la auditoria ambiental como herramienta de gestión y el derecho administrativo sancionador,...

Cub@: Medio Ambiente y Desarrollo; Revista electrnica de la Agencia de Medio Ambiente Ao11, No.21, 2011 ISSN-1683-8904

La Auditoria ambiental como herramienta de gestin y el derecho administrativo sancionador, actualidad cubana. The environmental audit as a management tool and sanctioning administrative law, Cuban news.

Alcides Francisco Antnez Snchez. Profesor asistente. Departamento de Derecho. Facultad de Ciencias Sociales y Humansticas. Universidad de Granma. Repblica de Cuba.

RESUMEN El tema tratado es una continuidad de cuatro artculos anteriores escritos por el autor en relacin con la temtica abordada cuando se ejerci como auditor en el Ministerio de Auditoria y Control en funciones de asesor jurdico gubernamental. El trabajo tiene como objetivo demostrar la pertinencia de la auditoria ambiental como una herramienta de la gestin ambiental en relacin con la proteccin del medio ambiente. Se hace una revisin histrica en relacin con la institucin jurdica analizada, la base legal que la sustenta en las diversas etapas que han sido objeto de anlisis y los diversos organismos implicados, haciendo una mirada a la legislacin medioambiental y otra al rgano de control, como a los dems organismos de la Administracin Pblica que tributan con su legislacin a acciones dirigidas a la proteccin del medio ambiente. Todo ello permitir continuar la labor de investigacin en relacin con el tema, al abordar en investigaciones posteriores como se ejecutar el procedimiento de su ejecucin, si solo se quedara en la va administrativa las faltas cometidas como resultado de infracciones medioambientales, o si se har cumplir lo que dispone la Ley del medio ambiente y su trascendencia a la va jurisdiccional. Se utilizaron como mtodos de investigacin la revisin bibliogrfica, la revisin de normativas jurdicas nacionales en torno al derecho comparado, las entrevistas con expertos que ejercitan la auditora y la inspeccin ambiental, los criterios de especialistas jurdicos vinculados a la labor medioambiental, el mtodo heurstico, el axiolgico, que permitieron formar un criterio respecto a la institucin jurdica analizada. Se analizan adems las consecuencias en relacin con los actores dentro del contexto social, las acciones relacionadas con la modificacin del entorno, que contribuyen a incrementar la cultura jurdica en materia medioambiental. Palabras claves: AUDITORIA AMBIENTAL, HERRAMIENTAS DE GESTION AMBIENTAL, DERECHO AMBIENTAL.

Abstract The topic is a continuation of four earlier articles written by the author in relation to the topics addressed when served as auditor in the Ministry of Audit and Control counsel acting for the government. The paper aims to demonstrate the relevance of the environmental audit as a tool for environmental management in relation to environmental protection. It is a historical review in relation to the legal institution analyzed the legal basis that supports the various stages that have been analyzed and the various agencies involved, with a look at environmental and other legislation to control body, as the other bodies of government that taxed its law to actions aimed at environmental protection. All this will continue research on the topic, to address in future research as carrying out the procedure of execution, if only to stay in the administrative faults committed as a result of environmental offenses, or if it will be enforced Act which


provides the environment and its importance to the courts. Were used as research methods literature review, review of national legal regulations regarding comparative law, interviews with experts exercising audit and environmental inspection, legal specialists criteria related to environmental work, heuristic method, the axiological, which allowed to form a judgment as to the legal institution analyzed. It also discusses the implications in relation to the actors within the social context, the actions related to the modification of the environment, which contribute to increasing the environmental legal culture. Key words: ENVIRONMENTAL AUDIT, TOOL FOR ENVIRONMENTAL MANAGEMENT, ENVIRONMENTAL LAW.

INTRODUCCION

1.- Resea histrica del tracto administrativo-jurdico de la auditora en Cuba.

En el siglo XVIII la funcin de la auditora y el control fue asumida por la metrpoli espaola en la situacin de colonia de Espaa en que se encontraba Cuba. Otra parte de nuestra historia recoge que en nuestras luchas por la soberana nacional, fue el Brigadier Domingo Mndez Capote el primer Auditor General del Ejrcito Libertador en Cuba, quien ejerciera esta funcin pblica bajo la dominacin de la metrpoli. 1

Para el ao 1764 la administracin relacionada con las finanzas pblicas estaba constituida por la intendencia de Hacienda y el Tribunal de Cuentas, sobre los cuales recaen las funciones de la percepcin, los registros contables y la vigilancia del cumplimiento de las rentas as como los recursos pblicos. Entre los aos 1790 y 1837, se manifiesta una tendencia a la formacin y constitucin de los organismos tcnicos econmicos del pas, dando lugar a una organizacin verdaderamente estatal. La creacin del Consejo de la Administracin en 1861, en la que participaba el Intendente General de Hacienda y el Presidente del Tribunal de Cuentas, fue un paso importante en el fortalecimiento de los mecanismos de control.

Las posteriores reformas establecieron nuevos sistemas de contabilidad, rentas y la regularizacin en la formacin de los presupuestos, lo que deba funcionar bajo la vigilancia y la supervisin del Gobierno Superior Civil, una especie de poder ejecutivo, dirigido por el Gobernador General y estructurado por los intendentes, el Fiscal de la Real Audiencia y el Presidente del Tribunal de Cuentas.

En 1909 al promulgarse el Decreto No. 78 Ley del Poder Ejecutivo, el 12 de enero de ese ao y durante una parte importante de la etapa republicana, la funcin de fiscalizacin fue ejercida por el Interventor General de la Repblica, el cual era nombrado por el Presidente de la nacin y se subordinaba directamente al Ministro de Hacienda. Correspondi al Interventor General recibir, examinar e interesarse de las cuentas generales de ingresos y gastos del Estado, as como certificar sus saldos para su remisin al Ministro de Hacienda, entre otras funciones. La Ley quiso hacer de este cargo un verdadero fiscal de las operaciones econmicas del Estado, proveyendo al Interventor de los medios de informacin y comprobacin necesaria para el cumplimiento de su misin.

1 Pgina Web Contralora General de la Repblica. 2011. La Habana Cuba.


En el ao 1940, en la Constitucin de la Repblica, se establece el Tribunal de Cuentas como la entidad fiscalizadora superior, con una ms amplia jurisdiccin que la que ejerca el Interventor General, sin embargo, por diferentes razones demora su creacin por disposicin legal hasta el 1950. Que con la fundacin del Banco Nacional de Cuba en el ao 1948, se le conceden entre sus atribuciones, la fiscalizacin de todas las entidades bancarias establecidas en el pas.

1.1.- Perodo de antes del ao 1959.

En los primeros aos de constituida la Repblica, a travs del Decreto No. 78 del 1909 se crea la figura para la fiscalizacin del Interventor General de la Repblica, designada esta por el Presidente de la Repblica de Cuba. Con posterioridad esta fiscalizacin recay en el MINISTERIO DE HACIENDA, creado por la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo del ao 1909, con el amparo de lo que se estableca en la Constitucin de 1940 como ya citbamos anteriormente. En el ao 1950, de acuerdo con la Constitucin, se crea un rgano denominado TRIBUNAL DE CUENTAS, con las funciones de fiscalizacin al patrimonio, a los ingresos y los gastos del Estado y de los organismos autnomos, y a la ejecucin de los presupuestos del Estado, de las provincias y de los municipios; as como asegurar el cumplimiento de las leyes y dems disposiciones relativas a los impuestos, derechos y contribuciones, sin perjuicio de las facultades y atribuciones que se confieren al Ministerio de Hacienda, por su carcter autnomo e independiente en teora, aunque renda cuentas al Poder Ejecutivo y al Congreso. 2

Ya en el ao 1953, se celebra en La Habana, el 1er Congreso Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, y con ello la constitucin de la Organizacin Internacional de Entidades de Fiscalizacin Superior (INTOSAI). 3

1.2.- Perodo desde el ao 1959 hasta 1978.

En enero de 1959, con el cambio de la estructura econmica del pas, no se considera necesario mantener el Tribunal de Cuentas, cesando en sus funciones en el ao 1960. Ya en el 1961, el Ministerio de Hacienda, al promulgarse la Ley No. 943, relativa a la comprobacin de gastos del Estado, es creada la DIRECCION DE COMPROBACION, con el encargo de cumplir la actividad de fiscalizacin. 4 A finales de 1965 al disolver este Ministerio de Hacienda y con la decisin del Estado de pasar sus funciones ms importantes al Banco Nacional de Cuba, entre estas las de la Direccin de Comprobacin, perdura en el tiempo hasta el ao 1967. Ya con posterioridad en el ao 1976 dentro del perodo de institucionalizacin , es a travs de la Ley 1323, donde se crea el Comit Estatal de Finanzas, que incluye la Direccin de Comprobacin, quien entre sus funciones tuvo la de ejercitar la auditora estatal. En la Constitucin Cubana, se dispone en su artculo 10, y cito: " todos los rganos del Estado, sus dirigentes, funcionarios y empleados, actan dentro de los lmites de sus

2 Tesis Diplomado y Especialidad en Asesora Jurdica. Universidad de Oriente. Facultad

de Derecho.2002. 2005 3 Manual del auditor. Ministerio de Auditoria y Control. Repblica de Cuba.

