klimatförhandlingar - fores studie 2009:4

FORES Studie 2009:4 (andra upplagan)

Klimatförhandlingar

Daniel Engström Stenson

FORES 2011

2

Om författaren

Daniel Engström Stenson arbetar som samordnare för FORES

miljöprogram och var med vid tankesmedjans start våren 2008.

Han har en magisterexamen i internationella relationer från

Malmö Högskola där han bland annat skrev sin magisteruppsats

om internationellt samarbete med säkerhetsrådet som

fallstudie. Under hösten 2009 var Daniel tjänstledig från FORES

för att under det svenska EU-ordförandeskapet arbeta på den

svenska FN-representationen i New York. Han har tidigare bland

annat varit med och skrivit ”A Bretton Woods for the Climate”

för FORES.

3

Om FORES

FORES – Forum för reformer och entreprenörskap – är en grön

och liberal tankesmedja som vill förnya debatten i Sverige med

tro på entreprenörskap och människors möjligheter att själva

forma sina liv.

Miljö och marknad, migration, företagandet i civilsamhället,

integritet, jämställdhet, global demokratisering och

moderniserad välfärd – det är några av de frågor vi jobbar med.

Vi är en öppen och oberoende mötesplats för

samhällsengagerade, debattörer, akademiker och beslutsfattare i

hela Sverige.

Tillsammans med personer i hela Sverige ska vi hitta lösningar på

hur Sverige kan möta de utmaningar som globaliseringen och

klimathotet innebär. Vi fungerar som en länk mellan nyfikna

samhällsmedborgare, debattörer, entreprenörer, beslutsfattare

och seriös forskning. FORES producerar böcker och arrangerar

seminarier och debatter.

Besök gärna vår webbplats www.fores.se

5

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

FÖRORD............................................................................. 7

SAMMANFATTNING ....................................................... 9

1. INLEDNING ................................................................... 19

2. FN-FÖRHANDLINGARNA - FRÅN RIO TILL

KYOTO, KÖPENHAMN, CANCUN… ............................. 21

3. LITTERATURÖVERSIKT FÖRHANDLINGSTEORI37

4. TIDIGARE MILJÖFÖRHANDLINGAR........................ 70

5. RÄTTVISA OCH BÖRDEFÖRDELNING

– EN NORD-SYDKONFLIKT ......................................... 78

6. SLUTSATSER........................................................... 102

ORDLISTA ........................................................................ 112

REFERENSER: ................................................................ 122

7

FÖRORD

Inför det uppmärksammade klimattoppmötet i Köpenhamn

2009 skrev jag en studie som syftade till att bidra till en ökad

förståelse av vad som komma skulle och varför det skulle bli svårt

att komma överens. Studien presenterades på ett seminarium i

juli 2009. Därefter har studiens innehåll bland annat legat till

grund för FORES guider till klimatförhandlingarna i Köpenhamn

och Cancun. Delar av resonemangen gav också idéer till ”A

Bretton Woods for the Climate” som lanserades av FORES i juni

2010.

En del av det som skrevs inför Köpenhamn är inaktuellt. Men

mycket gäller fortfarande. Det handlar främst om olika

förklaringar till varför det är svårt att komma överens och de

exempel på hur de miljöförhandlingar som faktiskt ledde fram

till ett avtal gick tillväga. Därför har jag i denna omarbetade

version tagit bort sådant som skrevs särskilt inför Köpenhamn,

men behållit och i vissa fall uppdaterat de mer generiska

resonemangen om svårigheterna med klimatförhandlingar. Det

synes som att det fortfarande gäller. Ännu har inte världens

ledare enats om ett avtal. Trots att det borde vara så enkelt.

8

Precis som vid förra upplagan villa jag tacka FORES chef Martin

Ådahl som låtit mig författa denna skrift och kommit med

värdefulla synpunkter, samt Jesper Berséus vid Utrecht

Universitet som bidragit särskilt till kapitel tre och som kommit

med kloka synpunkter på övriga kapitel. Jag vill också tacka Bo

Kjellén och Lars-Erik Liljelund som båda tog sig tid att förklara

och diskutera klimatförhandlingar med mig.

Daniel Engström Stenson

Stockholm den 27 april 2011

9

SAMMANFATTNING

Det här en skrift som syftar till att bidra till ökad förståelse av de

internationella klimatförhandlingarna. Studien ger först en

bakgrund till varför världens länder igen och igen och igen

samlas för att diskutera hur man ska lindra de globala

klimatförändringarna. Sedan följer en översikt över några

begrepp från den förhandlingsteoretiska litteraturen som är

relevanta för klimatförhandlingarna. Det ges också exempel från

tidigare framgångsrika miljöförhandlingar och förs en diskussion

kring två av de viktigaste frågorna i klimatförhandlingarna: (1)

hur olika länder ska fördela utsläppsminskningar mellan sig, (2)

hur resurser (pengar) och teknik ska föras mellan förhandlings-

parterna. De förs med utgångspunkt i de spänningar som redan

finns mellan utvecklingsländer och den industrialiserade

världen.

Klimatförhandlingarna

Det är inte särskilt länge sedan världen på allvar började

förhandla om hur man skulle lindra de globala klimat-

förändringarna. Först 1990 utkom den internationella

10

klimatpanelen IPCC med sin första rapport om den mänskliga

inverkan på klimatet. 1992 antogs sedan FN:s ramkonvention

(UNFCCC) som styr alla klimatförhandlingar. 1997 skapades så

det viktigaste avtalet hittills, Kyotoprotokollet, som för första

gången innebar bindande åtaganden för 37 industrialiserade

länder. Kyotoprotokollets första åtagandeperiod löper ut vid

slutet av 2012. Ännu har inte något beslut om en ny åtagande-

period fattats, eller om ett annat avtal ska efterfölja

Kyotoprotokollet.

En översikt av förhandlingsteori

Klimatet är en gemensam nytta som alla tar del av och som

påverkas av allas agerande. Det innebär att en utsläpps-

minskning, vare sig den sker i Maputo eller i Sandviken, är lika

positiv för klimatet. På samma sätt bidrar ett ton utsläppt

koldioxid lika mycket till klimatförändringarna, oavsett om det

släpps ut i Beijing eller Dortmund. Därför uppstår en situation

där stater hellre ser att motparten bekostar utsläppsminskande

åtgärder. Även om en part vill vidta åtgärder, räds de att mot-

parten endast kommer ta del av vinsten det ger dem i form av ett

förbättrat klimat, utan att dela på kostnaderna. Detta

11

tillsammans med att mellanstatligt samarbete alltid är

komplicerat gör att det är svårt att nå en överenskommelse, trots

en tydlig hotbild.

Komplexiteten i förhandlingarna är emellertid så stor att

spelteori inte är helt tillämpbart. Något paradoxalt gör just

komplexiteten att det finns större möjligheter till en

överenskommelse. Eftersom det är svårt att få exakt information

om de lokala konsekvenserna av en global klimatförändring, och

också om vad kostnaderna för åtgärder är, blir stater känsligare

för argument som inte strikt följer det nationella egenintresset.

Viktiga faktorer är:

Re g e r i n g a r s kä n sl i g h e t fö r i n h e m sk o p i n i o n .

Klimatförhandlingar är en utrikespolitisk fråga som röner

ovanligt stort intresse bland den inhemska opinionen och det

finns starka inhemska intressegrupper för och emot klimat-

åtgärder. En stor del av staters positioner formas därför i den

inrikespolitiska debatten och det begränsar utrymmet för

förhandlingsdelegationerna.

12

L e d a r ska p e t . Alla förhandlingar kräver en ledare. I komplexa

klimatförhandlingar är ledarskapet extra viktigt och en stark

ledare har möjlighet att få med sig övriga parter. Studien skiljer

på tre typer av ledarskap. (1) Vägvisande ledarskap där ett land

(Sverige) leder genom sitt goda exempel (som visar att det

praktiskt går) och genom att komma med goda förslag (2)

strukturellt ledarskap, där ett land (USA) förväntas leda i kraft av

storlek och makt, och (3) instrumentellt ledarskap, där ett land

(Sverige) genom sin förhandlingstekniska skicklighet förmår

under förhandlingarna driva dem framåt. Alla tre typerna av

ledarskap har betydelse för om förhandlingen ska lyckas, men

behöver inte utövas av en och samma aktör.

Rä t t v i sa . Spelar framförallt in för länder som inte finner någon

tydlig vägledning i sitt nationella egenintresse i förhandlingarna.

De moraliska implikationerna kan också ha en viss begränsande

inverkan på staters agerande i jakten på sitt egenintresse.

Tidigare förhandlingar

Ozonlagrets uttunning och det sura nedfallet över bland annat

Sverige var under 1980-talet två uppmärksammade miljö-

13

problem. I båda fallen lyckades man nå överenskommelser om

minskningar av de skadliga utsläppen och i båda fallen lyckades

man faktiskt minska utsläppen. Även om dessa båda problem till

sin karaktär var enklare än klimatförändringarna finns det ändå

några slutsatser som kan dras från Montreal-protokollet (ozon)

från 1987 och Helsingforsprotokollet (surt nedfall) från 1985.

I båda fallen intog nyckelaktörer (USA respektive Tyskland) efter

en tveksam inledning ledarroller på grund av den tekniska

utvecklingen och allmänna opinion inom landet. I Montreal-

protokollet var förvisso kraven något blygsamma, men det fanns

tydliga skrivningar om snar översyn och man lyckades på så sätt

få utvecklingsekonomier som Kina och Indien att åta sig

utsläppsminskningar inom några år. Vid Helsingforsprotokollet

om de försurande utsläppen blev 30-procentiga utsläpps-

minskningar snabbt en utgångspunkt för förhandlingarna, tack

vare starkt ledarskap från de nordiska länderna och Tyskland.

Därmed fick förhandlingarna ett ingångsvärde som låg i

närheten, om än något lägre, av vad vetenskapen förespråkade.

