LA APLICACIÓN DEL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO A LAS FUERZAS DE NACIONES UNIDAS: ALGUNOS INTERROGANTES Pilar Pozo Serrano * Publicado en C. RAMON (Ed.), El Derecho Internacional Humanitario ante los nuevos conflictos armados, Tirant Lo Blanch Monografías, 2002, pp. 319-354.

1. Introducción 2. Las operaciones para el mantenimiento de la paz y la creciente implicación de las Naciones Unidas en crisis internas 3. La actitud de la ONU ante el Derecho Internacional Humanitario: del “desinterés” inicial a la promoción de su cumplimiento 4. El Boletín del Secretario General: respuestas e interrogantes 5. Consideraciones finales 1. Introducción

El marco jurídico que rige la presencia y actividades de las fuerzas de las Naciones Unidas en el terreno plantea numerosos problemas. Con el tiempo y debido, sobre todo, a la insistencia del Comité Internacional de la Cruz Roja, la ONU ha intentado ofrecer algunas respuestas, un ejemplo de ello es el reciente Boletín del Secretario General. Junto a estos progresos parciales, el presente trabajo pretende analizar algunas de las carencias de este tipo de misiones.

En la Memoria del Secretario General, Kofi Annan, sobre la labor de la Organización correspondiente al año 2000 1, una de las cuestiones que aborda es cómo debe reaccionar la comunidad internacional ante violaciones graves de los derechos humanos, cuestión crítica para la Organización sobre cuya conciencia siguen pesando, en palabras del Secretario General, la incapacidad para ayudar a prevenir el genocidio de Rwanda en 1994 2 o la matanza de miles y hombres y

* El presente trabajo ha sido realizado en el marco del Proyecto PB98-1473 del Ministerio de Educación y Cultura.

1 Presentada en el 55 periodo de sesiones de la AG (A 55/1) supl. nº 1.

2 En este caso existía una operación desplegada y, pese a la constancia de las masacres que se estaban produciendo , el Consejo votó en favor de la reducción de la presencia militar, y rechazó igualmente reforzar el mandato de la operación para el mantenimiento de la paz. Sobre las acciones emprendidas por abogados

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muchachos inermes que se habían protegido en la “zona segura” de las Naciones Unidas. Esa cuestión que aborda la Memoria conecta claramente con las deficiencias percibidas y subrayadas por el propio Secretario General en su Informe sobre la caída de Srebrenica 3. Resulta significativo que pese al mandato de las N.U de evitar ataques a las “zonas seguras”, cerca de 20.000 personas, en su mayoría bosnio-musulmanes, hayan muerto alrededor de las cinco áreas de esta naturaleza creadas, y que de los 117 miembros de UNPROFOR que han perdido la vida, la gran mayoría murieran en esas zonas. El caso de Srebenica constituye un episodio especialmente penoso por haber tenido lugar en un enclave musulmán pretendidamente situado bajo la protección de fuerzas de las Naciones Unidas, que asistieron sin oposición a la ofensiva de las fuerzas serbias y a la eliminación de la población, que fue deportada o asesinada. La armada serbia comenzó el ataque a Srebrenica el 6 de julio de 1995. Las fuerzas bosnias en Srebrenica, solicitaron a UNPROFOR la restitución de las armas entregadas por los bosnios en virtud de los acuerdos de desmilitarización de 1993, pero la solicitud fue rechazada por el comandante del batallón aduciendo que su misión era defender el enclave y no a los refugiados 4.

El inicio del proceso en el Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia, el 30 de octubre de 1998, contra Radislav Krsti por su participación en esta masacre, reabrió el debate sobre la eventual responsabilidad de quienes desempeñaban en la época algún puesto de mando relevante 5. Ahora bien, esta exigencia de responsabilidad debe ajustarse a las realidades, sin adoptar formas abusivas jurídicamente. En efecto, con ocasión de la apertura del procedimiento contra Krstic, un grupo de asociaciones, como la de las madres de las víctimas de Srebrenica, intentó introducir ante el Tribunal una demanda contra 14 responsables de las fuerzas de la ONU en la época, acusándolos de genocidio y crímenes contra la humanidad. Ahora bien, la calificación de genocidio o de crimen contra la humanidad presupone una premeditación, una planificación: la complicidad en tales crímenes, supondría haber compartido semejante intencionalidad. Parece evidente que, pese a los reproches australianos contra la Organización acusándola de complicidad en el genocidio ruandés, cfr. “UN to Seek Immunity on Rwanda”, Mark Riley, Sydney Herald, 14-01-2000.

3 Presentado en conformidad con la Resolución 53/35 de la AG), Doc. A/54/549 de 15 de noviembre de 1999.

4 Doc. A/54/549, par. 477. p. 106.

5 Se trata, entre otros del comandante francés de UNPROFOR, B. Janvier; del entonces Secretario General de la ONU, Boutros-Ghali; de Kofi Annan, entonces responsable de las Operaciones para el mantenimiento de la paz en la ONU; del Presidente francés, F. Chirac, o del oficial Británico M. Rose, junto a los cascos azules holandeses.

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que se puedan dirigir contra los cascos azules y demás dirigentes implicados, no se les puede acusar de haber compartido el designio exterminador de los serbios. Frente a este tipo de acciones, el Informe del Secretario General trata de establecer las responsabilidades, no penales, sino políticas y morales, con la finalidad de sacar las lecciones correspondientes que permitan evitar semejantes situaciones en el futuro. El Informe de Kofi Annan intenta aportar respuestas sobre las principales cuestiones, aunque deja subsistir algunas zonas oscuras. En particular, aunque se lamenta de la actuación de las Naciones Unidas y de los gobiernos, no perfila responsabilidades concretas. En relación con el comportamiento de los cascos azules holandeses, se señala que por su número y equipamiento no estaban en medida de responder al ataque serbio. Se había señalado al comandante del batallón Karremans “que era necesario evitar una confrontación con los serbios y que la seguridad de las tropas era prioritaria respecto al cumplimiento de su mandato”. Como el Informe señala, sin embargo, “es más difícil comprender por qué el batallón holandés no informó con mayor claridad de los hechos que se estaban desarrollando” 6. En cuanto a la denegación de solicitar la intervención de la aviación de la OTAN, el Informe señala que pese a las acusaciones en este sentido, nada permite afirmar que respondiera a una promesa de las autoridades francesas a Milosevic, sino más bien a la hostilidad de las autoridades francesas que criticaban los ataques aéreos, por ineficaces y porque comprometían la seguridad de la UNPROFOR 7. Finalmente, en cuanto a la previsibilidad de los acontecimientos, Kofi Annan se limita a exculpar a la Organización: “Las Naciones Unidas, que dependen de los Estados para la información, no tenían conocimiento del proyecto de ofensiva serbia” y en este sentido deplora la grave disfunción que supone el hecho de que los Estados no comuniquen las informaciones de que disponen8. Probablemente, la causa última de éste y otros fracasos se deba a la falta de voluntad política, que se traduce en la insuficiencia de los recursos proporcionados. En cualquier caso, como reconoce la Memoria, no se puede ignorar tampoco la responsabilidad que incumbe a la Organización derivada de unos mandatos inadecuados

6 Cfr. A/54/549, par. 474, p. 106.

7 Las solicitudes de apoyo aéreo, por lo visto fueron ignoradas por sus superiores jerárquicos a diferentes niveles, y parece que en algunos casos ni siquiera fueron recibidas. El Comandante del batallón holandés solicitó una operación de apoyo aéreo de la OTAN (close air support) que fue denegada en varias ocasiones; cuando el 11 de julio parecía confirmada la realización de ataques aéreos por la OTAN (Air strikes) estos no se produjeron, según el jefe de operaciones no había llegado solicitud en ese sentido (cfr. par. 480-483 del Informe).

8 En los Países Bajos el Gobierno encargo una investigación en 1996 y en Francia, intentos similares en relación con los acontecimientos de Rwanda fueron rechazados en cuanto “eventualmente perjudiciales” para el trabajo del Tribunal de Arusha.

