a partir de la existencia o percepción de amenazas externas, ni justificarse meramente en términos de proyección de poder, Más aún, el contexto geopolítico de una "zona de paz" sudamericana donde pertenece la Argentina requiere una política de defensa proactiva de todos los países de la región. Primero, porque el giro estratégico de la integración regional que significó la creación de UNASUR y su CDS implica un importante


rediseño de la arquitectura de la seguridad (Chipman y Lockhart Smith, 2009). Segundo, si bien la iniciativa del CDS se originó en Brasil, la propuesta generó no sólo interés sino entusiasmo en la Argentina, donde se multiplicaron los debates públicos y la producción intelectual sobre el tema (ver, por ejemplo, DerGhougassian, 2009). La participación de la construcción del CDS requiere una visión estratégica que no existe, o carecerá de credibilidad, sin una política de defensa propia.

En definitiva, el ámbito externo, regional e internacional, pos 11 de septiembre de 2001, impone una racionalización de la dimensión estratégica de las relaciones internacionales, o el lugar en el mundo, de la Argentina, distinta de los paradigmas dominantes de los ochenta y los noventa, y este factor externo es el segundo aspecto novedoso de la etapa actual de la reinstitucionalización de la política de defensa.

COMUNIDAD EPISTÉMICA

Este ensayo argumentó que la modernización del sistema de defensa constituye la última, y quizá culminante, etapa del proceso de reinstitucionalización de la política de defensa en el Estado de Derecho luego del regreso de la democracia. Podría, por lo tanto, sostener que se ha puesto fin, en las palabras de Fabián Calle (2009: 22) en su reacción a la propuesta pública de Martín Caparrós (2009) de disolver las Fuerzas Armadas, a "dos décadas de absoluto descuido de la cuestión de defensa como política de Estado".

Este trabajo se apoyó sobre dos argumentos. El primero se define como un factor en el ámbito interno argentino y se basa en la constatación de que la modernización del sistema de defensa persigue el objetivo de la ciudadanización de las Fuerzas Armadas. El segundo argumento remite a la raciona-

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lización de la política de defensa proporcionada por el ámbito externo en el contexto propio del mundo pos 11 de septiembre de 2001. Pero la ciudadanización de las Fuerzas Armadas es un proceso lento, y necesita un esfuerzo sistemático y continuo, sobre todo en el área de la educación y formación de los militares (Badaró, 2009)12. En cuanto a la racionalización para sostener la necesidad de una política de defensa a partir del imperativo estratégico de un ámbito externo -regional e internacional-, es, en definitiva, una decisión politica.

Ninguno de estos dos factores, la ciudadanización y el ámbito externo, puede garantizar que las estructuras que está generando el actual proyecto de modernización de las Fuerzas Armadas para llevar a su culminación la reinstitucionalización de la politica de defensa y consolidarla como un pilar de la política estatal no sufrirán un revés, o abandono, por algún giro político o decisión de recorte presupuestario. Queda ver si una -ya por suerte activa- "comunidad epistémica" argentina formada por especialistas en temas de seguridad y defensa, que ha hecho una interesante inversión intelectual en forma de debate y producción en estas áreas, logrará mantener vivo el interés por el tópico de la defensa como política de Estado en una democracia, frente al silencio de los medios de comunicación, la indiferencia de fa sociedad, y la irresponsabilidad de la clase política.

12. Agradezco también a Germán Soprano por el intercambio de ideas sobre el tema a partir de un trabajo inédito de él junto con Sabina Frederlc, Analía Bracamonte, Alejo Levoratti y Mariano Martínez Acosta sobre la formación militar que puso a mi disposición para leer, comentar y discutir.


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DERGHOUGASSIAN f LAROCCA f MERKE f MONlENEGRO fTOKATUAN

DEFENSA Y POLíTICA EXTERIOR' VALERIA LAURA LAROCCA'

El presente artículo tiene por objeto responder el siguiente interrogante: ¿la política interna adoptada por Argentina orientada a la militarización de las Fuerzas Armadas, esto es, el retorno de las mismas a su misión principal vinculada a la defensa nacio-

1. El presente artículo constituye una versión editada y acotada para su divulgación de un trabajo de investigación más extenso, realizado con fines académicos y rigor metodológico, dirigido por el Dr. Juan Gabriel Tokatlian, a quien va mi más profundo agradecimiento. También agradezco sinceramente los valiosos aportes realizados por el Mag. Germán Montenegro y el Dr. Khatchik DerGhougassian. * La autora realizó la Maestría en Relaciones y Negociaciones Internacionales de FLACSO/Universidad de San Andrés/Universidad de Barcelona. Actualmente cumple funciones como coordinadora general en la Escuela de Defensa Nacional del Ministerio de Defensa de la República Argentina.


nal. constituye un elemento contribuyente a la polltica exterior de nuestro pals frente a la gran estrategia de la primacfa de los Estados Unidos? Resulta particularmente interesante conside· rar esta cuestión, pues Washington ha impulsado en América Latina, como parte de la mencionada gran estrategia, el ere· ciente involucramiento de las Fuerzas Armadas en temas de seguridad interior, especialmente en el combate de fenómenos tales como el narcotráfico, el terrorismo y el crimen organi· zado, conocidos como "nuevas amenazas". Denominamos a tal polltica "policiamiento" del instrumento militar. Contrariamente, el concepto de "militarización" de las Fuerzas Armadas implica no asignarles una participación directa en la conjura· ción de los mencionados flagelos'.

Frente a la citada polltica estadounidense para la región, algunos países latinoamericanos han evidenciado una reac· ción más bien colaborativa, asociada a la implementación de modelos en los que la seguridad interior y la defensa nacio· nal forman parte de un único sistema. Al mismo tiempo, otros Estados, como la Argentina, parecen mostrar cierta resistencia, rechazando los intentos por convertir a las nuevas amenazas en hipótesis de empleo del instrumento militar, aunque cola· boren con la superpotencia en otros aspectos de su interés.

los principales autores sobre el lema definen a este último comportamiento externo, que implica una polftica mixta de colaboración y resistencia a Washington en respuesta a su pri· macia, como H soft·balancing" u oposición limitada (Pape, 2005; Walt, 2005; Paul. 2005; layne, 2006; Russel y Tokatlian, 2009). En este artfculo argumentamos que Argentina ha exhibido un

2. los conceptos de -militarización- y ·policlamlento· de llls Fuerzas Armadas en el sentido en que son empleados en este trllbajo surgen de un proyecto de anlculo elabOflldo conjunlam8nIO por la autora con el Lic. SergIo Elssa.

.. DERGHOUGASSlAN f LAROCCA. f MERKE f MOlflENEGRO fTOKATIJAN

comportamiento externo cercano al modelo de soft-bafancing desde el año 2003 en adelante y que, particularmente, ha evidenciado una posición externa opuesta a la política estadounidense de policiamiento del instrumento militar, sobre todo a nivel polftico-diplomático bilateral y multilateral.

No obstante, dado que el soft-bafancing se concentra en las acciones externas adoptadas por los paises con relación a la Casa Blanca, nuestra propuesta consiste en avanzar hacia la consideración de medidas de poHtica doméstica como instrumentos contribuyentes a la mencionada alternativa estratégica en el plano de la política exterior. Especfficamente, es el interés de este trabajo determinar si la militarización de las Fuerzas Armadas, iniciada por nuestro país en 2003, y materializada a partir del año 2006, a través de la profundización de la distinción entre los campos de la defensa nacional y de la seguridad pública en el ordenamiento legal doméstico. constituye un instrumento relevante y contribuyente a la opción estratégica de soft-balancing frente a los Estados Unidos.

A efectos de desarrollar cada una de las cuestiones planteadas en los párrafos precedentes. el trabajo se encuentra dividido en tres apartados principales y una sección final. con los contenidos que se detallan a continuación. En el primer apartado se introducen los conceptos básicos del trabajo, tales como "gran estrategia" y uprimacía". Asimismo. se analizan las alternativas de respuesta disponibles para los países del sistema internacional -especialmente para los latinoamericanos- frente a la gran estrategia de la primacía estadounidense. En el segundo apartado describimos la alternativa estratégica de soft-balancing implementada por nuestro país. particularmente durante el periodo posterior a la guerra en lrak de 2003 y hasta el año 2009, ilustrando el argumento con la enumeración de algunas acciones que demuestran una mezcla de colaboración y resistencia frente a las preferencias de la super-

LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI ..

potencia. En el tercer apartado, sostenemos que determinadas medidas de polltica interna pueden ser consideradas como elementos contribuyentes a una polltica externa de soft-balancing y procuramos constatarlo para el caso argentino, a partir de la descripción de la polltica de defensa nacional adoptada por nuestro pais en el período 2003-2009 y su articulación con la polftica de vinculación externa con Washington. Por último, exponemos las reflexiones finales del trabajo, en las que no sólo reafirmamos la respuesta al interrogante inicialmente planteado, sino que además introducimos algunas consideraciones relevantes sobre la temática abordada.

CONCEPTOS CENTRALES " Una primera cuestión radica en determinar en qué consiste una "gran estrategia'" o .. grand strategy". Rosecrance y Stein (1993) sostienen que dicha expresión refiere a la politica estatal que delinea la respuesta de la Nación -tanto en tiempos de paz como de guerra- frente a las incertidumbres de un mundo anárquico, teniendo en cuenta los desafíos del sistema internacional, así como las restricciones y presiones domésticas.

En sintonía con lo anterior, entendemos que la noción de grand strategy resulta de la combinación de la política exterior y la polltica de defensa, la cual está presente frecuentemente en los paises con una importante gravitación en el sistema internacional-como los Estados Unidos, Gran Bretaña, Alemania, China y Rusia-. No es este el caso de las naciones latinoameñcanas. Los Estados Unidos han adoptado diferentes grandes estrategias a lo largo de su historia política, pasando por el aislamiento y la contención hasta llegar a la actual gran estrategia de la primada.

En la Posguerra Fria y en el marco de un escenario internacional unipolar, donde los Estados Unidos pasaron a ostentar

.. OEROHOUGASSIAN ILAAOCCA I MERKE I MONTENEORO ITOKATUAN

una posición de preeminencia derivada de un inusitado poder global multidimensional (militar, económico, tecnológico, cultural y político). se fueron definiendo los lineamientos de la "gran estrategia de la primacía", los cuales cobraron fuerza a partir del año 2002, con el protagonismo adquirido por los neoconservadores en la Casa Blanca. Esta nueva política implicó el retorno de la geopolítica y la seguridad como prioridad de la

agenda estadounidense. Los elementos centrales que definen a la mencionada gran

estrategia son su "estrategia" y su "doctrina". La primera es la primacía, la cual establece que los Estados Unidos no tolerarán ningún competidor -ni en el campo militar ni en el político-, sea este un aliado tradicional o un potencial adversario. En cuanto al segundo elemento, la doctrina que acompaña la estrategia es predominantemente la guerra preventiva (preventive

war en inglés), sin desmantelar completamente la disuasión. Estados Unidos trata de monopolizar la mayor fuerza militar global que le resulte posible, a efectos de disuadir a los potenciales competidores de que ni siquiera aspiren a un rol global o regional más importante con la esperanza de equiparar o sobrepasar a Washington. Además, según la nueva doc

trina de la guerra preventiva, la superpotencia "se arroga el poder de usar su poderío bélico (incluido el nuclear) contra un país, independientemente de que este se disponga a atacar de manera inminente a los Estados Unidos y sin tener en cuenta las condiciones mínimas de legitimidad, legalidad y moralidad que exige el recurso al instrumento militar en las relaciones internacionales" (Tokatlian, 2005).

Esto último quedó evidenciado en la Operación Iraqi Freedomo Si bien Washington argumentó que la misma consistió en una acción anticipada, en realidad se trató de una guerra preventiva (Pape, 2005). Este curso de acción, fuera del derecho


internacional y de las normas de comportamiento establecidas por Naciones Unidas, no sólo ha mostrado la disposición de los Estados Unidos a recurrir a él, sino además la voluntad de hacerlo unilateralmente. Este tipo de comportamiento es percibido por el resto de la comunidad internacional como ambicioso e incluso provocativo Clkenberry, 20031. Ello, sumado a la incertidumbre e inseguridad que genera la existencia de una única superpotencia, por primera vez desde la creación del sistema de Estados modernos en 1648. y la evidente enorme disparidad de poder existente han dado lugar a diferentes reacciones por parte de los distintos países.

Opciones estratégicas La literatura realista desarrollada durante la Guerra Frra -tanto en la versión del realismo clásico de Hans Morgenthau (1948) como en la del neorrealismo o realismo estructural de Kenneth Waltz 11979l-- predice que, en un sistema internacional unipolar, los paises cuyas capacidades no difieren en gran medida de las de la potencia dominante tenderán a desarrollar estrategias de ubalancing", es decir buscarán contrabalancear al actor preponderante incrementando su poder o forjando una coalición contraria con otros Estados para contenerlo y mantenerlo controlado (Dougherty y Pfaltzgraff, 1993). Por su parte, los países que han quedado muy detrás del país predominante y carecen de capacidad para influir en la distribución de poder a nivel sistémico tenderán a implementar estrategias de "bandwagoning" o plegamiento a la potencia dominante, lo cual implica adaptarse y acceder a los deseos de esta última.

Por lo tanto, en la era de la Pax Americana, la teoría realista sugiere que debemos esperar que las alianzas de los Estados Unidos se tornen cada vez más frágiles y difíciles de conducir,

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y predice que los principales países desarrollarán estrategias orientadas a restablecer el equilibrio de poder internacional, movilizando recursos internos para resistir el predominio norteamericano ("balance internal/V') o uniendo sus fuerzas en aras de limitar la libertad de acción estadounidense (" balance externally")' Asimismo, de acuerdo con la teoría mencionada, los países con menor poder relativo se verán forzados a plegarse ("bandwagon") al hegemón. Este sería el caso de la mayoría de los Estados, debido a la notable asimetría de poder existente.

Sin embargo, destacados teóricos de las relaciones internacionales3 coinciden en que en el sistema uniporar actual se observa una ausencia relativa de alineamientos completos (bandwagoning) y de comportamientos del tipo balancing, y que, en todo caso, el contra balance existente es muy modesto o menor al esperado, y no pretende forjar una coalición a nivel global para contrarrestar el poder estadounidense.

No obstante, si miramos más detenidamente, vemos que ya desde el año 2002 se ha producido un cambio en la respuesta de los actores del sistema internacional frente a la preeminencia de Washington, alentados a buscar mecanismos para limitar su poder.

De esta manera, ha surgido una suerte de soft-balancíng o resistencia moderada a los Estados Unidos, que luego de la guerra en Irak se está transformando en un tipo de política más asertiva. En otras palabras, los Estados están utilizando varios métodos para perseguir sus intereses en este mundo unipolar, tratando de evadir el control de los Estados Unidos y restringir

3. Tales como Pape (2005), Paul (2005), Waltz (2002), Walt (2005), Ikenberry (2003) y Chong (2004).


su poder, aunque este comportamiento no logre socavar Su primacla, al menos en el corto plazo.

A diferencia del balancing tradicional o .. hard-balancing", el soft-boloncing no persigue alterar la distribución de poder actual. sino Que la acepta, pero busca obtener mejores resultados dentro de ella -incluso contrarios a las preferencias de los Estados Unidos-o Ello, a través de la coordinación de acciones diplomáticas informales y limitadas, para tornar más difícil el ejercicio unilateral e impune del poder estadounidense, o mediante la movilización de sus propios recursos y divisando estrategias particulares orientadas a mejorar su capacidad de resistir las presiones de Washington.

Así pues, las estrategias tradicionales de balancing y bandwagoning, propias del desarrollo del enfoque realista durante la Guerra Fría, no permiten dar cuenta acabadamente de las alternativas de acción Que están desarrollando los paises frente a la primacia estadounidense en la actualidad.

En efecto, en la Posguerra Fria es posible constatar la emergencia de un menú de opciones estratégicas disponibles para los actores del sistema internacional, que se ubican entre esos dos extremos y Que pueden ser de dos tipos: de resistencia -pollticas orientadas a obtener resultados diferentes a las preferencias estadounidenses- o de complacencia -eooperar con los Estados Unidos para influir en cómo el poder estadounidense es ejercido-. Algunos países llevan adelante ambos Cursos de acción al mismo tiempo.

América latina Existen relativamente pocos estudios académicos destinados a elaborar construcciones teóricas sobre las diversas respuestas ofrecidas por los paises de la comunidad internacional frente

OERGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOlCATUAN

a la gran estrategia de la primacfa estadounidense~. Vale notar que dentro de este grupo limitado de trabajos, muy pocos incluyen alguna referencia sobre América Latina. El problema que surge de la situación planteada es que las conceptualizaciones construidas para los paises centrales no son directamente asimilables al caso de los países latinoamericanos. debido a que esta región presenta especificidades que es necesario recordar.

En términos coyunturales, América Latina no es una zona de relevancia estratégica para la política exterior de los Estados Unidos. Por un lado. porque ningún país latinoamericano cuenta con los recursos de poder necesarios como para transformarse en una gran potencia en el mediano plazo, es decir que no ofrece amenazas a la posición de superioridad estadounidense en el sistema internacional. Por otro lada, porque no existe en la región un alto grado de amenaza a la agenda norteamericana de seguridad global-básicamente, terrorismo transnacional y armas de destrucción masiva- semejante a la que se observa en otras partes del mundo (Russel y Tokatlian, 2009).

En términos históricos y estructurales. la relación entre América Latina y los Estados Unidos está signada por la asimetría. es decir, por una gran disparidad de poder. donde el pafs más poderoso es el actor externo más importante para cada uno de los Estados latinoamericanos, lo que condiciona además las atternativas de comportamiento de estos últimos. No obstante, la relación entre América latina y los Estados Unidos no puede reducirse a un simple vinculo de dominación y subordinación, pues los paises del subcontinente pueden procurarse determinados márgenes de acción y perseguir ciertos objetivos de politica exterior.

". Para mayor Información sobre IlIs mencionadas rllspuestas, recomendamos consultar tkenberry (2003), Chong f2004J y Walt 12005J.


En este punto nos interesa senalar que, según Russell y Tokatlian (2009)°, las respuestas ensayadas por los países de la región frente al desarrollo de la gran estrategia de la primacía estadounidense implican una combinación de distintas formas de acomodamiento V de oposición a las preferencias de la superpotencia, que pueden ser agrupadas en cinco modelos de polftica de vinculación con Washington: el acoplamiento, el acomodamiento, la oposición limitada, el desafio V el aislamiento.

Lo cierto es que, hasta el momento, la mayorfa de los paises sudamericanos no sólo no han mostrado una única respuesta frente a la primacía de los Estados Unidos, sino que incluso un mismo Estado bajo diferentes gobiernos ha exhibido comportamientos divergentes. Esto demuestra que en América latina no está presente el concepto de H gran estrategia" que, como hablamos señalado, resulta de la combinación de la política exterior y de la politica de defensa. No obstante, es posible analizar separadamente las políticas mencionadas y, en todo caso, considerar su posible interacción. Ello supone evaluar el comportamiento de politica exterior de estas naciones, a efectos de identificar si las alternativas de acción implementadas denotan la escogencia de un modelo predominantemente de resistencia o de colaboración con Washington. y, luego, continuar con el estudio de la evolución de su politica de defensa, en tanto posible instrumento contribuyente a la estrategia de vinculación externa del pals en tiempos de paz. En lo Que resta del trabajo nos proponemos efectuar este análisis para el caso argentino.

5. los citados autores introducen la mirada latinoamericana de la que carecen los estudios seflelados más arriba.

OERGHOUGASStAN I LAROCCA I MEAKE I MONTENEGAO I TOKAlUAN

LA OPCiÓN ARGENTINA

El segundo apartado del presente trabajo está dedicado a caracterizar la respuesta ofrecida por nuestro pals frente a la gran estrategia de la primacfa estadounidense, particularmente durante el perEodo posterior a la guerra en Irak de 2003, abarcando asr el gobierno de Néstor Kirchner y parte de la administración de Cristina Fernández de Kirchner.

En esta dirección, sostenemos que Argentina, en línea con el comportamiento de paises grandes y medianos, no adoptó una política exterior de puro alineamiento ni de pura confrontación con Washington. sino que se inclinó hacia distintas formas de colaboración y de resistencia frente a los intereses de la Casa Blanca. En otras palabras, entre el menú de opciones estratégicas disponibles para los paises latinoamericanos, nuestro pars escogió lo más cercano al soft-ba/ancing o a la oposición limitada de Russe!! y Tokatlian (2009).

A continuación. exponemos las principales acciones externas desarrolladas por nuestro país con relación a los Estados Unidos durante el período 2003-2009, en términos de comportamientos que denotan colaboración o resistencia a las preferencias de la superpotencia.

Resulta relevante advertir que las decisiones de política exterior que describimos a continuación no corresponden a meras reacciones frente a las políticas estadounidenses, sino que responden también -y a veces principalmente- a razones de naturaleza doméstica, así como a otros factores que provienen del escenario mundial y regional.

Al respecto, cabe mencionar que Néstor Kirchner llegó a la presidencia de la Nación en el año 2003, en un contexto caracterizado, en el plano internacional, por el escenario posterior a los atentados del 11 de septiembre da 2001 (11/9) y por un comportamiento estadounidense crecienlemente uni-

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Brasil y Paraguay como una zona de amenaza terrorista real. (Rebagliatti y Tobella, 2009; Busso, 2006)_ El rechazo al uso de bases colombianas por personal militar estadounidense en la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo.

La promoción de mecanismos y ámbitos puramente regionales para resolver conflictos entre los países del subcontinente sin la participación de Washington, como el Grupo de Río, la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y el Consejo de Defensa Suramericano (COS).

Es de destacar que las conductas de resistencia detalladas precedentemente responden a diferentes motivaciones. Algunas de ellas están basadas en "divergencias ideológicas", otras encuentran sustento en Hdivergencias pragmáticas" y otras se explican por un mix de ambas categorías de divergencias. La divergencia ideológica está asociada a la no coincidencia de las ideas que inspiran las politicas exteriores de las partes, como el caso del rechazo al ALCA por parte del gobierno de Kirchner. La divergencia pragmática tiene que ver con el hecho de no compartir el diagnóstico sobre un determinado tema, como por ejemplo los beneficios de la relación con Venezuela para nuestro pars. Finalmente. el tipo de divergencia que combina elementos de principio y de practicidad puede ilustrarse con la posición argentina de no apoyar la guerra en Irak de 2003. porque se rechazaba la violación del derecho internacional pero también porque se temfa la posibilidad de un ataque preventivo en un contexto de debilidad interna.

la colaboración A pesar de las acciones de resistencia mencionadas y de la ocasional retórica antinorteamericana del gobierno argentino, la dirigencia estadounidense no percibió ni percibe verdaderos

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conflictos de interés o de política en la relación bilateral. Esto se debe a que las autoridades argentinas colaboran con las estadounidenses en los temas más sensibles de la agenda, es decir, la lucha contra el terrorismo, el combate al narcotráfico, la defensa de los derechos humanos y la democracia, y la no proliferación de armas nucleares (Corigliano, 2008). También se valora el rol de Argentina como actor regional estabilizador.

Las gestiones de Kirchner y de Fernández de Kirchner han confirmado la posición argentina a favor de la lucha contra el terrorismo transnacional, a través de la participación en diversos organismos multilaterales especializados y de la adopción a nivel interno de aquellas medidas aprobadas por la comunidad internacional sobre la materia. En relación con este tema, debemos resaltar que en lo que hace a la Triple Frontera, nuestro país ha propiciado transparentar la información y estrechar los lazos de confianza entre los países vecinos y también con los Estados Unidos, a través de diversos mecanismos. Además, durante el período bajo análisis, Buenos Aires y Washington combinaron esfuerzos para presionar al gobierno de Irán, para que dicho Estado colabore en la resolución de los ataques terroristas sucedidos en nuestro país durante la década del noventa (De la Balze, 2009). Por otra parte, las autoridades argentinas y las estadounidenses coinciden y expresaron públicamente en reiteradas oportunidades que ambos países comparten valores esenciales para sus sociedades, como son la defensa de los derechos humanos y de la democracia.

Otro componente positivo de la agenda bilateral tiene que ver con el fuerte compromiso que Argentina mantiene con la no proliferación nuclear desde la década del noventa. En esta dirección, nuestro país se ha sumado a la mayoría de los acuerdos y convenciones internacionales que limitan o prohíben el uso de armas de destrucción masiva y convencionales, en una

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clara politica de transparencia (Ministerio de Defensa, 2007). Casos itustrativos do este comportamiento cooperativo en el perlado 2003-2009 son los acuerdos multilaterales y bilaterales suscriptos por Argentina sobre la materia V las declaraciones de los representantes argentinos en el marco de la Comisión de Desarme de la ONU. Por caso, Argentina ha sido el primer país latinoamericano en sumarse a la Iniciativa de Seguridad de Contenedores (CS!, por sus siglas en inglés), impulsada por el gobierno de los Estados Unidos.

El rol de Argentina como actor regional estabilizador constituye una labor Que también ha sido valorada positivamente por Washington. Hemos mencionado anteriormente como una actitud desafiante hacia la superpotencia la promoción por parte de nuestro pals de la resolución de los conflictos de la región en el marco de ámbitos sudamericanos sin la participación de los Estados Unidos. Pero es igualmente cierto Que el papel desempeñado por las autoridades argentinas en la contención de diversas crisis latinoamericanas, tanto en los ámbitos de cooperación hemisféricos como por fuera de ellos, resulta un comportamiento funcional a los intereses de Washington, al frenar los focos de turbulencia procedentes del subcontinente. Ejemplos de este accionar son: las intervenciones a favor de la estabilidad y continuidad democrática en Bolivia (2003, 2005 Y 2008), los esfuerzos de la diplomacia argentina orientados a mediar en la crisis desatada entre Colombia, Venezuela y Ecuador, el rol de interlocutor con Hugo Chávez y la ayuda a Haití.

Vale resaltar que las acciones de colaboración con la superpotencia encuentran sustento en diferentes tipos de convergencias. De esta manera, sostenemos que existen: 1) "convergencias naturales", como el compromiso argentino con los derechos humanos, la democracia y la no proliferación

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nuclear; 2) "convergencias basadas en la conveniencia", como la cooperación en materia de la Triple Frontera, tema sobre el cual a Argentina de todos modos le conviene transparentar y mejorar la información sobre la zona; 3) "convergencias fundadas en cierto grado de coerción", representadas quizás por la decisión de nuestro país de convertirse en la primera nación latinoamericana en sumarse a la CSI. lo cual obedeció en parte a la preocupación y presión estadounidenses luego de hacerse público el caso Southern Winds; y 41 "convergencias inadvertidas", como las presiones ejercidas sobre Irán, para las cuales Argentina encuentra razones propias, diferentes de las que tiene Estados Unidos para adoptar el mismo comportamiento.

