La configuración del Estado de las Autonomías ha sido uno de los cambios

institucionales más trascendentales experimentado en nuestro país, desde la aprobación de la

actual Constitución. El comienzo del regionalismo español podemos situarlo durante la mitad

del siglo XIX, en la época de las guerras carlistas, pero no podemos hablar de descentralización

hasta 1978. Es precisamente, en este año, cuando aparecen en escena las Comunidades

Autónomas (en adelante CCAA), como titulares de competencias de gasto, anteriormente

desempeñadas por el Gobierno Central, que van a necesitar de unos recursos financieros para

poder desarrollarlas.

La experiencia de España en el campo del Federalismo Fiscal acaba de cumplir treinta

años. Experiencia relativamente corta si la comparamos con la de países de larga tradición

federal, pero lo suficientemente amplia, para revisar su trayectoria. Es un periodo dilatado para

poder analizar con cierta perspectiva, el comportamiento del proceso descentralizador tan

importante acaecido en España. Existen una serie de problemas y cuestiones pendientes que

suscitan un gran interés, y que requieren de una atención preferente.

Esta investigación, en el ámbito de las Administraciones Públicas está motivada por el

interés y actualidad que generan las cuestiones relacionadas con las CCAA, y especialmente,

con su financiación. El actual proceso de reforma de Estatutos de Autonomía, junto con la

petición de algunas CCAA de mayores recursos financieros y de una mayor descentralización,

ha provocado que se esté replanteando el actual sistema de financiación.

Esta Tesis Doctoral consta de tres partes claramente diferenciadas.

En la primera parte, el objetivo es realizar un breve repaso del proceso descentralizador

acontecido en España desde 1978, a través de las diferentes etapas, con sus principales

características y peculiaridades. Se va a efectuar a través del estudio de las particularidades de

financiación autonómica en las distintas etapas, teniendo en cuenta los instrumentos financieros

utilizados y la descentralización de las competencias. Esta descentralización no se ha realizado

de igual forma en ambas vertientes del presupuesto. La financiación de las CCAA ha sido una

secuencia de métodos, modelos y sistemas revisados quinquenalmente, que se han ido

modificando en función de las necesidades y circunstancias. El actual y el futuro sistema de

financiación es y será consecuencia de todas esas etapas con sus peculiaridades. La inestabilidad

ha caracterizado los diferentes modelos de financiación, motivada por la propia indefinición de

nuestro modelo territorial de Estado que nace en la Constitución Española de 1978 (en adelante

CE).

2  

Dentro de esta primera parte, se exponen los aspectos teóricos y los enfoques más

relevantes desde una perspectiva económica, que han constituido la base de la Teoría del

Federalismo Fiscal. Se revisan los principios y criterios para la descentralización tanto del gasto

público como del ingreso público. Las asimetrías en la información y la revelación de las

distintas preferencias sobre determinados servicios públicos, entre las distintas regiones y sus

residentes, en ausencia de ahorros de costes por la provisión centralizada y de efectos externos

interjurisdiccionales ponen de manifiesto la mayor eficiencia de la solución descentralizada.

Estos son los principales argumentos de los dos principales teoremas que han inspirado la

Teoría del federalismo Fiscal: el teorema de Tiebout y el teorema de la descentralización de

Barzel-Oates.

Un sistema multinivel de gobierno implica que cada nivel desempeñe una serie de

funciones y competencias, para lo cual requiere de una serie de recursos para poder

desempeñarlas. Los recursos son limitados por ello, se requiere una distribución racional,

eficiente y equitativa de los mismos. La descentralización del ingreso persigue proporcionar a

los distintos niveles de gobierno, los medios necesarios para hacer frente a sus necesidades. El

análisis económico suministra reglas para el reparto de los tributos entre niveles de gobierno.

Los principales principios que deben presidir la distribución de las figuras tributarias son

administración eficiente, equidad en la distribución de la carga impositiva y suficiencia.

La CE es el primer caso histórico en el que se plantea un modelo de descentralización,

donde el nivel superior tiene que ceder competencias al nivel intermedio. A diferencia de otros

países de larga tradición en este campo, en el caso español es el poder central el que ha de

repartirse competencias de gasto e ingreso entre los nuevos centros de poder creados: las

CCAA.

En la actualidad, finalizado el traspaso de competencias, existen dos tipos de

comunidades: las de Régimen Común, objeto de estudio de esta investigación y las de Régimen

Foral, que se rigen por un sistema de financiación completamente distinto. La existencia de

estos dos modelos de financiación, completamente distintos, es foco de tensiones. El Sistema

Foral es más ventajoso y no contribuye a la solidaridad del resto de CCAA. Algunos de los

recién aprobados Estatutos de Autonomía se plantean actualmente, la limitación del grado de

solidaridad.

El análisis de la evolución histórica del desarrollo del sistema de financiación

autonómica el proceso se divide en cinco periodos: el primero, también conocido como periodo

transitorio o provisional trascurre desde 1979 hasta 1986. A continuación, existen tres etapas,

cada una de cinco años cada una (1987-1991; 1992-1996 y 1997-2001), que corresponden a los

3  

acuerdos quinquenales de financiación. Para cada uno es de ellos se aplica un Modelo de

Financiación quinquenal. El último periodo empieza en el año 2002, a partir del cual se aplica el

actual Sistema de Financiación. La negociación política ha tenido una importancia clave,

produciéndose los cambios la mayoría de las veces por razones políticas y no económicas,

siendo los acuerdos quinquenales los que han ido determinando su configuración.

En esta primera parte, también se aborda el estudio de la financiación de los países

federales. El objetivo es profundizar en los modelos de financiación que ofrece este análisis, en

cuanto a mecanismos y modos de financiación en los países de larga tradición federal. Realizar

un breve análisis comparado, puede resultar interesante para conocer como se abordan los

problemas de la financiación de los países descentralizados con tres niveles de gobierno.

En la segunda parte de la Tesis se analiza, desde los principios de suficiencia y

corresponsabilidad, los tres modelos empleados en 1996, 1998 y 2002, en la financiación de las

CCAA de Régimen Común. También valoraremos la corresponsabilidad potencial y efectiva de

las nuevas propuestas que se están barajando en la actualidad.

La falta de corresponsabilidad fiscal es un problema que ha estado presente en la

financiación autonómica: la necesidad de equilibrar las posibilidades de gasto de las CCAA con

mayores cotas de responsabilidad a la hora de obtener parte de los ingresos que cubren sus

presupuestos. Un objetivo de los sucesivos modelos ha sido corregir la gran asimetría observada

entre ambas vertientes, dotando a las comunidades de mayor autonomía en sus ingresos. En

definitiva, la corresponsabilidad fiscal dirigida a reducir la gran dependencia financiera de las

mismas respecto de la Hacienda Central. La responsabilidad de financiación del gasto ha de

recaer, al menos en buena parte, en quien gasta para poder realizar un control eficiente de dicho

gasto público, pero sin desatender la compensación financiera interterritorial necesaria para

potenciar simultáneamente el principio de solidaridad. Autonomía y solidaridad son principios

inicialmente enfrentados, pero podrían no seguir caminos divergentes, ni tener una presencia

excluyente.

Las razones que nos han hecho elegir estos tres años son:

- 1996: por ser el último año del primer Modelo de Financiación en que se toman

medidas para potenciar la tan demandada corresponsabilidad fiscal de las CCAA: el

denominado “Procedimiento” para la aplicación de la corresponsabilidad fiscal, mediante el cual

se cede a cada CCAA el 15% del importe de las cuotas líquidas del IRPF ingresadas por los

residentes en su territorio.

4  

- 1998: En este año se aplican nuevas medidas para aumentar la corresponsabilidad

fiscal, como consecuencia del nuevo Sistema de Financiación que se aplica a partir de 1997. Las

medidas consistieron en incorporar el IRPF a la lista de los tributos cedidos como impuesto

parcialmente cedido, por importe del 30% de la recaudación y la concesión de cierta capacidad

normativa en los tributos cedidos tradicionales.

- 2002: Por tratarse del primer año en que se aplica el actual Sistema de Financiación,

con nuevas medidas adoptados para incrementar la citada corresponsabilidad, que suponen la

cesión de nuevos tributos estatales y la atribución de nuevas competencias normativas en los

tributos ya cedidos.

En cada año elegido se describen las principales novedades que aporta el modelo de

financiación, y se valora cada medida adoptada desde la suficiencia y la corresponsabilidad.

Finalmente, se realiza un análisis de suficiencia y se mide la corresponsabilidad fiscal, a través

de dos indicadores de la misma, en sentido amplio y estricto.

El vigente sistema de financiación tenía vocación de permanencia y había sido acordado

por unanimidad, por parte de todas las CCAA. No obstante, se está demandando su revisión.

Las principales razones que se alegan son, entre otras: el incremento de la población de forma

heterogénea por CCAA, debido fundamentalmente a la inmigración, y a determinados factores

endógenos y exógenos vinculados a la prestación pública de la sanidad. En el año 2008, con la

aprobación del Estatuto de Autonomía catalán, existe el compromiso político de revisar el actual

sistema de financiación. Por tanto, también se analizan, desde la suficiencia y la

corresponsabilidad potencial las nuevas propuestas que se están contemplando. Se examinan

dos escenarios posibles: el propuesto por el nuevo Estatuto catalán, y el que se propone en esta

investigación.

En la tercera parte, se realiza el estudio empírico de dos instrumentos financieros

autonómicos, un impuesto directo y otro indirecto: el Impuesto del Patrimonio, recurso

financiero utilizado en la financiación de las CCAA desde la aparición de las mismas, y los

Impuestos Especiales (en adelante IIEE), recientemente utilizados en su financiación. El

estudio de estos instrumentos financieros se va a realizar desde una doble perspectiva:

suficiencia, y equidad. Se pretende determinar la importancia recaudatoria de los mismos, y su

contribución a la autonomía financiera, por un lado, y sus implicaciones sobre la solidaridad y

reparto equitativo entre las distintas regiones, por otro.

5  

La reciente eliminación del Impuesto sobre el Patrimonio, tributo cedido a las CCAA, hace

imprescindible su valoración en términos de suficiencia y equidad, desde el punto de vista

territorial. Sin mediar decisión alguna por parte de las CCAA, a quienes pertenece la recaudación

de este impuesto, el gobierno central ha procedido a su supresión. Se aborda, por tanto, el análisis

empírico de este impuesto.

Se estudia el papel desempeñado en la financiación autonómica, lo que nos permite hablar

de tres etapas. La división de las mismas corresponde a que en cada una de ellas, el Impuesto sobre

el Patrimonio como medio financiero autonómico experimenta cambios significativos. Desde 1978

hasta 1986, tenían cedido el 100% de la recaudación líquida; a partir de este año, se concede cierta

capacidad normativa a las CCAA para modificarlo, y desde el año 2002, se amplía la misma.

Hasta fechas relativamente recientes, las CCAA no habían hecho uso de sus competencias

normativas en este impuesto. La normativa estatal se aplicaba en todas ellas. Se recogen los

cambios realizados en la misma en aquellas CCAA que la han desarrollado. El Impuesto sobre el

Patrimonio no ha sido el impuesto elegido por las CCAA para hacer uso efectivo de su

corresponsabilidad.

Se analiza su importancia recaudatoria y se valora su contribución a la equidad

territorial. El estudio se realiza con datos de 1998, que se han obtenido por decilas de base

imponible y por CCAA, y con los últimos disponibles del año 2005.

El análisis de suficiencia se realiza a través de la evolución de la recaudación, y tasas de

crecimiento, según los datos que facilita la Agencia Tributaria. Se calcula la recaudación por

habitante, la presión fiscal y el esfuerzo fiscal por CCAA. Se mide su importancia relativa

respecto al resto de tributos cedidos.

También se persigue conocer la desigualdad existente en la distribución de la riqueza, a

través del patrimonio declarado por los contribuyentes de este impuesto en cada comunidad. El

estudio se realiza para 1998, dado que los datos detallados por décilas que se han obtenido de la

Agencia Tributaria son para este año. En primer lugar, se estudia la distinta composición del

patrimonio declarado en las distintas comunidades, a través de los principales componentes de

riqueza y la desigualdad en la distribución del número de declarantes por tramos de base

imponible. Puede ocurrir que los porcentajes de contribuyentes por tramos entre las distintas

6  

comunidades puedan ser dispares, en cuyo caso unos pocos declarantes concentrarían gran parte

del patrimonio declarado, pudiendo dar composiciones parecidas. De igual modo, se establece

la comparación entre la población relativa de cada comunidad, con el porcentaje que representan

los declarantes de cada comunidad respecto del total de las CCAA analizadas.

A continuación, se realiza la estimación de varios índices de desigualdad, el índice de

concentración del patrimonio declarado y los índices de desigualdad de Theil para c=0 y c=1.

Con estos índices se pretende medir la desigualdad en la distribución de la riqueza existente

entre las quince CCAA analizadas, a través del patrimonio declarado entre las mismas, y su

comparación. Para contar con alguna medida de tipo normativo, que nos permita realizar una

valoración de la desigualdad, vamos a acudir al índice de Atkinson.

Para poder analizar la desigualdad es necesario conocer sus causas, además de

determinar la importancia relativa de las mismas. Descomponer un índice de desigualdad en una

serie de factores consiste en determinar qué parte de la desigualdad total es atribuible a cada

factor. Para explicar la desigualdad global se podría hacer en términos de la desigualdad dentro

y entre determinados subgrupos de población, en nuestro caso por regiones geográficas y en

concreto, por CCAA.

Para determinar qué parte de esa desigualdad total observada se debe a la desigualdad

existente dentro de cada comunidad (intra-grupos) y la parte atribuible a la desigualdad entre las

distintas comunidades (inter-grupos), vamos a utilizar los índices descomponibles. De igual

modo, los indicadores de contribución de cada comunidad a la desigualdad observada se utilizan

para conocer la aportación de cada grupo a la desigualdad. Por último, se estima la distribución

de la carga fiscal, y su análisis en términos de progresividad, mediante el cálculo de los tipos

efectivos por tramos de base imponible y de índices de progresividad (Reynolds-Smolensky y

Kakwani).

El 19 de Abril el Consejo de Ministros aprobó, junto a otras medidas para hacer frente

a la crisis económica actual, la supresión del Impuesto sobre el Patrimonio, a partir del ejercicio

2008. La desaparición de este impuesto afecta a la financiación de las CCAA. Sin mediar

decisión alguna por su parte, acaban de perder en torno a un 6% de la recaudación de los

tributos cedidos tradicionales. Por ello, también se van considerar dos alternativas posibles para

hacer frente a esa pérdida de recaudación, como consecuencia de su eliminación. Concretamente

proponemos dos posibles alternativas, que podrían tomarse de forma aislada o ser

7  

complementarias. En primer lugar, existe la posibilidad de desarrollar al máximo el tipo

autonómico del Impuesto sobre Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos (en adelante

IVMDH) y en segundo lugar, establecer un impuesto sobre las ventas minoristas del tabaco. Se

destacan sus ventajas e inconvenientes, y se valoran, en términos de corresponsabilidad y

suficiencia, las medidas propuestas.