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del Consejo de seguridad, y de otros desaciertos e insuficiencias doctrinales e institucionales. Es necesario garantizar que los Estados Miembros y la Secretaría actúen de manera concertada, pero más importante aún es determinar con claridad si en una situación determinada debe ponerse en marcha una operación para el mantenimiento de la paz o para su imposición que, en cualquiera de los dos casos, cuente con los recursos suficientes y con una capacidad de disuasión real 9. Cualquier intervención de las Naciones Unidas puede alterar, con intención o sin ella, el delicado equilibrio entre los beligerantes. Por este motivo la presencia de fuerzas de la ONU puede ser percibida con hostilidad. Mantener la neutralidad en tales circunstancias puede poner a las fuerzas de mantenimiento de la paz en un dilema, especialmente cuando afrontan situaciones en que los civiles se convierten en víctimas, o cuando las propias fuerzas de las Naciones Unidas son blanco de ataques. Existe asimismo la cuestión de la responsabilidad por las acciones u omisiones de los soldados de las Naciones Unidas en el terreno, y de lo que deben éstos hacer en caso de abusos de los derechos humanos y violaciones del derecho internacional humanitario. 2. Las operaciones para el mantenimiento de la paz y la creciente implicación de las Naciones Unidas en crisis internas. Las fuerzas de mantenimiento de la paz son órganos subsidiarios de las Naciones Unidas, creados habitualmente por el Consejo de Seguridad, o por la Asamblea General, en virtud de los artículos 22 o 29 de la Carta. En principio, el despliegue de una Operación sobre el territorio de un Estados está subordinado al consentimiento del mismo, y sus funciones y el alcance de su mandato son determinados ad hoc, por las resoluciones que las crean. Tradicionalmente, el mandato de las fuerzas no ha incluido el uso de la fuerza, salvo en caso de legítima defensa, ni ha implicado la participación en el conflicto armado, interno o internacional, con ocasión del cual eran creadas 10. Aunque estos principios generales conocieron tempranas excepciones, como la ONUC, en la práctica se consolidaron como las directrices a las que debían ajustarse estas operaciones, y así aparecían recogidos por el entonces Secretario General Boutros Ghali, en el Suplemento a un programa de paz : el consentimiento de las

9 Cfr. Doc. AG (A 55/1) supl. Nº 1.par. 6 y 7, y en particular el par. 35.

10 Seguimos en gran parte, la definición de E. David en Principes de Droit des conflits armés, Bruylant, Bruselas, 2 ed. 1999, p.141.

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partes concernidas, la imparcialidad, y no recurso a la fuerza salvo en caso de legítima defensa 11. Finalizada la guerra fría, hemos asistido a una transformación en la naturaleza y tipología de los conflictos armados, que ha afectado también a las operaciones para el mantenimiento de la paz, cuyo número ha aumentado significativamente. Desde 1945 hasta 1987, en un periodo de cuarenta y dos años, las Naciones Unidas emprendieron trece operaciones de mantenimiento de la paz. El número de misiones establecidas desde ese año hasta la actualidad, es decir en menos de catorce años, se ha triplicado. Paralelamente al número de misiones, también los mandatos se han diversificado y se ha puesto de relieve las cargas de distinta índole que este tipo de mecanismos están comportando para la Organización. A menudo se alude a ellas como operaciones de mantenimiento de la paz de "segunda generación". Durante el primer periodo, las misiones se caracterizaron por no recurrir al uso de la fuerza, salvo en el caso de la ONUC en el Congo. En el periodo posterior, las fuerzas de la ONU han sido llamadas a intervenir en contextos en los que su mandato ha incluido el recurso a la fuerza, y en los que la noción de “legítima defensa” ha sido interpretada de manera amplia, para comprender no sólo la seguridad personal de los miembros del contingente.

Con relativa frecuencia las misiones actuales intervienen en el contexto de conflictos internos, intentando facilitar su solución o la instauración de gobiernos democráticos, e incluso la consolidación del Estado en cuanto tal, como en el caso de Somalia12. Son conflictos que se desarrollan en el interior de los denominados “estados fallidos”, caracterizados por un proceso de descomposición de las estructuras de gobierno, y en los que se enfrentan facciones no sometidas a disciplina militar y con cadenas de mando mal definidas. En estas circunstancias, las crisis humanitarias son frecuentes y las autoridades gubernamentales carecen de la capacidad necesaria para remediarlas. La función de la ONU en el mantenimiento de la paz se expande entonces considerablemente, no sólo por el número de misiones puestas en práctica sino también por el tipo de mandatos acometidos, como ya se ha apuntado. Así se refleja en el Suplemento de “Un Programa de Paz”:

“En los acuerdos negociados no sólo se abordaban temas militares, sino que además se resolvía una amplia gama de cuestiones civiles. Así pues, las Naciones Unidas se encontraron en una situación en la que se les pedía que se hicieran cargo de una serie de funciones sin precedente: la supervisión de la cesación de fuego, el reagrupamiento y desmovilización

11 Suplemento a un programa de paz: Informe presentado por el Secretario General con ocasión del cincuentenario de la Organización de las Naciones Unidas (A/50/60, S/1995/1), 1995, par. 33.

12 The United Nations in Somalia, 1992-1996, Naciones Unidas, Nueva York, 1996.

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de las tropas, la reintegración de éstas a la vida civil, y la destrucción de sus armas; la elaboración y aplicación de programas de remoción de minas; el retorno de refugiados y de personas desplazadas; la prestación de asistencia humanitaria; la supervisión de las estructuras administrativas existentes; el establecimiento de nuevas fuerzas policiales; la verificación del respeto de los derechos humanos; la formulación y supervisión de reformas constitucionales, judiciales y electorales; la observación, supervisión e incluso la organización y celebración de elecciones y la coordinación del apoyo para la rehabilitación y reconstrucción económicas.” 13

Las misiones de esta índole guardan mayor similitud con la

acción coercitiva desplegada en Corea, o con la enérgica operación de mantenimiento de la paz establecida en el Congo, en los años sesenta, que con las fuerzas de mantenimiento de la paz más tradicionales de las décadas de los setenta y de los ochenta. El recurso a la fuerza se ha vuelto más frecuente: en varias ocasiones se llegado a modificar el mandato de operaciones en curso para incluirlo. En efecto, el caso de Somalia 14 y el de Bosnia-Herzegovina15 presentan la particularidad de que en ellas se autoriza el uso de la fuerza a partir de un determinado momento, en apoyo de las acciones humanitarias desplegadas. En otras ocasiones se ha autorizado a un grupo de Estados para usar la fuerza para permitir la llegada de ayuda humanitaria, como en el caso de Rwanda 16, o para

13 Boutros Boutros Ghali, Suplemento de “Un programa de paz”, Naciones Unidas, Nueva York, 1995, par. 21.

14 Resolución 794 (1992), de 3 de diciembre de 1992, par. 10, por la que se autoriza el despliegue de una fuerza multinacional para establecer un entorno seguro en Somalia y para facilitar la detención de los responsables de los ataques contra los cascos azules. El caso de Somalia es especialmente complejo porque hay una sucesión de fuerzas de paz de mandato tradicional (ONUSOM), una fuerza internacional bajo mandato unificado (UNITAF) y, de nuevo, una operación de mantenimiento de la paz (ONUSOM II) cuyo mandato fue ampliado en varias ocasiones hasta incluir el uso de la fuerza.

15 Cfr., entre otras, las Resoluciones 776 (1992) de 14 de noviembre, par. 1; 894 (1993) de mayo de 1993, par. 3; 836 (1993) de 3 de junio, par. 9.

16 La Misión de Asistencia de las Naciones Unidas a Rwanda (UNAMIR) había sido creada mediante la Resolución 872(1993), de 5 de octubre. El despliegue de una “operación temporal bajo mando y control nacionales, encaminada a contribuir, de manera imparcial, a la seguridad y la protección de personas desplazadas, los refugiados y los civiles en peligro en Rwanda”, “usando todos los medios necesarios para alcanzar los objetivos humanitarios” señalados, fue autorizado mediante la resolución 929 (1994), de 22 de junio, en la que también se establece que tendrá una duración máxima de dos meses. En ese periodo, el mandato de la UNAMIR fue objeto de sucesivas prórrogas y ampliaciones, que reforzaban su mandato, no sólo mediante un aumento de los contingentes sino también de su competencia para usar la fuerza con la finalidad de contribuir a la seguridad y protección de desplazados y refugiados (en este sentido, por ejemplo, la Resolución 965 (1994), de 30 de noviembre.

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facilitar el restablecimiento de la democracia, en el caso de Haití 17. Como algunos autores afirman los elementos de “imposición” y de “mantenimiento” de la paz se entremezclan , en este desarrollo paralelo o sucesivo de coaliciones internacionales y de operaciones de mantenimiento de la paz, lo que no deja de comportar ciertos riesgos, como la práctica puso en evidencia18. La autorización del recurso a la fuerza para cumplir la misión pone de manifiesto que alguna de las facciones beligerantes se muestra renuente a aceptar las medidas adoptadas por el Consejo de Seguridad. En estos casos, para que la operación se perciba como un éxito es necesario no sólo que las fuerzas desplegadas tengan la capacidad necesaria para hacer un uso adecuado de la fuerza, sino también para evitar bajas entre los miembros de los contingentes. La experiencia muestra que es muy complicado conseguir ambos objetivos 19. No está de más recordar que ya en Un programa de paz, se pone de relieve el riesgo que puede correr el personal que integra estas misiones y que el Secretario General, considerando primordial la protección del mismo, recomendaba al Consejo de Seguridad la adopción de medidas para garantizar la seguridad de ese personal, incluidas las acciones coercitivas del Capítulo VII, cuando no optara por su retirada inmediata. Parecía claro ya entonces, por lo tanto, que el valor prioritario era el de garantizar la seguridad de la fuerza 20. Se suscita así, por un lado, el problema de la seguridad del

17 Cfr. la resolución 940 (1994), de 31 de julio, par. 4 por la que se autoriza “a los Estados Miembros a integrar una fuerza multinacional bajo mando y control unificados y, dentro de ese marco, a recurrir a todos los medios necesarios para facilitar la partida de Haití de los dirigentes militares, de conformidad con el acuerdo de Governors Island, el pronto regreso del Presidente legítimamente electo y el restablecimiento de las autoridades legítimas del Gobierno de Haití”, previendo que “la fuerza multinacional dará por terminada su misión y que las Misión de las Naciones Unidas en Haití (UNMIH) asumirá la totalidad de sus diversas funciones […] cuando se haya creado un entorno estable y seguro y la UNMIH posea la capacidad de fuerzas y estructura suficientes para asumir la totalidad de sus funciones” (cfr. par. 8). Tanto esta resolución como otras posteriores remarcan la necesidad de una estrecha coordinación entre los comandantes de ambas fuerzas (cfr. Resolución 964 (1994), de 29 de noviembre. En el caso de Haití, aunque el establecimiento de la UNMIH había sido aprobado mediante la Resolución 867 (1993), es decir, con anterioridad al despliegue de la fuerza multinacional, su efectivo despliegue sobre el terreno fue posterior a ésta última, dirigida a preparar el entorno adecuado.

