kosova: shënim mbi politikat e menaxhimit të investimeve...
TRANSCRIPT
Raporti nr.
Kosova: Shënim mbi politikat e menaxhimit të investimeve publike Tetor 2007 Njësia për uljen e varfërisë dhe për menaxhimin ekonomik Rajoni i Evropës dhe Azisë Qendrore
Dokument i Bankës Botërore
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
ii
VALUTAT DHE NJËSITË E NGJASHME (më 25 shtator 2007)
Njësia valutore = Euro (€) US$ = € 0.71
PESHAT DHE MASAT
SHKURTESAT
OB - Organizata Buxhetore GDD - Granti i Destinuar i Donatorëve AER - Agjencia Evropiane për Rindërtim SIMF - Sistemi Informativ i Menaxhimit Financiar VF - Viti Fiskal BKK - Buxheti i Konsoliduar i Kosovës SPZHK - Strategjia dhe Plani Zhvillimor i Kosovës KEK - Korporata Energjetike e Kosovës IKAP - Instituti Kosovar i Administratës Publike AKM - Agjencia Kosovare e Mirëbesimit LMFPP - Ligji për Menaxhimin e Financave Publike dhe Përgjegjësitë LPP - Ligji mbi Prokurimin Publik MEF - Ministria e Ekonomisë dhe Financave KASH - Korniza Afatmesme e Shpenzimeve HV - Të Hyrat Vetanake MFP - Menaxhimi i Financave Publike PIP - Programi për Investime Publike NP - Ndërmarrje Publike APP - Agjencia e Prokurimit Publik KRRPP - Komisioni Rregullator i Prokurimit Publik PSSP - Përfaqësuesi Special i Sekretarit të Përgjithshëm PKP - Parallogaritja e Kostos së Përgjithshme (të projektit)
Nënkryetari: Shigeo Katsu (ECAVP) Drejtore i Zyrës Përfaqësuese: Orsalia Kalantzopoulos (ECCU4)
Drejtori i Sektorit: Cheryl W. Gray (ECSPE) Menaxheri i Sektorit: Bernard Funck (ECSPE)
Udhëheqësit e Detyrës: Felix Martin (ECSPE)
3
MIRËNJOHJE Ky shënim mbi politikat është shkruar nga Andrew Bird (konsulent). Ne dëshirojmë të falënderojmë një
numër zyrtarësh në Kosovë të cilët kanë kontribuar në përgatitjen e këtij shënimi për ndihmën e tyre bujare, e në mënyrë të veçantë Z. Agim Krasniqi, Z. Steve Redburn, Z. Petrit Popova, Znjsh. Vlora Kuqi, Z. Fehmi Selimi, Znjsh. Rozeta Hajdari, Z. Abdurrahman Krasniqi, Z. Ilaz Duli, Z. Osman Shabi, Z. Skender Gashi, Z. Ukshin Vllasa dhe Znjsh. Bardha Kadriu. Ne po ashtu dëshirojmë të falënderojmë personelin e Misionit të Bankës Botërore në Kosovë, veçanërisht Z. Shpend Ahmeti, për ndihmën e tyre.
Tabela e përmbajtjes
A. Hyrje........................................................................................................................................................ 1
B. Shpenzimet për investime publike në Kosovë .......................................................................................1 Niveli i shpenzimeve publike kapitale......................................................................................................... 1 Përbërja sektoriale e shpenzimeve kapitale ................................................................................................. 2 Shpenzimet kapitale sipas nivelit të qeverisë .............................................................................................. 3 Roli i financimit të jashtëm ......................................................................................................................... 3 Realizimi i buxhetit kapital ......................................................................................................................... 3
C. Korniza institucionale për menaxhimin e investimeve publike...........................................................4 KASH dhe cikli i planifikimit të buxhetit ................................................................................................... 5 Programi i investimeve publike................................................................................................................... 6 Ndarja e buxhetit për shpenzime kapitale në kuadër të buxhetit vjetor ....................................................... 7 Realizimi dhe prokurimi i buxhetit.............................................................................................................. 7
D. Shkaqet e mos shpenzimit të buxhetit kapital ......................................................................................8 Çka duhet konsideruar nivel normal të buxhetit të pashpenzuar? ............................................................... 8 Studimi i MEF-së mbi buxhetin e pashpenzuar........................................................................................... 8 Trajtimi i çështjes së buxhetit të pashpenzuar ............................................................................................. 9
E. Identifikimi dhe realizimi i investimeve kapitale................................................................................10 Baza strategjike për planifikimin e investimeve........................................................................................ 10 Renditja e identifikimit dhe përgatitjes së projektit................................................................................... 11 Mungesa e kufizimeve të mjeteve ............................................................................................................. 13 Planifikimi i investimeve vetëm për një vit............................................................................................... 13 Respektimi i afateve kohore të buxhetit vjetor .......................................................................................... 14
F. Përgatitja dhe financimi i buxhetit ..................................................................................................1415 Përfshirja në buxhet e projekteve të përgatitura në mënyrë joadekuate ................................................ 1415 Numri i madh i projekteve vogla të investimeve....................................................................................... 15 Periudha kohore e programit të shpenzimeve kapitale .......................................................................... 1516 Përvetësimet e bazuar në para të gatshme ................................................................................................. 16 Financimi i shpenzimeve kapitale në komuna........................................................................................... 16 Projektet e investimeve kapitale të financuara nga jashtë ......................................................................... 17 Aranzhimet financiare për investime nga ndërmarrjet publike.................................................................. 17
G. Realizimi, prokurimi dhe monitorimi i buxhetit kapital ...................................................................18 Menaxhimi i projektit ................................................................................................................................ 18 Përgatitja për zbatimin e projektit ............................................................................................................. 18 Vonesat në zotimin e fondeve të përvetësuara .......................................................................................... 18 Kohëzgjatja e procesit të prokurimit ......................................................................................................... 19 Kontratat shumëvjeçare......................................................................................................................... 2021 Faktorët jashtë kontrollit të OB-ve ............................................................................................................ 21 Monitorimi i zbatimit të programit të shpenzimeve kapitale..................................................................... 21
H. Konkluzionet dhe hapat e ardhshëm ...............................................................................................2122 Shkaqet themelore të mos-shpenzimit të buxhetit ..................................................................................... 21 Hapat e ardhshëm...................................................................................................................................... 23
Shtojca 1 Korniza e vlerësimit ..................................................................................................................25
1
A. Hyrje
1. Në kohën kur Kosova po ecën drejt zgjidhjes së statusit të saj përfundimtar politik, vëmendja e autoriteteve dhe donatorëve ndërkombëtarë është duke u kthyer kah nevoja për modernizimin e infrastrukturës ekonomike dhe sociale në mënyrë që të mundësohet zhvillimi i qëndrueshëm ekonomik i saj. Sidoqoftë, keqësimi i dukshëm i mënyrës së realizimit të programit të investimeve kapitale që ndodhi në vitin 2006 ka ngritur shqetësime të shumta rreth kapacitetit që kanë autoritetet për zbatimin e një programi të gjerë të shpenzimeve kapitale. Duke pasur parasysh ketë shqetësim, Ministria e Financave dhe Ekonomisë (MEF) në fillim të vitit 2007 shqyrtojë arsyet e shpenzimit jo të mjaftueshëm të buxhetit të caktuar për shpenzimet kapitale. Ky dokument shtjellon në hollësi shkaqet themelore për ketë si dhe veprimet që duhet të ndërmerren për të trajtuar ato. Përfundimet kryesore të këtij dokumenti janë se shkaqet themelore për shpenzimin jo të mjaftueshëm në kuadër të programit të shpenzimeve kapitale qëndrojnë në mossuksesin e planifikimit dhe menaxhimit të programit në kontekstin afatmesëm dhe në kufizimet e kapaciteteve institucionale me të cilat ballafaqohet sistemi i menaxhimit të financave publike (MFP).
2. Ky shënim fillon duke ofruar një pasqyrë të shkurtër të shkallës dhe përbërjes së programit të shpenzimeve kapitale në Kosovë (Pjesa B) dhe rregullimeve institucionale për menaxhimin e investimeve publike (Pjesa C). Pastaj vazhdon duke trajtuar shkaqet e rënies së shkallës së realizimit të shpenzimeve kapitale të buxhetit që ngjau në vitin 2006 (Pjesa D) dhe duke shqyrtuar në hollësi çështjet që kanë të bëjnë me identifikimin dhe zhvillimin e investimeve kapitale (Pjesa E), përgatitjen dhe financimin e buxhetit (Pjesa F) dhe realizimin, prokurimin dhe monitorimin e buxhetit kapital (Pjesa G). Pjesa e fundit përmbledh përfundimet kyçe dhe veprimet që duhet ndërmarrë në hapat e ardhshëm (Pjesa H). Një përmbledhje e gjithë kësaj analize është dhënë në kornizën e vlerësimit, që është e paraqitur në Shtojcën I.
B. Shpenzimet për investime publike në Kosovë
Nivelet e shpenzimeve publike kapitale
3. Që nga viti 2000 autoritetet kosovare kanë krijuar një program substancial të shpenzimeve publike që tani llogaritet të përbëjë një të pestën e shpenzimeve të përgjithshme të Buxhetit të Konsoliduar të Kosovës (BKK). Shpenzimet e përgjithshme kapitale të cilat kanë qenë pothuaj të papërfillshme në vitin 2000 në vitin 2004 janë rritur në 192 milionë euro, para së të bien në 138 milionë euro në vitin 2006 (Tabela 1). Rënia e shpenzimeve për investime publike në vitin 2005 dhe 2006 pjesërisht pasqyronte një tatëpjetë të përgjithshme të shpenzimeve publike kur autoritetet shtrënguan menaxhimin fiskal pas një deficiti të madh fiskal që ndodhi më 2004. Ajo po ashtu pasqyronte kalimin nga përvetësimet e bazuara në zotime me afat të caktuar kohor në përvetësimet e bazuara në para, i cili u bë në vitin 2005. Më herët, organizatat buxhetore (OB) ishin në gjendje të bartin përvetësimet e pashpenzuara në vitin fiskal pasues (VF).
4. Krahasuar me vendet e tjera në Evropën Qendrore dhe Juglindore, nivelet e harxhimeve për shpenzimet kapitale në Kosovë si pjesë e shpenzimeve të përgjithshme publike janë relativisht të larta (Figura 1). Kjo tregon se çfarë prioriteti të dukshëm i kanë dhënë autoritetet shpenzimeve për investime publike.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Aktual Aktual Aktual Aktual Aktual Aktual Aktual
Paga dhe mëditje 92.3 117.0 131.3 145.7 184.2 194.7 207.0Mallra dhe shërbime 73.6 103.7 144.4 185.8 203.7 156.3 153.4Subvencione dhe transfere 68.1 61.6 84.3 127.0 186.2 193.9 157.9Shpenzime kapitale 6.6 61.9 97.8 191.8 147.2 138.4Rezerva 1.0 0.1 0.0 2.4 3.9Gjithsej 235.0 289.0 421.9 558.7 769.8 692.1 656.6Sh. kapitale si % e totalit 0.0% 2.3% 14.7% 17.5% 24.9% 21.3% 21.1%Shënim: Këtu nuk hyjnë shpenzimet e bëra direkt nga donatorët jashtë procedurave të qeverisë
€ milionë
Tabela 1: Shpenzimet e Buxhetit të Konsoliduar të Kosovës (BKK) 2000-2006
1
Figura 1: Shpenzimet kapitale si % e shpenzimeve të përgjithshme parësore, në vendet e zgjedhura të EJL-së dhe EQL-së
0%
5%
10%
15%
20%
25%
Kos
ovo
Alb
ania
Bos
nia
and
Her
zego
vina
Cro
atia
Hun
gary
Cze
ch R
epub
lic
Slov
ak R
epub
lic
Lith
uani
a
Rom
ania
Mol
dova
Latv
ia
Slov
enia
Bul
garia
Mac
edon
ia
Turk
ey
Esto
nia
Pola
nd
Serb
ia a
nd M
onte
negr
o
Shënim:
1. Baza rajonale e të dhënave fiskale ECA të Bankës Botërore. Të dhënat janë mesatarja për 2002-04, përveç për Kosovën, e cila është një mesatare për 2003-05.
Përbërja sektoriale e shpenzimeve kapitale
5. Sektori për çështje ekonomike, i cili përfshinë edhe infrastrukturën e transportit dhe energjisë, përbënte afër 45.2% të të gjitha shpenzimeve publike kapitale në vitin 20061. Harxhimet për shpenzimet e përgjithshme publike dhe për rendin dhe sigurinë publike përbënin pjesën tjetër prej 39% të shpenzimeve kapitale, ndërsa arsimi dhe shëndetësia përbënin diçka më pak se 7%. Kështu, mënyrat e shpenzimit pasqyronte prioritetet imediate të autoriteteve kosovare në rehabilitimin e infrastrukturës ekonomike dhe në fuqizimin e qeverisjes publike dhe sundimit të ligjit.
1 Nuk ka pasur në dispozicion ndonjë ndarje e shpenzimeve kapitale sipas funksionit për vitet paraprake.
milionë € % e totalit
Shërbimet e përgjithshme publike 40.6 30.5%Mbrojtja 3.8 2.8%Rendi dhe siguria publike 11.6 8.7%Çështjet ekonomike 60.3 45.2%Mbrojtja e mjedisit 0.1 0.1%Strehimi, komuniteti dhe mirëqenia 5.5 4.1%Shëndetësia 6.9 5.1%Rekreacion, kulturë dhe religjion 1.7 1.3%Arsim 2.2 1.7%Mbrojtja sociale 0.5 0.3%
Total 133.2 100.0%
2006 Aktual
Tabela 2: Përbërja funksionale e shpenzimeve publike kapitale 2006 #
# Nuk përfshihen shpenzimet e financuara nga GDD-të dhe nga grantet e Administruara nga donatorët që janë jashtë BKK-së.
1
Shpenzimet kapitale sipas nivelit të qeverisë
6. Llogaritë e shpenzimeve komunale janë afër një e treta e shpenzimeve të përgjithshme kapitale (Tabela 3). Që nga viti 2005 shpenzimet kapitale të komunave kanë qenë kryesisht të financuara nga të hyrat vetanake të qeverive komunale (HV).
Roli i financimit të jashtëm
7. Ndihma e përgjithshme nga jashtë ka rënë dukshëm gjatë këtyre viteve nga 273,4 milionë euro sa ka qenë në vitin 2003 në 138.0 milionë në vitin 2005. Pjesa më e madhe e ndihmës së jashtme administrohet drejtpërdrejt nga partnerët për zhvillim dhe nuk përfshihet në BKK. Më 2005 shuma e përgjithshme e ndihmës ka qenë 138.0 milionë euro, prej të cilave 29.5 milionë euro (24%) kanë qenë të klasifikuara si ndihmë për investime kapitale. Shpenzimet për investime kapitale të financuara nga donatorët në vitin 2005 përfaqësonin 16.9% të shpenzimeve të përgjithshme kapitale të qeverisë2.
8. Megjithatë, pjesa kryesore e shpenzimeve për investime kapitale të financuara nga donatorët zhvillohet jashtë buxhetit. Grantet e Destinuara të Donatorëve (GDD) për shpenzime kapitale të cilat janë të përfshira në BKK-në e vitit 2006 kapin shumën e përgjithshme prej 5.2 milionë eurosh, duke përbërë kështu vetëm 7% të shpenzimeve të përgjithshme kapitale.
Realizimi i buxhetit kapital
9. Para vitit 2005 Kosova në programin e saj për shpenzime kapitale aplikonte buxhetin e bazuar në zotime pa e caktuar periudhën. Një pasojë e kësaj ka qenë se buxheti i planifikuar përfshinte edhe zotimet për shpenzime që do të realizoheshin në vitin pasues. Si rezultat, ndarjet e buxhetit ishin shumë më të mëdha sesa shpenzimet e realizuara. Kalimi në buxhetin e bazuar në para më 2005 rezultoi me një rritje të konsiderueshme të nivelit të zbatimit të programit për shpenzime kapitale nga 61% të shpenzimeve të buxhetuara në vitin 2004, në 87.5% më 2005, ndonëse niveli i përgjithshëm i shpenzimeve kapitale pësoi rënie nga 188 milionë euro në 145 milionë euro (Tabela 5).
2 Shpenzimet e përgjithshme kapitale të qeverisë = shpenzimet kapitale me financim të brendshëm nga BKK plus pagesat e financuara nga donatorët për projektet kapitale
2003 2004 2005
Asistencë teknike 114.6 75.2 99.8Investime kapitale 117.2 68.9 29.5Të tjera 20.5 15.8 6.5Trajnime 6.5Pajisje 3.1Kredi 10.5 0.5Shpenzime rrjedhëse 1.2Trajnime 2.9 1.7
Gjithsej 273.4 162.8 138.0Investimet kapitale si % e totalit 42.9% 42.3% 21.4%
Shpenzimet aktuale (milionë € )
Tabela 4: Investimet kapitale të financuara nga donatorët
2003 2004 2005 2006
Qeveria qendrore (IPVQ dhe UNMIK) 89.3 129.9 106.1 101.3 prej të cilave AKM-ja 58.5 18.5 15.9 28.3
Grantet e destinuara të donatorëve 4.1 4.2 2.3 5.2 Qeveritë lokale 4.4 57.7 38.8 31.9
% e financuar nga të hyrat vetanake 5.5% 25.0% 66.1%Gjithsej 97.8 191.8 147.2 138.4
# Nuk përfshihen shpenzimet për investime kapitale të administruara direkt nga donatorët jashtë BKK-së.
milionë €
Tabela 3: Shpenzimet kapitale të BKK sipas nivelit të qeverisë#
1
10. Në vitin 2006 realizimi i shpenzimeve kapitale pësoi rënie në 70% dhe ishte dukshëm nën shkallën e realizimit të buxhetit për kategoritë e tjera ekonomike të shpenzimeve (Figura 2)3. Kjo ngritit shqetësimet në MEF se kapacitetet e kufizuara dhe pengesat procedurale po e vështirësojnë zbatimin e programit për shpenzime kapitale. Kjo bëri që MEF në fillim të vitit 2007 të zhvillojë një studim mbi shkaqet e shpenzimit jo të mjaftueshëm të buxhetit kapital (shih Pjesën D më poshtë).
Figure 2: Realizimi i buxhetit të 2007 nga kategoria kryesore ekonomike (Shpenzimet aktuale të shprehura si % e buxhetit)
Shënim: 1. Nuk përfshihen shpenzimet e financuara nga GDD-të.
C. Korniza institucionale për menaxhimin e investimeve publike
11. Procesi buxhetor në Kosovë rregullohet me Ligjin mbi menaxhimin e financave publike dhe përgjegjësitë (LMFPP), i cili ofron një kornizë moderne për MFP. Ligji e përcakton se parashikimet buxhetore dhe tavanet e mjeteve për OB-të duhet të përcaktohen për një periudhë trevjeçare dhe kjo duhet të bëhet në çdo vit të ardhshëm. Ai po ashtu kërkon përgatitjen e planit të shpenzimeve kapitale si pjesë e dokumentacionit të BKK-së (Rubrika 1).
3 Duhet pasur kujdes kur bëhet krahasimi i shkallës së realizimit të buxhetit mes viteve të ndryshme dhe kur vlerësohet rëndësia re tyre. Për shembull, shkalla e realizimit ne vitin 2005 ishte fryrë nga transferet e mëdha të KEK-ut të cilat nuk ishin shpenzuar dhe ishin transferuar në vitin 2006. Në vitin 2006 paratë që i transferoheshin KEK-ut kontrolloheshin në mënyrë më të rreptë. Po ashtu procedurat për rindarjen e fondeve ndërmjet projekteve në sektorët e tjerë ishin më të shtrënguara në vitin 2006.
97.3%88.0% 95.1%
70.1%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Paga dhe mëditje Mallra dhe shërbime Subvencione dhe transfere
Shpenzimet kapitale
2004 2005 2006
Buxheti qendror (IPVQ+UNMIK)Të buxhetuara 232.9 121.2 139.6Aktual 129.9 106.1 101.3% realizimi 55.8% 87.5% 72.6%
Buxheti komunal Të buxhetuara 76.9 44.4 50.4Aktual 57.7 38.8 31.9% realizimi 75.0% 87.4% 63.2%
Gjithsej Të buxhetuara 309.8 165.6 190.0Aktual 187.6 144.9 133.2% realizimi 60.6% 87.5% 70.1%
Shënim: Nuk përfshihen shpenzimet kapitale të financuara nga GDD-të.
milionë euro
Tabela 5: Realizimi i buxhetit të shpenzimeve kapitale 2004-06
1
Rubrika 1: Plani i shpenzimeve kapitale
Neni 19.11 i Ligjit për menaxhimin e financave publike dhe përgjegjësitë (LMFPP) kërkon që si pjesë e dokumentacionit mbështetës për buxhetin vjetor të bëhet prezantimi i planit për shpenzime kapitale. Plani i shpenzimeve kapitale duhet të përfshijë:
(a) një deklaratë që parashtron një plan afatgjatë për investime në Kosovë, i cili do të identifikonte dhe përfshinte nevojat prioritare me nivele të arsyeshme shpenzimesh;.