En esta tercera parte de la Tesis, en segundo lugar, el análisis se dedica al estudio de los

IIEE como medio financiero autonómico. El objetivo es realizar una valoración de los mismos

como instrumento financiero de las CCAA de régimen común. Se analizan las razones que

justifican la utilización de este tipo de impuestos a nivel autonómico, destacando las ventajas e

inconvenientes que pueden presentar. A continuación, se ofrece una síntesis de la realidad

actual de los IIEE como instrumento de financiación de las CCAA. Este análisis se realiza

distinguiendo entre su utilización para financiar las CCAA de régimen común, las

Comunidades Forales, y Canarias,

Se analiza la capacidad recaudatoria de estos tributos y su suficiencia financiera. El

análisis de suficiencia se realiza a través de la evolución de la recaudación, y tasas de

crecimiento, según los datos que facilita la Memoria Tributaria de los IIEE.

Exceptuando el Impuesto Especial sobre determinados Medios de Transporte (IEDMT),

cuya recaudación coincide con las cantidades devengadas en cada CCAA, para el Impuesto de

Hidrocarburos, sobre las Labores del Tabaco, sobre el Alcohol y Bebidas Alcohólicas, las cifras

de recaudación territorial tal como las ofrece la Agencia Tributaria, no ofrecen información ni

coinciden con el consumo de los productos gravados en cada CCAA. En esta Tesis, con la

explotación estadística solicitada de la Encuesta Continua de Presupuestos Familiares (ECPF)

de 1998, se va a territorializar la recaudación obtenida por cada impuesto en dicho año. Para el

año 2005, último año de datos disponibles, se territorializa la recaudación con los índices

certificados por el Instituto Nacional de Estadística (INE). De igual modo que con el Impuesto

sobre el Patrimonio, se calcula la recaudación por habitante, la presión fiscal y el esfuerzo fiscal

por CCAA en cada impuesto. Se realizan comparaciones. Finalmente se evaluarán las pautas de

consumo, a través de los coeficientes de gasto obtenidos de la explotación estadística de la

Encuesta Continua de Presupuestos Familiares de 1998.

Se investigan las posibles implicaciones que, desde el punto de vista de la equidad,

pueden ocasionar la utilización de estos impuestos a nivel descentralizado. Un argumento

8  

utilizado por la literatura económica para la utilización de los IIEE en la financiación territorial,

ha sido que su distribución es más uniforme, existiendo un reparto más igualitario del consumo

de productos que son objeto de gravamen, entre las distintas CCAA.

En esta investigación, el indicador elegido será el gasto de cada CCAA en los productos

sujetos a IIEE. Con los datos de la explotación estadística obtenida de la Encuesta Continua de

Presupuestos Familiares por CCAA y por decilas de gasto, se pretende medir la desigualdad en

el gasto realizado en los distintos bienes sujetos a IIEE entre las diferentes CCAA. La medición

de la desigualdad en el gasto se realiza a través de una serie de índices de desigualdad (índices

de concentración de gasto, índices de Theil c= 0 y c=1). Los índices se han estimado para el

gasto en carburantes, en todo tipo de tabacos, en cerveza, y en todo tipo de bebidas alcohólicas,

y para los automóviles y motos. Los índices se calculan para cada CCAA y para cada bien, y

también para el total nacional, es decir, para España en su conjunto.

También se han estimado las curvas de concentración de gasto en carburantes, tabacos,

cerveza, bebidas alcohólicas y automóviles y motos. Estas curvas nos permiten visualizar la

desigualdad existente en el gasto en cada bien analizado y para cada CCAA.

Se acude a los índices descomponibles para determinar que parte de la desigualdad se

debe a la desigualdad dentro de cada CCAA (intragrupos) y a la desigualdad entre las distintas

CCAA (intergrupos). Por último, se calculan indicadores de contribución y aportación de cada

comunidad a la desigualdad total, y se ha estimado la contribución relativa a la desigualdad en

el interior de cada CCAA a la desigualdad intrarregional global.

Para finalizar, se ofrecen unas conclusiones y reflexiones finales.

                

9  

CAPÍTULO I

 

EL SISTEMA DE FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

DE RÉGIMEN COMÚN: EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y ANÁLISIS

COMPARADO.

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10  

1.1. INTRODUCCIÓN

El objetivo de este capítulo es realizar un breve análisis al proceso descentralizador

acaecido en España desde 1978, en el marco teórico de Federalismo Fiscal que lo sustenta.

En primer lugar, vamos a exponer los aspectos teóricos y los enfoques más relevantes

desde una perspectiva económica, que han constituido la base de la Teoría del Federalismo

Fiscal. Se revisan los principios y criterios para la descentralización tanto del gasto público

como del ingreso público.

A continuación, se va a esquematizar el desarrollo temporal de la descentralización que

se ha producido en España. Se va a realizar a través del estudio de las peculiaridades de

financiación autonómica en las distintas etapas, teniendo en cuenta los instrumentos financieros

utilizados y la descentralización de las competencias. Vamos a destacar lo más relevante y

diferente de cada etapa, señalando las modificaciones más importantes para el objetivo de esta

tesis doctoral, que es el análisis desde la suficiencia, corresponsabilidad y equidad de la

financiación autonómica. Nos vamos a detener con más detalle en la descripción del Sistema de

Financiación aplicable desde el año 2002 hasta la actualidad.

En el último apartado, se aborda el análisis comparado entre un número de países

pertenecientes a la OCDE. El objetivo es acercarnos al conocimiento de las fórmulas de

financiación de los distintos gobiernos en los países federales.

Toda descentralización entre diferentes niveles de gobierno, sea o no con estructura

federal, requiere una financiación adecuada al nivel competencial, buscando una cierta

independencia financiera. Dado que el objetivo de esta investigación es analizar y valorar la

evolución de la financiación autonómica desde la perspectiva de la corresponsabilidad fiscal,

suficiencia y equidad para nuestro Estado de las Autonomías, la comparación internacional se

presenta útil en este sentido.

11  

1.2. FUNDAMENTOS Y ASPECTOS TEÓRICOS DE LA TEORÍA DEL

FEDERALISMO FISCAL

La Teoría del Federalismo Fiscal trata de analizar, entre otras cuestiones, si las

intervenciones (asignativas, redistributivas y estabilizadoras) es mejor afrontarlas de forma

centralizada, es decir de igual modo para todo el territorio, o acudir a cierto grado de

descentralización. Dicha descentralización se alcanzaría atribuyendo a cada nivel de gobierno

las funciones que mejor pueda desarrollar. El enfoque tradicional musgraviano ha sostenido que

tanto la función estabilizadora como la redistributiva serían prestadas más eficientemente por el

gobierno central, quedando la función asignativa para los gobiernos subcentrales.

Las asimetrías en la información y la revelación de las distintas preferencias sobre

determinados servicios públicos, entre las distintas regiones y sus residentes, en ausencia de

ahorros de costes por la provisión centralizada y de efectos externos interjurisdiccionales ponen

de manifiesto la mayor eficiencia de la solución descentralizada. Estos son los principales

argumentos de los dos principales teoremas que han inspirado la Teoría del federalismo Fiscal:

el teorema de Tiebout y el teorema de la descentralización de Barzel-Oates.

Tiebout (1956) se basa en que la movilidad interjurisdiccional actúa como mecanismo

eficiente para la provisión descentralizada de bienes públicos locales, bajo ciertas condiciones.

La elección del lugar de residencia es una manera de revelar las preferencias, a través del “voto

con los pies” en ausencia de costes de movilidad.

Barzel (1969) y Oates (1977) parten de la superioridad de la solución descentralizada en

ausencia de ahorros en los costes de la provisión centralizada de un bien, siempre que no se

produzcan efectos externos entre las distintas jurisdicciones.

Musgrave (1959) y Oates (1977) aportan los principales enfoques a la descentralización

del Sector Público.

Según el enfoque de Musgrave, se podrían destacar los siguientes principios de

descentralización del gasto (Monasterio, 1996, pp. 32):

a) Si un determinado gasto no afecta exclusivamente a los residentes de una

región, no debe descentralizarse.

b) Si un gasto, cuando es realizado simultáneamente por todos los gobiernos

locales conduce a una asignación Pareto inferior de los recursos, no debe descentralizarse.

12  

c) Si el coste de provisión de un gasto es decreciente en un determinado tramo, no

debe descentralizarse a regiones cuya población sea muy inferior a la que generaría el coste

mínimo de provisión.

d) Si un gasto redistributivo es susceptible de generar movimientos migratorios

importantes, no debe descentralizarse.

e) Las políticas de regulación económica cuyo objetivo sea actuar sobre variables

que, en buena medida, están fuera del control de los gobiernos locales, no deben

descentralizarse.

Existen otros enfoques1 como los de Buchanan (1974), Pauly (1973) y Brown (1987),

para los que las posibilidades redistributivas en los sistemas descentralizados son posibles.

Pauly (1973) demuestra “que un sistema multigubernamental, con redistribución

llevadas a cabo en el nivel local o varios niveles, puede llevar a cabo esta función de forma que

sea Pareto superior a lo que conseguiría el gobierno central. También demuestra que el nivel

agregado de redistribución puede ser mayor que el que se conseguiría con un gobierno unitario.

“Aunque quizá no sea ineficiente que los contribuyentes se desplacen en respuesta a impuestos

diferenciados para financiar determinados niveles de redistribución del bienestar, unos niveles

de bienestar diferenciales es muy probable que constituyan un incentivo para la migración

ineficiente de los receptores potenciales de bienestar” (pp.376).

Casahuga (1978) critica el enfoque funcional musgraviano aplicado al análisis del

Federalismo Fiscal. Descentralizar consiste en asignar competencias de gasto, no consiste en

asignar objetivos entre los distintos niveles. “Las reglas de Musgrave podrían tener sentido

solamente en el caso extremo e irreal en que cada medida de política pública únicamente tuviera

impacto sobre un solo objetivo” (pp.316).

En Braña (1997) se recogen los criterios para un proceso de descentralización del gasto

público y las propuestas existentes para la asignación de funciones en un sistema federal.

Hasta aquí se han expuesto muy brevemente los enfoques más relevantes sobre la teoría

de la descentralización del gasto. En el caso de España, la CE de 1978 (art. 148) establece las

distintas competencias que las CCAA pueden asumir, siendo los Estatutos de Autonomía de

cada comunidad, los que realmente asumen cada una de ellas.

                                                            1 Otros enfoques pueden encontrarse en Braña, F.J y Serna, V.M.(1997), pp.25-43

13  

Un sistema multinivel de gobierno implica que cada nivel desempeñe una serie de

funciones y competencias, para lo cual requiere de una serie de recursos para poder

desempeñarlas. Los recursos son limitados por ello, se requiere una distribución racional,

eficiente y equitativa de los mismos. La descentralización del ingreso persigue proporcionar a

los distintos niveles de gobierno, los medios necesarios para hacer frente a sus necesidades.

Según Castells (1988, pp.79) deben resolverse dos tipos de problemas. En primer lugar,

decidir la importancia relativa de los ingresos tributarios y de las subvenciones procedentes del

gobierno central. Lo que es lo mismo que determinar el grado de dependencia financiera. En

segundo lugar, asignar las distintas figuras tributarias entre niveles de gobierno, de acuerdo con

el peso de cada uno de ellos en la financiación global y con las funciones que tiene

encomendadas.

El establecimiento de un impuesto comprende tres aspectos:

- la soberanía tributaria o fiscal: potestad de legislar, establecimiento de su

configuración y reglamentación.

- exacción tributaria: potestad administrativa para su liquidación y recaudación

- apropiación de los ingresos recaudados.

En principio, la atribución de una figura tributaria abarca estos tres aspectos. En la

práctica puede no ser así. La potestad legislativa y reglamentaria es, en opinión de Del Arco

(1978, pp.206), la que define realmente la pertenencia de una figura tributaria a un determinado

nivel.

El análisis económico suministra reglas para el reparto de los tributos entre niveles de

gobierno, que difieren de las que se ofrecen para la asignación de las competencias gestoras.

Los principios que deben presidir la distribución de las figuras tributarias son:

- administración eficiente

Las figuras tributarias que se vayan a asignar a cada nivel han de poder ser

administradas de forma eficiente por dicho nivel. La correcta aplicación de las normas

tributarias depende básicamente de la capacidad de la administración tributaria para elaborar

censos de contribuyentes y datos, gravar todos los supuestos que se correspondan con el hecho

imponible, realizar verdaderas valoraciones de las bases imponibles, evitar bolsas de fraude etc.

Los impuestos no son siempre simples y fáciles de aplicar. Cuantos más objetivos se

encomienden a los instrumentos tributarios, más compleja es su regulación y configuración. Su

14  

correcta aplicación requiere de una administración técnicamente preparada. Disponer de una

buena administración exige un esfuerzo importante, y tiene un coste elevado. No es fácil contar

dentro de un mismo país con dos o más administraciones capaces de aplicar de forma eficiente

todos los impuestos, pudiendo ser además, un esfuerzo baldío. En cualquier caso, se trata de

determinar el nivel más adecuado para administrar una determinada figura tributaria. Los

impuestos más complejos deben reservarse para la administración más preparada, sin que por

ello las distintas administraciones no mantengan el máximo grado de colaboración y puedan

prestarse mutuamente ayuda.

- equidad en la distribución de la carga impositiva

Junto a la eficiencia, la equidad es uno de los criterios por los que ha de ser juzgado un

impuesto. La equidad cobra especial relevancia en los países descentralizados o de organización

federal. En los Estados unitarios, los contribuyentes con igual capacidad económica soportan la

misma carga fiscal con independencia de su localización geográfica, y en términos generales

reciben los mismos servicios del Estado, puesto que las prestaciones de servicios corresponden

a una decisión única. En un país descentralizado, esto no ocurre así. La base de la

descentralización es precisamente prestar distintos servicios en función de los distintos gustos

de los residentes de las distintas jurisdicciones. Además, las jurisdicciones pueden tener

capacidad financiera distinta, lo que puede llevar a que existan personas que para recibir el

mismo nivel de servicios, contribuyan a su financiación de forma muy diferente.

Buchanan (1974) considera que lo importante es que los contribuyentes tengan el

mismo “residuo fiscal” que es la carga fiscal que soporta una persona menos los beneficios que

obtiene por los servicios públicos. El sistema fiscal será equitativo si los “residuos fiscales” de

las personas en situaciones similares sean equivalentes.

La doctrina no comparte la teoría de Buchanan sobre la equidad de la igualdad del

“residuo fiscal”, porque para ello sería necesario una plena sustitución de los servicios públicos

por privados, lo cual no es siempre posible. También, se argumenta que se producen

traslaciones de impuestos de unos niveles a otros, así como que existen costes distintos en la

provisión de los servicios públicos.