18 No nos proponemos analizar aquí el alcance ni los problemas que cada uno de estos problemas plantean en la práctica. La postura de Boutros Ghali queda expuesta en Un programa de paz, par. 42, y en el Suplemento a un programa de paz, par. 77-80.

19 Sobre la acción en Somalia, J.D. Donovan/r.P. McLaughlin, “United Nations Peacekeepers and International Humanitarian Law: can there be an affirmative duty to prevent war crimes against humanity?, New England International & Comparative Law Annual, 1998.

20 Cfr. parr. 68. Estas consideraciones son fundamentales para comprender el desarrollo posterior de algunos acontecimientos.

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personal de la Organización desplegado en la zona de conflicto, por otro lado, la cuestión del respeto del derecho internacional humanitario por dichos contingentes. Aunque parece evidente que quienes están autorizados a usar la fuerza para lograr el respeto del derecho internacional humanitario, están también obligados a respetar sus disposiciones 21. Es indiscutible que la pasividad frente a infracciones graves del derecho internacional humanitario, ante violaciones sistemáticas y masivas de los derechos humanos o ante prácticas de genocidio, de “limpieza étnica”, etc., mina indefectiblemente la autoridad del derecho internacional humanitario y la del sistema internacional de protección de los derechos humanos 22. De hecho la mayoría de la doctrina coincide en que en estas situaciones no cabe invocar el principio de no intervención como excusa que justifique esa pasividad 23. En particular, cuando se trata de proporcionar asistencia humanitaria, la Corte Internacional de Justicia ha señalado que una característica esencial de la ayuda humanitaria es que se brinda sin discriminación de ninguna especie y se limita a los propósitos previstos en la práctica de la Cruz Roja, es decir, prevenir y aliviar el sufrimiento humano y proteger la vida y la salud y garantizar el respeto del ser humano. De lo contrario constituiría una intervención en los asuntos internos de un Estado24. Algunas de las misiones han suscitado agudas polémicas y han planteado problemas jurídicos cuya respuesta constituye un reto. Pasamos a exponer brevemente algunas de las acciones más significativas. La primera de ellas fue la misión desplegada en el Congo en los años sesenta. La ONUC fue creada por el Consejo de Seguridad mediante la resolución 143 (1960), de 14 de julio, que autorizaba al Secretario General a tomar “en consulta con el Gobierno de la República del Congo, […] las medidas necesarias para proporcionar a ese Gobierno la ayuda militar que se requiera hasta que, por los esfuerzos del Gobierno congolés y la asistencia técnica de las Naciones Unidas,

21 R. Bermejo García, en “Cuestiones actuales referentes al uso de la fuerza en Derecho Internacional”, Anuario de Derecho Internacional, 1999, pp. 9-14;

22 En este sentido, F. Bugnion, “El derecho internacional humanitario puesto a prueba por los conflictos de nuestro tiempo”, Revista Internacional de la Cruz Roja, nº 835, 1999, pp 487 – 497.

23 A propósito del derecho/deber de injerencia humanitaria se ha suscitado un intenso debate en el que no pretende entrar este trabajo. La bibliografía es muy abundante por lo que me limitaré a citar, a título de ejemplo a M. Bettati, Le Droit d’ingérence. Mutation de l’ordre international, Ed. Odile-Jacob, París, 1996; C. Ramón Chornet, ¿Violencia necesaria?. La intervención humanitaria en el Derecho Internacional, Madrid, Ed. Trotta, 1995.

24 Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. États-Unis d’Amérique), fond, arrêt, C.I.J. Recueil 1986, pár. 243.

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dicho Gobierno considere que las fuerzas nacionales de seguridad pueden desempeñar debidamente sus funciones.”25 La sangrienta evolución de los acontecimientos desembocó en lo que el informe del Representante Especial del Secretario General calificó como una “seria situación de guerra civil”26, y determinó al Consejo de Seguridad a ampliar el mandato de la ONUC mediante la Resolución 161 (1961), de 21 de febrero de 1961, por la cual:

“Insta a las Naciones Unidas a que adopten inmediatamente todas las medidas apropiadas para impedir que se produzca una guerra civil en el Congo, inclusive acuerdos para la cesación del fuego, la suspensión de todas las actividades militares, la prevención de los choques y el uso de la

fuerza, en caso necesario, como último recurso” 27. Posteriormente, con la resolución 169, de 24 de noviembre del mismo año, el Consejo autorizó al Secretario General a “emprender una acción vigorosa, con inclusión, en su caso, del uso de la fuerza en la medida necesaria, para la inmediata para la aprehensión […] de todo el personal militar y paramilitar y los asesores políticos extranjeros no dependientes del Mando de las Naciones Unidas, así como los mercenarios…”28. Hay que tener presente que esta autorización se inscribía dentro de una política de apoyo al Gobierno central del Congo, que se tradujo en la ayuda para mantener el orden público y la integridad nacional 29, y en la condena enérgica de la actividad del líder secesionista de Katanga30. La ONUC sufrió bajas,

25 Vide S/4387. Conviene recordar que el Consejo de Seguridad se había reunido a solicitud del Secretario General, y en respuesta a la reclamación del Presidente y primer ministro de la reciente República del Congo, por la que se denunciaba la intervención de tropas belgas y se solicitaba el despliegue inmediato de una fuerza de Naciones Unidas, en un momento de enormes problemas internos derivados del intento de secesión de Katanga. A esta primera resolución siguieron otras dos: la resolución 145(1960) de 22 de julio, S/4405, que reitera su anterior petición de que se proceda a la retirada de las tropas belgas, y la resolución 146(1960), de 9 de agosto, S/4426, por la que se afirma que la entrada de las fuerzas de la ONU en Katanga es indispensable para asegurar el pleno cumplimiento de las resoluciones anteriores. Quedaban sentadas de esta manera las bases para la acción de la ONU, que se verían completadas con otra serie de resoluciones del año siguiente.

26 Actas Oficiales del Consejo de Seguridad, Decimosexto Año, Suplemento de enero, febrero y marzo de 1961, documento S/ 4691.

27 S/RES 161 de 21 de febrero de 1961, apartado A, par. 1.

28 S/RES. 169 de 24 de noviembre de 1961, par. 4.

29 Ibidem, par. 9.

30 Ibidem, par. 1, 2 y 8. Sobre O.N.U.C., vide P. A. Fernández Sánchez, Operaciones de las Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz. La presencia de la ONU en los conflictos internacionales e internacionalizados, vol. II, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Huelva-Ministerio de Educación y Cultura, 1998, pp. 199-215; G.I.A.D. Draper, “The Legal Limitations upon Employement of Weapons by the United Nations Force in the Congo”, 12 I.C.L.Q., 1963, p.389; M. Virally, “Les Nations Unies et l’affaire du Congo en 1960- Aperçus sur le fonctionnement des instituttions”, A.F.D.I. 1960, P. 563; J. Ballaloud, L’ONU et les opérations de maintien de la paix, Ed. A. Pédone, Paris, 1971, pp. 37-46; J.

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pero también provocó daños injustificados a civiles que comprometerían la responsabilidad, aunque sólo civil, de la organización. La acción de la ONUC presenta elementos que se repetirían con el paso del tiempo. En particular en aquellas situaciones de colapso de las estructuras estatales, aunque también en otros contextos. El desmoronamiento de la estructura de un Estado concierne a la comunidad internacional, porque la estabilidad del sistema internacional en su conjunto puede verse amenazada. Frente a este tipo de situaciones el Consejo de Seguridad ha recurrido regularmente al Capítulo VII de la Carta. En el caso emblemático de Somalia, la resolución 794 de 3 de diciembre de 1992 afirmó que “la magnitud de la tragedia humana causada por el conflicto” constituía por sí misma una amenaza para la paz y la seguridad internacionales y, acogiendo con beneplácito el ofrecimiento hecho por un Estado Miembro (par. 8) “a los fines de establecer un ambiente seguro” para las operaciones de socorro humanitario:

“10. Autoriza, actuando de conformidad con el capítulo VII de la Carta, al Secretario General y a los Estados Miembros que cooperen en la puesta en práctica del ofrecimiento mencionado en el párrafo 8 […] para que, en consulta con el secretario General, empleen todos los medios necesarios a fin de establecer cuanto antes un ambiente seguro para las operaciones de socorro humanitario en Somalia.”.