(b) një program kapital që përmban projekte për vitin e ardhshëm fiskal dhe për dy vitet fiskale në vijim. Aq sa është e mundur dhe duke identifikuar nevojat emergjente, programi kapital do të pasqyrojë prioritetet, projektet dhe nivelin e shpenzimeve të propozuara nga dokumentet buxhetore, në mënyrë që të sigurojë një mekanizëm për planifikim afatgjatë për tu përdorur nga Kuvendi dhe organizatat buxhetore;
(c) një deklaratë të qëllimeve të secilit projekt; (d) një deklaratë mbi vendndodhjen, madhësinë dhe kohëzgjatjen e paraparë të projektit; (e) një vlerësim të shpenzimeve të përgjithshme të projektit dhe të shpenzimeve për secilin vit të zbatimit
të projektit; (f) burimin dhe llojet e fondeve të propozuara; dhe (g) vlerësimet mbi shpenzimet e vazhdueshme operative buxhetore apo kursimet që rezultojnë nga
projekti, duke përfshirë edhe shpenzimet për personel dhe shpenzimet e mirëmbajtjes.
12. Në praktikë, LMFPP ende nuk është zbatuar plotësisht. Planifikimi dhe caktimi buxhetit ende është i prirë që të jetë i përqendruar për një periudhë njëvjeçare. Ndonëse janë ndërmarrë iniciativa për të vënë në zbatim Kornizën afatmesme të shpenzimeve (KASH) dhe Programin për investime publike (PIP), këto nuk kanë qenë gjithmonë në harmoni me procesin e buxhetit vjetor. Vlerësimi i kohëve të fundit i Shpenzimeve publike dhe përgjegjësive financiare (SHPPF) në Kosovë ka konstatuar se KASH 2006 – 2008 ka qenë e bazuar në donatorë, e nuk është parë si pjesë integrale e procesit buxhetor. Pjesa e tjetër e kësaj pjese shqyrton aspektet specifike të procesit buxhetor dhe se si ndikon ai në menaxhimin e investimeve publike.
KASH dhe cikli i planifikimit të buxhetit
13. Cikli i planifikimit buxhetor ende është duke evoluar. KASH-ja e parë është prezantuar në BKK-në e vitit 2006 dhe ka qenë për periudhën deri në BKK-në e vitit 2008. KASH shihet sikur një urë lidhëse ndërmjet Strategjisë dhe programit zhvillimor të Kosovës (SPZHK) dhe BKK-së. Megjithatë, kjo mbetet që të realizohet plotësisht për shkak të vonesës në përfundimin e SPZHK-së dhe vështirësive të shfaqura për arritjen e një sinkronizimi në mes të KASH-së dhe përgatitjes së buxhetit. Për shembull, dokumenti i KASH-së për periudhën 2008- 2010 nuk ishte përfunduar para lëshimit të Qarkores së parë buxhetore. Po ashtu ka pasur edhe përkime të konsiderueshme ndërmjet aktivitetit për përgatitjen e strategjive të shpenzimeve të sektorit për KASH dhe deklaratave të strategjive të OB-ve që duhej përgatitur gjatë fazës së parë të përgatitjes së buxhetit (Rubrika 2).
1
Rubrika 2: KASH 2008 dhe orari i përgatitjes së buxhetit
KASH 2008-10 KASH 2008-10 ofron kontekstin strategjik për KASH 2008-10. KASH është finalizuar nga Departamenti Makroekonomik i MEF-së gjatë katër muajve të parë të 2007. Ajo përcakton: ◊ kornizën trevjeçare makro-fiskale e cila përfshinë skenarin bazë dhe skenarin optimist, i cili e
llogaritë edhe përkrahjen e rëndësishme shtesë të donatorëve; ◊ prioritetet strategjike për buxhetin; ◊ strategjitë e shpenzimit të sektorëve; dhe ◊ tavanet e mjeteve të sektorëve si në skenarin pesimist ashtu edhe në atë optimist.
Skema e përgatitjes së buxhetit për 2008 Deklaratat strategjike të OB-ve. Qarkorja buxhetore 1 e botuar më 9 prill kërkon nga OB-të që të përgatisin deklaratat e strategjisë ku përcaktohen kërkesat e tyre, të cilat mbulojnë periudhën 2008-10, për: (i) vazhdimin e programeve dhe projekteve që janë duke u zbatuar, dhe (ii) programet dhe projektet e reja. Qarkorja po ashtu ofron informacione mbi politikat dhe prioritetet fiskale që udhëheqin përgatitjet buxhetore. Deklaratat e strategjisë së OB-ve është dashur që t’i parashtrohen MEF-së deri më 4 maj.
Kërkesat e buxhetore të OB-ve. Qarkorja buxhetore 2 e botuar me 15 maj iu ofron OB-ve tavanet e mjeteve për shpenzimet rrjedhëse dhe cakton kushtet për parashtrimin e kërkesave të hollësishme buxhetore, duke përfshirë edhe projektet e shpenzimeve kapitale. Kërkesat buxhetore të OB-ve duhet të t’i parashtrohen MEF-së deri më 15 qershor.
Dëgjimet për buxhet. Pasi MEF-ja të shqyrtojë parashtresat buxhetore të OB-ve, prej 2 deri më 30 korrik mbahen dëgjimet zyrtare rreth buxhetit. Përveç zyrtarëve të OB-ve dhe MEF-së, marrin pjesë edhe Zyra për çështje fiskale, Zyra e Kryeministrit dhe anëtarët e Komisionit të Kuvendit për Buxhetin.
Kërkesa buxhetore përfundimtare. Pas seancave dëgjimore për buxhetin, MEF-ja deri më 30 gusht boton qarkoren e tretë të buxhetit e cila përmban tavanet përfundimtare buxhetore. OB-të parashtrojnë kërkesat e tyre përfundimtare buxhetore deri më 15 shtator.
Parashtrimi i Buxhetit për vitin 2008 në Kuvend. Pas shqyrtimit dhe miratimit të kërkesave përfundimtare buxhetore nga ana e Qeverisë dhe Këshillit Ekonomik Fiskal, BKK-ja për vitin 2008 i parashtrohet Kuvendit deri më 30 tetor.
14. Drafti i KASH-së 2008-10 nuk përfshinë vetëm analizën e kufizuar të prioriteteve për shpenzime kapitale. Tavanet e mjeteve të KASH-së ndahen ndërmjet shpenzimeve kapitale dhe atyre rrjedhëse, ku strategjitë e shpenzimeve të sektorëve e ndajnë më tej propozimin për ndarjen e buxhetit për shpenzime kapitale ndërmjet programeve dhe projekteve kryesore. Buxheti BKK-së i ndarë për shpenzime kapitale është paraparë të rritet nga 209 milionë euro në vitin 2007 në 318 milionë euro në vitin 2010. Shpenzimet jashtë buxhetit që do të financohen nga donatorët parashihet të rriten nga 37 milionë euro në vitin 2007 në 39 milionë euro më 2010. KASH po ashtu identifikon kërkesën për shpenzime të tjera kapitale që duhet të financohen nga donatorët, por për të cilat ende nuk janë bërë zotimet për financim. Kjo e rrit shumën nga 81 milionë më 2008 në 135 milionë euro më 2010. Nëse realizohet i tërë shpenzimi i planifikuar sipas KASH-së, ai do të rezultojë me një shpenzim të përgjithshëm kapital që arrin në 492 milionë euro në vitin 2010, duke paraqitur kështu një rritje pothuaj të trefishtë krahasuar më vitin 2006. Është pikëpyetje nëse Kosova do të ketë kapacitetin për të menaxhuar një rritje të tillë të shpenzimeve kapitale.
15. Kur kërkon që të bëhet parashtrimi i kërkesave buxhetore nga OB-të, MEF-ja ofron vetëm tavanin e mjeteve për shpenzimet rrjedhëse. Kërkesat për shpenzime kapitale parashtrohen bashkë me radhitjen e prioriteteve. Ndonëse nga OB-të kërkohet që ta kenë si prioritet kompletimin e projekteve të investimeve që janë në zhvillim e sipër, nuk ka ndonjë tavan eksplicit mbi propozimet e tyre për investime kapitale, e as ndonjë kërkesë për shqyrtimin bilancit të duhur ndërmjet shpenzimeve kapitale dhe atyre rrjedhëse në buxhetet e tyre.
Programi i investimeve publike
16. Në fillim autoritetet kosovare e prezantuan PIP-në si një instrument për të kërkuar dhe menaxhuar mbështetjen e partnerëve për zhvillim në investimet publike dhe në projektet e asistencës teknike. PIP-ja nuk ishte e konsoliduar me buxhetin e përgjithshëm. Rëndësia gjithnjë e më e vogël e ndihmës nga jashtë dhe krijimi i një programi thelbësor të shpenzimeve kapitale të financuara nga buxheti i vendit bën që PIP të jetë më afër procesit të buxhetit dhe të fokusohet sërish në projektet kapitale të financuara me buxhet vendor. Me ndihmën e Agjencisë Evropiane për Rindërtim (AER) janë zhvilluar procedurat e reja të PIP-së (Rubrika 3) dhe tani ato përbëjnë bazën për parashtrimin e propozimeve për shpenzime kapitale, e cila duhet të shqyrtohet për tu përfshirë në BKK. Këto procedura aplikohen në të gjitha projektet e investimit që kanë vlerën mbi 5,000 Euro. Ekzistojnë disa shqetësime për faktin se procedurat e PIP-së, siç janë përcaktuar tani, mund të jenë shumë të ndërlikuara dhe të sofistikuara për shumicën e projekteve që
1
propozohen për tu përfshirë në programin e shpenzimeve kapitale. Kjo vlen në mënyrë të veçantë në analizën e kostos më të ulët për rezultatin më të mirë, e cila ka mundësi të përdoret për disa lloje të caktuara të projekteve. Kjo është një çështje që duhet shikuar mirë gjatë shqyrtimit të gjendjes së tanishme të procesit të PIP-së që është duke u zhvilluar në kuadër të fazës së dytë të ndihmës së dhënë nga AER-i për PIP-në.
Rubrika 3: Procedurat e PIP-së
Procedurat e PIP-së janë zhvilluar me ndihmën e Agjencisë Evropianen për Rindërtim (AER). Sistemi dhe procedurat e PIP-së vënë theksin në katër elemente kryesore: Strategjia dhe prioritetet
Pikënisje për identifikimin e projektit për investime publike janë strategjia dhe prioritetet e përgjithshme të Qeverisë dhe strategjitë e secilës OB. Sistemi i PIP-së ka hollësi të përmbledhura të strategjisë. Procedurat e PIP-së kërkojnë që një propozimet individuale për investime t’i kontribuojnë realizimit të strategjive të Qeverisë dhe të OB-vë.
Zhvillimi i propozimit për investime Procedurat e PIP-së i përcaktojnë tri faza gjatë zhvillimit të një propozimi për investim Identifikimi dhe formulimi i kërkesës për investim. Kjo kërkon: (i) identifikimin e departamentit, funksionin dhe programin në të cilin do të bëhet investimi; (ii) ofrimin e një arsyetimi të shkurtër për investimin e kërkuar në lidhje me problemet që duhet trajtuar, arsyen për intervenim të qeverisë; (iii) specifikimin e përputhjes së tij me prioritetet strategjike; dhe (iv) hollësitë se cilat variante alternative të investimit të propozuar duhet të shqyrtohen.
Vlerësimi i varianteve të ndryshme dhe rekomandimi për variantin e preferuar. Kjo kërkon (i) që të bëhet një vlerësim financiar dhe ekonomik i varianteve të ndryshme, duke përfshirë edhe analizën e përfitimit sa më të mirë; (ii) identifikimin e aspekteve joekonomike dhe financiare; (iii) identifikimin e burimeve të mundshme të financimit; dhe (iv) përzgjedhjen dhe arsyetimin e variantit të preferuar.
Paraqitja e hollësishme e variantit të rekomanduar. Kjo përfshin: (i) ofrimin e hollësive rreth investimit duke përfshirë edhe qëllimin e tij, fushëveprimin, koston, aranzhimet për menaxhimin e tij si dhe datën e fillimit dhe të përfundimit; (ii) përcaktimin e rezultateve dhe përfitimeve të pritura nga investimi dhe synimet që lidhen me të; (iii) një përshkrim të aktiviteteve kryesore, planin e aktiviteteve dhe vlerësimin e rreziqeve; (iv) një analizë të thuktë të ndikimit të tij në treg, në mjedis, në shëndet dhe në punësim; dhe (v) hollësi mbi ndonjë ndikim social ose ndikim tjetër që mund të ndikojë në vendimin se a duhet vazhduar investimin.
Miratimi i OB-së dhe parashtrimi i propozimit për investim Kur te jetë përfunduar propozimi për investim ai shqyrtohet dhe miratohet nga Menaxheri financiar dhe Menaxheri i departamentit para se Shefi i OB-së ta shqyrtojë atë dhe ta radhis sipas prioriteteve. Pastaj ai, bashkë me propozimet e tjera për investime, i dërgohet MEF-së.
Departamenti i MEF-së për shqyrtimin e buxhetit Hapi i fundit është që Departamenti i buxhetit i MEF-së të bëj shqyrtimin e propozimit për investim. Me ketë rishikohet se: (i) a është investimi i duhur në aspektin e përmasës, përfshirjes së qeverisë dhe se a është ai në përputhje me prioritetet e qeverisë; (ii) a është ai prioritet për OB-në dhe a është varianti më i mirë i mundshëm; (iii) a janë shqyrtuar të gjitha shpenzimet e investimit dhe a është bërë vlerësimi i përballueshmërisë së implikimeve të shpenzimeve rrjedhëse: (iv) a mund të matet suksesi i projektit; dhe (v) a janë të pranueshme rreziqet dhe ndikimi i përgjithshëm i projektit. Pas shqyrtimit nga Departamenti i buxhetit i MEF-së merret vendimi se a duhet financuar projekti në kuadër të përgatitjes së buxhetit vjetor të OB-së.
Ndarjet e buxhetit për shpenzime kapitale në buxhetin vjetor
17. LMFPP përcakton dispozita specifike për paraqitjen e Planit të shpenzimeve kapitale si dokumentacion mbështetës për buxhetin vjetor (shih Rubrikën 1 më lartë). Këto i pasqyrojnë shumë prej kushteve kryesore për menaxhimin efikas të investimeve publike. Në mënyrë të veçantë, Ligji thekson qasjen duke shikuar në koston e plotë të financimit të investimeve. Kështu që Plani i shpenzimeve kapitale duhet që të jap hollësi mbi koston e përgjithshme të secilit projekt të veçantë në mënyrë që të tregohen shpenzimet aktuale ose ato të llogaritura për secilin vit të zbatimit të projektit. Një informacion i tillë është jetik për një menaxhim të avancuar të kërkesave të projekteve që janë duke u zbatuar, si dhe për të siguruar bazën e nevojshme sipas të cilës Parlamenti mund të miratojë ndarjen e buxhetit për projektin.
18. Tani për tani këto kushte nuk janë duke u plotësuar. Shtojca 4 e BKK-së për vitin 2007 përmban listën e plotë të projekteve për investime kapitale që duhet të financohen nga buxheti qendror, por paraqet vetëm ndarjet e buxhetit për vitin përkatës buxhetor dhe ndonjë buxhet të ndarë që bartet nga viti paraprak. Ajo
1
nuk përfshinë hollësitë e kostos së përgjithshme të secilin projekt ose shpenzim në vitet paraprake dhe as shpenzimet e llogaritura për vitet pasuese.
Realizimi dhe prokurimi i buxhetit
19. Menaxhimi i financave publike në Kosovë karakterizohet nga një situatë e fuqishme e likuiditetit dhe nga një sistem i shëndoshë informativ i menaxhimit financiar (SIMF), i cili është gjithëpërfshirës dhe është në gjendje që të ofrojë raporte analitike në kohë të duhur. Si pasojë, kur të jetë shpallur BKK-ja OB-të e dinë se cili është buxheti që u është ndarë atyre dhe do ta kenë në dispozicion financimin për të bërë zotimet dhe shpenzimet. Kjo gjendje është gati krejtësisht ndryshe nga ajo në disa vende të rajonit ku përpjesëtimi i qarkullimit të parasë ka shkaktuar vonesa në lirimin e fondeve, të cilat janë ndarë joproporcionalisht për shpenzimet kapitale.
20. Në fillim të vitit nga OB-të kërkohet që t’ia parashtrojnë Departamentit të Thesarit planin vjetor të qarkullimit të parave. Kjo krijon bazën që Departamenti i Thesarit të autorizojë ndarjen e fondeve për tu përvetësuar nga OB-të. Ky autorizim, i cili lëshohet pa vonesë, kërkohet para se OB-të të mund të hyjnë në zotime për shpenzime dhe para se ato të fillojnë procedurat e tenderimit për projektet e investimeve kapitale. Prandaj vonesat në përgatitjen e planit të qarkullimit të parave mund të kenë efekt të dëmshëm që në fillim të zbatimit të programit të shpenzimeve kapitale.
21. Prokurimi rregullohet me Ligjin mbi prokurimin publik (LPP), i cili është shpallur në shkurt 2004 dhe është ndryshuar në qershor 2007. LPP-ja e përcakton tenderimin e hapur si metodë standarde e prokurimit publik. Ai po ashtu e përcakton: (i) një proces të kufizuar të tenderit në rastet kur ai është efikas për të shqyrtuar kualifikimet e furnitorëve të interesuar potencial para se të parashtrohen tenderët; dhe (ii) një procedurë njëburimore të negocimit në rastet kur ka shkaqe të detyrueshme teknike për t’ia dhënë kontratat një furnitori të veçantë. Afati minimal kohor në mes të lëshimit të Njoftimit për kontratë dhe afatit për pranimin e ofertave, për kontratat që janë mbi 250,000 mijë euro, është shkurtuar nga 52 në 40 ditë në bazë të legjislacionit të ndryshuar. LPP-ja po ashtu e përcakton në mënyrë të veçantë procedurën e ankesave e cila u mundëson palëve të interesuara që të parashtrojnë ankesat jo më vonë se deri 8 ditë pas dhënies së Njoftimit për dhënie të kontratës. Në vitin 2006 janë bërë ankesa për gjithsej 220 operacione të prokurimit. Prokurimi bëhet nga Departamenti i Prokurimit në secilën OB. Për secilin aktivitet të veçantë caktohet nga një zyrtar i prokurimit që posedon ‘certifikatën profesionale të prokurimit’. Një Agjenci e veçantë e Prokurimit Publik (APP) bën prokurimin nga lista e gjërave që përdoren zakonisht. Ajo po ashtu bën prokurime specifike me kërkesën e OB-ve.
D. Shkaqet e mos shpenzimit të buxhetit kapital
22. Siç është theksuar më herët, në vitin 2006 pati një rënie të madhe në realizimin e buxhetit të shpenzimeve kapitale, të cilat pësuan rënie deri në 70% të buxhetit të ndarë, krahasuar me 87.5% sa ishte në vitin 2005. Kjo ngriti shqetësimin se autoritetet nuk ishin në gjendje që të menaxhonin një program më të gjerë të shpenzimeve kapitale dhe se kjo mund të rrezikonte aftësinë e Kosovës që pas statusit të ketë qasje në ndihmë më të madhe nga jashtë.
Çka duhet konsideruar si nivel normal të mos shpenzimit?
23. Edhe në sistemet shumë të zhvilluara buxhetore ekziston një tendencë për të mos e shpenzuar tërë buxhetin e programit për shpenzime kapitale, krahasuar me buxhetet operacionale. Projektet mund të vonohen për një varg arsyesh që janë jashtë kontrollit të menaxherëve të tyre. Një program i shpenzimeve publike i menaxhuar mirë do t’ua mundësojë menaxherëve të buxhetit që të bartin mjetet nga projektet e ngecura në ato, zbatimi i të cilëve mund të shpejtohet, duke filluar kështu mënjanimin e pjesshëm të ndikimit të vonesave në programin e përgjithshëm të shpenzimeve kapitale. Në vendet ku një pjesë e rëndësishme e investimeve publike përfshinë projektet e financuara nga jashtë, nivelet e mos shpenzimit të buxhetit kanë qenë të prira të jenë bukur më të larta, si për shkak të ndërlikueshmërisë së procedurave zhvillimore të partnerëve ashtu edhe për shkak të mungesës së fleksibilitetit për të ndryshuar destinimin e mjeteve nga një projekt në tjetrin kur ka vonesa. Caktimi tepër optimist dhe joreal i buxhetit shpesh theksohen si arsye të tjera për mos shpenzimin buxheteve kapitale.
24. Prandaj, ajo që mbetet shqetësuese në Kosovë është jo pse ndodh që buxheti të mos shpenzohet, por se niveli i mos shpenzimit të buxhetit është rritur dukshëm gjatë vitit 2006 dhe se kjo ndodhi edhe përkundër nivelit shumë të ulët të financimit nga jashtë dhe në situatën kur janë duke u zhvilluar kapacitetet e MFP. Duke pasur parasysh ketë çështje, KASH 2008-10 përcakton si objektiv që deri në vitin 2010 të zvogëlojë
1
buxhetin e pa shpenzuar deri në 10%. Kjo paraqet një synim të vështirë, i cili, nëse realizohet, do ta radhis Kosovën në mesin e vendeve që kanë performancë më të mirë buxhetore në rajon. Për të arritur një zvogëlim të tillë Kosova duhet të tejkalojë një varg vështirësish për të mundësuar një zbatim të lehtë dhe në kohë të duhur të projekteve kapitale.
Studimi i MEF-së mbi buxhetin e pashpenzuar
25. Si reagim ndaj shqetësimit rreth keqësimit të gjendjes në realizimin e programit të shpenzimeve kapitale për vitin 2006, MEF-ja, në fillim të vitit 2007, bëri në shqyrtim të hollësishëm të shkaqeve për mos-shpenzimin e buxhetit (Rubrika 4).
