La ayuda a la decisión en la distribución de fondos públicos: el convenio

INEM-Corporaciones Locales

JOSE ANGEL MORENO

Doctor en Filosofía . Profesor de Filosofía del Derecho de la Universidad de La Rioja y miembro del Seminario de Informática y Derecho de la

Universidad de Zaragoza. (ESPAÑA)

En la primavera de 1992 el Seminario de Informática y Derecho de la Universidad de Zaragoza estableció los primeros contactos con la Dirección Provincial del INEM de Zaragoza al objeto de estudiar uno de los programas

que anualmente desarrolla este organismo1 : el programa de fomento de empleo público en el marco del convenio INEM-Corporaciones Locales.

En virtud de este convenio, el Instituto Nacional de Empleo concede anualmente subvenciones a las Corporaciones Locales que, deseando contratar trabajadores desempleados para la realización de obras y servicios de interés general y social, cumplan una serie de requisitos y superen un procedimiento de selección.

Como fruto de la investigación se diseñó un prototipo que fue utilizado por la Dirección Provincial del INEM de Zaragoza en la convocatoria de 1993. Tras los cambios normativos introducidos el año siguiente, se adaptó a las nue­vas disposiciones y se ha convertido en instrumento habitual en las convocato­rias posteriores.

• 1 Creado por el Real Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre, el Instituto Nacional de Empleo es un Organismo autónomo de carácter administrativo, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que depende directamente del titular del Departamento.

Infonnática y Derecho

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La convocatoria de 1993

Las bases de la colaboración entre el Instituto Nacional de Empleo y las Corporaciones Locales fueron establecidas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social mediante Orden de 21 de febrero de 19852.

La subvención del INEM debía destinarse a la financiación de los costes salariales totales, incluida la cotización empresarial a la Seguridad Social, de los trabajadores desempleados que se contratasen para la ejecución de las obras y ser­vicios y su importe cubría ordinariamente entre el40 y el 75% de dichos costes3.

Para poder acogerse a la subvención, las obras y servicios a realizar debían reunir una serie de requisitos4:

a) Que se tratase de obras y servicios de interés general y social y fueran competencia de las Corporaciones Locales.

b) Que fueran ejecutados por las Corporaciones Locales en régimen de administración directa o por la empresa a la que se adjudicase su ejecución.

e) Que el porcentaje mínimo de trabajadores desempleados a ocupar en la realización de la obra o servicio fuera del 75% en los casos de ejecución por administración directa, y del 50% en el caso de la adjudicación a una empresa.

d) Que las obras y servicios pudieran ejecutarse en su totalidad dentro del año natural del ejercicio presupuestario en el que se produjera la colabora­ción, salvo que concurriesen causas excepcionales, en cuyo caso podrían ser aprobadas las que finalizasen dentro de los tres primeros meses del ejercicio pre­supuestario siguiente.

e) Que la Corporación Local solicitante de la subvención dispusiera de asignación presupuestaria suficiente para hacerse cargo de las partidas presu­puestarias no subvencionadas por el Instituto Nacional de Empleo.

f) Que la duración mínima de la obra o servicio fuera de un mes, salvo casos excepcionales informados favorablemente por la Comisión Ejecutiva Provincial del INEM y aprobados por el Director Provincial.

• 2 BOE de 26 de febrero. Véanse también las Ordenes de 24 de junio de 1988 (BOE de 1 de julio) y de 26 de diciembre de 1988 (BOE de 27 de diciembre) , por las que se modifica la de 21 de febrero de 1985.

• 3 Orden de 21 de febrero de 1985, base 3ª.

• 4 Orden de 21 de febrero de 1985, base 1ª, apartado 1.

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g) Que, en caso de que las obras o servicios fueran ejecutadas en una zona o localidad con ciclos de empleo estacional, fueran realizadas preferente­mente en periodos de bajo nivel de contratación, al menos en los sectores de acti­vidad y ocupación afectados por el ciclo.

Las Corporaciones Locales que quisieran beneficiarse de las subvencio­nes del INEM, debían solicitarlo ante la respectiva Dirección Provincial, presen­tando para ello una serie de documentos señalados por la Orden Ministerials. Se inicia así un procedimiento administrativo, que ahora debe seguir varias fases.

En primer lugar, los funcionarios del INEM deben comprobar que las obras y servicios solicitados cumplen los requisitos establecidos por la normativa y las solicitudes presentadas por las Corporaciones Locales vienen acompañadas de toda la documentación exigida. Podría parecer, por tanto, que nos encontramos ante un sencillo caso de aplicación de la norma: si y sólo si las obras y servicios soli­citados cumplen todos los requisitos y las Corporaciones presentan todos los documentos exigidos, serán admitidos. Sin embargo, bastará con que nos fijemos en el primer requisito que deben cumplir las obras y servicios -que sean de inte­rés general y social- para damos cuenta de que la cuestión no es tan simple.