Se autorizaba así a los Estados a recurrir al uso de la fuerza, la ampliación de esta autorización a la ONUSOM II tendría lugar en virtud de Resoluciones posteriores, como la Resolución 814 (1993), de 26 de marzo y, con mayor claridad y contundencia, la resolución 837 (1993) de 6 de junio de 1993, por la que el Consejo de Seguridad:

“5. Reafirma que el secretario general, en virtud de la resolución 814 (1993), está autorizado para tomar todas las medidas necesarias contra todos los responsables de los ataques armados mencionados […], incluidos los responsables de haber incitado públicamente a esos ataques, a fin de establecer la autoridad efectiva de la ONUSOM II en toda Somalia, incluso para investigar esas acciones y arrestar, detener y encarcelar a esas personas a los efectos de su inculpación, enjuiciamiento y castigo”31

ONUSOM II sufrió más de 160 bajas, lo que provocó fuertes críticas hacia la Organización y hacia la operación en sí por haber corrido riesgos excesivos y previsibles y por haber sufrido un número de bajas inaceptable para la Comunidad Internacional. Los gobiernos, responsables políticamente de la seguridad de sus soldados, siempre han mostrado reticencias frente a operaciones de riesgo. Después de

Castañeda, Valor jurídico de las resoluciones de las Naciones Unidas, El Colegio de México, 1967, pp. 98-101).

31 La Resolución 837 (1993) fue adoptada tras los ataques efectuados el día anterior por una de las facciones (el Congreso de la Unidad somalí) contra personal de la Operación.

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Somalia, estas reticencias se han hecho, si cabe, mayores 32. No fue ese el único motivo de reproche, ya que se demostró que miembros de las fuerzas de las Naciones Unidas en Somalia cometieron violaciones de derecho internacional humanitario contra la población civil 33. Precisamente, esta polémica intervención en Somalia fue uno de los elementos que haría que el problema del respeto del Derecho Internacional Humanitario por las fuerzas de las Naciones Unidas participantes en una operación de mantenimiento de la paz, cobrase renovada actualidad en la doctrina 34. El caso de Haití presenta perfiles diferentes. El Consejo de Seguridad afirmó que una forma de gobierno irreconciliable con los principios democráticos también representaba una amenaza para la paz, en virtud del artículo 39 de la Carta 35.

32 Así lo destacan, entre otros, R. Bermejo García, en “Cuestiones actuales referentes al uso de la fuerza en Derecho Internacional”, Anuario de Derecho Internacional, 1999, pp. 9-14; S. Thardoor, “The Changing Face of Peace-Keeping and Peace-Enforcemenr”, 19 Fordham Law Journal, 1995, p. 413.

33 V. Dishonoured Legacy, Report of the Commission of Enquiry into the Deployment of Canadian Forces to Somalia, Canadian Government Publishing, Ottawa, 1997, disponible en htpp://www.dnd.ca.somaliae.htm; "Somalia: Human rights abuses by the UN Forces", Africa Rights Report, Londres, 1993. Italia y Bélgica iniciaron investigaciones sobre la conducta de sus respectivas fuerzas armadas en Somalia. Cfr. los Informes de Amnistía Internacional, "AI concerns in Europe: January-June 1997", AI Index EUR 01/06/97, p. 1, e "Italy: A briefing for the UN Committee Against Torture", AI Index EUR 30/02/99, p. 10.

34 Vide a título de ejemplo, Simposio sobre Acción Humanitaria y Operaciones de Mantenimiento de la Paz, Informe del CICR, Ginebra, 1995; y la obra colectiva Les Nations Unies et le Droit international humanitaire. Actes du colloque international a l’occasion du cinquintième anniversaire de l’ONU, Genève, 19, 20 et 21 octobre 1995, Pedone, Paris, 1996, en particular, las contribuciones de Shraga, D., “The United Nations as an actor bound by international humanitarian law”, pp. 317-338; De Courten, J., “Le Comité International de la Croix Rouge et l’action des Nations Unies dans les conflits armés”, pp. 339-344; Emanuelli, C., “Les forces des Nations Unies et le droit international humanitaire”, pp. 345-370; Hampson, F., “States military operations authorized by the United Nations and the international humanitarian law”, pp. 371-426. No obstante, la cuestión ya había sido abordada por eminentes autores tiempo atrás, cfr. J. Pictet, Le droit humanitaire et la protection des victimes de guerre, Leyden, 1973; D. Schindler, “United Nations forces and international humaniotarian law”, Études et essais sur le droit international humanitaire et sur les principes de la Croix-Rouge en l’honneur de Jean Pictet, C. Swinarski (red.), CICR-Martinus Nijhoff Publishers, Genève, 1984, pp. 521-530.

35 D. Thürer, destaca que no se desencadena el mecanismo sancionador previsto en la Carta, sino medidas coercitivas para restablecer la paz. El autor apunta que, en el caso de los Estados desestructurados, no se requiere la prestación del consentimiento del Estado en cuyo territorio se despliega la operación, porque es imposible obtenerlo cuando el Estado que carece de un Gobierno eficaz y representativo; como mucho, el consentimiento podría deducirse del interés del pueblo (“El “Estado desestructurado” y el derecho internacional”, Revista Internacional de la Cruz Roja, Nº 836, diciembre 1999, pp 731 – 760).

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El Consejo de Seguridad, mediante la Resolución 940 (1994), de 31 de julio, autorizó a los Estados Miembros a constituir una fuerza multinacional bajo mando y control unificados, y a usar todos los medios necesarios para facilitar la salida del régimen militar de Haití, el rápido retorno del presidente legítimamente elegido y establecer y para mantener un ambiente estable y seguro. Diseñada inicialmente como una invasión militar dirigida a eliminar el régimen militar instaurado, la fuerza pudo desplegarse finalmente con el consentimiento de la Junta Militar para cumplir el mandato asignado. Aunque la percepción generalizada es que la operación en Haití fuera en términos globales un éxito, un incidente protagonizado por uno de los oficiales americanos permite poner de relieve algunas de las sombras de la operación, presentes también en operaciones posteriores y que tal vez representen una limitación inevitable. El capitán Rockwood, oficial en el servicio de contra-inteligencia, en el destacamento de Puerto-Príncipe, puso en conocimiento de sus superiores informes que revelaban tratos inhumanos y graves violaciones de los derechos humanos en las prisiones de Haití y solicitó autorización para inspeccionar una de las cárceles. La autorización fue denegada, aduciendo que la protección de los derechos humanos no constituía el principal objetivo de la misión. No obstante, el oficial realizó la inspección por su cuenta, descubriendo, efectivamente, un cuadro de graves violaciones de los derechos humanos de los prisioneros. Por desobedecer las órdenes el oficial fue sometido a juicio, y acusado de otros cargos adicionales. Lo que resulta interesante es que en el juicio ante el Tribunal Militar, el capitán Rockwood invocó en su defensa que tenía la obligación de desobedecer una orden que permitía, por inacción, la comisión de graves violaciones de derecho humanitario, aduciendo que el derecho internacional humanitario exige un esfuerzo positivo para prevenir semejantes violaciones. El tribunal, sin embargo, rechazó esa línea argumental, afirmando que, de acuerdo con la doctrina de Nuremberg (y el precedente Calley, referente a la guerra de Vietnam), un soldado sólo puede incumplir una orden directa de un superior que exija de él la comisión de un acto ilegal y estimó que, pese a la situación descubierta en la prisión, la orden impuesta de no inspeccionar era legal 36. Llegados a este punto, la paradoja es que el orden internacional legitime la creación de operaciones en virtud del Capítulo VII para reaccionar frente a graves violaciones de los derechos humanos y de derecho internacional humanitario cometidas en el interior de un Estado, recurriendo a la fuerza si es necesario, y que, sin embargo, una vez desplegadas sobre el terreno, los imperativos humanitarios que justificaron su creación se desvanezcan y se produzcan

36 United States v. Rockwood, 1998 WL 47532, 2 (Army Ct Criminal App.), cit, por J. B. Donovan/ R. P. McLaughlin, op. cit., n. 9.

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situaciones como las descritas en Haití, Rwanda y Srebenica. En palabras de Donovan y McLaughlin:

“The legal obligations established in the Geneva Conventions, at Nuremberg […] indicate that there is a duty to prevent acts of inhumanity that violate international humanitarian law. But ultimately there is no clear guideline one can follow so as to determine when or under what circumstances is a peacekeeper required to prevent their commission.”