4 Ibdem no. 2


respectivas competencias y tienen la obligacin de observar estrictamente la legalidad socialista y velar por su respeto en la vida de toda la sociedad " .5 Por lo que como organismo parte de esta Administracin Central del Estado, y de este actuar para la Administracin Pblica ejerce la funcin llamada de polica, al ejercitar acciones de control sobre las restantes instituciones estatales que son parte de estos Organismos de la Administracin Estatal, refrendadas como citramos en el prrafo anterior en nuestro texto constitucional, y de forma ya particular en los Decretos Leyes no. 67 y 147 respectivamente.

1.3.- Periodo desde el ao 1979 hasta el 2011.

Hay que sealar que dentro del trmino de tiempo de los aos del perodo de la institucionalizacin en el pas no ocurren cambios significativos a sealar, y es a partir de los aos 1985 hasta el 1993, donde se realizan estudios relacionados con la forma ms conveniente de implementar y fortalecer los mecanismos de control incluida la auditora, as como la creacin de un rgano de fiscalizacin superior. Y es en el ao 1990 donde se gestan las primeras ideas para la realizacin del Control Gubernamental con la participacin de los organismos rectores existentes en aquel momento y las funciones de la Comisin de Control Gubernamental. Ya para el ao 1994, como parte del perfeccionamiento de la administracin estatal, se decide la extincin del Comit Estatal de Finanzas, asumiendo sus funciones, el actual Ministerio de Finanzas y Precios, en cumplimiento del Decreto Ley No. 147 del 21 de abril de 1994, De la Reorganizacin de los rganos de la Administracin Central del Estado. Posteriormente por el Acuerdo 2914, del Comit Ejecutivo del Consejo de Ministros, del 30 de Mayo de 1995, se crea la Oficina Nacional de Auditora, adscrita al citado Ministerio de Finanzas y Precios, la que se constituye como rgano de Fiscalizacin Superior del pas con el objetivo de ejecutar las funciones que, con relacin a esta materia, le fueron asignadas al Ministerio de Finanzas y Precios.

Un ao ms tarde, el 8 de junio de 1995 se aprueba el Decreto Ley No. 159 De la Auditora, el que declara como tarea fundamental del Estado el fortalecimiento del control econmico y administrativo de las entidades dirigida a prevenir el uso indebido de los recursos, la disciplina y la responsabilidad, lograr la mxima transparencia en la informacin econmica - contable as como verificar la honestidad de personas naturales y jurdicas en la administracin de los recursos del Estado. Para lograr un mayor nivel de independencia y autonoma, las disposiciones especiales del mencionado Decreto Ley, establecen que las unidades de auditora, y en su defecto los auditores, cualquiera que sea la organizacin adoptada, estarn subordinados, directamente, a su mximo nivel de direccin.

Dicha formulacin explicita constituy un reforzamiento de la autoridad de la auditora. Durante los aos 1999 y 2000 continan los estudios para una propuesta de un rgano independiente que sobre la base de la experiencia alcanzada, que fuera capaz de cumplir con mayor efectividad la actividad de control y se adapte, atendiendo a las caractersticas propias de nuestro pas, a las concepciones vigentes a nivel mundial. Con el desarrollo alcanzado en el control econmico y administrativo, en la fiscalizacin superior desde la creacin de la Oficina Nacional de Auditora, como un rgano adscrito

5 Constitucin de la Repblica de Cuba. Editora Ministerio de Justicia. La Habana. Cuba.

2002.


al Ministerio de Finanzas y Precios, determin la creacin del Ministerio de Auditora y Control, el que fue sustituido por la actual Contralora General de la Repblica.6

El tema tiene como objetivo bsico particularizar sobre la figura de la auditoria ambiental como tipo, la que ya la encontramos establecida en la legislacin cubana en el Reglamento de la Contralora de la Repblica de Cuba7, a ejercitarse por el rgano de control con encargo estatal, bajo el fuero de la letra de la Ley de nuestro derecho positivo.

El Decreto Ley no. 159, Ley de la auditora en Cuba, norma jurdico administrativa que entr a regular el ejercicio de la auditora travs de las acciones de control que ejecut en su momento la Oficina Nacional de Auditora; con la creacin el 25 de abril del 2001, a travs del Decreto Ley nmero 219, del ya extinto Ministerio de Auditora y Control, como un Organismo de la Administracin Central del Estado y del gobierno en materia de Auditora Gubernamental, Fiscalizacin y el Control Gubernamental; quien entra dentro de la Administracin Pblica cubana a regular, organizar, dirigir y controlar metodolgicamente el Sistema Nacional de Auditora.

El Ministerio de Auditora y Control en su perodo de tiempo que ejercit sus funciones fue un organismo revolucionario, moderno, de elevados valores, en capacidad de influir, mediante el control adecuado, en la eficiencia de nuestra economa y en la probidad de los funcionarios y directivos del pas.... El presidente del Parlamento Cubano Dr. Ricardo Alarcn de Quesada, en la XIII Asamblea General de la OLACEFS, celebrada en Ciudad de La Habana, noviembre 2003, expuso: En el caso cubano la Asamblea Nacional y la direccin del Gobierno consideran muy positiva la gestin del Ministerio de Auditoria y Control, como rgano principal del Estado para la fiscalizacin el control, en la deteccin de ilegalidades, actos de corrupcin y confabulacin para delinquir, hechos que en ocasiones se presentan en empresas de propiedad estatal, mayoritariamente en funcionarios de niveles intermedios. 8

2.- Disposiciones tcnicas-normativas en el Derecho Cubano que regulan la auditoria.

En Cuba dentro del ordenamiento jurdico, y en especial lo relacionado con el tema tratado podemos significar que se mantuvo todo lo establecido en el Decreto Ley no. 159, Ley de la auditora en el pas, la que ha estado imperando hasta esta primera dcada del siglo XXI. Con la creacin del Ministerio de Auditoria y Control, como nuevo rgano de control de la Administracin Publica, se dispuso una nueva norma jurdica, en este caso lo fue el Decreto Ley no. 219, quien regul la Auditoria Gubernamental y toda la serie de disposiciones administrativas complementarias que se emitieron en su momento por este Organismo de la Administracin Central del Estado, el que tuvo como encargo estatal esta actividad de control, sustituido en sus funciones por la Contralora General de la Repblica a travs de la Ley No. 107 como ya antes hiciramos este comentario.

6 Ley No. 107 de 2009. Ley de la Contralora General de la Repblica. Gaceta Oficial No. 29

edicin ordinaria. 14 de agosto 2009. 7 Acuerdo de la Ley no. 107 de la Contralora General de la Repblica de Cuba. 2009.

8 Ver Revista Auditoria y Control, publicada por el Ministerio de Auditora y Control. La

Habana. Cuba. 2003.


2.1.- La auditoria interna. Disposiciones tcnicas-administrativas.

La actividad de la auditoria interna en el pas se esta ejercitando por grupos de auditores internos dentro de toda la estructura administrativa estatal, extindase todos los Organismos de la Administracin Central del Estado, desde el nivel nacional hasta las delegaciones o direcciones en provincias y en todos los municipios, en plena correspondencia con la divisin poltica territorial en que se divide el pas. Tienen una doble subordinacin, pues de forma directa responde a los intereses del organismo a que pertenecen por relacin jurdica laboral, pero metodolgicamente responden y actan conforme a lo instrumentado por la Contralora General de la Repblica.

2.2- La auditora estatal ejercitada por la Contralora General de la Repblica, consideraciones en la norma jurdica administrativa.