Rubrika 4: Arsyet e identifikuara në studimin e MEF-së për mos shpenzim të buxhetit
Pas një rënieje të madhe në realizimin e programit të shpenzimeve kapitale në vitin 2006 në 70% të buxhetit të ndarë krahasuar me 87.5% sa ishte një vit më herët, MEF-ja zhvilloi një hetim të hollësishëm të arsyeve të mundshme për ketë keqësim të performancës në realizmin e buxhetit. Në studim u hetuan tetë arsye të mundshme të mos shpenzimit të buxhetit për investime kapitale:
(i) Planifikimi i dobët i prokurimit.
OB-të nuk përgatiten për prokurim para se të fillojë VF-ja. OB-të nuk e shfrytëzojnë lirinë e veprimit për të bërë zotime të prokurimit për buxhetet e vitit pasues.
(ii) Ligji dhe procedurat e prokurimit
Afatet kohore për prokurimin e tenderit/ procedurat e tenderit (së paku 50 ditë për projekte më të mëdha).
Nuk mund të përmbushet gjithmonë kushti që të ketë tre ofertues. Koha që merr shqyrtimi i ankesave të ofertuesve të pasuksesshëm..
(iii) Vonesat e projektit për shkak të faktorëve të jashtëm
Koha e keqe mund të vonojë ndërtimin. Vonesat në dorëzimin e mallrave të importuara për shkak të listave të dobëta të gjërave që mbajnë firmat lokale.
Vonesat në dorëzimin e mallrave dhe materialeve – kontratat standarde nuk përmbajnë sanksione për vonesat e dërgesave.
(iv) Dobësitë në planifikimin e projektit
Mungesa e vizionit strategjik në OB. Projektet zhvillohen për të plotësuar kushtet e ndonjë qarkoreje e jo kushtet për planifikimin e biznesit.
Planifikimi bëhet nga Divizionet e buxhetit dhe financave e jo nga menaxherët e projekteve.
Planifikimi përqendrohet në një vit të vetëm dhe vetëm disa OB bëjnë plane për të ardhmen.
(v) Dobësitë në menaxhimin e projektit
Përgjegjësia për menaxhimin e projektit mund të mos i caktohet një personi të caktuar.
Përgjegjësia për autorizimin e shpenzimeve mund të mos mbahet nga menaxheri i projektit.
Raportim i kufizuar financiar në Zyret administrative qendrore. Kuvendi i Kosovës dhe Kuvendet Komunale mund të mos përcjellin progresin në zbatim.
Nuk ka pasoja për individë ose organizata kur projekti nuk zbatohet sipas planit. Përgjegjësia e vogël për performancën gjatë zbatimit.
(vi) Përvetësimet e bazuara në para
Vështirësitë në vlerësimin e saktë të shpenzimeve vjetore duke u bazuar në para. Para buxhetit të vitit 2007 nuk ka pasur fleksibilitet për bartjen e mjeteve të pashpenzuara në vitin pasues.
Borxhet e fundvitit duhet të paguhen nga buxheti i ndarë për vitin tjetër, gjë që kërkon ndryshimin e buxhetit.
Të hyrat vetanake të komunës (HV) mund të përvetësohen vetëm për aq sa mblidhen.
(vi) Struktura e kodimit të projektit
Kontrolli nga Thesari i shpenzimeve në kodet e projektit kufizon fleksibilitetin e financimit.
Duhet kohë që të bëhet rindarja e buxhetit nga një projekt në tjetrin, nëse është e nevojshme.
(viii) Pamundësia që të respektohen rregullat e shpenzimit
Planifikimi i parashikimeve të qarkullimit të parave nuk e merr parasysh në mënyrë adekuate programin e shpenzimeve kapitale.
Zotimet e planifikuara të shpenzimeve nuk mund të shfrytëzohen për planifikimin e ndarjes së fondeve.
1
26. Janë studiuar 15 OB për të vlerësuar rëndësinë relative të këtyre faktorëve të ndryshëm. Dy shkaqet kryesore që u identifikuan gjatë këtij studimi ishin vonesat në procesin e prokurimit (në 42% të projekteve të studiuara) dhe vonesat gjatë zbatimit të projektit (në 32% të projekteve). Një analizë e rasteve individuale tregon se në shumë raste vonesat bëhen për shkak të: (i) planifikimit joadekuat të projektit, veçanërisht në zgjidhjen e çështjeve që kanë të bëjnë me pronësinë mbi tokën dhe me përgatitjen e specifikimit të planit të hollësishëm; dhe (ii) dështimit të procesit të tenderit për shkak të numrit të kufizuar të furnitorëve të përshtatshëm dhe të kualifikuar. Në rastet e projektet komunale, vonesat në ndarjen e fondeve të cilat varen nga grumbullimi i të hyrave vetanake që janë burimi kryesor i financimeve për shpenzimet kapitale, po ashtu janë theksuar të jenë faktor i rëndësishëm pasi që parandalojnë fillimin e procesit të prokurimit. Nëse ajo ishte më e ulët se grumbullimi i llogaritur i të hyrave vetanake, nënkuptohej se në shumë komuna ndarjet e buxhetit për shpenzimet kapitale duhej të zvogëloheshin.
Trajtimi i çështjes së buxhetit të pashpenzuar
27. Studimi i MEF-së siguroi një analizë të hollësishme të arsyeve imediate të mos shpenzimit të buxhetit në projektet kapitale. Disi ky studim ishte më pak specifik dhe i detajuar në raport me shkaqet themelore dhe me veprimet e nevojshme që duhet ndërmarrë për përmirësimin e punës në realizimin e buxhetit. Pjesët në vazhdim të këtij shënimi trajtojnë më në hollësi këto çështje, duke u përqendruar në tri fusha: (i) në procedurat për identifikimin, përgatitjen dhe miratimin e projektit; (ii) në proceset e përgatitjes dhe financimit të buxhetit; dhe (iii) në aranzhimet për zbatimin, prokurimin dhe monitorimin e programit për shpenzime kapitale. Në secilin nga këto fusha ka kapacitete të kufizuara të cilat ndikojnë në të gjitha aspektet e sistemit të MPF.
E. Identifikimi dhe realizimi i investimeve kapitale
28. Disa prej arsyeve të mos-shpenzimit të mjeteve të programit për shpenzime kapitale të cilat u identifikuan në studimin e MEF mund të vërehet se burojnë nga dobësitë në proceset e identifikimit dhe zhvillimit të projekteve kapitale. Siç u përmend më lartë, autoritetet kosovare kanë arritur progres në përmirësimin e identifikimit të projekteve dhe në procesin e planifikimit. Sidoqoftë, mbeten një varg problemesh të cilat ende bëjnë që në BKK të përfshihen edhe projekte të investimeve që janë të specifikuara dhe hartuara në mënyrë të dobët. Këto përfshijnë (i) bazën e dobët strategjike për planifikimin e investimeve; (ii) një qasje jo të radhitur mirë të identifikimit dhe përgatitjes së projektit; (iii) mungesën e kufizimeve të resurseve me të cilat OB-të mund të identifikojnë dhe përzgjedhin projektet e investimeve për përgatitje dhe vlerësim të hollësishëm; (iv) përqendrimi i PIP-ve në një vit të vetëm; dhe (v) kushtet për planifikim të qëndrueshëm të projektit dhe vlerësimit i nënshtrohen afateve kohore të procesit të buxhetit vjetor.
Baza strategjike për planifikimin e investimeve
29. Ende nuk është krijuar një tërësi e artikuluar mirë i prioriteteve të programeve dhe politikave strategjike në nivel sektori që do të mund të rregullonte planifikimin e investimeve kapitale. Si rezultati kësaj programit të shpenzimeve kapitale mungon fokusi strategjik. Kjo çështje ka filluar të adresohet përmes procesit të SPZHK-së dhe planet për zhvillimin e politikës dhe planifikimit funksionojnë në ministritë e linjës4. Kjo po ashtu është arsyetuar edhe në KASH 2008-10 dhe në Qarkoren e buxhetit për BKK-në e vitit 2008, e cila vuri një theks të madh në shfrytëzimin e mjeteve të ndara në prioritetet strategjike. Në procedurat e PIP-së po ashtu është theksuar edhe lidhja ndërmjet prioriteteve dhe politikave strategjike, sektoriale dhe atyre të OB-ve.
30. Zhvillimi i proceseve dhe kapaciteteve kërkon që të bëhet një radhitje më efikase ndërmjet politikave, strategjive dhe ndarjes së mjeteve buxhetore do të marrë kohë. Ndonëse këto janë disa çështje që janë krejtësisht jashtë fokusit të këtij shënimi, kushtet themelore do të jenë:
• zhvillimi dhe harmonizimi i mëtejshëm i proceseve të KASH-së dhe SPZHK-së në mënyrë që të sigurohet një lidhje më e mirë në mes të prioriteteve strategjike dhe ndarjes së buxhetit;
4 “Asistenca Teknike për Strategjinë dhe Planin Zhvillimor të Kosovës” e filluar kohëve të fundit me financimin AER-it
është duke mbështetur zhvillimin e kapaciteteve për politika dhe planifikim në ministritë e linjës.
1
• krijimi i një kushti specifik për OB-të që të identifikojnë prioritetet për shpenzimet kapitale nga politikat dhe strategjitë e sektorëve përkatës;
• kërkesa që në një fazë të hershme të procesit të zhvillimin e projektit, gjitha propozimet për investime të vlerësohen se sa janë në përputhje me politikat, strategjitë dhe prioritete e Kosovës; dhe
• që MEF të zhvillojë procedurat për planifikimin dhe vlerësimin e buxhetit të udhëhequr sipas politikës dhe të bëj aftësimin e personelit përgjegjës për çështje të buxhetit në OB për të zbatuar këto procedura.
31. Kosova mund të mësojë nga përvoja e vendeve të tjera të rajonit të cilat kanë filluar të adresojnë problemet e ngjashme të proceseve të dobëta politike dhe strategjike dhe mungesën e integrimit të tyre në procesin e planifikimit të buxhetit. Përvoja e Shqipërisë në futjen në zbatim të një sistemi të integruar të planifikimit mund të jetë me rëndësi të veçantë për Kosovën, në kohën kur ajo shkon drejt zgjidhjes së statusit të saj përfundimtar (Rubrika 5).
Rubrika 5 Sistemi i integruar i planifikimit në Shqipëri
Duke e parë se sistemet e politikës dhe planifikimit financiar të Shqipërisë ishin të ndara dhe të shkëputura, Qeveria e Shqipërisë në nëntor të vitit 2005 e mori përsipër që të zbatojë një Sistem të Integruar të Planifikimit (SIP). SIP-ja ofronte një kornizë të planifikimit dhe monitorimit të proceseve themelore politike dhe financiare të qeverisë. Në kuadër të kornizës së SIP-së janë veçuar dy procese kryesore: (i) Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim, e cila do të ofrojë një strategji të vetme gjithëpërfshirëse që do të mbulojë të gjithë sektorët; dhe (ii) proceset e KASH/ buxhetore që kërkojnë nga ministritë e linjës që të përpunojnë planet e tyre për shpenzime afatmesme për të arritur objektivat dhe qëllimet e politikës së tyre në planin e shpenzimeve të secilës ministri. SIP-ja po ashtu e thekson kërkesën për drejtim më të fuqishëm strategjik nga Këshilli i Ministrave (KiM), i cili në të ardhmen do të miratojë kornizën fiskale fillestare dhe tavanet buxhetore për KASH-në dhe për buxhetin, si dhe për strategjitë e zhvilluara nga secila ministri. Për mbikëqyrjen e zbatimit të SIP-së janë themeluar tri struktura: (i) një komision ndërministror për planifikim strategjik, i kryesuar nga Kryeministri; (ii) një komision qeveritar për modernizim, i kryesuar nga Zëvendës Kryeministri; dhe (iii) Departamenti i koordinimit të strategjisë dhe donatorëve (DKSD) i vendosur në Sekretariatin e KiM-së dhe përgjegjës për koordinimin e SIP-së në tërë qeverinë. Zbatimi i SIP-së është duke u konsideruar si proces që zhvillohet në faza. Fokusi fillestar gjatë vitit 2006 ishte në themelimin e strukturave qendrore dhe në zhvillimin e metodologjive dhe proceseve themelore të SIP-së. Gjatë vitit 2007 synohet që të zgjerohen proceset themelore të SIP-së në të gjitha ministritë, ku pastaj në vitet e mëvonshme këto procese zgjerohen dhe thellohen edhe më tej.
Burimi: Ristrukturimi i shpenzimeve publike për të mbështetur zhvillimin në Shqipëri – Shqyrtimi i shpenzimeve publike dhe institucionale, Banka Botërore, dhjetor 2006
Renditja e identifikimit dhe përgatitjes së projektit
32. Procedurat e PIP-së i specifikojnë fazat kryesore të identifikimit, formulimit, vlerësimit dhe planifikimit të investimeve që janë të përfshira në përgatitjen e projekt propozimit. Sidoqoftë, procedurat mund të përmirësohen përmes aplikimit të një qasjeje me më shumë faza në të cilat propozimet për investime do të projektoheshin dhe zhvilloheshin deri në fazën e identifikimit, kur merret vendimi se a duhet vazhduar me përgatitjen dhe vlerësimin e hollësishëm. Kjo procedurë do të mundësojë shqyrtimin e kushteve për studimin e hollësishëm të realizueshmërisë dhe planifikimit për të mbështetur përgatitjen dhe vlerësimin në mënyrë që të ketë fonde në dispozicion për këto detyra. Shqyrtimi i kushteve për përgatitjen dhe vlerësimin e investimeve në përfundim të fazës së identifikimit e bën të mundur sigurimin se këto kanë qenë të specifikuara dhe të përshtatura si duhet për atë shkallë dhe lloj të investimit të propozuar. Kjo po ashtu do të ndihmojë për të siguruar që mjetet e OB-së të mos ndahen për përgatitjen e projekteve të cilat në fazën e më hershme të identifikimit do të përjashtoheshin. Procedurat e reja të Shqipërisë për identifikimin dhe vlerësimin e projekteve të investimeve publike ofrojnë një shembull të mirë të një procesi të tillë në faza (Rubrika 6).
33. Prandaj MEF-ja duhet të shqyrtojë futjen në përdorim të një procesi të tillë në faza për miratimin e e propozimeve për investime. Kjo duhet të kujdeset për:
• Ekzaminimin e konceptit të projektit nga OB-të. Ky ekzaminim duhet të përqendrohet në qëllimin dhe fushëveprimin e investimit të propozuar, përputhjes së tij me politikat dhe prioritetet e ministrisë dhe për të parë se a ka gjasa që të paraqes një përdorim efektiv dhe efikas të mjeteve të kufizuara publike.
1
• Miratimin fillestar të bazuar në formularin e thjeshtëzuar për identifikimin e investimeve i cili mundëson që investimi të përfshihet në programin e ardhshëm e shpenzimeve kapitale të OB-së. Miratimi fillestar nga MEF-ja do të ofronte dritën e gjelbër për vazhdimin e zotimit të mjeteve për planifikimin dhe vlerësimin e hollësishëm të projektit dhe për autorizimin e studimeve të realizueshmërisë dhe planifikimit. Ai po ashtu duhet t’iu mundësojë projekteve që të programohen në planet e ardhshme të shpenzimeve të KASH-së, me kusht që kërkesat e përgjithshme për shpenzime kapitale të mbesin krejtësisht në përputhje me tavanet e mjeteve të KASH5.
• Miratimin e plotë të projektit para përfshirjes së tij në BKK. Kjo kërkon prezantimin e një propozimi për investime i cili përfshinë një specifikim të hollësishëm të projektit,një vlerësim dhe një plan të zbatimit i cili mbulon tërë periudhën gjatë të cilës duhet të zbatohet projekti.
34. Ky proces me pak ndryshime të vogla mund të përshtatet në procedurat e tanishme të PIP-së. Rekomandohet që kushtet të shikohen gjatë shqyrtimit të kushteve për zhvillim të mëtejshëm të procesit të PIP-së, i cili është duke u ndërmarrë në fazën e dytë të ndihmës së AER-it për PIP-në. Po ashtu duhet të shqyrtohet edhe themelimi i një Komisioni për Investime kapitale, i kryesuar nga MEF-i, i cili do të takohet 3-4 herë gjatë vitit për të shqyrtuar propozimet për investime dhe për të dhënë miratimin e përkohshëm dhe atë përfundimtar për të gjitha projektet e investimeve kapitale6.
5 Në praktikë, kërkesat e përgjithshme për shpenzime kapitale mund të lejohen të tejkalojnë tavanin e mjeteve të KASH-
së deri 20%-25%. Kjo do të ndihmojë për të siguruar një radhë e projekteve të miratuara në dispozicion në rast se do të ketë në dispozicion mjete shtesë për shpenzime kapitale, për shembull nga partnerët e zhvillimit.
6 Përveç personelit të lartë nga Departamentet Makroekonomike dhe i Buxhetit në MEF, Komisioni mund të përfshijë një përfaqësues nga Zyra e Kryeministrit, nga Agjencia e Prokurimit Publik dhe nga organet tjera qeveritare të cilat kanë mundësi për të dhënë këshilla për mbi aspektet inxhinierike dhe mjedisore të propozimeve për investime. Ministrive të linjës do t’u kërkohet që të marrin pjesë në takimet në të cilat diskutohen propozimet e tyre për investime.
1
Rubrika 6: Shqipëria: Procedurat për identifikimin dhe vlerësimin e projekteve për investime kapitale
Mungesa e kufizimeve të mjeteve
35. Procedura për identifikimin dhe përgatitjen e projektit nuk ka afat të caktuar në atë se OB-të nuk kanë nevojë që të prioritizojnë propozimet e tyre për investime për shkak të mjeteve të kufizuara reale para se t’i parashtrojnë ato në MEF. Së këndejmi, nuk ka ndonjë tregues që i detyron OB-të të kufizojnë propozimet për investime që ata i përgatisin dhe që i parashtrojnë në MEF me atë se çka mund të pritet realisht për tu financuar. Si rezultat:
• Kostot e projekt propozimeve që parashtrohen nga OB-të zakonisht e tejkalojnë në masë të madhe shumën e fondeve që janë në dispozicion. Për shembull: ◊ Ministria e Transportit dhe Telekomunikacionit ka identifikuar një kërkesë për shpenzim
kapital në vitin 2008 që kap shumën prej 25 milionë eurosh ndërsa në BKK-në e 2007 atyre u janë ndarë 24 milionë euro;
◊ Agjencia Kosovare e Mirëbesimit (AKM) ka parashtruar një kërkesë për shpenzim kapital që mbulon të gjitha ndërmarrjet publike në vlerë prej 207 milionë eurosh krahasuar buxhetit të ndarë të saj në BKK-në e vitin 2007 që ka qenë 50 milionë euro; dhe
◊ Ministria e Shëndetësisë ka parashtruar kërkesë për shpenzime kapitale në vlerë prej 29.0 milionë eurosh për BKK-në 2007 ndërsa i janë ndarë vetëm 9.2 milionë.
Ministria e linjës Komisioni për Investime Publike (Min. e Financave
Zhvillimi i idesë së projektit (përshkrimi, objektivat, pengesat që duhet të trajtohen, vlerësimet e
kostos fillestare, vlerësimi i përfitimeve fillestare)
Shqyrtimi i brendshëm nga ministria e linjës Sekretari i përgjithshëm autorizon punën e
mëtejshme në identifikimin e projektit.
Identifikimi i projektit (variantet për trajtimin e pengesave; zgjidhjet e propozuara
teknike; kërkesat për dhëna dhe kostoja e secilit variant; varianti i preferuar dhe arsyetimi; burimi i mundshëm i
financimit; metoda e propozuar e vlerësimit.)
Shqyrtimi i brendshëm nga ministria e linjës Sekretari i përgjithshëm e dërgon në
Ministrinë e Financave (MEF). Sekretariati i PIC-së shqyrton se a ka projekti arsyetim të duhur që të vazhdojë projekti deri te
vlerësimi. Nëse po, ai e cakton numrin e menaxhimit të
investimeve publike (MIP) dhe informon Sekretarin e përgjithshëm në ministrinë e linjës
Përgatitja dhe vlerësimi i detajuar i projektit (përshkrimi i projektit; zgjidhjet e propozuara teknike; kërkesat për
të dhëna; aranzhimet për zbatim; vlerësimi i kostos; burimet e financimit; arse për refuzimin e alternativave; supozimet që bëhen
për projektet; rreziqet; fleksibiliteti; para-realizueshmëria
Shqyrtimi i brendshëm nga ministria e linjës Sekretari i përgjithshëm e dërgon në MEF.
Vlerësimi i propozimit nga ana e sekretariatit të Komisionit për Investime
Publike (KIP). Përgatitja e raportit të vlerësimit dhe rekomandimet
Projekti që merret në konsiderim për miratim nga PIC dhe kur është e nevojshme nga KiM Projekti i miratuar i përfshirë për financim në
parashtrimin e KSHAM/ Buxhetit.
Burimi: Ristrukturimi i shpenzimeve publike për të mbështetur zhvillimin në Shqipëri – Shqyrtimi i shpenzimeve publike dhe institucionale, Banka Botërore, dhjetor 2006
1
• Sistemi i PIP-së mbushet më një numër të madh të projekteve. 1,179 kërkesa për projekte janë parashtruar për BKK-në e vitit 2007.
36. Një proces i tillë i pakufizuar ka një varg ndikimesh negative në procesin e menaxhimit të financave publike. OB-të harxhojnë mjaft kohë në përgatitjen e projekt propozimeve që kanë pak ose që nuk kanë fare gjasa që të financohen. Analistët në OB dhe në MEF kanë shumë pak kohë për shqyrtimin dhe analizimin e propozimeve për investime. Një pasojë tjetër e kësaj është se ato investime që financohen janë shpesh të përgatitura dhe të vlerësuara në mënyrë joadekuate. Përgatitja dhe vlerësimi i dobët është vërejtur edhe në studimin e bërë nga MEF si një faktor që më pastaj kontribuon në vonesa gjatë fazës së zbatimit.