Estas preocupaciones conservan su vigencia, aunque en esta parcela de la escena internacional los acontecimientos se suceden vertiginosamente planteando continuamente nuevos dilemas. En efecto, no se habían apagado aún los debates doctrinales sobre la reactivación del Consejo de Seguridad y la proliferación de operaciones de “segunda generación” cuando la práctica de “delegar” el uso de la fuerza en coaliciones internacionales o en organizaciones regionales reavivó el debate, aunque situándolo ya en otro plano. La intervención de una organización regional, la OTAN, en Kosovo, sin autorización explícita del Consejo, alteró de nuevo los términos del debate 37. Finalmente, la acción en Afganistán trastoca de nuevo el esquema, al quedar encuadrada la acción en el ámbito del “derecho inmanente a la legítima defensa individual o colectiva de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas”, en palabras de la Resolución 1368 (2001), de 12 de septiembre de 2001, con independencia de que la Organización esté llamada a desarrollar actividades de otra naturaleza en conexión con este último conflicto 38. 3. La actitud de la ONU ante el Derecho Internacional Humanitario: del “desinterés” inicial a la promoción de su cumplimiento Como es bien sabido, la ONU se desentendió inicialmente del derecho internacional humanitario, por considerarlo incompatible, o al menos como una señal de desconfianza en su capacidad para garantizar el efectivo respeto de la prohibición del uso de la fuerza. La crueldad de los conflictos desarrollados en los años 50 y 60 vino a cambiar la situación, y este cambio es perceptible ya en los Protocolos

37 Sobre la intervención en Kosovo, cfr. A. Remiro Brotóns, “¿De la asistencia a la agresión humanitaria? OTAN versus Consejo de Seguridad”, Política Exterior, nº 69, 1999, p. 19; R. Bermejo García, “Cuestiones actuales …”, cit., pp. 48-69; C. Ramón, “La OTAN, vicaria de la ONU: Reflexiones sobre el sistema de seguridad colectiva, a la luz del “nuevo concepto estratégico” acordado en Washington, XV Anuario de Derecho Internacional, 1999, pp. 363-383.

38 En particular, vide las Resoluciones 1378 (2001), de 14 de noviembre de 2001 y 1383 (2001), 6 de diciembre de 2001, y las Funciones previstas para las Naciones Unidas durante el período de transición, en el Anexo II del Documento S/2001/1154, de 5 de diciembre de 2001, que recoge la carta de 5 de diciembre de 2001 dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad por el Secretario General y “Acuerdo de Bonn” (Acuerdo sobre las disposiciones provisionales en el Afganistán en espera de que se restablezcan las instituciones permanentes de gobierno).

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Adicionales a los Convenios de Ginebra. En particular, habría que destacar el artículo 89 del Protocolo Adicional I, que dispone:

"En situaciones de violaciones graves de los Convenios o del presente Protocolo, las Altas Partes Contratantes se comprometen a actuar, conjunta o separadamente, en cooperación con las Naciones Unidas y en conformidad con las Carta de las Naciones Unidas."

Se crea así, en situaciones de violaciones graves, una obligación de los Estados Parte de garantizar el respeto de los principios del derecho internacional humanitario que comporta, explícitamente, la cooperación con las Naciones Unidas. Esta fórmula cobraría pleno sentido en la práctica una década después, con el fin de la guerra fría y la activación del Consejo de Seguridad, que daría lugar, como ya se ha señalado, al establecimiento de numerosas operaciones dedicadas al mantenimiento de la paz, al restablecimiento de la paz mediante medidas coercitivas o a la consolidación de la paz, operaciones cuyo mandato incluía entre otros elementos la promoción del respeto de los principios humanitarios. Ni los Convenios de Ginebra ni sus Protocolos contemplan las operaciones de mantenimiento de la paz. En realidad, tampoco la Carta las prevé explícitamente, pero como ya se ha comentado, aporta las bases jurídicas para su creación. Tradicionalmente, la función de las fuerzas de mantenimiento de la paz ha sido la de interponerse entre los beligerantes o vigilar la observación de un alto el fuego o un acuerdo de armisticio. Por eso, uno de los principales escollos para la aplicabilidad del derecho internacional humanitario a las tropas de mantenimiento de la paz era que el derecho pertinente estaba consagrado en los instrumentos internacionales que rigen la conducta de los combatientes que participan en conflictos armados de carácter internacional o no internacional. Es decir, en reglas cuyo destinatario era el combatiente o participante, pero no el miembro de una misión de mantenimiento de la paz. No obstante, desde el momento en que los miembros de estas misiones recurren a la fuerza, parece lógico considerar aplicables estas normas que, por lo demás, serían también pertinentes en las clásicas misiones de observación dirigidas, entre otras cosas, a identificar infracciones cometidas por los contendientes. La acción coercitiva llevada a cabo en Corea ha sido citada como único ejemplo, en el que el Mando de Naciones Unidas haya accedido, a petición del CICR, a conformarse a las normas de Derecho Internacional Humanitario. En realidad, el CICR y los Estados que habían enviado contingentes actuaron de una manera pragmática que permitía suponer que las Fuerzas sobre el terreno habían quedado vinculadas bien por la declaración de Estados Unidos, que

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detentaba el mando unificado de las fuerzas, bien por las declaraciones de los países de procedencia 39. En cuanto a las operaciones de mantenimiento de la paz, la primera fue la Fuerza de Emergencia de Naciones Unidas, establecida en 1956, tras la crisis de Suez, para garantizar y supervisar el alto fuego entre las Partes en conflicto. En esta ocasión, como en todas la operaciones que se establecerían posteriormente, el CICR llamó la atención del Secretario general de las Naciones Unidas sobre la necesidad de garantizar la aplicación de los Convenios de Ginebra por las fuerzas puestas a su disposición. Para atender a los requerimientos del CICR, la práctica ha sido incluir referencias al Derecho Internacional Humanitario en los Reglamentos elaborados para cada una de las fuerzas. En efecto, los reglamentos de las primeras operaciones de mantenimiento de la paz, contienen una cláusula sobre la observancia y el respeto de los “principios y el espíritu” de los convenios, que se aplican al personal militar. Una disposición similar se contiene en un modelo del acuerdo entre la ONU y los Estados miembros que suministran contingentes, personal y material, para las operaciones de mantenimiento de la paz, según el cual la Fuerza observará los principios y el espíritu de los Convenios internacionales generales aplicables a la conducta del personal militar”40. Por otro lado, este mismo modelo de Acuerdo también precisa que los Convenios a los que se alude son los cuatro Convenios de Ginebra de 1949, sus dos Protocolos Adicionales de 1977, así como la Convención de la UNESCO sobre la protección de bienes culturales en situación de conflicto armado, de 14 de mayo de 1954. Siendo un avance, la referencia a los “principios y espíritu” de los Convenios, y no a las normas en sí no dejaba de suponer una vaguedad poco deseable 41. Por otro lado, a partir de 1992 es práctica usual que, tanto los acuerdos concluidos por la Organización con los Estados que aportan contingentes, como los concluidos con el estado de sede, en cuyo territorio se va a desplegar la operación,

39 F. Seyersted, United Nations Forces in the Law of Peace and War, Leyden, 1966, pp. 32-41, 184-186; D. Schindler, “United Nations Forces …”, cit., pp. 522-523.

40 Véase, A/46/185 del 23 de mayo de 1991. A partir de la adopción de este modelo, se observa la mayoría de los acuerdos sobre el estatuto de las fuerzas de la ONU, firmados con los Estados en cuyo territorio se despliegan dichas fuerzas incorporan una cláusula similar. Cabe destacar que algunos acuerdos recientes con determinados países ya no se refieren sólo al respeto de los “principios y el espíritu”, sino también de los “principios y normas” de los convenios internacionales.

41 Para despejar cualquier duda, el CICR dirigió un informe a los Estados Partes en los Convenios de Ginebra y a los miembros de la ONU donde se recordaba la responsabilidad individual y colectiva que corresponde a los Estados de respetar y hacer respetar el derecho internacional humanitario por los contingentes que suministran a las Naciones Unidas, en virtud del artículo 1 común a los Convenios de Ginebra.

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contengan una cláusula, en función de la cual , sin perjuicio de los mandatos concretos atribuidos a cada Operación, la ONU se compromete a velar para que las fuerzas desplegadas desarrollen su actuación respetando el espíritu de los Convenios generales aplicables al personal militar 42. En definitiva, aunque las Fuerzas de mantenimiento de la paz constituyan órganos subsidiarios de la ONU, las Naciones Unidas nunca habían asumido como obligación propia la de hacer respetar el derecho internacional humanitario. Quedaba así abierto el debate sobre la vinculación de la Organización en cuanto tal por el Derecho Internacional Humanitario, en el que la ONU alegaba razones de orden jurídico, político y práctico para rechazar su aplicación per se a la organización 43. No obstante, la somera descripción realizada permite comprobar que se habían realizado pequeños avances. A ellos hay que añadir el que supone la adopción, en 1994 de la Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas y del Personal Asociado 44. Aunque adoptada precisamente para reforzar la protección del personal de la ONU, el artículo 20 de la Convención reconoce explícitamente la aplicación del derecho internacional humanitario a las fuerzas de Naciones Unidas:

“Nada de lo dispuesto en la presente Convención afectará a: a) La aplicabilidad del derecho internacional humanitario ni de las

normas universalmente reconocidas de derechos humanos según figuran en instrumentos internacionales en relación con la protección de las operaciones de las Naciones Unidas y del personal de las Naciones Unidas y el personal asociado, ni a la responsabilidad de ese personal de respetar ese derecho y esas normas “

42 Un estudio más detallado de varios de estos acuerdos puede verse en Les Nations Unies et le Droit International Humanitaire, op. cit. en las contribuciones de R. Zacklin, “The United nations and the elaboration of international humanitarian law. General Report”, pp. 39-53 y D. Shraga “The United Nations as an actor bound by international humanitarian law”, pp. 317-338.