Del Arco (1978, pp.214) destaca que la filosofía de Buchanan está basada en el

principio de beneficio, más que en el principio de capacidad de pago al que se otorga más

importancia en las consideraciones de equidad. Siempre que una mayor presión fiscal le

corresponda un nivel superior de servicios públicos, no se rompe la equidad fiscal, y se respeta

la autonomía financiera del nivel inferior. Se requieren transferencias a los niveles de menor

15  

capacidad económica para alcanzar la equidad fiscal entre niveles. Sin estas transferencias los

residentes de los niveles de menor capacidad se ven obligados a disfrutar de un nivel inferior de

servicios o soportar una mayor presión fiscal para poder optar a los mismos. Las transferencias

intergubernamentales no deben buscar la igualación absoluta, sino sólo la garantía de que todos

los niveles ofrezcan el mismo nivel medio de servicios a cambio de un nivel medio de presión

fiscal.

- suficiencia

Las fuentes de ingresos que se asignen a cada nivel han de ser suficientes para

garantizar los ingresos necesarios para desempeñar las competencias de gasto que tengan

asignadas los distintos niveles.

La suficiencia hace referencia al conjunto de ingresos, comprende a las fuentes

impositivas propias, a la participación en fuentes impositivas del nivel superior y a las

transferencias recibidas de este. La suficiencia depende de las necesidades presupuestarias. No

se debe asignar a un nivel una fuente tributaria que este no pueda explotar de forma suficiente.

Las diferencias de “elasticidad renta” de los ingresos y de los gastos suele ser la causa básica del

desfase entre los mismos. Por ello, se debe atribuir a los niveles inferiores los impuestos con

mayor grado de elasticidad. Además, deben asignarse a los niveles inferiores fuentes

impositivas que puedan exigirse en todos los niveles. Dadas las diferencias de riqueza y

capacidad económica existentes entre las zonas geográficas de un país, resulta difícil que los

ingresos de los niveles inferiores puedan garantizar el mismo nivel de prestación de servicios

entre todos ellos, esas diferencias se resuelven a través de transferencias de perecuación fiscal

para evitar grandes diferencias presión fiscal.

La administración eficiente, la equidad y la suficiencia son los tres grandes principios

para la financiación subcentral. Cualquier atribución de impuestos a un subnivel con criterios

racionales debe observarlos. La doctrina coincide básicamente en ellos, si bien algunos autores

conceden más importancia a unos frente a otros, e incluso se refieren a diversos aspectos de los

mismos.

Musgrave (1983) resume en seis las reglas a seguir para el reparto de impuestos entre

los distintos niveles de gobierno, que se derivan de su concepción funcional de la

descentralización fiscal de tal modo que las haciendas subcentrales son meras haciendas de

servicios2.

                                                            2 Para su desarrollo véase Monasterio 1996, pp.34-35

16  

En opinión de Albi(1994) para descentralizar los impuestos se tienen que cumplir dos

principios básicos: el principio de suficiencia de tal modo que la capacidad fiscal asignada a

cada nivel de gobierno debe ser suficientemente flexible como para que este pueda ajustar sus

ingresos a sus necesidades de gasto, y el principio de no rivalidad, de tal forma que la capacidad

asignada a cada nivel deba servir para financiar el gasto, no para alterar la asignación o

distribución de los recursos, y evitar la competencia fiscal.

Monasterio (1996, pp.38) resume los principios para la financiación subcentral en los

siguientes:

-autonomía: entendido como discrecionalidad en la asignación del gasto.

- beneficio: implica que la distribución de la carga tributaria entre los contribuyentes sea

en función del beneficio individual que cada uno de ellos obtiene de los servicios prestados por

las distintas Haciendas. Este principio permite la revelación de las preferencias.

- capacidad de pago: enfoque del principio de equidad fiscal. Este principio sirve para

satisfacer la equidad vertical.

- economicidad: relacionado con la administración eficiente de un impuesto, en cuanto a

la disponibilidad de medios técnicos y personales así como la simplicidad tributaria

- generalidad: que haga posible la identificación de los contribuyentes y la no existencia

de exenciones.

- localización: hace referencia a la necesidad de establecer la tributación a un

determinado marco territorial, de tal forma que no puedan ser gravados bienes, actividades,

gastos, actos etc. realizados fuera de ese marco territorial, y así evitar la exportación fiscal.

- neutralidad: que consiste en evitar todo tipo de interferencias que perjudiquen la

competencia.

- perceptibilidad: implica falta de ilusión fiscal. Necesario para exigir responsabilidades

a las autoridades públicas. Visibilidad del coste real de los bienes y servicios públicos en

términos de impuestos.

- progresividad: alteración en la distribución de la renta, como aspecto particular de la

equidad vertical.

- suficiencia: el sistema fiscal debe proporcionar recursos necesarios para atender las

necesidades de gasto. Se requieren bases amplias y ayudas externas.

A la hora del cumplimiento de estos principios surgen conflictos al intentar cumplir a la

vez el principio de autonomía con los principios de equidad, neutralidad y suficiencia. La

ponderación de cada principio dependerá del tipo de actuación pública que se atribuya a los

distintos niveles.

17  

Castells (1988, pp.85) establece los criterios básicos que se deben perseguir:

- internalizar la carga tributaria.

- reservar al gobierno central los impuestos con incidencia en la función estabilizadora y

redistributiva.

- perseguir cierta uniformidad de la imposición a lo largo del territorio.

- necesidad de estimular la responsabilidad fiscal relacionando ingresos y gastos.

- reconocimiento de la diversidad, así como la autonomía estatal y local.

Una vez que se han expuesto los principios que deben guiar la descentralización de

impuestos, hay que destacar que la distribución racional de dichas fuentes no tiene una solución

única. Mathews (1986) expone los diferentes sistemas de financiación en un modelo

descentralizado de gobierno. Existen dos fórmulas distintas:

- la separación de impuestos o sistemas impositivos separados

- los sistemas fiscales superpuestos

La separación de fuentes impositivas consiste en mantener sistemas impositivos

independientes en cada uno de los distintos niveles de gobierno. Cada nivel de gobierno gravará

hechos imponibles distintos, no pudiendo interferirse mutuamente, teniendo que respetar unas

reglas. Cada nivel de gobierno cuenta con sus propios ingresos, que podrá gastar de la forma

que considere oportuna, no dependiendo de ningún nivel superior para recibir ingresos. La

autonomía financiera es plena.

Con este sistema se evita la superposición de impuestos de la misma naturaleza, pero

presenta una serie de inconvenientes. Por una parte, resulta más difícil estructurar ambos

sistemas fiscales de forma adecuada. La configuración óptima de un sistema fiscal sólo se puede

conseguir con una combinación de diversos impuestos que se complementen entre sí y

contrarresten sus efectos negativos. “Parece evidente, por ejemplo, que si la imposición personal

sobre la renta se reserva exclusivamente para uno de los niveles, al otro le será muy difícil

distribuir de forma equitativa el peso de sus impuestos” (Del Arco, 1978, pp.37).

18  

Por otro lado, este método carece de flexibilidad para adaptar los ingresos fiscales a las

circunstancias económicas, como en el caso de mayor demanda de servicios públicos o aumento

del coste de los mismos. Así mismo, la separación absoluta provoca duplicidad de todo el

esfuerzo administrativo. Otro problema que se plantea, es que se pueden producir importantes

desequilibrios financieros. Cuando no coincida el nivel de capacidad impositiva con el nivel de

competencias se producirán insuficiencias financieras, que deberán ser corregidas.

La competencia fiscal que se puede dar entre gobiernos de un mismo nivel es otro

inconveniente. Los gobiernos de cada región tratarán de atraer población y actividades

económicas, a través de rebajas en los tipos impositivos, diferentes ofertas de servicios

públicos, lo que puede implicar una mejor asignación de los recursos, por tanto una mayor

eficiencia, siempre que se respete, tanto en los gastos como en los ingresos, la Teoría del

Federalismo Fiscal en cuanto a la asignación de los mismos entre los diferentes niveles de

gobierno. De no ser así, esta lucha fiscal puede fomentar o aumentar las desigualdades

territoriales, con la consiguiente pérdida de equidad, al trasladarse bases imponibles de unas

regiones a otras. Una solución sería armonizar las bases imponibles y los tipos impositivos.

En la segunda fórmula, varios niveles de gobierno establecen impuestos que recaen

sobre los mismos hechos imponibles, es el denominado sistemas fiscales superpuestos. Consiste

en la utilización de las mismas fuentes de forma conjunta.

Este sistema provoca competencia vertical entre estos niveles, ya que cada uno buscará

el poder mayor sobre esas bases imponibles, siendo necesario establecer distintos métodos de

armonización3.

Las diferentes formas de reparto de los ingresos tributarios no se usan de manera

absoluta. La mayoría de los países utilizan una combinación de estos sistemas, de modo que

las subvenciones pueden existir con un sistema de impuestos separados y superpuestos a la vez.

Los desequilibrios verticales, horizontales ó simplemente las desigualdades regionales no

hacen posible la existencia de sistemas puros. La existencia de las subvenciones es necesaria, si

bien tendrán diferente peso en los distintos países.

                                                            3 En Del Arco, 1978, pp.36-ss.se analizan las distintas formas de utilización conjunta de los sistemas fiscales.

19  

En esta Tesis doctoral se va a hacer especial referencia a los principios de suficiencia,

autonomía y corresponsabilidad fiscal. Al primero de ellos ya nos hemos referido, pero

vamos a centrar los otros dos que son de gran importancia.

Un correcto proceso descentralizador del Estado conlleva que los niveles inferiores

cuenten con ingresos propios con un peso significativo, lo que implica tener autonomía

financiera. Autonomía financiera es la disponibilidad suficiente de medios, aunque no sean en

su totalidad propios, para atender sus funciones.

La CE ha optado por un sistema de Hacienda de coordinación y no de separación,

inspirado en el principio de solidaridad interregional (Art.156).Una excesiva dependencia de las

haciendas autonómicas de medios financieros derivados de fuentes estatales puede mediatizar su

autonomía política y administrativa, además de generar distorsiones y efectos indeseables en el

funcionamiento global de la hacienda general y en el equitativo reparto de los ingresos públicos.

La autonomía financiera, es decir, el ejercicio autónomo de la actividad financiera, requiere que

se garantice la suficiencia de ingresos del nivel autonómico. La solidaridad implica que las

CCAA tengan la misma suficiencia relativa que la organización central del Estado, y que las

restantes CCAA.

“Cualquier descentralización política tiene que comportar la descentralización de los

poderes fiscales tanto como la de los gastos. Dejando el poder fiscal al nivel superior de

gobierno, con transferencias al nivel inferior, se corta la crucial conexión impuestos/gastos y las

ventajas de la descentralización se debilitan significativamente”. (Brennan, Buchanan 1980, pp.

58). La razón es obvia, “si los impuestos se recaudan centralmente, entonces las decisiones de

gasto se toman efectivamente de forma centralizada....., la única decisión variable es el nivel de

oferta de los bienes públicos, y a menos que las decisiones sobre el nivel de gastos e impuestos

estén estrechamente vinculadas, el gobierno que determine el nivel de impuestos y la división de

los ingresos fiscales lo determina todo”.

No basta con tener suficientes ingresos para gastar, obtenerlos de forma propia es

requisito esencial de una verdadera descentralización. La actuación de cada nivel de hacienda

como sujeto activo de las decisiones impositivas es la base de la corresponsabildad fiscal.

”De forma genérica, la corresponsabilidad fiscal es la correspondencia entre la

capacidad de actuación tributaria de los gobiernos regionales y la capacidad que tienen de

decidir, no sólo sobre el nivel de provisión de bienes y servicios sino también sobre la

20  

composición de los ingresos públicos, y más en concreto sobre los ingresos de tipo

fiscal”.(Monasterio, 1993a, pp.108)

“El concepto de corresponsabilidad, formula la necesidad de que las CCAA, que tienen

un volumen importante de competencias de gasto, participen también en el coste de recaudar

tributos”. (Ruiz -Huerta, J., 1992b, pp.5).

Se persigue la equiparación entre recursos propios y los gastos que en cada ejercicio

realiza la CCAA correspondiente, para evitar asimetrías en términos de ingresos y gastos. Es la

llamada correspondencia óptima de Oates (1977, pp.58) ó el denominado principio de

equivalencia de Olson (1969, pp.469). Según estos autores, cada nivel de gobierno debe contar

con competencias suficientes, tanto en el lado del gasto como del ingreso, para asegurar que la

toma de decisiones públicas se efectúa de forma simultánea sobre ambos lados del presupuesto.

Esto garantizaría la provisión eficiente.

1.3. EVOLUCIÓN DEL PROCESO DESCENTRALIZADOR Y MODELOS DE

FINANCIACIÓN AUTONÓMICA

La CE reconoce en su artículo segundo, el derecho a la autonomía de las regiones que

integran el Estado español. En el título VIII de la Organización Territorial del Estado, se

establece el Estado de las Autonomías.

La CE es el primer caso histórico en el que se plantea un modelo de descentralización,

donde el nivel superior tiene que ceder competencias al nivel intermedio. A diferencia de otros

países de larga tradición en este campo, en el caso español es el poder central el que ha de

repartirse competencias de gasto e ingreso entre los nuevos centros de poder creados por la CE,

que son las CCAA4. Además cuando se aprobó la misma, se desconocía el número de

comunidades que se iban a constituir, situación que no se ha producido en el resto de los países

federales, donde de partida se conocían el número de estados miembros, las competencias y su

financiación.

Se crean tres tipos de CCAA, con distintos niveles competenciales5:

                                                            4 Salinas, J. (1994, pp. 29) 5 Para mayor desarrollo de la cuestión competencial véase Torres Cobo (1995)

21  

1. Las CCAA constituidas por la vía del artículo 151 de la CE con competencias

en Educación y Sanidad (Andalucía, Cataluña, y Galicia), y aquellas que aún no habiéndose

constituido en función de este artículo, se les han delegado estas competencias, mediante

Ley Orgánica6 con el procedimiento establecido en el artículo 150.2 de la misma (Canarias

y Valencia). Son las denominadas CCAA de vía rápida o de techo competencial elevado.

2. Las CCAA constituidas por la vía del artículo 143 de la CE, correspondiéndoles

las competencias comunes7, susceptibles de ampliación (Aragón, Asturias, Baleares,

Cantabria, Castilla- La Mancha, Castilla y León, Madrid, La Rioja, Madrid, y Murcia). Son

las denominadas de vía lenta o de techo reducido8.

