la actividad de la administración...derecho administrativo ii patrimonial a que se refiere el...
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Módulo I
La actividad de la Administración
El régimen de responsabilidad patrimonial
[9.1] ¿Cómo estudiar este tema?
[9.2] Evolución, regulación y caracteres generales
[9.3] Presupuestos o requisitos de la responsabilidad
[9.4] El contenido del deber indemnizatorio
[9.5] Las vías formales para la exigencia de responsabilidad
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Derecho Administrativo II
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TEMA 9 – Esquema 2
Derecho Administrativo II
Ideas clave
9.1. ¿Cómo estudiar este tema?
En este tema analizamos el régimen de responsabilidad patrimonial de la
Administración que es el deber que ésta tiene de cubrir los daños que ocasione de
manera incidental. Cuando la Administración como consecuencia del funcionamiento
de los servicios públicos genere en el destinatario un daño no querido, salvo en casos de
fuerza mayor, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que
sufran en cualquiera de sus bienes y derechos.
Para estudiar este tema lee el Capítulo XXII: El régimen de la responsabilidad
patrimonial (páginas 491-524) del manual de la asignatura: Principios de
Derecho Administrativo General, Tomo II, de Juan Alfonso Santamaría Pastor, Iustel.
9.2. Evolución, regulación y caracteres generales
Evolución
Desde mediados del S. XIX la responsabilidad patrimonial de la Administración
empieza a admitirse de manera especial en los supuestos previstos por leyes especiales
(Ley 1842, daños causados por la 1ª Guerra carlista; Ley de policía de ferrocarriles,
daños causados por el ferrocarril a terceros; Ley de lo contencioso de 1888, inejecución
de sentencias firmes…). El problema se plantea en 1889 con la aprobación del Código
Civil al prever la responsabilidad extracontractual subjetiva, no sólo respecto de actos u
omisiones propios, sino por los de aquéllas personas de quien se debe responder.
La Constitución de la II República de 1931 que reconoció por primera vez la
responsabilidad de los entes públicos, si bien sólo de forma subsidiaria respecto al
funcionario que en el ejercicio de sus deberes los infringiera con perjuicio de terceros.
Fue durante el régimen del General Franco cuando se dio el paso decisivo.
TEMA 9 – Ideas clave 3
Derecho Administrativo II
La LRL de 1950 reconoció la responsabilidad directa de las EELL en el caso de
daños por el funcionamiento de los servicios públicos sin culpa grave o negligencia de
funcionarios o autoridades así como subsidiaria en caso de concurrencia de dicha
culpa. La LEF de 1954 estableció el principio general de responsabilidad directa
de la Administración respecto de los daños patrimoniales derivados del
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y sin perjuicio de las
responsabilidades que la Administración pueda exigir de sus funcionarios por tal
motivo. La LRJ-PAC de 1957 amplió el ámbito de responsabilidad a cualquiera de
los bienes y derechos y también la responsabilidad de Derecho privado si bien ésta
debía exigirse ante los jueces ordinarios.
Regulación vigente
La Constitución de 1978 contempla: “Los particulares, en los términos establecidos
por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la
lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos” (Art. 106.2)
El 149.1.18º de la CE establece la competencia exclusiva del Estado para regular
el sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
El Título X de la LRJ-PAC 30/1992 en sus artículos 139-146 establece los principios
básicos de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y ha sido
desarrollado por el Real Decreto 429/1993.
Las Leyes 39 y 40 /2015 de 1 de octubre de PAC y RJSP respectivamente, regulan
en su articulado del procedimiento administrativo y la características de la
responsabilidad patrimonial de la Administración.
Caracteres de la responsabilidad patrimonial de las administraciones
públicas
Directa: Los daños son causados por personas físicas que sirven a la
Administración pero la reclamación de responsabilidad debe formularse
necesariamente ante la Administración titular del servicio y no a sus
funcionarios y servidores. El perjudicado puede y debe dirigirse directamente a la
Administración titular de la obra o servicio. Para hacer efectiva la responsabilidad
TEMA 9 – Ideas clave 4
Derecho Administrativo II
patrimonial a que se refiere el Capítulo I de este Título, los particulares exigirán
directamente a la Administración pública correspondiente las indemnizaciones por
los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio. (art.
20PAC).
Sobre la Administración recae el deber de indemnizar, pero ésta, una vez
satisfecha la indemnización, dispondrá de la acción de regreso contra sus
funcionarios a los que se les imputa la comisión del daño; siempre que en
su conducta concurriere dolo, culpa o negligencia, sin perjuicio del correspondiente
expediente disciplinario.