37. Prandaj, OB-të duhet të shkojnë kah një procedurë ku ata do të përgatisin vetëm projekt propozime që kanë gjasa që të financohen me buxhetin ekzistues në kuadër të tavaneve buxhetore afatmesme të tyre. Kjo do të bëhej e mundur përmes krijimit të një tavani buxhetor të përgjithshëm për mjetet në kuadër të KASH-së për secilën ministri të ndarë në ndarje buxhetore për shpenzime rrjedhëse dhe për investime kapitale. Nëse do të kërkohej një prioritizim i tillë do të inkurajoheshin OB-të që të shqyrtonin shfrytëzimin sa më efektiv të mjeteve që kanë në dispozicion dhe do të mund të priteshin rezultate në një program investime të cilat do të përputheshin më mirë me prioritetet strategjike të OB-ve dhe do të shfrytëzonin në mënyrë më efikase fondet që janë në dispozicion. Kjo po ashtu do të mundësonte që kapacitetet e kufizuara të OB-ve për përgatitjen dhe vlerësimin e investimeve të përqendroheshin në projekte që kanë gjasa reale që të financohen.
Planifikimi i investimeve për vetëm një vit
38. Propozimet për investime kapitale në përgjithësi identifikohen dhe përgatiten për projekte që zhvillohen brenda një viti. Derisa kjo qasje ka qenë e duhur gjatë periudhës pas fazës emergjente kur kufizimet buxhetore nënkuptonin se prioritet duhej dhënë investimeve të vogla të rëndësishme që kishin për qëllim të rehabilitonin infrastrukturën ekzistuese, kjo më nuk është e duhur për një situatë të normalizuar ku theksi duhet vënë në nevojat për zbatimin e një programi më strategjik të shpenzimeve kapitale që është në synon zhvillimin e infrastrukturës së nevojshme moderne për të mbështetur zhvillimin e ardhshëm ekonomik të Kosovës.
39. Procedurat e PIP-së po sjellin një qasje më strategjike në planifikimin e investimeve dhe ofrojnë në mënyrë eksplicite kushtet për projekte shumëvjeçare. Sidoqoftë, ende nuk është krijuar si duhet koncepti brenda OB-ve, përderisa procedurat e tanishme kërkojnë që formularët e propozimeve për investime në kuadër të PIP-së të parashtrohen edhe për projektet që janë në zbatim e sipër edhe për propozime të reja për shpenzime kapitale. Si rezultat, një numër i madh i investimeve ndodh që ndahen në projekte të vogla njëvjeçare dhe që lidhen me aktivitetet të caktuara (siç është ndërtimi dhe pajisje e ndonjë objekti) të cilat shpesh financohen si projekte të veçanta. Kjo ka një varg pasojash negative për menaxhimin e investimeve publike:
• Programi për shpenzime kapitale fragmentohet gjë që rezulton në humbjen e fokusit strategjik. • Operacionet e prokurimit dhe zbatimit bëhen të ndara duke qenë së janë të kufizuara për
ndonjë vit të caktuar e nuk e mbulojnë koston e përgjithshme të investimit. Si rezultat: ◊ çrregullohet dhe vonohet zbatimi i tyre për shkak të nevojës për të ndarë investimin në një
numër kontratash të vogla vjetore; dhe ◊ kostot menaxhuese rriten në masë të konsiderueshme dhe në mënyrë të panevojshme rriten
nevoja kapaciteteve të kufizuara për menaxhim. • Krijohet pasiguri për financimin e vazhdimit të aktiviteteve ose aktiviteteve të tjera që kanë të
bëjnë me investimet. Kjo e rrit edhe më shumë rrezikun që objektet të mbesin pa u përfunduar ose pa pajisje.
40. Prandaj MEF duhet të theksojë në udhëzimet e saja për PIP-në rëndësinë e qasjes strategjike në identifikimin dhe planifikimin e propozimeve për investime. Në mënyrë të veçantë, ato duhet të theksojnë se:
• Propozimet për investime duhet të përcaktohen në nivel gjithëpërfshirës dhe të konsoliduar me projekt propozimet e specifikuara për të mbuluar koston e përgjithshme të llogaritur për tërë investimin, ku kostot do të jenë të ndara në faza për periudhën e plotë të zbatimit;
• Kostoja e projekteve dhe fazat e shpenzimeve duhet të azhurnohen për secilin cikël të buxhetit; dhe
1
• Formularët e korrigjuar dhe të azhurnuar të propozimeve për investime të PIP-së duhet të jenë të nevojshëm vetëm nëse duhet të ndryshohet kostoja e përgjithshme e llogaritur, ose nëse ka ndonjë ndryshim të konsiderueshëm të aktiviteteve që duhet të financohen.
Respektimi i afateve kohore të buxhetit vjetor
41. MEF-ja me të drejtë e ka theksuar rëndësinë e rreshtimit dhe integrimit të procedurave të PIP-së me kushtet e sistemit të planifikimit të buxhetit. Një përgjigje ndaj kësaj ka qenë se tani formularët e propozimit për investime PIP po përdoren për parashtrimin e llogarive të shpenzimeve kapitale për tu përfshirë në BKK. Sidoqoftë, në ketë qasje hasen një varg problemesh:
• Ajo rrezikon që t’i bëjë kushtet e procedurave të shëndosha të planifikimit dhe vlerësimit të projekteve të varura nga oraret dhe afatet e kufizuara kohore të procesit buxhetor. Identifikimi, planifikimi dhe vlerësimi i propozimeve për investime duhet parë si aktivitetet të vazhdueshme që zhvillohen gjatë gjithë vitit dhe të cilat sigurojnë se do të ketë propozime të përgatitura mirë dhe të prioritetizuara që mund të merren parasysh për tu financuar nga BKK-ja.
• Ajo e koncentron përgatitjen e propozimeve për investime në një periudhë të shkurtër të vitit dhe rrezikon që të mbingarkojë kapacitetet edhe ashtu të kufizuara të OB-ve për planifikim dhe vlerësim. Ajo po ashtu i përqendron kërkesat në analistët e buxhetit në MEF për të shqyrtuar dhe analizuar propozimet për investime PIP në pjesën e vitit kur ata veç ballafaqohen me kërkesa të shumta.
• Duke i lidhur procedurat e PIP-së kaq ngushtë më ato të buxhetit vjetor, ekziston rreziku që të vihet theksi në fokusin e tanishëm njëvjeçar të PIP-së, e jo në theksimin e zhvillimit të një programi më strategjik të shpenzimeve kapitale afatmesme.
42. Prandaj MEF-ja duhet të ndërmarrë hapa për të siguruar që propozimet për investime të pranohen në BKK vetëm kur të kenë kaluar procesin e plotë të përgatitjes dhe vlerësimit, dhe kur të jenë bërë aranzhimet e nevojshme menaxhuese për të mundësuar zbatimin me kohë. Kjo do të mundësohet nga procesi trefazor i miratimit të projektit të theksuar më lartë (shih paragrafin 33), ku vetëm projektet e miratuara për investim do të shqyrtohen për tu financuar nga BKK-ja. Ndarja e procesit të identifikimit dhe zhvillimit të propozimeve për investime nga orari i përgatitjes së parashtresave për buxhet po ashtu do të mundësojë që detyrat e përgatitjes dhe vlerësimit të projektit të jenë më të harmonizuara me kërkesat e ndonjë investimi të caktuar.
F. Përgatitja dhe financimi i buxhetit
43. Mënyra në të cilën përgatitet dhe financohet BKK-ja ka ndikuar edhe në nivelin e realizimit të buxhetit. Këtu mund të identifikohen një numër çështjesh duke përfshirë: (i) përfshirjen në BKK të projekteve të përgatitura në mënyrë joadekuate; (ii) numri i madh i projekteve të vogla të investimit; (iii) afatet kohore të programit të shpenzimeve kapitale; (iv) ndërrimi nga përvetësimet bazuar në zotime në përvetësime bazuar në para; dhe (v) financimi i programeve të shpenzimeve kapitale komunale. Çështje të tjera janë edhe integrimi i financimit gjithnjë e më të madh nga jashtë në BKK, dhe financimi i investimeve në NP.
Përfshirja në buxhet e projekteve të përgatitura në mënyrë joadekuate
44. Në BKK shpesh hyjnë projekte pa qenë plotësisht të përgatitura ose të specifikuara. Faktori kryesor që qëndron pas cilësisë së dobët në përgatitje dhe vlerësim është se propozimet për investime janë të prira të zhvillohen si përgjigje në qarkoret e buxhetit e jo si pjesë e procesit të punës së OB-së. Një faktor tjetër është politizimi i tepruar i procesit të përzgjedhjes së projekteve. Si rezultat, ka projekte që futen në BKK pa u përfunduar planifikimi teknik i tyre dhe pa i bërë aranzhimet për menaxhimin e projektit, ose siç ka ndodhur me një numër projektesh, pa u përfunduar çështjet që kanë të bëjnë me ndarjen e tokës. Për shkak se përgatitja e propozimit për investim bahet si rrjedhojë e procesit buxhetor, na disa OB ky proces është udhëhequr nga Divizionet e buxhetit dhe financave e jo nga departamentet teknike që janë përgjegjëse për zbatimin e tyre.
45. Kjo gjendje në mënyrë tipike rezulton në vonesa të konsiderueshme në zbatim dhe në mos-shpenzim të të buxhetit të ndarë në fillim. Baza e dobët e llogaritjes së parë të kostos po ashtu mund të rezultojë në teprica të mëpastajme të kostos. Vlerësimi joadekuat mund të shpie në miratimin e standardeve jo të duhura të planifikimit dhe në punë të cilësisë së ulët.
1
46. Për sigurimin projekteve më të mira kërkohet: (i) që përmes procedurave të PIP-së të theksohet se përgatitja e projektit është aktivitet që zgjatë gjatë tërë vitit; dhe (ii) përmirësimi i cilësisë së përgatitjes së projektit përmes zbatimit të masave të përcaktuara në seksioni paraprak për të futur në përdorim qasjen në faza të identifikimit dhe zhvillimit të projektit ku projektet miratohen nga Komisioni për investime Kapitale para se të shqyrtohet përfshirja e tyre në BKK.
Numri i madh i projekteve të vogla të investimeve
47. BKK përmban një numër të tepruar të projekteve të vogla kapitale. Kjo çon në humbje të fokusit në programin e shpenzimeve kapitale dhe dobëson lidhjet me politikat dhe strategjitë në nivel sektorial. Në buxhetin e vitit 2007 gjithsej 171 prej 315 projekteve të reja në buxhetin qendror kanë pranuar ndarje buxhetore prej nën 0.2 milion €, ku 54 projekte kanë pranuar ndarje të buxhetit nën 50,000 €. Projektet në buxhete komunale kanë tendencë që në mesatare të jenë shumë më të vogla me shumë kontrata më të vogla pune. Fragmentimi i tepruar e programit për shpenzime kapitale shton kompleksitetin e proceseve të prokurimit dhe numrin e punëve në prokurim. Ajo gjithashtu ngritë kërkesat për menaxhim të programit të shpenzimeve kapitale.
48. MEF duhet të merr parasysh masat për të konsoliduar programin e shpenzimeve kapitale në më pak projekte të mëdha. Kjo mund të arrihet përmes: (i) grupimit të kostos së investimeve të ndërlidhura, si ndërtimi dhe pajisja e shkollës, brenda një projekti të vetëm, (ii) grupimi i investimeve më të vogla kapitale, si rehabilitimi i shkollave në një komunë, brenda një projekt programor, dhe (iii) futja e dispozitës së ndarë për projektet e vogla kapitale pune që mbulojnë investimet më të vogla në nivel të OB-ve ose departamenteve që nuk do ti nënshtrohen procedurave të plota të PIP-it. MEF duhet të përcaktoj pragun përkatës të lartë për projekte të vogla kapitale pune, të themi 200,000 € dhe të përcaktoj pjesën maksimale të programit për shpenzime kapitale të OB-së që mund t’i ndahet projekteve të tilla, e që mund të ndryshoj në mes të ministrive.
Periudha kohore e programit për shpenzime kapitale
49. BKK tregon vetëm kërkesat për financim të projekteve për një vit. Programi 4 i Ligjit për Buxhetin jep detalet e programit për shpenzime kapitale dhe paraqet ndarjen e fondeve për çdo projekt të financuar nga buxheti qendror. Sidoqoftë, Ligji mbi Buxhetin nuk mbështetet me ndonjë plan më detal për shpenzimet kapitale, siç kërkohet në LMFPP, që tregon qëllimin e secilit projekt, koston totale të llogaritur të investimit, ndarjen e kostos nëpër faza përgjatë tërë periudhës së zbatimit, dhe kostot përsëritëse të punës dhe të mirëmbajtjes së objektit.
50. Mungesa e këtyre detaleve ka një numër të pasojave negative për menaxhim të investimeve publike: • Informatat e ofruara në programin për shpenzime kapitale nuk janë adekuate për diskutim
parlamentar. Ndarja vjetor e fondeve për një projekt ka pak kuptim përveç nëse jepet brenda kontekstit të gjerë të kostos totale të projektit dhe çka është shpenzuar më herët.
• Nuk ka të dhëna për kërkesat e ardhme financiare të domosdoshme për të kryer projektet investuese në vijim. Kjo kufizon përqendrim e programit të shpenzimeve kapitale dhe e vështirëson tutje përcaktimin e bilancit të resurseve që do të jetë në dispozicion për të financuar punët e reja investuese.
• Menaxhimi i projektit synon të përqendrohet rreth ndarjeve të buxhetit vjetor dhe planit të punës, e jo në zbatim të projektit në përgjithësi në krahasim me koston totale të llogaritur. Kjo mund të rezultojë në ngritje të kostos dhe zgjatje të periudhës së zbatimit për shkak të fragmentimit të planifikimit të zbatimit dhe nevojës për tenderuar në baza vjetore programet e punëve kapitale në vijim.
51. MEF duhet të paraqes planin e shpenzimeve kapitale siç thuhet në LMFPP. Ky mund të jetë dokument i veçantë ose mund të bëhet duke zgjeruar programin 4 të Ligjit për Buxhetin për të ofruar informata më detale për çdo projekt duke mbuluar:
• Objektivat e projektit; • Koston totale të llogaritur të projektit • Shpenzimet totale në vitet para vitit buxhetor aktual; • Llogaria e rishikuar e shpenzimeve për vitin aktual; • Shpenzimet e llogaritura për vitin e ardhshëm (për të cilin kërkohet aprovimi buxhetor); • Shpenzimet e llogaritura për secilin nga dy vitet pasuese, dhe
1
• Çfarëdo bilanci të shpenzimeve të kërkuara për të kryer projektin mbi KASH-in aktual. Në planifikim të buxhetit, kërkesat për financim të projekteve në vijim duhet të trajtohen të parat lidhur me ndarjen buxhetit në dispozicion për shpenzime kapitale edhe pse i nënshtrohen rishikimit të performancës dhe gjendjes së çdo projekti. Përqendrimi i PIP-it dhe procesit të aprovimit të projektit duhet të vihet mbi caktimin e bilancit në dispozicion për të financuar projektet e reja kapitale.
Përvetësimet e bazuara në para të gatshme
52. Kalimi në përvetësimet e bazuara në para të gatshme që u bë në vitin 2005 padyshim se ka vështirësuar OB-të në zbatimin e buxheteve të tyre të shpenzimeve kapitale. Sistemi paraprak i bazuar në zotime mundësonte OB-të të zbatojnë projektet gjatë periudhës dy vjeçare, ose në ndonjë rast edhe në periudha më të gjata, me kusht që fondet të zotohen në vitin e përvetësimit. Ndryshimi në përvetësimet e bazuara në kesh solli situatën ku programi i shpenzimeve kapitale përmban kryesisht projekte njëvjeçare të ngjeshura në korniza kohore për zotim dhe zbatim brenda periudhës 12 mujore. Kjo gjithashtu ka krijuar presion shtesë në kapacitetet menaxhuese dhe blerëse të projektit duke imponuar orare të ngjashme zbatimi përgjatë tërë programit të shpenzimeve kapitale.
53. Problemi nuk është te përvetësimet e bazuara në kesh, por kombinimi i përvetësimeve të bazuara në kesh dhe përqendrimi njëvjeçar i projekteve të investimit. Planifikimi i shpenzimeve kapitale në bazë të orarit më real dhe optimal të zbatimit të shpërndarë në më shumë vite mund të zvogëloj dukshëm nivelin e nën-shpenzimeve në projektet individuale. Shumë vende menaxhojnë me sukses financimin e projekteve investuese shumëvjeçare përmes ndarjes së vazhdueshme vjetore përderisa menaxhohen dhe monitorohen duke marrë për bazë koston totale të aprovuar të projektit. Me SIMF që funksionon mirë, Kosova mund të menaxhoj financimin e projekteve në këtë mënyrë.
Financimi i shpenzimeve kapitale në komuna
54. Në vitin 2006 niveli i ekzekutimit të buxhetit për programe komunale për shpenzime kapitale kishte mesataren prej 63.2% të përvetësimeve totale. Për këtë ishte shumë nën nivel të ekzekutimit të buxhetit qendror. Komunat përmendin mbështetjen e tyre në HV për financim të projekteve për shpenzime kapitale si arsye kryesore për nivel të ultë të realizimit. Ata thonë se kjo ndodh pasi që nuk lejohen të zotojnë fondet nga HV gjersa të grumbullohen të hyrat. Pasi që grumbullimi i HV-ve kryhet kryesisht në pjesën e dytë të vitit fiskal, prokurimi nuk mund të kryhet gjer në fund të vitit, duke lënë shumë pak kohë për zbatim të projektit para se fondet të vijnë në fund të vitit7.
55. Sidoqoftë duket se arsyet e vërteta gjenden diku tjetër. Pasi që HV-të e pashpenzuara mund të barten në vitin e ardhshëm, komunat duhet të jenë në gjendje që të zotojnë fondet dhe të fillojnë prokurimin në fillim të vitit fiskal. Problem i disponushmërisë së financimit nga të hyrat vetanake do të duket se ndërlidhet me faktorët tjerë përfshirë:
• Caktimet e shpenzimeve që bazohen në projeksione tejoptimiste të të hyrave – në vitin 2006 komunat kanë grumbulluar vetëm 82% të HV-ve të parashikuara
• Përkushtohen resurse të pamjaftueshme për të përmirësuar mbledhjen e HV-ve nëpër komuna • HV-të shfrytëzohen për të mbuluar vonesat e fundit të vitit në programin e shpenzimeve
përsëritëse
56. Adresimi i këtyre çështjeve do të kërkonte nga komunat që të: (i) adoptojnë parashikime më konservative për HV dhe programin e tyre të shpenzimeve kapitale, dhe (ii) të përforcojnë menaxhimin e vet financiar me qëllim të ‘mbrojtjes’ së ndarjes së buxhetit për shpenzime kapitale nga pagesa e vonesave dhe financimit të mungesave në programin e shpenzimeve përsëritëse. Këto kërkesa duhet të merren parasysh në kontekst më të gjerë të zhvillimit të kapaciteteve menaxhuese të buxhetit komunal.
Projektet e investimeve kapitale të financuara nga jashtë
57. Financimi koncesionar i jashtëm i programeve për shpenzime kapitale ishte shumë i kufizuar në vitet e kaluara. Shpenzimet në projekte kapitale të financuara nga jashtë të përfshira në BKK në vitin 2005 ishin
7 Për shembull Komuna e Pejës në shpenzimet 2006 ka kryer vetëm 34 prej 76 zotimeve për financim kapital të bëra
gjatë vitit. Shpenzimet totale kapitale ishin 1.05 milion € në krahasim me 1.69 milion € të zotuara dhe me financim të caktuar prej 1.98 milion €.
1
2,3 milion €, që mbulonin rreth 1.6% të shpenzimeve kapitale totale 8. Në vitin e njëjtë, shpenzimet jashtë buxhetit në projekte kapitale të financuara nga jashtë u llogaritën në 27.2 milion €. Prandaj Kosova është fatlume në shmangien e gjendjes që paraqitet në shumë vende që varen nga ndihmat ku pjesa më e madhe e shpenzimeve kapitale të qeverisë financohet direkt nga partnerët zhvillimor dhe mbeten jashtë buxhetit. Gjendja e tillë shkatërron gjithëpërfshirjen dhe integritetin e planifikimit dhe buxhetimit të investimit dhe çon në humbje të dukshme të transparencës buxhetore.
58. Pas statusit është e mundshme që Kosova të pranoj nivele dukshëm më të larta të financimit të jashtëm dhe pjesa kryesore e këtyre resurseve do të përdoret për të financuar përmirësimet në infrastrukturë kapitale të domosdoshme për të përmirësuar ofrimin e infrastrukturës dhe shërbimeve publike. Qeveria ka treguar intencën e vet për të punuar me komunitetin donator për të vendosur mekanizmat që do të mundësojnë resurset donatore të ofrohen përmes mbështetjes buxhetore dhe aranzhimeve në financimin në nivel sektorial në formë shporte9. Kur këto resurse të ofrohen përmes aranzhimeve të tilla, ato mund të ndahen dhe menaxhohen nga PIP-i, sistemet buxhetore dhe thesari. Sidoqoftë, mund të priten shuma të mëdha të resurseve si asistencë në projekte, në veçanti në sektorët e infrastrukturës. Gjersa të jetë e mundshme, këto resurseve duhet të sillen në buxhet dhe të menaxhohen përmes sistemeve dhe procedurave MFP të Kosovës. Qeveria duhet të theksoj këto kërkesa në diskutime dhe negociata me partnerët e vetë zhvillimor.