Para concluir. los gobiernos de Kirchner y de Fernández de Kirchner no introdujeron una modificación radical en la politica exterior argentina. como hubiera sido el pasaje del plegamiento irrestricto a una confrontación extravagante, Resulta conveniente hablar entonces de un cambio moderado en la polltica exterior ~n línea con el comportamiento de los paises grandes y median05-, a partir de la adopción de una alternativa estratégica consistente, en nuestra opinión, en una variación atenuada del soft-balancing, pues a diferencia de otros países, como Brasil, Argentina no cuenta con los recursos de poder ni con el peso relativo derivado. por ejemplo. de una activa participación en clubes económicos internacionales que le permitan ejercer un fuerte o hard soft-balancing frente a los Estados Unidos.

RELACiÓN CON lOS ESTADOS UNIDOS

En el apartado anterior hemos caracterizado la opción estratégica adoptada por Argentina en respuesta a la gran estrategia de la primacfa estadounidense como "soft-balancing atenuado". Sin embargo, tanto las acciones descriptas como las previsio-


nes teóricas sobre esta opción estratégica se concentran en el ámbito de la política externa.

Tal como hemos anticipado en la introducción, interesa a este trabajo incorporar ciertas variables endógenas al análisis, lo cual implica examinar determinados comportamientos exclusivamente internos, y evaluar su posibilidad de contribuir al posicionamiento del país en el campo externo. En esta dirección, nos proponemos abordar una dimensión de la política de defensa nacional: la decisión del gobierno argentino, adoptada en 2003 y materializada a partir de 2006, de profundizar en el ordenamiento jurídico doméstico la separación entre los ámbitos de la defensa nacional V de la seguridad interior. y, luego, determinar la contribución de esta medida a un aspecto de la potrtiea exterior argentina, que es la resistencia al empleo de las Fuerzas Armadas en la lucha contra las nuevas amenazas, promovido por los Estados Unidos.

Segun altos funcionarios argentinos y destacados intelectuales latinoamericanos, es posible considerar una correlación entre estas dos carteras de la polrtica nacional, debido a que en tiempos de paz la politica de defensa constituye un componente activo y un elemento coadyuvante de la politica exterior. (Canessa et aL. 1996; Ministerio de Defensa, 2003).

Militarización V policiamiento El punto de partida para comprender los conceptos de Hmili_ tarizBci6n" y "policiamiento" de las Fuerzas Armadas consiste en definir y distinguir las políticas de defensa V de seguridad. La política de defensa refiere a las acciones y medidas institucionales decididas e implementadas por el gobierno nacional. destinadas a prevenir o enfrentar distintos tipos de situaciones de riesgo, conflictos o amenazas, potenciales o efectivas,

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que provengan de agresiones estatales de origen externo, que hagan peligrar la integridad territorial y la capacidad de autodeterminación del Estado. Estas situaciones requieren del empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, como instrumento estatal específico de apoyo.

Por su parte, la seguridad interior como política pública está asociada a la protección de la población, a garantizar el orden social, para lo cual el Estado detenta dentro de su territorio el monopolio legítimo de la violencia física. Las fuerzas policiales, cuyo empleo es exclusivamente interno, constituyen la fuerza específica para garantizarle al ciudadano una vida social en la que impere el orden y también la previsibilidad, dada por la aplicación de un régimen jurídico único en todo el territorio nacional (Saint Pierre, 2008).

Así pues, tanto la política de defensa como la política de seguridad contribuyen a un estado de seguridad. Sin embargo, la defensa tiene que ver con la protección del Estado frente a otras naciones en un sistema internacional anárquico y competitivo, siendo las Fuerzas Armadas el instrumento estatal específico para garantizarla, mientras que la seguridad pública está asociada a la protección de los ciudadanos al interior del Estado y el instrumento estatal específico para asegurarla son las fuerzas policiales.

Resulta oportuno señalar que no todos los países presentan el mismo sistema de defensa nacional. "Las Fuerzas Armadas pueden estructurarse para hacer frente a amenazas externas ylo internas al Estado" (Saín, 2001). El primer caso se da cuando dichas Fuerzas están limitadas a tareas específicamente castrenses, y el segundo, cuando se les asigna funciones no militares, más vinculadas con cuestiones de seguridad interna, ayuda humanitaria y asistencia social.

A los efectos del presente trabajo, cuando cuestiones de seguridad interna, como las llamadas "nuevas amenazas", constituyen hipótesis de empleo del instrumento militar, entendemos


que nos encontramos frente a un caso de "policiamiento" de las Fuerzas Armadas. Contrariamente, cuando los cuerpos militares ven acotadas sus funciones estrictamente a los asuntos de la defensa y, por ende, no se les asigna participación directa en la conjuración de los citados nuevos flagelos, sostenemos que se trata de un caso de "militarización" de las Fuerzas Armadas.

Política estadounidense La gran estrategia de la primacfa estadounidense ha sido acompañada con la definición de una lógica subalterna para la región consistente en la denominada "doctrina de inseguridad nacional". En virtud de la misma, Washington demanda a los países latinoamericanos el "pollciamiento" de las Fuerzas Armadas, es decir, su involucramiento en la lucha contra las nuevas amenazas -que por su naturaleza esencialmente delictiva pertenecen al ámbito de la seguridad pública-, desdibujando así la división entre seguridad interna V defensa externa, V planteando un entrecruzamiento entre las labores de los cuerpos policiales V de las organizaciones castrenses.

Lo anterior encuentra su fundamento en Que, en la Posguerra Fría, la principal preocupación de Washington en América Latina pasó a ser la existencia de Estados con serias dificultades para controlar y afrontar estas problemáticas dentro de sus propios territorios. Como consecuencia de ello, desde los atentados del 1119 la acción externa de la Casa Blanca hacia el subcontinente pasó a enfatizar cada vez más la asistencia materializada en la provisión de armamento y adiestramiento para el combate de los nuevos flagelos (Shulz, 2004, Loxton, 2007).

En este punto cabe advertir que la polftica estadounidense hacia la región no es homogénea. La superpotencia ha establecido países prioritarios y compromisos selectivos para la

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distribución de la mencionada asistencia, en función de sus intereses estratégicos. Los principales estados recipiendarios de tal ayuda son las naciones de la Cuenca del Caribe, del área andina y México.

En el caso argentino, resulta necesario aclarar que la lógica subalterna impulsada por los Estados Unidos en la región no se tradujo, como sí ocurrió en los mencionados países, en actividades concretas de financiamiento y asistencia de la superpotencia dirigidas a agencias gubernamentales del sector de la defensa nacional para promover un proceso de militarización de la lucha contra las nuevas amenazas, sino que los mencionados esfuerzos estuvieron destinados a los organismos de seguridad de nuestro país, con responsabilidad directa en el control y represión de estos flagelos (Montenegro, 2000). Sin embargo, donde sí se verificó la intención estadounidense de imponer su doctrina ha sido en los foros internacionales y en la relación político-diplomática bilateral.

Sistema de defensa La Argentina presenta en la actualidad un sistema de defensa nacional caracterizado por una distinción categórica entre los ámbitos de la defensa externa y la seguridad interna. Ello, como reacción al modelo vigente desde mediados de la década del cincuenta y principios de los años ochenta, según el cual la defensa nacional abarcaba tanto "la protección frente a las agresiones militares perpetradas por otros Estados como los riesgos surgidos en la esfera de la seguridad interior" (Ministerio de Defensa, 2009). Este modelo, sustentado en la doctrina de la seguridad nacional, permitió a las Fuerzas Armadas producir reiterados golpes de Estado, instaurar dictaduras militares y desarrollar una estrategia contrasubversiva destinada a controlar y repri-


mir el accionar de actores políticos y sociales opositores (Garré, 2006). Dicho modelo, que alcanzó su máxima expresión durante la última dictadura mititar (1976-1983), sentó las bases para que, con el regreso a la democracia en 1983, se reformulara el sistema de defensa nacional, adoptando como criterios básicos la supremacfa civil en los asuntos de la defensa -hasta entonces reservados exclusivamente a los militares- y una clara diferenciación entre esta última y la seguridad interior (Sain, 2001).

la mencionada reestructuración del sistema de defensa nacional fue cristalizada en un cuerpo normativo, cuyos pilares son la Ley de Defensa Nacional (Ley N° 23554 de 1988) -sancionada en el marco de un amplio consenso social y polltico (Saln, 2000}- y la Ley de Seguridad Interior (Ley N° 24059 de 1992). Tales normas diferencian claramente los campos materiales mencionados y prohiben explfcitamente su interacción, salvo situaciones excepcionales contempladas en sus propios lextos1 .

la Ley W 23554 establece que la defensa nacional tiene por finalidad "garantizar de modo permanente la soberanla e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación; proteger la vida y la libertad de sus habitantes". A tal efecto, define a la defensa nacional como "'a integración y la acción coordinada de todas las fuerzas

7. A efectos de complotar la descripciÓn del plexo normativo que en nuestro pafs se dio a partir de 1988 y hasta el afio 2002, contribuyendo a la diferencillción de los ámbitos do lo defensa nacional y la segurIdad interior, es precIso mencionor: el Dacrato N° 660/96, que transfirió la Prefectura,la Gondarmorla y la Dirección Nacional de Defensa Civil desde la órbita del Ministerio de Defensa 81 Ministerio del Interior; la Ley N° 24948 de Reestructuración de las Fuemls Armadas Idel año 1998), que estableció ta!Catlvamentalos cuatro supuestos de empleo del instrumenlo militar; y la ley N° 25521 da Inteligencia Nacional Idel al'lo 2001) -y su Decreto Reglamentario N° 950/02-, qua dispuso que las cuestiones relativas 8 la pOlltica intarna del pars no podrén constituir an ningún caso hipótesis de trabojo de los organismos de intaligencia militares.

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de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o ofectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo".

La expresión Hagresiones de origen externo" fue objeto de numerosos debates durante la década del noventa -vinculados con la intención de emplear al instrumento militar en el combate de las nuevas amenazas-, que se extendieron hasta el año 2006, cuando la discusión quedó saldada con la sanción del Decreto N° 727/06 que, como veremos más adelante, explicitó que la agresión referida debe ser perpetrada por Fuerzas Armadas de otro Estado.

Por otra parte, la Ley N° 24059 de 1992 concibe a la seguridad interior como "la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantfas y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal Que establece la Constitución nacionalH. Además, expresa que para alcanzar el estado de seguridad interior, se emplearán "los elementos humanos y materiales de todas las fuerzas policiales y de seguridad de la Nación".

En la misma linea, el Decreto N° 1273/92, reglamentario de la ley de Seguridad Interior, aclara que la preservación de la seguridad interior "remite al debido y más eficaz tratamiento policial, preventivo o represivo, frente a desastres naturales o causados por el hombre y a ilicitos que, por su naturaleza, magnitud, consecuencias previsibles, peligrosidad o modalidades, comprometan la libertad, la vida, el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantias, los servicios públicos esenciales y, en particular, la plena vigencia de la Constitución nacional y de las leyes dictadas en su virtud".

Argentina ha optado por distinguir enfáticamente los ámbitos de la defensa nacional y la seguridad interior, basando tal


distinción en el origen V sujeto de la amenaza y en el instrumento especifico para responder a la misma. Mientras que la defensa nacional está dirigida a repeler agresiones estatales de origen externo V el instrumento estatal especffico para hacerlo son las Fuerzas Armadas, la seguridad interior tiene que ver con las amenazas al orden doméstico relacionadas con ilfcitos o desastres y el instrumento estatal especffico para enfrentarlas son las fuerzas policiales V de seguridad.

Sin embargo. cabe resaltar que el consenso político V social que dio lugar al nuevo sistema de defensa nacional a partir del año 1988 fue objeto de ciertos intentos de vulneración durante la década del noventa, específicamente entre 1991 V 2002. Tales acciones incluyeron principalmente declaraciones públicas de los más altos funcionarios civiles V militares, contrarias a los criterios legales vigentes, es decir, a favor de la intervención de las Fuerzas Armadas en la lucha contra las nuevas amenazas, La ambigüedad de los distintos gobiernos también se vio reflejada en la promulgación de ciertas normas y en el anuncio de determinadas iniciativas oficialeS-.

8. A fin de ilustrar este argumento, citaremos brevemente las manifestaciones más representatives en el sentido indicado. En 1990 V en el contoxto de una polltica exterior orientada a forjar une releción especial con Estedos Unidos, el entonces vicepresidente do le Nación, Eduardo Duhelde, sostuvo publicamente que en la lucha contra el narcotráfico ~era necesario que las Fuerzas Armadas realizaran tareas de inteligencl.!l, leles como I.!I detección radárica de aviones lIogales o la localiz.!Ición de labor.!ltorios de eleboración de narcóticos {emplazadosl en territorio nacion8'~ (Citado on Saln, 2001). Más tarde. el propio presidenta Menem oxpresó que los militares doblen ~est8r plen.!lmente capacitados V preparados para enfrentar a las nuevas agresiones que sufre el mundo actU.!ll, como los fundamentelismos, la depredeción de los recursos neturales, el narC01ráfico y el terrorismo internacional~ (e/arin, 1997). Posteriormente, bajo el gobierno do la Alianza y con la crisis económica y financiero como telón de fondo, el ministro de Defenso Ricardo López Murphy se menifestó a favor de modificar la normativa vigente a fin de habllltar e las Fuerz.!ls Armadas

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Militarización Desde el comienzo de su gestión el gobierno de Néstor Kirchner se planteó la necesidad de repensar la polftica de defensa nacional. convocando para ello a un diálogo amplio y participativo sobre este tema, a través de la sanción del Decreto N° 545 en agosto de 2003, que dio inicio al proyecto "La Defensa Nacional en la Agenda Democrática". En este marco, se sentaron las bases para, posteriormente, diseñar y poner en marcha un proceso de modernización del sistema de defensa nacional.

Sin embargo, fue recién a partir de 2006cuando se comenzaron a adoptar medidas concretas orientadas a avanzar hacia la profundización de la separación entre defensa y seguridad, restringiendo el accionar de las Fuerzas Armadas al primero de dichos campos. Ello se materializó mediante una producción legislativa destinada a operacionalizar las normas ya sancionadas.

El primer paso en este sentido fue la sanción del Decreto N° 727 de 2006, reglamentario de la Ley de Defensa Nacional. La formulación y promulgación de este decreto no constituyó un dato menor si consideramos que lIeg6 18 años después de sancionada la Ley de Defensa. Además de tornar operativas cuestiones centrales del sistema de defensa establecidas en la norma de 1988, el mencionado decreto procuró forta-

a inlervenir en el combalO & la$ nuevas omenazas, especialmente el narcotráfico, aseverando que ·sl cambio la coracterlstica de la amenlllll, entonces tendrla que cambiar el marco legislativo para enfrentarla· (Le Nsci6n. 2000). Posteriormente. el nuevo titular de la mencionada cansro, Horacio Jaunarena, propuso fusionsr la Armada Argentina -una institución con funciones propias del émbito de la defensa- con la Prefectura Naval Argentino -una orgonllo, ción con atribuciones especIficas en el campo de la seguridod interior-, dando lugar a una sola fuerza militar-policial denominada -Marina Argentinl!t-. Paro un análisis más exhaustivo sobre las manifestacIones contrarias a los criterios legales vigentes en la materia durante el periodo señehldo, recomendamos consultaf Saln (2001), Diamint (2008) V Larocca (2010).


lecer el gobierno civil de la defensa y definir con precisión las misiones y funciones del instrumento militar, al que le asignó la inequívoca responsabilidad primaria de la defensa contra agresiones militares estatales externas (Ministerio de Defensa, 2007). A los efectos de eliminar cualquier interpretación en contrario. entre los "considerandos" del decreto se afirma que Hdeben rechazarse enfáticamente todas aquellas concepciones que procuran extender y/o ampliar la utilización del instrumento militar hacia funciones totalmente ajenas a la defensa, usualmente conocidas bajo la denominación 'nuevas amenazas'''. Tal como lo explicara el entonces subsecretario de Asuntos Militares del Ministerio de Defensa. Germán Montenegro (2006), el conjunto de amenazas de naturaleza no militar asociadas al terrorismo internacional y a las diversas modalidades de la criminalidad organizada deben ser atendidas por medio de las agencias estatales que legal y funcionalmente están preparadas para ello: las fuerzas policiales, las fuerzas de seguridad federales y los organismos de inteligencia especializados. Ello, sin perjuicio de que las Fuerzas Armadas puedan contribuir eventualmente con tales agencias cuando asf lo requiera el sistema de seguridad interior y de acuerdo con la normativa vigente.

Otra norma complementaria que reforzó el enfoque de separación entre defensa y seguridad es el Decreto N" 1714 de 2009. mediante el cual se aprobó la "Directiva de Politica de Defensa Nacional", el documento de más alto nivel de planeamiento. del que se derivan los principales lineamientos de la polltica del sector. Este decreto es importante en términos de la dimensión que nos interesa estudiar. debido a que incluye un diagnóstico y apreciación del escenario de defensa global y regional actual, que expresa la visión del gobierno argentino. En este marco, si bien se reconoce el desarrollo de situaciones

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de naturaleza no militar, con capacidad para incidir de manera significativa en la seguridad internacional y regional, tales como diversas modalidades de la criminalidad organizada, se deja claramente expresado que el abordaje de tales fenómenos en nuestro país no corresponde a las Fuerzas Armadas.

Otro avance normativo orientado a profundizar la diferenciación entre las tareas de seguridad interna y defensa nacional fue el reordenamiento del Sistema de Inteligencia para la Defensa. En este sentido, en 2006 se dictaron las Resoluciones del Ministerio de Defensa W 381 y W 386, orientadas a reforzar la prohibición que rige para el instrumento militar en esta materia, reiterando que a la cartera castrense le corresponde únicamente la producción de inteligencia estratégica militar, y colocando definitivamente bajo la órbita y conducción del Ministerio de Defensa las actividades de inteligencia de las Fuerzas Armadas. En suma, la producción normativa aquí reseñada, destinada entre otras cuestiones a restringir el accionar militar al ámbito de la defensa nacional, dio lugar a un proceso de "militarización" de las Fuerzas Armadas, es decir, al retorno de las mismas a su misión primaria.

En este punto, resulta oportuno señalar que la evolución de la política de defensa argentina en los aspectos resumidos hasta aquí permite notar, en términos de la teoría de las relaciones civil-militares9, que durante los gobiernos de Alfonsín y de Menem, si bien se había logrado la subordinación castrense a la institucionalidad democrática, no se consiguió avanzar en la ejecución de la conducción civil efectiva y específica sobre los asuntos defensivo-militares. A pesar de

9. Para mayor información sobre la teoria de las relaciones civil-militares en América latina, ver Marcelo Sain (1999; 2011) V Ernesto López (1994).


lo dispuesto en las normas, persistfa una autonomia militar funcional V una delegación de hecho de la conducción de los temas de esta cartera en las autoridades castrenses. Sólo a partir del año 2006, bajo el gobierno de Néstor Kirchner, se comenzaron a implementar medidas orientadas al ejercicio efectivo y competente de la conducción gubernamental, ejecutiva V legislativa, sobre las Fuerzas Armadas, avanzando as' hacia el control objetivo de las autoridades civiles sobre las organizaciones castrenses, indispensable para la consolidación democrática (Montenegro, 2011).

Posición argentina Tal como hemos anticipado más arriba, en el marco de la alternativa estratégica de soft-balancing atenuado frente a los Estados Unidos, Argentina ha demostrado un comportamiento resistente a la doctrina de inseguridad nacional promovida por Washington en la región como parte de su gran estrategia de la primacía. Este comportamiento ha quedado evidenciado tanto en los foros multilaterales como en la dimensión políticodiplomática bilateral.

En el ámbito multilateral, una de las instancias iniciales en las que se pudo observar la existencia de intereses divergentes en esta materia fue durante la Conferencia Especial sobre Seguridad, celebrada en la ciudad de México en el mes de octubre de 2003. En ese contexto, se planteó la necesidad de actualizar el concepto de seguridad hemisférica para incluir a las nuevas amenazas V, además, Estados Unidos intentó imponer su preferencia a favor del recurso al instrumento militar para hacer frente a las mismas. Consecuentemente, Argentina concretó una alianza informal con Brasil V México para impedir que la visión estadounidense prosperara, adoptando un claro

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comportamiento de soft-balancing, basado en las restricciones del ordenamiento legal interno. Como resultado de ello, la "Declaración sobre Seguridad en las AméricasH (OEA 2003), suscripta por los países participantes de la mencionada conferencia, consagró una nueva definición de seguridad para el hemisferio que pasó a incluir tanto las amenazas tradicionales como las nuevas amenazas. Sin embargo, los Estados americanos no llegaron a un acuerdo respecto de las estrategias de respuesta ni sobre los instrumentos adecuados para enfrentar cada una de ellas, (ViJlagra Delgado, 20071. Esta diferencia quedó plasmada en el texto de la mencionada "Declaración".

Argentina también se opuso al intento estadounidense de que la Junta Interamericana de Defensa se ocupara de temas como el terrorismo y el narcotráfico, cuyo abordaje, nuestro pars considera, compete a los organismos especfficos, es decir, al Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE) y a la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD). En esa dirección, la "Declaración" citada precedentemente ratificó que "corresponde a los foros especializados de la OEA, interamericanos e internacionales desarrollar la cooperación para enfrentar estas nuevas amenazas".

El rechazo a la participación del instrumento militar en la lucha contra las nuevas amenazas también fue evidenciado en la dimensión político-diplomática bilateral. A modo ilustrativo, en ocasión de su visita a los Estados Unidos en el mes de septiembre de 2009, la entonces ministra de Defensa, Nilda Garré, expuso ante la Universidad Nacional de Washington los lineamientos del proceso de modernización del sistema de defensa nacional implementado en Argentina, enfatizando que la "piedra angular de esta reforma es la Ley de Defensa Nacional H

, la cual "veda la intervención de las Fuerzas Armadas en asuntos políticos internos y regula, desde una perspec-


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tiva restrictiva, la participación militar en seguridad interior" (citada en Ministerio de Defensa, 2010). En virtud de ello, la funcionaria anunció que le había planteado al secretario Gates la necesidad de actualizar "los términos que rigen las relaciones de cooperación entre la Argentina y los Estados Unidos en materia de defensa", dado que "los principales acuerdos (, .. 1 fueron suscriptos por ambos gobiernos en 1956, 1960 Y 1964". En este sentido, agregó que "muchos de los contenidos de tales instrumentos y sus posteriores convenios específicos involucran temas y actividades tfpicas de concepciones asociadas a la Guerra Fría, a aspectos relativos a la seguridad interna del país, a actividades o intercambios de inteligencia en materias hoy vedadas a las Fuerzas Armadas, como narcotráfico, terrorismo y otras amenazas a la seguridad".

Así pues, del análisis realizado surge que es posible constatar para el caso argentino la existencia de cierta correlación positiva entre la dimensión de política de defensa interna, consistente en la profundización de la separación de los campos de la defensa nacional y la seguridad interior, y un aspecto de la opción estratégica de soft-ba/ancing atenuado frente a los Estados Unidos, dado por la resistencia a la intención de la Casa Blanca de convertir en una doctrina hemisférica el empleo del instrumento militar para el combate de las nuevas amenazas. En este sentido, observamos que si bien las acciones en materia de polftica castrense no respondieron principalmente a motivaciones externas, lo cierto es que han contribuido al posicionamiento externo argentino, tanto en el ámbito multilateral como en la relación bilateral. donde nuestro pais utilizó como un argumento para sustentar discursivamente la propia posición y coordinar acciones diplomáticas informales contrarias a la voluntad estadounidense la existencia de restricciones legales internas.

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REFLEXIONES FINALES

Como primera reflexión final del presente trabajo, resulta oportuno introducir algunas consideraciones sobre la inconveniencia de policializar el instrumento militar, a pesar de que algunos Estados de América Latina han avanzado en el sentido de las preferencias de Washington, sobre todo a partir de 2001. Buena parte de los expertos sudamericanos coinciden en que los problemas tales como el narcotráfico, el terrorismo y las migraciones ilegales constituyen asuntos propios del campo de la seguridad interior, y sostienen que pretender combatirlos con los cuerpos militares no sólo no resulta efectivo sino que además genera importantes riesgos, especialmente para naciones como las latinoamericanas, con un pasado reciente vinculado a dictaduras militares (Mathías y Fazio, 2004; Dia

mint, 2007; Villagra Delgado, 2007; Tokatlian, 2010). Es de destacar que las Fuerzas Armadas no están prepara

das para enfrentar a los nuevos flagelos no militares. Su función básica reside en proteger la soberanía del país, una tarea eminentemente de defensa, para la que se preparan en la lógica de aniquilar al enemigo. Esta última implica una especialización, un poder de fuego, un entrenamiento, una doctrina y una organización totalmente diferentes a la lógica que debe inspirar a las fuerzas policiales (Garré, 2008).

De manera que la asignación a las Fuerzas Armadas de roles que no les son propios -como tareas relacionadas con el cumplimiento de las leyes y con la vigilancia interna- conlleva el riesgo de desnaturalizar la función específica de aquellas, que es prepararse para enfrentar a un país enemigo. Ello conduce a su desprofesionalización y a la posibifidad de ser infiltradas por la corrupción que generan delitos como el narcotráfico y el crimen organizado, tal como se observa en algunas experiencias latinoamericanas (Vargas Llosa, 2010).


Si esto último ocurriera, representaría un gran problema, considerando que las Fuerzas Armadas constituyen la última reserva de una nación para su defensa. Asimismo, debemos advertir que la militarización de la respuesta para combatir las nuevas amenazas tampoco resulta efectiva, debido a que no contempla los componentes políticos, sociales V económicos que el abordaje de una problemática tan compleja requiere para su resolución (Busso, 2007).