Objetiva: Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las
Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que
la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los
servicios públicos. La responsabilidad patrimonial se exige con independencia de
que la actividad dañosa se hubiera realizado mediando culpa o negligencia
Total: cubre la responsabilidad de todas las Administraciones Públicas y de
todos los poderes públicos. De las Administraciones Públicas territoriales (estatal,
autonómica, local) e instrumentales tanto si actúan con sometimiento al
Derecho público o con sujeción al Derecho privado. Cuando las
Administraciones públicas actúen en relaciones de derecho privado, responderán
directamente de los daños y perjuicios causados por el personal que se encuentre a
su servicio, considerándose la actuación del mismo actos propios de la
Administración bajo cuyo servicio se encuentre (art. 35 RJSP).
Cubre además los daños causados por el poder legislativo y ello tanto
cuando consista en la aprobación de leyes, en este caso el deber de indemnizar recae
sobre la Administración respectiva, sólo cuando la propia ley lo establezca y en los
términos que lo establezca.
Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de
actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan
el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos
legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos (Art. 32.3 RJSP).
TEMA 9 – Ideas clave 5
Derecho Administrativo II
También cubre los daños causados por el poder judicial en caso de supuestos
de error judicial y funcionamiento anormal de la justicia previstos en los artículos
292-297 LOPJ.
La responsabilidad patrimonial de la Administración es total porque abarca la
indemnidad de todos los daños causados (económicos, físicos y morales) que el
perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar.
9.3. Presupuestos o requisitos de la responsabilidad
Daño o lesión resarcible: Para que exista responsabilidad patrimonial, con
carácter previo, debe haberse producido un daño o lesión en cualquiera de los
bienes o derechos del administrado.
Daño
Mientras que el daño consiste en una
disminución patrimonial
Es un daño cualificado que exige de la
concurrencia de cuatro requisitos:
la antijuridicidadla efectividadla evaluabilidadla individualización
Lesión resarcible
El 32.2 RJSP señala: “en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable
económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.”
o Efectivo: el daño ha de ser efectivo, es decir, que realmente se produzca el
daño en el patrimonio, derechos o integridad del administrado, que no sólo han
de ser de naturaleza patrimonial sino también daños de naturaleza personal,
físicos y morales. Igualmente ha de ser un daño real y actual. No cabe alegar
daños potenciales, posibles o futuros, ni tampoco es indemnizable la mera
frustración de expectativas. Ej. Suspensión de una convocatoria de oposiciones.
Los daños incluyen el daño material (lucro cesante y daño emergente), físico y
moral y deben ser probados por quien los alega. El que reclama la
responsabilidad patrimonial es quien tiene la carga de la prueba.
TEMA 9 – Ideas clave 6
Derecho Administrativo II
o Evaluable económicamente: que sea determinable en dinero, que se pueda
valorar y cuantificar económicamente la lesión resarcible para poder indemnizar
al afectado.
En los daños materiales, (lucro cesante y daño emergente) la valoración
vendrá determinada por el valor de restitución o de mercado o una estimación de
lo que se haya dejado de percibir a causa del daño. Esto se determina
pericialmente por peritos tasadores.
En los daños corporales, su valoración se encuentra bastante objetivada con
base en la cuantificación de las secuelas, días de recuperación, pérdida de un
miembro etc. con arreglo a un baremo.
En los daños morales, la valoración es más compleja por su difícil
cuantificación, pero ello no impide que sean indemnizados.
o Individualizable respecto de una persona o grupo de personas. La garantía
patrimonial no podría nunca afectar a toda la colectividad. Los patrimonios
indemnizables deben ser uno o varios patrimonios concretos y determinables.
o Antijurídica: se trata de una antijuridicidad objetiva basada en que el
perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño o la carga de acuerdo
con la Ley, a pesar de que la Administración actúe de manera lícita. Sólo serán
indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que
éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley (art. 34.1 RJSP).
La imputación del daño
Que la lesión sea imputable (atribuida) a una actuación de la
Administración, a un sujeto que actúe en nombre de la Administración y por
causa del giro o tráfico de la Administración a la que exigimos la indemnización por
el daño causado. La imputación puede ser subjetiva y objetiva.
Vertiente subjetiva
El sujeto autor del daño La actividad dañosa
Vertiente objetiva
TEMA 9 – Ideas clave 7
Derecho Administrativo II
Que el daño provenga de la actuación de personas integradas en la organización administrativa; de los servidores públicos en sentido amplio, con independencia de que tales personas puedan ser o no identificadas.