Aranzhimet financiare për investime nga ndërmarrjet publike
59. Gjer tani ndarjet e buxhetit për ndërmarrje publike (NP) janë ofruar në formë të granteve kapitale nga buxheti qendror. Në vitin 2006 shpenzimi kapital nga NP-të ishte 28.2 milion € ose 21% e shpenzimeve totale nga BKK. Pasi që NP-të janë ndërmarrje komerciale, autoritetet janë të brengosura se aranzhimet aktuale financiare ofrojnë pak stimulim për të adresuar shkaqet themelore të performancës së dobët financiare të shumicës së NP-ve. Prandaj propozojnë kalimin në drejtim të financimit në formë të huave të investimeve të NP-ve dhe planifikojnë të ofrojnë hua investuese prej 83 milion € Korporatës Energjetike të Kosovës (KEK) në vitin 2007 për rehabilitim të makinerisë për mihje dhe për ekspansion të mihjeve.
60. Sidoqoftë, mungesa themelore e përfitimit financiar e shumicës së NP-ve do të thotë se ekziston nevoja për vëmendje gjatë zhvendosjen në financim në formë të huave, nëse autoritetet nuk dëshirojnë të ndërtojnë portfolio të huave që nuk funksionojnë. Nën këto rrethana:
• Investimet e mëtejme në NP duhet të lidhen me planet e biznesit që demonstrojnë qëndrueshmërinë financiare të NP-ve. Në rastin e shërbimeve publike, planet e biznesit duhet të adresojnë kërkesat për: (i) zvogëlimin e humbjeve teknike dhe joteknike, dhe (ii) zhvendosje në tarifa ekonomike. Subvencionet shtesë në grante nga BKK-ja duhet të jenë të natyrës së përkohshme, dhe si të tilla të lidhura ngushtë për të plotësuar këto dy pako të kërkesave, ashtu që planet e biznesit të NP-ve të mos shkatërrohen, dhe të ofrohen stimulime për të zbatuar këto plane.
• Huat për investime kapitale duhet të ofrohen vetëm atyre NP-ve që kanë qarkullim relativisht të mirë të parave. Huat e tilla duhet të bëhen me kamatë të tregut. Kur qarkullimi i parave nuk përmbush tërë koston e huas, duhet të ofrohet një element i financimit si grant kapital e jo përmes subvencioneve në kamatë. Financimi i kredisë duhet të përvetësohet përmes procesit të buxhetit dhe kostot e pritura duhet të llogariten dhe rezervohen duke filluar me vitin e parë në të cilin kredia zgjatet për një qëllim të caktuar.
G. Realizimi, prokurimi dhe monitorimi i buxhetit kapital
61. Dy seksionet e epërme treguan se procedurat e zhvilluara në mënyrë joadekuate për identifikim, planifikim dhe buxhetim të projekteve për shpenzime kapitale shkaktojnë vonesa që paraqiten në zbatim të projektit dhe janë shkaqet kryesore të nën-shpenzimit të alokimeve të buxhetuara. Ndikimi i këtyre faktorëve reflektohet dhe shumëzohet me problemet më imediate që bëhen evidente gjatë zbatimit pasues të buxhetit. Këto përfshijnë: (i) dobësinë në menaxhim të projektit, (ii) përgatitje joadekuate për zbatim të projektit, (iii) vonesat në zotimin e fondeve, (iv) kohëzgjatja e procesit të prokurimit, (v) shfrytëzimi i
8 Në vitin 2006 projektet kapitale të financuara nga jashtë të përfshira në BKK u ngritën në 5.2 milion € duke mbuluar
3.2% të tërë shpenzimeve kapitale. 9 Shih ‘Menaxhimi i ndihmave në Kosovë – Shënim nga diskutimi, qershor 2007’, Zyra e Kryeministrit (Qendra për
koordinimit të donatorëve).
1
kufizuar i kontratave shumëvjeçare, (vi) mundësia për t’iu përgjigjur vonesave të papritura, dhe (vii) aranzhimeve për monitorimin e programit të shpenzimeve kapitale.
Menaxhimi i projektit
62. Procedurat e PIP-it theksojnë rolin kyç të menaxherit të projektit në zhvillimin dhe zbatimin e projekteve investuese. Sidoqoftë, në praktikë, projektet investuese përfshihen në BKK e vetëm pak mendohet zbatimi pasues. Studimi i MEF-it ka identifikuar se projektet përfshiheshin shpesh në iniciativë të departamenteve të buxhetit dhe financave të OB-ve pa caktuar menaxherë të projektit. Aranzhimet për menaxhim të projektit mund të jenë jo përkatëse. Për shembull programet për ndërtim të spitaleve menaxhohen nga Drejtorët e spitaleve regjionale e jo nga ekipi i dedikuar për menaxhim të projektit. Si rezultat, menaxhimi i projektit merr rol sekondar në udhëheqjen ditore të spitalit dhe mungojnë aftësitë dhe përvoja për të menaxhuar me projekt ndërtimi. Monitorimi i zbatimit të projektit ndryshon shumë në mes të OB-ve. OB-të mund të shfrytëzojnë më mirë SIMF-in për monitorim të zotimeve dhe shpenzimeve përballë përvetësimeve. Aranzhimet për monitorim të zbatimit të projektit ndryshojnë shumë në mes të OB-ve, por shpesh janë joadekuate për të siguruar veprime rikuperuese me kohë në rastin e paraqitjes së vonesave në zbatim të projektit.
63. Pasojat e dobësisë në menaxhim të projektit janë: (i) vonesat në zbatim dhe nën-shpenzim të alokimeve buxhetore, (ii) kostot e ngritura që rezultojnë nga vonesat e zbatimit dhe mbikëqyrja e dobët e menaxhimit, (iii) specifikacionet dhe standardet teknike nuk plotësohen për shkak të informatave joadekuate nga monitorimi. Adresimi i këtyre çështjeve do të kërkon aranzhime adekuate të menaxhimit të projektit para se financimi të vihet në dispozicion. Kjo mund të lehtësohet me zhvillimin e udhëzimeve për menaxhim të projekteve kapitale, zbatim dhe monitorim si dhe organizim të kurseve trajnuese për menaxherë të projekteve. Pasi që trajnimi në procedurat e zbatimit të projektit do të jetë kërkesë e vazhdueshme dhe është përkatëse për aspektet tjera të menaxhimit të programit në sektor publik, kjo mund të bëhet në bashkëpunim me Institutin Kosovar për Administratë Publike (IKAP).
Përgatitja për zbatimin e projektit
64. Edhe pse draft buxheti finalizohet dhe dorëzohet kuvendit gjer më 30 tetor, OB-të shpesh nuk finalizojnë planet teknike, nuk përgatisin dokumentet e tenderit dhe nuk bëjnë parashikimet e prokurimit gjer në fillim të vitit fiskal në janar. Kjo vonon fillimin e procesit të prokurimit dhe ngritë rrezikun e vonesave në prokurim për shkak të përgatitjes së ngutshme të tender dokumentit. Si rezultat i zgjatjes së procesit të tenderit në vitin e ri fiskal, shkurtohet koha në dispozicion për zbatim të kontratës, e me këtë shtohen gjasat për mos zbatim të punëve të kontraktuara para fundit të vitit fiskal.
65. Udhëzimet për menaxhim dhe zbatim të projektit kapital duhet të theksojnë rëndësinë e finalizimit të planeve teknike dhe dokumentacionin e tenderit gjer në fund të vitit fiskal, ashtu që procesi i tenderimit të mund të vazhdoj pa vonesë. Procedurat e OB-ve për monitorimin e programeve për shpenzime kapitale duhet të zgjerohen për të përfshirë projektet që janë caktuar për fillim të zbatimit në vitin e ardhshëm. OB-të duhet të zhvillojnë orarin për vitin e ardhshëm fiskal që cakton orarin kohor për aktivitetet e planifikuara të prokurimit. Kjo duhet të merr parasysh kufizimet në kapacitet dhe kërkesa teknike edhe në departamentet e prokurimit të ministrisë.
Vonesat në zotimin e fondeve të përvetësuara
66. Vonesat në ndarjen dhe zotimin të fondeve në fillim të vitit fiskal rezulton në vonesa të mëdha në fillimin e aktiviteteve të prokurimit për projektet kapitale. Në fillim të vitit, OB-të përgatisin planin vjetor të qarkullimit të parave për vitin aktual fiskal dhe e dorëzojnë MEF-it. Kjo krijon bazën për MEF-in për të lëshuar autoritetin për të bërë shpenzime, që kërkohet para se OB të bëj ndonjë zotim për shpenzim dhe të filloj prokurimin përmes publikimit të lajmërimit për dhënie të kontratës.10 Në praktikë prioriteti i menjëhershëm i OB-së në fillim të vitit fiskal është që të zgjidh pagesën e vonesave dhe gjer sa të kryhet kjo, nuk është në gjendje që të përgatis planin vjetor të qarkullimit të parave. Si rrjedhojë, shpesh plani vjetor për qarkullim të parave nuk i dorëzohet MEF-it gjer në shkurt. Si rezultat OB-të nuk janë në gjendje që të fillojnë prokurimin gjer në fund të tremujorit të parë të vitit.
10 LPP kërkon që prokurimi të filloj nëse ‘fondet janë përvetësuar për prokurimin në fjalë në shumë të mjaftueshme për
të përmbushur obligimet financiare që mund të dalin gjatë vitit fiskal si rezultat i atij prokurimi’ (neni 20.1 i kushtëzuar me nenin 8.2). Parimi që fondet të përvetësohen para prokurimit është filluar si praktikë e shëndoshë e MFP-së. Përfitimet e rishikimit të LPP për të mundësuar fillimin e prokurimit pas shpalljes së Ligjit për buxhetin vjetor, do të jenë të kufizuara.
1
67. MEF duhet të punoj me OB-të për të minimizuar vonesat në lëshimin e fondeve. Nuk ka arsye pse OB-të të mos përgatisin planet për qarkullim vjetor pas aprovimit të buxhetit dhe para fillimit të vitit fiskal. Sidoqoftë kjo çështje mund të merret parasysh në kontekst të aranzhimeve për pastrimin e vonesave të pagesave të papaguara.11
Kohëzgjatja e procesit të prokurimit
68. Kohëzgjatja e procesit të tenderimit shpesh përmendet nga OB-të si shkaku kryesor i vonesës në zbatim të projektit. Për tenderët mbi 250.000 € koha minimale nga lëshimi i lajmërimit të kontratës për të pranuar tenderin ishte 52 ditë. Pastaj vlerësimi i tenderit dhe dhënia e kontratës marrin zakonisht 14 ditë. Pas publikimit të dhënies së tenderit, lejohen edhe 8 ditë për palët e interesuara që të dorëzojnë ankesa rreth mbajtjes së tenderit. Në rast të ankesës, mund të merren edhe shtatë ditë për një ekspert të pavarur që do të vendosë vlefshmërinë e ankesës. Në praktikë, këto procedura nënkuptojnë se mund të zgjasin rreth tre muaj gjer sa të përfundoj procesi i tenderimit.
69. Rishikimet e LPP-së që është shpallur në qershor 2007 kanë shkurtuar në minimum kohëzgjatjen e kohës në mes të Lajmërimit për kontratë dhe hapjes së tenderit nga 52 ditë në 40 ditë (Rubrika 7). LPP gjithashtu jep dispozitat për periudhë minimale të tenderit prej 24 ditëve (më parë ishte 36 ditë) për kontrata ku prokurimi ishte mbuluar me një Lajmërim indikativ të prokurimit të lëshuar jo më vonë se 40 ditë para lëshimit të lajmërimit për kontratë. Pasi që Lajmërimi indikativ i prokurimit mund të lëshohet ‘menjëherë pas aprovimit të planifikimit të projektit për punët në fjalë’ dhe nuk ka nevojë të pres gjer në fillim të vitit fiskal, kjo mund të përdoret për të shkurtuar tutje kohën për të përfunduar procesin e prokurimit.
Kutia 7: Kufijtë kohor të tenderimit (qershor 2007)
Procedura e tenderit Kontratat <250,000€
Kontratat >250.000 Vërejtje
Procedurat normale të tenderit të hapur Kërkesat për të marrë pjesë Tenderi
Gjithsej
-
25 25
-
40 40
Lajmërimi për kontratë mund të lëshohet pas aprovimit të planit për qarkullimin e parave
Tenderi i hapur pas lajmërimit indikativ Lajmërimi indikativ Tenderi
Gjithsej
- - 0
40 24 64
Lajmërimi indikativ mund të lëshohet para fillimit të vitit fiskal
Tenderi i kufizuar Kërkesat për të marrë pjesë Tenderi
Gjithsej
15 20 20
25 40 40
Aplikohet kur është më efikase për të rishikuar kualifikimet e kontraktuesve të interesuar para dorëzimit për tender. Lajmërimi për kontratë mund të lëshohet pas aprovimit të planit për qarkullimin e parave
70. OB-të gjithashtu ankohen lidhur me anulimin e prokurimit për shkak të pamundësisë për të marrë tri oferta, ose koha shtesë për të marrë anulimin nga Komisioni rregullativ i prokurimit publik (KRPP)12. Në vitin 2006 KRPP pranoi 491 kërkesa për anulim të kontratave të punës dhe furnizimit, prej së cilave u pranuan 345. Mungesa e ofertuesve të përshtatshëm është problem i veçantë për tenderët që përfshijnë pajisje shumë të specializuara ku shpesh mund të jetë një ose dy furnizues të kualifikuar. Numri më i madh i kërkesave për anulim (70) u paraqit nga KEK-u prej së cilave gjysma (37) u aprovuan. Shkalla relativisht e lartë për kërkesa për anulim nga KEK-u tregon probleme tjera me procesin e tenderimit. Rreth një çerek (129) e të gjitha kërkesave për anulim u dorëzuan nga komunat. Duhet të ndërmerret një studim nga MEF dhe APP për të identifikuar arsyet kryesore për mungesë të ofertuesve. Ka gjasa se ndikojnë faktorët si specifikimi i dobët i kontratës, kapacitetet e kufizuara të kontraktuesve dhe koncentrimi i punëve të prokurimit gjatë gjysmës së parë të vitit. Adresimi i atyre faktorëve mbi të cilat autoritetet kanë një lloj kontrolli, mund të reduktoj numrin e punëve të anuluara të prokurimit.
71. Periudhat e tenderit të specifikuara në LPP nuk janë larg me standardet ndërkombëtare dhe ndryshimet e fundit në LPP kanë kanalizuar procedurat edhe më tutje. Pothuaj se pengesat mbesin më shumë në
11 Çështja e zgjidhjes së pagesës së vonesave nuk është ngritur gjatë vizitës së konsulentit, por është përmendur diku
tjetër. Prandaj nuk ishte e qartë gjer në çfarë mase kjo çështje paraqet problem dhe nëse MEF kërkon nga OB-të të zgjidhin pagesat e vonuara para përgatitjes së planit për qarkullim të parave.
12 Nën LPP e rishikuar dhe shpallur në qershor 2007, përgjegjësia për pranimin e anulimit i është dhënë Agjencisë për Prokurim Publik.
1
kapacitetet e kufizuara për të menaxhuar me punët e prokurimit që rezulton në vonesa në mes të fazave të ndryshme të procesit të prokurimit. Kjo nënvizohet me: (i) numër relativisht të madh të punëve të vogla në prokurim, (ii) koncentrik të punëve të prokurimit gjatë muajve të hershëm të vitit që nënvizohet me dominim të projekteve njëvjeçare, dhe (iii) dështimin për të planifikuar dhe përgatitur më herët për prokurim, që do të mundësonte periudha më të shkurtra të tenderimit për kontrata të mbuluara me një Lajmërim indikativ. Departamenti i buxhetit në MEF duhet të punoj me APP-në dhe OB-të për të përmirësuar planifikimin dhe përgatitjen e prokurimit. Gjithashtu duhet të monitoroj procedurat e reja/kufijtë kohor nën legjislacionin e rishikuar të prokurimit për të identifikuar shkaqet e vonesave të mëdha dhe veprimet e mundshme riparuese.
Kontratat shumëvjeçare
72. Aktualisht ka përdorim shumë të kufizuar të kontratave të prokurimit që zgjasin mbi një vit fiskal. Kjo reflekton përqendrimin në programe të shpenzimit kapital në projekte njëvjeçare. Sidoqoftë, edhe në rast të projekteve me periudha më të gjata zbatimi, kontratat shumëvjeçare rrallëherë përdoren pasi që ato shihen si jokompatibile me një buxhet të përvetësuar për çdo vit dhe me procedura të menaxhimit të buxhetit të bazuar në kesh që janë duke u përdorur që nga viti 2005. Kjo qëndron pavarësisht dispozitave specifike në LPP që mbulojnë dhënien e kontratave shumëvjeçare të prokurimit që ngritin kërkesat për përvetësim gjatë viteve pasuese (Rubrika 8).
73. Mbështetja në kontrata njëvjeçare ka një numër të ndikimeve negative në menaxhim dhe zbatim të programit për shpenzime kapitale. Ajo rezulton në kosto më të lartë të kontraktuesit në projekte ku aktivitetet ndërtimore duhet të ndahen në një sërë kontratash njëvjeçare që rezultojnë në ndërprerje të zbatimit të projektit dhe paraqitet nevoja për ritenderim dhe rimobilizim për kontratat përcjellëse. Kjo krijon kosto shtesë dhe kërkon kapacitet e OB-ve në organizimin e prokurimit suksesiv për projektin e njëjtë. Kjo i kontribuon përqendrimit të aktivitetit të prokurimit gjatë gjysmës së parë të vitit me çka rëndon pengesat e kapacitetit brenda sistemit të prokurimit. Ajo inkurajon planifikim të zbatimit tepër ambicioz pasi që OB mundohet të ngjesh zbatimin brenda një viti fiskal.
Rubrika 8: Kontratat shumëvjeçare
Neni 8.3 i Ligjit për Prokurim Publik (LPP) cakton aranzhimet dhe kushtet nën të cilat OB-të mund të hyjnë në kontrata prokurimi që janë më të gjata se një vit fiskal.
8.3 Nëse prokurimi përkatës nxit ngritjen e obligimeve financiare që duhet të përmbushen nga përvetësimet e viteve të ardhshme fiskale, autoriteti kontraktues do të (i) sigurojë se ekziston një bazë e arsyeshme për të pritur që gjatë viteve të ardhshme fiskale do të bëhen përvetësime për të përmbushur, dhe (ii) të përfshijë në kontratën përkatëse publike një dispozitë që qartësisht e kushtëzon zbatueshmërinë e obligimeve të parashtruara në kontratë, me legjislacionet e ardhshme të përvetësimeve, të fondeve me qëllim të përmbushjes, dhe në një shumë të mjaftueshme për përmbushjen e obligimeve të tilla.
Ky nen është ndryshuar në LPP-në e rishikuar për të bërë referencë specifike në Kornizën Afatmesme të Shpenzimeve Buxhetore. Kërkesa për të demonstruar se financimi i mjaftueshëm mund të pritet që të jetë në dispozicion mund të përmbushet duke përfshirë Programin 4 të Buxhetit Vjetor në koston totale të llogaritur të çdo projekti dhe ndarjen e kostos nëpër faza përgjatë viteve.
74. Prandaj ka arsye të fuqishme për autoritetet Kosovar të shfrytëzojnë dispozitat e LPP-së që mbulojnë dhënien e kontratave më të gjata se një vit fiskal. Masat e dhëna në seksionet paraprake për të kufizuar përqendrimin e programit të shpenzimeve kapitale në një vit kërkojnë që projektet të specifikohen dhe aprovohen në bazë të kostos totale të llogaritur të investimeve të planifikuara për të mundësuar përfitimin nga kontratat shumëvjeçare.
Faktorët jashtë kontrollit të OB-ve
75. Studimi i MEF-it ka vërejtur se në një numër të rasteve, faktorët mbi kontroll të autoriteteve kanë rezultuar në vonesa të zbatimit të projektit dhe nën-shpenzim të ndarjeve buxhetore. Arsyet kryesore të përmendura përfshijnë motin e keq, furnizimin e kufizuar vendor me inventar, problemet e papritura teknike, performanca e dobët e kontraktuesit dhe dështimi i kontraktuesit. Problemet e tilla ndikojnë në programet e shpenzimeve kapitale në të gjitha vendet dhe janë arsye e madhe pse ekzekutimi i buxhetit ka tendencë të jetë më i ulët sesa programet e shpenzimeve kapitale. Problemet e tilla mund të jenë më të mëdha në një territor siç është Kosova ku kapacitetet e kontraktuesit janë ende duke u ndërtuar dhe ku shumë firma furnizimi janë themeluar së voni dhe kanë përvojë të kufizuar dhe qasje të kufizuar në
1
financa. Ndikimi i vonesave të tilla përkeqësohet kur çon në prishjen e kontratës dhe duhet të ritenderohet në vitin pasuese fiskal.
76. Menaxhimi proaktiv i programit të shpenzimeve kapitale mund të ndihmoj zvogëlimin e ndikimit të vonesave të tilla p.sh duke kaluar fondet nga projektet ku zbatimi ka ngecë në ato që mund të përshpejtohen. Dispozitat e LMFPP-s që mbulojnë realokimin një vjeçar të fondeve mundëson fleksibilitet të konsiderueshëm për t’u përgjigjur situatave të tilla (kutia 9). Përdorimi më i madh i kontratave shumëvjeçare gjithashtu do të lehtësonte projektet që të ‘rikuperohen’ nga vonesat e papritura në zbatim.
