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1. EL PROCESO DE ARMONIZACIÓNDE LAS PENSIONESEN LA UNIÓN EUROPEA.LA LABOR DE LASINSTITUCIONES EUROPEAS

Existen grandes diferencias entre lossistemas de pensiones de los Esta-dos miembros de la Unión Europea

(UE). Aunque todos ellos proporcionan algúntipo de prestaciones de jubilación, el peso decada uno de los tres pilares tradicionales1:sistemas públicos obligatorios, sistemas pro-fesionales (de empresa) y planes individua-les de pensiones, varía de forma considerablede un país a otro. En este trabajo se revisaráel proceso de armonización de los sistemasnacionales de pensiones dentro de la UEprestando especial atención a las competen-cias de la UE en este asunto, así como a lascuestiones legales, métodos de trabajo de lasinstituciones europeas y propuestas elabora-das.

La armonización de los sistemas europeosde pensiones, hasta la fecha, puede conside-rarse prácticamente inexistente, y se refiere,casi exclusivamente, a determinadas normasque regulan los derechos de los trabajadoresdesplazados y la igualdad entre géneros. Elartículo 34 de la Carta Europea de DerechosFundamentales establece que "La Uniónreconoce y respeta el derecho a los beneficiosde la seguridad social y servicios sociales queproporcionen protección en casos talescomo... dependencia y jubilación... de acuerdocon las normas establecidas por las leyescomunitarias y las leyes y prácticas naciona-les", sin embargo la UE no tiene competenciaen el diseño de los sistemas públicos naciona-les de pensiones y sus competencias en estecampo están limitadas conforme al principiode subsidiariedad. El principio de subsidia-riedad es definido en el articulo 3b del Trata-do de Maastrich: «En aquellas áreas que norecaigan dentro de su exclusiva competencia,la Comunidad deberá actuar, de acuerdo conel principio de subsidiariedad, solo si y en lamedida en que los objetivos de las actuacio-nes propuestas no puedan ser suficientemen-te alcanzados por los Estados miembros y porlo tanto, por razón de escala o efecto de laacción propuesta, sean mejor alcanzados porla Comunidad».

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La armonización de las pensionesde jubilación en la Unión Europeadesde la óptica del federalismo fiscal

FRANCISCO BLANCO ÁNGEL *

* Profesor Titular de Economía en la Universidadde Oviedo. Trabajo realizado con financiación del PlanNacional de Investigación.

1 Según la clasificación normalmente empleada porlas instituciones de la UE.

La legislación de la UE cubre la coordina-ción de los derechos bajo distintos sistemaspúblicos de pensiones de los trabajadores quese desplazan entre Estados miembros (Regla-mentos 1408/71 y 574/72). La Corte de Justi-cia ha clarificado frecuentemente su aplica-ción en los distintos Estados. Además la legis-lación de la UE también protege los derechosa pensiones suplementarias adquiridos porlos trabajadores desplazados dentro de la UE(Directiva 98/49/EC). Sin embargo esta últi-ma directiva no garantiza la portabilidad delas pensiones suplementarias entre Estadosmiembros.

El Tratado de la UE constituye la basepara una serie de directivas encaminadas aasegurar la igualdad entre hombres y muje-res en asuntos sociales (excluida la edad dejubilación) (Directiva 79/7/EEC) y sistemasprofesionales de pensiones (incluyendo laedad de jubilación) (Directiva 86/378/EEC).

El Tratado de la EC también establece lalibertad de movimientos y operaciones paralas personas, servicios y capital dentro delmercado interior, pero los planes y fondos depensiones aun operan sobre legislacionesnacionales que a menudo suponen insupera-bles obstáculos para su provisión transfron-teriza. En 1998 la Corte de Justicia legisló encontra de dichos obstáculos en el caso suecoSafir2.

En la actualidad el principal marco deactuación de las instituciones de la UE enmateria de pensiones es el método abierto decoordinación. En los Consejos Europeos deEstocolmo y Gotemburgo se establece que laaplicación de dicho método debería realizarse

sobre la base del trabajo conjunto del Comitéde Política Económica (EPC) y del Comité deProtección Social (SPC)3. La finalidad de esteproceso es ayudar a los Estados miembros adesarrollar sus propias políticas nacionalespara garantizar unas pensiones adecuadas ysostenibles a largo plazo.

El método abierto de coordinación supone«acordar objetivos comunes, trasladarlos alas estrategias políticas nacionales y, comoparte de un proceso de aprendizaje mutuo,realizar una supervisión periódica del pro-greso y, en la medida de lo posible, sobre labase, entre otras cosas, de indicadores acor-dados y definidos conjuntamente»4 respetan-do en todo momento el principio de subsidia-riedad y competencia de los Estados miem-bros para definir las políticas nacionales enmateria de pensiones.

El método abierto de coordinación se aña-de a una serie de procesos comunitarios exis-tentes, como son Las Orientaciones Generalesen Política Económica (OGPE), el Proceso devigilancia multilateral, el Pacto de Estabili-dad y Crecimiento, la Estrategia europeapara el empleo y el Proceso de inclusiónsocial, en cuyos ámbitos de intervención seincluyen aspectos de las políticas sobre pen-siones, intentando asegurar la coherenciaentre todos ellos. Los resultados de los traba-jos en materia de pensiones se integrarán enlas OGPE, de forma que sirvan de referenciapara la coordinación de las políticas económi-cas y en la definición de objetivos políticosglobales.