Vertiente subjetiva: el sujeto autor del daño
Grado de complejidad mayor en el que es necesario distinguir un aspecto formal y otro material.
Vertiente objetiva: la actividad dañosa
o Aspecto formal: las actividades dañosas que son cualquier clase de actividad
administrativa extracontractual imputables a la Administración. La RJSP habla
de funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (art 32.1). Esta
responsabilidad surge por los daños que se causen con las actividades
materiales de la Administración, por su inactividad u omisión respecto de
las obligaciones que el ordenamiento jurídico le imponga, también con los daños
causados por la emisión de normas reglamentarias cuya aplicación fuese
dirigida a grupos reducidos perfectamente identificables y cuando no tengan el
deber jurídico de soportar. El daño también puede ser causado por actos
administrativos formales como consecuencia de su declaración de ilegalidad
en vía de recurso.
o Aspecto material: el funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos. El funcionamiento anormal se refiere a los supuestos en que la
Administración haya actuado objetivamente de manera inadecuada (si concurre
dolo, culpa o ilegalidad del acto; si la Administración ha actuado infringiendo los
estándares medios admisibles de rendimiento y calidad de los servicios). En caso
de daños causados con el funcionamiento normal de la Administración alude
al caso en que se hubieran respetado todas las normas y estándares de calidad del
servicio pero se debe a un caso fortuito (imprevisible pero que de haberse
previsto podría haberse evitado, Ej. Rotura de un depósito de aguas. Con fortuito
no se hace referencia a los daños ocasionados por causas de fuerza mayor);
supuestos de enriquecimiento injusto de la Administración como consecuencia de
un daño o disminución del patrimonio de un tercero.
TEMA 9 – Ideas clave 8
Derecho Administrativo II
o La relación de causalidad
- Causa del daño y concurso de causas: En ocasiones la relación de
causalidad es evidente y la actuación de la Administración aparece como causa
única pero lo normal es que se den un conjunto de causas en la producción del
daño incluida la culpa del perjudicado. El problema en estos casos radica en
determinar la causa real y efectiva y, de no ser así, determinar en qué
medida atempera la responsabilidad de la Administración y su obligación de
indemnizar.
Culpa del perjudicado: el perjudicado tiene el deber jurídico de soportar el daño
Conducta de un tercero: en este caso se entiende que la responsabilidad es de la Administración por su intervención u omisión
Modalidades de concurso de causas:
Responsabilidad concurrente de varias Administraciones Públicas: la regla general es la de la solidaridad, por lo que el perjudicado podrá dirigirse indistintamente a cualquiera de ellas.
Ausencia de relación de causalidad: excluye la responsabilidad
9.4. El contenido del deber indemnizatorio
Reparación integral
La RJSP no establece el alcance pero la reparación de los daños y perjuicios
causados tiene que ser integra y total, igual para que no suponga un
empobrecimiento al perjudicado que no tiene el deber jurídico de soportar el daño.
Implica la indemnizabilidad de todos los daños materiales, tanto del daño
emergente como del lucro cesante. La reparación integral debe cubrir todos los
daños y perjuicios sufridos hasta conseguir la reparación.
TEMA 9 – Ideas clave 9
Derecho Administrativo II
Criterios de valoración
La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en
la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas
aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado
(Art. 34.2 RJSP).
Fecha de referencia para el cálculo
El Art. 34.3 RJSP señala que: la cuantía de la indemnización se calculará con
referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su
actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con
arreglo al índice de precios al consumo, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y
de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los
cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria. Habrá
de estarse a la fecha en que el daño se produjo con las citadas actualizaciones
+ IPC + % de demora.
Modalidad de la reparación: in natura o dinero
La regla general es en dinero y en un solo pago, pero el art. 34.4 RJSP señala que
la indemnización podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada
mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación
debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado.
9.5. Las vías formales para la exigencia de responsabilidad
Procedimiento administrativo de reclamación
El procedimiento por el que se solicita a la Administración que indemnice los daños
causados como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de un servicio
público es un procedimiento administrativo de reclamación.
TEMA 9 – Ideas clave 10
Derecho Administrativo II
El plazo para el ejercicio de la acción de responsabilidad es de 1 año. Es un plazo de
prescripción, no de caducidad, por lo que puede ser interrumpido por diversas
circunstancias. Respecto al dies a quo para el cómputo de este plazo establece el inicio
del cómputo en la fecha en que se hubiera producido el hecho o manifestase el
efecto lesivo.