Rubrika 9: Fleksibiliteti në menaxhim të programit në shpenzimeve kapitale
Shpenzimet në investime është vështirë të planifikohen dhe afatizohen me saktësi, prandaj ka nevojë për fleksibilitet të madh për të realokuar fondet nga projektet që janë vonuar në projektet në të cilat shpenzimet mund të kryhen para orarit. LMFPP ofron fleksibilitetin e tillë:
Për realokim në mes të projekteve brenda një programi nuk ka kufizim nëse projektet janë brenda një kategorie të përvetësimit (shpenzime kapitale).
Për realokim në mes të përvetësimeve të një OB-je gjer në shumë prej 20% të përvetësimeve të ndikuara negativisht, kërkohet autorizimi i Ministrit të Ekonomisë dhe Financave.
Për realokim në mes 20% dhe 40% të përvetësimeve të ndikuara negativisht, kërkohet autorizimi i qeverisë dhe PSSP-së.
Për realokime mbi 40% të përvetësimeve të ndikuara negativisht, kërkohet autorizimi i kuvendit dhe PSSP-së.
Monitorimi i zbatimit të programit të shpenzimeve kapitale
77. Procedurat e monitorimit të programit për shpenzime kapitale janë ende duke u zhvilluar. MEF bën rishikimet në mes të vitit për zbatimin e BKK-së. Pas këtij rishikimi, bëhen ndryshimet e kërkuara në buxhet dhe, nëse kërkohet, përgatitet buxheti i rishikuar për autorizim nga kuvendi dhe PSSP-ja. Përveç kësaj, pas studimit të MEF-it për nën-shpenzime, MEF merr hapa për të përforcuar aranzhimet monitoruese mbi programin e shpenzimit kapital. Raportet nga SIMF përdoren nga analistët e buxhetit në MEF si bazë për takimet me OB-të për të monitoruar progresin e projekteve dhe për të identifikuar veprimet që duhet të ndërmerren për të adresuar vonesat në zbatim.
78. MEF duhet të ndërtohet mbi këtë iniciativë dhe të vendos kërkesat për OB-të për të organizuar takimet tremujore monitorimi për të rishikuar zbatimin e programit për shpenzime kapitale. Zyrtarët e MEF-it duhet të marrin pjesë në takime dhe raporti nga diskutimet, konkluzionet dhe veprimet e rekomanduara duhet t’i dërgohen MEF-it. Raportet financiare të hartuara nga SIMF duhet të ofrojnë bazën për monitorim të programit investues. OB-të duhet të dakordohen me MEF-in që raportimi shtesë për progresin fizik të zbatimit të sigurohet nga Menaxherët e projektit.
H. Konkluzionet dhe hapat e ardhshëm
Shkaqet themelore të mos-shpenzimit të buxhetit
79. Konkluzioni kryesor i këtij dokumenti është se Kosova ka kornizë mirë të përpunuar ligjore dhe rregullative për menaxhim të investimeve publike dhe prokurim publik. Kapacitetet për të zbatuar procedurat specifike janë të kufizuara. Si rezultat, nuk shfrytëzohen plotësisht dispozitat e procedurave të përpunuara nën LMFPP dhe LPP. Në praktikë, arsyet për nën-shpenzime në programet e shpenzimeve kapitale kalojnë nëpër një sërë çështjesh që ndërlidhen me mënyrën në të cilën planifikohen, buxhetohen dhe zbatohen projektet për investime publike. Mund të identifikohen dy shkaqe themelore për nën-shpenzime.
• Perspektiva njëvjeçare që nënvizon aspektet kyçe të menaxhimit të investimeve publike, përfshirë mënyrën në të cilën operojnë procedurat e PIP-it, qasja në buxhetim të programit për shpenzime kapitale, dhe operacionet e procedurave të prokurimit publik. Kjo ndikon në zbatimin e programit për shpenzime kapitale në një numër mënyrash: ◊ Ajo kufizon shumë kohën gjatë së cilës mund të zbatohen projektet e investimit. Duke
lejuar kohë për prokurim dhe mobilizim të kontraktuesit, bëhet pothuajse e pamundshme që të arrihet ndonjë nivel i zbatimit gjatë fazës së parë 4-5 mujore të vitit.
1
◊ Përqendron investimet në aktivitete specifike të ciklit të projektit në kohëra të caktuara, e jo përgjatë tërë vitit. Prandaj identifikimi i projektit dhe aktivitetet përgatitore anojnë kah koncentrimi gjatë periudhës relativisht të shkurtër kohore të lidhur me afatin e fundit më 15 qershor për dorëzimin e formularëve PIP dhe paraqitjeve buxhetore për vitin e ardhshëm buxhetor. Ngjashëm aktivitetet e prokurimit koncentrohen gjatë periudhës mars gjer shtator. Kjo krijon kulminacion të kërkesave që rëndojnë kapacitetet e kufizuara duke rezultuar në projekte jo aq mirë të dizajnuara dhe të përgatitura, dhe kontribuojnë në vonesa në procesin e prokurimit.
◊ Fragmenton programin e shpenzimeve kapitale në një numër të madh të projekteve të vogla që duhet të zbatohen brenda një viti. Në rastet ekstreme kjo rezulton në atë çka idealisht duhej të konsiderohej një investim i vetëm i ndarë në disa projekte njëvjeçare. Rezultat është nevoja për përsëritje të procesit të tenderimit për çdo vjet që krijon kërkesa të panevojshme, ngritë koston e investimit dhe redukton kohën në dispozicion për zbatim, prandaj vonon përfundimin e projektit.
Kjo perspektivë njëvjeçare nuk rrjedh nga mangësitë në kornizë konceptuale dhe legjislative që mbulon shpenzimet e investimeve publike. LMFPP specifikon se programi i shpenzimeve kapitale duhet të reflektohet në BKK në mënyrë që të njeh në veçanti faktin se projektet investuese pritet që të zbatohen gjatë periudhave që tejkalojnë një vit fiskal. Në pajtim me të, formati i PIP-it është dizajnuar për të mbuluar projektet shumëvjeçare investuese. Ngjashëm, LPP jep dispozita të veçanta për dhënie të tenderëve me kontrata që zgjasin mbi një vit fiskal dhe që duhet të mbulohet nga përvetësimet në buxhetet pasuese. Por aplikimi i këtyre procedurave reflekton perspektivë të planifikimit dhe menaxhimit afatshkurtër , i cili është i papërshtatshëm për llojin e investimit publik që tani nevojitet për të mbështetur zhvillimin afatmesëm dhe afatgjatë të ekonomisë së Kosovës.
• Kufizimet në kapacitet që ndikojnë negativisht në planifikimin, menaxhimin dhe zbatimin e programit për shpenzime kapitale. Këto reflektohen në: ◊ Mungesa e përqendrimit strategjik në programin e shpenzimeve kapitale ku propozimet
për investime zhvillohen si përgjigje ndaj qarkores buxhetore e jo si pjesë e proceseve të vazhdueshme afariste në OB. Kjo mund të rezultojë në projekte që përfshihen në BKK e që nuk janë të specifikuara sa duhet dhe janë llogaritur dobët. Aranzhimet në menaxhim të projektit shpesh nuk merren parasysh sa duhet gjatë përgatitjes së projektit, që çojnë në probleme dhe vonesa në zbatimin pasues.
◊ Përgatitja joadekuate para fillimit të viti fiskal. Nuk shfrytëzohet mjaft periudha në mes të finalizimit të draft BKK-së dhe fillimit të vitit fiskal për të përgatitur zbatimin e projektit. Detyrat si finalizimi i planeve të detajuara dhe përgatitja e specifikimeve të tenderit zakonisht lihen në fillim të vitit fiskal prandaj vonojnë dukshëm fillimin e aktiviteteve të prokurimit.
◊ Përgatitja planit vjetor të qarkullimit të parave lihet gjer pas fillimit të vitit fiskal. Kjo rezulton në lëshimin me vonesë të fondeve prandaj vonon fillimin e procedurave të tenderit. Afatet e ngjeshura që rezultojnë nga përqendrimi njëvjeçar të programit të shpenzimeve kapitale komplikojnë tutje vonesat në fillimin e zbatimit të projektit.
Adresimi i kufizimeve në kapacitete është dëshmuar si problematik. Përderisa gjatë viteve të kaluara është ofruar asistencë e konsiderueshme teknike dhe trajnime, kjo ka synuar të përqendrohet në procedurat e përgatitjes së projektit. Zhvillimit të kapaciteteve për programe të shpenzimeve kapitale dhe menaxhimit të projektit në OB i është kushtuar më pak vëmendje. Rrogat relativisht të ulëta nënkupton se shkalla e humbjes së personelit të trajnuar është e lartë në veçanti për shkak të aftësive të pakta teknike dhe financiare dhe mundësive të mira për punësim jashtë sektorit publik. Do të jetë me rëndësi të shikohet në afat të mesëm dhe të gjatë, në situatën e humbjes së vazhdueshme të personelit të trajnuar, që kapacitetet e trajnimit që mbulojnë një gamë aspektesh të menaxhimit të investimeve publike të institucionalizohen brenda IKAP-it.
Hapat e ardhshëm
80. Në trajtimin e çështjeve që ndërlidhen me nën-shpenzime të buxhetit kapital, MEF duhet të dalloj në mes të atyre masave që mund të priten për të pasur efekt të menjëhershëm në zbatimin e buxheteve 2007 dhe 2008, dhe atyre ndikimi kryesor i së cilëve do të jetë në zbatimin e programit të shpenzimeve kapitale 2009 e tutje. Këto janë përmbledhur si vijon.
1
• Masat e menjëhershme (ndikojnë në buxhetet 2007 dhe 2008).
◊ Finalizimi i programit të shpenzimeve kapitale 2008: − OB-të duhet të inkurajohen, kur të jetë e mundshme, që të grupojnë aktivitetet e vogla
investuese në projekte më të mëdha me qëllim të rritjes së përqendrimit strategjik në programin e shpenzimeve kapitale
− MEF duhet të rishikoj formatin e Programit 4 të buxhetit vjetor për të treguar për secilin projekt shumën totale të llogaritur me detajizim të kostos në faza përgjatë tërë periudhës së zbatimit të projektit
− MEF duhet të ofroj udhëzime komunave për përmirësim të realizimit të parashikimeve të tyre për HV me qëllim që buxhetet e tyre caktohen në kornizë me reale të resurseve.
◊ Përgatitja për prokurim nën programin e shpenzimeve kapitale 2008: − OB-të duhet, pas finalizimit të buxhetit, të zhvillojnë një program për vitin e ardhshëm
që jep orarin për aktivitetet e planifikuara të prokurimit. Ky duhet të merr parasysh kufizimet e kapacitetit dhe kërkesat për punë nga departamenti i prokurimit. Orari i prokurimit duhet të identifikon ato projekte për të cilat kërkohet dhënia e kontratave shumëvjeçare.
− OB-të duhet të punojnë, gjer sa të jetë e mundshme, në drejtim që planet teknike dhe dokumentacioni i tenderit të finalizohen para fillimit të vitit fiskal.
− OB-të duhet të lëshojnë lajmërimet indikative për kontratë gjatë nëntorit 2007 për prokurimet më urgjente ashtu që të shfrytëzojnë periudhën më të shkurtër të tenderit prej 24 ditë.
− MEF, gjatë monitorimit të zbatimit të programit për shpenzime kapitale për tremujorin e fundit 2007, duhet të përqendrohet në aktivitetet përgatitore për zbatimin e programit të shpenzimeve kapitale 2008.
◊ Sigurimi i fondeve me kohë: − MEF duhet të punoj me OB-të që të identifikojë dhe zgjidh shkaqet e vonesave në
përgatitje dhe dorëzim të planit vjetor të qarkullimit të parave dhe lëshimin e fondeve. Synohet që plani për qarkullim të parave të përgatitet gjer në fund të dhjetorit ashtu që zbatimi i buxhetit 2008 të mund të filloj menjëherë.
◊ Zbatimi i procedurave të rishikuara të prokurimit publik. − Departamenti i buxhetit në MEF duhet të punoj me APP-në dhe OB-të për të
përmirësuar planifikimin dhe përgatitjen e punëve në prokurim. Gjithashtu duhet të monitoroj zbatimin e procedurave të reja/kufijtë kohor nën legjislacionin e rishikuar të prokurimit për të identifikuar shkaqet e vonesave të mëdha dhe veprimet e mundshme rikuperimi.
• Masat afatmesme (të përqendruara në buxhetin 2009 e tutje)
◊ Integrimi dhe zhvillimi i mëtejmë i procedurave PIP. − MEF duhet të përforcoj tutje lidhjet dhe përvijimin e proceseve PIP dhe të buxhetit.
Procedurat e PIP-it duhet të zhvillohen tutje për të lehtësuar planifikimin dhe menaxhimin e programeve të shpenzimeve kapitale shumëvjeçare të lidhura me parashikimet e KASH-it. Në veçanti procedurat e PIP-it duhet të theksojnë prioritetet e planeve të shpenzimeve kapitale përballë kornizës realiste të resurseve afatmesme për shpenzime kapitale.
− MEF, në zhvillimin e procedurave PIP, duhet t’i jep shprehje të veçantë përmirësimit të cilësisë së përgatitjes së projektit. Kjo do të lehtësohet me futjen e një procesi më të shkallëzuar ku projektet i nënshtrohen kontrollit fillestar në fazën e konceptit, aprovimi preliminar pasohet me identifikim dhe vlerësim, dhe aprovim të plotë pas dizajnimit dhe përgatitjes detale duke përfshirë studimet e arsyeshmërisë dhe dizajnit, kur të jetë e nevojshme. MEF duhet të krijoj Komisionin për Investime Kapitale që do të takohej 3-4 herë gjatë vitit me qëllim të rishikimit të propozimeve për investime dhe ofrim të
1
granteve dhe aprovimet finale të projekteve. Vetëm projektet kapitale që kanë aprovimin final do të merren në konsideratë për përfshirje në financim nga BKK.
− MEF duhet të ngritë pragun aktual prej 5,000 € mbi të cilat alokimet për shpenzime kapitale i nënshtrohen procedurave të plota PIP. MEF duhet të përcaktoj një limit përkatës për këtë prag si dhe për pjesën maksimale të programit të shpenzimeve kapitale të OB-ve që mund tu ndahen projekteve të vogla për punë kapitale. Formati i thjeshtëzuar mund të zhvillohet për prezantimin e projekteve të tilla si pjesë e dorëzimit të buxhetit të ministrisë.
◊ Përforcimi institucional dhe ndërtimi i kapaciteteve. − OB-të duhet të emërojnë një menaxher të projektit për çdo projekt që zhvillohet ose
zbatohet, − MEF duhet të zhvilloj udhëzimet për menaxherët e projekteve për investime kapitale.
Materiali trajnues duhet të zhvillohet dhe të organizohen kurset trajnuese në bashkëpunim me IKAP-in.
− IKAP në bashkëpunim me MEF-in duhet të vendosin aranzhmane binjakëzimi me institucionet Evropiane të trajnimit për të ofruar mbështetje zhvillimit dhe futjes së një programi trajnimi për menaxhim të investimeve publike si pjesë e funksionit më të gjerë të trajnimit PFM. Për këtë iniciativë duhet të kërkohen partnerët zhvillimor.
− MEF duhet të siguroj koordinim më efektiv të asistencës nga partnerët zhvillimor për SPZHK-në, KASH-in, planifikim dhe menaxhim të buxhetit dhe të PIP-it. MEF duhet të merr parasysh futjen e një qasje të integruar në asistencë teknike për planifikim të programit gjatë vonesave.
− MEF duhet të merr parasysh zhvendosjen e përgjegjësisë menaxhuese për përgatitje të KASH-it tek Departamenti i Buxhetit duke pasqyruar kështu rolin e KASH-it si fazë strategjike të ciklit të përgatitjes së buxhetit.
1
Aneksi I
Korniza e vlerësimit
Pa
ge 2
7
Fush
a/çë
shtj
a
Ana
lizat
N
diki
mi n
ë m
enax
him
të in
vest
imev
e pu
blik
e
Vep
rim
et e
rek
oman
duar
a
1. I
dent
ifiki
mi d
he p
ërga
titja
e in
vest
imit
kapi
tal
1.1
Baz
a e
dobë
t stra
tegj
ike
për
plan
ifiki
m të
inve
stim
eve.
M
unge
sa e
pak
os së
arti
kulu
ar m
irë të
pol
itika
ve d
he
prio
ritet
eve
prog
ram
ore
për t
ë ud
hëzu
ar p
lani
fikim
in n
ë in
vest
ime.
Sid
oqof
të:
◊ Pë
rmes
pro
cesi
t SPZ
HK
ësh
të d
uke
u kr
ijuar
një
ko
rniz
ë e
polit
ikav
e dh
e st
rate
gjiv
e të
për
gjith
shm
e, m
e kr
ijim
in e
një
sive
për
pol
itikë
dhe
pla
nifik
im; d
he
◊ Th
eks i
shtu
ar n
ë K
ASH
-in 2
008-
10 n
ë lid
hje
me
alok
imit
të re
surs
eve
me
prio
ritet
et st
rate
gjik
e.
Lid
hjet
me
polit
ikat
dhe
prio
ritet
et st
rate
gjik
e, se
ktor
iale
dh
e të
OB
-ve
të th
eksu
ara
në p
roce
dura
t e P
IP-it
për
fo
rmul
im të
pro
jekt
pro
pozi
mev
e ka
pita
le.
Pro
gram
i për
shpe
nzim
e ka
pita
le n
uk re
flekt
on si
duh
et
prio
ritet
et st
rate
gjik
e të
aut
orite
teve
kos
ovar
e
Red
ukto
n nd
ikim
in d
he e
fikas
itetin
e sh
penz
imev
e ka
pita
le.
Për
forc
imi i
lidh
jes n
ë m
es të
pro
cesi
t të
polit
ikës
, pl
anifi
kim
it dh
e bu
xhet
imit
përm
es:
◊ Zh
villi
m i
mët
ejm
ë i i
nici
ativ
ave
KD
SP d
he K
ASH
; ◊
Kër
kesa
për
OB
-të q
ë të
fillo
jnë
iden
tifik
imin
e
prio
ritet
eve
për s
hpen
zim
e ka
pita
le n
ga p
oliti
kat d
he
stra
tegj
itë e
tyre
sekt
oria
le
◊ V
lerë
sim
i i p
roje
kt p
ropo
zim
eve
për k
onsi
sten
cë m
e po
litik
at, s
trate
gjitë
dhe
prio
ritet
et e
Kos
ovës
◊
Traj
nim
i i p
erso
nelit
të b
uxhe
tit n
ë O
B n
ë pr
oced
urat
e
buxh
etim
it të
udh
ëheq
ura
nga
polit
ika.
1.2
Iden
tifik
imi d
he p
ërga
titja
e
proj
ektit
mun
d të
seku
enco
het m
ë m
irë
Pro
cedu
rat P
IP n
uk m
undë
sojn
ë m
arrje
n e
vend
imev
e në
pi
kat k
yçe
gjat
ë zh
villi
mit
të n
jë p
ropo
zim
i inv
estu
es n
ëse
duhe
t të
kalo
j në
fazë
n e
ardh
me
N
uk k
a di
spoz
ita p
ër m
arrje
n në
kon
side
ratë
të k
ërke
save
pë
r stu
dim
e të
det
ajua
ra të
ars
yesh
mër
isë
dhe
diza
jnit
B
reng
a se
pro
cedu
rat P
IP m
und
të je
në sh
umë
kom
plek
se
dhe
të so
fistik
uara
për
shum
icën
e p
roje
ktev
e.
Shp
enzo
het k
ohë
e ko
nsid
erue
shm
e në
zhv
illim
in e
pr
opoz
imev
e in
vest
uese
për
pro
jekt
e që
ësh
të d
ashu
r të
refu
zohe
n në
faza
të m
ëher
shm
e
Pro
jekt
et m
und
të a
prov
ohen
pa
qenë
diz
ajnu
ar d
he
spec
ifiku
ar si
duh
et, q
ë re
zulto
jnë
në v
ësht
irësi
dhe
vo
nesa
në
zbat
im.
Fut
ja e
pro
cesi
t të
shka
llëzu
ar n
ë pr
oced
urat
e P
IP-it
për
ap
rovi
m të
pro
pozi
mev
e in
vest
uese
për
fshi
rë:
◊ K
ontro
llim
i i k
once
ptit
të p
roje
ktit
nga
OB
◊
Apr
ovim
i pre
limin
ar n
ë pë
rfun
dim
të fa
zës s
ë id
entif
ikim
it të
pro
jekt
it as
htu
që (i
) të
mun
dëso
j pë
rfsh
irjen
e p
roje
ktit
në p
rogr
amin
e sh
penz
imev
e ka
pita
le të
OB
-së,
dhe
(ii)
të je
p dr
itën
e gj
elbë
r për
va
zhdi
m m
e di
zajn
dhe
vle
rësi
m d
etal
. ◊
Apr
ovim
i fin
al i
proj
ektit
nga
MEF
par
a se
të m
erre
t pa
rasy
sh p
ër p
ërfs
hirje
në
buxh
etin
e a
rdhs
hëm
K
rijim
i i K
omis
ioni
t për
Inve
stim
e K
apita
le n
ë M
EF
përg
jegj
ëse
për r
ishik
imin
dhe
ofr
imin
e a
prov
imit
të
përk
ohsh
ëm d
he fi
nal t
ë pr
ojek
teve
për
inve
stim
e ka
pita
le
1.3
Proc
edur
at e
hap
ura
për
iden
tifik
im d
he p
ërga
titje
të
proj
ektit
që
nuk
kërk
on n
ga O
B-të
ca
ktim
in e
prio
ritet
eve
për
prop
ozim
et e
tyre
inve
stue
se
përb
allë
resu
rsev
e të
kuf
izua
ra
real
e
Nuk
jepe
n ku
fizim
e fil
lest
are
kapi
tale
për
OB
-të n
ë qa
rkor
en e
bux
hetit
01.