Según se recoge en el Informe conjuntosobre los objetivos y los métodos de trabajo enel ámbito de las pensiones "el método abiertode coordinación integrará la dimensión eco-nómica y social, y proporcionará:

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2 La Corte consideró que la legislación sueca eracontraria al artículo 49 del Tratado que establece laComunidad Europea en su versión consolidada (ante-riormente art. 59), que prohíbe restricciones a la libreprovisión de servicios dentro de la UE, pues trataba deforma fiscalmente discriminatoria los pagos de las primasrealizados a compañías extranjeras de seguros compara-do con los pagos realizados a compañías suecas.

3 Tal como se recoge por ejemplo en el informe con-junto de dichos comités titulado Informe conjunto sobrelos objetivos y los métodos de trabajo en el ámbito de laspensiones (noviembre 2001).

4 Misma fuente que la nota 3.

� un marco de información integrado... enmateria de pensiones;

� un marco para... un conocimiento co-mún de las estrategias nacionales al respec-to; e

� información y análisis detallados enrelación con las estrategias nacionales enmateria de pensiones que se integrarán en laelaboración de recomendaciones políticas enlas Orientaciones Generales de Política Eco-nómica, así como en la preparación de otrosprocesos."

Para que este método sea aplicable esnecesaria la colaboración de los Estadosmiembros, que deben proporcionar informesrelativos a las estrategias nacionales enmateria de pensiones, incluyendo informa-ción acerca de las reformas previstas y datosque permitan su evaluación.

Por lo tanto la labor de las instituciones dela UE en materia de pensiones está práctica-mente circunscrita a la creación de un marcocomún de discusión e información, a la elabo-ración de objetivos y métodos de trabajocomunes, que permitan a los Estados miem-bros diseñar sus sistemas de pensiones deforma coordinada pero autónoma. Es decir, laUE se limita a coordinar la búsqueda conjun-ta de soluciones individuales a los problemasque amenazan los sistemas de pensiones delos distintos Estados miembros.

Dentro de esta línea de trabajo, el 16 dejunio de 2001 el Consejo Europeo de Gotem-burgo resaltó la necesidad de adoptar unplanteamiento global para afrontar el retodel envejecimiento demográfico y aprobó lostres principios generales para garantizar laviabilidad a largo plazo de los sistemas depensiones. Estos principios estaban ya reco-gidos en los informes de la Comisión y delSPC sobre «pensiones seguras y viables» yhan sido recogidos y detallados nuevamenteen informes posteriores como el informe ela-borado por la Comisión en julio de 2001 bajo

el título «Apoyo a las estrategias nacionalespara garantizar pensiones seguras y viablesmediante un planteamiento integrado», y elinforme presentado conjuntamente ennoviembre de 2001 por el SPC y el EPC lla-mado «Objetivos y métodos de trabajo en elcampo de las pensiones» y presentado al Con-sejo Europeo de Laeken (diciembre, 2001).Estos principios, que vienen a resumir lasprincipales preocupaciones y puntos deencuentro de todos los informes anteriores,son los siguientes:

1. Pensiones adecuadas: las pensionesdeben cumplir con sus objetivos socia-les, asegurando a todas las personas elacceso a los sistemas de pensiones,públicos o privados, y unos ingresossuficientes durante su vejez.

2. Sistemas de pensiones viables: los siste-mas de pensiones deben contar con unabase financiera sana, lo que exige unacombinación adecuada de políticas eco-nómicas y una especial atención almercado laboral. Se menciona laimportancia de conseguir un alto nivelde actividad y de empleo, así como deincentivar la prolongación de la vidalaboral5.

3. Adaptación de los sistemas de pensio-nes a los cambios en las necesidadessociales e individuales: contribuyendoa flexibilizar el mercado laboral, laigualdad de oportunidades entre hom-bres y mujeres, así como proporcionan-do una mayor información a los ciuda-danos acerca de los mismos, incluyendosus perspectivas futuras y la evoluciónprobable de la cuantía de las pensio-nes.

FRANCISCO BLANCO ÁNGEL


5 Precisamente con el objetivo de analizar las posi-bilidades de incentivar la prolongación de la vida laboralel Comité de Protección Social adopta en febrero de2004 el documento: Promoting Longer Working LivesThrough Better Social Protection Systems.

Aunque estos principios son desglosadosen algunos documentos con una mayor preci-sión, no podemos decir que constituyan unapolítica ni demasiado clara ni demasiadodecidida, al menos en lo que al proceso dearmonización de los sistemas de pensiones delos Estados miembros se refiere.

2. UN MARCO TEÓRICO PARAEL ANÁLISIS DE LA ARMONIZACIÓNDE LOS SISTEMAS DE PENSIONESEN LA UNIÓN EUROPEA

Anteriormente hemos comprobado que noexiste, al menos de momento, un proceso cla-ro y decidido de armonización o integraciónde los sistemas europeos de pensiones. Pero,¿debería de haberlo?. La armonización o inte-gración de los sistemas de pensiones puedeimplicar ventajas, pero también importantesinconvenientes para los Estados miembros,como por ejemplo una renuncia a las prefe-rencias nacionales en materia de seguridadsocial o importantes transferencias entreEstados. Por lo tanto la cuestión debe seranalizada con detalle dentro del marco teóri-co adecuado, que no es otro que el del Federa-lismo Fiscal, ya que es esta teoría la que seocupa de la asignación de los distintos pro-gramas de gastos e ingresos entre los distin-tos niveles de gobierno.