A continuación, las solicitudes pasan a la Comisión de Planificación y Coordinación de Inversiones6, creada en cada provincia para planificar las inver­siones de acuerdo con las necesidades del mercado de trabajo, que, tras su estu­dio, presentará propuesta razonada sobre las obras y servicios que deben ser selec­cionados para la subvención. Ahora bien, teniendo en cuenta que los recursos económicos no son ilimitados, y, en consecuencia, probablemente no será posible atender todas las solicitudes, se plantea inmediatamente el problema de la distri­bución7: ¿Qué criterio o criterios deben seguirse para conceder las subvenciones?

La propia Orden Ministerial establece ~ue, de entre las obras y servicios que cumplan los requisitos, se dé preferencia a :

a) Los de mayor interés general y social.

b) Los que en su realización permitan y apoyen la creación permánente de mayor número de puestos de trabajo.

• 5 Orden de 21 de febrero de 1985, base 4ª, apartado 1.

• 6 Presidida por el Gobernador Civil, está integrada por los Directores Provinciales de Trabajo y Seguridad Social y del Instituto Nacional de Empleo, un representante de las Corporaciones Locales y un representante de cada uno de los Organismos inver­sores. (Orden de 21 de febrero de 1985, base 5ª, apartado 1.)

• 7 De él me he ocupado anteriormente en mi trabajo Sistemas de Ayuda a la decisión en las Administraciones Públicas, pre­sentado en el 111 Congreso Iberoamericano de Informática y Derecho (Mérida, 1992) y publicado posteriormente en las Actas ("Informática y Derecho", nº 5 (1994), pp. 969-976).

• 8 Orden de 21 de febrero de 1985, base 1ª, apartado 2.

Informática y Derecho

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e) Los que en su ejecución favorezcan la formación y práctica profesio­nal de los trabajadores participantes.

Pero estos criterios de selección plantean una doble dificultad: por un lado, su formulación es tan genérica que exige una concreción por parte del órgano administrativo; por otro, en la práctica pueden resultar insuficientes para llevar a cabo la distribución, por lo que es preciso complementarlos. De ahí que, con carácter previo a la presentación de solicitudes, la Dirección Provincial de Zaragoza comunicara a todos los municipios de la provincia los factores con­siderados como positivos para la concesión de subvenciones ese año9.

En tercer lugar, el Director Provincial del INEM da traslado de la pro­puesta a la Comisión Ejecutiva Provincial, integrada por representantes de la Administración, de los Sindicatos y de los EmpresarioslO, que emite el precep­tivo informe.

Finalmente, el Director Provincial del INEM, a la vista del informe de la Comisión Ejecutiva Provincial y de la propuesta de la Comisión de Planificación y Coordinación de Inversiones, otorga las correspondientes subvenciones.

Tras estudiar el procedimientoll, y con el fin de auxiliar a la decisión del Director Provincial del INEM, facilitando a la vez el trabajo de las Comisiones, se pensó en construir un fichero que contuviera los datos relevantes de cada soli­citud12. Asimismo, se preparó el documento para que generase listados de las solicitudes en función de las diversas categorías. Así, junto a un listado general, en el que figuraban todas las solicitudes, se podía obtener un listado de solici­tudes admitidas y otro de excluidas, un listado de las que cumplían alguno(s) de

• 9 Seis fueron los factores considerados positivos por la Comisión de Planificación y Coordinación de Inversiones en la convo-catoria de 1993:

1. Que la duración media de las obras y servicios se dé en módulos de 3 y 6 meses. 2. Que la aportación total del IN EM sea inferior al 50% del coste total del proyecto. 3. Que exista formación ligada al empleo. 4. Que haya garantía de aprendizaje en el empleo (dirección de obra) y adquisición de experiencia profesional. 5. Que exista una oferta ocupacional concordante. 6. Que se trate de proyectos que supongan:

-Actuaciones sobre el medio ambiente. - Creación de infraestructuras generadoras de empleo. - Servicios experimentales de carácter renovador y Servicios Sociales. - Coparticipación de varias Administraciones Públicas.

• 10 De conformidad con lo dispuesto en el artícu lo 8.3 del Real Decreto 1458/1986, de 6 de junio, por el que se determina la estructura orgánica del Instituto Nacional de Empleo (BOE de 16 de julio) .

• 11 Da cuenta de ello F. GAuNoo, El proyecto INEM, en 111 Jornadas sobre Tecnologías de la Información para la Modernización de las Administraciones Públicas, M.A.P., Madrid 1993, tomo 1, pp. 295-298.

• 12 La herramienta utilizada fue la aplicación Helix Express, gestor de bases de datos de tipo relacional, que trabaja en el entor­no Macintosh.