43 Los argumentos principales aducidos son que la ONU no es Parte en los Convenios de Ginebra y que éstos no prevén la ratificación por organizaciones internacionales; por otro lado, la ONU ha señalado que no podría ser equiparada a una parte en conflicto o a una potencia en los sentidos de los Convenios de Ginebra; finalmente, la aplicación de algunas disposiciones de los Convenios, en particular las referentes a la represión penal de las infracciones, tampoco sería posible para la Organización.

44 Según la Convención de Naciones Unidas sobre la seguridad del personal de Naciones Unidas y del personal asociado, de 9 de diciembre de 1994 (A/ Res. 49/59, de 17 de febrero de 1995, Anexo), todo ataque al personal de las N.U. adscrito a operaciones de mantenimiento de la paz constituye un ilícito internacional cuando dichas fuerzas no emprenden acciones sobre la base del Capítulo VII (art. 2 y 9). La Convención precisa que esta disposición no excluye la aplicación de las normas de derecho internacional humanitario (art. 8 y 20). De modo que, en caso de ataque a dichas fuerzas, la aplicación de uno no excluye la aplicación de la otra (cfr. A. Bouvier, “Convention sur la sécurité du personnel des N.U. et du personnel associé: présentation et analyse”, R.I.C.R., 1995, p. 723)

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Es una disposición que concuerda con lo previsto en el artículo 1 común a los cuatro Convenios de Ginebra, según el cual: "Las Altas Partes Contratantes se comprometen a respetar y a hacer respetar el presente Convenio en todas las circunstancias". El Protocolo Adicional I contiene la misma disposición en su artículo 1. 4. Aunque el Protocolo Adicional II no haga referencia a ella, se entiende, no obstante, que en virtud del artículo 3 común la obligación de respetar y hacer respetar 45 se aplica tanto a los conflictos internacionales como a los conflictos no internacionales 46. La obligación de “respetar", aunque su interpretación no haya dejado de suscitar debates, parece clara en cuanto a su contenido: los Estados deben adoptar todas las medidas a su alcance para garantizar el respeto de las normas de derecho internacional humanitario por parte de sus órganos y de cuantos estén bajo su jurisdicción 47. Por lo tanto las fuerzas armadas de un Estado deben respetar las normas del derecho internacional humanitario en su propio territorio, y en territorio extranjero 48. Las dudas que pudieran subsistir en cuanto al alcance de esta obligación deberían diluirse con el claro pronunciamiento realizado a este respecto por Tribunal Penal Internacional para ex Yugoslavia (TPIY) en el caso Tadic. La sentencia afirma que el Estado viola sus obligaciones impuestas por el derecho internacional humanitario no sólo cuando sus fuerzas armadas en el extranjero violan las normas humanitarias, sino también cuando los responsables, independientemente de su nacionalidad, son personas que actúan bajo el mando y control del Estado aunque no pertenezcan a sus fuerzas armadas. Precisamente,

45 Como se recordará, la Corte Internacional de Justicia afirmó que los principios estipulados en el artículo 3, tienen un carácter consuetudinario y obligatorio, y reflejan “las exigencias elementales de humanidad” que han de respetarse en todas las circunstancias. Cfr. Asunto Nicaragua, C.I.J. Recueil 1986, arrêt du 27 juin 1986,pp. 112-115, par. 215-220.

46 Sobre este particular, subraya Condorelli, que si bien la definición que ofrece el Protocolo adicional II de los conflictos sin carácter internacional, no los acoge explícitamente bajo la obligación de respetar y hacer respetar, entran en su ámbito en la medida en que el Protocolo II es simplemente una elaboración del artículo 3 común de los cuatro Convenios de Ginebra, tal y como afirma el artículo 1.1. de dicho Protocolo (Cfr. L. Boisson de Chazournes/ L. Condorelli, “Nueva interpretación del artículo 1 común a los Convenio de Ginebra: protección de los intereses colectivos”, Revista Internacional de la Cruz Roja, nº 837, pp.67-87)

47 Cfr. en este sentido, Liceité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, avis consulktatif, 8 juillet 1996, pár. 79; Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. États-Unis d’Amérique), fond, arrêt, C.I.J. Recueil 1986, pár. 220.

48 El fiscal c. Duscko Tadic, TPIY, Sala de apelaciones, sentencia, La Haya, 15 de julio de 1999, asunto no IT-94-1. Basta un control efectivo de carácter general: no es necesario comprobar que cada violación haya sido cometida bajo el control específico de un órgano del Estado o en cumplimiento de una orden concreta proveniente del mismo.

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las operaciones de mantenimiento de la paz emprendidas directa o indirectamente por las Naciones Unidas constituyen uno de los ejemplos más frecuentes en los que las fuerzas armadas de un Estado pueden verse implicadas en acciones militares en territorio extranjero. En el caso de las acciones llevadas a cabo por una coalición internacional “autorizadas" por el Consejo de Seguridad, las tropas siguen bajo el mando y control del Estado al que pertenecen, por lo que la obligación de respetar el derecho internacional humanitario corresponde a ese Estado. Las Naciones Unidas, sin embargo, no están exentas de toda responsabilidad en esos casos y deberían velar para que tales operaciones, emprendidas bajo su autorización y que responden a los propósitos de la Organización, se lleven a cabo de acuerdo con las normas de Derecho Internacional, y en particular respetando plenamente el Derecho Internacional Humanitario. Existe, en palabras de Condorelli, una “responsabilidad especial de las Naciones Unidas garantizar el respeto del derecho internacional humanitario”. En el caso de operaciones llevadas a cabo directamente por fuerzas de las Naciones Unidas, las tropas actúan como órganos de la ONU colocados bajo el "mando operacional" del Secretario General o de su representante: su actuaciones comprometen directamente la responsabilidad de la Organización, también en lo referente a la observancia de las normas humanitarias 49. Cabe recordar que las fuerzas de mantenimiento de la paz que llevan a cabo operaciones bajo el mando y control de la ONU son consideradas organismos subsidiarios. En la medida en que generalmente se reconoce que la ONU posee personalidad jurídica, la organización puede ser considerada responsable de violaciones cometidas por el personal bajo su control y obligada a reparar, como en el caso daños producidos por la ONUC 50. No obstante, la relación de los contingentes nacionales que integran la operación con su propio Estado no desaparece por completo. El Estado conserva cierto control y "mando disciplinario" sobre su personal. Existe por lo tanto un vínculo doble, y también una doble responsabilidad que, lejos de representar un obstáculo, debería constituir una garantía reforzada, en cuanto al cumplimiento del derecho internacional humanitario. Como se verá más adelante, esta interpretación está respaldada en la actualidad por el Boletín del Secretario General 51.

49 Sobre este punto, v. Shraga, ibid., así como C. Emmanuelli, "Les forces des Nations Unies et le droit international humanitaire", ibíd., pp. 345-370.

50 En el caso del Congo, las Naciones Unidas asumieron la responsabilidad por los daños no justificados por las necesidades militares que fueron causados a civiles por los miembros del contingente de cascos azules, daños, si bien se trataba sólo de una responsabilidad civil.

51 Vide en particular las disposiciones referentes a la aplicación de la legislación nacional (artículo 2) y a las sanción de las infracciones (art. 4).