La auditoria gubernamental, como encargo estatal, naci con el Decreto Ley No. 219 de 2001, creado por la Administracin Central del Estado, en su encargo estatal, tenia el de dirigir, ejecutar y controlar la aplicacin de la poltica del Estado y del Gobierno en materia de Auditora Gubernamental, Fiscalizacin y Control Gubernamental; para regular, organizar, dirigir y controlar, metodolgicamente el Sistema Nacional de Auditora. En los Acuerdos No. 4045 y 4374, ambos del Comit Ejecutivo del Consejo de Ministros, se establecieron el objetivo, funciones, atribuciones especficas y la estructura del Ministerio de Auditora y Control, su reglamento como nuevo Organismo de Control en el pas. Y que citramos antes fue extinto pasando a ocupar sus funciones la Contralora General de la Repblica con subordinacin al Consejo de Estado.9

La auditora gubernamental, fue conceptuada por la ley como la accin del Gobierno Central ejecutada por el Ministerio de Auditora y Control en Cuba, que tiene como finalidad verificar el resultado de la gestin pblica y privada con respecto al desarrollo, control y utilizacin de los recursos del Estado de que se dispone, incluyendo el uso de los sistemas de administracin e informacin implantados, a partir del grado de economa, eficiencia, eficacia y transparencia; estableciendo las causas de los errores e irregularidades y recomendando las medidas correctivas al nivel que corresponda. Su ejecucin se concreta sobre la base del plan elaborado por este Ministerio segn prioridades o intereses del Gobierno Central y por solicitudes realizadas por parte de las autoridades con jurisdiccin y competencia con respecto a las dependencias de los rganos del poder del Estado, de la Fiscala General de la Repblica, y de los Tribunales Populares, as como de sus dirigentes y funcionarios, cuando medie solicitud expresa de la Asamblea Nacional del Poder Popular o en su lugar del Consejo de Estado, o de los Jefes de aquellos rganos con relacin a sus dependencias.

En Cuba, el Decreto Ley No. 219, hizo distinciones en la calificacin tcnica y profesional de los auditores y cito: Para los que son auditores internos dentro de sus empresas se les califica como

auditores generales o tcnicos en auditora. Para los que ejecutan la auditora externa, es el caso del Ministerio de Auditora y

Control califican como Auditores Gubernamentales Superior, Adjunto, Asistente, Especialista Jurdico Auditor Gubernamental y el Tcnico en Auditora.

9 Ver Decreto Ley No. 219. Editora Ministerio de Justicia. Cuba.


Dentro de la actividad de la auditora externa califican las Sociedades de Auditora

facultadas por ley, que califican como Auditor General. Inscriptas en el Registro Nacional de Sociedades de Auditora en el Ministerio de Auditora y Control y cumpliendo lo establecido en el Cdigo Civil Vigente. 10 Si analizamos nuestra legislacin en Cuba, para optar por la acreditacin legal certificada para el ejercicio de la auditora tanto interna como la gubernamental, se requiere avalar cursos de adiestramiento en las materias siguientes: Contabilidad, Finanzas, Costos, Auditora, Poseer el titulo de Tcnico Medio en Contabilidad (con la excepcionalidad de la autorizacin mediante dispensa por el entonces Ministerio de Auditora y Control para certificarse, vlida solo para el Organismo que la solicita). Poseer los Ttulos Profesionales en las Licenciaturas de Contabilidad, Economa y Control Econmico y una experiencia en la actividad contable por un trmino superior a los 5 aos, esto ltimo demostrado con pruebas documentales.

Hoy en da los profesionales que se desempean en la Contralora General de la Repblica con relacin jurdico laboral acreditada como contralor o en funciones de auditor, se sealan ser graduado en derecho, economa, contabilidad y finanzas o de otra especialidad afn a las que va a realizar, se les ha concedido el acceso al registro nacional de auditores, para ello se seala que debern validar y acreditar tener conocimientos y dominio de la contabilidad. Fijando aos de experiencia para el nivel nacional y el nivel provincial entre el rango de 10 a 5 aos. Estos requisitos son vlidos para los profesionales que son designados auditores, cambiando lo antes sealado para este sistema.11

Es vlido destacar que luego de toda la experiencia acumulada a partir del ao 2001 con la creacin del Ministerio de Auditoria y Control, en el 2009 se decide la creacin de la ya citada Contralora General, atendiendo al artculos constitucionales 9 y 75, y al ser firmante nuestro pas de la Convencin de las Naciones Unidas contra la corrupcin del 2003; se decidi la creacin de este nuevo rgano de control con subordinacin jerrquica al Consejo de Estado de la Repblica de Cuba.12

Esta su objetivo y misin fundamental es el de auxiliar a la Asamblea Nacional del Poder Popular y al Consejo de Estado, en la ejecucin de la mas fiscalizacin de los rganos del Estado y Gobierno, dirige metodolgicamente y supervisa el sistema nacional de auditora, con el fin de velar por la correcta y transparente administracin del patrimonio pblico, prevenir y luchar contra la corrupcin.

Nuestra consideraciones en cuanto a la distincin que existi entre las auditoras que ejecut el Ministerio de Auditora y Control, quien en su momento tuvo el encargo estatal y dirigi el Sistema de Auditora, pasando estas funciones a la Contralora General en el pas y la que se ejecutaba por el Ministerio de Ciencia, Tecnologa y Medio Ambiente, teniendo como referencia la temtica de nuestro informe, son a saber:

La auditora que ejecutaba por el Ministerio de Ciencia, Tecnologa y Medio

Ambiente y la del rgano actual de Control, la Contralora General de la Repblica no se asemejan en los procedimientos de ejecucin, en los trminos objeto de este trabajo

10 Ver Decreto Ley No. 219. De la auditoria gubernamental. 2007.

11 Artculos 41 y 43, Ley No. 107 de 2009. De la Contralora General de la Repblica de

Cuba. 12

Ibdem no. 9


en relacin de la auditoria tipo la ambiental, no se ajustaban a lo que se dispone en el actual reglamento de este rgano de control, lo que en mi opinin le da seguridad jurdica al acto administrativo, vlido para el rgano de la Administracin Pblica que antes la ejercitaba. 13 Quienes ejecutan la auditora ambiental estn inscriptos en el registro oficial de

la Repblica de Cuba de la Contralora, con validez y seguridad juridica al acto administrativo.

2.2.1.- Conceptos tcnico-doctrinales acerca del ejercicio de la Auditora.

La auditoria: es la Verificacin de una empresa o de cualquier otra entidad pblica o privada (que realice un auditor contable oficialmente reconocido) al objeto de llegar a formarse una opinin profesional sobre si sus cuentas expresan razonablemente la imagen fiel del patrimonio, de la situacin financiera, y de los resultados obtenidos por la entidad en un ejercicio econmico determinado. La opinin profesional puede ser positiva o limpia, si muestra total conformidad con el contenido de las cuentas; con salvedades, si globalmente est de acuerdo con ellas, excepto en determinados extremos; o negativa cuando muestra su disconformidad. La ms conocida es la de auditora de cuentas, aunque existen otros tipos de auditora: las llamadas auditoras operativas, que miden si se ajusta una entidad a los principios de economa, eficiencia y eficacia; auditoria de eficacia, que investiga si se han cumplido los objetivos propuestos, cuantificando las desviaciones y analizando sus posibles causas; auditora de legalidad, que comprueba si los gestores de una entidad han cumplido las leyes y dems normas relevantes para el desarrollo de su actividad. Pueden ser externas o internas, segn la realicen profesionales independientes del ente auditado o sean personas de la propia empresa.

El auditor: Es la Persona fsica o jurdica que se dedica a la auditora. Su nombre proviene del latn auditor, oyente, y lleg al rea hispanohablante de los pases anglosajones. No puede ser contratado por una misma empresa por un espacio inferior a tres aos o superior a nueve. 14

El perito: Es la persona experimentada, hbil, practica en una ciencia o arte. La persona que en alguna materia tiene titulo de tal, conferido por autoridad competente. Por tal condicin son llamados al proceso para aportar las experiencias que los funcionarios no poseen o puedan no poseer, y para facilitar el conocimiento o apreciacin de hechos de influencia en el proceso, y es llamado al juicio oral para que dictamine sobre hechos cuya apreciacin requiere de conocimientos.