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los criterios preferentes y otro de las que no cumplían ninguno y, finalmente, un listado de las que satisfacían alguno(s) de los factores positivos y otro de las que no satisfacían ninguno. Listados que, por otra parte, eran susceptibles de ser ordenados atendiendo a diversos criterios o conjunto de ellos. De este modo, se trataba de ofrecer a cada una de las instancias que intervenían en el proceso de decisión el máximo de información relevante, lo cual haría más asequible un estudio analítico de cada una de las solicitudes, a la vez que permitiría tener una visión global del conjunto B.

La convocatoria de 1994

En 1994la experiencia acumulada, unida a la restricción presupuestaria de ese año, llevó al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a revisar las bases para la concesión de subvenciones 1ue con cargo al Presupuesto del INEM se otorgan a las Corporaciones Locales 4_

Sin embargo, tras la modificación normativa, en nada han cambiado los requisitos que deben cumplir las obras y servicios que ~retendan acogerse a la subvención del INEM15, ni los criterios de preferencial , que continúan siendo los mismos. Lo que sí ha variado es el importe de la subvención que ahora alcan­za el lOO% de los costes salariales de los trabajadores desempleados17.

No obstante, la Orden Ministerial se ha desarrollado mediante Resolución del Instituto Nacional de Empleo de 21 de mayo de 199418. Lo más destacado es la introducción de un baremo que permite a las Direcciones Provinciales del INEM valorar las solicitudes presentadas por las Corporaciones Locales19_ Dicho baremo debe tener en cuenta, de acuerdo con la realidad pro-

• 13 Sobre la importancia de contar con información relevante a la hora de tomar decisiones puede verse mi trabajo Sistemas de Ayuda a la decisión en las Administraciones Públicas, ya citado.

• 14 Así se expresa en la Orden de 2 de marzo de 1994 (BOE de 14 de marzo; corrección de errores: BOE de 29 de marzo).

• 15 Orden de 2 de marzo de 1994, art. 3.1.

• 16 Orden de 2 de marzo de 1994, art. 3.2.

• 17 Orden de 2 de marzo de 1994, art. 1.2.

• 18 BOE de 25 de junio.

• 19 Se introduce así una nueva fase en el procedimiento, que por lo demás no sufre modificación. Los expedientes de solicitud de subvención, junto a la valoración de los mismos, son trasladados a la Comisión Provincial de Planificación y Coordinación de Inversiones. Dicha Comisión elabora un informe para la selección de obras y servicios, de acuerdo con las necesidades del mercado de trabajo en la provincia y los criterios de planificación y coordinación de inversión previstos. El Director Provincial deiiNEM lo traslada a la Comisión Ejecutiva Provincial , que emite el informe correspondiente sobre se lección de trabajadores. Finalmente, vistos los informes anteriores, el Director Provincial del INEM, por delegación del Director General , dicta resolu· ción otorgando la correspondiente subvención.

Informática y Derecho

1663

vincial y con prelación del empleo y la mejora de la cualificación, los aspectos y criterios de valoración positiva expuestos a continuación:

l. Empleo:

- Nuevos empleos generados directamente como consecuencia de la actuación.

- Empleos indirectos relacionados con las inversiones realizadas.

2. Mejora de la cualificación: Actuaciones que en su desarrollo hagan posible una mejora de las cualificaciones de los desempleados participantes, adquirida por la práctica profesional o por la combinación del trabajo con pro­cesos formativos.

3. Tipología de obras y servicios potenciadores de empleo:

-Actuaciones favorecedoras del desarrollo local y el potencial endógeno.

- Obras que supongan la creación de nuevas infraestructuras o mejora sustancial de instalaciones existentes, devolviéndoles su valor de uso para la cre­ación de empleo.

- Actuaciones sobre el medio ambiente tendentes a conservar e incre­mentar el patrimonio natural.

- Obras o servicios de carácter innovador, con expectativas de futura demanda económica y social, que hagan posible la creación de empleo.

4. Coparticipación: Coparticipación en la financiación de la actividad global y corresponsabilización en la generación de empleo.

Con esta medida, acorde con lo apuntado por el grupo de investigación, se simplifica bastante el proceso de selección al contar con un criterio "objetivo" para ordenar las solicitudes admitidas. Sin embargo, todavía es necesario con­cretar el baremo y la puntuación que se va a otorgar por cada uno de los apar-

tados. Lo cual, obviamente, puede hacerse desde diversas perspectivas20. Pues bien, en la convocatoria de 1994, el baremo utilizado por la Dirección Provincial del INEM de Zaragoza ha sido el siguiente:

• 2 OF. Galindo ha distinguido tres modelos de realización de la justicia distributiva en nuestra sociedad: el modelo de la eficien­cia, el de la imparcialidad y el modelo comunicativo. (La distribución de fondos públicos para la promoción del empleo. Principios básicos, Documentos núm. 3/1992, Seminario de Informática y Derecho, Universidad de Zaragoza, pp. 34 y ss.)