En lärdom, framför allt från minskningarna av svaveldioxid-

utsläppen och Helsingforsprotokollet är att ett internationellt

14

avtal bara är en del av lösningen. Utsläppsmarknaden i USA,

nedläggningen av kolgruvorna i Storbritannien och Sovjets

kollaps är några av de externa händelser som bidrog till att

minska utsläppen av svaveldioxid.

Rättvisa och Bördefördelning

Spänningarna mellan utvecklingsländer och industrialiserade

länder har länge präglat klimatförhandlingarna och några av de

svåraste frågorna relaterar till denna spänning.

Utgångspunkten för bördefördelningen inom FN:s förhandlings-

ram UNFCCC är att det finns ett gemensamt, men differentierat,

ansvar. De industrialiserade länderna har det största ansvaret för

att minska den globala klimatförändringens negativa effekter.

Detta bland annat beroende på att det är de industrialiserade

ländernas historiska utsläpp som gör att atmosfärens

koldioxidutrymme snart är fyllt.

Utvecklingsländerna företräds i förhandlingarna främst av G77,

en heterogen grupp bestående av länder som i varierande grad

får betecknas som utvecklingsländer, som egentligen inte vill ta

på sig några bindande åtaganden om utsläppsminskningar. De

15

menar att ett avtal måste avspegla de industrialiserade ländernas

historiska ansvar och att avtalet inte får hindra deras rätt till

utveckling.

År 2050 beräknas 8 av jordens 9 miljarder människor bo i

utvecklingsländer. Utsläppen per BNP-enhet är idag väsentligt

högre i utvecklingsländer än i de industrialiserade länderna. Det

är uppenbart att framför allt växande ekonomier som Kina och

Indien måste plana ut sin stigande utsläppskurva inom kort och

så småningom få den att vända ned. Hur resurser och teknik ska

föras från rikare länder till fattigare är en av de viktigaste frågorna

för att få till stånd en effektiv överenskommelse.

En fördelningsnyckel för utsläppsminskningar och resurs- och

tekniköverföringen kan baseras på:

-‐ Historiska utsläpp

-‐ Nuvarande utsläpp per capita

-‐ BNP per capita (hur långt i den ekonomiska utvecklingen

i landet kommit)

-‐ Utsläpp per BNP-enhet (hur effektivt landet använder

klimatutrymmet)

16

-‐ Sårbarhetsindex (hur hårt drabbat ett land är av

klimatförändringarna)

Ett avtal som inte innehåller bindande åtaganden för

utvecklingsländer bör åtminstone innehålla skrivningar om en

snar översyn där de också måste göra bindande åtaganden så

snart de industrialiserade länder vid den tiden uppfyllt sina. Det

skulle fungera som påtryckning för industrialiserade länder att

uppnå sina mål och skicka en tydlig signal till utvecklings-

länderna om att de utvecklade länderna tar sitt ansvar. Det skulle

ge växande ekonomier utrymme att förbereda sina utsläpps-

minskningar för att sedan ta ett större ansvar för att minimera de

negativa effekterna av klimatförändringarna.

Sveriges roll

Medelstora länder med ett stort förtroende i miljöfrågor har ofta

spelat positiva roller i viktiga klimatförhandlingar (exempelvis

Nederländerna under förhandlingarna fram till Kyoto och Norge

i frågor om avskogning). Som ett föregångsland inom miljöfrågor

har Sverige därför en viktig uppgift att åta sig ledarskap.

17

Genom exemplets goda makt kan Sverige visa att det är möjligt

med stora inhemska utsläppsminskningar med bibehållen

tillväxt och bidra med konstruktiva förslag på hur

klimatförhandlingarna kan ges nytt liv.

19

1. INLEDNING

I slutet av varje år samlas världens länder för att försöka nå en

överenskommelse om att minska de globala utsläppen av

växthusgaser. Egentligen borde det vara enkelt. Världens länder

samlas för att nå en överrenskommelse om ett problem som i

olika utsträckning hotar dem alla. Lösningen är i sin enklaste

form självklar – minska utsläppen av koldioxid. Det finns ett givet

mål som alla önskar nå. Det finns en medvetenhet om att det

måste gå snabbt. Trots de enkla grundförutsättningarna verkar

det förtvivlat svårt för världens länder att komma överens.

En klimatöverenskommelse innehåller ett otal teknikaliteter

som alla är dellösningar på problemet och som ska överens-

kommas. Tekniköverföring, finansieringsmekanismer,

anpassning och avskogning är alla viktiga frågor som måste lösas

för att få ett slagkraftigt avtal. Givetvis är den stora frågan vem

som ska minska sina utsläpp med hur mycket. Men grundfrågan

kvarstår. Varför är det så svårt för stater att komma överrens?

Denna skrift har ett överordnat syfte – att bidra till en ökad

förståelse av vad som sker under klimatförhandlingarna. För att

20

försöka uppnå detta syfte är skriften uppdelad i fem kapitel,

utöver denna inledning.

I nästa kapitel ges en bakgrund till varför världens länder samlas

årligen och vad det är de ska försöka komma överens om. I

kapitel tre görs en kortare litteraturöversikt med utgångspunkt i

litteraturen om förhandlingsteori, internationellt samarbete och

det som kallas International Environmental Policies (IEP).

Utifrån litteraturöversikten diskuteras några begrepp som är

relevanta inför förhandlingarna. I det fjärde kapitlet görs en

kortare genomgång av två tidigare miljöförhandlingar som

faktiskt ledde fram till ett avtal, Montrealprotokollet gällande

ozongaser och Helsingforsprotokollet gällande svaveldioxid.

I det femte kapitlet förs en diskussion kring spänningarna mellan

nord och syd som präglar klimatförhandlingarna. Det leder till

en diskussion om principer för rättvisa, bördefördelning,

utsläppsminskningar och resursöverföring. I det sjätte och sista

kapitlet görs några sammanfattande slutsatser om vad som

eventuellt kan bidra till att parterna till slut når en överens-

kommelse som minskar de negativa effekterna av de globala

klimatförändringarna.

21

2. FN-FÖRHANDLINGARNA - FRÅN RIO TILL

KYOTO, KÖPENHAMN, CANCUN…

Vägen fram till Kyoto – UNFCCC

1990 utkom forskarpanelen IPCC med sin första rapport om

människans inverkan på klimatet och FN:s - beslutade om att

inleda arbetet med en klimatkonvention. Två år senare antogs

FN:s ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC) vid FN:s

miljökonferens i Rio de Janeiro. Ramkonventionens primära mål

är att uppnå en stabilisering av växthusgaser föranledda av

mänsklig aktivitet på en nivå som inte orsakar skador på miljön.

Någon nivå för stabilisering nämns inte, men enligt

konventionen ska den ske över tid för att ge såväl miljö som

ekonomi tid för anpassning. 154 länder skrev snart under

konventionen som trädde ikraft 1994 då de nödvändiga 50

ratificeringarna (införlivandet av internationella avtal i inhemsk

lagstiftning) hade uppnåtts. Idag har 192 stater skrivit under

konventionen. Beslut inom ramkonventionen tas av

medlemmarna i så kallade partskonferenser, COP.

22

Partskonferenser – Conference of Parties (COP) –

1995-2008

COP är det högsta beslutsfattande organet inom FN:s

ramkonvention UNFCCC, och består av konventionens samtliga

parter.

COP möts årligen, om inte parterna beslutar om annat.

Ordförandeskapet i COP roterar mellan FN:s fem regionala

grupper. Även platsen för COP tenderar att rotera mellan

platserna.

23

Det första COP hölls 1995 i Berlin och det senaste i Poznan 2008.

Partskonferensen i Durban blir den femtonde – därför kallas

klimatförhandlingarna i Durban för COP-17.

CO P - 1 Be r l i n 1 995

Den första partskonferensen präglades av osäkerhet kring vilka

medel som stater hade till sitt förfogande för att minska

utsläppen. Därför uppfördes ”Berlin-mandatet” som inom två år

syftade till att resultera i en samling instrument för utsläpps-

minskningar som länderna kunde välja emellan

CO P - 2 G e n è v e 1 996

Resultaten i IPCC:s andra rapport endosserades. Parterna

uttryckte önskemål om bindande åtaganden på medellång sikt.

Det fastslogs också att varje land skulle ha friheten att hitta egna

lösningar anpassade till landets situation.

CO P - 3 K y o t o 1 997

Kyotoprotokollet antogs. För första gången enades parterna om

bindande åtagande för utsläppsminskningar.

24

Utsläppsminskningarna gällde 37 industrialiserade länder och

för perioden 2008-20012.

CO P - 4 Bu e n o s Ai r e s 1 998

Då flera frågor gällande Kyotoprotokollet återstod beslutades

om att man under en tvåårsperiod skulle klargöra och utveckla

verktyg för implementering av avtalet.

CO P - 5 Bo n n 1 999

Dominerades av snåriga tekniska diskussioner gällande

mekanismer för Kyotoprotokollet

CO P - 6 H a a g 2 0 0 0

Förhandlingarna om Kyotoprotokollet bröt ihop när EU vägrade

att acceptera ett amerikanskt förslag om att jordbruks- och

skogsområden skulle räknas som koldioxidsänkor, vilket skulle

innebära att USA:s åtaganden till stora delar uppfylldes. Det

beslutades att förhandlingarna skulle återupptas i juli 2001.

25

CO P - 6 b i s Bo n n 2 0 0 1

När parterna möttes ett halvår efter att förhandlingarna brutit

samman hade USA definitivt gjort klart att de inte ämnade

ratificera Kyotoprotokollet och deltog endast i förhandlingarna

som observatörer. Övriga parter nåddes viktiga uppgörelser

gällande flera frågor som koldioxidsänkor, principer för

sanktioner och de flexibla mekanismerna. Sverige var EU:s

ordförande.

CO P - 7 M a r r a ke sh 2 0 0 1

Vid den ordinarie partskonferensen slutfördes i praktiken

förhandlingarna om Kyotoprotokollet.