Sin embargo es necesario hacer previa-mente determinadas consideraciones que nospermitan un planteamiento adecuado delasunto dentro de la aproximación general delFederalismo Fiscal:

1) La naturaleza de los sistemas de pensio-nes es sumamente compleja. Los sistemas depensiones no son un impuesto o una transfe-rencia, son un conjunto de impuestos y trans-ferencias agrupados en programas con finali-dades distintas cuyo peso relativo varia consi-derablemente de un Estado a otro de la UE:

a) Por un lado existen una serie de pro-gramas públicos de pensiones no con-

tributivas que tienen una finalidad cla-ramente redistributiva o asistencial.

b) Por otra parte, existen programas depensiones ocupacionales, públicos yprivados, con finalidad de previsión.

c) Finalmente casi todos los países hanestablecido una serie de incentivos a lainversión en planes individuales depensiones, cuya regulación tambiéncompete a los distintos gobiernos nacio-nales.

Debemos tener por lo tanto presente que lametodología adecuada para analizar cadauno de estos programas es diferente. Es obvioque desde el punto de vista del FederalismoFiscal no es lo mismo asignar el nivel adecua-do de gobierno a un programa de pensionesredistributivo que a otro basado en el princi-pio del beneficio. Por lo tanto los distintosprogramas que conforman un sistema de pen-siones nacional deben ser tratados de formaindependiente y las propuestas tambiéndeben ser diferentes. Sin embargo es difícilencontrar en la literatura un planteamientoglobal de la cuestión por parte de los distintosautores que han estudiado el problema, sien-do más habitual que cada uno se centre enuno de estos programas concretos. En estetrabajo, una vez dibujado el marco general,abordaremos con mayor decisión la búsquedade la política adecuada respecto a los progra-mas de naturaleza redistributiva.

2) Por otra parte es necesario tener encuenta que la estructura política de la UE noes propiamente la de una federación, sinomás bien la de un conjunto de países inde-pendientes que, hasta la fecha, han seguidoun proceso de integración principalmenteeconómico. Los incentivos de los distintos paí-ses miembros para acometer dicho proceso sederivan de las ganancias globales que la con-secución de un mercado único puede implicargracias a una mayor eficiencia en la asigna-ción de los factores productivos dentro de laUE. Sin embargo, al tratarse de países inde-

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pendientes, (la UE puede ser considerada, almenos en sus inicios, mas una confederaciónque una federación) y tomarse las decisionesmas importantes conforme a la regla de launanimidad, la obtención de una gananciaglobal no garantiza la aceptación por parte detodos los países miembros de un proceso deintegración, sino que resulta necesario quedicho proceso permita obtener una situaciónPareto superior en la que todos los paísesmiembros resulten beneficiados respecto a lasituación de no integración. El paso de unamayor eficiencia global a una situación Pare-to superior se puede también conseguir, y engran medida así ha sido, gracias a la existen-cia de compensaciones entre países, como porejemplo los fondos de cohesión o los fondosestructurales.

En principio las condiciones necesarias enlos procesos generales de integración econó-mica son igualmente validas para analizar laarmonización o integración de los sistemas depensiones, es decir, de dicha integracióndebería derivarse una mayor eficiencia globalsusceptible de ser traducida en una situaciónPareto superior en la que todos los países sal-gan ganando con respecto a la situación ante-rior, con o sin compensaciones entre países.Sin embargo la situación actual ya no es lamisma que cuando se inicio el proceso deconstrucción europea en al menos dos aspec-tos:

1) Actualmente los Estados miembros dela UE no tienen ya el mismo grado de inde-pendencia. El proceso de integración económi-ca ha supuesto la creación de un nivel (débil)central de gobierno con competencias pro-pias6. En cualquier caso, como hemos vistopreviamente, en virtud del principio de subsi-

diariedad, la Comisión no tiene competenciaspara diseñar las políticas nacionales en mate-ria de pensiones y cualquier decisión a esterespecto debe conseguirse por unanimidad.

2) La integración de las pensiones estacondicionada por la integración económica yarealizada, y puede, a su vez, condicionar esamisma integración económica. Es decir:

� El mercado único puede limitar laautonomía de los Estados miembros ala hora de tomar sus decisiones sobrepensiones (por ejemplo la movilidad delos trabajadores limita dicha autono-mía al menos teóricamente).

� La política de pensiones puede compro-meter la creación del mercado único.(por ejemplo si supone un obstáculoimportante a la libre circulación de tra-bajadores o si impide la creación de unmercado único de servicios financieros).

Por lo tanto, el análisis implica tanto cues-tiones redistributivas como de eficiencia, yaque los costes de la no armonización son sus-ceptibles de perjudicar tanto a los sistemasde pensiones como a la creación del mercadoúnico, lo que abre el camino a dos grandeslíneas argumentales diferentes. Es decir, laarmonización puede ser defendida tantocomo una forma de proteger los sistemas depensiones, como una medida necesaria paraconseguir el mercado único.