La auditora gubernamental: Es la accin del Gobierno Central ejecutada por el Ministerio de Auditora y Control que tiene como finalidad verificar el resultado de la gestin pblica y privada con respecto al desarrollo, control y utilizacin de los recursos del Estado de que se dispone, incluyendo el uso de los sistemas de administracin e informacin implantados, a partir del grado de economa, eficiencia, eficacia y transparencia; estableciendo las causas de los errores e irregularidades y recomendando las medidas correctivas al nivel que corresponda. 15

13 Ibdem no. 7

14 Ibdem no. 3

15 Ibdem no. 10


Su ejecucin se concreta sobre la base del plan elaborado por este Ministerio segn prioridades o intereses del Gobierno Central y por solicitudes realizadas por parte de las autoridades con jurisdiccin y competencia con respecto a las dependencias de los rganos del poder del Estado, de la Fiscala General de la Repblica, y de los Tribunales Populares, as como de sus dirigentes y funcionarios, cuando medie solicitud expresa de la Asamblea Nacional del Poder Popular o en su lugar del Consejo de Estado, o de los Jefes de aquellos rganos con relacin a sus dependencias. Concluyendo podemos sealar que la auditoria se define como un proceso sistemtico, que consiste en obtener y evaluar objetivamente evidencias sobre las afirmaciones relativas a los actos o eventos de carcter econmico administrativo, con el fin de determinar el grado de correspondencia entre esas afirmaciones y los criterios establecidos, para luego comunicar los resultados a las personas interesadas. Se practica por profesionales calificados e independientes, de conformidad con las normas y procedimientos tcnicos. 16

Tipos de auditoria aprobados en la legislacin:17 De gestin o rendimiento. Financiera o de estados financieros. Forense. Fiscal De cumplimiento. Ambiental. De tecnologas de la informacin y las comunicaciones. Especial

Debemos sealar que en el mundo se realizan en estos momentos otros tipos de auditorias como son la Auditora a la Deuda Pblica, producto de los grandes hechos de corrupcin ocurridos en pases de Centroamrica y el Caribe, y el incremento de la Deuda Externa de nuestros pases. Donde la deuda externa ya ha sido pagada ms de tres veces y seguimos endeudados y sin poder tener acceso al desarrollo, fundamentos estos que en la actual geopoltica mundial se mantienen vigentes. 18 Principios de la auditora vigentes en Cuba:19

Divisin del trabajo. Fijacin de responsabilidades. Cargo y descargos.

En toda organizacin econmica debe emplearse un sistema de comprobacin interna que sea suficiente en la prevencin del fraude, en su descubrimiento y que facilite el buen procedimiento comercial. Existen adems reconocidos internacionalmente otros principios, los cules sealamos y son:20

Personal con competencia e integridad,

16 Ibdem no. 10

17 Ibdem no. 2

18 Ibdem no. 8

19 Ibdem no. 2

20 Ibdem no. 2


No existencia de funciones incompatibles, Adecuada contabilizacin y proteccin de activos, Registro apropiado de las operaciones, Debida autorizacin de las operaciones, Tener adecuados documentos y registros.

Normas de auditora generalmente aceptadas:21 Generales. De ejecucin. Para la presentacin de informes.

Estas normas se encuentran aprobadas en la Resolucin No. 2 de la Oficina Nacional de Auditora en 1997 y refrendadas en posteriores actos administrativos dictados por parte del Ministerio de Auditora y Control. 22 Cuba como pas miembro de la INTOSAI, tiene ya insertadas en su legislacin interna las normas de procedimiento de la INTOSAI, como expresin de la relacin de subordinacin que tiene en estos momentos la Contralora General al Estado con el encargo estatal, emitiendo disposiciones de carcter administrativo que son de cumplimiento para la auditora gubernamental y la interna.

Tcnicas de auditora que se aplican en el pas:23 Observacin. Confirmacin. Verificacin. Investigacin. Anlisis. Evaluacin.

Principios de contabilidad generalmente aceptados en Cuba:24 De registro, Uniformidad, De exposicin, De prudencia, No compensacin, Precio de adquisicin, Perodo contable, Entidad en marcha, Importancia relativa, Revelacin suficiente.

Estos principios se encuentran regulados en las Resoluciones No. 10 y 57 ambas de 1997, por el Ministerio de Finanzas y Precios. Tanto para la actividad empresarial como la actividad presupuestada en el pas. 25

21 Ibdem no. 2

22 Ibdem no. 3

23 Ibdem no. 2

24 Ibdem no. 2

25 Ibdem no. 3


3. Relacin del derecho administrativo con el derecho ambiental, como rama del derecho. Dimensin social.

Antes de sealar el nexo del derecho administrativo con el derecho ambiental, debemos hacer cita obligada a los principios internacionales del segundo, y cito:26

- Principios generales del derecho ambiental internacional.

Los principios generales del Derecho Ambiental Internacional, son instrumentos que sirven para mitigar, contrarrestar y eliminar los problemas ambientales desde una ptica jurdica; para ello se proclaman tambin la vigencia de normas fundamentales en materia de proteccin del medio ambiente, que pese a su generalidad, constituyen parmetros jurdicos a los que deben ajustarse los comportamientos de los sujetos del ordenamiento de un Estado. 27 Entre los principios tenemos:

1-. El Principio de Cooperacin Internacional para la Proteccin del Medio Ambiente. Establece: 1 El deber general de proteger el medio ambiente; 2 El deber especfico de cooperar en la proteccin del medio ambiente. 3 En el primer caso, el artculo 192 de la Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, afirma textualmente que todos los Estados tienen el deber de proteger y preservar el medio ambiente. Esta formulacin posee un valor general y es aplicable a todos los sectores del medio ambiente. En el segundo caso, la exigencia concreta de cooperacin en materia ambiental ha sido recogida en numerosos textos internacionales: Declaracin de Estocolmo de 1972 (Principio 24), Declaracin de Ro (Principios 5, 9, 12, 14, 27).

2-. El Principio de Prevencin del Dao Ambiental Transfronterizo. Se desglosa en dos componentes: por una parte la idea de prevencin del dao ambiental in genere y, por otra parte, la obligacin especfica de no causar un dao ambiental transfronterizo. La fundamentacin de este principio radica en la idea de la diligencia debida, del uso equitativo de los recursos y, en definitiva, de la buena fe, que son paradigmas comunes a todos los ordenamientos jurdicos nacionales y forman parte de los principios generales del Derecho Internacional. Se trata de una regla bsica de buena vecindad (good neighbourness).

Este principio ha sido reconocido en la Declaracin de Estocolmo, 1971, (Principio 21); Declaracin de Ro (Principio 2); Convencin de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, 1982, Artculo 194.2.

3-. El Principio de Responsabilidad y Reparacin de Daos Ambientales. Con arreglo a las normas generales del Derecho Internacional, la responsabilidad de los Estados en materia ambiental puede resultar de la violacin de una obligacin internacional (responsabilidad por acto ilcito), aunque ante las dificultades encontradas en la prctica , se ha tendido a derivar hacia formas atenuadas de reparacin, que el

26 Ibdem no. 2

27 Derecho Ambiental Cubano, colectivo de autores. Universidad de La Habana. Editora

Flix Varela. La Habana Cuba. 2002.


profesor A. Kiss bautiz con la denominacin de Soft Responsability. En el Proyecto de Cdigo de Crmenes contra la Paz y la Seguridad de la Humanidad, contempla en su artculo 20.g: la responsabilidad penal de los individuos por crmenes de guerra. Con el propsito de causar daos extensos, duraderos y graves al medio ambiente natural... (Crimen ecolgico). Este planteamiento aparece recogido en la Declaracin de Estocolmo, (Principio 22); Convencin de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, de 1982, Artculo 235; Declaracin de Ro, (Principio 13).

4-. Principio de Evaluacin de Impacto Ambiental. De los proyectos que pueden tener un efecto significativo sobre el medio ambiente, ha pasado, de ser una nueva tcnica de derecho interno, a configurar un principio inspirador de la accin protectora internacional. Este principio comenz a tomar cuerpo en el plano internacional en la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982, en su principio 11, apartado b: las actividades que puedan entraar graves peligros para la naturaleza sern precedidas de un examen a fondo; apartado c: las actividades que puedan perturbar la naturaleza sern precedidas de una evaluacin de sus consecuencias y se realizarn con suficiente antelacin estudios de los efectos que puedan tener los proyectos de desarrollo sobre la naturaleza.

5-. Principio de Precaucin o de Accin Precautoria. Ha inspirado en los ltimos aos la evolucin del pensamiento cientfico, poltico y jurdico en materia ambiental. Hasta el fin de la dcada de los 80, los instrumentos jurdicos internacionales se limitaban a enunciar que las medidas ambientales a adoptar deban basarse en planteamientos cientficos, suponiendo que este tributo a la ciencia bastaba para asegurar la idoneidad de los resultados. Este pensamiento en la materia comenz a cambiar hacia una actitud ms cautelosa y tambin ms severa, que tuviera en cuenta las incertidumbres cientficas y los daos a veces irreversibles que podran derivar de situaciones fundadas en premisas cientficas que luego pudieran resultar errneas. Entre los instrumentos que recogen este principio, tenemos: Carta Mundial de la Naturaleza, 1982, (Principio 11); Convenio de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico, 1992; Convenio sobre Diversidad Biolgica, 1992; Declaracin de Ro, (Principio 15).