CO P - 8 De l h i 2 0 0 2

EU misslyckades med att få COP att anta en deklaration om

ytterligare åtgärder från parterna.

26

CO P - 9 M i l a n o 2 0 0 3

Några av de sista tekniska detaljerna gällande Kyotoprotokollet

klarades upp

CO P - 1 0 Bu e n o s Ai r e s 2 0 0 4

Inledande diskussioner om vad som skulle ske efter 2012 då

åtagandeperioden i Kyotoprotokollet upphör.

CO P - 1 1 M o n t r e a l 2 0 0 5

Den första partskonferensen efter att Kyotoprotokollet trätt

ikraft. Fokus på vad som skulle ske efter 2012.

CO P - 1 2 N a i r o b i 2 0 0 6

De allra sista detaljerna för Kyotoprotokollet klarades upp och

post 2012 diskuterades.

CO P - 1 3 Ba l i 2 0 0 7

På Bali tog diskussionerna om ett framtida avtal verklig fart. Den

senaste rapporten från IPCC erkändes och Bali Action Plan

27

antogs. Där det fastställs att ett nytt avtal skulle nås under COP-

15 i Köpenhamn.

CO P - 1 4 P o z n a n 2 0 0 8

Arbetet för att nå en överenskommelse i Köpenhamn fortsatte.

Man enades bland annat om ett arbetsprogram för vägen fram

till Köpenhamn .

CO P - 1 5 K ö p e n h a m n 2 0 0 9

Under stor uppståndelse samlades världens ledare i Köpenhamn

för att nå en överenskommelse om vad som skulle efterfölja

Kyotoprotokollet. Men förhandlingarna präglades av stillestånd

och konflikter. Under konferensens slutskede nådde flera länder

en överenskommelse om det så kallade Köpenhamansackordet,

som dock inte antogs av konferensen utan endast noterades.

CO P - 1 6 Ca n c u n 2 0 1 0

Under betydligt mindre uppmärksamhet enades parts-

konferensen om att infoga Köpenhamnsackordet och länders

åtaganden därunder i UNFCCC-processen. Men något svar på

vad som händer med Kyotoprotokollet efter 2012 gavs inte.

28

Kyotoprotokollet

Det var vid den tredje partskonferensen, 1997 i japanska Kyoto,

som det hitintills enda avtalet inom UNFCCC med bindande

krav på utsläppsminskningar antogs, det så kallade Kyoto-

protokollet. Kraven var modesta – 37 industrialiserade länder

åtog sig att under den första åtagandeperioden 2008-2012

minska sina utsläpp med i genomsnitt fem procent jämfört med

1990 års nivå. Detaljerna i protokollet var sedan föremål för

långvariga och intensiva diskussioner och det dröjde fram till

mötet i Marrakesh 2001 (COP 7) innan detaljerna slutförhandla-

des. Vid det laget hade ett antal stater, mest anmärkningsvärt

USA, klargjort att man inte hade någon ambition att ratificera

Kyotoprotokollet. Kyotoprotokollets ikraftträdande hängde

länge i luften - det krävdes att 55 procent av parterna till

UNFCCC ratificerade protokollet. Dessutom krävdes att de

ratificerande länderna tillsammans uppnådde 55 procent av de

industrialiserade ländernas sammanlagda utsläpp. Detta krav

uppfylldes då Ryssland i februari 2005 ratificerade protokollet,

som därmed kunde träda ikraft. Idag har 183 länder ratificerat

protokollet.

29

Kyotoprotokollet som sådant upphör inte vid slutet av 2012,

däremot sträcker sig åtaganden om utsläppsminskningar för

Annex I-länder inte längre än 2012. Därför har länder länge

strävat efter en ny överenskommelse om åtaganden för perioden

efter 2012. Vid COP-13 på Bali 2007 beslutades om att en sådan,

med utgångspunkt i ramkonventionen från 1992, skulle

förhandlas fram vid UNFCCC:s femtonde partskonferens, COP-

15, i Köpenhamn 7-18 december 2009. Så skedde alltså inte.

Tre grupper i ramkonventionen

I FN:s ramkonvention (UNFCCC) från 1992, som utgör grunden

för Kyotoprotokollet, delades stater in i tre grupper med olika

åtaganden.

Annex I-länder omfattar de industrialiserade länderna som var

medlemmar i OECD år 1992, samt länder med ekonomier under

omvandling som Ryssland, de baltiska staterna och ett antal

central- och östeuropeiska stater. Dessa stater har åtaganden

enligt Kyotoprotokollet.

Annex II-länder består av OECD-länderna inom Annex I, förutom

länderna med ekonomier under omvandlig. Annex II-länderna

30

är skyldiga att ställa upp med finansiella resurser för att

möjliggöra för utvecklingsländer att genomföra

utsläppsreducerande åtgärder i enlighet med protokollet, samt

att hjälpa dem med anpassning till klimatförändringar. Dessa

länder ska också ta praktiska steg för att stödja utveckling och

överförande av miljö-vänliga teknologier till utvecklingsländer

och länder med ekonomier under omvandling.

Icke-Annex I-länder består av utvecklingsländer (även de så

kallade växande ekonomierna som Kina och Brasilien räknas in

här) och har enligt Kyoto-protokollet inga åtagande att sänka

sina utsläpp av växthusgaser.

Parallella diskussioner utanför COP

Klimatförhandlingarna pågår inte bara under de två veckor varje

år. Inom ramen för UNFCCC möts delegationerna vid flera

möten där tjänstemän i olika arbetsgrupper möts för att

diskutera tekniska frågor. Arbetsgruppen med ansvar att ta fram

en förhandlingstext som ska leda till ett nytt avtal lyder under

namnet ”Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative

Action under the Convention”, med förkortningen AWG-LCA.

31

Parallellt finns också arbetsgruppen AWG-KP som utvärderar

framtida utsläppsminskningar för industriländer bundna av

Kyotoprotokollet.

På olika nivåer diskuteras frågan även bilateralt och i olika

multilaterala forum som G8, G20, i FN:s generalförsamling och

Major Economics Forum (MEF). Möten utanför FN-processen

kan spela en viktig roll för att föra länder närmare varandra och i

teorin skulle en överenskommelse inom dessa grupper också

kunna innebära en global överenskommelse. De kan också bidra

till att lyfta diskussioner från de tjänstemannatekniska detaljerna

och istället fokusera på den globala helheten.

Förhandlingsgrupper

Utöver diskussionerna ovan förs djupa diskussioner inom många

olika förhandlingsgrupper. Det kan vara EU:s miljöministrar som

diskuterar EU:s framtida mål, eller medlemmarna i BASIC

(Brasilien, Sydafrika, Indien, Kina) som diskuterar förhandlings-

taktik. Dessa fungerar sedan som förhandlingsgrupper i de

globala förhandlingarna.

32

Inom FN-systemet är länderna uppdelade i regionala grupper

som är basen för representation i olika FN-organ. Inom

UNFCCC roterar värdskapet för partskonferenserna mellan

dessa grupper, som är: Västeuropa och andra, Afrika, Asien,

Östeuropa samt Latinamerika och Karibien.

I klimatförhandlingar finns dock förhandlingsgrupper som är

betydligt mer relevanta och som överbrygger de regionala

grupperna. Flera länder tillhör också dubbla grupper. De mest

relevanta är:

Europeiska Unionen (EU). EU förhandlar som en enhet och har

som union skrivit under Kyotoprotokollet, med ett gemensamt

åtagande att minska utsläppen. Även de enskilda länderna har

skrivit under protokollet. EU företräds i förhandlingarna av det

roterande ordförandeskapet, men även klimatkommissionären

spelar en viktig roll.

G77 och Kina. En samling av drygt 130 länder som i varierande

grad anses vara utvecklingsländer. Ledande stater är växande

ekonomier som Kina, Indien, Brasilien, men även länder som

Tanzania, Egypten och Kuba spelar i olika frågor viktiga roller.

De agerar som en grupp i flera FN-sammanhang, främst i

33

utvecklingsfrågor, men var och en av staterna kan också agera på

egen hand. En spretig grupp med spridda intressen inom

gruppen som involverar OPEC-stater, LDC-stater och ASOIS-

stater.

Least Developed Countries (LDC). De 49 stater inom FN-systemet

som definierats som de allra minst utvecklade länderna. De är

också medlemmar i G-77.

Alliance of Small Island States (AOSIS). 43 länder som antingen är

små ö-stater, eller något större lågt liggande länder som riskerar

att översvämmas vid en höjning av havsnivån.

BASIC (Brasilien, Sydafrika, Indien och Kina). BASIC-gruppen

skapades strax innan Köpenhamnsmötet. Efter Köpenhamn har

diskussionerna i BASIC fortsatt vid fyra möten på ministernivå.

Somliga menar att BASIC framför allt är en försvarsallians där

länderna övervakar varandra så att de inte går utvecklade länder

till mötes på ett sätt som de övriga BASIC-medlemmarna inte

önskar, medan andra menar att de agerar konstruktivt för att

driva utvecklingen i växande ekonomier framåt, samtidigt som

de värnar fattiga länders intressen.

34

Afrikanska gruppen. Afrikanska gruppen består av Afrikanska

Unionens (AU) 53 länder. Afrikanska gruppen samarbetar inte

lika tätt som EU men talar ändå med gemensam röst i flera

multilaterala forum.

ALBA. En sammanslutning av latinamerikanska länder där

Venezuela, Bolivia, Ecuador, Kuba och Nicaragua samordnar sin

position i klimatförhandlingar.

OPEC. 12 oljeproducerande stater under ledning av

Saudiarabien.

Utöver dessa grupper finns naturligtvis också USA som

tillsammans med Kina är den enskilt viktigaste parten. USA

agerar delvis ensamt, men även i den lösare sammansatta

Paraplygruppen tillsammans med bland andra Japan, Australien

och Canada.