El procedimiento se inicia ante la Administración titular del servicio dando lugar a
un procedimiento administrativo. La iniciación se produce mediante solicitud a
instancia del perjudicado o de oficio por la propia Administración autora. Lo
habitual será que se inicie mediante solicitud que deberá contener:
lesiones
relación de causalidad entre tales lesiones y el funcionamiento del servicio público
evaluación económica
momento en que se produjo, hechos, documentos, alegaciones, prueba
Petitum
La tramitación es sencilla. A la vista de la solicitud, se estudia, se solicitan
aclaraciones, pruebas que el instructor estime convenientes, informes, atestados,
declaraciones. La particularidad del procedimiento de responsabilidad es el
preceptivo informe del Consejo de Estado u órgano autonómico consultivo
si lo hubiere sobre la existencia o no de la relación de causalidad, valoración, cuantía
y modo de la indemnización.
El órgano competente para resolver será el ministro, salvo que una ley atribuya
la competencia al Consejo de Ministros (AGE), en las CCAA la competencia será del
Consejero respectivo. La resolución administrativa estimatoria o desestimatoria
de la reclamación deberá producirse en el plazo de 6 meses y pondrá fin a la vía
administrativa. El silencio tiene carácter desestimatorio.
Cabe también la terminación anticipada del procedimiento mediante acuerdo
convencional (artículo 88 PAC) en cualquier momento del procedimiento anterior al
trámite de audiencia, el órgano competente a propuesta del instructor podrá acordar
con el interesado la terminación convencional del procedimiento mediante acuerdo
indemnizatorio.
TEMA 9 – Ideas clave 11
Derecho Administrativo II
Procedimiento de tramitación simplificada
El procedimiento de tramitación simplificada se prevé en el artículo 96 PAC
para los supuestos en que iniciado el procedimiento general, sean inequívocos la
relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, la
valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización. En tal supuesto, el
órgano competente podrá acordar la sustanciación de un procedimiento abreviado, a
fin de reconocer el derecho a la indemnización en el plazo de treinta días. En
tal caso, se reducen los plazos de alegaciones a 5 días, otros 5 días para solicitar el
dictamen de órgano consultivo que deberá evacuarse en plazo de 10 días. El silencio
tendrá carácter desestimatorio.
El recurso judicial: competencia contencioso-administrativa
La resolución desestimatoria finaliza la vía administrativa por lo que, en consecuencia,
hay que acudir a la vía judicial contencioso-administrativa.
La LJCA señala “el orden jurisdiccional contencioso-administrativo es el competente
para conocer de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas
cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación del que derive, no
pudiendo ser demandadas las Administraciones Públicas ante los órganos
jurisdiccionales civil o social”.
TEMA 9 – Ideas clave 12
Derecho Administrativo II
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La responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas (I).
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Páginas 31-57.
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los administrados de que el poder público va a responder por los
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A fondo
Propuestas para una reforma legislativa del sistema español de
responsabilidad patrimonial de la administración
MIR PUIGPELAT, O. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones
públicas: crisis y propuestas para el siglo XXI. Joaquín Ortiz Blasco (Coord.) y Petra
Mahillo García (Coord.), Fundación Democracia y Gobierno Local, 2009. Páginas 33-
60.
En este artículo el autor trata de reflejar con sus argumentos la
necesidad que existe de reformar el sistema español de
responsabilidad patrimonial de la Administración con el objetivo de
despejar las incertidumbres que la regulación actual de 1954 suscita.
Se trata de proponer una reforma que garantice la seguridad jurídica
a esta institución del Estado de Derecho.
Bibliografía
BERMEJO VERA, José. Derecho administrativo básico. Parte general, Thomson-
civitas, Cizur Menor (Navarra), 2005, p. 382-395.
COSCULLUELA MONTANER, Luis. Manual de Derecho administrativo. Parte
general, Navarra: Thomson-Reuters, Cizur Menor, 2010, p. 549-565.
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo/ FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás-Ramón. Curso
de Derecho administrativo I, Thomson-Civitas, Madrid, 2006, p. 361-449.
PARADA VÁZQUEZ, Ramón. Derecho administrativo I, parte general, Madrid:
Marcial Pons, 2010, p. 579-603.
TEMA 9 – + Información 14
Derecho Administrativo II
Actividades
Lectura: Responsabilidad de las Administraciones públicas en
caso de alerta alimentaria
Competencias de la actividad
Interpretar textos jurídicos y analizar críticamente las instituciones sociales, desde
una perspectiva interdisciplinar utilizando los principios jurídicos y los valores y
principios sociales, éticos y deontológicos como herramientas de análisis.