6-. Principio de Quien Contamina Paga. Un principio econmico erigido en principio del Derecho Ambiental. Los no economistas suelen confundirlo con un criterio de la responsabilidad pecuniaria para la reparacin de los daos resultantes de la violacin de las normas sobre el medio ambiente. Aunque esta es una de las facetas de este principio, en rigor este persigue sobre todo que el causante de la contaminacin asuma el coste de las medidas de prevencin y lucha contra la misma, sin recibir en principio ningn tipo de ayuda financiera compensatoria. Se trata de un principio de internacionalizacin de los costes que conlleva el saneamiento de los efectos negativos sobre la contaminacin del medio ambiente, que debe ser soportado por quien esta en el origen de aquella. Sin embargo, la aplicacin de ste principio en las relaciones internacionales suscita todava fuertes reticencias por parte de algunos Estados; Declaracin de Ro, (Principio 16, redaccin dbil, dubitativa y timorata).

Este principio ha encontrado un apoyo jurdico ms expedito en el plano regional europeo, especialmente en el marco comunitario. Las normas de aplicacin de este principio identifican generalmente con claridad quin es el sujeto a quien se atribuye la


autora de la contaminacin en cada caso concreto. En el Derecho comunitario europeo se entiende que quien contamina es aquel que directa o indirectamente causa un dao al medio ambiente, o quien crea las condiciones que puedan conducir a este dao.

7-. El Principio de Participacin Ciudadana. Ocupa un terreno compartido con el derecho interno, donde tiene su asiento final. Tiene adems una clara conexin con los derechos humanos, en el trnsito hacia la confirmacin de la existencia de un derecho humano al medio ambiente en el plano internacional. La Declaracin de Estocolmo de 1972 no hizo mencin expresa sobre el mismo. Aparece claramente formulado en 1982 en la Carta Mundial de la Naturaleza, en su Apartado 23; en la Declaracin de Ro, (Principio 10). Pues esta intrnseca la creacin y formacin de una conciencia ambiental que tribute a la proteccin del medio ambiente que se expresa en una mejor calidad de vida, al existir un equilibrio del hombre con su entorno medioambiental.

Quien ejercita la auditoria es un rgano de control, adscripto al Consejo de Estado de la Repblica de Cuba, ejecutor de las tareas y funciones por inters del mismo. Los restantes cuerpos de auditores internos que son parte del resto de los Organismos de la Administracin del Estado, de la Banca Central de Cuba y de los Institutos, se fijan en los Decretos Leyes No. 67 y 147 respectivamente, en relacin con la Personalidad Jurdica, dispuesta en nuestro texto constitucional, con la omisin que an el rgano de control recin constituido no aparece en el texto constitucional. He aqu el nexo entre el Derecho Administrativo y el Derecho Ambiental, para su cumplimiento el segundo necesita de la voluntad estatal. 28,29

4. La auditoria ambiental dentro del derecho ambiental y el ordenamiento jurdico en Cuba.

La ecologa es el estudio de la relacin entre los seres vivos y su ambiente o de la distribucin y abundancia de los seres vivos, y cmo esas propiedades son afectadas por la interaccin entre los organismos y su ambiente. El ambiente incluye las propiedades fsicas que pueden ser descritas como la suma de factores abiticos locales, como el clima y la geologa, y los dems organismos que comparten ese hbitat (factores biticos).El trmino kologie fue introducido en 1866 por el prusiano Ernst Haeckel en su trabajo Morfologa General del Organismo; est compuesto por las palabras griegas oikos (casa, vivienda, hogar) y logos (estudio), por ello Ecologa significa "el estudio de los hogares".

En un principio, Haeckel entenda por ecologa a la ciencia que estudia las relaciones de los seres vivos con su ambiente, pero ms tarde ampli esta definicin al estudio de las caractersticas del medio, que tambin incluye el transporte de materia y energa y su transformacin por las comunidades biolgicas.

28 Ver texto: Derecho Administrativo. Autor Hctor Garcini. Editora Pueblo y Educacin.

1984. La Habana. Cuba. 29

Ver texto: Temas de Derecho Administrativo Cubano, Colectivo de autores. Universidad de La Habana, Editora Flix Varela. 2002. La Habana. Cuba.


Por tanto es la ecologa es la rama de la Biologa que estudia los seres vivos, su medio y las relaciones que establecen entre ellos. stos pueden ser estudiados a muchos niveles diferentes, desde las protenas y cidos nuclecos (en la bioqumica y la biologa molecular), a las clulas (biologa celular), tejidos (histologa), individuos (botnica, zoologa, fisiologa, bacteriologa, virologa, micologa y otras) y, finalmente, al nivel de las poblaciones, comunidades, ecosistemas y la biosfera. stos ltimos son los sujetos de estudio de la ecologa.

Dado que se focaliza en los ms altos niveles de organizacin de la vida en la Tierra y en la interaccin entre los individuos y su ambiente, la ecologa es una ciencia multidisciplinaria que utiliza herramientas de otras ramas de la ciencia, especialmente Geologa, Meteorologa, Geografa, Fsica, Qumica y Matemtica. Los trabajos de investigacin en esta disciplina se diferencian con respecto de la mayora de los trabajos en las dems ramas de la Biologa por su mayor uso de herramientas matemticas, como la estadstica y los modelos matemticos. Como disciplina cientfica en donde intervienen diferentes caracteres la ecologa no puede dictar qu es "bueno" o "malo". An as, se puede considerar que el mantenimiento de la biodiversidad y sus objetivos relacionados han provisto la base cientfica para expresar los objetivos del ecologismo y, as mismo, le ha provisto la metodologa y terminologa para expresar los problemas ambientales.

Una rama muy importante de la ecologa es la ecologa microbiana, que estudia a los microorganismos en los diferentes ambientes: aire, agua y tierra. En los ltimos aos se han logrado numerosos avances en esta disciplina con las tcnicas disponibles de biologa molecular.

La Agronoma, Pesquera y, en general, toda disciplina que tenga relacin con la explotacin o conservacin de recursos naturales, en especial seres vivos, tienen la misma relacin con la ecologa que gran parte de las ingenieras con la Matemtica, Fsica y Qumica.

Las ciencias econmicas comparten una buena proporcin de la parte formal de la ecologa; algunas herramientas utilizadas en esta disciplina, como tablas de vida y teora de juegos, tuvieron su origen en la economa. La ciencia que integra ambas disciplinas es la economa ecolgica.

La ecologa microbiana es la rama de la ecologa que estudia a los microorganismos en su ambiente natural, los cuales mantienen una actividad continua imprescindible para la vida en la Tierra. Los mecanismos que mantienen la diversidad microbiana de la biosfera son la base de la dinmica de los ecosistemas terrestres, acuticos y areos. Es decir, la base de la existencia de las selvas y de los sistemas agrcolas, entre otros. Por otra parte, la diversidad microbiana del suelo es la causa de la fertilidad del mismo. La ecologa matemtica se dedica a la aplicacin de los teoremas y mtodos matemticos a los problemas de la relacin de los seres vivos con su medio y es, por tanto, una rama de la biologa. Esta disciplina provee de la base formal para la enunciacin de gran parte de la ecologa terica.

La ecologa de la recreacin es el estudio cientfico de las relaciones ecolgicas entre el ser humano y la naturaleza dentro de un contexto recreativo. Los estudios preliminares se centraron principalmente en los impactos de los visitantes en reas naturales. Mientras que los primeros estudios sobre impactos humanos datan de finales de la


dcada de los 20, no fue sino hasta los 70s que se reuni una importante cantidad de material documental sobre ecologa de la recreacin, poca en la cual algunos pases sufrieron un exceso de visitantes en reas naturales, lo que ocasion desequilibrios dentro de procesos ecolgicos en dichas zonas. A pesar de su importancia para el turismo sostenible y para el manejo de reas protegidas, la investigacin en este campo ha sido escasa, dispersa y relativamente desarticulada, especialmente en pases biodiversos.

La ecologa del paisaje es una disciplina a caballo entre la geografa fsica orientada regionalmente y la biologa. Estudia los paisajes naturales prestando especial atencin a los grupos humanos como agentes transformadores de la dinmica fsico-ecolgica de stos. Ha recibido aportes tanto de la geografa fsica como de la biologa, ya que si bien la geografa aporta las visiones estructurales del paisaje (el estudio de la estructura horizontal o del mosaico de subecosistemas que conforman el paisaje), la biologa nos aportar la visin funcional del paisaje (las relaciones verticales de materia y energa). Este concepto comienza en 1898, con el gegrafo, padre de la pedologa rusa, Vasily Vasilievich Dokuchaev y fue ms tarde continuado por el gegrafo alemn Carl Troll. Es una disciplina muy relacionada con otras reas como la Geoqumica, la Geobotnica, las Ciencias Forestales o la Pedologa.