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Por su parte la obligación de “hacer respetar” alcanza a todos, estén o no envueltos en un conflicto armado, e implica el deber de adoptar todas las medidas posibles para garantizar el respeto de las normas por parte de los demás. La obligación de “hacer respetar” es, en este sentido más difusa, pero su alcance ha ido perfilándose progresivamente, en la medida en que ha servido de fundamento para legitimar intervenciones humanitarias 52. En cuanto al hecho de que la obligación referida esté vigente “en todas las circunstancias”, implica que de ella se desprenden algunas consecuencias para los Estados en tiempo de paz, fundamentalmente la obligación de difundir el derecho internacional humanitario y la de incorporarlo en su ordenamiento jurídico interno. La práctica contemporánea evidencia, como varios autores han puesto de relieve, que el efectivo cumplimiento de estas obligaciones en tiempo de paz es un factor crucial para que el derecho internacional humanitario sea respetado durante las situaciones de conflicto armado 53. Aunque, desde cierta perspectiva, el Derecho Internacional Humanitario sea complejo también debe ser comprensible y aplicable durante el combate mismo y no sólo después. La aplicación de los principios de humanidad más elementales, como ha recalcado E. David no requiere una formación de jurista, y hay que subrayar, además, que existen disposiciones en los Convenios de Ginebra y en sus Protocolos adicionales relativas a la obligación de los Estados de proceder a su difusión y a la formación de la población civil y , muy en particular, a los miembros de las fuerzas armadas, a quienes incumbe una mayor responsabilidad en su aplicación 54. Después de los excesos cometidos por miembros de algunos contingentes en Somalia y de situaciones como la de Srebenica , pese a las reticencias por parte de Naciones Unidas de aceptar algo

52 Aunque el discurso del Consejo de Seguridad se suela situar en otro nivel, esta obligación aparece implícitamente en algunas de sus resoluciones. En efecto, el Consejo de Seguridad, en varias ocasiones ha recordado la necesidad de hacer respetar el derecho internacional humanitario, en particular, refiriéndose a situaciones de conflicto en estados “fallidos” A título de ejemplo, cfr. 788 (1992) de 19 de noviembre de 1992; 813 (1993) de 26 de marzo de 1993; 911 (1994) de 21 de abril de 1994 sobre Liberia y 1181 (1998) de 13 de junio de 1998 y 1231 (1999) de 11 de marzo de 1999, 1260 (2000) de 20 de agosto y 1315(2000) de 14 de agosto de 2000, relativas a Sierra Leona.

53 Sobre este particular, vide L. Condorelli/L. Boisson de Chazournes, “Quelques remarques à propos de l’obligation de ‘respecter et faire respecter’ le droit international humanitaire ‘en tooutes circonstances’”, Études et essais sur le droit international humanitaire et sur les principes de la Croix-Rouge en l’honneur de Jean Pictet, C. Swinarski (red.), CICR-Martinus Nijhoff Publishers, Genève, 1984, p. 18

54 R. Murphy, “La formación en derecho internacional humanitario para las operaciones multinacionales de apoyo a la paz. Lecciones aprendidas de la experiencia”, Revista Internacional de la Cruz Roja, nº 840, pp 953 - 966

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más que el compromiso de actuar “conforme al espíritu y principios” de los Convenios de Ginebra, el CICR inició en 1995 una serie de reuniones de expertos con la finalidad de analizar el tema de la aplicación del Derecho internacional Humanitario a las fuerzas de Naciones Unidas. La iniciativa tenía por objeto identificar un conjunto de normas esenciales que fueran aplicables a las operaciones para el mantenimiento de la paz y a las acciones coercitivas. El texto resultante fue sometido por el CICR a la Secretaría de Naciones Unidas y constituiría la base del Boletín del Secretario General, promulgado el 6 de agosto de 1999 y que entró en vigor seis días después, el 12 de agosto de 1999, coincidiendo por lo tanto con el cincuentenario de la adopción de los cuatro Convenios de Ginebra 55. 4. El Boletín del Secretario General: respuestas e interrogantes Desde el punto de vista de su naturaleza jurídica, el Boletín es un texto administrativo promulgado por el Secretario General en su calidad de funcionario de mayor rango de la Organización, que actúa como “comandante en jefe” de las operaciones de Naciones Unidas (por decisión, normalmente, del Consejo de Seguridad) 56. Hay que recordar que los reglamentos de algunas operaciones de mantenimiento de la paz –por ejemplo, la Fuerza de Emergencia de Naciones Unidas, o la Fuerza de Naciones Unidas en el Congo– también fueron promulgados bajo esta forma de Boletín del secretario General. Según dispone su breve preámbulo, las instrucciones y recomendaciones del Boletín van dirigidas a las tropas que participan en una operación bajo el mando y control de la ONU 57. Por lo tanto, no a las acciones emprendidas por un Estado o coalición de Estados, o por una organización, bajo autorización del Consejo de Seguridad de acuerdo con el Capítulo VII. En ese caso, la responsabilidad de

55 Shraga, D. “United Nations Peacekeeping Operations: Applicability of International Humanitarian Law and Responsibility for Operations-Related Dam age”, 94 A.J.I.L. 2000, pp. 406-412.

56 Para mayor detalle sobre este particular, vide L. Condorelli, “Le azioni dell’ONU e l’applicazione del diritto internazionale umanitario: il “bolletino” del Segretario generale del 6 agosto 1999”, Rivista di diritto internazionale, 1999, p. 1070.

57 Boletín del Secretario General, 6 de agosto de 1999, ST/SGB/1999/13. Los recientes acontecimientos han demostrado que la ONU tiene la tendencia a delegar, autorizando la creación de una fuerza multinacional bajo mando de un Estado o de una organización regional de seguridad. Condorelli ha sostenido que incluso en este supuesto la organización conserva una parte de la responsabilidad, en virtud del mandato conferido por la Carta de las Naciones Unidas y del carácter consuetudinario del artículo 1 común a los Convenios de Ginebra. La ONU debería actuar como garante y velar para que las fuerzas participantes respeten las normas del derecho internacional humanitario (Cfr., “Nueva interpretación del artículo 1 común a los Convenio de Ginebra, cit. pp.67-87).

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aplicar y hacer respetar las normas del derecho internacional humanitario incumbe a los Estados que participan 58. Al circunscribir su ámbito de aplicación, la sección 1 del Boletín establece:

“1.1. Los principios y normas fundamentales del derecho internacional humanitario establecidos en el presente boletín serán aplicables a las fuerzas de las Naciones Unidas cuando participen activamente en éstas como combatientes en situaciones de conflicto armado, en la medida de su participación y mientras dure ésta. Serán también aplicables en acciones coercitivas o en operaciones de mantenimiento de la paz cuando esté permitido el uso de la fuerza en legítima defensa. 1.2 La promulgación del presente boletín no afecta al estatuto de protección de que gozan los miembros de las operaciones de mantenimiento de la paz en virtud de la Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas y el personal asociado, de 1994, o a su estatuto de no combatientes, siempre que tengan derecho a la protección otorgada a los civiles con arreglo al derecho internacional de los conflictos armados.”

Con esta disposición intenta cerrarse el debate acerca del estatuto de los miembros de las fuerzas: el tipo de intervención determinará su equiparación o no a un combatiente o su consideración como civil59. La sección 5, en su párrafo 4, añade, que las instalaciones y equipos militares de las operaciones de mantenimiento de la paz, como tales, no se considerarán objetivos militares. Por otro lado, hay que resaltar que el Boletín no entra a distinguir entre conflictos internos e internacionales, se aplica por, consiguiente, con independencia de la calificación jurídica que el conflicto merezca 60. En cuanto a su contenido, el elenco de principios y normas enunciado por el Boletín no tiene un carácter exhaustivo ni es excluyente de otra normativa aplicable, según la sección 2:

“Las presentes disposiciones no constituyen una lista exhaustiva de principios y normas del derecho internacional humanitario por las que debe regirse el personal militar, y no menoscaban su aplicación, ni sustituyen a la legislación nacional a la que está sujeto el personal militar durante la operación.”

No podía ser de otro modo ya que se trata de un documento breve cuya finalidad es establecer “los principios y normas fundamentales de derecho internacional humanitario aplicables” a las fuerzas de Naciones Unidas.

58 Sobre este tipo de acciones, autorizadas por las Naciones Unidas pero llevadas a cabo bajo mando y control estatal o de una organización internacionale, cfr. P. Benvenuti, “Forze multinazionali e diritto internazionali umanitario”, en Comando e controllo delle Forze di pace e nelle coalizioni militari , N. Ronzitti (dir.), Ed. Franco Angeli, Milán, 1999, pp. 222 y ss.

59 Cfr. E. David, Principes de Droit des conflits armés, 2 ed., Bruylant, Bruselas, 1999, p. 223.

60 Así lo subraya L. Condorelli, “Le azioni dell’ONU …”, cit. p.1071.

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Por otro lado, en la sección 3 se asume expresamente la responsabilidad de la Organización respecto al cumplimiento del derecho internacional humanitario por las fuerzas de las Naciones Unidas, tanto si se concierta un acuerdo sobre el estatuto de las fuerzas como en ausencia del mismo. Se zanja así otra cuestión ampliamente controvertida. No obstante su brevedad, aborda una amplia gama de cuestiones, fundamentales todas ellas. En contra de lo que podía esperarse no se limita a recoger normas consuetudinarias, como límite mínimo a respetar necesariamente, en algunos puntos refleja disposiciones meramente convencionales 61. En caso de violaciones del derecho internacional humanitario, la sección 4 establece:

“ los miembros del personal militar de una fuerza de las Naciones Unidas serán enjuiciados ante los tribunales de sus países de origen.”