P
roje
kt p
ropo
zim
et e
dor
ëzua
ra M
EF-it
tejk
aloj
në sh
umë
fond
et n
ë di
spoz
icio
n. P
ër b
uxhe
tin 2
008
◊
Min
istri
a e
Tran
spor
tit d
he P
ost-t
elek
omun
ikac
ioni
t ka
iden
tifik
uar s
hpen
zim
e ka
pita
le p
rej 1
25 m
ilion
€ n
ë ra
port
me
24 m
ilion
ë eu
ro q
ë i j
anë
ndar
ë në
BK
K të
vi
tit 2
007;
◊
AK
M k
a id
entif
ikua
r kër
kesa
pre
j 207
mili
on €
në
rapo
rt m
e 50
mili
onë
euro
që
i jan
ë nd
arë
në v
itin
2007
. N
umri
i tep
ruar
i pr
ojek
t pro
pozi
mev
e ka
pita
le n
ë si
stem
in P
IP (1
,179
për
cik
lin b
uxhe
tor 2
007)
.
OB
-të sh
penz
ojnë
koh
ë të
kon
side
rues
hme
në p
ërga
titje
n e
proj
ekt p
ropo
zim
eve
që n
uk k
anë
gjas
a pë
r fin
anci
m n
ga
BK
K-ja
A
nalis
tët e
OB
-ve
dhe
MEF
-it k
anë
kohë
shum
ë të
ku
fizua
r për
të ri
shik
uar s
ecili
n pr
ojek
t pro
pozi
m. T
heks
i vi
het n
ë pë
rpun
im e
jo a
naliz
ë.
Për
mirë
sim
i i re
aliz
imit
të p
lani
fikim
it in
vest
ues p
ërm
es:
◊ Sh
përn
darje
s së
kufij
ve të
resu
rsev
e të
KA
SH n
ë m
es të
el
emen
tëve
indi
kativ
dhe
shpe
nzim
eve
kapi
tale
; ◊
Kër
kesë
s nga
OB
-të q
ë të
cak
tojn
ë pr
iorit
etet
për
pr
opoz
imet
e ty
re p
ër in
vest
ime
në k
ufi t
ë re
surs
eve
afat
mes
ëm d
uke
mar
rë p
aras
ysh
kërk
esat
për
fina
ncim
të
pro
jekt
eve
në v
ijim
. ◊
Kuf
izim
it të
apr
ovim
it të
pro
jekt
eve
të re
ja p
ër
inve
stim
e ka
pita
le n
ë at
o që
kan
ë pr
ospe
ritet
të
arsy
eshë
m p
ër fi
nanc
im (t
ë th
emi j
o m
ë sh
umë
se 2
0%
mbi
kuf
irin
e re
surs
eve
të K
ASH
-it).
Pa
ge 2
8
Fush
a/çë
shtj
a
Ana
lizat
N
diki
mi n
ë m
enax
him
të in
vest
imev
e pu
blik
e
Vep
rim
et e
rek
oman
duar
a
1.4
Pro
pozi
met
për
inve
stim
e ka
pita
le k
anë
tend
encë
të
iden
tifik
ohen
si p
roje
kte
njëv
jeça
re.
Kon
spek
ti i p
roje
ktev
e sh
umëv
jeça
re ë
shtë
duk
e u
futu
r m
e fu
tjen
e pr
oced
urav
e PI
P, p
or e
nde
nuk
ësht
ë pë
rcak
tuar
mirë
: ◊
Inve
stim
et m
ë të
mëd
ha k
anë
tend
encë
të n
dahe
n në
një
së
rë p
roje
ktes
h m
ë të
vog
la n
jëvj
eçar
e
◊ A
ktiv
itete
t e n
dërli
dhur
a po
r të
ndry
shm
e (p
.sh n
dërti
mi
dhe
pajis
ja e
një
ndë
rtese
) shp
esh
trajto
hen
si p
roje
kte
të
ndar
a, d
he
◊ Si
rezu
ltat k
emi n
jë n
umër
të m
adh
të p
roje
ktev
e në
si
stem
in P
IP
Hum
bja
e pë
rqen
drim
it st
rate
gjik
në
PIP
dhe
në
prog
ram
in p
ër sh
penz
ime
kapi
tale
për
shka
k të
nda
rjes s
ë ak
tivite
teve
inve
stue
se
Pro
cesi
i pr
okur
imit
i nda
rë p
asi q
ë ës
htë
i kuf
izua
r në
një
vit e
jo n
ë ko
ston
tota
le të
inve
stim
it
Zba
timit
pjes
ë-pj
esë
i inv
estim
eve
të m
ëdha
rezu
lton
në
kost
o m
ë të
mad
he d
he v
ones
ë në
zba
tim
Krij
on p
aqar
tësi
gja
të fi
nanc
imit
të in
vest
imev
e pa
sues
e –
shfa
qet r
rezi
ku q
ë nd
ërte
sa të
mos
kom
plet
ohet
ose
të m
os
pajis
et
The
ksi n
ë ud
hëzi
met
e P
IP-it
që:
◊
Proj
ekte
t kap
itale
të d
efin
ohen
në
nive
l më
stra
tegj
ik
dhe
të k
onso
lidua
r ◊
Proj
ekt p
ropo
zim
et e
PIP
-it të
spec
ifiko
hen
për t
ë m
bulu
ar të
rë k
osto
n e
lloga
ritur
të in
vest
imit
të
prop
ozua
r ◊
Kos
tot e
pro
jekt
it të
nda
hen
nëpë
r faz
a pë
rgja
të
periu
dhës
së z
batim
it
Nda
rja n
ë fa
za e
shpe
nzim
eve
të p
roje
ktit
duhe
t të
azhu
rnoh
et n
ë çd
o bu
xhet
pas
ues
For
mul
arët
për
pro
jekt
pro
pozi
met
e
rishi
kuar
a/az
hurn
uara
të P
IP-it
duh
et të
kër
kohe
n ve
tëm
në
se n
drys
hon
kost
o to
tale
e ll
ogar
itur.
1.5
Nën
-koo
rdin
imi i
pla
nifik
imit
të in
vest
imev
e pu
blik
e në
afa
te m
ë të
ngj
eshu
ra të
bux
hetit
vje
tor.
MEF
ka
thek
suar
me
të d
rejtë
rënd
ësin
ë e
përv
ijim
it të
pr
oced
urav
e PI
P m
e kë
rkes
at e
sist
emit
për p
lani
fikim
it të
bu
xhet
it
OB
-të ta
ni p
ërdo
rim fo
rmul
arët
e P
IP-it
për
dor
ëzim
të
lloga
rive
buxh
etor
e
Por
iden
tifik
imi,
plan
ifiki
mi d
he v
lerë
sim
i i p
ropo
zim
eve
për i
nves
time
shpe
sh m
arrin
koh
ë të
kon
side
rues
hme
si
dhe
resu
rse
dhe
duhe
t të
shik
ohen
si d
etyr
ë që
vaz
hdon
gj
atë
tërë
viti
t.
Duk
e lid
hur p
roce
dura
t PIP
me
ato
të b
uxhe
tit v
jeto
r ek
zist
ojnë
rrez
iqet
e:
◊ N
gjes
hjes
së z
hvill
imit
të p
ropo
zim
eve
për i
nves
time
në
periu
dhë
koho
re re
lativ
isht
të sh
kurtë
r të
vitit
që
ndik
on
nega
tivis
ht n
ë ci
lësi
në e
diz
ajni
t dhe
për
gatit
jes s
ë pr
ojek
tit
◊ V
ërje
s së
thek
sit n
ë PI
P-in
një
vjeç
ar të
viti
akt
ual,
e jo
në
zhv
illim
in e
pro
gram
it m
ë st
rate
gjik
afa
tmes
ëm të
sh
penz
imev
e ka
pita
le
Zgj
idhj
a e
proc
esit
të id
entif
ikim
it dh
e zh
villi
mit
të
prop
ozim
eve
për i
nves
time
nga
orar
i për
për
gatit
je të
bu
xhet
it vj
etor
M
erre
n pa
rasy
sh v
etëm
pro
jekt
et q
ë ja
në p
ërga
titur
dhe
vl
erës
uar t
hukt
ë, d
he q
ë ja
në a
prov
uar n
ga M
EF n
ën
proc
edur
at e
nën
vizu
ara
nën
1,2
më
lartë
për
për
fshi
rje n
ë B
KK
.
2. P
ërga
titja
dhe
pre
zant
imi i
bux
hetit
kap
ital
2.1.
Pro
jekt
et m
und
të p
ërfs
hihe
n në
BK
K p
a qe
në p
lotë
sish
t të
përg
atitu
ra d
he të
spec
ifiku
ara
Pro
jekt
et e
zhv
illua
ra d
he p
lani
fikua
ra si
për
gjig
je n
daj
qark
ores
së b
uxhe
tit e
jo si
pje
së e
pro
cesi
t afa
rist t
ë O
B-
ve. S
i pas
ojë
proj
ekte
mun
d të
për
fshi
hen
në B
KK
pa:
◊
Plan
e te
knik
e të
fina
lizua
ra
◊ Zg
jidhj
e të
çës
htje
ve p
ër n
darje
të to
kës
Pla
nifik
imi i
bux
hetit
mun
d të
kry
het n
ga D
iviz
ione
t për
bu
xhet
dhe
fina
nca
e jo
nga
dep
arta
men
tet
tekn
ike/
zbat
uese
Mun
d të
rezu
ltojë
në:
◊
Von
esa
në z
batim
për
deris
a të
për
gatit
en d
izaj
nët d
he
spec
ifika
cion
et e
det
ajua
ra
◊ V
ones
a në
zba
tim p
ër sh
kak
të p
ërca
ktim
it jo
adek
uat t
ë ar
anzh
imev
e m
enax
hues
e të
pro
jekt
it ◊
Diz
ajni
m jo
përk
atës
i st
anda
rdev
e dh
e ku
alite
t të
dobë
t i
punë
ve, d
he
◊ Te
prim
të k
osto
s si r
rjedh
ojë
e ba
zës s
ë do
bët t
ë llo
garis
ë fil
lest
are
të k
osto
s.
The
kso
në p
roce
dura
t PIP
se id
entif
ikim
i dhe
për
gatit
ja e
pr
ojek
tit ë
shtë
funk
sion
që
zgja
t tër
ë vi
tin
Kër
kon
apro
vim
in e
pro
jekt
eve
nga
ana
e K
omis
ioni
t për
In
vest
ime
Kap
itale
par
a se
ato
të p
ërfs
hihe
n në
BK
K
(shi
ko 1
.2 m
ë la
rtë).
Pa
ge 2
9
Fush
a/çë
shtj
a
Ana
lizat
N
diki
mi n
ë m
enax
him
të in
vest
imev
e pu
blik
e
Vep
rim
et e
rek
oman
duar
a
2.2
Num
ër i
mad
h i p
roje
ktev
e të
vo
gla
kapi
tale
në
buxh
etin
vje
tor
Në
buxh
etin
200
7, 1
71 p
rej 3
15 p
roje
ktev
e të
reja
në
prog
ram
in q
endr
or p
ër sh
penz
ime
kapi
tale
kis
hin
alok
ime
tota
le p
rej 2
00,0
00 €
ose
më
pak,
dhe
54
proj
ekte
ku
shtu
an 5
0,00
0 €
ose
më
pak.
A
loki
met
kom
unal
e pë
r pro
jekt
e sh
pesh
janë
të v
ogla
për
pu
në të
vog
la.
Hum
bja
e pë
rqen
drim
it st
rate
gjik
në
plan
ifiki
m d
he
vler
ësim
të d
orëz
imev
e bu
xhet
ore
për p
rogr
amin
e
shpe
nzim
eve
kapi
tale
R
ritja
e k
ompl
eksi
tetit
dhe
num
rit të
pun
ëve
në p
roku
rim
që k
rijon
rrez
ik sh
tesë
për
von
esa
në z
batim
S
htim
i i k
ërke
save
mbi
men
axhm
entin
e p
rogr
amit
të
shpe
nzim
eve
kapi
tale
Ngr
it pë
rqen
drim
in st
rate
gjik
të b
uxhe
tit p
ër sh
penz
ime
kapi
tale
duk
e zv
ogël
uar n
umrin
e p
roje
ktev
e në
bux
het
përm
es:
◊ G
rupi
mit
të k
osto
ve të
ndë
rlidh
ura
inve
stue
se (p
unët
, pa
jisje
t, et
j.) b
rend
a nj
ë pr
ojek
ti të
vet
ëm
◊ G
rupi
mit
të in
vest
imev
e m
ë të
vog
la k
apita
le n
ë pr
ojek
te p
rogr
amor
e
◊ Fu
tjes s
ë ka
tego
risë
së p
roje
ktev
e pë
r pun
ë të
vog
la
kapi
tale
që
nuk
do ti
nën
shtro
hen
proc
edur
ave
të p
lota
të
PIP
-it
◊ V
endo
sjes
së p
ragu
t për
katë
s mak
sim
al p
ër p
roje
kte
të
vogl
a ka
pita
le d
he p
jesë
n m
aksi
mal
e të
pro
gram
it të
sh
penz
imev
e ka
pita
le të
OB
-ve
që m
und
të n
dahe
n pë
r pr
ojek
te të
tilla
. 2.
3 B
uxhe
ti tre
gon
vetë
m a
loki
me
njëv
jeça
re të
resu
rsev
e pë
r pr
ojek
tet k
apita
le.
Dok
umen
taci
oni i
bux
hetit
nuk
për
fshi
në in
form
ata
për
kost
on to
tale
të p
roje
ktit
dhe
ndar
jen
e pl
anifi
kuar
të
shpe
nzim
eve
nëpë
r faz
a
LM
FPP
kërk
on n
ga M
EF të
për
fshi
jë p
lane
t e
shpe
nzim
eve
kapi
tale
si p
jesë
e d
okum
entit
të b
uxhe
tit.
Kjo
, për
veç
tjera
sh d
uhet
të c
akto
j ‘ko
stot
e ll
ogar
itura
to
tale
të p
roje
ktit
dhe
kost
on n
ë çd
o vi
t gja
të së
cilë
s do
të
zbat
ohet
pro
jekt
i’
Pro
jekt
i ka
tend
encë
të m
enax
hohe
t për
ballë
alo
kim
eve
të
tyre
vje
tore
e jo
në
bazë
të k
osto
s tot
ale
të ll
ogar
itur t
ë in
vest
imit.
Kjo
rezu
lton
në:
◊ N
gritj
e të
kos
tos d
he z
batim
më
të g
jatë
për
shka
k të
pl
anifi
kim
it të
zba
timit
të fr
agm
entu
ar, d
he
◊ K
ontro
ll m
ë i d
obët
i m
enax
hmen
tit m
bi k
osto
n e
proj
ektit
P
lani
fikim
i i k
ufiz
uar p
arap
rak
i pro
gram
it të
sh
penz
imev
e ka
pita
le p
asi q
ë kë
rkes
at e
ard
hme
për
finan
cim
për
pro
jekt
et n
ë vi
jim n
uk re
gjis
trohe
n pa
tjetë
r në
Bux
het.
Rad
hitja
e p
roje
ktev
e ka
pita
le n
ë do
kum
enta
cion
të
buxh
etit
vjet
or d
uhet
të p
ërfs
hijë
një
pro
gram
që
trego
n:
◊ K
osto
n to
tale
të ll
ogar
itur t
ë pr
ojek
tit
◊ Sh
penz
imet
në
vite
t par
apra
ke
◊ R
ishi
kim
in e
llog
aritj
es së
shpe
nzim
eve
për v
itin
aktu
al
◊ Sh
penz
imet
e ll
ogar
itura
për
dy
vite
shte
së
◊ B
ilanc
in e
shpe
nzim
eve
të k
ërku
ara
për t
ë pë
rfun
duar
pr
ojek
tin
Tra
jto k
ërke
sat e
ard
hme
për f
inan
cim
për
pro
jekt
et n
ë vi
jim si
prio
ritar
e pë
r alo
kim
et e
shpe
nzim
eve
kapi
tale
të
KA
SH-it
në
vite
t e fu
ndit.
2.
4. K
alim
i në
përv
etës
imet
e
bazu
ara
në k
esh
kanë
vës
htirë
suar
O
B-v
e zb
atim
in e
bux
hete
ve të
tyre
ka
pita
le.
Për
vetë
sim
et e
baz
uara
në
zotim
e që
u p
ërdo
rën
para
viti
t 20
05 d
he m
undë
suan
pro
jekt
et q
ë të
zba
tohe
n gj
atë
periu
dhës
dy
vjeç
are
ose
më
gjat
ë m
e ku
sht q
ë zo
timi i
fo
ndev
e të
jetë
kry
er n
ë vi
tin e
për
vetë
sim
it
Bux
hetim
i në
buxh
etin
e b
azua
r në
kesh
ësh
të fu
tur m
e që
llim
që
të fo
rcoj
kon
trolli
n m
bi to
tale
t fis
kale
. Zot
imet
fin
anci
are
tani
nge
cin
në fu
nd të
viti
t fis
kal.
Mbë
shte
tja e
për
qend
rimit
njëv
jeça
r në
prog
ram
in e
sh
penz
imev
e ka
pita
le d
he z
vogë
limi i
koh
ës n
ë di
spoz
icio
n pë
r zba
tim të
kon
tratë
s K
jo k
a në
nviz
uar n
diki
min
e v
ones
ave
në z
otim
e dh
e pr
okur
im d
he k
a ko
ntrib
uuar
në
zvog
ëlim
të e
kzek
utim
it të
BK
K
Zhv
endo
s për
qend
rimin
e p
rogr
amit
dhe
men
axhi
mit
të
shpe
nzim
eve
kapi
tale
në
proj
ekte
shum
ëvje
çare
dhe
sh
fryt
ëzon
më
mirë
kon
trata
t shu
mëv
jeça
re
Men
axho
për
vetë
sim
et e
vite
ve p
asue
se p
ër p
roje
ktet
pë
rbal
lë k
osto
s tot
ale
të ll
ogar
itur
2.5.
Shk
alla
e e
kzek
utim
it në
pr
ogra
met
kom
unal
e të
sh
penz
imev
e ka
pita
le ja
në
duks
hëm
më
të u
lëta
sesa
për
OB
-të
qen
dror
e.
Niv
eli i
zba
timit
të p
rogr
amit
të sh
penz
imev
e ka
pita
le
kom
unal
e në
viti
n 20
06 is
hte
63%
, duk
shëm
nën
atë
të
prog
ram
it qe
ndro
r të
shpe
nzim
eve
kapi
tale
B
uxhe
tet k
omun
ale
për s
hpen
zim
e ka
pita
le k
ryes
isht
fin
anco
hen
nga
OSR
-të. P
roce
dura
t e th
esar
it kë
rkoj
në q
ë të
hyr
at të
gru
mbu
llohe
n pa
ra se
të z
otoh
en d
he p
ara
fillim
it të
pro
kurim
it.
OSR
-të m
und
të b
arte
n në
viti
n e
ardh
shëm
për
të
finan
cuar
shpe
nzim
et n
ë vi
tin e
ard
hshë
m.
OSR
-të sh
umë
mbi
-llog
arite
n në
bux
hete
t kom
unal
e. N
ë vi
tin 2
006
grum
bulli
mi i
OSR
-ve
arrit
i vet
ëm 8
2% të
ni
vele
ve të
par
ashi
kuar
a.
Kom
unat
kon
side
rojn
ë se
pas
i që
grum
bulli
mi i
të h
yrav
e nd
odh
krye
sish
t në
pjes
ë e
dytë
të v
itit,
kjo
para
ndal
on
fillim
in m
e ko
hë të
pro
cedu
rave
të p
roku
rimit
dhe
rezu
lton
në n
ën-s
hpen
zim
të d
uksh
ëm të
bux
hetit
për
sh
penz
ime
kapi
tale
S
idoq
oftë
, pas
i që
OSR
-të m
und
të b
arte
n, k
jo k
ryes
isht
ës
htë
çësh
tje e
men
axhi
mit
të O
SR-v
e ko
mun
ale
M
billo
garit
ja e
OSR
-ve
rezu
lton
në p
rerje
të fo
ndev
e në
di
spoz
icio
n pë
r zot
ime
që k
ontri
buon
në
nën-
shpe
nzim
të
përv
etës
imev
e fil
lest
are
të b
uxhe
tit.
Për
forc
o ka
paci
tete
t e P
FM-s
ë në
kom
una
për t
ë pë
rmirë
suar
men
axhi
min
e re
surs
eve
buxh
etor
e pë
rfsh
irë
ofrim
in e
traj
nim
it dh
e ud
hëzi
mev
e pë
r: ◊
Plan
ifiki
m d
h m
enax
him
të p
rogr
amev
e ko
mun
ale
për
shpe
nzim
e ka
pita
le.
◊ M
enax
him
të q
arku
llim
it të
par
ave
dhe
HV
-ve;
◊
Llog
aritj
e të
të h
yrav
e dh
e ad
optim
të p
aras
hiki
mev
e ko
nser
vativ
e të
bux
hetit
.
Pa
ge 3
0
Fush
a/çë
shtj
a
Ana
lizat
N
diki
mi n
ë m
enax
him
të in
vest
imev
e pu
blik
e
Vep
rim
et e
rek
oman
duar
a
2.6
Përf
shirj
a br
enda
BK
K-s
ë in
vest
imet
kap
itale
të fi
nanc
uara
ng
a ja
shtë
.