La biogeografa es la ciencia que estudia la distribucin de los seres vivos sobre la Tierra, as como los procesos que la han originado, que la modifican y que la pueden hacer desaparecer. Es una ciencia interdisciplinaria, de manera que aunque formalmente es una rama de la Geografa, recibiendo parte de sus fundamentos de especialidades como la Climatologa y otras Ciencias de la Tierra, es a la vez parte de la Biologa. La superficie de la Tierra no es uniforme, ni en toda ella existen las mismas caractersticas. El espacio isotrpico que utilizan, o suponen, los esquemas tericos de localizacin es tan solo una construccin matemtica del espacio. 30

Luego de haber hecho este sinttico pero necesario prembulo relacionado con la temtica que abordo, donde encontramos en Cuba ubicada la auditoria ecolgica o ambiental, conceptualmente es el proceso de verificacin sistemtico y documentado que consiste en obtener y evaluar objetivamente la evidencia de auditora con el fin de determinar si las actividades, incidentes, condiciones y sistemas de gestin ambiental especificados o la informacin sobre estos temas cumplen con los criterios de auditora, y en comunicar los resultados de este proceso al cliente. En Cuba este tipo de auditora la realiza actualmente al amparo del acuerdo del Consejo de Estado, reglamentando las actividades de la Contralora General de la Repblica. Debo acotar que en el mundo tambin se le denomina auditora verde, muy ligada a la denominada contabilidad verde. Donde el articulo 43, del ya citado Acuerdo seala que la auditoria ambiental es: el proceso para verificar el uso, administracin, proteccin, preservacin del medio ambiente y de los recursos naturales, con el objetivo de evaluar el cumplimiento de las normas y principios que rigen su control y, cuando proceda, cuantificar el impacto por el deterioro ocasionado o que pueda producirse. 31

30 Tomado de la Pgina Web en Enciclopedia Wikipedia.2010.

31 Acuerdo del Consejo de Estado. Reglamento de la Ley No. 107. Contralora General de

la Repblica.


Sus antecedentes de la auditoria ecolgica o ambiental en el mundo los encontramos en la gran industria de los Estados Unidos, fue probablemente la primera que mostr una efectiva preocupacin social y de carcter tico, estrictamente tcnica, por las cuestiones medioambientales. En los aos 80, surge la problemtica ante la preocupacin social, las leyes y reglamentos del pas en materia de proteccin industrial, pasando a afectar algunas de las actividades industriales de ciertas empresas, considerando demasiado drsticas las medidas legales que se destinaban a mantener limpios los sitios o locales de estas industrias fabriles por sectores influyentes en este pas, hoy el mayor contaminador mundial. 32 Otro antecedente lo encontramos en la National Envirinmental Policy Act de los Estados Unidos de Norteamrica en el 1969. Cuerpo legislativo pionero en estas lides al incluir la evaluacin del impacto ambiental en sus leyes federales y estaduales.

Existe tambin el precedente histrico de que la auditoria ambiental esta muy ligada con la auditora social, que como concepto cronolgico esta vinculado al de Contabilidad Social, unido adems con el de la responsabilidad social de la empresa; introducida en la literatura en 1953 por vez primera, por el Profesor Howard R. Bowen en su obra Social Responsibilities of the Bussinesman. En los finales de la dcada de los setenta fue en los Estados Unidos, pionero mundial en esta materia, al menos en cinco actividades de carcter social en la vida empresarial. 33

Sobre la auditora ambiental, y su regulacin actual en el mundo, sus antecedentes histricos estn recogidos en la International Chanbers of Comerse (ICC), con sede en Ginebra, Suiza. Fuente obligatoria en materia de auditora ambiental, antes de que aparecieran las normas ISO 14000 con carcter ambiental. Las normas ISO ambientalistas se fundan en 1946, tienen como objetivo facilitar el cambio eficiente de bienes y servicios, son de aplicacin voluntaria, aunque en muchos pases se convierten en obligatorias. Han sido clasificadas como de Sistema de Gestin Ambiental, auditoria ambiental, identificacin ambiental del producto, Evaluacin de la ejecucin ambiental, Evaluacin del ciclo de vida, trminos y definiciones y aspectos ambientales en productos estndares. Tambin esta la ICC Position paper on envirommental auditing, que en el 1989 sirvi a los prohombres de la industria y a sus representantes populares en Parlamentos de los pases avanzados. La cul contribuy a la mejora de las condiciones de sanidad, seguridad de la poblacin civil y de los programas ambientales.

En los Estados Unidos de Norteamrica, la Environmental Position Agency (EPA), es el organismo autnomo dentro del ejecutivo encargado de la vigilancia y cumplimiento de las leyes sobre proteccin ambiental. Pues desde 1986 es un acrnimo ambientalista con mayor fama a nivel mundial y lder entre los organismos no ministeriales en el tema de la proteccin ambiental, siendo celoso guardin en la prolifera legislacin Norteamericana en materia ambiental. Reforzada con enmiendas desde 1986 hasta 1996. Con controversias entre jurisdiccin, mantenimiento y polticas en relacin con esta nueva figura.

La encontramos adems de la ICC, en la Guide Efective Environmental Auditing, procedente de la Unin Europea, que desde 1995 establece lo regulado en las ISO

32 Ver Tesis Maestra en Asesora Jurdica. Antnez Snchez, Alcides Francisco. Facultad

de Derecho. Universidad de Oriente. 2005. Cuba. 33

Ibdem no. 20


14000. En 1995, al realizarse el 1er Foro Internacional de la Contadura Pblica, en una de las conferencias impartidas sobre Fiscalizacin y Control en el Sector Pblico, el consultor internacional ngel Gonzlez Malaxechevarria, miembro del Instituto de Auditores Internos de Espaa, seal el desafi de las 5 Es, estando presente aqu algunos de los gobiernos de la Amrica Hispanohablante, otros miembros de las Entidades Fiscalizadoras Superiores dentro de las INTOSAI y de la OLACEFS. 34 En Cuba, a travs de la Oficina Nacional de Normalizacin, se emitieron las Normas Cubanas ISO, sobre la auditora ambiental, en correspondencia con las tendencias y acuerdos internacionales, que son:

- Norma ISO 140 010. La Auditora Ambiental. - Norma ISO 140 011. Auditora Sistema de Gestin Ambiental. - Norma ISO 140 012. Criterios de calificacin de los auditores ambientales.

Las Normas ISO, partiendo que son normativas internacionales, que traducidas al idioma espaol es la Organizacin Internacional de Standarizacin, donde en su constitucin participan expertos de diferentes pases, emitiendo sus criterios referente al asunto que se trate, estos se dividen en diferentes comits tcnicos.35 Cuba les denomina Normas Cubanas ISO, Ahora si queda definido que el Ministerio de Ciencias, Tecnologa y Medio Ambiente, lo que ejecuta en relacin con las herramientas de gestin dirigido a las actores sociales del medio, lo es la Inspeccin Ambiental Estatal en el pas, en provincias y el municipio especial, estando en correspondencia con lo establecido en los artculos 25, 26 y 27, de la ya citada Resolucin No. 130 del Ministerio de Ciencia, Tecnologa y Medio Ambiente, los cules precisan que esta inspeccin se ejecuta a:36

Personas Naturales. Las establecidas en la legislacin Civil. Ley No. 59. 37 Personas Jurdicas. Las que reconoce nuestra Constitucin de la Repblica, segn lo dispuesto en la Constitucin de la Repblica de Cuba y en los Decretos Leyes 67 y 147 respectivamente, ambos dictados del Consejo de Estado. 38

Como de lo establecido en el Acuerdo 6176 del Comit Ejecutivo del Consejo de Ministros de 200739. Para las empresas subordinadas a los Consejos de la Administracin en provincia y municipios.

La auditora ambiental en Cuba, es criterio del autor que en estos momentos ya dejo de ser confundida con la Inspeccin Ambiental, la que se ejecutaba sobre la base de proyectos donde exista un Sistema de Gestin Ambiental aprobado por presupuesto o a travs de proyectos de cooperacin internacional, que han alcanzado su pleno desarrollo o estn en ejecucin y responden a objetivos similares al de la Auditora

34 Ibdem no. 20

35 Ver Normas Cubanas ISO. Ministerio de Ciencia, Tecnologa y Medio Ambiente.

Repblica de Cuba. La Habana. 36

Consultar en Compendio Legislativo Medio Ambiente. Autora: Viamontes Guilbeaux, Eulalia. Facultad de Derecho, Universidad de La Habana. Cuba. 37

Consultar Cdigo Civil Cubano. Editora Ministerio de Justicia. Cuba. 2001. 38

Constitucin de la Repblica de Cuba. Editora Ministerio de Justicia. Cuba. 2002. 39

Reglamento de las Asambleas Provincial y Municipales del Poder Popular. Consejo de Ministros de la Repblica de Cuba. 2007.