Como ha apuntado A. Ryniker, esta disposición no debe entenderse como una restricción del principio de la jurisdicción penal universal en caso de infracciones graves del derecho internacional humanitario que, lógicamente, sigue siendo válido 62. Pero el hecho de que esta disposición confíe la sanción de las infracciones cometidas por el personal militar a los estados de procedencia, suscita también otra reflexión. Como ya se ha apuntado en otro momento, el personal que integra los contingentes nacionales puestos a disposición de Naciones Unidas continúa siendo un personal militar sometido a las normas disciplinarias y a las órdenes de su Estado de origen. Por lo tanto, en virtud del Derecho Internacional Humanitario incumbe al Estado sancionar al personal bajo su mando, aunque haya sido puesto a disposición de Naciones Unidas. Lo que hay que destacar es que con esta disposición, el Boletín probablemente pretenda subrayar que los Estados tienen la obligación de ejercer esa función sancionadora no sólo en su propio nombre, sino también actuando por cuenta de las Naciones Unidas porque la Organización no puede hacer frente a esa disposición directamente. En este sentido, en palabras de Benvenuti, la ONU tiene que asegurarse de que los Estados actúan en su lugar 63 Cuando se aborda la protección de la población civil (sección 5) el Boletín recuerda el principio fundamental de la distinción entre objetivos militares, y personas y bienes civiles. Reproduciendo las normas generalmente aceptadas sobre la prohibición de ataques

61 Un análisis más detallado de las disposiciones de uno y otro carácter puede verse en Shraga, D. “United Nations …” cit., p. 408, nn. 13-15 y P. Benvenuti, “Le respect du droit international humanitaire par les forces des Nationes Unies: la circulaire du secretaire General”, en 105 Revue Générale de Droit International Public, 2001, pp. 351-371.

62 Cfr. “Respeto del derecho internacional humanitario por las fuerzas de las Naciones Unidas”, Revista Internacional de la Cruz Roja Nº836, 1999, pp. 795 – 805.

63 P. Benvenuti, “Le respect du droit international…”, cit., pp. 369-370; L. Condorelli, “Le azioni dell’ONU …”, cit. p. 1071-1072.

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indiscriminados y represalias, y la necesidad de adoptar las precauciones necesarias para evitar o reducir al máximo la pérdida de vidas y los daños a civiles. En cuanto a los medios y métodos de combate, la sección 6 recoge también otra norma consuetudinaria y esencial, según el cual el derecho de elección de las Partes no es ilimitado. Tras estipular, con carácter general que las fuerzas de Naciones Unidas “respetarán las normas que prohiben o restringen el uso de ciertas armas y métodos de combate en virtud de los instrumentos pertinentes del derecho internacional humanitario”, se hace referencia a medios concretos (gases asfixiantes, venenosos o de otro tipo y los métodos de guerra biológica, las minas antipersonal de fragmentos indetectables, las trampas explosivas, las armas incendiarias, etc) y a otras normas de carácter general como la prohibición de usar medios y métodos que causen daños superfluos .

Se prohibe la orden de que no haya sobrevivientes, atacar bienes indispensables para la supervivencia de la población civil, causar daños extensos, duraderos y graves al medio ambiente natural, y las operaciones dirigidas contra instalaciones que contengan fuerzas peligrosas. Existe también una disposición dirigida a garantizar la protección de los bienes culturales, prohibiendo todo ataque contra los mismos y también que se utilicen los bienes culturales y sus alrededores inmediatos para fines que pudieran exponerlos a sufrir daños o destrucción 64. La sección 7 contempla el tratamiento debido a los civiles y personas fuera de combate, disponiendo que deben ser tratados con pleno respeto y sin discriminación, y haciendo referencia especial al caso de las mujeres y los niños. En cuanto a las personas detenidas, el artículo 8 les concede mutatis mutandis un tratamiento conforme a las disposiciones del III Convenio de Ginebra. Finalmente, la sección 9 regula lo referente al respeto de los heridos, los enfermos y el personal médico y de socorro. Con posterioridad a la promulgación del Boletín del Secretario General, también el Consejo de Seguridad ha mostrado su preocupación e implicación en la obligación de “hacer respetar el derecho internacional humanitario”, aunque ciñéndose a un problema específico: el de la protección de los civiles durante los conflictos armados 65. La resolución finalmente adoptada por el Consejo

64 No se contempla excepciones basadas en la necesidad militar como hace el artículo 4 de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado.

65 El proceso se inició con una declaración del Presidente del Consejo de Seguridad (Doc. ONU S/PRST/1999/6, de 12 de febrero de 1999) en el que solicitaba al Secretario General recomendaciones dirigidas a mejorar la protección de los civiles en los conflictos armados. El Secretario General, en respuesta, presentó un informe en el que se proponía un amplio elenco de posibles medidas, tanto de carácter preventivo como represivo, que constituían manifestaciones de

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expresa en este sentido "su profunda preocupación por la disminución del respeto de los principios y el derecho internacional humanitario (...), y "declara que está dispuesto a afrontar las situaciones de conflicto armado en que la población civil es objeto de ataques o la asistencia humanitaria destinada a ella es obstaculizada deliberadamente, en particular considerando la adopción de medidas apropiadas a disposición del Consejo" 66. Esta preocupación se mantiene en resoluciones posteriores, como las resoluciones 1318 (2000), de 7 de septiembre de 2000, y 1327 (2000), de 13 de noviembre de 2000, y también en las declaraciones de su Presidente, como la de 31 de enero de 2001 (S/PRST/2001/3). Cabe destacar, en particular, algunas de las afirmaciones contenidas en el Anexo de la Resolución 1327 (2000), de 13 de noviembre de 2000, en la que el Consejo de Seguridad:

“Resuelve conferir a las operaciones de mantenimiento de la paz unos mandatos claros, convincentes y viables;

Reconoce la importancia crítica de que las operaciones de mantenimiento de la paz tengan, según sea apropiado y dentro de sus mandatos, una capacidad de disuasión convincente;

Exhorta a las partes en futuros acuerdos de paz, incluidas las organizaciones y los convenios regionales y subregionales, a que se coordinen y cooperen plenamente con las Naciones Unidas desde la etapa inicial de las negociaciones, teniendo presente la necesidad de que todas las disposiciones para las operaciones de mantenimiento de la paz satisfagan condiciones mínimas, incluid[o] … el cumplimiento de las normas y principios del derecho internacional, en particular el derecho internacional humanitario y la legislación sobre derechos humanos y refugiados.”67

En esta ocasión es una resolución del Consejo de Seguridad la que subraya la necesidad de que, entre las condiciones mínimas que deben satisfacer las regulaciones de las operaciones para el mantenimiento de la paz figure, en particular, el cumplimiento del derecho internacional humanitario. No cabe duda de que este texto constituye un evidente refuerzo, genérico ciertamente, de la iniciativa acometida por el Secretario General en el Boletín de 1999. 5. Consideraciones finales Situaciones como las de Haití, Rwanda, y, de modo más llamativo aún, Srebenica, plantean la cuestión de en qué medida la obligación

esta obligación "hacer respetar" el derecho internacional humanitario (.Doc. ONU S/1999/957, de 8 de septiembre de 1999).

66 Resolución del Consejo de Seguridad 1265 (1999), de 17 de septiembre de 1999.

67 Resolución del Consejo de Seguridad 1327 (2000), de 13 de noviembre de 2000, Anexo, Apartado I.

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de “respetar y hacer respetar el derecho internacional humanitario” pesa sobre las operaciones de mantenimiento de la paz. Algunos autores han propuesto que las Naciones Unidas debieran enunciar una medida de carácter operativo que proporcionara una guía clara sobre la obligación positiva de los soldados de las operaciones para prevenir violaciones de derecho internacional humanitario, especialmente, aquellas violaciones dirigidas contra la población civil y los no combatientes. El problema es determinar el umbral a partir del cual las consideraciones relativas a la protección del personal del contingente deben prevalecer sobre ese deber de hacer respetar el derecho internacional humanitario, y la práctica de la Organización, así como la de los Estados que aportan contingentes, parece apuntar que ese umbral es muy bajo 68. Somalia, Haití, Rwanda y la actuación en Srebenica, demuestran que para la organización el valor esencial es garantizar la seguridad de sus fuerzas. De ahí que se ponga en entredicho la capacidad de la Organización para operaciones de “imposición de la paz”, porque ni los mandatos ni la dotación de los contingentes permiten llevarlas a cabo. Tras la eclosión de los años noventa algunos autores apuntan que asistimos a un cierto “cansancio” del peacekeeping: las operaciones de mantenimiento de la paz están recibiendo de nuevo mandatos más “tradicionales” y se percibe una separación más neta respecto de las acciones de coerción. En este sentido, hay felicitarse por los buenos propósitos formulados por el Consejo de Seguridad, con carácter general, para futuras operaciones de mantenimiento de la paz 69. Habrá que esperar para ver cómo se ponen en práctica y cómo se afrontan algunas de las graves paradojas apuntadas .

Centro de Estudios y Análisis de Seguridad Universidad de Granada http://www.ugr.es/~ceas

68 J. B. Donovan/ R. P. McLaughlin, op. cit., notas 264-266.

69 Cfr. Resolución del Consejo de Seguridad 1327 (2000), de 13 de noviembre de 2000, Anexo, Apartado I.

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