Av dessa grupper är det utan tvekan EU som är den bäst

samordnade. Endast EU gör åtaganden som grupp. Övriga länder

använder sina grupper för att föra fram sina positioner, men kan

också ha positioner som skiljer sig från gruppen och fler länder

35

inom gruppen gör anföranden. Alla förslag som kommer från

länder inom exempelvis G77 är inte nödvändigtvis G77-förslag.

Som synes är grupperingarna många, överlappande och olika

robusta. Ibland är de variationer av sammanslutningar som finns

i andra sammanhang. BASIC liknar den mer ekonomiskt

orienterade grupperingen BRICS, paraplygruppen påminner till

stor del om JUSCANZ-gruppen som samarbetar i flera FN-

förhandlingar, bland annat om mänskliga rättigheter. Ibland är

de särskilt upprättade för klimatförhandlingar (exempelvis

ALBA) och ibland är de samarbeten där klimat bara är en liten

del (EU och G77). De har gemensamt att de på ett eller annat sätt

avspeglar maktförhållanden och att de är ett sätt för enskilda

länder att förstärka möjligheter att föra fram sina intressen.

De ger en försmak om att klimatförhandlingar likt många andra

multilaterala förhandlingar styrs av maktspel, koalitioner och

nationella intressen.

37

3. LITTERATURÖVERSIKT

FÖRHANDLINGSTEORI

Nedan görs en kortare litteraturöversikt av några begrepp och

diskussioner relevanta för de internationella klimatförhandling-

arna. De är hämtade från delar inom statsvetenskapen och

internationella relationer som rör förhandlingsteori,

internationellt samarbete och det som kallas International

Environmental Policies (IEP). Stora delar av teoritraditionen

inom internationella relationer utformades under en tid då

hotbilderna skiljde sig markant från dagens. Ett möjligt

kärnvapenkrig var det stora hotet och maktspel mellan de två

supermakterna var utgångspunkten för nära all teoribildning. I

takt med kalla krigets slut, EU:s framväxt och nya hotbilder (som

klimatförändringar) har teorierna alltmer kommit att beröra det

internationella samarbetet inom olika områden – vilka hinder

och möjligheter som finns för ett framgångsrikt samarbete

mellan stater.

38

Spelteori och fångarnas dilemma

Den klassiska utgångspunkten är att internationellt samarbete är

något som uppkommer endast när båda parter tjänar på det.

Men inte ens om det är uppenbart att båda (eller alla) parter

tjänar på det är samarbete garanterat. Detta brukar bland annat

förklaras med fångens dilemma, där utgångspunkten är att stater

försöker maximera sitt intresse i relation till motparten.

Fångarnas dilemma är en metafor som visar svårigheterna med

samarbete. Två brottslingar åtalas för två olika brott som de

gemensamt begått. Ett grövre brott som ger 10 års fängelse (0),

och ett mindre brott som ger 6 månaders fängelse (2). Då

åklagaren inte har några bevis för vem som begått det grövre

brott ger han de båda åtalade samma alternativ – om du anger

din kumpan, samtidigt som han vägrar erkänna går du fri (3) och

din kumpan får ta hela straffet 10 år(0). Om de båda däremot

39

anger den andre får de dela på straffet för det grövre brottet, 5 år

(1). Om de båda samarbetar och avstår från att ange den andre,

klarar de sig undan med att fällas för det mindre brottet och 6

månaders fängelse.

Istället för att välja det alternativ som skulle ge det bästa

gemensamma utfallet (båda nekar) gör rädslan för att den andre

ska avvika, och därmed ensam straffas för det grova brottet, att

man tar det säkra för det osäkra och anger den andre. Utfallet

blir då istället ett som missgynnar båda parter i förhållande till

bästa gemensamma utfall.

Traditionellt spelas fångens dilemma endast en gång. Eftersom

klimatförhandlingar är en pågående process där parterna

ständigt möts, visar modeller risken för kortsiktiga strategier

byggda på kalkyler över relativa fördelar minskar. Även dessa

modeller har emellertid visat att det i klimatsammanhang är

rationellt, utifrån parternas egenintresse, att inta en passiv

ställning i början av förhandlingarna och inte förbinda sig till

några åtaganden. På så sätt försöker man få andra parter att bära

större kostnader samtidigt som förtjänsterna av ett stabilt klimat

blir gemensamma. Inför Köpenhamn visade sig detta bland

40

annat genom att inga parter förutom EU offentliggjorde några

utsläppsmål och att EU envist vägrade ge efter för kraven på

konkreta löften om storleken på det finansiella stödet till

utvecklingsländerna. I dagsläget är det framför allt relationen

mellan Kina och USA som präglas av ett sådant tankesätt. De har

konsekvent väntat på motparten att först måste göra utfästelser

minskade utsläpp. Även EU:s ovilja att höja sitt åtagande från 20

till 30 procents minskningar jämfört med 1990, oavsett andra

aktörers agerande är ett exempel på ett lurpassande där

åtaganden ses som ett straff.

Klimatet är en offentlig nytta, med vilket menas att någons

agerande påverkar alla. En utsläppsminskning i Sandviken är lika

mycket värt för det globala klimatet som en utsläppsminskning i

Maputo. Ett ton utsläppt koldioxid i Dortmund bidrar lika

mycket till den globala uppvärmningen som ett ton utsläppt

koldioxid i Beijing. Den enskilda staten gynnas alltså lika mycket

klimat-mässigt, oavsett var utsläppsminskningen sker. Därför

försöker de i förhandlingarna få utsläppsminskningarna att ske

någon annanstans, eftersom det är förknippat med kostnader att

minska utsläppen. När båda (eller alla) parter använder sig av

41

denna taktik blir det inget samarbete, trots att hotet ökar för alla

parter.

Garret Hardins välkända artikel ”tragedy of the commons” ger

utifrån perspektivet att stater konkurrerar om relativa fördelar

ytterligare förklaring till varför överenskommelser kring

gemensamma nyttor är problematiska1. Han menar att varken

stater eller individer ser poängen i att offra tillräckliga resurser

på att rädda den gemensamma resursen när motparten kan

fortsätta att utnyttja den för egen vinnings skull. I

skräckscenariot skapar konkurrenssituationen mellan stater och

deras egenintressen en situation där exploateringen slutligen

leder till att ingen part längre kan använda resursen.

”Tragedy of Commons” är också ett exempel på den misstro som

antas råda mellan stater och som minskar möjligheterna till

problemlösning genom samarbete. Eftersom att det i relationer

mellan stater inte finns någon aktör som kan påtvinga beslut (en

1 Hardin, Garret (1968) “The Tragedy of the Commons”

42

”enforcer”) eller några sanktionsmöjligheter, kan stater inte lita

på att motparten ska följa ingångna avtal. Rädslan för att

motparten ska avvika från avtalet, gör att det saknas incitament

att fullfölja ingångna avtal om det visar sig att avtalet innebär en

kostnad för staten2. Sammantaget leder detta till lurpassande

stater emellan. Ett lurpassande som sker trots att forskning

konsekvent visar att det är mer kostnadseffektivt att i ett tidigt

skede förhindra klimatförändring istället för att hantera

konsekvenserna3.

Det institutionaliserade samarbetet

Att institutionalisera samarbeten, exempelvis att genomföra

förhandlingarna inom UNFCCC, är ett försök att begränsa

skadverkningen av fångens dilemma och ”Tragedy of the

Commons”. Det institutionaliserade samarbetet innebär att

länder samlas i ett förutbestämt format, vid särskilda tillfällen

2 Gilpin, Robert (1987) The Political Economy of International Relations och Mearsheimer, John J. (1995) The False Promise of International Institutions

3 Grundig Frank, Hugh Ward och Ethan R. Zorick (2001), ”Modeling Climate Change Negotiations”

43

och med bestämda regler. Det syftar till att hantera den misstro

som finns mellan stater och istället förmå deras intressen att

sammanfalla.

Genom regler och normer för hur stater ska agera ökar tilliten till

att andra stater ska samarbeta, samtidigt som kostnaden för att

vara den stat som inte samarbetar ökar. Att bryta mot

institutionens regler och normer innebär en kostnad för den som

avviker beroende på det som kallas reciprocitet och ryktes-

påverkan. Eftersom länder möts i flera på varandra följande

förhandlingar kommer staters agerande i den ena förhandlingen

påverka andras agerande i en kommande. Den stat som bryter

överenskommelser i en förhandling kommer inte anses pålitlig

heller i en annan.

Möjligheterna till samarbete ökar alltså inte av altruistiska skäl,

utan därför att staters intressen förändras i en institution

jämfört med om de agerar utan regler och normer (Ostrom 1990,

Keohane 1984, Keohane och Nye 1987).

Institutioner kan vara utformade på en mängd olika sätt, de kan

innefatta många eller få medlemmar, de kan beröra många eller

få frågor och de kan ha olika mycket oberoende. Det

44

gemensamma för de flesta institutioner är att de har två

uppgifter, den första att underlätta för staterna att komma

överens, den andra att se till att överenskommelsen efterlevs.

Som denna studie visar är en institution ingen garanti för att få

stater att samarbeta och många av de problem, inklusive

fångarnas dilemma och ”tragedy of the commons” präglar även

det institutionaliserade klimatsamarbetet.

Klimatförhandlingens särart

Det finns ett antal faktorer som gör att klimatförhandlingar

skiljer sig från andra typer av internationella förhandlingar. Att

det är en gemensam nytta har redan berörts ovan, men det finns

även andra faktorer som i olika avseenden beror på frågans

komplexitet, som i sin tur innebär att det finns många intressen

att ta hänsyn till. Ett stabilt klimat är förvisso en kollektiv nytta,

men stater drabbas olika mycket av dess förändringar och har

45

därför olika starka incitament för att lösa problemet, vilket

påverkar stater att inta olika roller i klimatförhandlingar4.