Financiera, es decir, determinar la buena marcha del proyecto en funcin sobre la asignacin de los recursos econmicos aprobados. 40

4.1 Ente competente parea ejercitar la auditora ambiental dentro del territorio nacional.

Antes de referirnos a la competencia de ejercitar la auditoria en Cuba, nos referiremos a la Base Legal que la sustenta dentro del ordenamiento jurdico, se encuentra establecida en las siguientes disposiciones legales:

La Constitucin de la Repblica de Cuba, 24 de febrero de 1976, reformada en 1978,1992 y 2002. Ley No. 107 de 2010. Acuerdo 2011 del Consejo de Estado, Reglamento de la Ley de la Contraloria.

La enciclopedia Encarta nos define a la competencia (derecho)41, desde un punto de vista tcnico-jurdico, este vocablo tiene muchas acepciones, todas ellas distintas del sentido normal o vulgar de la expresin como equivalente de inteligencia, ingenio o habilidad para desenvolverse en cualquier aspecto de la vida, destacando entre ellos el profesional. Pero prevalecen estos aspectos principales en el plano jurdico: desde el punto de vista orgnico se refiere a la capacidad concreta que pueden ejercer los rganos de una entidad pblica o privada, de suerte que al margen de la materia concreta asignada no pueden desenvolver su actividad (en el mbito del Derecho Administrativo, la falta de competencia puede dar lugar a la nulidad radical de todo el procedimiento administrativo llevado a cabo); desde un punto de vista de Derecho procesal o procedimental, muy relacionado con el anterior, se refiere a los distintos criterios de atribucin o reparto de los asuntos ante los tribunales de justicia o cualquier rgano administrativo; desde el punto de vista de Derecho mercantil, como una especie de cdigo de conducta propio de la buena fe que debe presidir la realizacin de los negocios, que impide lo que se ha dado en llamar la competencia desleal, es decir, la prohibicin de conseguir negocios fciles por medio de artificio, fraude o engao que provocan el enriquecimiento no por esfuerzo e imaginacin en el desempeo de los trabajos, sino por procedimientos que garantizan de antemano los buenos resultados a costa de otros.

Desde el punto de vista sistemtico, consiste en la enumeracin de una serie de posibilidades de actuacin atribuidas a un rgano, por razn de los asuntos que le estn atribuidos de un modo especfico. Adquiere una especial relevancia en Derecho poltico, integrando lo que se llama seccin orgnica de la Constitucin, que se resuelve al enumerar los distintos poderes del Estado el legislativo, el ejecutivo y el judicial, con atribucin de sus respectivas competencias. Es decir, se enumeran y describen los asuntos que corresponden a cada uno de ellos, quedando determinado y concretado el procedimiento concebido para resolver los conflictos que pueden crearse cuando pretenden conocer y efectuar averiguaciones del mismo asunto dos rganos diferentes, y a uno de ellos no le corresponde, o cuando un rgano entiende que no le atae intervenir, perteneciendo el asunto a una instancia diferente, que considera lo anterior. Para el Diccionario de la Real Academia de la Lengua en Espaa, la palabra competencia se define como1. (Del lat. competenta; cf. competir). f. Disputa o contienda

40 Ibdem no. 2

41 Ver Enciclopedia Encarta 2011. Windows. 2011.


entre dos o ms personas sobre algo. || 2. Oposicin o rivalidad entre dos o ms que aspiran a obtener la misma cosa. || 3. Situacin de empresas que rivalizan en un mercado ofreciendo o demandando un mismo producto o servicio. || 4. Persona o grupo rival. Se ha pasado a LA competencia. || 5. Am. Competicin deportiva. || a ~. loc. adv. a porfa. V. cuestin de ~.42

Mencin especial merecen los rganos que integran la cabecera o titularidad de estos poderes, como el presidente del Gobierno, del poder judicial o del Parlamento o Cmara legislativa y representativa, a los que se unen el jefe del Estado, el presidente del Tribunal Constitucional (all donde exista) o, en un sistema bicameral, el que tenga autoridad y potestad sobre ambas, en el supuesto de que est establecido. A partir de este punto se enumeran en la Constitucin otros rganos menores, con sus respectivas atribuciones, y otro tanto habra de plantearse en las entidades y corporaciones que se mueven en una rbita inferior a la del Estado, como pueden ser los Ayuntamientos o la presidencia municipal.

Desde el punto de vista procesal, la competencia no es ms que el sistema por virtud del cual se adjudican los asuntos a los diferentes jueces y tribunales, por una parte, o a los rganos administrativos que tienen poder decisorio en materia de revisin de los actos administrativos. Cindonos al orden jurisdiccional, esto es, al de los juzgados y tribunales que en realidad sirven tambin como sede administrativa, podemos concluir que son tres los criterios que permiten la atribucin y reparto de los diferentes asuntos: primera competencia, funcional o jerrquica, por virtud de la cual se determina el juez o tribunal que debe conocer de un asunto dentro de cada orden de la jurisdiccin ordinaria, toda vez que existen diversos grados correspondientes a distintas clases de rgano. As, ante la necesidad de que en un mismo litigio puedan intervenir rganos jurisdiccionales de diverso grado o jerarqua que tienen confiadas, a su vez, diferentes funciones, se hace preciso diferenciar cul corresponde a cada uno de ellos. A tal efecto, se distingue entre primera instancia, apelacin, casacin o anulacin y ejecucin, o simples trmites, y tambin el mbito de lo contencioso-administrativo. Asimismo, y debe diferenciarse entre incidentes, recursos o ejecucin de resoluciones, por ejemplo.

Segunda competencia, objetiva, porque puede suceder que, delimitado el criterio conforme a las pautas anteriores, an existan, dentro de un mismo grado, diferentes rganos a los que atribuirla, entrando entonces en juego la materia objeto del pleito, o en su caso, la cuanta. Como es natural, suele plantearse ms en sedes de primera instancia el reparto de los diferentes asuntos que a ella corresponden. Tercera competencia, territorial, que se produce ante la existencia de muy diversos juzgados y tribunales que, no obstante las reglas recogidas en prrafos anteriores, podran conocer del mismo asunto o proceso judicial. ste, normalmente, debe estar situado en un territorio determinado, a fin de acercar la justicia a los administrados o a la poblacin que la reclama, de suerte que no tenga graves problemas de distanciamiento de la sede natural donde el litigio o asunto se produce, pues, en otro caso, podra llegar a generar situaciones de indefensin, renuncias al derecho a defenderse o a tener un juicio justo, reconocido como uno de los derechos fundamentales en las constituciones de todos los pueblos.

42 Diccionario DRAE. Microsoft 2011. Enciclopedia Encarta.


Lo fundamental es que estos tres criterios de competencia deben concurrir de modo simultneo en un rgano jurisdiccional para que pueda entender sobre un asunto determinado.

Para mi queda claro que el ente competente como nuevo rgano de control en Cuba son los contralores y auditores de la Contralora General de la Repblica, representando al Estado y al Gobierno. Al amparo del fuero de Ley no 107, con competencia hacia los que ejercen la auditoria interna en la estructura administrativa.

Entraramos a ver de manera la jurisdiccin43, partiendo de la conceptualizacin de la misma, jurisdiccin, proviene de la expresin latina iuris dictio que significa 'decir el Derecho' y alude a la funcin que asume el Estado, a travs de los jueces y tribunales, de administrar la justicia, aplicando el Derecho a los casos concretos que se les presentan. En este sentido se habla tambin de funcin jurisdiccional y corresponde a los juzgados y tribunales determinados por las leyes.

Con la palabra jurisdiccin se alude asimismo al conjunto de rganos que cumplen la funcin competencial. La administracin de justicia se atribuye a un conjunto de funcionarios a los que se confan diversas materias, hablndose as de distintas clases de jurisdiccin y competencias, en funcin de criterios de especialidad jurdica. Debe, por tanto, distinguirse entre la jurisdiccin penal, la contencioso-administrativa, la civil y la social. Hay que destacar que la jurisdiccin civil entiende no slo de los asuntos civiles sino de todos aquellos que no estn atribuidos a una jurisdiccin distinta.