3. Las Comunidades Forales (País Vasco y Navarra)9.

La principal característica de las diecisiete CCAA es la heterogeneidad y diversidad de

situaciones, tanto en lo referente a competencias como en lo que incumbe a su financiación. Las

diferencias existentes en cuanto a las competencias asumidas, se pueden considerar de carácter

temporal. En el año 2004, las diez CCAA de competencias restringidas, accedieron al nivel

competencial elevado10. En la actualidad, finalizado el traspaso de competencias, existen dos

tipos de comunidades: las de Régimen Común, objeto de estudio de esta investigación y las de

Régimen Foral, que se rigen por un sistema de financiación completamente distinto. El origen

del actual sistema de Concierto Económico que constituye el sistema Foral del País Vasco data

de 1876 y el origen del Convenio de Navarra se estableció en 1841. Las CCAA de régimen

común tienen un sistema de financiación basado en las transferencias que reciben de la hacienda

central, por el contrario, las haciendas forales asumen la gestión y recaudación de los principales

impuestos del sistema tributario, teniendo que transferir a la hacienda central una cantidad

(cupo, en el País Vasco y aportación, en el caso de Navarra) por el pago de los servicios de                                                             6 Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (BOE, 15 julio) y Ley Orgánica 10/1982 , de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Canarias (BOE 28 septiembre) 7 Las competencias que las CCAA pueden asumir se recogen en el art. 148 de la CE. Las competencias comunes son las de nivel competencial reducido, siendo entre otras: Montes, agricultura, ganadería y pesca en aguas interiores; urbanismo y vivienda; carreteras; puertos y aeropuertos que no desarrollen actividad comercial; aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos; protección del medio ambiente; patrimonio monumental de la Comunidad, fomento de la cultura y lengua regionales, bibliotecas, museos y conservatorios; Instituciones de autogobierno y ferias interiores, protección del deporte y turismo. El nivel competencial elevado además de las competencias comunes, tiene la competencia en la gestión del sistema educativo en todos los niveles, y la prestación de cuidados médicos y asistencia farmacéutica. 8 Dentro de este grupo también se establecen diferencias por tratarse de Comunidades uniprovinciales o multiprovinciales. 9 La Disposición Adicional 1ª de la CE ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales, a partir de los cuales se construyen las Haciendas forales del País Vasco y Navarra. 10 En el año 2003, transferida la competencia en educación, se completo la transferencia en sanidad a la totalidad de las CCAA del art.143.

22  

titularidad estatal prestados en ambos territorios. Las haciendas forales tienen una mayor

capacidad fiscal que la necesaria para financiar sus competencias, lo que les permite tener una

mayor autonomía fiscal y un mayor grado de suficiencia11.

El objetivo de este apartado es sintetizar el desarrollo temporal de la descentralización

autonómica. Desde el inicio, el sistema de financiación ha pasado por diversas etapas hasta

llegar al momento actual. La descentralización del Sector Público en España ha seguido un

proceso. Se ha producido de forma paulatina. La negociación política ha tenido una importancia

clave, produciéndose los cambios la mayoría de las veces por razones políticas y no

económicas, siendo los acuerdos quinquenales los que han ido determinando su configuración.

A continuación, se ofrece un breve análisis de la evolución histórica del desarrollo del

sistema de financiación autonómica12 necesario para la valoración económica del mismo que se

realizará en capítulos posteriores. En concreto, el proceso se divide en cinco periodos: el

primero, también conocido como periodo transitorio o provisional trascurre desde 1979 hasta

1986. A continuación, existen tres etapas, cada una de cinco años cada una (1987-1991; 1992-

1996 y 1997-2001), que corresponden a los acuerdos quinquenales de financiación. Para cada

uno es de ellos se aplica un Modelo de Financiación quinquenal. El último periodo empieza en

el año 2002, a partir del cual se aplica el actual Sistema de Financiación.

1) ETAPA 1979 - 1986

Comienza con la aprobación de los primeros Estatutos de Autonomía de Cataluña13 y

País Vasco en 197914, y la celebración de las primeras elecciones autonómicas. Además en este

periodo, se aprueban gran número de Estatutos de Autonomía15, a raíz de los Acuerdos

Autonómicos firmados16.

                                                            11 Para un desarrollo con más detalle del sistema foral, véase Monasterio, 1996, capitulo 8, pp.227-258 12 En el cap. 2 del Libro Blanco de Financiación Autonómica del Instituto de Estudios Fiscales se aborda su evolución de forma completa. 13 Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía de Cataluña. Derogado por la Ley Orgánica 6/2006 de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (BOE 20julio). 14 Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía del País Vasco, (BOE 22 diciembre) 15Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, Estatuto de Autonomía de Galicia, (BOE 28 abril); Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía de Andalucía, reformado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía (BOE 68, de 20 marzo); Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, Estatuto de Autonomía de Asturias, (BOE 11 enero 1982); Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, Estatuto de Autonomía de Cantabria, (BOE 11 enero 1982); Ley Orgánica 3/1982, de 7 de enero, Estatuto de Autonomía de La Rioja, (BOE 8 enero); Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, Estatuto de Autonomía de Murcia, (BOE 19 junio), modificada por la Ley Orgánica 4/1994, de 24 de marzo, (BOE 19 junio) y la Ley Orgánica 11/1998, de 15 de junio, (BOE 16 julio); Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto, Estatuto de Autonomía de Aragón, (BOE 16 agosto); Ley Orgánica

23  

En este periodo, también denominado transitorio o provisional, se produce un traspaso

muy rápido de competencias. Se ceden las competencias comunes a todas las CCAA y las

competencias en educación, educación universitaria, sanidad e Imserso a las comunidades del

art. 151.

Durante esta etapa, la hacienda central asegura la suficiencia de los recursos. El

principal objetivo fue valorar las competencias traspasadas, para garantizar la financiación de

los servicios transferidos con una cantidad igual al coste efectivo de los mismos. La

preocupación fundamental es organizar el traspaso de competencias sin crear duplicidades e

incrementos de gasto. (Monasterio, 1996, pp.85)

El Sistema de financiación se reguló por la Ley Orgánica 8/1980 de Financiación de las

Comunidades Autónomas17 (en adelante LOFCA).Su duración sería hasta que se hubieran

completado el traspaso de los servicios a las Comunidades Autónomas, o al menos, cuando

hubieran transcurrido seis años desde la entrada en vigor del correspondiente Estatuto de

Autonomía.

La metodología del coste efectivo18 fue el mecanismo utilizado, para llevar a cabo de

forma ordenada la asunción de competencias. Esta metodología fue el criterio empleado para

valorar los traspasos, a partir de cálculos aproximados.

La LOFCA centra los principios que van a guiar la financiación autonómica. Estos

principios son los de suficiencia financiera, autonomía financiera, solidaridad, la no

interferencia en la asignación de recursos y la economía nacional, y coordinación con la

hacienda central. La LOFCA define el marco del sistema de financiación, estableciendo los

                                                                                                                                                                              9/1982, de 10 de agosto, Estatuto de Autonomía de Castilla La-Mancha, (BOE 16 de agosto); Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, modificada por la Ley Orgánica 1/2001, de 26 de marzo, (BOE 28 de marzo); Ley Orgánica 1/1983, de 25de febrero, Estatuto de Autonomía de Extremadura, (BOE 26 febrero); Ley Orgánica 2/1983, de 25de febrero, Estatuto de Autonomía de Baleares, (BOE 1 marzo), modificado por la Ley Orgánica1/2007, de 28 de febrero, de reforma del estatuto de Autonomía de Baleares (BOE 1 de marzo); Ley Orgánica 3/1983, de 25de febrero, Estatuto de Autonomía de Madrid, (BOE 1 marzo) y Ley Orgánica 4/1983, de 25de febrero, Estatuto de Autonomía de Castilla y León, (BOE 2 marzo). 16 Con el consenso de los principales representantes estatales para completar el mapa autonómico. Se firman el 30 de julio de 1981. 17 Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, (BOE 1 octubre). 18 Para mayor desarrollo de la metodología del coste efectivo, véase Braña y Serna (1997, pp.103-126).

24  

instrumentos financieros de tipo tributario, las transferencias verticales y las condiciones de uso

del endeudamiento.

Los ingresos financieros regulados en la LOFCA se pueden clasificar en cuatro tipos:

- Tributos propios: tasas, contribuciones especiales, impuestos autonómicos, y

ciertos recargos sobre impuestos estatales.

Los tributos propios son aquellos cuya regulación y titularidad corresponde a las propias

Comunidades Autónomas. Castells (1988, pp.134-135) se refiere a dos tipos de tributos

propios, por razón de su procedencia. En primer lugar, las tasas afectas a los servicios

transferidos (art.7 LOFCA), cuya titularidad correspondía previamente al Estado, y que han sido

transferidas a las CCAA junto con el servicio correspondiente. En este caso, asumen la potestad

sobre los rendimientos originados por estas tasas y además asumen la capacidad normativa de

las mismas. En segundo lugar, los tributos de nueva creación por parte de las CCAA, o tributos

propios, establecidos legalmente en los art. 6 y 9 de la LOFCA. El art.6 establece la facultad de

exigir por parte de las CCAA sus propios tributos, siendo “la manifestación más genuina de

autonomía en el campo fiscal” de que disponen las mismas (Monasterio, 1996, pp.139) y uno de

los mejores exponentes de su autonomía financiera en el ámbito tributario. Los límites a que se

somete el poder autonómico para la creación de tributos son la neutralidad o unidad de mercado

(art.157.2 CE y art. 139.2 CE) y la territorialidad (art.157.2 CE), principios desarrollados en el

art. 9 LOFCA. Además el art. 6.3 LOFCA, prohibe que recaigan sobre hechos imponibles

gravados por el Estado, siendo en la práctica el límite más restrictivo para el ejercicio del poder

tributario autonómico.

- Participaciones en la recaudación de ciertos impuestos estatales: tributos

cedidos, y ciertos recargos sobre impuestos estatales.

Los tributos cedidos, junto al porcentaje de participación en los impuestos estatales no

cedidos (en adelante PPI) se concibieron como las dos fuentes básicas de financiación de las

necesidades financieras de las CCAA. “El mecanismo concreto elegido fue el trasvase de una serie

de impuestos del sistema fiscal estatal hacia la hacienda de las CCAA de régimen común”19. Estos

impuestos elegidos se denominaron tributos cedidos. Su régimen jurídico general se configuró en la

LOFCA. Se trataba de tributos establecidos y regulados por el Estado pero cuya recaudación

                                                            19 Monasterio, 1996, pp.130

25  

líquida correspondía a la CCAA donde se recaudaban. La gestión, liquidación, recaudación,

inspección y revisión de tales tributos corresponde por delegación, a las CCAA20.

- Subvenciones de carácter general: subvenciones como porcentaje de

participación en los impuestos estatales.

El PPI no consiste en una participación territorializada en la recaudación de un

impuesto. Se trata de una participación general o no condicionada, cuyo objetivo principal es

asegurar la suficiencia de recursos a las CCAA para hacer frente a sus necesidades de gasto.

Forman parte de la financiación básica. Se regulan en el art. 13 de la LOFCA.

- Subvenciones condicionadas: transferencias procedentes del Fondo de

Compensación Interterritorial (en adelante FCI) y ciertas subvenciones en garantía de un

nivel mínimo de servicios.21

El FCI es un instrumento de financiación que pretende contribuir a disminuir las

diferencias de renta y riqueza entre CCAA. Se regula en el art. 16 de la LOFCA. Se enmarca

dentro del denominado “bloque de solidaridad”22.

Este segundo tipo de subvenciones se regulan en el art. 15 de la LOFCA. Se establecen

para que el Estado pueda garantizar en todo el territorio español el nivel mínimo de prestación

de los servicios fundamentales. Son subvenciones específicas o condicionadas para garantizar

dicha cobertura.

E

Surgen dos sistemas de financiación distintos: el Sistema de Régimen Foral23 para el

País Vasco y Navarra, y el Sistema de Régimen Común para el resto de las CCAA.

Durante esta primera etapa, las CCAA comenzaron a establecer los primeros tributos

propios24. La imposición autonómica sobre el agua fue establecida por Cataluña con el

                                                            20En la literatura económica, se situaba esta figura entre los conceptos de ingresos transferidos (López Laborda, 1991, pp.141) o bien se les consideraba participaciones en el cien por cien de los rendimientos de la imposición estatal (Castells, 1988, pp.136): “Al existir un origen de derivación territorial, estos ingresos pueden considerarse una forma de participación en los rendimientos de la imposición del Estado en el territorio, con la particularidad de que el porcentaje de participación es del cien por cien”. 21 Castells, 1988, pp.157. 22 Monasterio, 1996, pp.187. 23 Las Disposiciones adicionales primera y segunda de la LOFCA recogen el régimen foral del País Vasco y Navarra.

26  

establecimiento del Canon de saneamiento de aguas en 1981. En 1984, Madrid también

establece un impuesto similar. En este mismo año, Murcia y Cataluña establecen los primeros

impuestos autonómicos sobre el Juego del Bingo. Los impuestos que gravan los juegos de

suerte, envite o azar, junto a los recargos sobre los mismos, van a representar un campo de

actuación fiscal que prácticamente todas las CCAA, antes o después van a desarrollar.

En 1984, el Parlamento andaluz aprueba el Impuesto sobre tierras infrautilizadas. En

1986, Extremadura establece el Impuesto sobre regadíos infrautilizados y en 1989, Asturias crea

un impuesto similar al impuesto andaluz25. El régimen especial que disfruta Canarias le ha

permitido establecer un impuesto sobre combustibles derivados del petróleo (1986) que es, sin

duda, el impuesto propio cuantitativamente más importante entre las CCAA de régimen común.

En 1983, se aprueba la Ley 30/198326 de Cesión de Tributos a las CCAA y las Leyes de

cesión de tributos a cada comunidad, con el objetivo de concretar el alcance y condiciones para

realizar dicha cesión. La relación de tributos cedidos comprendía inicialmente las siguientes figuras

tributarias: Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, Impuesto extraordinario sobre el Patrimonio

de las personas físicas, Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales inter-vivos, Impuesto sobre el

Lujo y Tasa sobre Juegos de azar. Se trata de figuras tributarias de segundo orden dentro del

sistema impositivo español y, además relativamente rígidas desde el punto de vista recaudatorio27.

Son los llamados “tributos cedidos tradicionales”.

En 1984, se aprueba la Ley 7/84 del Fondo de Compensación Interterritorial28, con el

fin de corregir los desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de

solidaridad, consistente en velar por “el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado

y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las

circunstancias del hecho insular”. (Art. 138 CE).

Durante esta etapa, se mantiene una separación entre los instrumentos destinados a

asegurar una financiación suficiente de los servicios públicos traspasados, y aquellos otros que

                                                                                                                                                                              24El Ministerio de Hacienda (www.minhac.es) en las Haciendas autonómicas en cifras recoge toda la legislación tributaria aprobada por las CCAA en el anexo 3. Más adelante se recogen los tributos propios actualmente en vigor. 25Como apunta Solé Vilanova (1995), es evidente, que el principal objetivo de estos impuestos no es recaudatorio, sino que está ligado a una política de reforma agraria. Además, realmente ninguna de las tres Comunidades, presupuesta ingresos algunos por estos conceptos, ya que además en ningún caso han llegado a aplicarlos. 26Ley 30/1983, de 28 de diciembre, Reguladora de la Cesión de Tributos a las CCAA, (BOE 29 diciembre) 27 Castells, 1988, pp.136-137 28 La Ley 7/1984, de 31 de marzo, del Fondo de Compensación Interterritorial, (BOE 3 abril)

27  

debían hacer efectivo el principio de solidaridad. Los tributos cedidos, cuya recaudación

territorial se atribuye a cada CCAA, y la participación en la recaudación global de los impuestos

estatales no cedidos son los destinados a financiar los servicios transferidos, al nivel que estaban

siendo suministrados por el Estado antes de la cesión. Los tributos propios junto con los

recargos sobre los tributos cedidos o el IRPF permitían a las CCAA proporcionar a sus

ciudadanos una oferta más amplia de servicios públicos, ajustándolos a las distintas

preferencias.