De två ytterligheterna är pådrivarna, stater med hög sårbarhet

och låg kostnad för att genomföra utsläppsminskningar, och

bromsklossarna, med låg sårbarhet och hög kostnad. De senare

försöker typiskt sett att sinka processen och motarbeta

regleringar, medan de förra strävar efter regleringar, bindande

åtaganden och starka kontrollmekanismer. Däremellan finns

statisterna, med låg sårbarhet och låg kostnad som inte är särskilt

engagerade i förhandlingarna, och mellanliggarna (intermediate),

med hög sågbarhet som också har höga kostnader för att minska

sina utsläpp. För att få till stånd ett avtal är det viktigt att få

4 Sprinz, Detled och Tapani Vaahtoranta (1994), ”The Interest-Based Explanation to International Environmental Policy” och Rowlands Ian H. (1995), “Explaining National Climate Change Policies”

46

mellanliggarna att bli pådrivare, eller åtminstone inte bli

motsträviga, vilket bland annat kan ske om kostnaderna för

åtgärderna minskar. Inom ozonsamarbete anses det exempelvis

att USA:s förvandling från mellanliggare till pådrivare i de

förhandlingar som ledde fram till Montrealöverenskommelsen

var resultatet av en inhemsk teknologisk utveckling som

väsentligt minskade kostnaderna för utsläppsminskningar. Inom

klimatförhandlingarna vore det avgörande om exempelvis Kina

eller USA som båda kan anses finnas i kategorin bromsklossar,

kunde fås att ta en pådrivande roll. En sådan förändring skulle

alltså antingen kunna ske antingen genom att länders

beslutsfattare får vetskap om att deras kostnader för

klimatförändringar ökar, eller att deras kostnader för att agera

minskar.

Klimatförändringar är sammanlänkat med en rad specifika

problem, såsom förlust av biologisk mångfald, ökande antal

epidemiska sjukdomar, begränsad tillgång till rent vatten med

mera. Detta skapar en komplex förhandlingssituation. Specifikt

för en klimatförhandling är även den stora osäkerhet som finns

kring de exakta lokala konsekvenserna av en global klimat-

47

förändring. Det gäller beräkningar av hur global

klimatförändring påverkar lokala väderförhållanden och

kostnader för utsläppssänkningar, men också för de

sammanlagda sociala kostnaderna av förändringar i

klimatsystemet5. Situationen kompliceras än mer av det faktum

att den mänskliga påverkan på klimatsystemet är en konsekvens

av ekonomisk aktivitet inom en flera olika sektorer.

Dessa faktorer, tillsammans med de många förhandlings-

parterna, bidrar till att fångarnas dilemma inte fullt ut kan

appliceras på klimatförhandlingar. Möjligheterna till samarbete

ökar därför. Problemets komplexitet och de många parterna gör

det omöjligt för parterna att ha full tillgång till information om

konsekvenser för såväl den egna staten som för andra. När stater

inte har exakt information om hur de bäst maximerar sin egen

vinst väljer de ofta en problemlösande inställning, istället för en

statisk inställning där stater strävar efter att maximera den egna

5 Depledge, Joanna (2005), The Organization of Global Negotiations: Constructing the Climate Change Regime och Harstad, Bård (2008), “How to Negotiate and Update Climate Agreements”

48

relativa nyttan. Stater söker då en lösning som går mer i linje

med det gemensamma intresset – att lösa problemet6.

Tvånivåspel och inrikespolitisk påverkan

Även om internationella förhandlingar är ett mellanstatligt spel

och att stater agerar i relation till varandra, går det aldrig att

frångå att en stats intresse, och därmed mellanstatliga

förhandlingar, påverkas av inrikespolitiska faktorer. Redan

Machiavelli pekade på vikten av att bibehålla en god relation till

den inomstatliga maktbasen, vilken den än må vara. Flera

förklaringar till staters agerande utgår ifrån att statens exekutiva

makt främst strävar efter att bibehålla sin maktposition7.

Därmed uppkommer det som Robert Putnamn beskriver som ett

två-nivåspel och Bo Kjellén kallar för enabling conditions8 – en

6 Young, Oran R. (1991), “Political Leadership and Regime Formation: On the Development of Institutions in International Society”

7 Se bl.a. Milner, Helen V. (1997) Interest, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations och Rosamond, Ben (2000) Theories of European Integration

8 Begreppet låter sig inte enkelt översättas till svenska, men ett försök är att kalla dem för begränsande omständigheter inom vilka agerande är möjligt.

49

förhandlande part har att förhålla sig till sina motparter såväl

inom staten som i de internationella förhandlingarna9.

Kjellén menar dessutom att de inrikespolitiska faktorerna är

viktigare i klimatförhandlingar än inom andra internationella

förhandlingar. För det första har internationella miljö-

överenskommelser genom sin påverkan på olika

samhällssektorer stor inverkan på den inrikespolitiska eko-

sociala situationen, som är central för en regerings möjlighet att

bli omvald. För det andra finns det inom staten ett intresse för

miljöfrågor som överstiger intresset för andra internationella

frågor. Det finns stora intresseorganisationer som tillsammans

med framväxten av gröna partier bidragit till att skapa opinion i

miljöfrågor. Det är också få utrikespolitiska frågor som omgärdas

av så starka ekonomiskt viktiga särintressen – exempelvis

bilindustri och tung basindustri.

9 Putnam, Robert (1988) Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-level Games och Kjellén, Bo (2008) A new Diplomacy for a Sustainable Development

50

Även om en överenskommelse nås på internationell nivå finns

det en risk att nationella grupper, med den lagstiftande

församlingen som utförare, bidrar till att avtalet aldrig ratificeras

och därmed i praktiken blir verkningslöst. Detta var vad som

skedde i USA i samband med förhandlingarna inför

Kyotoprotokollet. Den amerikanska senaten röstade enhälligt

igenom den så kallade Byrd-Hagel-resolutionen endast några

månader före utformandet av Kyotoprotokollet. Resolutionen

tydliggjorde att senaten inte skulle ratificera något avtal som

ansågs skada den amerikanska ekonomin eller saknade ett

meningsfullt samarbete av utvecklingsländer. Detta begränsade

USA möjligheter att agera drivande i förhandlingarna och även

om Clintonadministrationen för USA:s räkning skrev under

Kyotoavtalet infogades det aldrig i amerikansk lagstiftning.

Exemplet åskådliggör vikten av att delegationer har inhemskt

stöd för sin position i de inomstatliga förhandlingarna. I de

internationella förhandlingarna försöker sedan regeringar

maximera sina möjligheter att tillfredsställa de inomstatliga

behoven, vilka ofta kan stå i konflikt med andra länder som alla

51

har sina instruktioner utarbetade utifrån inrikespolitiska hänsyn

att utgå ifrån.

Vid tidigare internationella miljöförhandlingar har den

inomstatliga situationen vid flera tillfällen ansetts vara

avgörande för staters konstruktiva agerande. Under

Kyotoförhandlingarna ansågs exempelvis det faktum att flera

europeiska företag var drivande inom forskning och utveckling

av förnybar och ren energi ha bidragit till att EU agerade

pådrivare. Internationella regleringar som ger incitament för

ökad energihushållning antogs bidra till en mer lukrativ framtida

marknad för dessa företag10. Samtidigt fanns det då i Europa ett

större allmänt medvetande om klimatförändringar och en större

allmän opinion för att driva frågorna. Europeiska regeringar

hade därmed ett bredare mandat att vara drivande, jämfört med

många andra regeringar.

10 Sprinz, Detled F., and Martin Weiß. 2001. Domestic Politics and Global Climate Policy

52

Detsamma kan sägas om USA:s roll i förhandlingarna som ledde

fram till Wienkonventionen och senare Montrealöverens-

kommelsen om ozonförstörande gaser under 1980-talet. USA

var, inte minst tack vare NASA, drivande inom ozonforskning.

Därför var amerikanska företag också teknologiskt ledande, vilket

innebar att ett bindande avtal skulle innebära ökade vinster för

amerikanska företag. Det fanns också en stark opinion i USA för

inhemska utsläppsminskningar oavsett om det blev ett

internationellt avtal eller inte. För amerikanska intressen var det

därför av stort intresse att även andra länder skulle minska sina

utsläpp, varför de aktivt verkade för ett multilateralt avtal.

Ledarskap

Varje förhandling, varje överenskommelse och varje avtal är

beroende av att någon part visar ledarskap och för

diskussionerna framåt. Givetvis är det centralt för att nå en

överenskommelse, men det har också visat sig viktigt för avtalets

kvalitet och effektivitet med ett starkt ledarskap. Vikten av

53

ledarskap poängteras konsekvent i litteraturen som en

nödvändighet, men inte en garanti, för en överenskommelse.11

Det har också visats att ju fler deltagare och ju mer komplexa

frågorna är, desto troligare är det att någon eller några aktörer

tar en ledarroll och att de andra följer efter. Alltså är ledarskapet

extra viktigt i en förhandling likt den om klimatfrågan med

nästan 200 parter och som vi sett extremt komplexa frågor.

Flertalet länder har inte möjlighet att sätta sig in i varje enskild

fråga och får helt enkelt välja länder att lita till och följa efter.

Norichika Kanie pekar på tre typer av ledarskap som alla kan ha

en positiv inverkan på utkomsten i förhandlingarna, strukturellt

ledarskap, vägvisande ledarskap och instrumentellt ledarskap12.