A su vez todos los rganos jurisdiccionales se encuadran o bien en la llamada jurisdiccin ordinaria o en las jurisdicciones especiales. Pertenecen a la primera categora los tribunales a los que se atribuye el conocimiento de aquellos procesos referidos a una generalidad de materias. Por otro lado, pertenecen a la jurisdiccin especial aquellos tribunales que, autorizados por una norma, intervienen en casos especficos. Un ejemplo de autoridad especial (en algunas legislaciones) es la militar, que se mantiene limitada en el mbito penal a los hechos tipificados como delitos acaecidos en el mbito castrense. Otro ejemplo de tribunal no integrado en la jurisdiccin ordinaria es el Tribunal de Cuentas, que tiene encomendado el enjuiciamiento de quienes, manejando caudales pblicos, son imputados en un proceso El real academia define a la jurisdiccin como. (Del lat. iurisdicto, -nis). f. Poder o autoridad que tiene alguien para gobernar. || 2. Poder que tienen los jueces y tribunales para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. || 3. Trmino de un lugar o provincia. || 4. Territorio en que un juez ejerce sus facultades de tal. || 5. Autoridad, poder o dominio sobre otro. || 6. Territorio al que se extiende. || ~ contenciosa. f. Der. La que se ejerce en forma de juicio sobre pretensiones o derechos contrapuestos de las partes litigantes. || ~ delegada. f. La que, aun ejercida en nombre del rey, corresponda a los jueces o tribunales, sin que pudiera decidir en ltimo trmino ni aquel ni el Gobierno. || ~ ordinaria. f. Der. La que proceda del fuero comn, en contraposicin a la privilegiada. || ~ retenida. f. La que, aunque confiada a tribunales o consejos, dependa en ltimo grado y trmino del rey o del Gobierno. || ~ voluntaria. f. Der. Aquella en que, sin juicio contradictorio, el juez o tribunal da solemnidad a actos jurdicos o dicta ciertas resoluciones rectificables en materia civil o mercantil. || caer debajo de la ~ de alguien. fr. coloq. Caer bajo el poder de alguien. || declinar la ~. fr. Der. Pedir al juez que conoce

43 Ibdem no. 31


de un pleito o causa que se reconozca incompetente y se inhiba de su seguimiento. || prorrogar la ~. fr. Der. Extenderla a casos y personas que antes no comprenda. 44

Queda claro tambin para el autor de este trabajo monogrfico que otro Organismo de la Administracin del Estado en Cuba no tiene jurisdiccin ni competencia para ejercitar la funcin de auditora, esta es exclusiva para las personas que estn certificadas en el Registro de Auditores de la Repblica de Cuba, que lo dirige la actual Contralora de la Repblica.

5.- La auditora ambiental y el derecho administrativo sancionador, organismos de la Administracin Pblica que tienen competencia para aplicar supuestos contravencionales.

Como resultado de las auditorias antes citadas, y como resultado de la inspeccin ambiental, se pueden exigir medidas contravencionales las que son parte de nuestro derecho sancionador en materia contravencional y tienen como base legal la Ley 81 del 1997, Ley del Medio Ambiente, el Decreto Ley No. 99 de 1987, sistema de Contravenciones Administrativas y el Decreto- Ley 200 del 1999, el cul regula las infracciones en materia de medio ambiente. 45

Ahora bien en materia contable persiste otra distincin, esta en materia de Derecho Administrativo Sancionador, en relacin a los supuestos contravencionales, las de Auditora, en correspondencia con lo regulado en la Ley No. 107 de 2001, de La Contralora, por lo que se imponen multas administrativas a travs del Decreto No. 228 de 1997, Contravenciones de las Normas que rigen el presupuesto del Estado y cualquier otra cuestin establecida en las Normas Financieras, las Normas que rigen el control interno y la contabilidad y de las disposiciones del Decreto Ley de la Auditora. Y en otro contexto las relativas a la proteccin medioambiental como resultado del ejercicio de la Inspeccin ambiental estn establecidas en otra normativa. 46

Esta tambin la acreditacin oficial para ejercitar esta funcin pblica estatal, en el Ministerio de Ciencias, Tecnologa y Medio Ambiente se le acredita la funcin de Inspector Ambiental estatal, para el ejercicio de la auditoria la condicin es acreditarse en el Registro de Auditores.

El Ministerio de la Salud Pblica como autoridad sanitaria impone contravenciones relacionadas con las regulaciones sanitarias que afectan al medio ambiente establecidas en los Decreto No. 104 de 1982 Control Sanitario Internacional, el Decreto No. 123 de 1984 infracciones contra el ornato, la higiene y la epidemiologa, y el Decreto No. 272 de 2001, todo al amparo del Decreto Ley No. 54 Disposiciones Sanitarias Bsicas y la Ley No. 41 Ley de la Salud Pblica y su reglamento establecido en el Decreto No. 139, ya que ejercita la inspeccin sanitaria estatal a personas naturales y jurdicas dentro del territorio nacional, bsicamente, aunque existe una

44 Ibdem no. 31

45 Ibdem no. 25

46 Ver Manual de Finanzas al Da. Ministerio de Finanzas y Precios. Legislacin sobre

Multas, Control y Cobros. Publicado por el Ministerio de Finanzas y Precios. La Habana. Cuba.


normativa especfica modificativa en relacin con el ornato para la Ciudad de La Habana.47

Presupuestos vlidos para otros organismos de la Administracin Pblica de entre los que mayoritariamente a criterio del autor tienen impacto dentro de la dimensin social para formar valores y modificar conductas en relacin con la proteccin al medio ambiente en la persona humana y el entorno donde se interacta, tales como el Ministerio de la Agricultura, el Ministerio de Comercio Exterior e Inversin Extranjera, y el Ministerio de la Industria Bsica; quienes dentro de sus normativas contravencionales aparece establecida la proteccin al medio ambiente, dirigidas estas hacia las personas naturales y jurdicas, en relacin con la Ley no. 75 Ley Forestal, la Ley No. 77 Ley de la Inversin extranjera, y la Ley No. 76 Ley de Minas, ejercitando la inspeccin estatal, amparados en el Decreto No. 100 de la Inspeccin Estatal, con sus regulaciones especficas dentro de cada organismo.48

Digo que forman valores pues han estado realizando diversas campaas de bien pblico a travs de los medios de difusin del pas por parte de estos organismos, dirigidas a la preservacin del medio ambiente que tributan a una calidad de vida sana dentro de la formacin de esa conciencia social, realizando campaas en escuelas, centros de trabajo, comunidades aledaas a empresas contaminantes agresoras al medio ambiente, fomentando actividades en torno a la repoblacin forestal, a ejecutar y formar conductas adecuadas en torno a la preservacin del medio ambiente a travs de crculos de inters en Palacios de Pioneros, y otros escenarios de inters socioculturales. Que lo relaciono con la obligacin de hacer que seala la disposicin contraventiva al infractor.

Expongo adems que tiene una dimensin econmica, pues tanto las personas naturales como las jurdicas esas acciones en torno a la proteccin del medio ambiente, tienen una respuesta en una expresin econmica, la que habr en algn momento ir incluyendo en los presupuestos un epgrafe que tribute a modificar el medio en que vivimos.

Finalmente tributando al desarrollo sociocultural de ese entorno con todas estas acciones, redundar en acciones positivas en materia medioambiental, ese es el fin que se persigue por estos organismos de la Administracin Pblica en correspondencia con las polticas gubernativas de los Consejos de la Administracin a los niveles locales en relacin con distribucin poltica administrativa del pas.

Debo concluir la idea e intencin de esta monografa al sealar que en mi pas dentro del proceso inversionista intervienen en su aprobacin en relacin con el impacto ambiental en torno a la posible agresin al entorno, imperio donde interactan las herramientas de gestin y en particular la del tema que trato, le corresponde a la Direccin de Planificacin Fsica su aprobacin, de todas las inversiones que interactan con el medio ambiente, estando presente en este entorno constructivo la cultura cubana, otro de los pilares para tener una salud adecuada.49

47 Ver Ley No. 41 de 1982 la que regula todo el Sistema de Salud Pblica de Cuba.

48 Disposiciones legales del derecho positivo con impacto dentro de la proteccin al

medio ambiente. 49

Instituto que regula y controla el proceso inversionista en relacin con el desarrollo y el ordenamiento territorial en el pas.


CONCLUSIONES:

1. La auditora ambiental es y continua siendo un instrumento de gestin para la preservacin y mitigacin de los daos que el hombre ocasiona al medio ambiente, siendo objeto de estudio del derecho ambiental, con trascendencia al derecho administrativo sancionador dentro del derecho positivo cubano. 2. Las normativas jurdicas establecidas para la proteccin del Medio Ambiente en Cuba como parte del derecho administrativo sancionador, la ejercitan diversos organismos de la Administracin Pblica dentro del territorio nacional con competencia y jurisdiccin en esta materia jurdica. 3. La auditora ambiental dentro del ordenamiento jurdico cubano como auditoria tipo esta regulada en el Acuerdo del Consejo de Estado, reglamento de la Ley no. 107.

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la auditoria ambiental como herramienta de gestión y el derecho administrativo sancionador,...

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