1664

1. Empleo: 3 puntos

1.1 Nuevos empleos generados directamente como consecuencia de la actuación (2 puntos) .

1.2 Empleos indirectos relacionados con las inversiones realizadas (1

punto) .

2. Mejora de la cualificación: 2 puntos

2.1 El proyecto tiene dirección de obra y la duración de los contratos se articula en torno a módulos de 3 y 5 meses (1 punto).

2.2 El trabajador recibe o ha recibido formación de acuerdo con la ocu­pación que desempeña en el proyecto (1 punto) .

3. Tipología de obras y servicios potenciadores de empleo: 4 puntos

3.1 Actuaciones favorecedoras del desarrollo local y el potencial endó­geno (1 punto).

3.2 Obras que supongan la creación de nuevas infraestructuras o mejo­ra sustancial de instalaciones existentes, devolviéndoles su valor de uso para la creación de empleo (1 punto).

3.3 Actuaciones sobre el medio ambiente tendentes a conservar e incre­mentar el patrimonio natural (1 punto).

3.4 Obras o servicios de carácter innovador, con expectativas de futura demanda económica y social, que hagan posible la creación de empleo (1 punto).

4. Coparticipación: 1 punto

4.1 La cofinanciación de las CC. LL. es igual o superior al 50% y otras Administraciones públicas colaboran en el diseño, dirección o financiación del proyecto (1 punto).

Ahora bien, considerando que no todas las variables tienen la misma importancia, el INEM ha asignado a cada una de ellas un peso específico que actúa como coeficiente multiplicador. El peso específico de la primera variable (empleo) y de la tercera (tipología de obras y servicios) es 3, mientras que el de la segunda (mejora de la cualificación) y la cuarta (coparticipación) es 2.

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Lógicamente, el prototipo ha sido modificado para adaptarse a las nue­vas disposiciones, permitiendo, además, realizar un seguimiento de las subven­ciones concedidas hasta el momento de la finalización de las obras y servicios. Para concluir se adjunta un modelo de ficha de solicitud (anexo I), así corno la pri­mera página de dos de los listados correspondientes a las solicitudes admitidas, en la convocatoria de 1994, por la Dirección Provincial de Zaragoza. En el prime­ro de ellos se atiende únicamente a las puntuaciones obtenidas por los diversos apartados tras la aplicación del baremo (anexo II), mientras que en el segundo figuran junto a la puntuación total diversos datos económicos (anexo ID).

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Aprobación de la obra: [!IJ Financiación: []IJ Intervención: [1[] Proyecto: cm M0 de Trabajo: [B[] M0 de Economía: [E!] Denominación de la obra: 1 CDNSTRUCCION PRBELLON CULTURAL · -- - ---~

Info rme: Pabellón de usos múlti ples: cultu rales, sociales, deportivos, etc.

Convenio vigente: 1 Colectluo de Construcción 1

r-echa de inicio:~ Fecha de flnal: 113/ t 1/941 Duración :~ meses

Régimen de ejecución: 1 Rdmon directa 1

11 MANO p E OBRA

N° total de trabajadores: N° de trabajadores desempleados: %de desempleados sobre el total : IIOO,OJ rl ~Rcod=m7:1t"'ld;-:a--, Dirección de la obra: Nivel profesional c:::::=:::::JJ N° de contrataciones (por modalidad y ti po de jornada)

Modalidad Obr.lfserv. PrKticas Aprendiz. Tempor. Otros TOla!

Jornada completa: [:=:::II~c:=::!J c:=::!J~ c:=:1J A tiempo P"'cial: C:::::::::::::!][=:::::::!Jc:=::!Jc:=::!Jc=!Jc::::::::::::!l Total: [:=:::II ~c:=::!Jc:=::!J~ c:=:1J Perfil de los trabajadores a contratar

~Técnico Superior ~ Auxiliar

~Técnico Medio li::::::::::::J Peón

~ Capataz, Encargado ~ Subalterno

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Nuevos puestos previstos: directos: indirectos :

Mejora de la cualificación: c::!D 111 COSTES pE 1 A OBRA

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Favorable: [!O Desfavorable: O f echa: ~

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Seleccionada para subvención: [![) c=J Fecha: 1 21 / 6 / 94

CONCFSI ON QE 1 A SUBYENqON POR PA RTF UFJ PIBFCJ'OR PROY!Nt ' IAI

Accptada,IPcndicntc/Dcncgada: acept ada Ca ntidad de la subvención: 2. 944. 264 ! )¡.~ .

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