De acuerdo con las consideraciones ante-riores podemos decir que el marco adecuadopara analizar la integración de las pensioneses el de una confederación con libertad demovimiento de los factores productivos, y noel de distintos países independientes en uncontexto de autarquía que deben decidir si laapertura y la integración supone una ganan-cia neta. Además, la existencia de un nivelcentral de gobierno, aunque débil, permitepensar que es posible la comunicación entrepaíses y que estos cuentan con informacióncomún, lo que debería facilitar las soluciones



6 Aunque originalmente ha nacido como una confe-deración, en la actualidad puede ser considerada unafederación, con limitaciones, PAUL BERND SPAHN: Subsi-diarity and Coordination of Macro Management in theEU: Lessons for Fiscal Descentralization in Federal States.World Bank, december 1996.

basadas en la cooperación. En un modelo deeste tipo debemos analizar tanto las implica-ciones que la competencia fiscal entre paísespuede tener sobre la capacidad de estos de lle-var a cabo políticas redistributivas, como lasimplicaciones que dichas políticas redistribu-tivas pudiesen tener sobre la localización delfactor trabajo y por lo tanto sobre la eficientelocalización de los recursos productivos. Comoya se ha comentado con anterioridad este tra-bajo adopta el primero de dichos enfoques.

3. EL MODELO FORMAL DE ANÁLISISDE LA REDISTRIBUCIÓN

De acuerdo con estas premisas podríamosplantear inicialmente un modelo de análisisde redistribución en un contexto de libertadde movimiento de los factores productivos7.La mayor parte de los modelos de este tiposuponen inicialmente dos países simétricos,con funciones de producción con rendimien-tos constantes a escala, dos factores producti-vos: trabajadores cualificados y no cualifica-dos, uno de los cuales se supone inmóvil y elotro móvil. Cual de los dos se supone móvilresulta, en principio, indiferente, sin embar-go teniendo en cuenta los informes de la UEsobre movilidad laboral parece más realista

suponer a los trabajadores cualificados unamayor movilidad. Las funciones de bienestarsocial se suponen también inicialmente igua-les y utilitaristas, y las funciones individua-les de utilidad logarítmica, es decir, con utili-dad marginal decreciente. En autarquía,ambos países fijarían las tasas que maximi-zan su función de bienestar social, que, deacuerdo con lo dicho anteriormente, seríanaquellas que permiten la igualación total delas rentas después de impuestos.

Sin embargo en una economía abierta, lossalarios netos de los trabajadores móviles seigualan para ambos países, y la imposición encada uno de ellos de una tasa con finalidadredistributiva se ve condicionada por la tasaexistente en el otro país. A partir de este esce-nario inicial se realizan distintas modificacio-nes. Así si las funciones de bienestar socialson distintas y un país tiene mayor preferen-cia por la igualdad que el otro, el resultadoserá que al fijar una mayor tasa impositivaperderá trabajadores cualificados o ganaratrabajadores no cualificados, de forma quefinalmente el nivel de redistribución serámenor que el inicialmente deseado.

En el siguiente grafico vemos una ilustra-ción de uno de estos modelos.

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7 Para una revisión de la literatura sobre este tipo demodelos ver CREMER et. al. (1996).

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Hemos supuesto dos países con la mismafunción de producción con rendimientos cons-tates a escala, y con solo dos factores de pro-ducción en iguales cantidades: trabajadorescualificados y trabajadores no cualificados

y = F ( N , S )

Donde y es el output, N el numero de tra-bajadores no cualificados y S el de cualifica-dos trabajando en el país independientemen-te de su nacionalidad, siendo O el numero detrabajadores cualificados nativos. En compe-tencia perfecta, sus respectivos ingresos son:

Donde FN e FS son las productividadesmarginales de ambos factores y t es la tasaimpuesta por el gobierno a los trabajadorescualificados.

En el grafico se representan las productivi-dades marginales de los trabajadores cualifi-cados en ambos países. En autarquía o de for-ma cooperativa, ambos países pueden esta-blecer una t0 que iguale las rentas de los dostipos de trabajadores después de impuestosen el punto C del grafico. En este caso elnumero de trabajadores cualificado es igualen ambos países, E = O. En cambio, con liber-tad de movimiento de los trabajadores cualifi-cados, si el país 1 tiene una mayor preferen-cia por la igualdad que 2 y decide imponeruna t1 mayor que la t2 del país 2, el resultadoes que parte de sus trabajadores cualificadosse desplazan a 2 de forma que la renta netadespués de impuestos de los trabajadorescualificados se iguala en G. Los principalesresultados de un modelo de tipo serian:

1. En caso de competencia fiscal, se fija-ría8 una misma tasa en ambos países

que sería inferior a la que se establece-ría en autarquía, por lo que el bienestarsocial seria menor.

2. Sin embargo, si los países actúan deforma cooperativa, fijarían la mismatasa que en autarquía y maximizaríanel bienestar social.

3. Si un país pretende distribuir más queel otro, la asignación del factor trabajoresulta ineficiente.

La conclusión obvia es que la UE debearmonizar las políticas redistributivas de losEstados miembros. Sin embargo existen unaserie de consideraciones que ponen en entre-dicho los resultados de estos modelos:

1) En primer lugar la movilidad del factortrabajo no es absoluta y esta limitadapor otra serie de costes. Existen mode-los que tienen en cuenta estos costes ylógicamente al considerarlo la dismi-nución de la redistribución es menor.Así Leite-Monteiro (1997) o Lejour yVerbon (1994).

2) La visibilidad de los impuestos con losque se financian los programas deseguridad social es también limitada ypara un trabajador resulta difícil esti-mar que porcentaje de las cotizacionessociales o impuestos pagados se tradu-ce a su vez en una mayor pensión dejubilación, y que porcentaje se destinaa programas redistributivos.