La solidaridad se encomienda al FCI, que tiene la finalidad de reducir las diferencias de

renta y riqueza. Las asignaciones a las que hace referencia el art.15 de la LOFCA son una

segunda garantía de solidaridad, para conseguir un nivel homogéneo de prestación de los

servicios públicos esenciales.

La LOFCA delimita cuales son las competencias que pueden asumir las CCAA, pero el

volumen de gasto asociado a las mismas no se establece. En 1982, el Consejo de Política Fiscal

y Financiera (en adelante CPFF) aprueba el método del coste efectivo de las materias

transferidas que proporciona la metodología para valorar las transferencias. Este método

consiste en determinar el valor monetario del gasto transferido. El gasto asociado a una

determinada competencia es la suma de costes directos, indirectos e inversiones de

conservación, mejora y sustitución. Es decir, cada CCAA para financiar una competencia que se

le traspasa, recibe una transferencia de la hacienda central equivalente al coste efectivo que

suponía gestionarla, antes del traspaso. Con este criterio se evitaba la duplicidad de gastos. La

correcta determinación de este coste es fundamental ya que los tributos cedidos y el porcentaje

de participación en los ingresos del Estado dependen del coste efectivo.

Como no existía una contabilidad patrimonial en la administración fue necesario

utilizar, para calcular el coste efectivo, la contabilidad presupuestaria. Esto condujo, como

señala el Libro Blanco (pp.28), a un coste efectivo “pactado” más que a un coste efectivo

“calculado”. Además como señala Pérez García (2000, pp.183) este procedimiento tenía una

limitación importante, dado que esta justificado pensar que el Estado no actuaba con igual

intensidad en las distintas regiones, por razones históricas o de otro tipo. Esto implica que si una

región gozaba de un mejor nivel de servicios públicos que otra, en el momento de la

descentralización, recibiría también una mejor valoración de los traspasos y, por tanto, de los

recursos.

El PPI se calculaba como la diferencia entre el coste efectivo neto (deduciendo al coste

efectivo la recaudación de las tasas conectadas a los servicios transferidos) y el rendimiento de

28  

los tributos cedidos29. Este método permitió asegurar la suficiencia. El problema se plantea

cuando a lo largo del tiempo es distinta la evolución de las necesidades de gasto, los tributos

cedidos y los no cedidos. Durante este periodo, los ingresos por tributos no cedidos crecieron a

buen ritmo, con lo cual las transferencias entregadas a las CCAA excedían a sus necesidades de

gasto, produciéndose el llamado “efecto financiero”. Las CCAA se adueñaban del aumento

impositivo que el Estado necesitaba para reducir el déficit. Para corregir esto, se procedió a

calcular anualmente el importe de las transferencias. Esto a su vez implica que la recaudación de

los tributos cedidos adquiere un papel secundario. Los esfuerzos en la gestión de los tributos

cedidos carecían de importancia, debido a que su importe se deducia de las transferencias a

percibir del Estado, produciéndose un desincentivo a su gestión eficaz. Se crea una situación de

parasitismo fiscal, junto a la necesidad de renegociar anualmente el porcentaje de PPI30.

Respecto a la financiación de la sanidad, esta se realizó de forma separada. La

financiación del gasto sanitario se realiza a través de transferencias a las CCAA que tenían

asumidas dichas competencias, de un porcentaje del presupuesto del INSALUD igual al que

disfrutaban en el momento del traspaso competencial.

Durante este periodo, el sistema se ocupa únicamente del principio de suficiencia

financiera, ya que sólo pretende cubrir el coste efectivo de los gastos transferidos, sin desarrollar

el principio de autonomía financiera ni el de corresponsabilidad o responsabilidad fiscal,

principios de suma importancia que deben darse en un verdadero proceso descentralizador. No

se responsabiliza a las CCAA de los ingresos obtenidos, y por tanto, desincentiva la recaudación

de tributos cedidos.

El rápido e intenso proceso descentralizador del gasto público hacia las CCAA, no

estuvo acompañado del necesario proceso descentralizador de los ingresos.

2) ETAPA 1987 - 1991

Esta etapa también se conoce como periodo definitivo. A finales de 1986, se había

realizado el traspaso de los tributos cedidos a todas las CCAA de Régimen Común (excepto a la

comunidad de Madrid). La garantía de financiación por importe del coste efectivo de los

servicios transferidos finalizaba, siendo necesario fijar las transferencias del PPI.

                                                            29 Para más detalle: Monasterio, 1996, pp. 86-87. 30 Véase: Libro Blanco sobre financiación autonómica, pp. 29

29  

Se cambia el criterio del coste efectivo para el reparto del PPI, por una participación en

función de una serie de parámetros como son: la población, superficie, insularidad, unidades

administrativas, riqueza relativa y esfuerzo fiscal. El porcentaje de participación pasa a

negociarse, de acuerdo con el procedimiento previsto en el art.13 de la LOFCA. Dicho

porcentaje ya no se ajusta anualmente para igualar la financiación a la evolución del coste

efectivo31.

El 1 de enero de 1986 se suprime el Impuesto de Lujo, que era el impuesto cedido a las

CCAA de mayor importancia recaudatoria. La supresión de este impuesto junto a la entrada en

vigor el IVA32, que implica la desaparición del recargo del ITE33, fueron las razones económicas

y legales para la revisión del sistema.

La financiación previa es la base de partida, de tal forma que ninguna comunidad cuente

con menores recursos de los que disponía en el período previo. Desde 1987, el PPI constituye el

principal recurso para las CCAA. Pero en este nuevo quinquenio, se calcula de forma distinta.

Además del coste efectivo minorado por la recaudación normativa (no real) de los tributos

cedidos, se incluye la cuarta parte del Fondo de Compensación Interterritorial recibido por cada

Comunidad Autónoma, que pasa a integrarse en la financiación incondicionada y una serie de

subvenciones de disposición autonómica, dividido por la nueva base de aplicación del

porcentaje. Esta nueva base de aplicación se conoce como base ITAE (ingresos tributarios

ajustados estructuralmente), que comprende tanto a los tributos no cedidos como al importe de

las cotizaciones a la Seguridad Social y por desempleo, deducida la aportación española al

Presupuesto Comunitario.

El PPI permanecía invariable durante todo el quinquenio, evolucionando de acuerdo con

la base ITAE, salvo que dicha magnitud superase alguno de los dos límites siguientes:

- Un límite superior, establecido en el crecimiento nominal del PIB.

- Un límite inferior, establecido con el gasto estatal equivalente (GEE).

Al disminuir la recaudación normativa por tributos cedidos, debido a la supresión del

Impuesto de Lujo, el volumen de fondos canalizado vía PPI aumenta. Desaparece el

                                                            31 Más detalle en Monasterio, 1996, pp. 89-93 32Ley 30/1985, de 2 de agosto, del Impuesto sobre el Valor Añadido (BOE 9 agosto). Actualmente derogada por la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido (BOE 29 diciembre) 33 El recargo del ITE constituía un recurso muy importante para las CCAA uniprovinciales.

30  

desincentivo a la ineficiente gestión de los tributos cedidos, así como el porcentaje ajustable, ya

que el PPI se fija para todo el quinquenio.

En 1988, se cedió el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos

Documentados, excepto a la comunidad de Madrid34. No se realizó la cesión de la fase minorista

del IVA, posibilidad que también aparecía contemplada en el art. 11 de la LOFCA.

El cambio en la normativa estatal reguladora del Impuesto del Patrimonio35 y el

Impuesto de Sucesiones y Donaciones36 redujo la recaudación de estos dos tributos cedidos, no

siendo compensado por un ajuste en el PPI del periodo.

La sentencia del Tribunal Constitucional de octubre de 199037, declarando la

constitucionalidad del recargo de la comunidad de Madrid sobre la cuota líquida del IRPF sienta

un precedente legal muy importante para que las CCAA hagan uso de esta vía reconocida en el

art. 4 de la LOFCA.

En esta etapa, se desaprovecha la oportunidad de avanzar en materia de

corresponsabilidad fiscal, tampoco se aprovecha la ocasión para determinar un criterio de

equidad consensuado, que sirviera de base para calcular las necesidades de servicios públicos en

cada región.

En 1990, se reforma el FCI38, separando la finalidad de inversión nueva del objetivo de

solidaridad, restringiendo el acceso al mismo a las CCAA de menor nivel de desarrollo. Se

reduce en una cuarta parte, siendo un recurso de la financiación incondicionada. La adhesión de

España a la Comunidad Económica Europea obligó a establecer la conexión entre el FCI y los

fondos FEDER.

En la segunda mitad de este quinquenio, se produce un importante déficit en la hacienda

autonómica. El límite del 25% de cargas de la deuda respecto a ingresos corrientes, establecido

                                                            34 En 1990, se cede a Madrid el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales. 35 La Ley 50/1977, de 14 de Noviembre, sobre medidas urgentes de reforma fiscal estableció el denominado impuesto extraordinario sobre el patrimonio, que apareció con carácter excepcional y transitorio. La Ley 20/1989, de 28 de julio, de adaptación del IRPF y del Impuesto extraordinario del patrimonio de las personas físicas (BOE 29 julio), lo establece como complementario al IRPF. Actualmente regulado por la Ley 19/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre el Patrimonio (BOE 7 junio). 36 Ley 29/1987, de 18 de diciembre, del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, (BOE 19 diciembre). 37 La Sentencia nº 150/1990, de 4 de octubre, (BOE 6 noviembre) del Tribunal Constitucional. Fallo: desestimar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por 54 diputados y por el Defensor del Pueblo contra la Ley 15/1984, de 19 diciembre, de Fondo de Solidaridad Municipal de Madrid. 38 Ley 29/1990, de 26 de diciembre, del FCI (BOE 27 diciembre)

31  

por la LOFCA en el art. 14, fue incumplido por algunas CCAA, no tomando el CPFF medida

alguna.

Se produjeron nuevos traspasos de la competencia de sanidad a otras CCAA (Valencia,

Galicia y las dos Comunidades Forales), manteniéndose su especial régimen de financiación.

Respecto a la imposición propia de las CCAA, muchas de ellas promulgaron impuestos

y recargos sobre el juego y otros tributos de tipo medioambiental. En 1990, Extremadura

establece el denominado impuesto sobre aprovechamientos cinegéticos.

3) ETAPA 1992 - 1996

En esta etapa, se pretende acometer el traspaso de nuevas competencias. Se persigue

conseguir techos competenciales similares entre las CCAA, y garantizar, al mismo tiempo, el

principio de solidaridad entre ellas. En 1995, se cede la competencia en Imserso a las

comunidades del art. 143. Entre 1995 y 1996, se cede la competencia en educación universitaria

a dichas comunidades.

Se establecen los límites al endeudamiento del Estado y las CCAA, tras ser aprobado el

escenario de consolidación presupuestaria, para el periodo 1992-1996. Se aborda la

coordinación del endeudamiento, para cumplir las condiciones de convergencia fijadas en

Maastricht39.

Se prorroga el funcionamiento del PPI, confirmándose como el principal instrumento de

financiación, reconociéndose un peso importante a la población (94%) como indicador de las

necesidades de servicios públicos para las CCAA del art.151 con competencias en educación.

En 1992, comienza la petición de un mayor grado de corresponsabilidad fiscal por todas

las partes. Las CCAA solicitan, unas la cesión de la fase minorista del IVA, y otras la cesión del

IRPF. En la reunión del CPFF de 7 de Octubre de 1993 se aprueba, sin consenso por otro lado,

el Acuerdo sobre corresponsabilidad fiscal por el que se cede a cada CCAA el 15% del importe

de las cuotas líquidas del IRPF ingresadas por los residentes en su territorio, devengadas en el

ejercicio de referencia.

                                                            39 Los criterios de convergencia son: 1. Inflación no superior a 1% de la media de los tres países con menor inflación; 2. Deuda pública no superior al 60% PIB; 3.Déficit público no superior al 3% PIB; 4. Interés a largo plazo no superior al 2% de la media de los tres países con menor inflación y 5. Estar dentro del mecanismo cambiario.

32  

El llamado “Procedimiento para la aplicación de la corresponsabilidad fiscal en el

sistema de financiación de las CCAA” establece, por tanto, algunas modificaciones sobre el

Método vigente para el quinquenio 1992-1996, que pretenden incrementar el mencionado grado

de corresponsabilidad. El nuevo sistema pretendía tener efectos neutros en 1993, para que en

1995 las CCAA con mayor esfuerzo fiscal resultaran beneficiadas, siendo las restricciones de

este acuerdo no perjudicar a ninguna comunidad y no aumentar las cargas del Estado. Se dejó la

posibilidad de prorrogarlo para el año 1996.

El llamado “Procedimiento”40 consiste en desdoblar en dos el PPI. Por un lado, la

participación en el rendimiento territorial del IRPF, fijada en el 15% de la cuota líquida del

mismo y por otro, una participación global sobre la base ITAE. El primer año, la participación

en el IRPF reduce la participación en la base ITAE en un importe igual, y para los años

siguientes se establecen unos limites máximos de evolución y unas garantías de financiación

mínima (el equivalente a lo que se percibía con el sistema anterior) para todas las CCAA de

régimen común.

Con este nuevo sistema, las diferencias financieras se deben a la mayor o menor eficacia

en la gestión de los tributos cedidos, teniendo un papel parecido la participación en el IRPF.

Respecto a la imposición propia, Baleares (1991), Valencia (1992), Galicia (1993) y

Asturias (1994) establecen un canon de saneamiento de aguas.

4) ETAPA 1997 - 2001

En este quinquenio, se completa la cesión de la competencia en educación no

universitaria, que estaba pendiente de ser cedida a las comunidades del art.143. Se aprueba un

nuevo modelo de financiación, cuyo principio inspirador básico es la asunción por parte de las

CCAA de un nivel de corresponsabilidad fiscal.

La Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre41, reforma parcialmente la LOFCA, y la

Ley 14/1996, de 30 de diciembre42, que regula la nueva cesión de tributos del Estado a las

CCAA, son las modificaciones más importantes en este nuevo quinquenio.

                                                            40 Más adelante se explica con mayor detalle en el capítulo II. 41 BOE 28 diciembre 42 BOE 31 de diciembre

33  

Se incorpora un nuevo instrumento financiero: el tributo compartido, en la figura del

IRPF. Este nuevo instrumento consiste en la utilización conjunta de las administraciones central

y autonómica de un impuesto con una misma estructura básica, disponiendo cada

administración de unos márgenes de capacidad normativa. Se adoptan dos medidas: en primer

lugar, se amplía el ámbito de cesión a una parte del IRPF, concretamente al 30%, y en segundo

lugar, se atribuye a las CCAA ciertas competencias normativas sobre los tributos cedidos,

incluyendo la parte mencionada del IRPF.

Se crea la tarifa autonómica en el IRPF. El Estado escinde su tarifa en dos: una de

aplicación general en todo el territorio nacional y otra de aplicación en el territorio de cada

CCAA. Además se concede cierta capacidad normativa para establecer nuevas deducciones de

aplicación exclusiva en la cuota resultante de la tarifa autonómica. Se determinan unos límites

en la capacidad normativa del IRPF. La diferencia por aplicar la tarifa autonómica no puede ser

superior ni inferior en un 20% a la cuota que resulte de aplicar la tarifa base estatal43.