Në
vitin
200
6, p
roje
ktet
e fi
nanc
uara
nga
jash
të z
ënë
vetë
m 7
% të
tërë
shpe
nzim
eve
kapi
tale
në
BK
K.
Fin
anci
mi i
kuf
izua
r jas
htë
buxh
etit
të p
roje
ktev
e ka
pita
le
u nd
ërm
or p
ërm
es p
roje
ktev
e të
jash
tme
dire
kt të
ad
min
istru
ara.
Sid
oqof
të, n
ë vi
tin 2
005
kjo
arrit
i 29.
4 m
ilion
€, o
se 2
4% të
tërë
asi
sten
cës s
ë ja
shtm
e.
Pas
stat
usit
prite
t që
Kos
ova
të p
rano
j asi
sten
cë sh
tesë
të
jash
tme
për m
bësh
tetje
bux
heto
re d
he fi
nanc
im të
pr
ojek
teve
për
inve
stim
e ka
pita
le
Vle
rësi
mi P
EFA
gje
ti se
‘kua
litet
i i si
stem
eve
MFP
të
Kos
ovës
ësh
të m
jaft
i mirë
për
ti m
undë
suar
par
tner
ët e
ja
shtë
m z
hvill
imor
të K
osov
ës të
kan
aliz
ojnë
asi
sten
cën
e ty
re p
ërm
es m
akin
eris
ë qe
verit
are
të m
enax
him
it të
fin
anca
ve’
Aut
orite
tet d
uhet
të m
arrin
qën
drim
të fu
qish
ëm q
ë e
tërë
as
iste
nca
e ja
shtm
e pë
r pro
jekt
e ka
pita
le të
jetë
në
buxh
et
dhe
e ka
naliz
uar p
ërm
es p
roce
dura
t për
men
axhi
m
veta
nak
finan
ciar
të K
osov
ës.
Zba
timi i
mas
ave
të id
entif
ikua
ra n
ë kë
të ra
port
që sy
non
përf
orci
min
e p
lani
fikim
it, b
uxhe
tit d
he z
batim
it të
pr
ogra
mev
e pë
r inv
estim
e ka
pita
le d
uhet
të p
ërm
irëso
j ek
zeku
timin
e p
rogr
amit
për s
hpen
zim
e ka
pita
le d
he të
nd
ërto
j bes
imin
e p
artn
erëv
e zh
villi
mor
për
të p
ërdo
rur
finan
cim
in e
kan
aliz
uar p
ërm
es B
KK
-së.
2.
7 Fi
nanc
imi b
uxhe
tor p
ër
proj
ekte
t e in
vest
imev
e ka
pita
le p
ër
NP.
Fin
anci
mi i
BK
K-s
ë pë
r pro
jekt
e ka
pita
le ë
shtë
duk
e u
dhën
ë në
form
ë të
gra
ntev
e ka
pita
le
Fin
anci
mi i
pro
pozu
ar n
ga B
KK
pre
j 83
mili
on €
si h
ua
inve
stue
se K
EK-u
t për
reha
bilit
im të
mak
iner
isë
për m
ihje
dh
e zg
jerim
it të
mih
jeve
T
oler
anca
e v
jedh
jeve
dhe
mos
-pag
esav
e pë
r shë
rbim
e sh
katë
rron
ars
yesh
mër
inë
finan
ciar
e të
ndë
rmar
rjeve
që
ofro
jnë
shër
bim
e pu
blik
e.
Mun
gesa
e p
ërfit
imit
finan
ciar
nën
kupt
on se
NP-
të
krye
sish
t nuk
janë
në
gjen
dje
që të
mar
rin h
ua p
ër
inve
stim
e ka
pita
le
Fin
anci
mi i
inve
stim
eve
të N
P-ve
për
mes
gra
ntev
e ka
pita
le o
fron
pak
stim
ulim
për
të a
dres
uar s
hkaq
et
them
elor
e të
per
form
ancë
s së
dobë
t fin
anci
are
të N
P-ve
(to
lera
nca
e vj
edhj
eve
dhe
mos
-pag
esav
e, p
lani
fikim
i jo
adek
uat i
biz
nesi
t, m
enax
him
i i d
obët
, etj.
)
Kon
side
ro k
anal
izim
in e
fina
ncim
it ng
a B
KK
për
mes
hu
ave
kapi
tale
për
ato
NP
që k
anë
qark
ullim
të m
adh
të
para
ve:
◊ H
uadh
ënia
duh
et të
jetë
në
kam
ata
të tr
egut
◊
Kur
qar
kulli
mi i
par
ave
nuk
plot
ëson
tërë
kos
ton
e hu
asë,
ofr
o nj
ë el
emen
t të
finan
cim
it si
gra
nt k
apita
l e jo
su
bven
cion
e në
kam
ata
A
dopt
o pr
ogra
me
me
afat
e ko
hore
për
të e
limin
uar
vjed
hje
dhe
mos
page
së të
shër
bim
eve
publ
ike
dhe
përf
shiji
në
plan
et e
biz
nesi
t të
NP-
ve. L
idhi
subv
enci
onet
e
përk
ohsh
me
buxh
etor
e m
e at
o pl
ane
që a
to p
lane
biz
nesi
të
NP-
ve të
mos
pris
hen
por l
e të
ekz
isto
j stim
ulim
i për
zb
atim
të ty
re
3. Z
batim
i dhe
pro
kuri
mi i
bux
hetit
kap
ital
3.1
Ara
nzhi
me
joad
ekua
te p
ër
men
axhi
m të
pro
jekt
it M
enax
herë
t e p
roje
kti n
uk ja
në g
jithm
onë
të a
utor
izua
r të
mar
rin v
endi
me
S
trukt
urat
e O
B-v
e nu
k i p
ërsh
tate
n gj
ithm
onë
men
axhi
mit
të p
rogr
amit
të sh
penz
imev
e ka
pita
le (p
.sh
prog
ram
ndë
rtim
i në
shën
detë
si i
men
axhu
ar n
ga d
rejto
rët
e sp
itale
ve re
gjio
nale
) P
ërdo
rim m
ë i m
irë i
FMIS
për
mon
itorim
të z
batim
it të
pr
ojek
teve
në
OB
A
ranz
him
et p
ër ra
porti
m të
për
parim
it të
zba
timit
fizik
nu
k ja
në z
hvill
uar n
jëjtë
nëp
ër të
gjit
ha O
B-të
.
Dob
ësitë
në
men
axhi
m të
pro
jekt
it ko
ntrib
uojn
ë në
: ◊
Von
esa
në z
batim
dhe
ngr
itje
të k
osto
s ◊
Mos
zba
tim të
stan
dard
eve
tekn
ike
për s
hkak
të
mbi
këqy
rjes s
ë do
bët
◊ N
ën-s
hpen
zim
in e
për
vetë
sim
eve
të sh
penz
imev
e ka
pita
le
Mun
gesa
e in
form
atav
e m
onito
rues
e dh
e pr
oced
urat
e
dobë
ta m
onito
rimi v
ësht
irëso
jnë
men
axhm
entin
e O
B-v
e dh
e M
EF-in
që
të id
entif
ikoj
në p
roje
ktet
që
perf
orm
ojnë
do
bët d
he m
e ko
hë të
fillo
jnë
vepr
imet
riku
peru
ese.
Zhv
illim
i i u
dhëz
imev
e pë
r men
axhi
m d
he z
batim
të
proj
ekte
ve k
apita
le. Z
hvill
imi i
mat
eria
lit tr
ajnu
es d
he
orga
nizi
mi i
kur
seve
traj
nim
i në
bash
këpu
nim
me
IKA
P P
ërdo
rimi i
SIM
F pë
r të
ofru
ar ra
porte
fina
ncia
re m
ujor
e pë
r pro
jekt
et in
divi
dual
e të
OB
-ve
dhe
zyrta
rëve
të M
EF
Pa
ge 3
1
Fush
a/çë
shtj
a
Ana
lizat
N
diki
mi n
ë m
enax
him
të in
vest
imev
e pu
blik
e
Vep
rim
et e
rek
oman
duar
a
3.2
OB
-të d
ësht
ojnë
të p
ërga
titen
si
duh
et p
ër z
batim
të p
roje
ktit
Fin
aliz
imi i
diz
ajne
ve te
knik
e, p
ërga
titja
e te
nder
do
kum
ente
ve, p
ërga
titje
par
ashi
kim
eve
për p
roku
rim
zako
nish
t nuk
kry
hen
gjer
në
fillim
të v
itit f
iska
l.
Mun
d të
kon
tribu
ojnë
në:
◊
Von
esa
në fi
llim
të p
roce
sit t
ë pr
okur
imit
◊
Rrit
je të
rrez
ikut
për
von
esa
në p
roku
rim p
ër sh
kak
të
përg
atitj
es m
e ng
uti t
ë do
kum
enta
cion
it të
tend
erit
◊ Sh
kurti
m të
koh
ës p
ër z
batim
të p
roje
kti g
jatë
viti
t fis
kal q
ë ko
ntrib
uon
në n
ën-s
hpen
zim
të p
ërve
tësi
mev
e
Kur
të je
të e
mun
dshm
e të
fina
lizoh
en d
izaj
net t
ekni
ke
dhe
doku
men
taci
oni t
ende
rues
par
a fil
limit
të v
itit f
iska
l O
B-të
duh
et të
zhv
illoj
në o
rarin
për
viti
n fis
kal t
ë ar
dhm
e që
par
aqet
ora
rin p
ër a
ktiv
itete
t e p
lani
fikua
ra të
pr
okur
imit.
Kjo
duh
et të
mer
r par
asys
h ku
fizim
et n
ë ka
paci
tete
dhe
kër
kesa
t tek
nike
të d
epar
tam
entit
të
prok
urim
it
Mon
itorim
i i p
rogr
amit
të sh
penz
imev
e ka
pita
le g
jatë
tre
muj
orit
të fu
ndit
të v
itit g
jitha
shtu
duh
et të
pë
rqen
droh
et n
ë ak
tivite
tet p
ërga
titor
e pë
r pro
jekt
et q
ë la
nsoh
en n
ë vi
tin p
asue
s. 3.
3 V
ones
at n
ë zo
time
të fo
ndev
e bu
xhet
ore
dhe
në fi
llim
të
prok
urim
it në
pro
jekt
e ka
pita
le.
Von
esat
në
dorë
zim
et n
ga O
B të
pla
nit v
jeto
r të
qark
ullim
it të
par
ave
në fi
llim
të v
itit r
ezul
ton
në v
ones
a në
MEF
për
të lë
shua
r aut
oriz
imin
për
bër
jen
e sh
penz
imev
e (lë
shim
i i fo
ndev
e) q
ë kë
rkoh
et p
ara
se O
B-
ja të
mun
d të
fillo
j ten
derim
in p
ër p
roku
rim. S
i rez
ulta
t O
B-të
zak
onis
ht n
uk ja
në n
ë gj
endj
e që
të fi
llojn
ë pr
okur
imin
gje
r në
fund
të tr
emuj
orit
të p
arë.
Von
on p
roce
sin
e pr
okur
imit
dhe
shku
rton
periu
dhat
për
zb
atim
të p
roje
ktit
e m
e kë
të k
ontri
buon
në
nën-
shpe
nzim
të
pro
jekt
eve
kapi
tale
K
once
ntrim
i i sh
penz
imev
e ka
pita
le n
ë tre
muj
orin
e
fund
it të
viti
t K
once
ntro
n ng
arke
sën
e pu
nës s
ë ko
ntra
ktor
it/fu
rniz
uesi
t në
per
iudh
a të
kuf
izua
ra k
ohor
e, q
ë re
zulto
n në
ku
fizim
eve
të k
apac
itete
ve d
he n
gritj
e të
kos
tos.
MEF
duh
et të
pun
oj m
e O
B-të
që
të m
inim
izoj
von
esat
në
lësh
imin
e fo
ndev
e. O
B-të
duh
et të
për
gatis
in p
lani
n e
qark
ullim
it të
par
ave
para
fund
it të
viti
t fis
kal p
arap
rake
3.4
Koh
ëzgj
atja
e v
ones
ave
në
proc
esin
e te
nder
imit.
P
roce
dura
t e te
nder
it ka
në z
gjat
ë së
pak
u 52
ditë
. LPP
-ja
ësht
ë ris
hiku
ar p
ër të
shku
rtuar
per
iudh
at m
inim
ale
të
tend
erit
(gje
r në
40 d
itë të
kon
trata
ve >
250,
000
€, 2
5 di
të
për k
ontra
tat <
250
,000
€).
Koh
ë sh
tesë
ësh
të k
ërku
ar p
ër
proc
esin
e a
nkes
ave.
P
eriu
dha
e te
nder
it m
und
të sh
kurto
het n
ë 24
ditë
duk
e pë
rdor
ur L
ajm
ërim
in in
dika
tiv të
pro
kurim
it që
mun
d të
lë
shoh
et p
asi q
ë pr
ojek
ti të
hyj
në
fazë
n e
plan
ifiki
mit
S
idoq
oftë
pro
cedu
ra e
pro
kurim
it pu
blik
refle
kton
pr
aktik
ë të
mirë
ndë
rkom
bëta
re d
he n
uk ja
në sh
umë
më
të
gjat
a se
sa a
to n
ë ve
ndet
tjer
a.
Ten
derë
t shp
esh
dësh
tojn
ë os
e ap
rovi
mi v
onoh
et p
ër
shka
k të
mun
gesë
s së
tri o
ferta
ve. D
ispo
zita
për
heq
je
dorë
për
dore
t mirë
.
Koh
a e
kërk
uar p
ër p
roku
rim sh
kurto
n du
kshë
m k
ohën
në
disp
ozic
ion
për e
kzek
utim
pas
ues t
ë ko
ntra
tave
të p
unës
(k
ur p
ërfs
hihe
n pe
nges
at n
ga m
oti i
keq
, mun
d të
rezu
ltoj
në n
ën g
jash
të m
uaj n
ë di
spoz
icio
n pë
r zba
tim të
ko
ntra
tës)
K
jo n
ë ve
çant
i ësh
të p
robl
emat
ike
për k
ontra
ta n
jëvj
eçar
e pr
okur
imi p
asi q
ë ko
ntrib
uon
në:
◊ V
ones
a në
zba
tim të
pro
jekt
it
◊ K
ryer
ja të
pje
sshm
e të
kon
trata
ve të
pun
ës q
ë pa
raqe
t do
mos
dosh
mër
inë
e ri-
përv
etës
imit
dhe
riten
derim
it në
vi
tet p
asue
se
◊ N
ën-s
hpen
zim
e pë
rbal
lë p
ërve
tësi
mev
e të
bux
hetit
ka
pita
l V
ones
at d
he k
osto
t sht
esë
kur p
roku
rimi d
uhet
të
përs
ërite
t pas
dës
htim
it të
tend
erit.
Mon
itorim
i i z
batim
it të
pro
cedu
rave
/ kuf
ijve
koho
r nën
le
gjis
laci
onin
e ri
shik
uar t
ë pr
okur
imit.
Iden
tifik
imi i
sh
kaqe
ve p
ër v
ones
a të
mëd
ha d
he v
eprim
et e
mun
dshm
e rik
uper
uese
S
hfry
tëzi
mi m
ë i m
adh
i kon
trata
ve sh
umëv
jeça
re të
pr
okur
imit
(shi
h m
ë po
shtë
) me
qëlli
m të
zvo
gëlim
it të
nd
ikim
it të
koh
ëzgj
atje
s së
proc
esit
të te
nder
imit
S
hfry
tëzi
mi m
ë i m
adh
i Laj
mër
imit
indi
kativ
të
prok
urim
it në
pla
nin
para
prak
të p
unëv
e në
pro
kurim
dhe
pë
r të
mun
dësu
ar sh
kurti
min
e p
eriu
dhës
së te
nder
imit.
3.5
Shf
rytë
zim
i ku
fizua
r i
kont
rata
ve sh
umëv
jeça
re re
zulto
n në
nev
ojë
për r
itend
erim
në
vite
t pa
sues
e
Shf
rytë
zim
i ku
fizua
r i k
ontra
tave
shum
ëvje
çare
. Edh
e ps
e LP
P-ja
jep
disp
ozita
t për
kon
trata
shum
ëvje
çare
të
prok
urim
it, k
jo n
uk p
ërdo
ret s
hum
ë.
Kon
trata
t një
vjeç
are
çojn
ë në
nda
rje të
pan
evoj
shm
e të
ak
tivite
teve
të z
batim
it të
pro
jekt
it që
rezu
ltojn
ë në
: ◊
Kos
to m
ë të
larta
pas
i që
aktiv
itete
t e n
dërti
mit
duhe
t të
ndah
en n
ë nj
ë së
rë k
ontra
tash
një
vjeç
are
◊
Kos
tot s
htes
ë dh
e vo
nesa
t në
zbat
im p
ër sh
kak
të
nevo
jës p
ër të
për
sërit
ur p
roku
rimin
në
vite
t pas
uese
◊
Plan
et te
jet a
mbi
cioz
e të
zba
timit
me
qëlli
m q
ë të
pë
rfsh
ihen
në
kont
rata
një
vjeç
are
◊
Kon
cent
rimi i
akt
ivite
tit të
pro
kurim
it gj
atë
pjes
ës së
he
rshm
e të
viti
t fin
anci
ar p
ërke
qëso
n pe
nges
at n
ë ka
paci
tete
bre
nda
sist
emit
të p
roku
rimit
Ven
dosj
a e
proc
edur
ave
për t
ë m
undë
suar
kon
trata
t sh
umëv
jeça
re k
ur a
to k
anë
gjas
a të
jenë
më
efik
ase
dhe
të
kenë
vle
rën
më
të m
irë n
ë zb
atim
in e
pro
jekt
it
Zba
timi i
reko
man
dim
eve
të si
përm
e pë
r të
zvog
ëlua
r pë
rqen
drim
in n
jëvj
eçar
të p
lani
fikim
it në
pro
jekt
e in
vest
uese
(1.4
) dhe
bux
hetim
(2.3
).
Pa
ge 3
2
Fush
a/çë
shtj
a
Ana
lizat
N
diki
mi n
ë m
enax
him
të in
vest
imev
e pu
blik
e
Vep
rim
et e
rek
oman
duar
a
3.6
Zbat
imi v
onoh
et n
ga fa
ktor
ë të
nd
rysh
ëm m
bi k
ontro
ll të
OB
-ve.
V
ones
at sh
kakt
ohen
nga
një
sërë
fakt
orës
h pë
rfsh
irë:
◊ M
otin
e k
eqe
◊ Fu
rniz
im i
kufiz
uar l
okal
◊
Prob
lem
et te
knik
e të
pap
ritur
a
◊ D
ësht
imin
e k
ontra
ktue
sve,
etj.
Von
esat
në
zbat
im të
pro
jekt
it dh
e ng
ritje
të k
osto
s së
proj
ektit
N
diki
mi p
ërke
qëso
het k
ur k
ontra
tat d
uhet
të ri
tend
eroh
en
në v
itet p
asue
se.
Men
axhi
m p
roak
tiv të
pro
gram
it pë
r shp
enzi
me
kapi
tale
m
und
të n
dihm
oj n
ë sh
kurti
min
e v
ones
ave
duke
m
undë
suar
psh
zhv
endo
sjen
e a
loki
mev
e në
pro
jekt
e tje
ra
ku m
und
të p
ërsh
pejto
het z
batim
i P
ërdo
rimi m
ë i m
adh
i kon
trata
ve sh
umëv
jeça
re d
o të
le
htës
oj ‘r
ikup
erim
in’ n
ga n
diki
mi i
von
esav
e.
3.7
Ara
nzhi
met
mon
itoru
ese
për
prog
ram
e të
shpe
nzim
eve
kapi
tale
si
tërë
si e
nde
janë
duk
e u
zhvi
lluar
Rre
gulli
met
e b
uxhe
tit p
as ri
shik
imit
në m
es të
viti
t për
çd
o O
B.
Nuk
ka
mon
itorim
të n
darë
për
pro
gram
e të
shpe
nzim
eve
kapi
tale
P
as st
udim
it të
MEF
-it p
ër n
ën-s
hpen
zim
e, a
nalis
tët e
bu
xhet
it në
MEF
janë
taku
ar m
e O
B-të
për
të m
onito
ruar
pë
rpar
imin
e p
roje
ktev
e dh
e pë
r të
iden
tifik
uar v
eprim
et
që d
uhet
ndë
rmar
rë p
ër të
adr
esua
r von
esat
në
zbat
im.
Dob
ësitë
në
mon
itorim
të re
zulta
teve
në
dësh
timin
për
të
ndër
mar
rë v
eprim
e pë
r të
adre
suar
von
esat
në
zbat
im p
ër
të z
hven
dosu
r res
urse
t në
proj
ekte
t zba
timi i
të c
ilave
do
të p
ërsh
pejto
hej.
Shf
rytë
zim
i i ra
porte
ve S
IMF
si b
azë
për m
onito
rim n
ga
MEF
i pr
ogra
mev
e in
vest
uese
O
rgan
izim
i i ta
kim
eve
trem
ujor
e m
onito
rues
e të
pr
ogra
mev
e pë
r shp
enzi
me
kapi
tale
në
OB
për
të ri
shik
uar
përp
arim
in n
ë pr
ojek
tet k
apita
le d
he id
entif
ikim
i i
vepr
imev
e të
dom
osdo
shm
e pa
sues
e pë
r të
sigu
ruar
zb
atim
me
kohë
. MEF
duh
et të
për
faqë
sohe
t në
këto
ta
kim
e ris
hiku
ese
Page 1