Interpretar las normas jurídicas conforme a las reglas, los principios y los valores
constitucionales.
Aplicar los conocimientos jurídicos a la resolución de casos prácticos.
Descripción de la actividad
Lea la Sentencia del TS de 8 de octubre de 2010 (rec. 5762/2005) [RJ 2010/7215] y
manifieste su opinión al respecto.
Responde a las siguientes preguntas:
¿Está de acuerdo con la inadmisión del recurso?
¿Considera que la AAPP tiene la obligación de indemnizar al particular por las
pérdidas económicas sufridas?
¿Cree que las medidas preventivas adoptadas son conformes a derecho?
Accede a la sentencia a través de la Biblioteca Virtual de UNIR
Extensión máxima: dos páginas, Georgia 11, interlineado 1,5.
TEMA 9 – Actividades 15
Derecho Administrativo II
Test
1. La responsabilidad patrimonial de la AAPP:
A. Se regula en la CE.
B. Es una garantía para la Administración.
C. Se regula en leyes sectoriales.
D. Se regula en la PAC y la RJSP.
2. Señale los enunciados erróneos:
A. No cubre los daños morales que se causen con el funcionamiento de los
servicios públicos.
B. La reclamación de responsabilidad se formula ante la Administración titular
del servicio.
C. La Administración indemniza por los daños causados por el personal a su
servicio
D. La Administración no dispone de acción de regreso contra los funcionarios a
los que se les imputa la comisión del daño.
3. Señale los enunciados correctos:
A. La responsabilidad patrimonial es directa, subjetiva y total.
B. La responsabilidad patrimonial es indirecta, objetiva y total.
C. La responsabilidad patrimonial es directa, objetiva y total.
D. La responsabilidad patrimonial es directa, objetiva y parcial.
4. Respecto a los requisitos de la responsabilidad:
A. La lesión resarcible no es necesario que sea individualizable.
B. Los daños que se reclaman tienen que ser determinables en una cantidad
monetaria.
C. La responsabilidad existe cuando se produce ex ante un daño o lesión
resarcible.
D. Para que el daño causado por la AAPP sea reclamable tiene que ser efectivo
pero también cabe la posibilidad de que sea un daño posible o futuro.
TEMA 9 – Test 16
Derecho Administrativo II
5. No es presupuesto de la responsabilidad como tal:
A. El daño o la lesión resarcible.
B. La relación de causalidad.
C. La imputación del daño.
D. La conducta dolosa.
6. La AAPP tiene el deber de indemnizar por los daños causados:
A. Cuando los servicios públicos actúen objetivamente de manera inadecuada.
B. Como consecuencia de fuerza mayor.
C. Como consecuencia de caso fortuito.
D. Cuando éstos no sean imputables a la actividad de la AAPP.
7. Con relación a la cuantía indemnizatoria:
A. Ésta se calculará con referencia el día en que la lesión se produjo.
B. Ésta se calculará con referencia al día en que la AAPP conoció el resultado
dañoso.
C. Se abonará por lo general mediante pagos periódicos.
D. No podrá ser sustituida por una compensación en especie.
8. Con relación a la exigencia de responsabilidad:
A. Por lo general se lleva a cabo por vía judicial.
B. Es un procedimiento administrativo iniciado de oficio.
C. El perjudicado no puede iniciar el procedimiento mediante solicitud.
D. El informe del Consejo de Estado sobre la existencia de la relación de
causalidad es preceptivo en la tramitación del procedimiento.
9. Señale el enunciado correcto:
A. El silencio administrativo en la tramitación del procedimiento de reclamación
es de carácter estimatorio.
B. La resolución administrativa del procedimiento de reclamación es firme.
C. La resolución administrativa del procedimiento de reclamación pone fin a la
vía administrativa.
D. No es posible que mediante acuerdo entre las partes pueda finalizar el
procedimiento de reclamación de manera anticipada.
TEMA 9 – Test 17
Derecho Administrativo II
10. Señale el enunciado erróneo:
A. El órgano jurisdiccional civil puede conocer del recurso judicial de reclamación por
responsabilidad patrimonial.
B. El plazo para el ejercicio de la acción de responsabilidad en el procedimiento
administrativo de reclamación es de 1 año.
C. El plazo para el ejercicio de la acción de responsabilidad es de caducidad.
D. En determinados supuestos el procedimiento administrativo de reclamación puede
llevarse a cabo mediante un procedimiento abreviado.
TEMA 9 – Test 18