La segunda cuestión importante de esta reforma fue la introducción de la capacidad

normativa en los tributos cedidos. Se ceden competencias para regular la cuantía del gravamen.

La citada Ley 14/1996 de cesión de tributos del Estado a las CCAA recoge la regulación

integral del alcance y condiciones de dicha cesión. Dicha Ley lleva a cabo las necesarias

modificaciones de la normativa propia de cada tributo cedido, siendo de aplicación supletoria en

aquellos casos en los que la respectiva CCAA no haga uso de las competencias normativas.

Con esta reforma, se busca la participación de las CCAA en la Agencia Tributaria. Las

comunidades asumen por delegación la gestión, inspección y recaudación de los tributos

cedidos. Para el IRPF, el Estado se reserva en exclusiva estas funciones.

Se produce un gran avance en corresponsabilidad fiscal, dado que aumenta la

importancia de los ingresos fiscales territorializados. Como consecuencia de la cesión parcial

del IRPF, la participación en los ingresos del Estado se reduce, al descontar la potencial

recaudación de la tarifa autonómica.

Tres CCAA: Andalucía, Castilla-La Mancha y Extremadura no aprobaron el nuevo

sistema, por tanto, continúan rigiéndose por la Ley 30/1983 de Cesión de Tributos, y se les

aplica subsidiariamente el anterior Método.

                                                            43 Una exposición más completa de esta medida se desarrolla en el capítulo II.

34  

A pesar de estos avances, siguen existiendo una serie de problemas no abordados, la

asimetría del proceso descentralizador en la vertiente del gasto y la del ingreso plantea

problemas de eficiencia y equidad. El Libro Blanco habla de tres grandes retos pendientes de

solución:

- las haciendas autonómicas no tienen un grado suficiente de autonomía y

corresponsabilidad fiscal,

- que conduce al endeudamiento y falta de control en el déficit

- siendo necesario unir la solidaridad a la descentralización fiscal.

En 1998, la Ley 40/1998 de reforma del IRPF44 motivó que se modificara el Acuerdo

séptimo del CPFF, de 23 de septiembre de 1996, relativo al establecimiento de instrumentos de

solidaridad que garanticen la evolución y distribución de los recursos del modelo. El Acuerdo

único del CPFF, del 27 de marzo, establece como índice de incremento mínimo garantizado de

la financiación el incremento del PIB nominal al coste de los factores, que se aplica tanto a la

tarifa complementaria del IRPF como a la participación en los ingresos del Estado. En opinión

de Monasterio (2001a, pp.34) esta modificación de garantías financieras desnaturaliza los

mecanismos de corresponsabilidad. “Con la regulación actual los incrementos recaudatorios

suponen un beneficio financiero que se queda íntegramente en las CCAA, mientras que los

riesgos recaudatorios son compensados por la administración central”. Si no se ponen en riesgo

los niveles cuantitativos de financiación, no se asumen riesgos, no se es corresponsable de un

impuesto.

Respecto a la imposición propia, lo más relevante a destacar es la aprobación en abril

del 2001 por el Parlamento Balear, de la polémica ecotasa o Impuesto sobre estancias en

empresas turísticas de alojamiento45.

5) ETAPA a partir del año 2002

En esta etapa, se completa la cesión de la competencia en sanidad a todas las CCAA que

estaban pendientes de recibirla.

El Consejo de Política Fiscal y Financiera, en su reunión de 27 de julio de 2001,

aprueba el nuevo sistema de financiación autonómica. Finalizado el quinquenio 1997-2001, era

                                                            44 La Ley 40/1998, de 9 de diciembre, del IRPF (BOE 10 diciembre) 45 En la actualidad, esta derogada.

35  

necesario establecer el nuevo sistema de financiación. La LOFCA se reforma nuevamente, a

través de la Ley 7/2001, de 27 de diciembre46.

Se aprobó una ampliación del principio de corresponsabilidad fiscal, que se concretó en:

- La cesión de nuevos tributos estatales.

- La atribución de nuevas competencias normativas en los tributos ya cedidos, y

en los que pueden ser objeto de cesión.

El Título II de la Ley 21/200147 regula la nueva cesión de tributos del Estado a las

CCAA. Se acomete una importante reforma en el régimen general de cesión de tributos del

Estado a las CCAA. Se establece el nuevo alcance y condiciones generales de la cesión.

La cesión de nuevos tributos se recoge en la nueva redacción del art. 11 de la LOFCA

siendo: el IVA con carácter parcial con el límite máximo del 35%, los Impuestos Especiales de

fabricación, excepto el Impuesto sobre la electricidad, con carácter parcial con el límite máximo

del 40%. Otros nuevos impuestos que se han incorporado a la lista de tributos cedidos son: el

impuesto sobre la electricidad, el impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte,

además del nuevo tributo creado, el impuesto sobre las Ventas Minoristas de determinados

Hidrocarburos. La cesión parcial del IRPF se amplía al 33%, frente al anterior 30%.

Se concede mayor capacidad normativa en los tributos que ya estaban cedidos. Al final,

se describe el alcance de esta capacidad normativa en cada uno de ellos. La cesión del Impuesto

de Determinados Medios de Transporte y el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de

determinados Hidrocarburos también se realizó dando competencias normativas. Estas no se

concedieron en la cesión parcial del IVA y del resto de los Impuestos Especiales, alegándose

razones de armonización a nivel comunitario.

Otra novedad importante de la reforma es la participación de las CCAA en la Agencia

Tributaria. El Título IV de la citada Ley 21/2001 regula la nueva participación de las CCAA en

la misma. Se ha potenciado la actuación de la Comisión Mixta y Consejos Territoriales, y se

crea el Consejo Superior de Dirección de la Agencia Tributaria, con funciones de informe,

propuesta y asesoramiento. El CPFF designará seis representantes de las CCAA y Ciudades

Autónomas con Estatuto.

                                                            46 BOE 31 diciembre 47Ley 21/2001, de 7 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las CCAA, BOE 31 diciembre

36  

Hasta el año 2001, los distintos modelos de financiación autonómica se publicaban

como acuerdos del CPFF en el BOE. Esta es la primera vez que con rango formal de ley, se

regula el nuevo sistema de financiación. La razón es la vocación de permanencia del nuevo

sistema, con el objetivo de constituir un modelo estable y duradero. No se trata de un modelo

quinquenal, pretende ser el definitivo fundamentado en los principios de generalidad,

estabilidad, suficiencia, autonomía, solidaridad, coordinación y participación de las CCAA en la

Agencia Tributaria.

La modificación del art. 13 de la LOFCA introdujo el denominado Fondo de

Suficiencia. Este fondo se crea para cubrir la diferencia entre las necesidades de gasto

calculadas para cada CCAA y su capacidad fiscal. Persigue dar cumplimiento al principio de

suficiencia y al de solidaridad. Garantiza a las CCAA la prestación de todos los servicios

asumidos en condiciones equivalentes, con independencia de la capacidad de cada CCAA para

obtener recursos tributarios. La participación en los ingresos del Estado se integra en este fondo

como mecanismo de cierre del sistema de financiación. Su montante se calculará en la comisión

mixta correspondiente. El año base se fija en 1999. Las necesidades de financiación se calculan

sobre la base de que todas las CCAA tengan el mismo nivel competencial.

La nueva determinación de las necesidades de financiación integra las competencias

comunes, la competencia en sanidad y en servicios sociales. Además, para su reparto se

incluyen elementos de redistribución, garantizando como mínimo las cantidades que disponían

en el año base.

Las necesidades de financiación en las competencias comunes se reparten en función de

la población, superficie, dispersión e insularidad. Se crea un Fondo para paliar la escasa

densidad de población, y el Fondo de Renta Relativa, que se crea para reforzar el principio de

solidaridad, distribuyéndose entre las CCAA de menor riqueza relativa.

Las necesidades de los servicios de asistencia sanitaria se distribuyen en función de la

población protegida, la población mayor de 65 años e insularidad. Las necesidades de la gestión

de los servicios sociales se reparten en función de la población mayor de 65 años.

Los nuevos tributos cedidos, excepto el mayor porcentaje en la cesión del IRPF, son

recursos que nacen afectados a financiar la sanidad, en dichos importes como mínimo.

El art. 15 de la LOFCA también se modifica. Se consideran expresamente en la nueva

redacción de este art. a la educación y sanidad como servicios públicos fundamentales. Por ello,

37  

en el art. 67 de la citada Ley 21/2001se concretan las asignaciones de nivelación como

asignación complementaria establecida en los Presupuestos Generales del Estado, para el caso

de que el número de alumnos de enseñanza obligatoria en una comunidad sea superior en más

de tres puntos al incremento porcentual que experimente la media nacional. De igual modo,

quedara afectado el nivel de prestación de la sanidad si el incremento de la población protegida

sea superior en más de tres puntos, al incremento porcentual de la media nacional.

El FCI se reforma igualmente. Se crean dos Fondos: el Fondo de Compensación y el

Fondo Complementario. El primero se destina a financiar gastos de inversión que promuevan

directa o indirectamente la creación de renta y riqueza, y el segundo financia los gastos de

puesta en marcha o en funcionamiento de inversiones, hasta un máximo de dos años.

El cuadro 1.1 muestra el marco temporal de la cesión de competencias a las CCAA de

régimen Común. En el año 2003, se completó la cesión total de competencias. Hoy en día, no

tiene sentido hablar de diferente techo competencial.

 

CUADRO 1.1 CALENDARIO DE CESIÓN DECOMPETENCIAS A LAS CCAA DE RÉGIMEN COMÚN

CCAA Competencias Educación Educación Sanidad IMSERSO

Comunes Universitaria ANDALUCÍA 1979-1986 1979-1986 1979-1986 1979-1986 1979-1986 ARAGÓN 1979-1986 1999 1995-1997 2002 1995 ASTURIAS 1979-1986 1999 1996 2002 1995 BALEARES 1979-1986 1998 1995-1997 2002 1995 CANARIAS 1979-1986 1979-1986 1979-1986 1979-1986 1979-1986 CANTABRIA 1979-1986 1999 1995-1997 2002 1995 CASTILLA Y LEÓN 1979-1986 1999 1995 2002 1995 CASTILLA L-M 1979-1986 1999 1995-1997 2002 1995 CATALUÑA 1979-1986 1979-1986 1979-1986 1979-1986 1979-1986 EXTREMADURA 1979-1986 1999 1996 2002 1995 GALICIA 1979-1986 1979-1986 1979-1986 1987-1991 1979-1986 MADRID 1979-1986 2000 1995 2003 1995 MURCIA 1979-1986 2000 1996 2002 1995 LA RIOJA 1979-1986 1999 1996 2002 1995 C.VALENCIANA 1979-1986 1979-1986 1979-1986 1987-1991 1979-1986 Fuente: Elaboración propia

El cuadro 1.2 muestra la secuencia temporal de la cesión de los distintos tributos cedidos a

las CCAA de Régimen Común. La cesión de los mismos no se realizó en el mismo año a todas las

CCAA. Se cedieron paulatinamente a medida que cada CCAA recibía nuevos traspasos de

competencias, que habían de financiar.

38  

CUADRO 1.2 CALENDARIO DE CESIÓN DE LOS TRIBUTOS CEDIDOS A LAS CCAA DE RÉGIMEN COMÚN

CCAA IP IS y D ITP IAJD Tasas

juego 30% IRPF*

35% IVA 40% IIEE

I. ELEC IEDMT IDVMH

ANDALUCÍA 1984 1984 1984 1988 1984 2002 2002 2002 2002 2002 2002 ARAGÓN 1984 1984 1984 1988 1986 1997 2002 2002 2002 2002 2002 ASTURIAS 1986 1986 1986 1988 1986 1997 2002 2002 2002 2002 2002 BALEARES 1986 1986 1986 1988 1999 1997 2002 2002 2002 2002 2002 CANARIAS 1984 1984 1984 1988 1984 1997 2002 2002 2002 2002 2002 CANTABRIA 1986 1986 1986 1988 2002 1997 2002 2002 2002 2002 2002 CASTILLA LEÓN 1985 1985 1985 1988 1985 1997 2002 2002 2002 2002 2002 CASTILLA L-M 1985 1985 1985 1988 1985 2002 2002 2002 2002 2002 2002 CATALUÑA 1982 1982 1982 1988 1982 1997 2002 2002 2002 2002 2002 EXTREMADURA 1984 1984 1984 1988 1984 2002 2002 2002 2002 2002 2002 GALICIA 1984 1984 1984 1988 1984 1997 2002 2002 2002 2002 2002 MADRID 2003 1990 1990 1997 2002 1997 2002 2002 2002 2002 2002 MURCIA 1986 1986 1986 1988 1986 1997 2002 2002 2002 2002 2002 LA RIOJA 1986 1986 1986 1988 1986 1997 2002 2002 2002 2002 2002 C.VALENCIANA 1984 1984 1984 1988 1984 1997 2002 2002 2002 2002 2002 *Desde 1994 hasta 1996, existía una participación territorializada del 15%IRPF. La cesión parcial del IRPF a partir del 2002 es del 33%. Fuente: Elaboración propia

En la actualidad, la capacidad normativa en los tributos cedidos es la siguiente:

- En la participación del 33% en la recaudación del IRPF, se mantiene la atribución de

competencias normativas para regular la tarifa del tramo autonómico, sin más límites que la

escala sea progresiva y tener idéntico número de tramos que la del Estado. Pueden crear

deducciones por circunstancias personales y familiares, por inversiones no empresariales y por

aplicación de renta, siempre que no supongan, directa o indirectamente, una minoración del

gravamen efectivo de alguna categoría de renta. También pueden regular las reglas especiales

para la tributación conjunta, periodo impositivo inferior al año y determinación de la situación

familiar. La deducción por vivienda habitual puede ser modificada pero con un límite máximo

del 50%, ya sea para aumentarla o disminuirla. La reciente reforma del IRPF en la Ley

39  

35/200648, no ha modificado los cálculos del gravamen autonómico previstos en la Ley 21/2001.

Lógicamente, la tarifa complementaria ha sido modificada.

Todas las CCAA han utilizado la capacidad normativa en el IRPF. Hasta el momento, sólo

Madrid ha reducido la tarifa autonómica a partir del año 2007. La actuación se ha dirigido

fundamentalmente a crear nuevas deducciones autonómicas. Su enumeración resultaría muy

extensa49, siendo las más habituales las deducciones por: nacimiento o adopción del tercero o

sucesivos hijos, diversos tipos de deducciones para los menores de 35 años, discapacitados y

cantidades donadas a Fundaciones de las respectivas CCAA. La adquisición de vivienda habitual o

su alquiler también ha sido objeto de nuevas deducciones. En cualquier caso, la actuación de las

CCAA, en todos los casos, ha ido dirigida a aumentar el importe de las mismas.

- En el Impuesto sobre el Patrimonio, las CCAA pueden regular el mínimo exento, el

tipo de gravamen y además pueden aprobar deducciones y bonificaciones de la cuota.