Adicionalmente, desde el punto de vista de la teorla de las relaciones civil-militares en clave latinoamericana. atribuir a las Fuerzas Armadas misiones militares limitadas o no a las funciones castrenses condiciona el patrón de relaciones civil-militares resultante en cada caso y, por ende, afecta la posibilidad de ejercer un efectivo gobierno civil de la política de defensa. Según Desch (Saín, 2001), "las Fuerzas Armadas que desarrollan exclusivamente misiones militares externas permiten estructurar patrones saludables de relaciones civilmilitares, es decir, relaciones civil-militares asentadas en el control objetivo y en la conducción civil sobre los militares I. .. l. Al contrario de ello. aquellas fuerzas castrenses que combinan las misiones externas con misiones internas no militares dan lugar a ciertas 'patologías' que tienden a complicar y empobrecer las relaciones civil-militares, debido a que ello conduce a la 'politización' de los militares y de esas relaciones (, .. 1. tal como ha ocurrido en los paises del Cono Sur de América Latina durante los años setenta".

Lo anterior está directamente asociado con la institucionalidad democrática. En este sentido, la superposición entre funciones militares y policiales no sólo complica la efectiva conducción civil, sino que recrea viejas tradiciones de control militar sobre la ciudadanfa y fortalece las capacidades represivas y coercitivas, erosionando la institucionalidad democrática.

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Una segunda reflexión final, tal vez la más importante, está relacionada con el argumento central del presente articulo y consiste en que la creciente separación de los ámbitos de la defensa y de la seguridad en el ordenamiento jurídico de nuestro pars constituye la piedra angular o el caso de prueba de la adopción del soft-bafancing atenuado, como opción estratégica frente a la gran estrategia de la primacia estadounidense. Ello, en virtud de que esta dimensión interna tiene un impacto en la relación bilateral, donde entran en juego intereses prioritarios para ambas partes, que a partir de cierto punto resultan contrapuestos.

Uno de los objetivos principales de los Estados Unidos en relación con los pa(ses de la región pasa porque estos adopten la "doctrina de la inseguridad nacional", es decir, el empleo del instrumento militar en la lucha contra las nuevas amenazas. Es justamente a través de esta lógica subalterna que la gran estrategia de la primacía se hace presente en América Latina.

Por su parte, las autoridades argentinas comparten con las de Washington el interés de hacer frente a los nuevos flagelos transnacionales, pero disienten respecto de los instrumentos para dar respuesta a los mismos. Para Argentina, las nuevas amenazas son asuntos propios del ámbito de la seguridad interior y el instrumento estatal específico para enfrentarlas son las fuerzas policiales y de seguridad.

Si bien es cierto que durante el período 1991-2002 existió un intenso debate interno en el que altos funcionarios civiles y militares, nacionales y extranjeros, se pronunciaron a favor del policiamiento de las Fuerzas Armadas, también debemos advertir que las gestiones de gobierno que tuvieron lugar en ese lapso culminaron sin que se legitimara el recurso al instrumento militar para la conjuración de las nuevas amenazas. De esta manera, el consenso politico y social en materia de defensa. que data de


la década del ochenta, sostuvo su vigencia. El indicador más importante de ello es Que la Ley de Defensa Nacional no fue modificada durante el periodo mencionado y Que las iniciativas destinadas a vulnerarla no lograron prosperar.

Más tarde, con la llegada de las administraciones de Kirchnery de Fernández de Kirchner no sólo se mantuvo el ordenamiento jurfdico inspirado en el precitado consenso, sino que se buscó garantizarlo a través de la producción de normativa destinada a operacionalizar y complementar la legislación existente, tendiendo a la militarización de las Fuerzas Armadas.

De este modo, podemos decir que, por su persistencia en el tiempo, a pesar de los cambios de gobierno, la separación entre los campos de la defensa nacional y la seguridad interior en Argentina se aproxima bastante a lo que se conoce como una política de Estado.

Además, esta dimensión endógena de la estrategia de softbalancing atenuado, vale decir poco estudiada, ha contribuido a que el gobierno argentino pudiera ejercer una resistencia efectiva frente a la polftica de Washington a favor del policiamiento de los cuerpos militares. ya que al encontrar sustento en nuestra historia y en nuestro ordenamiento jurldico interno. le imprimió consistencia a la posición argentina sobre este tema en el contexto internacional.

Sin embargo, debemos advertir que no sólo durante la década del noventa se constataron voces a favor del po liciamiento del instrumento militar, sino que más recientemente también aparecieron pronunciamientos en esa dirección. El dato importante es Que estos planteas provinieron de reterentes del espacio polltico bipartidista que dio lugar al consenso básico en materia de defensa en la década del ochenta. Específicamente. nos referimos tanto a las declaraciones públicas de los ministros de Defensa del gobierno de la Alianza -Ricardo

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López Murphy y Horacio Jaunarena-, detalladas en el tercer apartado, como a las de Carlos Menem y Eduardo Ouhalde durante el año 2010.

En relación con esto último, el ex presidente Eduardo Ouhalde expresó públicamente que "las Fuerzas Armadas son necesarias y hay que darles participación" en la lucha contra la inseguridad, "como en México y en Brasil" (citado en Jnfobae, 2010). También el ex presidente Carlos Menem, en consonancia con Duhalde, afirmó que "las Fuerzas Armadas deben salir a las calles y saturar las zonas más conflictivas. Hay que cambiar en forma urgente las leyes para que haya seguridad para todos los argentinos" (citado en Buenos Aires Económico, 2010).

Lo cierto es que el discurso de los citados referentes no ha logrado imponerse en el interior de sus partidos políticos. Aún más, contrariamente a lo pretendido por tales actores, se produjeron algunos hechos emblemáticos que fortalecieron y apuntalaron la política vigente en la materia: la presentación del Acuerdo para la Seguridad Democrática a fines de 2009, la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación en diciembre de 2010 y el lanzamiento del Operativo Escudo Norte en

julio de 2011. El Acuerdo para la Seguridad Democrática (ASO) consis

tió en un documento presentado por un grupo multisectorial ante el Congreso Nacional, como contrapeso a las posiciones más represivas de combatir el delito y a las propuestas de otorgar mayores atribuciones a los cuerpos policiales -cuestiones promovidas principalmente desde el gobierno de la provincia de Buenos Aires y por el jefe de Gobierno porteño-o La iniciativa estaba orientada a advertir sobre la inconveniencia de reeditar políticas probadamente desacertadas y fracasadas, y obtuvo un amplio apoyo, contando con la firma de

LA DEFENSA EN El SiGlO XXI "

más de doscientos dirigentes políticos, referentes de la Justicia y de organizaciones sindicales, titulares de organismos de derechos humanos, renombrados especialistas en la materia y destacadas personalidades académicas (Página/12, 2010). Cabe aclarar que, si bien esta iniciativa no tuvo por objetivo profundizar la distinción entre los campos de la seguridad interior y la defensa nacional, la reforzó de facto, mostrando el compromiso político y social existente con los principios que la sustentan 10.

El segundo acontecimiento emblemático ocurrió a mediados de diciembre de 2010, con la creación por parte del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner del Ministerio de Seguridad de la Nación", un área que hasta entonces habfa permanecido bajo la órbita del Ministerio de Justicia, con rango de Secretaria. De esta forma, por primera vez en Argentina se le otorgó a la temática de la seguridad interior un nivel ministerial, preservando y profundizando la institucionalización de la separación de la misma respecto del ámbito de los asuntos castrenses. Asimismo, la designación de Nilda Garré como titular de la nueva cartera mostró la intención oficial de adoptar una política garantista para abordar la problemática de la inseguridad, alejándose del enfoque de "mano dura" propuesto por

10. Por ejemplo, uno de los puntos del Acuerdo propicia un ·sistema de forma· ción y capacitación policial no militarizado· (P¡jgln8/12, 2010), promoviendo alejar les précticas militares del campo de la seguridad interior. 11. El citado organismo fue creado mediante 01 Decreto N- 199312010, publicado en et Soledn Oficial el 15 do diciembre de 2010. la medida promulgada tuvo lugar luego de una sucesión de hechos de violencia policial que en los meses antorloros hablan puesto en evidencia la crisis del sistema de seguridad y el fracaso de la modalidad do 8utogesti6n do las fuerzas policiales, tanto a nivel provincial como nacional. El factor dotan ante fue el accionar de la Policia Federal y de la Pollcra Metropolitana en el conflicto por la ocupación del Parque Indoamoricano en Villa Soldati, que derivó en la mueno do tres personas.

" DERGHOUGASSIAN I LAAOCCA J MERKE ,MONTENEGRO fTOKATUAN

determinados sectores políticos y sociales de centroderecha. Adicionalmente, se planteó el objetivo de formular políticas integrales para el sector y de llevar adelante reformas destinadas a garantizar la conducción política del sistema federal de seguridad. Estas iniciativas fueron recibidas con beneplácito por la alianza multisectorial que suscribió el ASO (Sabbatella, citado en Télam, 2010).

En tercer lugar, debemos destacar el lanzamiento del Operativo Escudo Norte a mediados de 2011. A través del Decreto W 1091 de ese año, el gobierno nacional puso en marcha un plan destinado a incrementar la vigilancia y el control del espacio terrestre, fluvial y aéreo en las fronteras noreste y noroeste del país, como parte de una política para combatir delitos vinculados con el tráfico ilícito de drogas, la trata de personas y el contrabando de bienes. Esta medida fue articulada por el Ministerio de Seguridad y estableció la participación de las Fuerzas Armadas en el operativo. A fin de despejar cualquier tipo de dudas, el ministro de Defensa, Arturo Puricelli, efectuó declaraciones públicas aclarando que en el marco del plan "lo único que hacen las Fuerzas Armadas es controlar el tránsito aéreo, y cuando detectan vuelos irregulares, transmiten los datos a las fuerzas de seguridad, que son Gendarmería y Pre

fectura", para que estas intervengan según sus competencias (Tiempo Argentino, 2011). De esta manera, el instrumento militar contribuye con el sistema de seguridad interior de acuerdo con la normativa vigente, dando continuidad y reforzando la política estatal en materia de defensa nacional.

Para concluir, resulta necesario mencionar que, en la coyuntura electoral del año 2011, Y pretendiendo desconocer la batería de medidas en contrario adoptadas por el gobierno nacional a partir del año 2006 y del gran respaldo político y social con el que cuentan tales políticas, una vez más los


candidatos y representantes de los espacios políticos promotores del involucramiento de las Fuerzas Armadas en asuntos de seguridad interna replantearon su posición en el debate político nacionallz. Sin embargo, dichas voces fueron nuevamente sofocadas; en osta oportunidad, tras el apoyo expresado por el pueblo argentino a la gestión de Cristina Fernández, otorgándole una victoria rotunda en las elecciones presidenciales del 23 de octubre de 2011 con el 54 por ciento de los votos.

Asr pues, de cara a un nuevo mandato, debemos esperar una continuidad y consolidación del consenso básico de la democracia en materia de defensa y de los principales ejes que definen a la poHtica actual para el sector, especialmente en lo que hace al interés del presente trabajo, es decir, la categórica separación entre defensa externa y seguridad interna, y la plena conducción política de los asuntos del área.

En virtud de esto último, también es posible prever una continuidad en la posición argentina de resistencia, en el plano político-diplomático, a la preferencia estadounidense de expandir en la región su doctrina de inseguridad nacional.

No obstante, y pese a los diversos contratiempos que tuvieron lugar entre los dos países durante el año 2011 13, se augura

12. En este sentido, por caso, el candidato a presidenta de lo Noción Eduardo Duholde, en diversas entrevistas realizadas entre febrero y octuhra de 2011, expresó que ·se requiere adecuar la legislación para permitir el valioso aporte de las Fuenas Armadas paro enfrentar las nuevas amannzas provenientes dal terrorismo, el narcotréfico V el crimen internacionalmente organizado" (lnfor· madorPublico.com, 20111. 13. Como los Incidentes ocasionados por el avión militar norteamericano reQuisado en el pals en febrero do 2011 V In decisión del presidonto Barack Obama de no vIsitar 111 Argontine on su gira por le región en el mos de mano del mismo afio.

.. OERGHOUGASSIAN IlAROCCAI MERICE I MONTEN'EGRO I TOKATUAN

una recomposición de la relación bilateral. pues no pasa inadvertido para los Estados Unidos que la victoria electoral de Cristina Fernández no sólo le otorga un importante respaldo favorable a su capacidad de gestión a nivel interno, sino también un reconocimiento a nivel regional e incluso mundial que posiciona al país en un lugar de cierto peso, generando el interés de la superpotencia. Por su parte, se espera que Argentina mantenga su política externa de colaboración y resistencia frente a las preferencias de Washington, en función de sus inte

reses nacionales y regionales.


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El ENTORNO GLOBAL JUAN GABRIEL TOKATLlAW

El propósito fundamental de este texto es abordar el estado actual y la proyección de corto plazo de la política mundial para poder situar las condiciones en que se desenvuelven la

defensa y la integración en América Latina. En esa dirección, se tratarán de observar dos aspectos centrales: el alcance político de la crisis económico-financiera de 2008-2011 y algunas

tendencias principales que, antes que aquella y hacia el futuro, se divisan como notas sobresalientes del escenario contemporáneo. Cabe remarcar que este escrito pretende introducir una

lectura de lo mencionado desde el ángulo de las relaciones internacionales. Asimismo, es importante indicar que se busca combinar una mirada histórica y una perspectiva comparada, al tiempo que se intentan analizar tanto la dinámica estructural

como la contingencia coyuntural.

.. Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Di Tefla.


LA CRISIS

En ese sentido. para comprender mejor el sistema global y sus manifestaciones clave es imperativo remitirse a la crisis económico-financiera de 2008-2011. A pesar de que para algunos esta crisis ha cedido y. en consecuencia. la percepción de que ella generarla una fuerte depresión y tendrfa efectos dramáticos en la economfa politica mundial ha perdido fuerza, lo cierto es que esa es una mirada excesivamente optimista: nada indica que las más importantes economlas de Occidente se hayan estabilizados. que las tradicionales locomotoras del comercio internacional se hayan recuperado, que los ajustes adoptados en Estados Unidos y la Unión Europea resulten sostenibles. y que Washington y Bruselas tengan sus casas en orden. tanto en términos productivos e institucionales como sociales. En esencia, esta crisis expresa y dinamiza una redistribución del poder internacional y es esta su característica politica más relevante.

Nos encontramos ante la constatación del traslado del centro del poder desde Occidente hacia Oriente y de un reacomodo de la influencia desde el Norte hacia el Sur. El auge de Asia, que era una tendencia observable y previsible frente a la reaparición de China e India como actores dinámicos en la economía global, se ha acelerado y profundizado. Este resurgimiento asiático. en el inicio del siglo XXI, se comprende mejor si se tiene en cuenta que en el siglo XI Asia detentaba más del 70 por ciento del Producto Bruto mundial. Este gradual y decisivo tránsito del locus de poder (¿un nuevo reequilibrio o un viraje decisivo?) está acompañado de ciertos procesos especIficas que conviene subrayar.

Desde mediados del siglo XX la dinámica demográfica más significativa se localiza en Asia. Al repasar los indicadores. se observa que el factor demográfico ubica a Oriente en un lugar

" DERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE I MONTE NEGRO I TOKATUAN

destacado y, particularmente después del fin de la Guerra Fría, se hizo evidente que también la dinámica geopolítica se traslada en la dirección de Asia. Esto significa que Europa, el anterior escenario de potencial gran confrontación en el marco de la bipolaridad soviético-estadounidense, resulta menos preponderante, y los asuntos centrales de Asia y del Pacífico empiezan a cobrar más trascendencia porque lo que allí ocurre en términos de paz y guerra tiene un efecto sistémico y no sólo regional o continental. El eje principal de la geopolítica pasó a ubicarse en Asia. En los últimos años a esta situación se le unió el crecimiento económico así como la capacidad científica, tecnológica y productiva. Frente a un Occidente cada vez más ocioso, especulativo, despilfarrador y que perdía su dinámica creativa, surgía con gran fuerza un Oriente industrial e industrioso. Aunque, simultáneamente, el declive de uno y el ascenso del otro se produjeron en clave ruinosa para el medio ambiente planetario.

Entonces, la demografía, la geopolítica y la economía se orientan así cada vez más en dirección a Asia. La presente crisis económico-financiera ahonda y complejiza ese proceso. Este es un dato crucial, ya que toda redistribución de poder implica una pugna: nadie pierde o gana poder de manera gratuita. Cuando el centro de poder se ha movido en el seno de Occidente, los costos han sido elevados. El fin de la hegemonía británica y el comienzo de la estadounidense generaron un difícil proceso de reacomodo y conflictividad. Es de esperar, en consecuencia, que la mutación de poder de Occidente a Oriente no esté exenta de disputa y tensión. No se trata de forzar una analogía inexorable. sino de observar el pasado como modo de eludir su repetición.

En ese contexto, existen elementos tanto inquietantes como alentadores. Por una parte, en Asia se ha produc"ldo en las


últimas décadas el mayor número de casos de proliferación nuclear: el tácitamente aceptado por Occidente, Rusia y China arsenal nuclear de Israel; las toleradas pruebas nucleares de India y Pakistán; el limitado programa nuclear de Corea del Norte, y la cuestionada ambición nuclear de Irán. Oc persistir el fracaso de las iniciativas globales y regionales de desarme ante las inconsistencias de las políticas de no proliferación de las potencias nuc'leares y si se concreta el proyecto iranl, habrá importantes incentivos para que más naciones del continente -por ejemplo, Arabia Saudita, Turquía, Indonesia y Japón, entre otras- opten por proliferar. Asimismo. cabe recordar el delicado entrecruzamiento de múltiples y diversos dilemas de seguridad asiáticos: entre las dos Coreas, entre Japón y China, entre China y Rusia, entre Pakistán e India, entre India y China, entre diversos paises de Medio Oriente, para mencionar apenas algunos de ellos; muchos históricos, la mayorla latentes. Adicionalmente, es relevante observar que el principal poder emergente de Asia -China- muestra en los últimos años severos problemas sociales internos: se han incrementado las protestas y el desorden público, se ha agudizado la desigualdad, ha aumentado el delito y se ha ampliado la brecha de ingresos rural-urbana; todo lo cual coloca constreñimientos y retos al vertiginoso ascenso de Beijing. A su vez, el papel de los Estados Unidos es de enorme impacto: por ejemplo. Washington puede entorpecer el sensible equilibrio de poder en el este de Asia, impedir un regionalismo asiático en el que los Estados Unidos jueguen un papel discreto o estén ausentes, convertirse en un generador de mayor inseguridad como ha sido su presencia en Irak y Afganistán, y provocar en el área. adrede o involuntariamente, nuevas fricciones que deriven en más conflictividad.

Por otra parte, hay factores moderadores. Si se toman en consideración los últimos ciento cincuenta años, se comprueba

" OERGHOUGASSlAN I LAAOCCA I MERKE I MONTEr-lEGRO ITOKATUAN

que Occidente ha sido más bélico e inestable Que Oriente. Si bien esto no quiere decir que en Oriente no haya habido competencia, que Japón no haya sido, en su momento, un violento actor revisionista y que no hayan existido guerras entre varios países, los niveles de belicosidad han sido más altos y virulentos en Occidente. Adicionalmente, el ascenso de China en el último cuarto de siglo ha tenido connotaciones más pacíficas que revisionistas y no ha implicado una amenaza para la paz y la seguridad internacionales. Por ejemplo, y a modo de indicador de su relativo ajuste a las "reglas de juego" y de su ponderación en el uso de un instrumento diplomático de poder, China es el miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU que menos ha recurrido al veto; apenas 7 veces (2,66 por ciento del total), frente a 125 de la Unión Soviética/Rusia, 82 de los Estados Unidos, 32 de Gran Bretaña y 18 de Francia. En ese marco, los países vecinos de China han desplegado una variedad de estrategias -bandwagoning, bafancing y hedging, en clave anglosajona- para incidir sobre dicho ascenso, no tanto para impedirlo o transformarla, sino para canalizarlo a los fines de reducir la incertidumbre política, asegurar la flexibilidad diplomática y afianzar los beneficios económicos. Por último, han surgido nuevos modoS de articulación regional que, en el campo de la seguridad, pueden tener efectos provechosos. Por ejemplo, la creación en 2001 de la Organización de Cooperación de Shanghái (China, Rusia, Kazajistán, Kirguistán, Tayikistán y UzbekistánL a la que se sumaron miembros observadores (India, Irán, Mongolia y Pakistán) y socios para el diálogo (Bielorrusia y Sri Lanka), se ha constituido en un foro significativo que pretende generar confianza mutua y estabilidad regional; lo cual, a su vez, apunta a limitar la potencialidad de una intervención estadounidense directa en los linderos de Ch·,na y Rus·,a, en particular.


Otro dato elemental en cuanto al tema de la redistribución de poder es la comprensión ingenua, o apresurada, de lo que algunos han llamado el fin de la unipolaridad y la consolidación de la multipolaridad -tal como en su momento se proclamó el fin de la historia y el declive de las ideologfas-. Esa es una visión limitada y confusa de la cuestión de la distribución de poder, porque no da cuenta de las complejidades y contradicciones actuales. Si se mira el sistema internacional en su dimensión militar, para poner un ejemplo, sin duda no se asiste a una condición multipolar. Un indicador de lo afirmado es el último presupuesto de defensa del presidente George W. Bush y el primero del presidente Barack Obarna (que son idénticos en materia militar): estos equivalen a la suma de los presupuestos de defensa de los restantes ciento noventa y un países con asiento en Naciones Unidas. Ahora bien, esta equivalencia es, estrictamente hablando, errada, pues sólo contempla el presupuesto militar que corresponde al Departamento de Defensa. Si se agregan gastos adicionales de seguridad contemplados, entre otros, en los Departamentos de Estado, Energfa, Tesoro y Homeland Security. la cifra efectiva del presupuesto militar anual de los Estados Unidos es superior. Así. los gastos del Departamento de Defensa para el ano fiscal 2009 fueron 636.500 millones de dólares. pero si se agregan los ftems vinculados a la seguridad de otras agencias. el total fue de 1.027.500 millones de dólares.

El presupuesto del Departamento de Defensa aprobado en 2010 fue de 725 mil millones de dólares. Cabe aclarar que el incremento real de los presupuestos de defensa entre 1998 y 2010 ha sido del 52 por ciento y del 95 por ciento. si se incluyen los costos adicionales por guerras. Los cálculos de gastos en defensa de la administración Obama para el perfodo 2010-2017 son de aproximadamente 5 trfllones de dólares, lo

". DERGHOUGASSIAN f lAROCCA f MERKE f MONTENEGRO f TQKATUAN

cual implica que los promedios anuales de los presupuestos del Departamento de Defensa fueron de 380 mil millones de dólares durante Clinton y 582 mil millones de dólares durante Bush (hijo), y serían de 601 mil millones de dólares durante Obama. Otro indicador que refuerza la capacidad de proyección de poder de los Estados Unidos es el número de bases que posee en el extranjero: en la década del noventa, tuvo entre 720 y 725; más tarde, el total aumentó a 770 en los años 2000, y ya para 2008 ascendía a 826 bases de diferentes tipos, entre pequeñas, medianas y grandes. A ello se debe añadir que a la existencia de 4 comandos funcionales y 5 comandos geográficos se ha agregado en 2007 el United States Africa Command. Ninguna otra potencia o coalición de poderes posee ese dispositivo de despliegue y presencia. Estos indicadores militares no se toman en cuenta con frecuencia o se confunden con la aptitud de alcanzar metas, lo que es desmentido por los ejemplos de Irak o Afganistán. El mayor dispositivo

bélico no conduce siempre a la obtención del mejor resultado político. Sin embargo, en términos estrictamente militares, nadie tiene todavía la capacidad de contrabalancear solitariamente o mediante una alianza cohesiva a los Estados Unidos, ni existe coalición explícita alguna que lo pretenda. Es probable que esta situación se mantenga un tiempo más, porque el desequilibrio entre el componente militar y el componente diplomático en la política exterior de Estados Unidos se ha ido alterando: el poder institucional, recursivo, burocrático y administrativo que tienen hoy las Fuerzas Armadas en Estados Unidos es de excepcional magnitud. Ello ha sido tan notorio que en 2009, tanto el secretario de Defensa, Robert Gates, como el comandante del Estado Mayor Conjunto, el almirante Michael Mullen, advirtieron sobre la "progresiva militarización de la política exterior" estadounidense.

LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI '"'

Ahora bien, lo indicado no implica que se asiste a un escenario unipolar pertinaz y prolongado, sino que se debe tener claridad acerca de los distintos "tableros" -el militar, el diplomático, el económico, el tecnológico, el cultural. el del poder duro, el del poder blando- que se despliegan y entreveran en la polftica mundial contemporánea. Es, por tanto, necesario matizar y afinar la idea de unipolaridad o de multipolaridad para no exagerar, de manera apresurada y liviana, la velocidad y el alcance de la declinación de los Estados Unidos. Este fue, también, un asunto presente, y con mucha fuerza, en la década del setenta. En aquel entonces muchos observadores aseguraban que se estaba produciendo el inminente declive de Estados Unidos y la eventual consolidación del poderío de la Unión Soviética. El error -conceptual y político- fue mayúsculo. Es de subrayar, en consecuencia, la capacidad que ha tenido los Estados Unidos de recomponer su poderío, de volver a articular estrategias ambiciosas, de resurgir como un referente incuestionable del sistema internacional. Washington ha emergido y reemergido en diferentes ocasiones. Por lo tanto, lo que se considera la erosión inminente de su poderío parece ser una fase particular de una parsimoniosa decadencia. Su progresiva pérdida de poder será, probablemente, un proceso dilatado y difícil, y sus efectos serán formidables y globales. Tampoco se puede aventurar su modo "aterrizaje" en materia de declinación: una cosa fue el ocaso de Gran Bretaña sin armas de destrucción masiva y otra el de un competidor como la UniÓn Soviética, que vivió una implosión relativamente benigna para el sistema mundial. Los Estados Unidos se conciben como una nación excepcional con un destino extraordinario, y que vive cruzadas (en este caso, contra el terrorismo) periódicas y perennes, por lo que su eventual caída es imprevisible. En todo caso, si se distingue poder militar de influencia política, la

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condición de unipolaridad no está acompañada de una plena hegemonía. Si además se diferencia lo estable y lo legítimo, es evidente que la unipolaridad militar reafirma una precaria estabilidad, pero no brinda más legitimidad el ejercicio del poder por parte de Washington: las acciones y los discursos de los Estados Unidos no son hoy más deseables, justificados y consentidos que en los inicios de la Posguerra Fría por parte de un buen número de actores que poseen creciente poderío y buscan más autoridad en la política mundial.