11 Se bl.a. Miles et.al. (2002) Environmental Regime Effectiveness: Confronting Theory with Evidence och Kanie, Norichika(2003) Assessing Leadership Potential for Beyond 2012 Climate Change Negotiation: elaborating a framework of analysis

12 Kanie, Norichika(2003) Assessing Leadership Potential for Beyond 2012 Climate Change Negotiation: elaborating a framework of analysis

54

Det strukturella ledarskapet kan enklast översättas till att tack vare

en maktposition ha möjlighet att påverka andra länder, genom

exempelvis ekonomiska påtryckningar eller möjlighet att koppla

klimatfrågan till högpolitiska frågor. Det är av naturliga skäl svårt

för mindre stater att utöva ett strukturellt ledarskap, varför det

krävs att länder som Sverige påverkar genom större

organisationer som EU. Men inte heller EU som enhet kan anses

ha samma möjlighet till strukturellt ledarskap som USA. Även

Kina får anses ha en bättre möjlighet att genom olika former av

påtryckningar påverka vissa typer av länder, vilket bland annat

exemplifierats i FN:s säkerhetsråd där endast Kina var kapabla att

få Sudans president Omar Bashir att ge efter för några av FN:s

krav på att få skicka fredsbevarande trupper till Darfur

Det vägvisande ledarskap innebär att genom det goda exemplets

makt visa på vad som är genomförbart. Det är då viktigt att med

tydliga och tidiga inhemska initiativ som uppnås visa att det är

möjligt med tuffa krav på utsläppsminskningar. Det är också

55

genom vägvisande ledarskap som EU främst anses kunna bidra13.

EU menar exempelvis att man genom sina utsläppsminskningar

hitintills och genom gjorda åtaganden visar på just ett sådant

ledarskap. Det vägvisande ledarskapet stärks också om parten har

trovärdighet inom området, vilket bland annat medelstora

länder såsom Nederländerna och Sverige anses ha14.

Kanie visar på att Nederländernas agerande under tiden fram till

Kyoto är ett typexempel på hur medelstora stater med hjälp av

vägvisande ledarskap kan påverka förhandlingar i positiv

riktning15. Nederländerna åtog sig tidigt att göra stora

utsläppsminskningar och spelade på så vis en viktig roll i

framtagandet av den EU-position som gav EU en ledande

ställning i Kyotoförhandlingarna. Även Sverige har enligt

Marshell kunnat utöva ett oproportionerligt stort inflytande på

13 Se bl.a. Reischl, Gunilla (2009) The European Union and the International Forest Negotiations An Analysis of Influence

14 Marshell, Kate E (2007) Sweden, Climate Change and the EU-context

15 Kanie, Norichika(2007) Middle Power Leadership in the climate change negotiations: foreign policy of the Netherlands

56

miljöförhandlingar, bland annat tack vare en god vetenskaplig

grund inom området och nationell enighet i miljöfrågor.

Tidigare agerande i miljöförhandlingar har också skapat en

förväntan hos andra stater att Sverige ska inta en ledarroll

(Marshell 2007).

Det instrumentella ledarskapet handlar om de rent förhandlings-

tekniska färdigheterna. Kanie visar på att mellanstora stater här

kan spela en viktig roll, något som exemplifieras av hur

Nederländernas chefsförhandlare Jan Pronk vid COP-6 i Bonn

genom sitt fria mandat och förhandlingsskicklighet lyckades

bryta ett dödläge. Även Sveriges miljöminister Kjell Larsson

spelade som EU:s ordförande en central och positiv roll i denna

förhandling.

Miles et al pekar på vikten av att förhandlingsdelegationen har

energi, skicklighet och kunskap att bryta dödlägen för att nå ett

starkt och effektivt avtal16. Utöver att stater kan visa ledarskap

16 Miles et.al. (2002) Environmental Regime Effectiveness: Confronting Theory with Evidence

57

kan också enskilda personer med sin skicklighet bidra till en

lyckad förhandling. Som ovan visats var Jan Pronk och Kjell

Larsson viktiga för att rädda Kyotoprotokollet i Bonn. Det anses

också att Irans vicepresident, tillika energiminister, Masoumeh

Ebtekars personliga ledarskap var starkt bidragande till att

samma protokoll kunde slutföras i Marrakesh 2001. Som

ordförande för G77 lyckas hon hålla samman den splittrade

gruppen, samtidigt som hon förde en konstruktiv i dialog med

övriga parter.

Även personer inom förhandlingsinstitutionen kan spela viktiga

roller. Mustafa Tolba, chef för FN:s miljöprogram (UNEP)

spelade under förhandlingarna som så småningom ledde fram till

Montrealprotokollet en viktig roll. Tolba var under dessa

förhandlingar både medlare och facilitator, och presenterade

bland annat innovativa förslag på mekanismer för förenklad

teknologi- och resursöverföring som hjälper utvecklingsländer

att nå sina utsläppsmål, vilket ansågs bidragit till att en

överenskommelse nåddes.

Bland olika aktörers ledarskap vid tidigare förhandlingar kan

bland annat nämnas USA. Landet intog en passiv, ibland rent av

58

destruktiv, roll vid förhandlingarna inför Kyoto och ännu mer så

i de efterföljande förhandlingarna om protokollets slutförande.

Även i dagsläget är USA en bromskloss.

Vid tidigare förhandlingar har USA:s inflytande och

påverkansmöjlighet löpande tydliggjorts, även om det inte

nödvändigtvis har bidragit till effektivare avtal. Exempelvis

kunde USA genom att få med en skrivning i UNFCCC om att

klimatåtaganden inte ska skada tredje part få med sig OPEC-

länderna och de flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet som

drevs av USA var ett viktigt skäl till att Ryssland sedermera att

ratificera protokollet.

Som nämnts ovan intog USA en ledarroll i förhandlingarna som

ledde fram till Montrealprotokollet. Dels genom ett teknologiskt

och vägvisade ledarskap, men också genom ett instrumentellt

ledarskap med diplomatiska initiativ som samordnades med

andra drivande parter såsom Kanada, Schweiz och de nordiska

länderna. Till detta ska läggas USA:s starka inflytande och

påverkansmöjlighet. USA:s ledarskap pekas ofta ut som en av

orsakerna till att Montrealprotokollet anses vara ett kraftfullare

avtal jämfört med Kyotoprotokollet.

59

Förvisso var EU ledande i förhandlingarna i Kyoto och man utger

sig för att fortfarande ha på sig ledartröjan. Som framkommit

ovan anses EU med hjälp av idéer, tidiga åtaganden och gott

anseende inom miljöfrågor kunna påverka andra stater, men det

har också visat sig vara skillnad på att visa ledarskap i en process

och på att få sin vilja igenom17. I Köpenhamn blev det exempelvis

tydligt att EU inte lyckades påverka andra stater i den

utsträckning som krävdes för ett nå ett avtal i enlighet med EU:s

önskemål.

Något i skymundan var Norges ledarskap viktigt för framstegen i

Köpenhamn för att nå en överenskommelse om skogens

betydelse för att minska utsläppen, det så kallade REDD-

programmet (Reducing Emissions from Deforestation and forest

Degradation). Först genom att lyfta frågan, sedan genom att

teckna ett bilateralt avtal med Indonesien och genom att vara

föregångare genom att bygga en arkitektur för hur systemet ska

17 Reischl, Gunilla (2009) The European Union and the International Forest Negotiations

60

fungera. Norge får här anses ha bidragit med såväl vägvisande

som instrumentellt ledarskap.

Svenskt ledarskap

Sverige bidrar med runt 0,2 procent av de globala utsläppen av

växthusgaser. Sveriges chans att förhindra en global

uppvärmning enbart genom utsläppsminskningar på

hemmaplan är små. Är det av svenskt intresse att förhindra

klimatförändringar, måste Sverige därför påverka andra, större,

utsläppsländer att minska sina utsläpp. Av naturliga skäl sker det

främst genom det vägvisande och instrumentella ledarskapet.

Både inom EU och gentemot övriga parter.

EU har länge varit drivande i klimatfrågan. EU är också den enda

förhandlingspart som inför Köpenhamn gick ut med fastställda

mål för sina bindande åtaganden, 20 procent minskning till år

2020 som skulle ökas till 30 procent om det blev ett avtal i

Köpenhamn. Det blev inget avtal och EU står än så länge fast vid

20 procent.

Under förhandlingarna anses det oerhört viktigt för EU att

bibehålla enigheten. Ett splittrat EU blir en svagare

61

förhandlings-part och enbart rykten om oenighet inom EU kan

användas av motparter för att övertyga andra parter om att det

går att pressa EU till ytterligare eftergifter18. Även de stora EU-

länderna som Tyskland, Frankrike och Storbritannien har att

rätta sig efter den formel som säger att ordföranden för EU:s

talan, men de kan givetvis utöva påtryckningar inom EU-kretsen.

All form av splittring antas dock försvaga EU och det har också

påvisats att tydlighet gällande sitt intresse, sina mål och sina

idéer är centralt för EU:s möjlighet att ha inflytande över

processens resultat19. Därför kan den svenska påtryckningen

främst utföras under ”lågsäsongen” för de internationella

förhandlingarna.

Vid Sveriges EU-ordförandeskap 2001 förhandlade dåvarande

miljöminister Kjell Larsson för EU vid COP-6 i Bonn. Halvåret

innan hade förhandlingarna i Haag mer eller mindre brutit

18 Just inre oenighet är något som ofta ansetts vara ett skäl till EU:s ibland bristfälliga inflytande (se exempelvis Reischl 2009).

19 Reischl, Gunilla (2009) The European Union and the International Forest Negotiations

62

samman och USA hade inför Bonn-mötet definitivt avsagt sig

alla ambitioner att ratificera Kyoto-protokollet, vars existens

hängde på en skör tråd. Vid Bonn-mötet lyckades man dock enas

om flera viktiga frågor, bland annat gällande

sanktionsmöjligheterna för de stater som inte uppfyllde sina

krav, de flexibla mekanismerna och i vilken utsträckning skogar

och sjöar kunde användas som koldioxidsänkor. Vid

förhandlingarna i Marrakesh, hösten 2001, kunde

Kyotoprotokollet i stort sett färdigställas. Den svenska insatsen

ansågs allmänt ha varit starkt bidragande till att rädda

Kyotoprotokollet. En ytterligare framgång för det svenska

ledarskapet var sättet man minimerat tiden för den interna

samordningen genom att tillhandahålla punkter snarare än

färdiga texter för EU-länderna att förhålla sig till. På ett

personligt plan hade också Kjell Larsson ett stort förtroende

bland övriga förhandlingsparter (Kjellén, intervju 2009-05-28).