Desaparecen los límites en la regulación del mínimo exento y la tarifa. En cambio, las

deducciones y bonificaciones aprobadas han de ser compatibles con las establecidas por la

normativa estatal, no pudiendo suponer una modificación de las mismas. Las deducciones y

bonificaciones autonómicas se han de aplicar con posterioridad a las estatales.

Hasta la fecha, sólo algunas CCAA han hecho uso de sus competencias normativas en el

Impuesto sobre el Patrimonio. Únicamente una comunidad, Cantabria, había establecido una

tarifa distinta de la regulada por la Ley 19/1991. La comunidad de Madrid modificó el mínimo

exento a partir de la declaración del año 2004. Se aumentó la cuantía del mismo a 112.000

euros. Recientemente, esta comunidad ha modificado la tarifa para el año 2008.Además, ha

aprobado su desaparición para el año 2010. Cataluña y Galicia, también han establecido un

pequeño incremento en el mínimo exento, hasta alcanzar los 108.200 euros. Además de Madrid,

Cataluña, Andalucía y Valencia han establecido un mayor importe de mínimo exento para

minusválidos50. Cataluña además ha creado una bonificación del 99% para bienes que formen

parte de patrimonios especialmente protegidos para discapacitados, y Valencia una bonificación

del 99,9% hasta 2007, para los miembros de Entidades relacionadas con la celebración de la

                                                            48 Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del IRPF y modificación parcial de las leyes del Impuesto sobre sociedades, Impuesto sobre la renta de los no residentes y del Impuesto sobre el patrimonio (BOE 29 noviembre) 49 El Manual Práctico de la declaración del IRPF, que la AEAT publica cada año, recoge en un capítulo todas las deducciones autonómicas de la cuota aplicables en cada ejercicio fiscal. Además www.aeat.es en el apartado CCAA, recoge un cuadro resumen de las medidas normativas aplicadas por comunidades en materia de tributos cedidos. 50 Los importes son 216.400 euros en Cataluña, y Galicia (si la minusvalía es mayor al 65%); 200.000 euros en Valencia; 224.000 euros en Madrid (si es mayor o igual al 65%) y 250.000 euros en Andalucía.

40  

XXXII edición de la Copa América. Recientemente, Extremadura, y Cantabria han introducido

modificaciones en el mínimo exento.

- En el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, las CCAA pueden regular en su

territorio:

- La determinación de la cuantía del patrimonio preexistente y de los coeficientes

multiplicadores.

- La fijación de la tarifa del impuesto, sin límites.

- Las reducciones de la base imponible, debiéndose mantener las del Estado o

mejorarlas, y pudiendo crear otras nuevas que respondan a circunstancias de carácter económico

o social, propias de cada comunidad.

Sin duda alguna, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones ha sido el elegido por las

CCAA para ejercer su capacidad normativa, y siempre con la tendencia de reducir la carga fiscal

del sujeto pasivo. Se advierte una clara predisposición a la práctica eliminación del gravamen

que recae sobre las transmisiones a favor de hijos menores de 21 años, y se van extendiendo a

las transmisiones a favor del cónyuge y descendientes de cualquier edad. Muchas comunidades

han modificado los requisitos en las reducciones en la base imponible y creado reducciones

propias, fundamentalmente en el ámbito de la transmisión de empresas familiares, vivienda

habitual y explotaciones agrarias. Por el contrario, pocas CCAA han hecho uso de su

competencia para regular la tarifa del impuesto. Solo dos han aprobado una tarifa distinta a la

estatal, aunque con pocas diferencias.

- En el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos

Documentados se amplía la competencia normativa de las CCAA en la regulación de los tipos

de gravamen. Podrán regular los tipos aplicables a concesiones administrativas y transmisiones,

constitución y cesión de derechos reales sobre bienes inmuebles. También sobre bienes muebles

y sobre arrendamientos. Se atribuyen a las CCAA competencias para establecer deducciones y

bonificaciones en la cuota, si se trata de operaciones sobre las que tienen competencia en

materia de tipos.

Numerosas CCAA han hecho uso de sus competencias normativas en este impuesto51.

Todas las CCAA han incrementado el tipo de gravamen en la modalidad de transmisiones

patrimoniales onerosas.

                                                            51 La Agencia Tributaria recoge todos los cambios normativos aplicables por CCAA en www.aeat.es

41  

- En los Tributos sobre el juego, las CCAA disponen de amplia capacidad

normativa, que alcanza a todos los elementos salvo el hecho imponible y los obligados

tributarios. Todas las CCAA han aprobado numerosas disposiciones normativas, elevando los

tipos y las cuotas fijas establecidas por la normativa estatal para las tres modalidades de la tasa

sobre Juegos de suerte, envite y azar (casinos, bingo y máquinas recreativas) así como para la

tasa sobre rifas, tómbolas, apuestas y combinaciones aleatorias.

- El Impuesto Especial sobre determinados Medios de Transporte es también a partir del

año 2002, una de las nuevas figuras tributarias que se han cedido totalmente a las CCAA. Las

competencias normativas que se han dado en este impuesto son sobre los tipos impositivos pero

con ciertos límites que se recogen en el art. 43 de la Ley 21/2001. La variación de tipos que

pueden establecer las CCAA ha de ser siempre al alza, y no pudiendo ser superior al 10% del

tipo estatal vigente, tanto en la península, Baleares y Canarias, y en función de la cilindrada del

medio de transporte. La gestión, liquidación e inspección son competencia de las CCAA. El

margen para la elevación del tipo del impuesto se ha incrementado recientemente por la ley

25/200652, ampliándolo al 15%. Hasta el momento, ninguna CCAA ha ejercido competencias en

este impuesto.

- El nuevo Impuesto sobre las Ventas Minoristas de determinados

Hidrocarburos queda regulado en la Ley 24/2001 de 27 de diciembre53, en el art. 9. Se establece

“con la condición de impuesto estatal cedido a las CCAA y quedando afectada su recaudación a

la cobertura de los gastos en materia de sanidad y, en su caso, de los de actuaciones medio

ambientales”. (pp. 50494, BOE 31 de diciembre)54. En la actualidad, solamente las CCAA de

Madrid (2002), Cataluña, Asturias y Galicia (2004) tienen establecidos tipos de gravamen

autonómicos. Recientemente, Castilla y La-Mancha y Valencia (2006) han establecido tipos de

gravamen autonómicos. Únicamente, Cataluña ha agotado los límites máximos de la banda

establecida por dicha Ley. Recientemente, la Ley 25/2006 ha ampliado la banda dentro de la

cual las CCAA pueden fijar el tramo autonómico del impuesto.

- En la actualidad, dado que el gobierno central asumió el compromiso de

atribuir competencias normativas en el Impuesto sobre electricidad, y tratarse de un impuesto

                                                            52 Ley 25/2006, de 17 de julio (BOE 18 julio) 53 BOE 31 diciembre 54 Se trata de un impuesto de naturaleza indirecta que recae sobre el consumo de gasolinas, gasóleo, fuelóleo y queroseno tal como se definen en la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales (BOE 29 diciembre). Grava en fase única, las ventas minoristas de dichos productos. Se exige en todo el territorio español con excepción de Canarias, Ceuta y Melilla. El tipo de gravamen está constituido por la suma de los tipos estatal y autonómico.

42  

armonizado a nivel comunitario, se han vienen manteniendo conversaciones con la Comisión

Europea para conseguir autorización del establecimiento de diferenciaciones regionales en este

impuesto.

La conclusión que se obtiene sobre el uso de la capacidad normativa por parte

de las CCAA es que las mismas no han desarrollado lo suficiente esta capacidad. Las razones,

pueden ser entre otras que siempre han actuado como gestoras de gasto más que como exactoras

de tributos. Los sucesivos modelos de financiación han incrementado el montante global de la

financiación, careciendo, por tanto, de incentivo para desarrollar dichas capacidades. Además, la

atribución de competencias normativas es reciente. El Tribunal Constitucional, por otro lado, ha

ido clarificando determinados aspectos acerca de su autonomía tributaria y las CCAA han ido

adquiriendo experiencia en materia normativa y de gestión de tributos. La competencia fiscal

entre CCAA, la imposibilidad de actuar sobre elementos distintos de la tarifa y las deducciones,

la falta de visibilidad de las competencias de cara a sus contribuyentes o el coste político de

incrementar la carga fiscal, son algunas razones aducidas por los expertos para explicar el

escaso uso de la capacidad normativa en materia tributaria.

Una de las más importantes novedades del Sistema de Financiación actual fue la cesión

a las CCAA de una parte del rendimiento de los impuestos indirectos sobre el consumo: el IVA

y los Impuestos Especiales. Hasta entonces, se habían cedido impuestos sobre la renta o la

riqueza en los cuales la territorialización es menos complicada55. Fue necesario añadir al art. 10

de la LOFCA el procedimiento para atribuirlos a las CCAA. El apartado 4.b ha quedado

redactado de la siguiente manera: “Cuando los tributos cedidos graven el consumo, su

atribución a las CCAA se llevará a cabo bien en función del lugar de consumo, bien en función

del lugar en el que el vendedor realice la operación a través de establecimientos, locales o

negocios, bien en función de los consumos calculados sobre una base estadística”. Ante la

imposibilidad de realizar la asignación de forma directa, analizando todas y cada una de las

operaciones gravadas, se escogió un procedimiento indirecto, basado en la estimación de los

consumos sujetos a gravamen. El INE certifica el cálculo de índices de consumo a través de la

información que obtiene de la Encuesta de Presupuestos Familiares (en adelante ECPF),

principalmente.

Los porcentajes de cesión de los impuestos cedidos establecidos en la última reforma de

la LOFCA, no parece que vayan a permanecer tal como están. Las nuevas propuestas que se

están barajando como consecuencia del nuevo Estatuto catalán parece que van encaminadas a

                                                            55 El territorio al que se asigna el rendimiento se identifica con la residencia del sujeto pasivo.

43  

ceder hasta el 50% del IRPF, el 50% del IVA y el 58% de los Impuestos Especiales de

Fabricación. En el segundo capítulo, se va a realizar una estimación del sistema de Financiación

en este nuevo escenario.

La imposición propia ha experimentado cambios notables y como ya hemos visto, los

impuestos propios presentan una gran heterogeneidad, por lo que no resulta sencillo encontrar

un criterio de sistematización. Se han centrado fundamentalmente en la imposición sobre el

agua, los impuestos sobre el bingo y la tributación medioambiental.

En Extremadura, se han derogado el Impuesto sobre dehesas calificadas de deficiente

aprovechamiento y el Impuesto sobre tierras calificadas como regadíos infrautilizados, quizás,

debido a su difícil aplicación y controversia generada junto a efectos recaudatorios nulos.

También se han derogado, en numerosas CCAA, los impuestos y recargos que gravaban los

juegos de envite o azar. Por, el contrario, la imposición medioambiental ha tomado el relevo.

Han orientado su creación normativa hacia la extrafiscalidad. Prácticamente todas las CCAA

tienen establecidos cánones sobre tratamiento de aguas o diversos impuestos sobre

contaminación o emisión de residuos. Los denominados “Impuestos verdes” en el marco de la

imposición medioambiental, ya presentes en algunos sistemas tributarios europeos, pueden ser

una vía para potenciar la imposición propia de las CCAA.

En el cuadro 1.3 se recogen por CCAA, los impuestos propios que están actualmente en

vigor, junto al año de su establecimiento.

 

 

 

 

 

 

 

 

44  

 

CUADRO 1.3

IMPUESTOS PROPIOS DE LAS CCAA DE RÉGIMEN COMÚN

CCAA AÑO CCAA AÑO ANDALUCÍA EXTREMADURA I.s/ tierras infrautilizadas 1984 I.s/aprovechamiento cinegético 1990I. s/ depósito de residuos peligrosos 2003 I.s/ depósitos entidades de crédito 2006I. s/ emisión de gases a la atmósfera 2003 I.s/ instalaciones que incidan medio ambiente 2006I.s/ depósito de residuos radiactivos 2003 I.s/ solares sin edificar y edificios ruinosos 2006I.s/ vertidos aguas litorales 2003 GALICIA ARAGÓN I. s/ juego del bingo 1991Canon de saneamiento 2001 Canon de saneamiento 1993I.s/ daño medioambiental por inst. trans.cable 2007 I.s/ contaminación atmosférica 1995I.s/daño medioambiental por emisión contaminantes 2007 LA RIOJA

I.s/ daño medioambiental grandes áreas de venta 2007 Canon de saneamiento 2000ASTURIAS Recargo s/ I.A.E. 2006I.s/ fincas o explot. Agrarias Infrautilizadas 1989 MADRID I. s/ juego bingo 1992 I.s/ premios del bingo 1994Canon de saneamiento 1994 Recargo s/ I.A.E. 1991Recargo s/ I.A.E. 1991 Tarifa depuración aguas residuales 1993BALEARES I s/ modalidades y juegos colectivos de dinero y

azar 1994

Canon saneamiento aguas 1991 I.s/ instal. máquinas en establecimientos autorizados 2000I.s/ juego bingo 1990 I.s/ depósito de residuos 2003CANARIAS MURCIA I. especial s/ combustibles derivados petróleo 1986 I. s/ juego bingo 1984Canon de aguas 1990 Recargo s/cuotas mínimas I.A.E. 1992CANTABRIA Canon por emisiones gases 2005Canon saneamiento aguas 2002 Canon producción vertidos aguas litorales 2005Recargo s/ I.A.E. 1992 Canon saneamiento 2000CASTILLA LA MANCHA I.s/ emisiones gases contaminantes 2005I.s/ instalaciones que incidan medio ambiente 2005 I.s/ almacenamiento o depósito de residuos 2005CATALUÑA VALENCIA Canon aguas 1999 Canon de saneamiento 1992Canon s/ disposición controlada residuos municipales

2003 Recargo s/ tasa del juego 1985

Gravamen protección civil 1997 Impuesto s/ establecimientos comerciales 2000 Fuente: Agencia Tributaria 2007. Elaboración propia.

Para terminar, nos parece importante destacar la litigiosidad e interposición de recursos

de inconstitucionalidad que han ocasionado numerosos tributos propios, tanto por parte del

Estado como también, a través de recursos contenciosos interpuestos por los propios

45  

contribuyentes. Concretamente, se ha interpuesto recurso de inconstitucionalidad contra

diecisiete impuestos autonómicos56.

1.4. MODELOS DE FINANCIACIÓN EN LOS PAÍSES FEDERALES.

ANÁLISIS COMPARADO.

El Federalismo Fiscal goza de una experiencia de muchos años en la mayoría de los

países que se estudian. La descentralización financiera y tributaria es una realidad en los

mismos.

Los países federales cuentan con tres niveles de gobierno: federal, estatal y local. En

cambio, los países unitarios cuentan con dos, existiendo para este segundo tipo excepciones

como es el caso de Italia, y por supuesto, España. Aún tratándose de países unitarios cuentan

con un tercer nivel intermedio. Esta diferenciación entre estructura federal o unitaria, también

tiene repercusiones a la hora de repartir la soberanía tributaria. En los países federales se

comparte dicha soberanía, sin subordinación y con plena independencia. Pero ese poder

tributario sólo se comparte entre dos niveles de gobierno, el federal y el estatal, porque el nivel

inferior o local siempre es dependiente del nivel intermedio.