3) Por lo tanto, es más que posible que lossalarios netos no se igualen, lo que daclaramente un margen a políticasredistributivas diferenciadas.

4) Por otra parte la redistribución efec-tuada a través de los programas deseguridad social no es inmediata, sinode ciclo vital, es decir, un trabajadorsolo se beneficiaria de ella después deretirado. Este diferimiento temporalentre cotizaciones y prestaciones hace



8 La solución de equilibrio en los supuestos de com-petencia fiscal se alcanza normalmente en estos mode-los a través de un equilibrio de Courtnot-Nash.

N

StFNYN +=

e tFSYS −=

aun más difícil estimar los beneficiosque podría suponer el trasladarse aotro país, aparte de añadir una granincertidumbre sobre la realizaciónfutura de dichos beneficios.

Todas estas razones nos hacen pensar queen la práctica las diferencias en cuanto alcarácter más o menos redistributivo de losdistintos sistemas europeos de pensionespodrían tener poca influencia sobre la locali-zación del factor trabajo y por lo tanto lamovilidad del mismo restringe escasamentela capacidad de los gobiernos europeos paraescoger sus políticas redistributivas en rela-ción a estos programas.

Por otra parte, aunque la movilidad delfactor trabajo no suponga una amenaza realpara la capacidad redistributiva de los Esta-dos miembros, esto no descarta que la ausen-cia de un sistema armonizado de pensionespueda suponer un problema real para la efi-ciente localización del factor trabajo.

A continuación intentaremos establecer silas políticas de pensiones de carácter redistri-butivo dentro de la UE son sensiblementedistintas entre sí, y si como consecuencia dela movilidad existente del factor trabajo y a lapresión que esto podría ejercer sobre losgobiernos nacionales, podemos observar unareducción de la redistribución en los últimosaños.

4. LOS PROGRAMAS DE PENSIONESDE JUBILACIÓN NO CONTRIBUTIVOSDE LA UNIÓN EUROPEA

Como ya se ha comentado los sistemas depensiones de jubilación de los Estados miem-bros de la UE no consisten en un único pro-grama, sino que están compuestos por una

serie de prestaciones, establecidas en base adistintas contingencias, financiadas tambiénmediante una variedad de contribuciones eimpuestos. Así, junto con programas de pen-siones profesionales, en los que las prestacio-nes están relacionadas directamente con lascontribuciones pagadas, existen otros denaturaleza asistencial, o no contributiva,cuyas prestaciones vienen determinadas porla falta de medios económicos de sus destina-tarios. Aunque los programas profesionalespueden dar lugar a una redistribución de losrecursos, ésta no resulta ni mucho menos evi-dente para los trabajadores, pues para sudeterminación es necesario el cálculo de tasasinternas de retorno o componentes de trans-ferencia que relacionen el conjunto de contri-buciones satisfechas con las prestacionesrecibidas a lo largo de toda la vida de los indi-viduos. Por lo tanto no parece realista pensarque, de acuerdo con el modelo antes expuesto,los trabajadores cualificados tomen decisio-nes de movilidad laboral basados en el carác-ter redistributivo de este tipo de programas.En cambio la naturaleza redistributiva de losprogramas no contributivos es incuestiona-ble, y su financiación, normalmente median-te impuestos generales, puede resultarmucho más determinante en la localizacióndel factor trabajo. Por está razón, en lo suce-sivo, el trabajo se centra en el estudio de estetipo de programas no contributivos, con lafinalidad esclarecer si las conclusiones de losmodelos teóricos antes expuestos puedenresultar en algún grado explicativas de laevolución sufrida por este tipo de programasen los últimos años.

Empecemos por hacer un repaso de losdistintos programas de pensiones de jubila-ción no contributivos existentes en la UE. Enla siguiente tabla resumen se recogen, agrandes rasgos, sus principales característi-cas.

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4.1. Pensiones de jubilación no contributivas en la UE-15 en 2004



Bélgica Pensión mínima no contributiva con prueba de medios. A partir de los 63años (se elevará a los 65 a partir de 2009) para residentes actuales en Bélgi-ca. Se consideran todos los recursos de las personas que cohabitan. El impor-te es de 5.036 ? al año para solteros y de 7.554 ? para las parejas. La pensiónse revaloriza un 2% ante incrementos de la inflación de la misma cuantía.

Dinamarca No existe un programa no contributivo específico, está cubierto por la Pen-sión Nacional. La Pensión Nacional completa de 7.495 euros anuales se pagaa todos aquellos que han residido 40 años en Dinamarca. En caso contrario sepaga una cuantía en proporción a los años de residencia. Es necesario haberresidido 3 años en Dinamarca entre los 15 y los 65 si se es danés y 10 si se esextranjero, 5 de ellos inmediatamente antes de jubilarse.

Alemania Pensión asistencial en función de las necesidades, después de los 65 años y enel caso de incapacidad para trabajar. Se concibe como parte de los programasde asistencia social. Se exige la residencia habitual en Alemania. En julio de2003 la media en los distintos Estados era de 295 euros mensuales, pero exis-ten importantes beneficios suplementarios si fuese necesario como subven-ciones para el alojamiento, familiares, etc.

Grecia No existe un programa específico. Sólo existen pensiones contributivas com-plementadas hasta alcanzar determinados mínimos.

España Pensión no contributiva con prueba de medios. La suma de las rentas del capi-tal y el trabajo debe ser inferior a los 5.915 euros. Es necesario haber resididoen España al menos 10 años entre los 16 y los 65 de los cuales dos inmediata-mente antes de solicitar la pensión. Importe de 3.868 euros anuales.