Formen för beslutsfattande

Internationella förhandlingar handlar om så mycket mer än

sakfrågor. Procedurfrågor kan ta upp en stor del delegationernas

63

tid. En av de viktigare frågorna är beslutsfattarmekanismen – hur

beslut i förhandlingen eller institutionen fattas.

I de tidiga klimatförhandlingarna i Rio de Janeiro 1992 fanns en

uttalad ambition att besluten skulle fattas genom kvalificerad

majoritet (75 procent av deltagarna). Staterna misslyckades

dock med att enas om detta. Därför fattas beslut inom UNFCCC

idag i stort sett med konsensus.

Således har samtliga större stater i praktiken vetorätt i klimatför-

handlingarna, vilket är en skillnad mot ozonförhandlingarna, där

beslut oftast antogs med kvalificerad majoritet. Det används av

somliga som en förklaring till varför Montrealprotokollet blev

betydligt starkare och mer effektivt jämfört med Kyoto-

protokollet.

Även om beslut genom konsensus enligt litteraturen har en

positiv inverkan på staters ambition att inta en problemlösande

inställning och möjligheterna att nå en överenskommelse

därmed ökar, är risken för ett veto från en betydande aktör

ständigt påtaglig. Detta leder till att förhandlingar med

ambitionen att uppnå enhälliga beslut ofta resulterar i vad som

kallas det minst ambitiösa programmet – avtalets kvalitet avgörs

64

av den minsta gemensamma nämnaren mellan parterna20.

Avtalet riskerar därmed bli ett svagt avtal som snarare blidkar

staters vilja att komma överens än att det speglar vilka åtgärder

som faktiskt är nödvändiga, något såväl ramkonventionen som

Kyotoprotokollet kritiserats för.

Risken för ett sådant scenario har visat sig stor. Trots insikten

om att det behövs ett kraftigt avtal är det inte otroligt att

parterna, delvis på grund av ett stort tryck från omvärlden att nå

en överenskommelse, delvis som ett resultat av ingen part önskar

se hopbrutna förhandlingar, hellre når en svag överenskommelse

än ingen alls. Det innebär åtminstone att förhandlingarna kan

fortsätta. Det kan argumenteras för att detta var fallet i

Köpenhamn, och även i Cancun där man valde att skjuta de svåra

frågorna om Kyotoprotokollets vidare öde på framtiden, för att

få till stånd någon form av överenskommelse i Cancun.

20 Susskind, Lawrence E. (1994), Environmental Diplomacy: Negotiating more Effective Global Agreements

65

Alternativet till konsensus, att ett avtal ska nås via votering är

inte önskvärt i nuvarande förhandlingsordning, åtminstone inte

ur europeisk synvinkel. Det skulle innebära möjlighet för G77

(som innehåller 130 länder) att besluta om utsläppsminskningar

för OECD-länder, vilket inte skulle accepteras av exempelvis EU

eller USA. Ett sådant avtal skulle inte ges legitimitet eller

efterlevas.

En annan fråga är hur förhandlingarna läggs upp. I Kyoto

förhandlade ministrarna först endast om siffror för utsläpps-

minskningar. Övriga frågor överläts åt tjänstemannastyrda

arbetsgrupper. När det så fanns flera utestående frågor i arbets-

grupperna inför sista timmarna samlade förhandlingarnas

ordförande, Argentinare Raul Estrado, de ministerstyrda

delegationerna i plenum. Det ansågs vara en vågad taktik som

denna gång gick hem. I plenum löstes de frågor som tjänstemän i

mindre grupper intet lyckats lösa under flera dagars

förhandlande. (Kjellén, intervju 2009-05-28)

66

Effektivitet och problemlösarkapacitet

Även om förhandlingarna primärt handlar om att komma

överens och skapa ett nytt starkt avtal, är det viktigt ha i åtanke

att förhandlingarna bara är en del av det institutionaliserade

globala klimatsamarbetet UNFCCC. Detta faktum förväntas inte

bara påverka de faktiska förhandlingarna, genom vilka hinder

som måste överkommas vid förhandlingsbordet, utan även hur

effektivt samarbetsarrangemanget som institution kan lösa de

problem förändringar i klimatsystemet för med sig.

Ett ambitiöst avtal, med tydliga mål i form av utsläpps-

minskningar och tidsplan, är förstås centralt för hur väl

klimatinstitutionen effektivt kan stävja och få dess medlemmar

att anpassa sig till klimatförändring. Det finns också ett antal

andra faktorer som påverkar effektiviteten av en institution.

Förutom ett överenskommet avtal med åtaganden och

finansieringsmekanismer, krävs också att institutionens

medlemmar uppfyller sina åtaganden, samt att institutionen

faktiskt producerar en effekt på den biofysiska situationen. För

att kunna räknas som framgångsrik måste den globala

klimatinstitutionen producera output, genom avtal, outcome

67

genom att medlemmarna uppnår avtalens mål, samt impact,

genom att naturen svarar på förändringarna i mänskligt

beteende.

Hur väl en global miljöinstitution uppnår detta beror enligt

litteraturen främst på två faktorer, miljöproblemets struktur och

dess problemlösarkapacitet. Med problemets struktur menas

hur svårt själva problemet är att lösa. Även om kunskaperna om

orsakerna till klimatförändring är väl etablerade, finns det (som

nämnt ovan) mycket osäkerhet i kunskapen om dess påverkan på

såväl lokala väderförhållande som kostnader för att stävja, samt

att ta hand, effekterna av klimatförändring. Detta faktum gör att

klimatinstitutionens möjlighet att effektivt lösa problemet, är

minde än vid många andra miljöproblem. Detta pekas ofta ut

som en viktig orsak till att klimatinstitutionen inte är lika effektiv

som ozoninstitutionen eller luftföroreningsinstitutionen.

Institutionens problemlösarkapacitet är central för klimat-

samarbetets möjligheter att effektivt lösa problem med

klimatförändringar. För en effektiv problemlösarkapacitet och

därmed en positiv inverkan på klimatet krävs som ovan nämnt

specifika regler för beslutsfattande inom institutionen och olika

68

former av ledarskap. Betydelse har även de verktyg som finns för

att kontrollera och övervaka att medlemmarna faktiskt uppfyller

överenskomna åtaganden. Viktiga funktioner som det måste

beslutas om vid förhandlingsbordet är således hur mycket makt

staterna väljer att lämna över till oberoende mekanismer och om

sanktioner för de som inte uppfyller sina åtaganden.

70

4. TIDIGARE MILJÖFÖRHANDLINGAR

Internationella förhandlingar om miljöfrågor är mycket mer än

bara klimatförhandlingar. Även om klimatförhandlingar i vissa

delar skiljer sig från andra miljöförhandlingar finns det också

likheter. Förhandlingarna berör utsläppsminskningar,

teknikutveckling och resursöverföring och det går att dra vissa

lärdomar från dessa förhandlingar. Nedan redovisas två

förhandlingar inom områden där man lyckats minska utsläppen

drastiskt, ozongaser och svaveldioxid.

Montrealprotokollet och ozonregimen

Montreal-protokollet reglerar på ett framgångsrikt sätt

utsläppen av freongaser som skadade ozonlagret och ses därför

som ett exempel på hur miljöavtal ska förhandlas fram. Några av

de förklaringar som ges till Montrealprotokollets framgång har

berörts tidigare i texten, såsom det amerikanska ledarskapet som

71

baserades på USA:s vetenskapliga, diplomatiska och politiska

styrka.21

Ledarskapet var ett resultat av en teknologisk utveckling i landet

som väsentligt minskade kostnaderna för kraftiga reduktioner av

utsläppen av freongaser, men även ett resultat av en stark

inhemsk opinion som mer eller mindre skulle tvinga amerikanska

regeringen att agera, oavsett om det skulle bli ett internationellt

avtal eller ej. Således var det av stort intresse för USA att även få

med sig övriga världen.22 Andra förklaringar pekar på den

vetenskapliga förståelsen för problemet, trycket från den

allmänna opinionen och internationella institutioners roll.23

Sånär som på amerikanskt ledarskap återfinns faktorerna ovan

även i klimatförhandlingarna, även om den teknologiska

21 Wettestad, Jörgen (2002): The Vienna Convention and Montral Protocol on Ozone-Layer Depletion

22 Sebenius, James (2001) Designing Negotiations Toward a New Regime: The Case of Global Warming

23 Sprinz, Detled och Tapani Vaahtoranta (1994), ”The Interest-Based Explanation to International Environmental Policy

72

utvecklingen där ligger på en lägre nivå. Numer rådet det i det

närmaste vetenskaplig konsensus kring att utsläppen av

växthusgaser måste minskas, den allmänna opinionen är på

många håll stark och det finns i och med UNFCCC och

Kyotoprotokollet en etablerad institution.

En annan förklaring till Montrealprotokollets framgång, med

mer eller mindre utplånade utsläpp av freongaser som resultat,

var att den industrialiserade världen genom att tidigt minska

sina utsläpp så småningom lyckades få med sig

utvecklingsekonomier som Indien och Kina. I Montreal 1987

behövde utvecklings-länderna inte göra några åtaganden om

utsläppsminskningar och avtalet omfattade enbart 50 procent av

utsläppen. Däremot fanns tydliga skrivningar om att siffran

skulle omförhandlas om ytterligare vetenskapliga bevis (som

också kan förstås som att opinionstrycket ökade) fördes fram. I

London 1991 fanns det ytterligare vetenskapliga bevis,

opinionstrycket hade växt sig än starkare och parterna kunde

enas om ett totalstopp av utsläpp senast år 2000. I texten fanns

också tydliga skrivningar om teknisk och ekonomisk hjälp till

utvecklingsekonomier. UNEP:s ordförande Manuel Tolba

73

menade att alltför hårda krav i det inledande protokollet hade

omöjliggjort en överenskommelse och att det som inledningsvis

fått kritik för att vara modesta bidrog till att några år senare

skapa ett effektivt avtal.