En el cuadro 1.4 se recogen las características de los países federales que más interesan

desde el punto de vista de esta investigación, con el objetivo de compararlas con el caso

español.

La columna 1 recoge en porcentajes el reparto entre los tres niveles de gobierno del

gasto público total. Los datos son para el año 2005, excepto para Suiza que corresponden a 2002

(Government Finance Statistics Yearbook, 2006).

Canadá es el país cuyo nivel intermedio tiene una mayor participación en el gasto. En

Canadá, el nivel estatal gestiona un volumen de gasto superior al nivel federal. Australia es el

país donde el nivel local tiene una importancia menor. Por el contrario, en Estados Unidos tanto

el nivel intermedio como el local tienen porcentajes parecidos. En el caso de España, es

importante destacar que si los datos se refiriesen a 1998, el reparto sería: 61,65% del gasto

público gestionado por el Estado, el 25,08% por las CCAA y el 13,27% restante por las

Entidades Locales. A partir de 1998, se produjeron traspasos de competencias muy importantes

por su volumen a las CCAA, como ya hemos destacado en varias ocasiones. En la actualidad,

                                                            56 Para más detalle, consultar “Problemática del sistema de financiación de las CCAA de régimen común” del Ministerio de Hacienda, 2005, pp. 37-38.

46  

una vez finalizados los traspasos de competencias del Estado Central a las CCAA, el peso del

nivel intermedio en nuestro país se sitúa en torno al 40%, teniendo un peso mayor que en la

mayoría de los países contemplados como se puede observar en el cuadro 1.4.

La columna 2 recoge la distribución de los ingresos impositivos en 2005, sin incluir las

cotizaciones a la Seguridad Social, según Revenue Statistics, OCDE 2006. El peso de los

mismos en cada nivel se recoge como porcentaje del total. Los datos que esta fuente estadística

ofrece no son válidos para el caso español. Al no tratarse de un país federal, no se recoge el

nivel intermedio. Por ello, los datos hay que obtenerlos de otra fuente. En 1998, según el

Informe Anual de Recaudación Tributaria del total de ingresos impositivos las CCAA

gestionaban tan sólo el 13,11% de los mismos. La dependencia financiera se situaba a niveles

muy parecidos al caso australiano, donde el nivel intermedio depende de transferencias del nivel

superior. En el resto de los países federales, al nivel intermedio le corresponde un porcentaje

mayor de ingresos impositivos. Si la comparación se hace con datos del año 2005, España tiene

una dependencia financiera del nivel intermedio semejante a la media del resto de los países

analizados.

En esta columna también se recoge la responsabilidad financiera del nivel intermedio,

medida como la relación existente entre el total de ingresos impositivos y el total de ingresos

(Government Finance Statistics yearbook, 2006). De todas formas este indicador no tiene en

cuenta en cuenta los diferentes grados de discrecionalidad que tiene el nivel intermedio sobre la

base imponible y los tipos impositivos. Pero, al menos con esta aproximación se puede conocer

que porcentaje de recursos proviene, directa o indirectamente de las políticas tributarias

subcentrales, y es de libre disposición. Alemania, Canadá y Suiza son los países donde el nivel

intermedio gestiona el mayor volumen de recursos impositivos. En el caso de Alemania, esta

responsabilidad financiera se debe a la mayor transparencia en el reparto de recursos, pero los

Länder alemanes no tienen la posibilidad de modificar su cuantía, ya que no disponen de

potestad normativa. La corresponsabilidad fiscal es débil en Alemania.

En la columna 3 se recoge el sistema de reparto de las distintas figuras tributarias.

Excepto en Australia, donde existe una separación clara de impuestos entre niveles, existen tres

países que tienen superposición de impuestos: Canadá, Estados Unidos y Suiza. En estos países

ambos niveles tienen competencias concurrentes en los principales impuestos, y comparten la

soberanía tributaria. Alemania, Bélgica y España tienen un sistema fiscal basado en impuestos

compartidos. Los principales impuestos se recaudan a nivel central, existiendo dos posibilidades

a la hora de distribuirlos: la primera es una participación estatal en los ingresos de un impuesto

47  

federal, y en la segunda, el nivel intermedio tiene autonomía para la determinación de los tipos

tributarios aplicables a su favor.

En Australia, se ha establecido una separación de impuestos con una clara

concentración impositiva a nivel federal que tiene asignados todos los impuestos más

importantes. El nivel estatal administra impuestos de segundo orden.

En Canadá, las Provincias disponen de un completo sistema impositivo, con plena

capacidad para establecer impuestos sobre los principales conceptos. El Impuesto sobre la renta

es utilizado por ambos niveles. Excepto la provincia de Quebec, que tiene establecido su propio

impuesto, el resto de las Provincias utilizan la misma definición de renta gravable y estructura

de tarifa. En el Impuesto de sociedades, la variedad es mayor. Además del impuesto federal, hay

otras tres Provincias que tiene establecido su propio impuesto, y siete de ellas comparten el

impuesto federal. Existen diez impuestos sobre las ventas diferentes, con una gran variedad de

tipos impositivos, además de la existencia de un IVA a nivel federal. Los impuestos especiales

se reparten entre ambos niveles. Además existen Impuestos sobre recursos naturales que

constituyen una fuente de financiación muy importante para algunas Provincias. A pesar de esta

diversidad, existe un alto grado de armonización fiscal, ya que la estructura básica impositiva es

diseñada por el gobierno Federal. La gran mayoría de las Provincias han renunciado a hacer uso

de las facultades impositivas que disponen.

En Estados Unidos, el nivel federal y el estatal comparten la soberanía tributaria. El

sistema impositivo dota a los gobiernos federal y estatales de competencias concurrentes en

todos los impuestos, excepto en los derechos de aduanas. Los tres niveles tienen acceso a casi

todas las fuentes impositivas y se hacen escasos intentos de coordinar las políticas impositivas.

En el Impuesto sobre la renta, aún siendo más importante a nivel federal, cuarenta y siete

Estados tienen establecido su propio impuesto. En el Impuesto de sociedades, ocurre algo

parecido. Cuarenta y ocho Estados tienen establecido su propio impuesto. El impuesto sobre

ventas no existe a nivel federal, pero está establecido tanto a nivel estatal como local. Los

impuestos especiales y los impuestos sobre sucesiones están establecidos por ambos niveles. La

gran diversidad y heterogeneidad de sistemas fiscales estatales es una característica del

federalismo norteamericano. Esto se traduce en diferencias apreciables en la carga fiscal que

soportan los contribuyentes americanos. Esta gran diversidad provoca una elevada competencia

fiscal interestatal, existiendo una gran variedad de tipos impositivos y bases impositivas.

En Suiza, los cantones tienen libertad para establecer su propio sistema tributario y

decidir la carga fiscal, dejando la competencia de los impuestos indirectos a la Confederación y

48  

no pudiendo establecer impuestos que creen obstáculos a la libre circulación de mercancías

entre cantones. Los impuestos sobre la renta y sociedades se utilizan conjuntamente por los tres

niveles. El nivel federal, en cambio, tiene la competencia exclusiva en la imposición indirecta

(IVA e Impuestos Especiales). El sistema suizo crea diferencias apreciables de presión fiscal

entre los distintos Cantones.

La concentración de la competencia tributaria en manos del nivel federal y el reparto

igualitario de la carga tributaria en todo el territorio, es típica del sistema federal alemán. Se

comparten los tres impuestos más importantes: el impuesto de la renta y el IVA, entre los tres

niveles y el Impuesto de sociedades, entre el nivel federal y los Länder. En los Impuestos sobre

la renta y sociedades, el criterio de reparto es en función de la territorialidad. El primero se

reparte el 42,5 % al nivel federal y el 42,5% al nivel Länder, siendo el restante 15% para el nivel

local. El Impuesto de sociedades se reparte en partes iguales entre el nivel Federal y los Länder.

En cambio, el IVA es compartido entre el nivel federal (48,4%), los Länder (49,4%) y el nivel

local el 2,2% restante. Esos porcentajes se asignan el 75% según un criterio de población y el

otro 25% se destina para nivelar las distintas capacidades fiscales. Los Länder no tiene

competencia normativa sobre estos impuestos, ni existen los recargos ni los impuestos propios.

El resto de impuestos se asignan al nivel que correspondan.

En Bélgica, las Regiones y las Comunidades obtienen sus recursos fundamentalmente

de participaciones territorializadas en dos importantes impuestos: el Impuesto sobre la renta de

las personas físicas y el IVA. Tanto la regulación de estos impuestos como su gestión y

recaudación pertenecen al gobierno federal. Dichos impuestos son percibidos por el Estado

federal y luego son transferidos directamente. Se cede una parte de la recaudación, pero toda la

capacidad normativa pertenece al nivel federal. La autonomía financiera es amplía, pero el nivel

intermedio no tiene un alto grado de potestad tributaria. Existe una concentración de la

competencia legislativa tributaria, que reside en el nivel federal. Tienen la posibilidad de

establecer recargos sobre el impuesto de la renta federal.

La gestión tributaria también presenta diferencias notables entre los distintos países

analizados.

En Estados Unidos y Suiza, la gestión corresponde a ambos niveles. En ambos países

las administraciones tributarias del nivel federal y el nivel intermedio son independientes. Cada

estado o cantón tiene su propia administración tributaria. En Canadá, la gestión se realiza a nivel

federal, porque las provincias han renunciado a la misma, a través de acuerdos quinquenales

49  

sobre recaudación impositiva. A pesar de ello cada nivel de gobierno cuenta con su propio

sistema administrativo de recaudación.

En Alemania, la gestión tributaria está integrada. Los Länder tienen la gestión propia de

los impuestos compartidos. En Australia, y Bélgica, la gestión tributaria la realiza el nivel

superior.

La capacidad normativa tributaria es otro aspecto muy importante que determina la

responsabilidad tributaria. En Canadá, Estados Unidos y Suiza la tienen ambos niveles, en

Bélgica y España también la tienen ambos niveles pero mucho más limitada, y en Alemania y

Australia, la capacidad normativa tributaria sólo la tiene el nivel federal. En Alemania, los

Länder tienen una participación muy activa en el Senado, lo que implica en cierto modo que los

intereses de los mismos sean tenidos en cuenta.

La descentralización fiscal es consecuencia de todas las cuestiones antes abordadas. En

Canadá, Estados Unidos y Suiza es muy alta, siendo baja en el resto de los países. Dicha

descentralización conduce a la existencia o no de dependencia financiera del nivel intermedio

del nivel superior. Sólo en el caso alemán no se puede hablar de dependencia financiera, porque

se comparten los impuestos que más recaudación proporcionan y existe una gran transparencia.

Canadá, Estados Unidos y Suiza son países federales que tienen una gran

descentralización tanto en la vertiente del gasto como del ingreso. La competencia fiscal, y la

desigualdad en el reparto de la carga tributaria son consecuencias lógicas a esta gran

descentralización. Alemania, Bélgica y España57 constituirían un segundo bloque de

descentralización media, y por último, Australia que presenta gran descentralización el vertiente

del gasto pero nula en la del ingreso.

Otras cuestiones que se contemplan en el cuadro 1.4. son la existencia o no de

desequilibrios entre los tres niveles de gobierno. Solamente en Australia, podemos hablar de la

existencia de desequilibrio vertical. Si se contempla el desequilibrio dentro del nivel intermedio,

es decir, entre los distintos estados, provincias, comunas etc., la conclusión es que existen

desequilibrios a nivel horizontal en Estados Unidos y Suiza. El motivo de los mismos está muy

relacionado con la solidaridad, la cual se recoge en la última columna del cuadro 1.4. Alemania,

Canadá, Australia, y Bélgica tienen solidaridad alta entre sus distintas regiones, quizás también

debido a que no existen grandes diferencias entre las mismas y es más fácil realizar la

                                                            57 A partir de la reforma de 1996.

50  

equiparación a nivel horizontal. En el caso alemán, depende si se analizan los Länder orientales,

en cuyo caso si existen grandes diferencias.

Por último, en el anexo, se recogen los cuadros realizados para cada país analizado

donde se han incluido las características más importantes de cada uno de ellos, referentes al

reparto de los principales impuestos por niveles, la capacidad normativa existente sobre los

mismos y el tratamiento que se da en cada país para solucionar los desequilibrios interregionales

a través de las transferencias intergubernamentales.

1.5. CONSIDERACIONES FINALES

En este capítulo, hemos realizado un repaso breve del desarrollo del proceso

descentralizador acaecido en España, desde la aparición de las CCAA en 1978. Transcurridos

treinta años podemos realizar un balance de la descentralización que se ha producido en nuestro

país.

Nuestro análisis se centra fundamentalmente en el apartado de la financiación. Existen

otras cuestiones igualmente importantes, lógicamente relacionadas, como son la solidaridad y la

nivelación entre comunidades. Cuando se aprobó la CE, se desconocía el número de CCAA que

se iban a constituir. Tampoco existía un modelo de descentralización aprobado que estableciera

las competencias a desarrollar por las mismas, ni su forma de financiación. No existían unos

criterios de solidaridad y de nivelación establecidos. Los sucesivos modelos de financiación

que se han aplicado, han ido dando soluciones temporales a los problemas que se iban

planteando y al propio desarrollo de la descentralización. La complejidad de este proceso, por la

multitud de situaciones (distintos niveles competenciales, distintos sistemas de financiación: el

régimen común, el foral y Canarias, separación en la financiación de competencias: sanidad, por

un lado y el resto, por otro) ha sido la causa de la inestabilidad y los constantes cambios.

En numerosas ocasiones, las soluciones eran tomadas por razones políticas y no

económicas. Las decisiones adoptadas no han obedecido a criterios de eficiencia y equidad. Se

han debido no pocas veces a la capacidad negociadora de las CCAA. A partir del 2002, en que

se establece un sistema de financiación que pretendía ser definitivo, se optó, con el consenso de

todas las CCAA implicadas, por un sistema parecido al canadiense, que buscaba una posición

intermedia entre la solidaridad regional y la autonomía impositiva. No parece que vaya a ser el

definitivo. Los nuevos Estatutos de Autonomía recientemente aprobados, concretamente el

51  

catalán y el balear, están demandando otros criterios. Las necesidades de gasto son relegadas a

los servicios fundamentales, y se están reclamando recursos en función de capacidades fiscales,

que rompen en cierta medida la solidaridad imprescindible entre regiones. Se están solicitando

competencias que la CE establece como exclusivas del gobierno central.

Por otro lado, las CCAA no han potenciado, por los costes electorales previsibles, el uso

de su autonomía fiscal. Entendemos que el sistema necesita estabilidad, y responsabilidad por

parte de las CCAA. Disponen de recursos para ejercer la tan demandada corresponsabilidad

fiscal, y hacer frente a sus políticas de gasto. La imposición medioambiental se presenta como

un gran campo de actuación de las mismas. Esperemos que en el futuro, lo desarrollen por

razones financieras, y también ecológicas y medioambientales.