Francia Existe una asignación especial y otra suplementaria en función de los recur-sos con que se cuenten y siempre y cuando no se tenga derecho a otra pensión.El importe de la asignación especial es de 2.898 euros anuales. La asignaciónsuplementaria es de 4.154 euros para solteros y y de 6.855 para parejas.

Irlanda Pensión no contributiva con prueba de medios. Tienen derecho a la misma losresidentes mayores de 66 años que no tengan derecho a una pensión contri-butiva con rentas por debajo de una determinada cuantía. El máximo es de154 euros semanales (8.000 euros anuales aproximadamente). El máximopara adultos es de 101,8 euros semanales (5.293 euros anuales). Existen dis-tintos complementos.

Italia Pensiones mínimas no contributivas, sometidas a prueba de medios. Es nece-sario superar los 65 años y ser residente en Italia. Los ingresos sin incluirrentas deben ser inferiores a 4,783.61 ? para los solteros y a 9,567.22 ? paracasados. La pensión es de 4,783.61 ? .

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Luxemburgo No existe una pensión especial. Está cubierto por el sistema general degarantía de ingresos mínimos. Esta garantía es independiente de la naciona-lidad, se exige 5 años de residencia en Luxemburgo de los últimos 20. Losciudadanos de la UE no están sometidos a este requisito. El importe es de999,35 euros mensuales para un soltero que viva solo. De 1.499 euros parauna pareja sin hijos, y superiores en función del número de hijos.

Holanda No existe una pensión específica. Aquellas personas que hayan residido enHolanda entre los 15 y los 65 años tienen derecho al importe total de una pen-sión general de jubilación. Este importe se reduce en un 2% por cada año deno residencia en dicho período. El importe va de los 921 euros mensualespara solteros a los 631 euros para aquellos que viven en pareja con indepen-dencia del sexo.

Austria No existe una pensión no contributiva específica. La protección de losmayores de 65 años sin recursos se encomienda a la asistencia social gene-ral. La cuantía y las condiciones difieren en los distintos Estados. En algu-nos de ellos se exige la nacionalidad austriaca para poder optar a la asis-tencia social, el ser refugiado bajo la Convención de Ginebra, o pertenecera un país con quien Austria tenga algún tipo de tratado que le legitimepara dicha reclamación. El importe oscila entre 390.30 ? y 511.50 ? men-suales.

Portugal Pensión de jubilación no contributiva para aquellos que no tiene derecho auna pensión contributiva y cuyos ingresos no exceden del 30% del salariomínimo en el caso de los solteros y del 50% en el caso de las parejas. El impor-te es de 151,84 euros mensuales.

Finlandia Existe una Pensión Nacional que cubre a todos los ciudadanos que hayanresidido en Finlandia. El importe oscila entre los 419 y los 496 euros al mesen función de la situación matrimonial y el municipio de residencia. La pen-sión se reduce proporcionalmente para aquellos que hayan residido menos de40 años en Finlandia.

Suecia Pensión garantizada. La pensión completa se obtiene con 40 años de resi-dencia. El importe es de 6.850 coronas al mes (749 euros).

Gran Bretaña Existe una garantía de recursos mínimos a partir de los 60 años llamadaPension Credit. Esta pensión garantiza en 2004 unos recursos mínimossemanales de 105,45£ a los solteros y de 160,95£ a las parejas. Esta canti-dad puede llegar a las 144£ para solteros y a las 212£ para parejas mayoresde 65 años.

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del MISSOC (Mutual Information System in Social Protection): SocialProtection in the Member States of the European Union, of the European Economic Area and in Switzerland. Situation on1 May 2004.

Como puede observarse en la tabla ante-rior los sistemas de pensiones no contributi-vas de los países de la UE se pueden clasificardentro de tres grandes grupos9:

a) Sistemas de pensiones de jubilación nocontributivas con prueba de medios.Este es el modelo empleado en Francia,España, Portugal, Bélgica, Irlanda,Italia y el Reino Unido.

b) Sistemas de pensiones universales. Lostrabajadores sólo contribuyen a estosprogramas mientras están empleados,pero todos tienen derecho a recibir lapensión mínima una vez que alcanzanla edad de retiro. Este es el sistema uti-lizado en Holanda, Dinamarca, Finlan-dia y Suecia. El importe de la pensiónno depende de los recursos del benefi-ciario, pero si de los años de residenciaen el país. Normalmente para poderrecibir la pensión completa es necesario

haber residido en el país entre 40 y 50años, y en caso contrario la pensión esproporcional a los años de residencia.Este tipo de sistemas está fuertementedefendido contra movimientos migrato-rios oportunistas y es el que proporcio-na mayores prestaciones.

c) Sistemas generales de mantenimientode rentas, o de renta mínima. En lospaíses con este tipo de programas deprotección social no existe un progra-ma de pensiones no contributivas espe-cífico. Es el caso de Alemania, Luxem-burgo y Austria.

De acuerdo con la información anterior sehan calculado las pensiones correspondientesa individuos solteros mayores de 65 residen-tes en los distintos países, las cuales se reco-gen ordenadas de mayor a menor en elsiguiente cuadro.



4.2. Pensiones correspondientes a solteros mayores de 65 años residentesen la UE-15 en 2004

* En el caso de Alemania existen otros posibles beneficios suplementarios importantes.