Los límites de la unipolaridad no pueden, a su vez, llevar a sobredimensionar las virtudes y el alcance de la multipolaridad; esta no es, naturalmente, sinónimo de paz y estabilidad. El pasado enseña, otra vez, que ha habido momentos de multipolaridad con mucha confrontación. Buena parte de la experiencia europea entre finales del siglo XIX y principios del siglo XX es una muestra de ello. La relación multipolaridad, estabilidad y paz no denota paridad en la distribución de poder, ni certidumbre o armonía. En consecuencia, la superposición de ámbitos de unipolaridad con tendencias a la multipolaridad ofrece un escenario de incertidumbre. De allí la importancia de la precaución y la buena lectura de las tendencias internacionales. Por ejemplo, un argumento muy difundido orientado a subrayar la consumación de la unipolaridad y la materialización de la multipoJaridad consiste en que el denominado Consenso de Washington en materia económica ha sido sustituido por el llamado Consenso de Beijing. Es indudable que la ortodoxia que caracterizó al "consenso estadounidense" se ha erosionado significativamente, pero el nuevo "consenso chino" -con su mayor acento en el desarrollo (en vez del crecimiento) económico, el papel central del Estado (y no sólo del mercado), cierta ligera regulación (en vez de la total desregulación) de los mercados y mayor atención (en vez de un marcado des-

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dén) por las cuestiones sociales- no expresa una innovación categórica y sustentable. Si existe un tenue Consenso postWashington, este se concibe en el marco de la globalización vigente, acepta parámetros básicos del capitalismo actual y no afecta intereses criticas de los sectores más poderosos a nivel doméstico e internacional. En todo caso, las ambigüedades y restricciones que ha mostrado hasta el momento el G-2Q frente a la regulación profunda y vigorosa de los flujos financieros demuestran que un nuevo consenso alternativo como pilar de un multipolarismo efectivo está aún distante.

Un tercer, y último, dato de la redistribución del poder internacional que se debo mencionar exige también una mirada al pasado distante y cercano, tanto en los paises industrializados como en las naciones en vías de desarrollo. Prevalece en ciertos circulas una lectura algo simplista de la crisis económico-financiera actual. Así, se sugiere que el capitalismo está herido de muerte, que las medidas de estatización adoptadas indican una tendencia alentadora y sólida en la polltica mundial y que, por lo tanto, las posibilidades de cambio y de nuevas alianzas sociales y pollticas superadoras se están abriendo paso en el centro y la periferia, por igual. Los interrogantes y cuestionamientos frente a este tipo de argumento -particularmente extendido en América Latina- surgon a partir de una lectura comparativa e histórica. Las salidas de los últimos dos momentos críticos no fueron progresistas. La crisis de 1929-1930 estaba parcialmente resuelta en su dimensión financiera entre 1935-1937, pero a finales de esa década se produjo la Segunda Guerra Mundial. Otra crisis importante fue la de la década del setenta, cuando se cuadriplicó el precio del petróleo, hubo altas tasas de inflación y Estados Unidos abandonó el patrón oro. La salida de esta crisis fue por derecha: se generaron y consolidaron alianzas sociales conservadoras, particularmente en los paises centra-

,,. DfRGHOUGASSIAN 'tAROCCA' MERKE' MONTE NEGRO ITOKA~

les (preservando la democracia), aunque también en los países de la periferia (con distintas variantes autoritarias), al tiempo que se inició el desmantelamiento (inicialmente acotado en las naciones del Norte y más exhaustivo en las naciones del Sur) del Estado de Bienestar. De alguna manera, la "reaganomlcs" y el "thatcherismo" simbolizaron dos expresiones de este reacomodo de fuerzas, a lo largo y ancho del sistema global. Lo anterior no implicó la imposibilidad de experiencias socialdemócratas en Europa; sin embargo, la adopción del recetario económico convencional por parte del progresismo europeo minó, casi fatalmente, su aptitud para el cambio y la renovación: cada vez fue más elocuente el desmantelamiento del Estado de Bienestar, la retracción del Estado y la ampliación del papel de un mercado escasamente regulado. La actual crisis enfrenta al mundo progresista tradicional con una notable carencia de horizonte e innovación conceptual. Quizás ello explique el persistente avance de las derechas en Europa; esto es, de partidos conservadores, movimientos reaccionarios, grupos populistas y fuerzas extremistas. Al mismo tiempo, la victoria de Obama en los Estados Unidos no significó una recuperación firme de sectores demócratas, grupos liberales y fuerzas alternativas: los neoconservadores y fundamenta listas continúan en el centro de la escena política y delimitan la agenda interna y externa del gobierno.

En breve, se debe tener un diagnóstico suficientemente realista para disponer de una política preventiva y propositiva desde el lado de las fuerzas progresistas. En efecto, la gran mayoría de los análisis coinciden -ya sea en su versión optimista o pesimista- en que los resultados de la presente crisis serán bajas tasas de crecimiento global en el corto y mediano plazo, un mayor grado de concentración derivado de fusiones de conglomerados financieros y más n'lveles de desigualdad


social como producto, entre otros, del desempleo. Es posible entonces preguntarse: ¿por qué ha de ser progresista la salida a esta crisis? En realidad. asistimos a un escenario bifurcado Que puede conducir a un progresismo defensivo o a un avance reaccionario. En todo caso, una u otra alternativa serán el resultado de fenómenos y fuerzas sociales y poHticas que se nutren de experiencias del pasado que las condicionan pero no lo sobredeterminan.

Lo anterior, a su turno, remite a dos cuestiones esenciales: cómo manejar y moderar el powershihde Occidente a Oriente. y cómo estimular y establecer un mejor orden global. Frente a lo primero, serfa indispensable contar con regimenes mundiales densos, instituciones internacionales efectivas y acuerdos moderadores entre los actores principales. Por el momento, ello no parece muy próximo. Las resistencias de diverso tipo a modificar el Consejo de Seguridad de la ONU son un ejemplo elocuente de lo dicho. Las sugerencias acerca de nuevas opciones de gobernabilidad internacional al estilo del Concierto de Europa del siglo XIX -desde el limitado G-2 (Estados UnidosChina), al G-5 (Estados Unidos-Unión Europea-Japón-ChinaIndia), al G-20 existente a través de "conciertos regionales H

(en América, Europa y Asia, siempre con la presencia clave de Washington)- ponen en evidencia la dificultad de gestar pactos legitimas y viables, de avanzar en la construcción de reglmenes más consensuales y eficaces, y de robustecer instituciones transparentes y plurales.

En materia de orden después de los atentados del 11/9, el gran desafio fue la construcción de uno que superase las mayores deficiencias de la Guerra Fría y de la Posguerra Fria. El interrogante básico giraba (y de hecho aún gira) en torno a cómo establecer un orden que combinase y armonizase las lógicas de la política, del derecho y de la moral. La lógica poll-

". OERGHOUGASSIAN II..AROCCA I MtRKE f MONTENEGRO J TOKATUAN

tica, sustentada en la eficacia del poder, y la lógica del derecho, basada en la validez de las normas, deben apoyarse en una sólida ética capaz de brindarles legitimidad. Prácticas, reglas y valores se entrelazan y refuerzan: legitimidad, legalidad yeficacia no pueden estar desligadas.

Durante la Guerra Fría primó el código pragmático de la realpolitik, que llevó a consecuencias indeseables. En la Posguerra Fría sucedió algo semejante: la incipiente legitimación jurídica -la idealpolitik- de las intervenciones humanitarias a favor de la protección de los derechos humanos en el marco de las instituciones multilaterales como las Naciones Unidas se fue desmoronando desde mediados de Jos noventa y colapsó después de Kosovo (1999). El 11/9, la guerra punitiva contra Irak (2003) liderada por Estados Unidos y la crisis económicofinanciera de 2008-2011 han hecho imperativo concretar un orden eficaz y legal, pero sobre todo justo. Sin embargo, lo que parece predominar es la preservación de orden deformado (en su énfasis en el statu qua y la seguridad, y su desatención hacia el cambio y la justicia), que no tiene la capacidad de trascender la erosión de la hegemonía estadounidense, el acento en lo interestatal y la posglobalización.

TENSIONES Y TENDENCIAS

En este escenario incierto, potencialmente escindido, de fluctuación y pugnacidad~ una de las tareas más importantes de cualquier política exterior -y para el caso, la de los países de latinoamérica- será cómo reducir los daños, cómo no contribuir (intencional o inadvertidamente) a la inestabilidad, cómo estar preparados para un escenario disputado y tenso, y cómo aprovechar los limitados espacios y oportunidades para incrementar la autonomía externa y satisfacer los intereses nacionales.


Si por el momento so pone un paréntesis a la presente crisis económico-financiera, se podrá observar que, con anterioridad a su surgimiento y despliegue, ya se percibían tendencias preocupantes, lo cual le agrega más mutabilidad, mayor competencia y suficiente hostilidad al panorama mundial. En primer lugar, antes de esta crisis ya existfa una elocuente conflictividad de clases en el centro y la periferia, debido a que ha ido aumentando la desigualdad en el Norte y el Sur. Casi el 85 par ciento del ingreso mundial está en manos del20 por ciento más alto en la escala socioeconómica y el 6 por ciento del ingreso mundial se reparte entre el 60 por ciento más bajo. Estados Unidos tiene hoy indicadores de inequidad social semejantes a los de los años veinte. En China e India, dos de las principales potencias en auge, enfrentan desafíos notables en materia de desigualdad. La brecha social en Europa muestra signos de empeoramiento que se han exacerbado en el último bienio. A pesar de ciertos logros en la superación de los indices de pobreza y de las elevadas tasas de crecimiento económico de América Latina en los años recientes. la región sigue siendo la más desigual del mundo. Así entonces, con independencia de la crisis y sus efectos de corto plazo, el sistema internacional está cruzado por agudos niveles de tensión clasista. difíciles de revertir aun con pollticas ligeramente heterodoxas. A su vez, Occidente se ha ido acostumbrando a la pérdida de equidad, al tiempo que muchos paises de Oriente tienen serios problemas para reducir la desigualdad existente.

En segundo lugar, antes de esta crisis ya era visible el retorno del nacionalismo polltico. la defensa de lo propio y una actitud cada vez más refractaria ante la globalización: se trata de la inclinación a proteger lo que ha quedado de un Estado menos robusto. de reconstruir un leviatán cojo y de reintegrar o cohesionar a las sociedades. la herencia de los noventa ha

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sida, en muchos países, el gobierno de unos pocos y un Estado para pocos: de allí los reclamos cada vez más masivos de un mejor gobierno y más Estado. No se observa, a principios de este siglo XXI, una marca ideológica ó geográfica determinada con relación al resurgimiento del nacionalismo. Por ejemplo, una parte de la derecha europea, una porción de la izquierda latinoamericana, sectores neoconservadores estadounidenses y movimientos variados en Asia cuestionan casi con la misma fuerza la globalización y reactivan mitos nacionales de aglutinación, ya sea en clave política, religiosa, secular o étnica, ya sea bajo regímenes autoritarios o democráticos. La idea medular es recapturar la nación/lo nacional como un estandarte. Pero este no parece ser siempre un nacionalismo prudente; tiende a ser más bien, en algunos casos, un nacionalismo anticosmopolita, proclive al ensimismamiento interno y la insatisfacción externa.

En tercer lugar, antes de esta crisis ya estaba instalado el proteccionismo económico. El estancamiento de la Ronda de Doha era palpable y los acuerdos entre, por ejemplo, la Unión Europea y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) o en el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) ya mostraban su dificultad de materialización. La tentación proteccionista estaba latente y está presente: existen escasas señales de que la promoción del libre comercio adquiera el dinamismo que tUYO en los noventa. No se vislumbra en lo inmediato un proteccionismo tout courty ofensiyo, pero sí uno parcial y defensivo. Si, como resultado de la enorme inyección de recursos, la recuperación económica se asienta sólo en el salvamento del sector financiero, entonces, más temprano que tarde, los incentivos para el proteccionismo perdurarán y se podrían multiplicar. Si, por otro lado, se conciben formas de regulación inteligente al sistema financiero, al libre mercado y a la


apertura indiscriminada. entonces los esHmulos a un intervencionismo más agresivo se reducirán. En todo caso. la protección ya se había instalado en varias economías importantes. mostrando la creciente tensión entre intereses y concepciones nacionales y compromisos y retóricas internacionales.

En cuarto lugar. antes de esta crisis se habla extendido de manera alarmante la xenofobia social. La construcción de muros. desde Medio Oriente hasta la frontera entre México y los Estados Unidos. y la aprobación de legislación migratoria restrictiva --como la de la Unión Europea respecto a América Latina- indicaban una tendencia preocupante que será difícil de revertir en las actuales condiciones. Distintos indicadores ilustran los factores subyacentes a este fenómeno. Por ejemplo. el gradual avance musulmán en distintos paises europeos y el de diversas minorías (afroamericanas. asiáticas e hispánicas) en los Estados Unidos están generando transformaciones hondas en las sociedades y provocan demandas de voces y sectores recalcitrantes. Como corolario de ello se afecta la movilidad de las personas. se refuerza el racismo y se aumenta la polarización social. Así. ciertas elites se sirven de aquellos reclamos chauvinistas para propósitos electorales y objetivos de política ¡nterna. Mientras tanto. en vez de aclimatar un gradual ajuste doméstico ante los cambios producidos por la transnacionalización y el multiculturalismo. se facilita. de facto. el auge de la xenofobia; una xenofobia que adquiere contornos cada vez más alarmantes y violentos.

En quinto lugar. antes de esta crisis se detectaba una retracción democrática. La dinámica democratizadora. que habra mostrado signos promisorios con el final de la Guerra Fria. ha ido cediendo y a partir de 2008. en particular. muestra señales inquietantes de declinación. Con antelación y desde el 11 de septiembre de 2001 en adelante. se fue esbozando el crepúsculo

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del ciclo de ampliación de los derechos que se había iniciado a mediados de la década de los setenta y adquirió más intensidad el intento de justificar, desde el plano político, jurídico y militar, el recurso a la fuerza. En la sutil y compleja ecuación libertad-seguridad, algunas democracias, en especial en los países desarrollados de Occidente, se han inclinado -con el respaldo tácito o la aquiescencia pasiva de las sociedades- por limitar varios derechos fundamentales en pos de una eventual mayor protección. Dos ejemplos emblemáticos han sido Estados Unidos y el Reino Unido. En los casos de regímenes tanto híbridos como autoritarios, se han agudizado prácticas arbitrarias que vulneran el imperio de la ley. En ese sentido, los ejemplos de Rusia y China son elocuentes. En América Latina, aunque la democratización ha mostrado logros, también se han hecho evidentes en años recientes los defectos de la democracia en la región. Pero una dificultad que ha surgido -y los casos de Honduras y Ecuador parecen apuntar en esa direc

ción- es la gestación de lo que podría llamarse un "neogolpismo": a diferencia del golpe de Estado tradicional, el "nuevo golpismo" está encabezado más abiertamente por civiles y cuenta con el apoyo tácito (pasivo) o la complicidad explícita (activa) de las Fuerzas Armadas, pretende violar la constitución del Estado con una violencia menos ostensible, intenta preservar una semblanza institucional mínima (por ejemplo, con el Congreso en funcionamiento ylo la Corte Suprema temporalmente intacta), no siempre involucra a una gran potencia (por ejemplo, Estados Unidos) y aspira más a resolver un impasse social o político potencialmente ruinoso que a fundar un orden novedoso. Más allá de este espectro golpista que ha resurgido en América Latina, lo importante es subrayar que en el Norte y el Sur, en Occidente y Oriente se vienen advirtiendo indicios de regresión democrática.


En sexto lugar, antes de esta crisis la proliferación militar se manifestaba con amenazadora fuerza. Desde el este de Asia hasta Medio Oriente el tema de las armas nucleares y el incremento de los gastos en defensa en diversas regiones -incluida América latina- estaban ya instalados. Si tomamos el actual total de ojivas nucleares que tienen los nueve paises que poseen armas nucleares (China, Corea del Norte, los Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, India, Israel, Pakistán y Rusia) -un inventario de una 22.600 según la Fcderation of American Scientists-, se tiene una capacidad destructiva idéntica a la de aproximadamente un millón de bombas como las lanzadas en Hiroshima y Nagasaki, que produjeron unos 220 mil muertos. El peligro generado por estos arsenales ya efa tal que el prestigioso Bullerin of the Atomic Scientists ~n consulta con su Consejo de Patrocinadores que reúne, entre otros, a 18 premios Nobelacercó a la medianoche la aguja del denominado "reloj del día del fin del mundo" (doomsday c1ock). La revista inauguró el reloj en 1947 con el objetivo de alertar sobre la posibilidad de una hecatombe nuclear. La aguja -que originalmente se situó a 7 minutos de las 12- se ha movido más próxima o lejanamente de la hora infausta en varias ocasiones. Cuando en 1991 se cerró la tensa era de la Guerra Fria, la manecilla se ubicó a 17 minutos de las 12, el punto más lejano de la hora trágica. Desde 2010 está a apenas 6 minutos de medianoche. La eventualidad de una catástrofe mayor preocupa seriamente a la comunidad cientlfica, que convoca a una amplia V activa movilización para evitar un desenlace apocalíptico. La pasividad o la resignación, en este caso, podrían ser fatales para la humanidad.

En séptimo, y último lugar, antes de esta crisis era por demás elocuente el hecho de que la degradación ambiental había alcanzado grados dramáticos. Ni Kioto antes ni Copenhague ahora parecen haber tenido la fuerza para compeler a los países a

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cumplir rigurosamente con los estándares mínimos establecidos ni para facilitar que el mundo en desarrollo y los poderes emergentes depreden menos el hábitat. la situación planetaria tiende a empeorarse y la dimensión de la crisis económicofinanciera puede incluso servir de subterfugio para no hacer lo suficiente en materia de cuidado ambiental y un desarrollo ecológica mente sustentable.

En síntesis, al observar estas tendencias ya presentes en el escenario internacional antes de la crisis de 2008-2011 es pertinente remarcar, nuevamente, que se asiste a un escenario global de profunda incertidumbre, alta zozobra y potencial conflicto. Es posible, entonces, aseverar que el tercer lustro del siglo XXI se despliega con contradicciones significativas que exigirán un gran esfuerzo y mucha voluntad para eludir tensiones inmanejables y fricciones descontroladas.

CODA I ¿RUMBO A SOUTHFAlIA7 la paz de Westfalia remite a los tratados de Osnabrück y Münster firmados en 1648 y que finalizaron la Guerra de los Treinta Años en Europa Central (principalmente Alemania) y la Guerra de los Ochenta Años entre España y las Provincias Unidas de los Países Bajos. En esencia, Westfalia fue un acuerdo diplomáticoinstitucional que procuró organizar la vida política en Europa. Estuvo basado en los principios de la soberanía nacional y de la no intervención, fue validado por un derecho internacional concebido en clave de equilibrio interestatal y se fundamentó en la idea de que, ante la ausencia de una autoridad superior, cada Estado actuaria en función de su autodefensa.

Con su extensión, este esquema europeo se convirtió en mundial: Occidente, por vía de la expansión de sus distintos imperios, fue propagando el sistema westfaliano Estado-


céntrico, formalmente soberano y sustentado en la integridad territorial de las unidades. Con su universalización, Westfalia irradió instituciones, reglas, prácticas e ideas que las distintas periferias fueron asimilando. Sin embargo, terminaron conviviendo con un modelo asimétrico que expresaba una profunda disparidad de atributos y capacidades. Para los países periféricos, lo fundamental era restringir la arbitrariedad de los Estados más poderosos. Con su globalizaci6n Westfalia aseguró. por mucho tiempo, el poderío, la influencia y la manipulación de los principales actores mundiales: básicamente de las potencias occidentales que fueron dominando, en ciclos distintos, la política internacional.

La mayor novedad del último cuarto de siglo ha sido el gradual despegue y creciente auge de poderes del Sur. China, India y Brasil, entre otros, constituyen ejemplos de nuevas potencias que irrumpen en el escenario internacional desde una posiCión de relativa fortaleza y sin pedir permiso. El surgimiento afirmativo. en materia económica, polftica y militar, de estos actores se produce en el marco de un aprovechamiento de los parámetros básicos de Westfalia pero con notables diferencias con el pasado.

Durante la Guerra Fría los tradicionales poderes medios y regionales eran, en general. paises occidentales (Canadá, Suecia, Australia) próximos a las naciones centrales, democráticos, estables. satisfechos. con una reducida brecha de desigualdad interna, de poco peso en la economla mundial, moderados en su comportamiento externo y ligeramente reformistas en cuanto a promover una difusión del poder internacional. Asr, esos poderes reforzaron, de hecho, el sistema westfaliano en términos de sus normas, valores y compromisos.

Los nuevos poderes emergentes provienen de la periferia, poseen regímenes políticos diversos, sus casas no están ple-

OERGHOUGASSIAN IlAFtOCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOKATl..lAN

na mente ordenadas, gravitan significativamente en la economía mundial, están descontentos con los equilibrios de fuerza vigentes, tienen altos niveles de desigualdad doméstica, despliegan una conducta externa heterodoxa y se encuentran muy inclinados a favor de una repartición de poder en el terreno global. En breve, si bien estos poderes han sabido usufructuar de Westfalia, también cuestionan el sistema imperante. En ese contexto, es pertinente preguntarnos si estamos en el camino de Southfalia.

Este interrogante requiere respuestas diversas de acuerdo con la perspectiva que se considere. Primero, en el tema de los valores, y más allá de las declamaciones y promesas, Westfalia puso el énfasis en el orden. Southfalia, por necesidades domésticas y por exigencias externas, debería subrayar el valor de la justicia. De no hacerlo, sus principales protagonistas corroborarán lo que algunos temen: que apenas desean ser parte del exclusivo club de los más poderosos, sacrificando sus urgencias sociales domésticas y varias de sus banderas diplomátkas. En la fase presente de su paulatina influencia global, los países más emblemáticos de Southfalia parecen contar, a nivel doméstico, con una coalición compleja de capitalistas proexportación, burocracias profesionales capacitadas, políticos ávidos de poder, líderes con lenguaje progresista, sectores medios movilizados y una base popular con nuevos e inéditos beneficios. No se trata de naciones gobernadas por fuerzas contestarias y radicales que administran un modelo de desarrollo socialmente alternativo y ecológica mente sustentable.

Segundo, en términos de su modo de actuar, Westfalia se caracterizó por la actitud pro statu quo de las principales potencias y sus socios más importantes. Southfalia parecería estar insatisfecho combinando diferentes estrategias orientadas a constreñir las opciones de los poderosos y a incrementar


las alternativas autónomas propias. Sin embargo, esa insatisfacción no implica que necesariamente los poderes emergentes de mayor peso se comporten hoy y hacia el mediano plazo como actores revisionistas que tratan de destruir las reglas de juego actuales. En todo caso, más que representar un desafío sistémico, constituyen un conjunto de protagonistas que continuarán operando de modo dual: para seguir ascendiendo necesitan de algunos de los más poderosos pero también deben diferenciarse de ellos y hacer avanzar sus intereses nacionales. Por otro lado. desde la mirada de las potencias más beneficiadas de Westfalia. los mayores exponentes de Southfalia deberla n comportarse constructivamente con mesura y responsabilidad. En buena medida se equipara ser constructivo con ser pro Occidente y pro statu qua. Cuando. por ejemplo. Brasil adoptó la posición reciente en el caso de Irán. fue calificado por Estados Unidos y algunos gobiernos de Europa como un proceder disruptivo e irresponsable. Hacia el futuro puede haber más acciones de este tipo y difícilmente Southfalia. como contra modelo. logre avanzar si se resigna a prácticas y estilos conservadores.

Tercero, respecto a sus ámbitos de desarrollo institucional, Westfalia fue construyendo un entramado de regímenes y mecanismos internacionales que legitimaron el predominio de los más poderosos. En ese sentido, Southfalia se vale de mucha de la arquitectura normativa e institucional existente. pero le añade su voluntad de transformarla para que incorpore otros intereses y necesidades. Para ello, y ante el creciente déficit o estancamiento de instancias multilaterales como la ONU y la OMC, entre otros, los poderes emergentes parecen dispuestos a introducir, al menos en el terreno de los espacios y foros, alguna originalidad. Por un lado, estos actores han ido activando distintas dinámicas multi-minilaterales; esto es,

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varios ámbitos en los que convergen un número limitado de participantes, con una agenda precisa y con propuestas concretas. IBSA (India, Brasil y Sudáfrica) y BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) expresan lo anterior. Por el otro, varios países buscan impulsar un regionalismo de nuevo cuño destinado a dialogar y consensuar posturas e iniciativas en materia de seguridad: la Organización de Cooperación de Shanghái, promovida por China, y el Consejo de Defensa Suramericano (CDSl. sugerido por Brasil, apuntan en esa dirección. En resumen, se trata de aumentar la cooperación y el compromiso Sur-Sur, al tiempo que se opta por un multilateralismo selectivo y diferenciado ante la parálisis o la regresión de organizaciones universales. Y en ambos frentes los principales paises de Southfalia procuran demostrar que su diplomacia opera en dos planos, el de los intereses y el de los valores.

Cuarto, en cuanto a las ideas, Westfalia estableció aquellos principios fundacionales que continúan siendo la piedra angular de las relaciones internacionales. En algunas naciones de Southfalia han surgido ideas que intentan llevarse y plasmarse en la política mundial. Desde mediados de esta década Hu Jintao ha proclamado la noción de hexie shijie ("mundo armónico") como guía de la proyección externa china y como referencia para que el ascenso de Beijing sea interpretado en un sentido pacífico. India, por su lado, ha venido impulsando la noción de Gandhi trusteeship ("tutela") como expresión de la búsqueda de un desarrollo colectivo espiritual y material más igualitario. Muy probablemente se producirán más aportes de otras naciones en el futuro que, en esencia, apunten a darle un carácter más humanitario a un ordenamiento internacional Posguerra Fria tan poco sensible a los ideales de equidad, solidaridad y concordia. De algún modo, Southfalia podría contribuir a conciliar las lógicas de la política, el derecho y la moral,


que ya mencionamos. en donde el poder, las normas y la ética se entrelacen y refuercen. De lo contrario, las relaciones internacionales seguirán oscilando entre una reaJpofitik inmoderada y una ideaJpolitik vacua.