9 Salvo Grecia, que no dispone de un sistema depensiones de jubilación no contributivas.

Como hemos visto, tanto el sistema de pro-tección utilizado, como la cuantía de las pres-taciones, difieren bastante entre los distintospaíses miembros de la UE. Por lo tanto noparece que la movilidad del factor trabajohaya eliminado la capacidad de los gobiernosnacionales para elegir entre distintos mode-los de protección y grados de redistribuciónde acuerdo con las preferencias nacionales. Acontinuación analizaremos la evolución de laprotección social en la UE en los últimos añoscon la finalidad de contestar a algunas otraspreguntas que podrían deducirse del modeloteórico antes expuesto, como por ejemplo:

a) ¿Ha supuesto la construcción del mer-cado único una disminución de los gas-tos de protección social o del carácterredistributivo de la misma?

b) ¿Se ha producido algún tipo de conver-gencia de la protección social entre lospaíses miembros?

4.3. Evolución reciente de la protecciónsocial en la Unión Europea

En este apartado intentaremos determi-nar si, dado que existen diferencias impor-tantes en los prestaciones no contributivas delos distintos Estados miembros de la UE,éstos, como consecuencia, o incluso en previ-sión de una mayor movilidad de los trabaja-dores, han buscado reducir la generosidad delos programas no contributivos de pensiones,ya sea por la vía de reducir los beneficios nocontributivos (ligados a prueba de medios) olas aportaciones estatales a los programas deprotección social.

4.3.1. Gasto en protección social

El primer indicador utilizado es el gastototal en protección social sobre el PIB, quecomo puede observarse en la siguiente tablano ha bajado durante el período 1990-99.

ESTUDIOS


GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL EU-12 (Como % del PIB)

Fuente: European Social Statistics. Social Protection. Expenditures and Receipts 1980-99. Eurostat 2001

Entre 1990 y 1993, este gasto experimentóun crecimiento sustancial, de más de 3 pun-tos porcentuales, debido a la crisis económicay al consiguiente incremento del gasto ensubsidios de desempleo. Después de 1993 elgasto en protección social ha seguido una sen-da de paulatina disminución como conse-cuencia del proceso opuesto: un repunte delproducto interior bruto y una disminución delos gastos, debido principalmente a una caídaen los subsidios de desempleo. En cualquiercaso no podemos hablar de una disminución alo largo del período, sino más bien de un lige-ro crecimiento.

4.3.2. Evolución de las prestacionesasistenciales o con prueba de medios

El gasto total en protección social sobre elPIB no es el indicador más adecuado paramedir el carácter redistributivo de las políti-cas sociales, pues incluye tanto prestacionesde naturaleza contributiva como no contribu-tiva. Por esta razón, el gasto en programasmás fuertemente redistributivos, como sonaquellos ligados a prueba de medios, resultamás apropiado para medir la generosidad delos programas de protección social. Como seve en la siguiente tabla, los gastos asistencia-

4.3.4. Contribuciones generales del Estado

Los sistemas profesionales de pensionessuelen financiarse con las contribuciones delos trabajadores y empresarios11, y las pres-taciones que proporcionan guardan una rela-ción directa con las contribuciones satisfe-chas. En cambio los programas universales yasistenciales se financian comúnmente conlas aportaciones realizadas por los Estadoscon cargo a los presupuestos generales, y lasprestaciones están relacionas principalmen-te con la carencia de otros recursos económi-cos, o son similares para todos. Por lo tantopodemos esperar que aquellos sistemas depensiones en los que la financiación recibidadel Estado tenga un peso mayor sean a suvez los que tengan un mayor carácter redis-

tributivo. Desde este punto de vista puederesultar significativo analizar la evoluciónde las contribuciones estatales en la finan-ciación de los sistemas de protección socialen relación a otras fuentes de financiación.En el siguiente cuadro podemos comprobarcomo las contribuciones generales de losEstados (General government contributions)han aumentado su cuota de financiación delgasto en protección social total durante elperíodo 1990-99 lo que muestra un aumentodel carácter redistributivo de los sistemas depensiones o, lo que es lo mismo, una dismi-nución de la contributividad. Dicha dismi-nución parece contraria a un comportamien-to estratégico dirigido a evitar flujos de per-sonas que busquen unas mejores prestacio-nes, pero podría estar motivada por el deseode los Estados miembros de contener los cos-tes salariales de sus empresas12. Es decir,



12 El incremento de las aportaciones estatales havenido a compensar una disminución de las aportacio-nes de los empleadores, que ha disminuido en todos lospaíses salvo Holanda, Bélgica y Dinamarca. Esta dismi-nución puede ser explicada como consecuencia de lasexenciones establecidas como incentivo a la contrata-ción de trabajadores.

10 Este aumento de las prestaciones no contributivasparece por otra parte paralelo a una mayor preocupa-ción por aumentar el carácter contributivo de los siste-mas profesionales de pensiones. La UE ha realizadovarias recomendaciones en este sentido y algunos paísescomo España, Suecia o Grecia han tomado medidas alrespecto.

11 Aunque las contribuciones de los empleadoresrecaigan finalmente sobre los empleados a través de unproceso de traslación impositiva.

les o no contributivos no sólo no han dismi-nuido sino que han crecido más rápido que las

prestaciones contributivas10 lo que contradi-ce las previsiones del modelo.