Quinto, en términos de prácticas y liderazgo. Westfalia se ha sustentado en procesos deliberativos poco democráticos y en estilos de liderazgo convencionales. Southfalia no se ha mostrado en este campo innovador: ni ha propiciado todavfa formas V procedimientos más participativos y pluralistas. ni ha implementado modos de liderazgo múltiple, concertado, conjunto, colaborativo o distributivo. En síntesis. Southfalia muestra ciertos elementos de continuidad. readaptación y cambio con respecto a Westfalia. El sistema westfaliano no ha colapsado, pero muestra signos de agotamiento evidentes. Mientras tanto. el Sur global avanza gradualmente aportando. con marchas V contramarchas, novedades significativas. El desafío para Latinoamérica es entender mejor y aprovechar más esta oportunidad; el reto de las potencias de Occidente es aceptar o asimilar el ascenso de una periferia distinta a la del pasado y con ello no tentarse con "mantener en su lugar". como dijera en 1958 A.F.K. Organski en su obra Worfd Pelities, a los inquietos poderes emergentes.

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BRASIL, POLíTICA EXTERIOR Y PROGRAMA NUCLEAR FEDERICO MERKE'

El objetivo de este capítulo es ofrecer un conjunto de obselVaciones sobre la política exterior de Brasil en general, y el lugar que ocupa en ella el programa nuclear en particular. Es claro que el ascenso de Brasil y el renacer nuclear están vinculados, no sólo por los cart:lbiantes patrones del ambiente nuclear a nivel global, sino también por el ascenso de coaliciones domésticas en Brasil a favor de un programa nuclear que articule la ciencia y la tecnología con la economía y la defensa en el marco de una proyección regional y global del País. En este capítulo realizo dos cosas. En la primera parte. expongo algunas observaciones sobre el patrón de inserción internacional que viene desarrollando Brasil. En la segunda, elaboro más en

* Profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad de San Andrés e investigador del CONICET.


profundidad el programa nuclear de Brasil y los dilemas que tiene por delante. Por último, en la conclusión, brindo algunas consideraciones finales y presento sugerencias que tienen relación con el rol de la Argentina.

TRES GEOGRAFfAS

La potrtica exterior brasileña se ha convertido en un asunto cada vez más discutido entre los estudiantes de relaciones internacionales. Su mayor intensidad en términos de proyección y su mayor amplitud en términos geográficos han merecido ser tomadas seriamente para considerar sus fundamentos y sus resultados. Cuestiones de espacio y tono limitan mis observaciones a un conjunto de trazos gruesos sobre la política exterior brasileña, para luego concentrarme en particular en su programa nuclear.

Brasil viene desplegando una politica exterior en tres geografías. La primera es la que vincula el Sur con el Norte, la segunda es la que tiene que ver con el Sur global. y la tercera encuentra su punto de apoyo en América del Sur. Dado el enfoque de esta publicación, comentaré brevemente las primeras dos para concentrarme en la tercera. Mi argumento general en este apartado es que estas geografías muestran un cambio en la politica exterior brasileña que se vincula con la amplitud y diversificación de su agenda internacional, que va del comercio al cambio climático, pa.sando por los derechos humanos, la seguridad internacional, las migraciones o la ayuda al desarrollo. Este cambio se ve reflejado en un importante proceso de internacionalización de agencias estatales y empresas privadas brasileñas, lo cual crea, a su vez, nuevas bases de sustentación domésticas en el ámbito de la política exterior y la defensa.

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En la geografía Norte-Sur, Brasil demuestra varios intereses en juego. Es claro que en esta geografía quizás el punto central sea la relación con los Estados Unidos, pero existen más cosas en juego que tienen que ver con los organismos internacionales y el mercado globalizado de los países desarrollados. Cuando se trata del eje Norte-Sur, Brasil ha mostrado dos rostros diferenciados, apuntando a un equilibrio entre una política exterior "normal" y una política exterior "reformista". La polí

tica exterior normal se enlaza esencialmente con la idea de un Brasil responsable, que participa activamente en los organismos internacionales de un modo constructivo y que se ha convertido en un jugador imposible de soslayar. En este sentido, Brasil quizás no tenga el poder relativo para construir agenda internacional ni liderar posturas, pero si se ha transformado en un jugador de veto capaz de bloquear iniciativas multilaterales que no son de su preferencia. Este equilibrio entre jugar con las reglas pero afirmar no estar muy de acuerdo con ellas no se expresa necesariamente en un asunto en particular, sino que es más b·len transversal a los distintos temas de discusión.

De este modo, tanto en la agenda de comercio internacional, de cambio climático, de no proliferación nuclear como de derechos humanos, Brasil ha proyectado simultáneamente la imagen de un actor responsable pero insatisfecho con algunas reglas del orden internacional. El pragmatismo brasileño ha sido notable. Por un lado, Brasil percibe que las reglas diseñadas por Jos países del Norte bloquean las posibilidades de su ascenso y su desarrollo. Por el otro, sabe que el reconocimiento a su mayor poder relativo sólo vendrá de este mismo conjunto de parses. Este equilibrio quizás esté bien claro en la relación con Estados Unidos, distante a la hora de compromisos sustantivos, pero cercana a la hora de buenos gestos, y muestre tal vez una superación de la tradicional dicotomia brasileña entre un grupo


de hacedores de política exterior más inclinado a la autonomía y el globalismo y un grupo más cercano a una relación estrecha con Occidente en general y Estados Unidos en particular.

La dinámica Sur-Sur muestra en cambio un rostro más reformista y un Brasil con mayor proyección de poder e influencia. Esta dinámica posee varias dimensiones, pero el comercio, la diplomacia y la asistencia al desarrollo dominan la agenda. Es en este eje en donde Brasil hace sus declaraciones más asertivas acerca de la necesidad de diseflar nuevos arreglos institucionales que aseguren mayor desarrollo y democracia a todo el planeta. Es en este espacio en donde Brasil encuentra oportunidades para ejercer influencia a través de la ayuda al desarrollo, las alianzas estratégicas y la participación en los distintos foros con Sudáfrica, la India, Rusia y China. El impulso proviene de varios lados. Primero, el Sur global ocupó un lugar marginal entre los años ochenta y noventa, caracterizados por la Guerra Fría y el unipolarismo, respectivamente. Hoy el cuadro es otro. Se trata de paises que han venido creciendo a un ritmo sostenido y mayor que los parses desarrollados. Segundo, el aumento relativo de los flujos de comercio e inversión Sur-Sur ha sido mayor en los últimos años que el crecimiento en el Norte. En este sentido, Brasil ha visto crecer su comercio e inversiones con los paises del Sur, en particular con China, hoy su socio comercial número uno. Tercero, el aSCenso relativo de estos países, en clave realista, los convierte en actores insatisfechos que buscan en conjunto promover cambios en el ámbito de las instituciones globales. Cuarto, se trata de pafses que claramente no comulgan con el credo neoliberal ortodoxo pero Que tampoco se desprenden de él, articulando economía y política de un modo heterodoxo. En este contexto, Brasil ha sido un firme impulsor de los bloques IBSA (India, Brasil y Sudáfrica) y BR1C (Brasil, Rusia, India y China). La reciente incorpora-

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ción de Sudáfrica al grupo BRIC abre interrogantes acerca de la naturaleza del grupo IBSA, esto es, si IBSA se convertirá en un subgrupo dentro del ahora BRICSA o si IBSA tendrá una agenda diferenciada. Quizás a Brasil le convenga un IBSA con identidad propia como espacio para ejercer más influencia relativa en comparación con la influencia que puede ejercer en el otro grupo dominado por Rusia y China.

La última geografía es América del Sur. Hasta los años setenta, el interés de Brasil por América del Sur pasaba esencialmente por el dominio diplomático y militar. América del Sur fue históricamente percibida por Brasil como una región inestable, de compromisos poco creíbles y con potenciales rivales, como la Argentina, que podían limitar las aspiraciones brasileñas. Fue a comienzos de los ochenta y luego con el regreso de la democracia que Brasil comenzó un proceso de "sudamericanización" de su política exterior. La misma noción de América del Sur como espacio óptimo para pensar la integración regional tiene que ver con una intensa labor brasileña por hacer de esta región el espacio natural para su proyección de poder.

Existen por lo menos dos estilos de razonamiento para comprender el lugar de Brasil en Sudamérica. El primero, quizás el más conocido, consiste en analizar a Brasil de "afuera hacia adentro", esto es, comparar los atributos materiales de Brasil vis a vis sus vecinos, para luego concluir en la idea muy en boga del ascenso brasileño y el inicio de una etapa de hegemonía a nivel regional y de proyección global. El segundo estilo consiste en analizar a Brasil "de adentro hacia fuera", es decir, indagar en sus indicadores domésticos de pobreza, brecha social, corrupción policial, narcotráfico y violencia, para luego concluir en la idea de que Brasil está aún muy lejos de ser un actor hegemónico en la región. Como toda simplificación analítica, ambos razonamientos tienen puntos a favor y en contra.


El primer estilo de razonamiento acierta al mostrar el relativo ascenso de Brasil en la región y en el mundo. Miembro del G-20, de IBSA y de BRIC, e invitado al G-a, Brasil se encuentra en un momento de plena expansión diplomática. En el plano regional. Brasil ha sido el principal constructor gramatical de América del Sur como una región cognitiva que necesita ser pensada como un todo. Itamar Franco sentó las primeras bases para la creación de una Comunidad Sudamericana de Naciones (hoy UNASUR); Fernando Henrique Cardoso realizó la primera Cumbre de Presidentes de Sudamérica; lula creó en 2003 la Subsecretaria de América del Sur en la estructura de Itamaraty, y luego, a fines de 2007, introdujo la idea de un Consejo de Defensa Suramericano ICDS). la "triple cumbre" de Costa do Sauípe confirmó el liderazgo brasileño y su creciente capacidad para introducir iniciativas, articular posiciones regionales y aumentar su capital simbólico en la región y el mundo. El cuadro pintado por los realistas, sin embargo, deja de lado algunos elementos mucho más presentes en el pintado desde la economía política.

Primero, Brasil intenta tener una proyección verdaderamente global y jugar, aunque en segunda linea, junto a las grandes potencias para discutir los temas de la agenda global. Se trata, sin embargo, de una potencia que aún debe hacer un trabajo intenso en el nivel doméstico y a lo largo de todo el tablero polltico, económico y social. Así, una potencia media como Brasil se comporta a veces como influyente y poderosa, a veces como débil y deseando mayor autonomía. las potencias medias de reciente industrialización, se podría decir, sufren de un dilema crucial en términos identitarios: ser las más ricas de las naciones pobres (y aparecer como las representantes de ellas) o las más pobres de las naciones ricas (y aparecer como intermediarias entre el capital y el trabajo). Esta

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tensión entre aspiraciones globales y restricciones domésticas hace que Brasil sea, al mismo tiempo, una potencia media y una potencia a medias.

Segundo, la historia de la política exterior de Brasil muestra una actitud más defensiva que ofensiva, más concentrada en su desarrollo económico que en alcanzar una hegemonía regional. Existe, en este sentido, una tensión permanente entre la búsqueda de poder y la búsqueda de desarrollo. Si a esto se suma la imagen pacifista, conciliadora y satisfecha territorial mente que Brasil tiene de sí, el resultado es una búsqueda de protagonismo internacional pero no estrictamente por la (clásica) vía de las capacidades militares ni de la difusión de una ideología de Estado hacia el resto de la región, sino por la de la diplomacia y el diálogo político. En este sen

-tido, Brasil no busca ser un ejemplo de poder, sino un poder del ejemplo. Ejemplo en cómo reducir la pobreza y la violencia, cómo resolver fas conflictos a través de la diplomacia y cómo ascender materialmente sin que esto presente una amenaza para la región.

Tercero, Brasil es uno de los países más desiguales de la región, y aunque en los últimos años ha hecho importantes avances, aún queda mucho por hacer. Un país de estas características no tiene ni el poder militar para actuar a través de la coerción y la amenaza ni el poder económico para ser generoso. A partir de estas limitaciones, el éxito brasileño consistió en ejercer el liderazgo conceptual y juntar a los vecinos a lo largo de áreas' temáticas para dividir los costos de la integración. Esto lo hizo con el proyecto IIRSA y es lo que está haciendo con el CDS.

Cuarto, el desbalance regional no está del todo claro como para hablar de hegemonía. Si entendemos hegemonía como concentración material de poder, es claro que· Brasil lidera la región.


Pero si entendemos hegemonía en términos gramscianos, como poder legitimado, el camino a recorrer por Brasilia aún es largo. Aunque las dinámicas de balance de poder en América Latina no reflejan el patrón realista de un balance confrontativo, sino más bien asociativo, aún perdura en la región un ethos antihegemónico, construido principalmente como oposición a los Estados Unidos, pero también como oposición a la idea de que un Estado de la región "baje la ley" a otros, como solía decir Hedley Bull.

La reciente creación del CDS es quizás uno de los eventos más relevantes para comprender la arquitectura de seguridad regional que desea Brasil. Existen por lo menos tres explicaciones que dan cuenta de la decisión de Brasil de impulsar el CDS. Aunque cada una pone el acento en un aspecto distinto, no hay nada que impida pensarlas como explicaciones complementarias y no excluyentes.

La primera explicación es de corte realista y apunta a una lógica de la hegemonía brasileña. La hipótesis principal podría presentarse del siguiente modo: Brasil crea el CDS para legitimar su hegemonía, prevenir el balance y disminuir los incentivos para la defección. En los manuales realistas, es el poderoso el que crea un régimen porque lo puede hacer en función de sus preferencias. De hecho, el CDS consolida la preferencia de construir América del Sur como región cognitiva y política, y, al mismo tiempo, excluye a Estados Unidos y a México de la ecuación de seguridad regional. Para construir una hegemonía sustentable, sin embargo, es necesario contar con por lo menos tres factores: recursos de poder, un proyecto hegemónico claro y un firme apoyo político nacional. No está del todo claro que Brasil posea una cuota sustancial de cada uno de estos recursos, y por lo tanto, es difícil que pueda ejercer esta hegemonía de manera solitaria. De ahí que el CDS aparece como una estrategia realista. Por un lado, Brasil construye un nuevo régimen esencialmente a

", DERGHOUGASSIAN ILAROCCA I MERKE I MONTENEGRO ITOKATLlAN

partir de sus preferencias en términos de geografía y de profundidad institucional. Por otro lado, el CDS aparece como un elemento más que puede servir para dotar de mayor estabilidad a la región. Como afirmó recientemente el general retirado Carlos Alberto Pinto Silva (2008), la "consolidación del estatus de líder regional depende del esfuerzo de Brasil en promover el entendimiento y en contribuir para la prosperidad de todos".

La segunda explicación proviene de la economía política y apunta a una lógica del desarrollo. La hipótesis principal podría definirse así: Brasil crea el CDS para impulsarel desarrollo industrial brasileño mediante la creación de un mercado regional de defensa liderado por él. Esta hipótesis sostiene que el incentivo principal para la creación del CDS no es la búsqueda de hegemonía regional, sino la articulación de un programa de defensa con un programa de desarrollo en donde la región ocupa un lugar central. Los primeros párrafos de la nueva "Estrategia Nacional de Defensa" afirman que la "estrategia nacional de defensa es inseparable de la estrategia nacional de desarrollo". Esto implica, en la práctica, cuatro objetivos: (a) asegurar una articulación de la estrategia de desarrollo brasileño con su integración al mundo; (b) asegurar la independencia tecnológica en lo espacial, lo cibernético y lo nuclear; (c) asegurar una economía de mercado incluyente, y (d) construir iniciativas de capacitación de los brasileños a través de una profunda modernización de la educación pública. Más adelante, el documento afirma que entre sus objetivos se encuentra "estimular la integración de América del Sur", y luego agrega: "Esta integración no solamente contribuirá a la defensa de Brasil sino que posibilitará fomentar la cooperación militar y la integración de las bases industriales de la defensa. L .. ] El Consejo de Defensa Suramericano, en debate en la región, creará el mecanismo consultivo que permitirá prevenir conflictos y fomentar la cooperación militar regional en la

LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI m

integración de las bases industriales de la defensa". Visto desde esta lógica, el CDS puede ser pensado como la cara externa de la "Estrategia Nacional de Defensa", y ambos, como instrumentos que vinculan la defensa con el desarrollo.

Así lo dejó saber Nelson Jobim (2008) en julio de 2008 al afirmar que "la industria de defensa demanda inversiones significativas que s610 se justifican por la existencia de una demanda adecuada. En este sentido, cabrfa estudiar la estructuración de cadenas de producción de material para la defensa de la región. Se podrían aprovechar las posibilidades de cada pars, generando ganancias de escala que justificaran las elevadas inversiones". Y Lula (2008) fue más enfático al vincular defensa, autonomía y desarrollo al decir que cuando se trata de defensa "tenemos que depender solamente del uso de tecnología de dominio nacional".

La tercera explicación es de corte más liberal o institucionalista. La hipótesis podría ser la siguiente: Brasil crea el CDS para canalizar la cooperación en el sector de la defensa, distribuir información entre los miembros, disminuir la incertidumbre y promover un entramado de normas colectivas acerca del rol de los militares y del uso de la fuerza. En esta hipótesis, la lógica que está detrás no es la del poder ni la del desarrollo, sino la de la gobernanza regional. El artrculo 1 del CDS afirma que será un "órgano de consulta, cooperación y coordinación" en cuestiones de defensa, basado en la Carta de las Naciones Unidas y la OEA. En sus objetivos declara "consolidar América del Sur como una zona de paz", "construir una identidad sudamericana en materia de defensa" y "generar consensos para fortalecer la cooperación regional". Está muy claro que el CDS no será una OTAN, ni pretende serlo en el corto y mediano plazo. la seguridad colectiva supone una comprensión compartida acerca de Qué tipo de fuerza ha

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sido prohibida. También, una aceptación compartida de que la amenaza a la paz pone en juego los intereses de todos los Estados y, por lo tanto, implica la voluntad, al menos en teoría, de hacer cumplir la ley y proteger los intereses de todos ellos, incluso llegando al uso de la fuerza. Si bien la región tiene un alto nivel de cooperación en materia de seguridad, aún está lejos de alcanzar este tipo de acuerdos fundamentales que requiere el libreto de la seguridad colectiva.

Aunque el CDS no será una OTAN del Sur, sin embargo, es necesario aclarar que ni siquiera la OTAN (de hoy) se parece a [a OTAN (de ayer). La "vieja" OTAN fue una alianza de seguridad colectiva de acuerdo con el libreto recién explicado. Pero lo realmente distintivo de la "nueva" OTAN no es su artículo V, sino el poder normativo que ha logrado para socializar a sus nuevos miembros en un marco de reglas democráticas, imperio de la ley y deseguritización de la relación con los vecinos. En este sentido, el CDS podrfa, aunque de manera muy lenta, asemejarse a este nuevo rasgo de la OTAN yofrecer un espacio para la socialización de normas relativas al uso de la fuerza, la relación entre civiles y militares, [a transparencia del gasto militar, la adquisición de armamentos y la cooperación en cuestiones de seguridad regional e internacional. En los manuales institucionalistas, las organizaciones regionales sirven como anclaje de normas compartidas, ofrecen voz a los Estados más pequeños y pueden ayudar a restringir las preferencias de los más poderosos. Más allá, las organizaciones regionales plantean costos de exclusión, en particular para [os más pequeños. Estas ideas explican en parte por qué la propuesta brasileña gozó de amplia aceptación y cómo diversos Estados vieron en el CDS la posibilidad de controlar o restringir las movidas unilaterales de sus miembros mayores.


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dos de los años treinta. Más adelante, el presidente Juscelino Kubitschek buscó desarrollar capacidades nucleares autóno· mas examinando la naturaleza del acuerdo con Washington. En 1956 decidi6 crear el Instituto para la Investigación y Ener· gía Nuclear (IPEN) y en 1957 se construyó el primer reactor nuclear de investigación, localizado on San Pablo, bajo la cooperación de Estados Unidos en el marco del Programa Átomos por la Paz. Los sucesivos presidentes, Janio Quadros y Joáo Goulart, continuaron con esta polltica nuclear basada en uranio natural. En 1960 se creó el segundo reactor nuclear de investigación, ubicado en Belo Horizonte. En 1962 se creó la Comisión Nacional de Energla Nuclear (CNEN). Tres años después, Brasil construyó su primer reactor nuclear de inves· tigación de manera independiente, esto es, sin la cooperación de los Estados Unidos en la construcción, pero con la coope· ración de estos en la provisi6n de uranio procesado para ali· mentar los reactores.

Fueron los militares, en panicular los años de Ernesto Gei· sel, quienes más énfasis pusieron en el programa nuclear. la Marina tuvo un rol crucial dentro del programa por varios motivos. Primero, sali6 en busca de conocimiento civil, lo cual le permiti6 contar con científicos y técnicos de buena calidad. En segundo lugar, mantuvo un rol central en la coordinación y logr6 manejar descentralizada mente una serie de proyectos geográficamente dispersos. Tercero, se contaba con ingresos propios por la provisión de servicios de control marítimo. Por último, la continuidad, El éxito del proceso de enriquecimiento favoreci6 que el programa siguiera contando con recursos. El apoyo del gobierno era tal Que la restitución del régimen demo· crático no significó la terminaci6n del programa, por más Que se trataba de un área que, por lo menos organizacionalmente. se encontraba bajo la esfera de las Fuerzas Armadas y que estaba

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rodeada por cierto secretismo en cuanto a la cantidad real de fondos que se destinaban.

El presidente Sarney decidió que el programa paralelo debía continuar y era informado regularmente por el CSN sobre el estado del mismo. Fue el gobierno de Fernando Collar de Mello el que resolvió modificar la política nuclear. Una de sus primeras decisiones fue revocar la posición brasileña de defender el derecho a conducir explosiones nucleares pacíficas. Así, Collar de Mello dio el puntapié inicial para poner fin a la autonomía de los militares en los asuntos nucleares, los cuales sufrieron varias restricciones2• En el plano externo, Collar hizo todo esfuerzo posible por apoyar el Tratado para la Proscrip· ción de Armas Nucleares en América Latina y el Caribe (TlateloIca) y dejar en claro que Brasil daría a la energía nuclear un uso estrictamente pacífico. De este modo, decidió abrir para su inspección el silo de pruebas nucleares ubicado en Serra do Cachimbo, en el estado de Pará. Esta postura tomada por Collar de Mello abrió paso para una mejor cooperación bilateral con la Argentina en temas nucleares. En noviembre de 1990, Collar y Menem firmaron la Declaración de Iguazú sobre una Política Nuclear Común, en la que ambos países renunciaban formalmente a las armas nucleares y establecían coordinar un sistema de control mutuo en el sector nuclear. Así, en 1991, la Argentina y Brasil establecieron un sistema común de contabilidad y control de instalaciones nucleares (ABACC). Este acuerdo, junto con la firma del Acuerdo de Salvaguardas de diciembre de 1991 entre la Argentina, Brasil y la Agencia Inter-

2. El Centro Experimental Aramar, por ejemplo. se vio en la necesidad de dejar de lado a 700 de sus 1.600 empleados entre agosto de 1994 y marzo de 1995. la fecha para finalizar el submarino nuclear fue sufriendo alteraciones, y de 1995 se pasó a 2010.


nacional de Energra Atómica (AEIA). permitió que la Agencia de Energfa Atómica de Naciones Unidas (OlEA) pudiera inspeccionar las instalaciones nucleares en la Argentina V Brasil. El 18 de julio de 1991, Brasil V Argentina firmaron en Guadalajara el Acuerdo para el Uso Exclusivamente Pacífico de la Energfa Nuclear. En septiembre del mismo año, Brasil firmó con Chile y la Argentina el Compromiso de Mendoza, por el cual los signatarios renunciaban a las armas químicas y bacteriológicas'.

la gestión de Cardoso intentó maximizar la influencia internacional de Brasil a través de una activa participación en foros internacionales. Se trató de buscar la autonomfa por la participación. El discurso de la autonomfa se acomodó al discurso de un Brasil integrado al mundo V dispuesto a dar batalla diplomática en los foros internacionales en temas tan variados como la seguridad, el medio ambiente, los derechos humanos o el comercio internacional. Otra batalla que el gobierno de Cardoso emprendió fue ratificar el Tratado de No Proliferación (TNP). la diplomacia brasileña fue tradicionalmente reacia a aprobar el TNP. El argumento central fue que el acuerdo era esencialmente discriminatorio en tanto dejaba de lado las capacidades nucleares de aquellos países que integraban "el club nuclear", V por lo tanto el TNP convertía una diferencia política y militar en una diferencia jurrdica.la negativa de Brasil a entrar al TNP no impli-

3. Ell!cucrdo de la ABACC entr6 en vigencia el12 de diciembre de 1991. luego de la ratificación de las legislaturas de ambos peises. Con sede en Aro do Jeneiro. le ABACC comenzó e orgenizar inspecciones en los sitios de fecilida· des nucloares en la Argentina y Brasil. y a desarrollar y mentener une beso de datos dal material nucloar en ambos palsos. En 1994. un acuerdo cuatripartlto entre la Argentina, Bresil. le ABACC y le OlEA estableció un sisteme más an;· culado de contabilidad y control de insteleciones nuclollres, y un sistoma do salvaguardas que permitirfa e la OlEA monitorear todas las instalaciones y meteriales en le Argentina y Brasi1.

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caba un plan de armas nucleares, sino que pasaba más por el rechazo a un acuerdo que seguía siendo visto como injusto. Brasil no necesitaba adherir para demostrar su actitud pacífica. Sus credenciales se encontraban en su propia Constitución nacional. Esta posición se mantuvo con Sarney, con Collar de Mello y con Itamar Franco, mostrando hasta qué punto la posición brasileña era compartida ya fuera entre militares como entre diplomáticos. Fue Cardoso quien operó el giro en esta materia. La resistencia, que la hubo, no pudo durar por mucho tiempo y en 1998 Brasil finalmente ratificó el TNP bajo el argumento de que la firma daría al país mayor proyección internacional y puntos extra para su deseado ingreso al Consejo de Seguridad en calidad de miembro permanente. El mismo mes, Brasil entregó los instrumentos de ratificación del Tratado de Prohibición Completa de Pruebas Nucleares (CTBT).

LOS DESAFíos

Las transformaciones en marcha en el ambiente internacional, la crisis de legitimidad del régimen de no proliferación y el aumento del poder relativo de Brasil han vuelto a colocar la cuestión nuclear en el centro de la agenda. En particular, el gobierno de Lula puso nuevamente el acento en la relación entre desarme y no proliferación, y en la necesidad de que Brasil desarrolle al máximo sus capacidades nucleares con fines pacíficos, vinculadas con la energía, la medicina, la investigación y la propulsión nuclear de submarinos. En Brasil, el programa nuclear es visto no sólo como instrumento estratégico sino también como instrumento simbólico de soberanía, autonomía y desarrollo nacional.