4.3.3. Gastos en protección social EU-12 (Miles de millones de ECU/EURO)

Fuente: Elaboración propia a partir de European Social Statistics. Social Protection. Expenditures and Receipts 1980-99.Eurostat 2001.

13 Aunque también Holanda ha disminuido la apor-tación estatal, a pesar de tener la tasa más baja y un sis-tema tremendamente contributivo.

Si analizamos país por país el peso de lascontribuciones generales del Estado para elperíodo 1990-99 podemos observar en primerlugar que el peso de esta fuente de financia-ción aumento de una media no ponderada del36,48 al 39,06%. Por otra parte, tal como se veen la siguiente tabla, la diferencia ha dismi-nuido, lo que es señal de cierta convergenciaen las políticas de los Estados miembros res-pecto a la financiación de la seguridad social.Efectivamente, algunos países con participa-

ciones públicas relativamente bajas en lafinanciación de los programas de protecciónsocial han aumentado dichas aportaciones. Enel caso de Francia, especialmente relevantetambién por su peso relativo, las contribucio-nes generales del Estado han pasado de supo-ner el 17% al 30,4 % de los gastos sociales alintroducirse a partir de 1997 la contribuciónsocial general, en el de Italia del 27,2 al 38,9.En cambio, países con tasas altas como Dina-marca han disminuido dicha aportación13.

ESTUDIOS


parece que los gobiernos estén más preocu-pados por la competitividad de sus empre-sas que por posibles movimientos migrato-rios motivados por cuestiones fiscales, lo

que puede resultar comprensible habidacuenta de la mayor movilidad del capital yde los bienes en comparación con el factortrabajo.

4.3.5. Fuentes de financiación de los programas de protección social como % del total(EU-12,1990-99)

Fuente: Elaboración propia a partir de European Social Statistics. Social Protection. Expenditures and Receipts 1980-99,pag. 247. Eurostat 2001.

5. CONCLUSIONES

Aunque los sistemas de pensiones de jubi-lación existentes en la UE son considerable-mente distintos entre sí, tanto en su plantea-miento, como en las prestaciones satisfechas,o en sus fuentes de financiación, no existe enla actualidad un proceso de armonización delos mismos. Los Estados miembros tienencompetencias plenas en esta materia debidoal principio de subsidiariedad, y la labor delas instituciones europeas se limita a la crea-ción de espacios de discusión, de acuerdo conlos procedimientos del método abierto de coor-dinación, que faciliten la coordinación de laspolíticas nacionales y la búsqueda conjuntade soluciones a los distintos problemas exis-tentes.

Sin embargo, desde el punto de vista delFederalismo Fiscal, las políticas redistributi-vas deben ser asignadas al nivel central delgobierno, o al menos armonizarse, para evi-tar de esta forma tanto procesos de compe-

tencia fiscal entre los gobiernos subcentralescomo una ineficiente localización de los facto-res productivos. De no ser así, de acuerdo conlos modelos existentes, el resultado finalsería un nivel de redistribución inferior aldeseado inicialmente.

Un primer análisis de la evolución de losprogramas de protección social en la UE noparece en cambio avalar dichas conclusiones.No hay razones para pensar que la ausenciade un proceso de armonización de las pensio-nes de jubilación en la UE haya supuesto unadisminución de los gastos en protección socialni del carácter redistributivo del sistema depensiones. La razón a está aparente contra-dicción entre las previsiones teóricas y la rea-lidad hay que buscarla en una serie de «sim-plificaciones» en las hipótesis de partida delmodelo que posibilitan la existencia de políti-cas redistributivas diferenciadas entre losEstados miembros una vez superadas. Entredichas «simplificaciones» podemos citar comoprincipales la no consideración de los costes



CONTRIBUCIONES GENERALES DEL ESTADO

Fuente: Elaboración propia a partir de Social Protection in Europe, Eurostat 2002.

de movilidad de los trabajadores, o las dificul-tades existentes para percibir adecuadamen-te los impuestos satisfechos y beneficios obte-nidos a lo largo de toda la vida laboral comoconsecuencia de los programas de protecciónsocial. Por otra parte debemos también detener en cuenta que es posible, mediante for-mulas legales, limitar la capacidad de traba-jadores procedentes de otros Estados parabeneficiarse de los programas nacionales deprotección social, salvaguardando así algu-nos países su capacidad para establecer unsistema de protección social de acuerdo a suspreferencias con métodos distintos a la armo-nización. Así por ejemplo algunos Estadosmiembros como Dinamarca, Holanda, Fin-landia o Suecia, ligan la cuantía de las pres-taciones a los años de residencia en el país,considerando para ello períodos de tiemporealmente largos de entre 40 o 50 años, lo quehace en la práctica imposible obtener algúnbeneficio «oportunista» de la generosidad desus sistemas de pensiones.

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ESTUDIOS




RESUMEN Este trabajo analiza la necesidad de armonizar los sistemas europeos de pensiones de jubi-lación desde los planteamientos del federalismo fiscal. Tras repasar la labor de las institu-ciones europeas en el proceso de coordinación de las políticas de seguridad social de losEstados miembros, se plantea el modelo teórico en el que esta cuestión suele ser analizada.A continuación se cuestionan los supuestos de partida de estos modelos y se contrastan susconclusiones con la evolución reciente de la seguridad social en Europa. Finalmente se con-cluye que la movilidad del factor trabajo no restringe la capacidad de los Estados miembrospara implementar sistemas de pensiones de jubilación diferenciados en cuanto a su gradode redistribución.

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