Al ratificar el TNP Brasil tuvo que enfrentar el desafío acerca de cómo abandonar una posición de barricada sin renunciar al

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mismo tiempo a una postura critica hacia el régimen. demasiado concentrado en la cuestión de la no proliferación y poco interesado en avanzar hacia el desarme. En este sentido. Brasil ha venido desarrollando un intenso liderazgo diplomático que los años de Lula no hicieron más que incrementar. Primero. Brasil es miembro de la New Agenda Coalition, creada en 1998 para acelerar los pasos hacia al desarme. Es también miembro del Grupo de Proveedores Nucleares y del Régimen de Control de Tecnologla Misilística. En el año 2000 presidió la Conferencia sobre Desarme y en 2005, la Revisión del TNP. En 2007 José Goldemberg, reconocido físico brasileño, copresidió el Panel Internacional de Materiales Fisibles. En todos estos foros Brasil ha venido insistiendo en el desarme como condición de no proliferación, recriminando intensamente a los Estados poseedores de armas nucleares los pocos avances conseguidos en materia de desarme, mientras que la atención se ha centrado en medidas contra la proliferación, incluso en detrimento del derecho de los Estados de hacer uso pacifico de la tecnol091a nuclear. Consiguientemente, en la Conferencia de Revisión del TNP que tuvo lugar en Nueva York en mayo de 2010, su posición estuvo centrada principalmente en el desarme más que en la no proliferación. liderando la New Agenda Coatition, que se reunió dlas antes de la Conferencia de Revisión, presentó un informe urgiendo a los Estados nucleares a eliminar sus arsenales. El representante de Brasil, embajador Luiz Filipe de Macedo Soares (2010), expresó que "los procesos de desarme y no proliferación están estrechamente interrelacionados. Una implementación balanceada del TNP con igual atención a estos pilares es esencial para que los desaflos actuales a las tareas en que se basa el Tratado puedan ser superados". 8rasil aprovechó este foro para señalar que mientras los Estados no poseedores están en cumplimiento permanente de

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sus obligaciones de no proliferar, tos Estados armados nuclearmente han pospuesto sus deberes de desarme indefinidamente.

Segundo, Brasil ha jugado, y juega, un rol crucial en el conflicto que la comunidad internacional tiene con Irán. Aprovechando la pausa que estaban atravesando las negociaciones entre ¡rán y los miembros del Consejo de Seguridad y Alemania (P5+ 1), Brasil y Turquía se lanzaron a conseguir que Irán aceptara un acuerdo por el cual entregaría 1.200 kilogramos de uranio enriquecido al 3.5 por ciento (uranio de bajo enriquecimiento). Este uranio permanecería en Turquía por un año a cambio de recibir 120 kilogramos de uranio enriquecido al 20 por ciento, que seria utilizado en un reactor que produce isótopos para uso médico (Joint Declaration by Iran. Turkey and Brazi/, 2010). Este trato llegó en un momento delicado. puesto que Estados Unidos estaba muy cerca de lograr. luego de meses de negociaciones. que los miembros permanentes del Consejo de Seguridad aceptaran una nueva ronda de sanciones contra Irán. Sin embargo, mientras estuviese abierta la posibilidad de que Brasil y Turquía consiguieran algún tipo de avance con Irán. seria difícil que el Consejo actuase, ya que la iniciativa turco-brasileña fue recibida con entusiasmo por la mayor parte de la comunidad internacional y ninguno de los P5+1 Quería ser visto como el responsable de su fracaso.

Aun a riesgo de parecer excesivamente rígido, Washington expresó claramente sus pobres expectativas para el acuerdo sobre la base de que se trataba de una estrategia de Irán para ganar tiempo V demorar la adopción de nuevas sanciones. Esperando que se repitiese el antecedente del acuerdo fallido de octubre de 2009, el cual Irán aceptó y rechazó en varias oportunidades. para Estados Unidos la única forma de lograr verdaderas concesiones de Irán seria a través del accionar del Consejo de Seguridad. los europeos V Rusia también estuvieron más cerca

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de esta posición que de la confianza en el éxito de las gestiones. Para Brasil V Turqula, esta vez la diferencia fundamental estarla en quiénes se sentarían a negociar con Irán, dejando ver que ninguno de los dos representaba la "voz" de Washington V, por lo tanto, cualquier acuerdo que lograran gozarfa de mayor legitimidad. Dicho de otro modo, teniendo en cuenta que Brasil también ha defendido sus aspiraciones nucleares frente a la presión internacional, la identificación positiva de los actores sería un incentivo para aceptar el acuerdo y mantenerlo. Según Celso Amorim y Ahmet Davutoglu (2010). respectivos ministros de Relaciones Exteriores de Brasil V Turqufa, la importancia del acuerdo radicó en su potencial para fomentar la confianza entre las partes, "el elemento clave que está faltando hasta el momento". A su vez, la opinión pública iranl estuvo mejor predispuesta a aceptar concesiones gestionadas por Brasil y Turqufa que por las potencias nucleares.

El acuerdo fue celebrado como una victoria de la diplomacia de los desarmados en un campo en el Que las sanciones no habían logrado prácticamente nada. En Brasilia se habló de extender el P5+ 1 a P5+3, incluyendo obviamente a Brasil y Turquía. Sin embargo, la exaltaciÓn no duró mucho. A pesar de que Irán notificó a la Agencia Internacional de Energra Atómica sobre el acuerdo, mantuvo su postura de continuar enriqueciendo uranio al 20 por ciento. Viendo entonces confirmadas sus sospechas de que la declaración no sería el inicio de una nueva y positiva etapa en esta controversia, el 9 de junio Francia, Rusia y Estados Unidos presentaron en la OlEA su respuesta oficial a la declaración tripartita de Teherán, en la cual listaron la serie de deficiencias del acuerdo que llevaron al Consejo de Seguridad a emitir una nueva resolución. La principal deficiencia fue que el acuerdo permitió a Irán continuar con sus actividades de enriquecimiento en violación de las dife-

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rentes resoluciones de Naciones Unidas que se 10 prohíben. Esto provocó un importante malestar en el gobierno de Brasil. ya que ese requerimiento no estaba incluido en la versión del acuerdo que circuló entre el P5+ 1 ya la que dieron. con mayor o menos convicción. su visto bueno. El Consejo de Seguridad (Naciones Unidas. 2010) finalmente adoptó una nueva ronda de sanciones en junio. Brasil votó en contra de la Resolución N° 1929 Y en el discurso que acompañó su decisión condenó esta medida por ser perjudicial a los esfuerzos que estaban llevando a cabo conjuntamente con Turquía para lograr una solución negociada. De esta forma. no sólo Estados Unidos aplicó nuevas sanciones. sino que la Unión Europea. el mayor socio comercial de Irán. le impuso las restricciones más duras que había aplicado hasta entonces.

Para concluir, si estos sucesos significaron un éxito o un fracaso, es necesario mirar las motivaciones que estaban detrás de los esfuerzos de Brasil por gestionar un acuerdo para el intercambio de combustibles con Irán y observar si se lograron o no ventajas en esos puntos. Esto implica prestar atención tanto a factores políticos como económicos. Por el lado poHticodiplomático, existen dos cuestiones principales. Primero, un punto muy preciso que se vincula con una meta tradicional de la diplomacia brasileña: la silla permanente en el Consejo de Seguridad. Para ello, un país que no cuenta con poder duro significativo debe demostrar que en la administración de la seguridad internacional el poder militar no es lo único que cuenta para enfrentar los eventuales desafíos. Negociar un acuerdo con Irán como un primer paso para lograr algún avance en el problema más serio en la agenda del Consejo en la actualidad ha sido una clara movida en esta dirección. En segundo lugar, aparece una motivación más de tipo declarativo, y que pasa por aparecer como un país con un rol de peso en la comunidad


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internacional Que desde ese lugar defiende consistente mente la igualdad soberana de los Estados, en este caso, el derecho Que todos los paises tienen de dominar la tecnologfa nuclear para fines pacificas. Por otro lado, la politica de Brasil en el Medio Oriente responde también a una estrategia de diversificación de socios comerciales. Según Eduardo Fujii y Sarah Diehl (2010), "para la estrategia de Brasil en el Medio Oriente Irán es central, un país de 70 millones de personas, vastos recursos petroleros pero limitada capacidad de refinerla y una potencial demanda de etanol brasileño". De esta forma, un objetivo central de la mediación era evitar nuevas sanciones comerciales y financieras, y proteger asl las oportunidades de hacer negocios de las empresas brasileñas, especialmente en el sector energético.

Partiendo del hecho de Que finalmente hubo una nueva ronda de sanciones, el objetivo de Brasil de evitar cualquier medida Que pudiera perjudicar sus intereses comerciales en Irán no se consiguió. En cuanto a los intereses diplomáticos, es más difícil evaluar si esto dañó o no sus posibilidades de convertirse en miembro permanente, sobre todo porque no existe certeza acerca de si la membresía se abrirá efectivamente a nuevos paises, menos aún cuándo y cómo. Sin embargo, en lo Que hace a la capacidad de Brasil de realizar aportes significativos a la gestión de la paz y seguridad internacionales, a primera vista el acuerdo no generó cambios significativos. Irán seguirá incumpliendo las resoluciones y el P5+ 1 seguirá aplicando sanciones. De todas formas, Brasil y Turquía buscaron oxigenar el proceso, fomentar de alguna manera la confianza y traer a Irán de vuelta a la mesa. Que ello no haya sucedido puede ser atribuido. y es lo que han hecho los diplomáticos brasileños, a la falta de voluntad de Estados Unidos y del resto de las potencias para dar tiempo a la diplomacia. Es decir. aun reconociendo el fracaso, Brasil puede transferir la responsabi-

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lidad a la injustificada dureza de los miembros permanentes. Por otro lado, ya el hecho de haber gestionado el acuerdo y que Irán lo haya aceptado le es favorable para avanzar en la idea de que Brasil debe estar involucrado en los asuntos globales. El intento de pasar a un esquema de P5+3 responde a esta lógica, por la cual la participación en este tipo de iniciativas construirá eventualmente la idea de que es totalmente normal que Brasil esté sentado a la mesa para discutir asuntos que exceden el marco de la región.

En lo que hace a los efectos domésticos, surgieron críticas desde el interior del sistema político brasileño. Estas apuntaban principalmente a que involucrarse con gobiernos cuanto menos "controversiales" como el de Irán afectaría negativamente las posibilidades de obtener un asiento permanente en el Consejo de Seguridad y perjudicaría las relaciones con los Estados Unidos. A su vez, se criticó que toda la jugada se basaba en un mal cálculo de las posiciones de China y Rusia, dos países que respaldaron la última ronda de sanciones a pesar de la firma del acuerdo.

DESPEJANDO DUDAS

Quienes miran la política nuclear brasileña con sospecha suelen señalar al menos cuatro elementos que no terminan por generar confianza. En primer lugar, las declaraciones del entonces vicepresidente de Lula, José Alencar, tomadas literalmente, deberían ser materia de preocupación y de exigencia de explicaciones. Una segunda lectura, sin embargo, sugiere que Alencar se expresó de manera estrictamente personal y sin mucha información precisa sobre el programa nuclear de su país. Como sea, el gobierno brasileño no debería haber permitido que este tipo de declaraciones pasaran sin ser cuestio-

LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI ",

nadas por la propia administración. No sólo daña la confianza puesta en Brasil. sino que también alimenta visiones argentinas acostumbradas a distinguir en Brasil un Estado muy racional y coherente en sus movidas diplomáticas.

En segundo lugar se encuentra la cuestión de las salvaguardas. Como se sabe, en 1991 Brasil y la Argentina acordaron el establecimiento de una agencia bilateral para el control de las instalaciones nucleares, la ABACC. Se trata de una agencia con inspectores de ambos países, en donde los argentinos visitan las instalaciones brasileñas y viceversa. Sobre el control bilate· ral se agregó una segunda instancia, a partir de 1994, en donde la Argentina, Brasil, la ABACC y la OlEA firmaron el acuerdo cuatripartito, el cual supone que cada país recibe inspecciones tanto de la ABACC como de la OlEA. cruzando información pero presentando cada agencia un informe separado. Esto implica que Brasil está comprometido con la no proliferación en varios niveles, del doméstico (la Constitución) al global (TNP) pasando por el bilateral (ABACC) y el regional (Tlatelolco). El punto critico, sin embargo, tiene que ver Con la negativa de Brasil a firmar el Protocolo Adicional, un suplemento jurídico impulsado por la OlEA que otorga derechos expandidos a la organización para acceder a sitios declarados y, este es el problema, a sitios sin declarar. El argumento oficial de Brasif es Que el Protocolo Adicional no es necesario, hace peligrar el secreto industrial y aumenta los costos financieros del régimen de salvaguardas, además de ser injusto en términos de una asimetría de presiones a favor de los Estados nucleares. Dicho de otro modo, Brasil considera que las normas a las que se ligó y las inspecciones que recibe son mecanismos suficientes para verificar que en Brasil no hay desvío de material sensible o enriquecimiento más allá de lo permitido. Una mirada sospechosa afirmaría que la negativa a firmar el Protocolo Adi-

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cional se vincula con el interés brasileño en ocultar actividad nuclear no declarada. Pero una mirada más global del asunto sugiere que la negativa brasileña es más una posición diplomática que una movida táctica. Dicho de otro modo, Brasil no está dispuesto a que el régimen nuclear continúe aumentando su presión por el lado de la no proliferación mientras privilegia el statu qua por el lado del desarme.

En tercer lugar está la cuestión del enriquecimiento de uranio. Brasil es uno de los ocho Estados en el mundo con capacidad para enriquecer uranio. Su planta se halla en Resende y está d"lseñada para enriquecer uranio al 3,5-4,0 por ciento. La planta de Resende tiene como objetivo no sólo producir uranio para alimentar las plantas nucleares de Brasil, sino también para vender uranio enriquecido en el mercado global. Más allá, la planta también es parte de un programa más amplio que apunta a diversificar las fuentes de energía de Brasil, un país que descansa fuertemente en la energía hidroeléctrica'. Como afirmó el entonces ministro de Ciencia y Tecnología de Lula, Eduardo Campos (citado en Squassoni y Fite, 2005), "sabemos que en los próximos 20 años, el 25 por ciento de toda la electricidad generada en el mundo vendrá de una fuente nuclear y Brasil podría ser uno de los pocos países proveyendo combustible". Pero Resende despierta también algún grado de sospecha. Esto

4. Los descubrimientos de petróleo en alta mar realizados por Petrobras desde 2007 han elevado las expectativas acerca del poder energético que tendrá Brasil. Pero no se debe confundir proyección con realización. Los costos de perforación, transporte y procesamiento harán muy dificil transformar recursos en poder energético. Se trata de petróleo ubicado entre 3 y 4 millas bajo el mar, entre varias capas de sal. Las plataformas de perforación se encontrarán a casi 300 kilómetros, lejos del alcance de helicópteros para trasladar personal e instrumentos, lo que probablemente requiera plataformas a mitad de camino para hacer que la logística funcione.


se debe a que a fines de 2003, mientras Brasil negociaba con la OlEA el esquema de salvaguardas que se aplicarIa a las nuevas instalaciones una vez que comenzara a enriquecer uranio, surgieron diferencias en cuanto a si los inspectores podrIan tener lotal acceso al equipamiento utilizado. Al ano siguiente, mientras las instalaciones de enriquecimiento estaban aun en construcción, en ciertas oportunidades se les restringió el acceso a los inspectores de la Agencia Internacional y las centrifugas fueron cubiertas con paneles. Brasil y la OlEA llegaron a un acuerdo en 2009, por el cual se reducirla el tamaño de los paneles, pero el acceso de los inspectores siguió siendo menos que total. El argumento brasileño fue que una inspección visual completa de las centrifugas revelaría un diseño de vanguardia que Brasil desea proteger. Más allá, Brasil argumentó que no era necesaria una inspección visual de las centrífugas para determinar si estaba teniendo lugar o no el desvío de uranio. En esta linea oficial, Brasil sostiene que sus centrífugas son innovadoras, con rotores que levitan girando sin fricción gracias a impulsos electromagnéticos que las hacen un 25 por ciento más efectivas que las centrifugas comunes. Esta tecnologfa, afirma Brasil, es completamente local y desarrollada principalmente por la Marina. De ahí el celo brasileño por proteger el secreto industrial.

Existen versiones no oficiales que son ciertamente distintas y que hablan tanto de un traspaso de tecnología de Pakistán, a través de la red de A.a. Khan, como de Alemania. Si bien no hay evidencias de que Brasil haya obtenido algún tipo de información a través de la red Khan, el reconocido cientlfico pakistaní que dedicó una buena cantidad de años a vender información nuclear en el mercado negro, sI existieron informes de los servicios de inteligencia de Alemania y Estados Unidos. según los cuales cientlficos y empresarios alemanes. más conocidos por haber provisto a Irak con tecnologra sensible, también habrían

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tenido tratos con Brasif (lnternational Institute for 5trategic 5tudies, 2007). La razón del ocultamiento serfa que si Brasil mostrara las centrífugas, el diseño sería inmediatamente reconocido por los inspectores V' de ser así, la pregunta que cabría hacer es cómo fue posible que Brasil consiguiera acceso a este diseño. Más allá de la tecnología utilizada por Brasil para sus centrífugas, su calidad V su origen, el hecho de que las oculte no deja de despertar inquietud. Como explica Maria Rost Rublee (2010: 55), la planta de Resende implica un cierto desafío para el desarme nuclear porque, en primer lugar, la falta de acceso irrestricto hace que el potencial de obtener un breakout capability aún exista, ya que los paneles podrían esconder una producción extra de uranio de bajo enriquecimiento que Brasil podrfa acumular hasta obtener la capacidad de saltar a un grado de enriquecimiento de uso militar (elevar el uranio de bajo enriquecimiento a un nivel alto toma menos tiempo que convertir uranio natural en uranio enriquecido a bajo nivel). Más importante aún es lo que el precedente de las restricciones impuestas por Brasil a las inspecciones puede generar en términos de proliferación por parte de terceros países. La preocupación en Estados Unidos, V en las potencias nucleares en general, no es que Brasil pueda llegar a proliferar, sino que el gobierno brasileño esté tomando posiciones que hagan más fácil para otros proliferar, teniendo particularmente a Irán en mente. De por sí el régimen de no proliferación nuclear, al otorgar a todos los países el derecho a dominar la energía nuclear para fines pacíficos, genera una situación de riesgo permanente, porque permite a los Estados no nucleares adquirir, aun en el marco de un programa civil, tecnología capaz de producir el material fisible necesario para una bomba nuclear si un Estado decidiera avanzar hacia esa opción luego de abandonar el TNP (Squassoni y Fite, 2005). De ahí la importancia de las inspecciones para determinar la naturaleza yfines de los diferentes programas nucleares.


Por lo tanto, cuando Brasil declara que quiere para los demás países lo mismo que quiere para sí mismo", su cuestionamiento a la autoridad verificadora de la OlEA puede no ser peligroso con relación a sus propias ambiciones, pero sí puede crear un problema si otros Estados, que sí estarían interesados en alcanzar capacidad de enriquecimiento militar, demandan para sí mismos lo mismo que Brasil, es decir, un cierto nivel de autonomía respecto de los controles a los que cada Estado soberano se somete.

Otro tema es la construcción de dos submarinos nucleares (Rublee, 2010). Si bien se sabe que para operar un submarino nuclear no es necesario producir uranio altamente enriquecido, también se sabe que es necesario enriquecerlo al20 por ciento, lo que constituye el umbral entre el uranio de bajo enriquecimiento y el de alto enriquecimiento, Este proceso se haría también en Aesende, en donde las centrífugas no pueden ser inspecciona

das visualmente en su totalidad. El submarino es un punto sensible en el momento de pensar en el régimen de inspecciones de la ABACC y la OlEA. Dado que aún resta bastante tiempo, sin embargo, hoy el punto más sensible se relaciona con el enriquecimiento de uranio y la negativa a firmar el Protocolo Adicional.

Entre quienes sospechan del programa nuclear brasileño la voz de Hans Rühle (2010), ex funcionario del Ministerio de Defensa alemán y ex funcionario de la OTAN, ha sido la más difundida, no sólo en publicaciones especializadas del campo nuclear, sino también en diarios de la región y revistas de

5. En relación con el programa nuclear de Irán, Lula ha expresado que "we in Brazil have uranium enrichment to produce electric power. And that's what we want for Iran. It is the same that Brazil has" (citado en The Tehran Times Oai/y, 2010), y Amorim declaró que "lo que queremos para el pueblo brasileño es lo mismo que queremos para el pueblo iraní. Es decir, lo que deseamos es la expansión de las actividades nucleares en este país con fines no bélicos" (citado en Página/12, 20101.

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divulgación. Rühle es bien explícito al decir que "Brasil firmó el Tratado de No Proliferación nuclear, pero los expertos sospechan que puede estar trabajando en una bomba nuclear". Los argumentos de Rühle para hacer esta afirmación se basan en una combinación de historia y datos empíricos del programa nuclear brasileño. Pero el punto a destacar es que Rühle en realidad no posee datos muy convincentes para concluir que Brasil buscará tener la bomba. Sus razonamientos apuntan más bien a mostrar que Brasil tiene, y cada vez tendrá más, las capacidades para hacer la bomba; por ejemplo, dominando el ciclo completo de combustible nuclear y desarrollando dos submarinos de propulsión nuclear. Lo que hace Rühle es, como suele suceder en el campo nuclear, derivar intenciones de capacidades. Afirma, por ejemplo, que los submarinos bien podrían servir para encubrir un programa de armas nucleares.

Por el lado de la historia, Rühle recuerda que Brasil contó con tres programas nucleares secretos entre 1975 y 1990, llegando prácticamente a probar el programa mediante una explosión nuclear pacífica. Rühle concede que con el regreso de la democracia y el trabajo hecho por Fernando Collor y Fernando Henrique Cardoso, Brasil abandonó paulatinamente su proyecto nuclear. Pero advierte que el arribo de Lula al poder ha significado de algún modo el regreso de ambiciones nucleareS que caminan por la cornisa del TNP. De hecho, señala Rühle, Lula criticó al TNP tildándolo de injusto y obsoleto. También subraya las restricciones burocráticas que Brasil le impuso a la OlEA para poder realizar sus inspecciones de manera eficiente (particularmente en abril de 2004, cuando Brasil limitó el acceso de los inspectores a sus nuevas instalaciones en Resende), y la n-egativa a firmar el Protocolo Adicional del TNP, el cual le otorgaría a la OlEA más capacidad para inspeccionar. Por qué estas negativas, se pregunta Rühle. y


su respuesta es que "Brasil está probablemente desarrollando algo más en las plantas que ha declarado como facilidades de producción para submarinos nucleares: armas nucleares". El argumento de Rühle es que para tener submarinos nucleares es necesario enriquecer más allá de la cuenta, y que de ahí a la bomba no habrla mucha distancia, menos aún si las instalaciones para enriquecer quedan fuera de las inspecciones de la OlEA. Basa también su conjetura en la declaración del vicepresidente José Alencar de septiembre 2009, en la que favorecla que el país contara con una bomba nuclear, no sólo como disuasivo, sino también como herramienta de prestigio en la escena internacional. Aunque puestos todos juntos los argumentos de Rühle parecen convincentes, una segunda lectura muestra que su sospecha es sólo eso, una sospecha. No es esta la visión predominante ni en Brasil ni en la Argentina ni en el resto de la comunidad internacional. Esto no significa que Brasil esté siendo todo lo transparente que demanda el régimen. De hecho, nuestro trabajo apunta a señalar estas inconsistencias que minan la legitimidad internacional de Brasil. Pero de ahl a suponer que Brasil "va por la bomba" implica un salto cognitivo que deja de lado la tradición diplomática brasileña, el apego por la soberanfa, la naturaleza de una región sin conflictos interestatales, las inspecciones dobles de la ABACC y la OlEA, y la intensa socialización de normas nucleares a las que Brasil ha estado expuesto.

Otra forma de argumentar en el sentido de que Brasil tendría incentivos para "ir por la bomba" se conecta con el razonamiento, supuestamente realista, de que el ascenso internacional de Brasil al club de potencias globales crearía presión en Brasilia para adquirir el arma nuclear, no sólo como muestra de poder duro, sino también como signo de una nueva identidad internacional. Este argumento es hecho con frecuencia

". OERGHDUGASSlAN IlAROCCA I MERKE (MONTENEGRO I TOl<ATUAN

cuando se compara a Brasil con el resto de los miembros del grupo BAle. Brevemente, consiste en señalar que Brasil es el único miembro del grupo que no posee armas nucleares y, por lo tanto, se vería tentado a tenerlas para estar a la altura de sus socios. Es un razonamiento atractivo, pero tiene al menos dos problemas. Primero, el grupo BRIC no recibió su identidad a partir de una mirada estratégico~militar, sino de proyección económica. Fue Goldman & Sachs quien agrupó a estos cuatro países, generando más satisfacción en Brasil y la India que en China y Rusia, bajo la idea de que estábamos ante los cuatro emergentes más sólidos y con más proyección hacia la econo~ mía mundial. Bajo esta lógica de equivalencia (los cuatro son emergentes), que Brasil no tenga la bomba no es un dato que lo coloque bajo una lógica de diferencia con el resto de sus socios del grupo. En otras palabras, Brasil no será "más BRIC" por tener la bomba, sino por mantener su crecimiento económico a partir de variables macro sólidas que ofrezcan seguridad en los mercados. Segundo, la idea de que el ascenso internacional necesariamente implica ir por la bomba es al menos proble~ mático. El G~8, ciertamente un grupo de Estados bastante más arriba que los del BRIC, está compuesto por cuatro países que poseen la bomba (Estados Unidos, Rusia, Francia y el Reino Unido) y cuatro que no (Alemania, Canadá, Italia y Japón). Ninguno de estos cuatro últimos afirma que para mantener su posición dentro del grupo o aumentar su proyección interna~ cional seria conveniente ir por ella. El prestigio de estos cuatro países tiene que ver con la forma en que conjugan desarrollo económico, democracia liberal, libertad de mercado, derechos humanos y cuidado del medio ambiente. Incluso Alemania y Japón, dos de los candidatos que más posibilidades tendrían de ingresar a un Consejo de Seguridad reformado, no buscan entrar al Consejo a partir de mostrar poder militar, sino por


la contribución material (financiera) y simbólica (política) que podrfan hacer a una organización muy sujeta a la concentración de poder en unos pocos.

Lo que tenemos acá, entonces, es Que la idea de que el ascenso en el sistema internacional genera mayores incentivos para tener la bomba debería ser tomada con cautela. No ha sido esta la trayectoria de Canadá ni de Alemania ni de Japón y tampoco, hasta ahora, la de Brasil o Sudáfrica. El caso de la India es dificil de ser explicado a partir de su ascenso internacional y

más fácil de ser comprendido en el contexto más regional de su relación históricamente conflictiva con Pakistán. Por otro lado, ni los Estados Unidos ni la Unión Soviética fueron por la bomba para ascender, sino como consecuencia de haber ascendido y para asegurar sus respectivas posiciones a partir de un cálculo estratégico. Francia y el Reino Unido, por su parte, no fueron por la bomba en una etapa de ascenso, sino más bien en una etapa de declinación internacional con respecto a las posiciones que habían tenido hasta la Segunda Guerra Mundial.

CONCLUSIONES

La polltica exterior de Brasil viene mostrando importantes rasgos de continuidad, como el pragmatismo o su vocación de proyección global, con elementos que apuntan a un cambio. no sólo en tos temas y geografías adonde se proyecta, sino también en las bases domésticas de sustentación y en la internacionalización de diversas agencias estatales.

Uno de los sitios en donde es posible reconocer una articulación entre el Ministerio de Defensa, universidades nacionales, Fuerzas Armadas y empresas del sector tecnológico es el campo nuclear. Desde tiempo atrás, Brasil persiguió un programa secreto para desarrollar armas nucleares en respuesta

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al programa nuclear argentino. El régimen militar fue parte de la explicación, pero también la rivalidad con la Argentina. Ninguno de estos dos elementos hoy está presente. Segundo, Brasil avanzó con un programa de energía nuclear, capacidades para enriquecimiento (incluyendo una planta de enriquecimiento con ultracentrífugas y varios laboratorios) y un limitado programa de reprocesamiento, además de un programa de misiles, una industria de minería y procesamiento de uranio, y capacidades para fabricar combustible. Tercero, Brasil fue provisto de material nuclear y de equipos por Alemania, Francia y Estados Unidos, demostrando que está en su interés la cooperación nuclear cuando existe transferencia de tecnología. Cuarto, Brasi, posee una buena industria base para desarrollar energía nuclear, también científicos altamente capacitados, tecnologías de enriquecimiento de uranio y varios centros de investigación nuclear en marcha. Esto significa que tiene un conjunto de capacidades para responder positivamente a los incentivos del sistema internacional, desarrollando un programa nuclear que vaya desde la investigación hasta los submarinos nucleares, pasando por la medicina y la energía eléctrica. Más allá, Brasil apunta a posicionarse como un país proveedor de uranio en el mercado internacional y aspira a ganarse su reputación como proveedor confiable.

Claro que aún persisten dudas que se relacionan con la protección de la tecnología de enriquecimiento y los intereses concretos puestos en Resende y los submarinos nucleares. Pero mientras el régimen de no proliferación continúe sin avanzar en la agenda de desarme, lo más probable es que Brasil persista en retener soberanía y control sobre sus instalaciones, defendiendo a viva voz el derecho al dominio completo del combustible nuclear. En términos de riesgos de proliferación, lo más inmediatamente preocupante de la política de Brasil


seria el potencial menoscabo que su énfasis en la soberanfa y en la necesidad de avanzar en desarme para avanzar en no proliferación pueda generar a la autoridad del sistema de inspecciones de la OlEA. Preservar la legitimidad de esta institución se vuelve más importante aún a medida que percibimos cada vez con mayor claridad un mundo más inclinado hacia la energia nuclear.

¿Cuál deberia ser el rol de la Argentina? Primero, el punto de partida, y esto es bueno. es que la Argentina es vista como parte de la solución y no como parte del problema. Argentina no prolifera. no tiene programas nucleares escondidos, no restringe las inspecciones de la OlEA y está a favor de presionar a Irán. Tampoco es un Estado dispuesto a flirtear con grupos terroristas ni sus instalaciones corren riesgo de caer en manos de ellos.

Segundo, la Argentina lidera el campo de la energla nuclear para usos pacíficos, comerciales y de investigación, y por lo tanto su interés material está puesto en que se garantice el desarrollo nacional de sus capacidades tecnol6gicas.

Tercero, el compromiso de la Argentina con la no proliferaci6n es clave para sumar legitimidad internacional y mostrarse como un pafs a lona con la normativa vigente. Esto no s610 es simb6-lico. sino que genera confianza para atraer inversiones y ganar mercados para un país que ya export6 cinco reactores nucleares.

Cuarto, la politica nuclear argentina se inscribe en un régimen bilateral de cooperaci6n nuclear con Brasil, hoy modelo de trabajo conjunto. Esto implica que toda posici6n argentina será conversada con Itamaraty y viceversa. La creación del sistema de control bilateral fue un hito, porque dos paises que hablan atravesado períodos de fuerte rivalidad comenzaban a cooperar para asegurarse de que ninguno hiciera lo que no debra hacer, es decir, cooperar para impedir. Hoy éso ya no es suficiente. El imperativo ahora es cooperar para hacer. Esta ventaja

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comparativa que es la confianza mutua debe ser aprovechada para que ambas sociedades se beneficien de las posibilidades que el campo nuclear provee en términos de desarrollo. En este sentido, la declaración sobre cooperación nuclear adoptada por Argentina y Brasil en la última Cumbre de San Juan es un buen paso en esta dirección. Sería deseable que la voluntad expresada por ambos presidentes de profundizar la cooperación y la integración entre los respectivos sectores nucleares nacionales se materializara en proyectos productivos que sirvieran para resolver fas dificultades energéticas de cada país y fortalecer su posición en el mercado global de la tecnología nuclear.

Quinto, dada la densidad de la relación bilateral en materia nuclear, es también importante notar que el rol de la Argentina será clave para moderar la posición brasileña, reacia a sancionar a Irán y a mostrar la totalidad de sus instalaciones a la OlEA.

Sexto, la postura nuclear argentina debería ser materia de debate público en un país demasiado consumido en asuntos domésticos y poco dispuesto a mirar el mundo como una oportunidad. Sería relativamente fácil acordar políticas entre gobierno y oposición en materia nuclear. No sólo generaría confianza en el exterior, sino que servirla para buscar puntos de encuentro entre las fuerzas políticas. En síntesis, la Argentina debería orientar su estrategia evitando los extremos del fatalismo nuclear y el optimismo de la disuasión. El primero sin duda limitará la autonomía de los países en desarrollo. El segundo pondrá límites a fa ambigüedad de aquellos Estados que se arriman a la cerca pero afirman no querer saltarla.


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El MARCO DOCTRINARIO GERMÁN MONTENEGRO'

El proceso de conformación histórica de las Fuerzas Armadas "modernas" en la Argentina, es decir, el inicio del desarro* 110 sistemático de sus bases institucionales, organizacionales y doctrinarias, reconoce sus comienzos durante la segunda mitad del siglo XIX, en el marco del proceso de constitución y posterior consolidación del Estado nacional. Inicialmente, las mismas se establecieron en torno a un conjunto de misiones básicas: el afianzamiento de las fronteras interiores, la defensa

* Magíster en Ciencias Sociales con mención en Relaciones Internacionales por la Facultad latinoamericana de Ciencias Sociales (Buenos Aires), licenciado en Ciencia Politica por la Universidad de Belgrano y doctorando en Ciencias Sociales en la Universidad Nacional de Quilmes. Actualmente es director de la Escuela de Defensa Nacional.


de los límites exteriores V el apoyo al proceso de ocupación y vertebración territorial de la Nación1.

Con el tiempo. algunas de estas misiones fueron mutando a la luz de los cambios en las condiciones vigentes. en particular la situación de organización de la sociedad y el Estado nacional. De modo tal que para principios del siglo pasado, las Fuerzas Armadas se estructuraron principalmente sobre la base de la problemática planteada por la posibilidad de una guerra convencional vecinal. Además, se debe señalar que especialmente durante esos años las instituciones castrenses fueron regularmente convocadas por las autoridades pollticas civiles para atender desafios de naturaleza no militar. Estos abarcaron desde el empleo de las mismas para reprimir y controlar movilizaciones sociales y sindicales, hasta el envio de oficiales en actividad para desempeñarse como funcionarios en las intervenciones a los gobiernos provinciales. que principalmente se produjeron durante las administraciones radicales.

Esto ocurrió fundamentalmente porque la temprana profesionalización de las mismas vis a vis el endeble desarrollo de la administración pública y la limitada institucionalización de las fuerzas policiales de la época convirtieron a las Fuerzas Armadas en un instrumento eficiente al cual podla acudir el gobierno para atender este tipo de circunstancias. Por otra parte, no debe perderse de vista que a partir de 1901, con la vigencia del Servicio Militar Obligatorio, las Fuerzas Armadas recibieron una misión que excedla largamente la finalidad militar. El hecho de que fueran las responsables de la "conversión" de los hijos de inmigrantes en ciudadanos argentinos contribuyó fuertemente para que especialmente el cuerpo de oficiales del

1. Para una aproximación a OS1a tomática, ver Oszlack (1982) y De Marco (2003).

". OERGHOUG.ASSlAN J LAROCCA f MERKE I MONTENEGRO fTOKAnJAN

Ejército Argentino se autopercibiera como un actor llamado a cumplir una misión trascendente y superior al resto de las instituciones y organismos de la Nación (Rouquie, 1994).

Además, a partir del golpe de Estado del 30 de septiembre de 1930, y no sin apoyo de fuerzas políticas asociadas circuns

tancialmente, las Fuerzas Armadas comenzaron a protagonizar un proceso de injerencia en el sistema político interno, el cual se incrementaría progresivamente durante los años subsiguientes y adoptaría diversas modalidades, desde el tutelaje hasta la intervención institucional directa, que alcanzaría su máxima expresión con la dictadura militar entre 1976 y 1983,

A partir de la segunda mitad de los años cincuenta, se comenzó a configurar progresivamente en la República Argentina un tipo de organización de la defensa y de las fuerzas militares que se basó en la consideración de la defensa nacional como el esfuerzo estatal destinado a lograr la "seguridad nacional", Esta comprendía tanto la protección frente a agresiones militares convencionales perpetradas por otros Estados como, principalmente, la prevención y eventual supresión de riesgos surgidos en la esfera de la seguridad interior, Bajo este modelo, que se extendería hasta la restauración democrática en 1983, la defensa nacional debía atender un conjunto de amenazas y conflictos derivados de tres ámb'ltos, a saber:

Las disputas limítrofes y/o territoriales sujetas, en su gran mayoría, a resolución 'militar, y que estaban vigentes desde hacía algunas décadas,

Los antagonismos y competencias derivados de la confrontación estratégica Este-Oeste, en tanto los países latinoamericanos constituían las reservas tácticas de Estados Unidos en el marco de su lucha contra la Unión Soviética,

En la esfera interna, los conflictos resultantes del enfrentamiento contra grupos políticos internos, de carácter insurgente


'"

o apenas opositores, en el marco de la denominada "lucha contra la subversión".

Hacia 1966 se estableció un marco legal, la Ley N° 16970, Que oficializó la implementación de la doctrina de la seguridad nacional y suprimió la anterior Ley de Organización de la Nación para liempos de Guerra, la cual había sido sancionada en 1948 durante el primer gobierno de Juan Domingo Perón. Cabe consignar que esta ley concebla la posibilidad de una confrontación militar externa y de carácter convencional, y fijaba un mecanismo institucional de defensa, en el cual las Fuerzas Armadas asumían un rol relevante pero subordinado a las autoridades pollticas. A contrapelo de estos criterios, en la nueva legislación la seguridad pasó a ser concebida y estructurada de manera integral como un esfuerzo dirigido a preservar la Nación de circunstancias tanto externas como internas, militares y político-sociales. En ese marco, al compás de un papel politico superior que se consolidaba, las Fuerzas Armadas asumían un rol institucionalmente preponderante en la dirección del sistema de seguridad y defensa.

Por otro lado -yen un proceso que por cierto es bastante común en el desarrollo histórico de los sistemas militares-, a lo largo de todos estos años se fue configurando un sistema militar conformado por tres Fuerzas Armadas literalmente independientes. que adoptaron criterios de organización propios sin que establecieran ni ejecutaran, pese a algunos intentos fallidos, parámetros de organización conjunta consistentes. Esto ocurrió en algunos casos alentado por intereses institucionales especificas en el marco del desarrollo propio ~omo, por ejemplo, apropiarse de alguna misión o rol en particular, procurar una porción mayor de recursos presupuestarios o adquirir algún tipo de armas cOdiciado-o y en otros. con la intención de fortalecer la estructura y el poder especifico frente

'"' OERGHOOGASSIAN J LAAOCX:A J MERICE J MONTENEGRO /TOKATUAN

a las otras fuerzas, en un contexto de "competencia" política interna, en el marco del creciente rol político protagonizado por las mismas fuerzas.

De hecho, cada institución se convirtió, a lo largo de estos cincuenta años, prácticamente en una Fuerza Armada independiente en materia de doctrina, organización, estructura operacional, formación, material y personal, sin responder a ningún tipo de consideración relacionada con el accionar militar integral, ni estar determinada por una política de defensa general, por cierto ausente. La Guerra por nuestras Islas Malvinas (1982) puso de manifiesto, además del desatino político y estratégico que significó la decisión, un conjunto de errores y deficiencias organizacionales y funcionales que se habían ido instalando en el sistema militar argentino.

En definitiva, en el marco de un patrón de relación civilmilitar en el cual las Fuerzas Armadas asumían un papel predominante con respecto a la dirigencia política civil, se fue construyendo y consolidando un modelo político-militar, que se caracterizó por los siguientes rasgos. En lo político-institucional, el desempeño de un rol político autónomo y corporativizado y la inexistencia de una conducción política civil de la defensa. En lo estratégico-militar, la existencia de tres grandes "hipótesis" de empleo: una externa regional-vecinal de raigambre territorial e histórica, otra externa vinculada a la Guerra Fría, y una interna relacionada con el control y la confrontación política interna asentada en la doctrina de seguridad nacional. V, finalmente, en cuanto a lo organizacional-militar, la estructuración de un sistema militar de una gran envergadura relativa y profundamente fragmentado en tres fuerzas prácticamente independientes entre sí, sin casi atisbos de un funcionamiento unificado, como ya exigían claramente las demandas de la guerra moderna, después de la Segunda Guerra Mundial.


LA ETAPA DEMOCRAnCA Con el advenimiento de la democracia en 1983 y a lo largo del último cuarto de siglo se manifestaron, tanto en el ámbito doméstico como en el internacional, una serie de procesos y acontecimientos que derivaron en la evaporación de las condiciones que habla permitido la estructuración del modelo político-militar mencionado entre 1930 y 1983.

El desastroso desempeño político. económico y social de la última experiencia de las Fuerzas Armadas en el ejercicio del poder político, el denominado Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983). la derrota militar argentina en la Guerra por las Islas Malvinas (1982) y la creciente toma de conciencia por parte de la sociedad sobre la cuestión de los ciudadanos detenidos-desaparecidos durante la represión a las organizaciones políticas armadas socavaron de manera drástica las bases de legitimidad de las Fuerzas Armadas como actor social, limitaron a la casi inexistencia sus apoyos poHticos y sociales tradicionales, y contribuyeron para que se gestara una transición por colapso hacia el establecimiento de un régimen democrático.

En este marco, la reinstalación democrática derivó en la desarticulación de la impronta intervencionista que había signado la participación de las Fuerzas Armadas en el sistema político durante los cincuenta años anteriores. A partir de ese momento, terminó imponiéndose un claro predominio institucional por parte de los sucesivos gobiernos civiles, y las instituciones militares comenzaron a desempeñar un rol crecientemente secundario y subordinado a las autoridades constitucionales.

Cabe consignar aquí que durante la fase inicial de la administración del presidente Raúl Ricardo Alfonsln, se sancionó un conjunto de iniciativas tendientes a fortalecer el manejo político efectivo sobre las Fuerzas Armadas y se intentó emprender un proceso de reforma militar integral. que apuntó a reade-

'" DERGHOUGASSIAN IlAROCCA I MERKE I MONlENEGRO ITOICATUAN

cuar la organización militar a los cambios que se comenzaban a registrar en el plano político-institucional y a la reducción presupuestaria en marcha2•

Por otro lado, se debe resaltar el establecimiento de un nuevo marco legal para el sector, la Ley de Defensa Nacional N2 23554 de 1988, sancionada en el marco de un amplio consenso político-partidario. La misma estableció las bases orgánicas y funcionales del sistema de defensa nacional en torno a parámetros generales que apuntan a garantizar el ejerclclo de la autoridad civil, la subordinación política de los institutos castrenses, la no intervención de las Fuerzas Armadas en asuntos políticos' internos y la regulación desde una perspectiva restrictiva de la participación militar en seguridad interior, y dando cuenta de la experiencia reciente de la Guerra por las Islas Malvinas, a construir de manera efectiva una organización militar basada en criterios de eficiencia y organización conjunta. No obstante, con el correr del tiempo, el proceso de fortalecimiento de las facultades ministeriales. la reforma militar y la implementaclón de la nueva Ley de Defensa Nacional languidecieron en el marco

2. Ejemplo de estas iniciativas fue la ley N° 23023 de 1983, acordada entre el gobierno entrante y la dictadura en retirada, que suprimió el cargo de comandante en jefe de cada una de las Fuerzas Armadas y transfirió las funciones de estos al presidente de la Nación, al mismo tiempo que determinó que las Jefaturas de Estado Mayor General fueran el más alto escalón de conducción institucional de cada fuerza. Asimismo, el Decreto PEN N° 436f84 estableció la delegación de ciertas funciones del presidente de la Nación al ministro de Defensa, y una discriminación de funciones entre este y los Estados Mayores Generales en materia de administración de personal. De tal manera, quedaba reservado al ministro de Defensa el nombramiento y cambio de destino de los oficiales superiores de las tres Fuerzas Armadas, así como la decisión sobre las bajas y retiros de esa categorla de oficial. En tanto a los jefes de Estado Mayor General les quedaban reservadas esas decisiones con respecto al resto del personal. Ver López (1994: 73-75).


de tensiones militares internas, de falta de empuje político V de creciente debilidad política del gobierno.

Por cierto. el panorama se vio bruscamente alterado a partir de 1987 por una serie de situaciones conflictivas que derivaron en sucesivos amotinamientos (1987. 1988 Y 1990) protagonizados por sectores minoritarios. pero muy activos. dentro del Ejército Argentino que dieron en llamarse "carapintadas". Esta situación se debió. inicialmente. al avance que la Justicia estaba efectuando en materia de revisión judicial del terrorismo de Estado durante la dictadura Y. con posterioridad a la aprobación de las leyes de Obediencia Debida y Punto Final. al enfrentamiento de visiones militares confrontadas con respecto a la manera en que esta fuerza debía relacionarse con las autoridades políticas en la nueva etapa democrática. proyectarse porftica e institucionalmente y ponderar el pasado reciente'. Esta situación políticamente conflictiva fue definitivamente zanjada mediante una fuerte represión de estos sectores dIsco los. ejecutada por la nueva administración de Carlos Saúl Menem (1989-1999) y articulada con la aplicación de indultos con relación a la represión ilegal.

Desde un punto de vista estratégico y militar. la desactivación del enfrentamiento Este-Oeste. el desarrollo de procesos de integración y cooperación económica y de diálogo político en el plano sudamericano (particularmente en el Cono Sur). sumados a la ausencia de sectores o grupos polfticos insurgentes o revolucionarios que impugnaran el régimen democrático. diluyeron el conjunto de amenazas y conffictos potenciales sobre los cuales se hablan organizado y estructurado histó-

3. Para un detallado estudio sobre estas rebeliones y el conflicto polftico-mililor en que se baSllbzln. ver Saín (19941.

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ricamente los institutos armados argentinos. Ahora bien, no obstante la inexistencia de enemigos externos concretos con~ tra la República Argentina, la normalización politica del frente castrense a partir de principios de la década del noventa y la subordinación militar a las autoridades constitucionales, estos acontecimientos estuvieron articulados con el ejercicio de un control civil marcadamente deficitario por parte de la dirigencia política. Esto se manifestó en la ausencia de lineamientos e iniciativas tendientes a reorganizar y adaptar de manera integral las instituciones militares al nuevo escenario estratégico y de seguridad internacional, en los cambios en materias legales e institucionales, y en la existencia de presupuestos en franca caída.

Las sucesivas administraciones gubernamentales limitaron los esfuerzos a un conjunto de medidas menores y de coyuntura, sin que el cambio en las condiciones fuera acompañado por una reforma integral orgánica y funcional del sistema defensivo-militar. De hecho, lo que Se observó con especial énfasis durante la década del noventa fue una virtual "delegación" de aquellos aspectos vinculados a la conducción efectiva de los asuntos castrenses y de la politica de defensa en general en las mismas Fuerzas Armadas. Un espectro de situaciones de orden legislativo, reglamentario, ejecutivo y orgánico funcional reflejó la falta de voluntad desde la perspectiva de la autoridad civil.

Si bien la Ley de Defensa Nacional de 1988 se trató de un avance histórico trascendente en materia de control civil sobre las Fuerzas Armadas, la misma no fue reglamentada y, de esta manera, las prescripciones que se establecían nunca adquirieron estado concreto, aunque incluso algunas de ellas fueran muy precisas y de posible ejecución sin necesidad de reglamentación alguna. Por cierto, la ausencia de lineamientos y

LA DEFENSA EN EL SIGLO XXI ,ss

definiciones pollticas para el sector dio lugar a que las Fuerzas Armadas intentaran establecerlos de manera autónoma e individual, ante la falta de directivas superiores, planes V criterios de organización, modernización y reestructuración. Esto dio lugar al establecimiento de un patrón de relación civil-militar paradójico, que conjugaba una clara subordinación política del instrumento militar a las autoridades civiles y, a la vez, el desempeño de una acentuada autonomía funcional del mismo.

Este contexto se conjugó con cambios en el escenario estratégico y en la agenda de seguridad regional e internacional, con la emergencia de situaciones de orden no militar reconocidas como "nuevas amenazas", como el narcotráfico. el terrorismo y la criminalidad organizada. Esto llevó a que, por ejemplo, de manera reiterada durante la segunda mitad de los noventa y principios del siglo XXI. se manifestaran intentos protagonizados por actores pOliticos, funcionarios y jefes militares, tendientes a asignar roles vinculados a los asuntos de seguridad no militares, básicamente el narcotráfico y el terrorismo, y poner en discusión las misiones y funciones de las Fuerzas Armadas establecidas en la Ley de Defensa Nacional y en la Ley de Seguridad Interior posteriormente sancionada (1992)4.

Una de las manifestaciones más contundentes de la desatención civil con respecto a la política de defensa se relaciona con el devenir del Ministerio de Defensa durante esos años. Con particular énfasis durante la segunda mitad de la década del noventa, la organización de este Ministerio fue desarticulándose, reduciéndose y perdiendo capacidad de intervención, gestión y control sobre el quehacer de los asuntos castrenses y de la defensa. a la

4. Para un abordaje amplio de la cuestión de las ~nuevas amonalas~, ver López V Saio (20031.

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luz de necesidades y demandas de orden económico-presupuestarias, y de una falta de interés político por adecuar y optimizar estas estructuras en orden de asegurar una capacidad de formulación, gestión y evaluación de la política de defensa.

Del mismo modo, no obstante el sentido de la Ley W 23554, el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas quedó limitado a desempeñar un rol estrictamente ajustado al ejercicio de la asesoría militar del ministro de Defensa en materia de estrategia militar, y a un conjunto de responsabilidades relacionadas con el accionar conjunto, que durante estos años tuvieron una relevancia menor, casi insignificante, en la organización general del sistema de defensa, pese a la experiencia de la Guerra por las Islas Malvinas (1982).

Confirmando la impronta delegativa y sin que mediara ninguna iniciativa por reglamentar la Ley W 23554, diez años después de la sanción de la misma, en 1998, se sancionó la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas N° 24948, la que expresaba el compromiso de mantener a las Fuerzas Armadas alejadas de tareas vinculadas a la seguridad interior y revalidaba los principios de organización y accionar conjunto, y asimismo, establecía una serie de incrementos presupuestarios graduales que apuntaban a recuperar un extenso período de baja en la inversión de defensa. Sin embargo, esa ley tampoco fue reglamentada y los aumentos presupuestarios asignados tampoco fueron ejecutados.

En un contexto democrático como el existente en la Argentina, en el que es evidente la subordinación castrense al Estado de Derecho y en el cual los asuntos de la agenda militar dejaron de asumir un carácter politicamente turbulento, la responsabilidad primaria en materia de elaboración, planificación, implementación, ejecución y control de una política de defensa y militar, es decir, el ejercicio de la conducción civil de los asuntos de la


defensa. es responsabilidad directa V especifica de las autoridades civiles gubernamentales y. en este sentido. las sucesivas administraciones gubernamentales hasta la llegada de Néstor Kirchner consolidaron el esquema delegativo señalado.

GOBIERNO EFECTIVO

En el contexto histórico precedente. la llegada de la administración Kirchner (2003-2007) significó el inicio de un cambio drástico en la modalidad de la gestión de los asuntos de la defensa y una alteración del patrón de la relación civil-militar que se había estructurado con anterioridad. A partir de entonces. se impulsó el rol de la política para conducir de manera efectiva a la defensa y las Fuerzas Armadas. a contramarcha del enfoque delegativo. Además. es necesario señalar que desde el principio de esa gestión. el gobierno desarrolló un fuerte compromiso con la vigencia de los derechos humanos V, en esta dirección, impulsó el proceso de revisión judicial de la represión ilegal ejecutada durante la dictadura militar. que había sido congelado a comienzos de la gestión del ex presidente Carlos Saül Menem. Especialmente con la llegada al Ministerio de Defensa de la Ora. Nilda Garré, esta impronta se vio fuertemente materializada. V el ejercicio del gobierno de la defensa comenzó a ser institucionalizado de manera sistemática.

En este sentido. se debe señalar que la conducción poHtica efectiva de los asuntos de la defensa nacional y de las Fuerzas Armadas no se trata sólo de un ejercicio formal del mando. del cumplimiento de actos V procedimientos simbólicos o del desarrollo de una gestión meramente administrativa. Supone la injerencia directa de las autoridades civiles especfficas. es decir, el Ministerio de Defensa, en Jo concerniente a diseño. elaboración, planificación, control y evaluación de las pollti-

'" OERGHOUGASSIAN IlAAOCCA' MERItE I MQNTENEGRO I TOKATUAN

cas y estrategias de defensa, y a las diversas dimensiones que constituyen la política militar.

La puesta en marcha de una política efectiva para la jurisdicción implicó la necesidad de desarrollar y/o precisar, en su caso, un cúmulo de definiciones conceptuales y doctrinarias que permitieran orientar el proceso de diseño e implementación de la política de defensa, establecer una serie de normas, directivas y regulaciones, y estructurar un conjunto de dispositivos técnicos y políticos que posibilitara implementar de manera concreta y coherente esa política. La adopción oficial de una concepción estratégico-militar defensiva, autónoma y cooperativa, la definición específica de la misión de las Fuerzas Armadas, el establecimiento de prioridades en materia de misiones subsidiarias, la generación de una concepción orgánico-funcional para la estructura de las fuerzas en torno a criterios conjuntos, la implementación de un proceso institucionalizado de diseño de la política de defensa y la planificación militar, y la determinación de la magnitud, dimensión y despliegue de la organización militar son aspectos centrales que deben ser adecuadamente encuadrados y definidos para garantizar un desenvolvimiento institucional políticamente coherente de las actividades de las Fuerzas Armadas".

Estos ítems, entre otros, se encontraban en gran medida ausentes como consecuencia de la concepción delegativa con la cual la política había encarado la gestión de la defensa y la conducción de las Fuerzas Armadas, y comenzaron a ser objeto de atención y definición por parte del gobierno nacional. Mediante el Decreto N° 545/03 el Poder Ejecutivo convocó al proyecto "La Defensa Nacional en la Agenda Democrática",

5. Para un detallado recuento de las iniciativas que se implementaron en el periodo de referencia, me guio por Ministerio de Defensa (2009).

LA DEFENSA EN El SiGlO XXI '"

mediante el cual se propició un ámbito de debate plural y público para la actualización de la politica de defensa, y que se desarrolló con la participación de universidades, especialistas, organismos no gubernamentales dedicados a la temática, representantes del gobierno y de las Fuen:as Armadas.

Sin embargo, la piedra angular de este proceso fue la sanción del Decreto W 727/06, reglamentario de la Ley W 23554 de Defensa Nacional, a través del cual se comenzó a plasmar la vigencia de un conjunto de principios relacionados con la materialización del gobierno politico sobre las Fuen:as Armadas, que estaban establecidos en esa ley pero no implementados. El mencionado decreto definió con precisión y en el esplritu de la Ley de Defensa Nacional cuál es la misión de las Fuen:as Armadas, señalando que serán empleadas ante agresiones de origen externo perpetradas por Fuerzas Armadas pertenecientes a otros Estados, sin perjuicio de aquellas previsiones y escenarios en los cuales se prevé el empleo de las mismas establecido en el marco de la Ley de Seguridad Interior y en la Ley de Reestructuración de las Fuenas Armadas.

Además, de manera significativa definió también el significado de "agresión de origen externo" tal cual está establecido en la Ley de Defensa Nacional. entendiendo por tal al uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanla, la integridad territorial o la independencia politica, o en cualquier otra forma que sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas, conforme lo dispuesto por la Resolución N° 3314 de la Organización de las Naciones Unidas. De esta forma, se contribuyó a cercenar cualquier iniciativa que tuviera relación con comprometer de manera directa a las fuen:as militares en actividades vinculadas a la seguridad interior y a consolidar la defensa militar de la Nación como el principio rector de la actividad de las Fuerzas Armadas.

'" DEAGHOUGASSLAN IlAROCCA I MERKE f MONTENEGAO ITOKATUAN

mas tradicionales de funcionamiento de las Fuerzas Armadas, se designaron a este organismo responsabilidades permanentes de carácter operacional, estableciéndose que tendrá el control funcional sobre las Fuerzas Armadas con autoridad para impartir órdenes. En este marco y para instrumentar este nuevo compromiso, se estipuló la creación del primer organismo militar operacional conjunto de carácter permanente, dependiente de ese organismo, denominado Comando Operacional, cuyo jefe debe ser designado por el presidente de la Nación. Este comando permanente comenzó a ser conformado de inmediato, y a partir de 2007 empezó a recibir la responsabilidad de planificar y ejecutar una numerosa cantidad de operaciones militares que, tanto en el plano nacional como internacional, llevan adelante las Fuerzas Armadas. De hecho y de derecho, el jefe del Estado Mayor Conjunto se convirtió en la más alta autoridad militar de las Fuerzas Armadas y debe ostentar el máximo grado militar de la Nación.

Por otro lado, a partir de instrucciones vertidas por el Ministerio de Defensa y en el marco de lo establecido en el artículo 21 de la Ley de Defensa Nacional, se comenzó a avanzar progresivamente en lo concerniente al desarrollo integrado de todas aquellas funciones, actividades y servicios que no fueran específicos de cada una de las Fuerzas Armadas o, por lo menos, a integrar algunas fases de estas actividades como, por ejemplo, la formación y capacitación inicial, organizando este conjunto de actividades sobre la base de criterios de organización y eficiencia conjunta. De este modo, a 10 largo de estos años se pusieron en marcha, entre otras iniciativas, la Escuela Superior de Guerra Conjunta, el curso básico conjunto de aviador militar y el curso básico conjunto de piloto de helicóptero.

Finalmente el Decreto W 727/06 dispuso la convocatoria del Consejo de Defensa Nacional (CaDENA). Este es un organismo interjurisdiccional de asistencia al presidente de la Nación en

m DERGHOUGASSIAN { lAROCCA { MERKE I MONTENEGRO I TOKATLlAN

En el artículo 23, se establece que el instrumento militar de la defensa nacional está conformado por el Ejército Argentino, la Armada de la República Argentina y la Fuerza Aérea Argentina, y que el mismo debe concebirse como una única instancia integradora de las formas y modalidades de acción propias de cada una de esas fuerzas. También define específicamente la misión de las Fuerzas Armadas como organismos individuales e integrantes del instrumento militar de la Nación, señalando que las mismas estarán dedicadas con exclusividad a alistar, adiestrar y sostener los medios puestos a su disposición, a efectos de garantizar su eficaz empleo en el marco del planeamiento militar conjunto, en sintonía con parámetros organizacionales que caracterizan el rol institucional de las Fuerzas Armadas entre los países más avanzados (artículo 24).

Por otra parte, el Decreto W 727/06 desactivó de manera definitiva la planificación militar basada en hipótesis de conflicto y ordenó la puesta en funcionamiento de otra metodología, basada en capacidades. Así, se atendió a la necesidad de suprimir una modalidad de planificación que ataba la organización, el despliegue y el funcionamiento de las Fuerzas Armadas a la presencia de un enemigo determinado y específico propio de la etapa anterior, posición que no está en sintonía con la existencia de una situación internacional caracterizada justamente por la inexistencia de certezas, cambiante, y que es objeto de una evolución constante.

Con respecto al Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, se le asignaron dos grupos de actividades. Por un lado, se reforzó su rol tradicional, ya establecido en la Ley de Defensa Nacional, aunque débilmente ejecutado hasta ese momento, en materia de elaboración de doctrina y planificación, coordinación del esfuerzo militar y adiestramiento militar. Además, y produciendo una notable innovación con respecto a las for-


tivos políticos centrales de la política de defensa y militar. Se trata de un documento conformado por tres capítulos, los cuales contienen, respectivamente: i) un diagnóstico y apreciación del escenario de defensa y seguridad global y regional, que identifica y analiza las tendencias del mismo, los riesgos y las amenazas actuales a los intereses nacionales desde la perspectiva de la defensa; ii) la explicitación de la concepción y posicionamiento estratégico nacional en materia de defensa y de los lineamientos centrales de la poHtica de defensa nacional, con la descripción general de las acciones destinadas a prevenir o enfrentar los riesgos V amenazas oportunamente identificados y analizados, V ¡ji) la determinación, el establecimiento vio la actualización de los parámetros V criterios que deben orientar y dirigir el accionar de las Fuerzas Armadas respecto a su estructuración y desarrollo orgánico-funcional, doctrina, adiestramiento, planea miento estratégico, despliegue, capacitación de personal y planificación, administración y empleo de los recursos humanos V materiales disponibles, así como también a las tareas de modernización, recuperación y eventual adquisición de material.

A partir de esta y en el marco de los parámetros políticos establecidos por la misma, el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas formula el "Planeamiento Estratégico Militar", que se materializa en una serie de documentos: 1) "Directiva para la Elaboración del Planea miento Estratégico Militar" . 2) "Apreciación V Resolución Estratégica Militar". 3) "Directiva Estratégica Militar". 4) "Plan Militar de Corto, Mediano V Largo Plazo".

Debe destacarse que el "Plan Militar de Mediano Plazo" culmina con la elaboración de un "Proyecto de Capacidades Militares" y este, una vez aprobado por las autoridades políticas, se convierte en el "Plan de Capacfdades Militares". Se trata de un

DERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MEAKE I MONTENEGRO f TOKATLlAN

materia de defensa nacional, que había sido creado por la Ley N° 23554 pero que nunca había sido convocado para desempeñar sus tareas. Con posterioridad, a través del Decreto W 1168/06 el presidente de la Nación dispuso que el mismo elaborara un diagnóstico estratégico desde la perspectiva de la defensa, para que este constituyera la base del proceso de diseño de la defensa nacional que se pondría en marcha.

A iniciativa del Ministerio de Defensa, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto N° 1691/06, a través del cual el presidente de la Nación aprobó la "Directiva de Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas", el primer documento político de carácter amplio que comenzó a establecer criterios y parámetros concretos en materia de organización, despliegue, misiones y capacidades. Este documento inició un proceso de definición de un nuevo modelo de Fuerzas Armadas, procurando readecuar la estructura actual hacia un modelo de naturaleza estrictamente defensiva, y organizado sobre la base de criterios de racionalidad funcional y optimización de recursos y logística, concentración proporcionada de medios -en atención a la magnitud territorial del país-, capacidad de proyección regional y sustentabilidad operacional.

Asimismo, el Decreto N° 1729/07 promulgó el "Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional" I documento que fija una arquitectura normativa y de procedimientos que permitieron poner en marcha un dispositivo de diseño, ejecución y supervisión de la política de defensa y la política militar derivada de esta, institucionalizando este proceso. Esta iniciativa permitirá la concatenación secuencial y la actualización regular de los documentos de planificación de defensa y militar, garantizando el sentido político y estratégico a lo largo del proceso. El "Ciclo de Planeamiento" se inicia con el dictado de una "Directiva de Política de Defensa Nacional", suscripta por la presidenta de la Nación a propuesta del Ministerio de Defensa, en la cual se fijan los obje-


progresiva en la readecuación y modernización del sistema de defensa en su conjunto V, en su interior, de las Fuerzas Armadas, tanto en sus aspectos organizacionales como materiales.

En este sentido, y como se reseña en este artículo, el gobierno de la Nación, a través del Ministerio de Defensa, ha dado comienzo a un proceso dirigido a saldar aquellas ausencias y vacíos normativos, institucionales, conceptuales y doctrinarios de los que adolecía el sistema de defensa nacional, sin lo cual difícilmente se podría emprender seriamente la tarea de modernizar V readecuar las Fuerzas Armadas al escenario vigente en la actualidad.

El conjunto de leyes, normas reglamentarias y procedimientos institucionalizados, así como la concepción doctrinaria que se expresa y se ha ido materializando en la República Argentina, permite avanzar en un proceso tendiente a organizar a sus Fuerzas Armadas bajo un modelo caracterizado por: al la presencia y el ejercicio efectivo de una conducción política civil de la defensa como contraparte de instituciones castrenses subordinadas a esa conducción, zanjando de este modo la deuda de la política con respecto a esta jurisdicción y asegurando la plena democratización de la política de defensa, bl la adopción de una concepción estratégica militar de carácter defensivo que apunte a garantizar la protección militar del territorio de la República Argentina, pero que a su vez contribuya a consolidar la región latinoamericana como un ámbito de paz y estabilidad, y c) la estructuración de un sistema militar integrado por las tres fuerzas Armadas, orientado esencialmente al cumplimiento de su función específica, es decir, la defensa militar de la Nación, y organizado sobre la base de criterios de acción V organización conjunta, contribuyendo de esta manera a modernizar institucionalmente, optimizar y racionalizar la organización militar, honrando la experiencia bélica de nuestro país en ocasión de la Guerra por [as Islas Malvinas.

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modelo de desarrollo de fuerzas, es decir, de priorización y selección de proyectos de desarrollo, adquisición y/o reparaciones y actualizaciones de armas y sistemas de armas, que orientará las inversiones en los medios operativos y de apoyo. De este modo, se procura que la conducción polftica de la Nación fije los criterios que permitirán configurar y dotar de medios y organización a las Fuerzas Armadas en el futuro, concretando así la conducción efectiva de la defensa por parte del gobierno electo por la ciudadanía. Es de destacar que este proceso que se inició en 2007 continúa su ejecución, y que a lo largo del año 2011, bajo la conducción ministerial de Arturo Puricefli, se concluyó la elaboración del "Plan de Capacidades Militares", dando cuenta de la continuidad y sostenimiento de la política iniciada en el ~omienzo de la administración de Néstor Kirchner.

El "Ciclo de Planea miento de la Defensa Nacional" establece un doble nivel de supervisión, una Supervisión Estratégica Mititar, bajo la responsabilidad del Estado Mayor Conjunto, y una Supervisión Ministerial, a cargo del Ministerio de Defensa. La primera está encargada de controlar el diseño de la planificación militar en función de los parámetros técnicos y estratégicos militares determinados, y la segunda evalúa la correspondencia entre la planificación en el nivel militar con los lineamientos políticos fijados previamente por el Poder Ejecutivo de la Nación, a través de la "Directiva de Política de Defensa Nacional".

En definitiva, como se ha señalado con anterioridad, las condiciones vigentes tanto en el ámbito regional de América del Sur como en el plano interno de la República Argentina, sumadas a la existencia de un gobierno que ha dado muestras de voluntad concretas para avanzar en la desarticulación de problemas estructurales que obstaculizan el desarrollo nacional en diversas dimensiones, dan cuenta de que se abre una

oportunidad importante para continuar avanzando de manera


Rouquie, Alain. 1994. Poder militar y sociedad pOlítica en la Argentina, Tomo 1: "Hasta 1943". Buenos Aires: Emecé Editores.

Saín, Marcelo F. 1994. Los levantamientos carapintada (1987-1991), Colección Biblioteca Política Argentina, N<> 462 Y 463 (Tomos 1 y 11). Buenos Aires: Centro Editor de América Latina.

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BIBLlOGRAFrA

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Aires: Editorial de Belgrano.


hizo su Maestría en Relaciones Internacionales en la Univer· sidad de Warwick, Reino Unido y su Doctorado en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Ha sido docente en las Universidades del Salvador, Belgrano y Siglo 21.

Germán Montenegro es director de la Escuela de Defensa Nacional del Ministerio de Defensa de la República Argentina, profesor concursado de Ciencia Política, e investigador del Departamento de Ciencias Sociales en la Universidad Nacional de Ouilmes y Profesor de la Escuela de Defensa Nacional. Estudió Ciencia Política en la Universidad de Belgrano, realizó la Maestría en Ciencias Sociales con mención en Relaciones Internacionales en la Facultad latinoamericana de Ciencias Sociales (Buenos Aires) y es doctorando en Ciencias Sociales en la Universidad Nacional de Ouilmes. Entre 2006 y 2010 se desempeñó como subsecretario de Asuntos Técnico Militares y como secretario de Estrategia y Asuntos Militares del Ministerio de Defensa de la Nación.

Juan Gabriel Tokatlian es director del Departamento de Ciencia Política y Estudios Internacionales de la Universidad Di Telta. PhD en Relaciones Internacionales de The Johns Hopkins University School of Advanced International Studies.

'"' OERGHOUGASSIAN I LAROCCA I MERKE I MONTENEGRO I TOKATLlAN

lOS AUTORES

Khatchik DerGhougassian es PhD en Estudios Internacionales de Un;versity of Miami, profesor adjunto de Relaciones Internacionales de la Universidad de San Andrés, y profesor concursado de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Lanús.

Valeria Laura Laracea se desempeña como coordinadora general

en la Escuela de Defensa Nacional del Ministerio de Defensa de la República Argentina. Estudió Relaciones Internacionales en la

Universidad de San Andrés y realizó la Maestría en Relaciones y Negociaciones Internacionales dictada por la Universidad de

San Andrés y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

(FLACSOl en cooperación con la Universidad de Barcelona.

Federico Merke es profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad de San Andrés e Investigador del CONICET, Estudió Relaciones Internacionales en la Universidad del Salvador,


CLAVES PARA TOOO

CR~NICAS CE[ AGUANTE PABLO ALABARCES • CRITICA DE LA CONSTlruCI~N ROBERTO GARGARElLA .IJ, HISTORIA DESBOCADA HI JOS~ PABLO fEINMANN

POL!TlCA, pOLlelA y nELno MARCELO ~,m • lA HISfORIA OESBOCIDA (11) JOSt P.IJllO FElIfWJIN • CUENTEUSMO potlneo IAVlER AUYERO • lA HIREKCll

SOCIAL DEl AJUSTE SUSi'W. TORRADO' POllerAS v UDRONES AlBERTO BINOER • ¿ECONOMISTAS o ASTlIÓLOGOS? ALFREDO ZAIAT • LOS P.lJlTlDOS POÚlICOS

ruM ABA!. MEDlNA (11) • EL FIN UU DESEMPLEO ENRlQ\JE MAIll1NU • LOS ÚLTIMOS CUAREtm ARos OANIEL MUCHNIK • RICOS fLACOS Y SORnos POBRES

PATRICIA AGUIRRE • lA DENSIDAD NACIONAl. ALO{) FERRER • COALICIONES POlITIC,IS TORCUATO 01 TEUA • LOS PISES CHORROS Oi\NIEl MIGUEl' LA BRECHA

URBAItA MAR1STEl.lA S'lmn. • CRISIS Y REFORMA ECDN~MltA H. VAllE/M. WJ!CÓ DEL POOT 'lOS ARSmTlNOS y SUS INmECI1lAllS MEMPO GIARDINELLI • LA

RELIGIOSIDAD POPULAR PABLO SEMAN. El PERONISMO DE LOS '10 (1) RODOlfO H. TERRAGND' El PEROHISMO Ol LOS 'JO (11) ROOOlJO H. TERRAGNO

MODELO HACIGHAllNDlISTRlAl Ml\R1iN SCHORR • ROSAS, ESTAH~I¡RO JORGE DANIEL GE~ oLAS PRIVAnlADAS (1) DANiEl AlPIAlU o LAS PRIVAlIZADAS (In DANIEL AlPL<\ZU o El RODRI'IlD, 3D ~Aos nESPU~s N. RESTIVO I R. DEllATORRE - P.lRA out SIRVE lA TECKOlO¡;(A RICAElOO A. fERRAAO _ lA BURsUESIA

TERRATENIENrE ROY HORII o EOUCACION POPUlAR HOY JU/IN CARLOS mESeo o El REPARTO DE LA TORTA JAVIER UNDENBOIM o HISTORIA DE LA DEUDA JULIO

SEVIIRES o El 01\1I0Il. MlRCIlSIIR (1) JORGE CARRtRA o ft OllUlA MtRCnsUR (11) KlRGE CARRERA • P!llfnU UTERIOR AR¡;EIflIMA M.IW'(I'ORT { C. Sf'I\;UEl

El CAMPO ARmTIHO M.lADUADA I G. NEIMAN o lOS DESArlos DEL DESAIIROLLO E. H~CKER I M KULJAS o AUGE y CAlDA DEL AN.IJIQUISMD JUAN SURIANO

PUEBLO y pOllTICA HllDA SAB~TO o CAMPO E IHOUSTRIAALOO fERRER o EMPRiSAS RfCUPUAOAS J. REBÓN 1I SMVEDRA o o.U~ ES AL Q~EOAPEDRO

BRIEGER o DIEZ TEDRIAS QU!. CONMOVIERON AL MUNDO UI L MOlEDO I E. MAGNANI • LA HATURALEZA V Hosomos CARLOS REBORAm o DIEZ TEORIAs QUE

CONMOVIERON AL MUNDO [11) L MOliDO I L 1.\AGItANI • EL PROBLEMA CARCELARIO RAÚL SAUW<S • El CIUDAOMO SHERIFF DARfo KGSOVSKY • lA REVOWCIÓN

DE EVO MORALES P. STEFANONII H. 00 ALTO o laS ENIGMAS DE IRÁH lUCIANO ZACeARA o El MACIOIlAUSMO DE DERECHA DANIEllVOVfCH o 2010, ¡OnlSEA

ENERGÉTICA? RICARDO DE DICeo _ LA GUERRA SILENCIOSA Slll'lNA RM1IREZ o GOBERNAR EL IMPERIO CISCAR OSZlAK • QUE SE VAVAH TOOOS INts M. POUSADElA

CINE Y DICTADURA JtiDITH GOClOll HERIIÁN INVERNlllI _ El CArt DE lllS CIENTlrlCOS LEONARDO MOLEOO I W.R1fN DE AM6ROSIO. LAS TlCMOloslAS EH

ARGENnNA CARLOS EllUAR[J{) SOlJvtREZ • CHINA SE AVECINA SERGIO CESARIN o INTERNff y LUCHA POlfn~A S. MAR¡JNEll A MAAOTIAS l. MAROllAS I G. MOVIA

CIlACIJIEROS PAl!1PEAMOS JUAN t.W!IJR PAlACIO o El FENOMEHD mlsloso SILVIA MON"lmEGRO I JUAN M. RElfOUlo U. ECONOMIA SOCIAL rM!IlO mUE

ARTE v CREACiÓN MARTA ZÁTONYI o LA CIENCIA ES NEGOCIO RICARDO A. FERRARO / SONIA BUMBAK o MAlYINAS, CAPITULO FINAl. (1) FABI¡\¡'¡ BOSOER

IlliYlMAS. cAPÍ11l\.O FIMA11II) FASWlIlOSOER • aUI~H CUSTOOIAA LOS CUSTODIOS MN MIDINA • RACIAUII HUEVO MOOUO INOUSTllIAl BmNARDO KOSACOFf

El COSTO DE LA DEMOCRACIA CHRISTIAN GRUENBERG o LA MARCA DE LA GORRA Ml\RWlA GALV/lNI • KAlRllIA. El IMPERIO Al. DESNUDO HINDE POMERANIEC 'LA

IIlsnCIA PENAL ILLANA ARDUI~ o a tAFE DE LOS CIENTlFICOS (11) )MRTIN DE AMBROSIO· HEDLlBERAUSMO Y OESEHDEInIMlIENTO IAARIELA BEldBI! PABLO

NEMIÑA o PARA \lER EL fACUNDO OSCAR TERÁN o ¡cuÁNTo TRAIIAIO WLIERllAURA f'AUIASSIo RIESGO p~ís RICAAOOARIXISI'J® o COMIlATES POR LA MEMORIA

FEDERICO LORENl o ¡TIENEN DERECHOSLAS MUIERES? MIRlA lAlDA LOBATO _ SOBREEL ~ENDCIDlO 1MRTfN LOlADA -LAS GUERRAS DaAGUA(I) ELSA BRUZZONE

VENEZUELA Y LA REVOWCION lliM.\ LUllANl' u.s GUERRAS DEllGUl(lI) ELSA BRUUONE o LAVAR lOS PllJOS LEONAROOMOLEDOOGNACIO lIIWT\JSCHEM\O

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DICTADURA L SANTOSI A. PETRlICCELLlI ~ MORGAoE o O CAMIHHO DAS PEORAS VICENTE PALERMO I RAFAEL MANTOVANI o BATlENOO lA JUSTA VICENTE PAlIRMO

IWAR MA/fITNI¡/fj o EL 1111 OE LA ERA BtlSH MARCElO CAIIlILMI _ PEROKISMD y D1CTADIIRl DAI~El AlPIAlU I MARTÍIl SCHOOR o C ImlA PARA LEER EH BICIClETA

(11) ESTEBAII MAGw.Nl o El fJEMPLO AYMARA EN BOLIVIA ENZO GIRARDI • EL FIN DE LA CONVERTIBILIDAD LDRENA COBE • ESCRITOS URGEIITES (1) JUAN Gt:lM/lJ'I

ESCRITOS URGENTES (IIJJI.lIJl GELMNI • CHICOS QUE TRABIlIANVlCTOR CHEBEZ • lA IHFANCllABUSADA MARCOS MAYER o El. DESAFio DE LA REGIONAlIZACION

P. FARAH L GRANATO I N. ODDONE - EL CONFLICTO PALESTINO-ISlWli PEDRO BRIEGER o DE LA CIUDADl LA !!ACiÓN lOS!: CARlOS CH1ARAMONTE 'llORA

S0U10 tl PAIs DEL PRIMER CENTEHARIO FIRNANDO 1 DEVOTO o PARAGUAY EN su LABERINTO MARIANA C FASSI-ll MITO AGRARIO FIDERICO BERNAL oLA RUTA

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AZPIAlU I PABLO MANZANNELlI IMRTIN SCHORR o El ACCIDEHTE GRIHSPUN NtSTOR REsmo I HORACIO ROVELLI

EsCribanos a Inlo@capmcomar

Hasta la década del ochenta la palita de defensa ergentina estuvo signada por la gravitación del podor militar, Las Fuerzas Armadas Ilctuaron dominadas por un espfritu triunfalisto y se guiaron en todo momento por la Doctrina do Seguridad N~cional. lIIlragedia do MaMilas y el fin de la dictadura dieron lugar a un nuevo ClIpltulo de institucionalizaciÓn de Il'ls pollticas do defenstl que se manÚene con altibajos hasta hoy, la nueva etapa abrió un intenso debato Acerce del rol que debe'n jugar los uniformados en democracia pero también sobre las hipótOSis de conflicto. el entorno global y las rell'lciones con los pl'lfses vecinos entre otras cuestionos, Khetchlk DerGhougassian, Velaria lauralarocca. Juan Gabriel Tokatlian, Federio Merita y Germán Montonagro -cinco expertos de primor nivel- anali-7o!m on este libro el ten dificil como apasionante proceso iniciodo, Los cambios se desarrollan en un mundo multipolar. poco afecto IJ los dogmas y más propicio, como afirman los autores, I!I una modernización de las politices de Estado en este campo,

KHIJCHiK DERGHOl.lGASSlAN (COMPILADOR) Es PilO en Estudios Internacionales do University of Miami, profesor adjunto de Relaciones Intarnocionales de le Universidad de Sftn Andrés y profesor concursado de Relaclonos Internacionolos dala Universidad Nacional do Lamis,

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