Montrealprotokollet löste ett problem betydligt mer begränsat

än utsläppen av växthusgaser. Freongaser släpptes ut av ett

begränsat antal länder och berörde ett fåtal sektorer inom

industrin. Det blev därför enklare att finna tekniska lösningar

och även dessförinnan berörde frågan inte samhällsekonomin i

lika hög utsträckning. Trots problemets relativa enkelhet

lyckades ett fåtal industrier och beslutsfattare förhala processen

under en längre tid. Det som övervann motståndarna var främst

den tekniska utvecklingen och den allmänna opinionen.

Skillnaderna till trots visar det på vikten av vetenskapliga bevis,

opinionstryck, teknologiska lösningar och inte minst på att

industrialiserade länder faktiskt går före i kombination med att

det finns tydliga skrivningar om översyn och att andra länder ska

följa efter.

74

Surt nedfall – externa händelser och

Helsingforskonventionen

Ett problemområde där stater tillsammans lyckades minska

utsläppen och den negativa inverkan på klimatet är det sura

nedfallet. Från att ha under 80-talet varit ett reellt hot för bland

annat svenska skogar och sjöar har problemen nu minskat

avsevärt. Hur problemet löstes kan tjäna som ett exempel på hur

ett effektivt avtal förhandlas fram, men också som exempel på

hur olika former av samarbete inom olika regioner kan bidra till

att lösa ett problem.24

En rad externa händelser bidrog till att kraftigt minska

utsläppen. I USA har den nationella utsläppsmarknaden Acid

Rain Program bidragit med minskade amerikanska utsläpp kring

40 procent sedan 1990. Dessutom till en kostnad lägre än någon

förutspått. I Storbritannien innebar den ekonomiska

24 Albin (1995) Rethinking Justice and Fairness: The Case of Acid Rain Emission Reductions, Ringquist och Kostadinova (2005) Assessing the Effectiveness of International Environmental Agreements: The Case of the 1985 Helsinki Protocol)

75

moderniseringen och avindustrialiseringen under 80-talet slutet

för kolgruvindustrin i landet, med kraftigt minskade utsläpp som

följd. I Östeuropa kollapsade Sovjetunionen, vilket bidrog till en

kraftigt minskad produktion i gamla fabriker med stora mängder

utsläpp. I takt med demokratiseringen och omstruktureringen

av ekonomin i Östeuropa minskade utsläppen över hela

Östeuropa, framför allt i länder som Polen, Tjeckien och

Slovakien.

Även om det finns många som argumenterar för att dessa

minskningar troligen skett oavsett internationella överens-

kommelser kan det ändå vara intressant att lyfta fram

Helsingforsprotokollet från 1985 som ett exempel på en nådd

överenskommelse. I Helsingforsprotokollet reglerades den

tillåtna mängden utsläpp av svaveldioxid. Skadorna med surt

regn uppmärksammades under början av 1970-talet och 1979

skrev 34 stater och EG på Konventionen om långväga och

gränsöverskridande luftföroreningar. Konventionen innehöll likt

UNFCCC eller Wien-konventionen inga bindande åtaganden,

utan parterna var överrens om att minska utsläppen genom

76

balanserad utveckling och användandet av bästa tillgängliga

teknik.

Det var framför allt de nordiska länderna som drabbades av det

sura nedfallet, dels beroende på att den skandinaviska marken

hade svårt att absorbera det sura regnet, dels beroende på att de

vanligt förekommande sydvästliga vindarna förde med sig

utsläpp från de stora utsläpparna Storbritannien och Tyskland.

Sverige blev därför tidigt en drivande part i försöken att få till

stånd ett avtal, medan Storbritannien och Västtyskland stretade

emot.

1985 skrevs Helsingforsprotokollet under, där samtliga parter

förband sig att så snart som möjligt och senast 1993 sänka sina

utsläpp med 30 procent jämfört med 1980 års nivåer. Stora

utsläppare som USA, Storbritannien och Polen saknades dock.

Helsingforsprotokollet har sedan följts av ytterligare protokoll

som reglerar utsläpp som bidrar till surt regn.

Tidigt intog de nordiska länderna en ledande position med

hårda krav på utsläppsminskningar, men det var inte förrän

Västtyskland bytte ståndpunkt som ett avtal på allvar

möjliggjordes. Tysklands positionsbyte anses bland annat ha

77

varit resultatet av De grönas framväxt i landet och en rapport

från 1982 som visade att Tysklands skogar var mer skadade än

som tidigare antagits. När den inhemska opinionen påverkade

den västtyska regeringen att på egen hand åta sig stora

utsläppsminskningar blev det av konkurrensskäl ett tyskt intresse

att få till stånd ett multilateralt avtal. Dessutom hade

Västtyskland, och även Sverige, en relativt utvecklad teknik som

de antog sig kunna sälja vidare om ett multilateralt avtal med

hårda krav skulle förhandlas fram. Inte olikt hur USA agerade i

ozonförhandlingarna.

En ytterligare faktor anses ha varit att det tidigt under

förhandlingarna som ledde fram till avtalet i Helsingfors uppstod

konsensus kring talet 30 procent, mycket tack vare den så kallade

30-procentskluben bestående av bland annat de nordiska

länderna och Tyskland. Även om siffran inte var helt i linje med

vetenskapen ansågs det ändå vara en acceptabel minskning.

Därför skapades en positiv anda kring förhandlingarna som höll i

sig även under framtida förhandlingar. Den positiva stämningen

kan ha spätts på ytterligare av att förhandlingarna inledningsvis

också sågs som del av en töväderspolitik mellan öst och väst där

78

miljöförhandlingarna sågs som förtroendebyggande åtgärder. I

kontexten av kalla kriget bör också nämnas att Sovjetunionen

spelade en viktig roll för att få med flera viktiga östländer i

avtalet. Sovjet såg dessa förhandlingar som en chans att visa på

god vilja och förbättra relationerna med väst.

5. RÄTTVISA OCH BÖRDEFÖRDELNING – EN NORD-SYDKONFLIKT

Spänningarna mellan utvecklingsvärlden och den

industrialiserade världen är den enskilt mest besvärliga inom

klimatförhandlingarna. Mellan grupperna råder en djup misstro

som sträcker sig lång tillbaka och som gör att varje förslag möts

med skepsis. De främsta föremålen för konflikt mellan parterna

inom klimatförhandlingarna är utsläppsminskningarna och

resursöverföring. Hur ska ansvaret för att lösa problemet

fördelas?

Nord vs Syd

Klimatförhandlingarna har i mångt och mycket kommit att

präglas av motsättningar mellan nord-syd, mellan

industrialiserade länder och utvecklingsländer, mellan rika och

fattiga. Det är på intet sätt unikt för klimatförhandlingar, utan

79

snarare regel än undantag i FN-förhandlingar. I

utvecklingsfrågor, i interventionsfrågor, i frågor som rör

mänskliga rättigheter är tendensen densamma.

Utvecklingsländer ser med misstro på det rådande systemet och

anser att det missgynnar utvecklingsländerna. Den

självständighet som avkolonialiseringen gav utvecklingsländerna

anses inskränkas när omvärlden lägger sig i hur de sköter sina

inomstatliga affärer. Industriländerna anses inte i tillräcklig

utsträckning ha tagit sitt ansvar för en fortsatt utveckling i de

tidigare kolonialstaterna.

Det var denna misstänksamhet mot den industrialiserade

världen som bidrog till att G-77 skapades under den första

UNCTAD (United Nations Conference on Trade and

Development), som ett sätt att värna utvecklingsländernas

intressen i multilaterala samarbeten. Det finns tecken på att

spänningarna mellan nord och syd ökat under senare år, bland

annat som ett resultat av 11 september med efterföljande

spänningar mellan väst och den muslimska världen och en större

ambition från väst att ”blanda sig i” inomstatliga skeenden i

exempelvis Sudan och Irak. Ett konkret exempel är att EU:s

80

inflytande i frågor gällande mänskliga rättigheter förefaller ha

minskat, därför att G-77 konsekvent går emot EU. Vissa stater i

G-77 kan i sak hålla med EU, men som ett resultat av att de anser

sig orättvist behandlade i andra frågor går de emot EU.25 En av

grundpelarna i G-77:s argumentation i frågor om mänskliga

rättigheter är att de inte får stå i vägen för G-77-länderna

överordnande mål – suveränitetsprincipen och utveckling.

Samma argument är grunden till en rädsla bland G-77 för att

diskutera miljöfrågor – det får inte begränsa möjligheten till

utveckling. Dessutom är det först när industrialiserade länder

uppfyller sina krav som det kan bli tal om att ställa krav på

utvecklingsländer, något som varit en utgångspunkt sedan

förhandlingarna om ramkonventionen UNFCCC. Ett bra

exempel ges i ramkonventionens artikel 4:7:

The extent to which developing country Parties will effectively

implement their commitments under the Convention will depend on

25 Gowan, Richard och Frantziska Brantner (2008) A global force for human rights? An audit of European power at the UN 2008. The European Council on Foreign Relations

81

the effective implementation by developed country Parties of their

commitments under the Convention related to financial resources and

transfer of technology and will take fully into account that economic

and social development and poverty eradication are the first and

overriding priorities of the developing country Parties.

Under förhandlingarna inom UNFCCC har nord-syd-

dimensionen följt med över tid. Den amerikanska senaten

röstade för att USA inte skulle åta sig bindande åtaganden om

inte utvecklingsländer gjorde detsamma. Detta stred mot

tidigare överenskommelser om att inga nya åtaganden för

utvecklingsländer skulle läggas in under förhandlingsprocessen

och bidrog till en radikalisering av G-77:s position. Trots att G-

77 är en splittrad grupp – Saudiarabiens destruktiva roll och

Kinas dramatiska utsläppsökning gör att vissa av de allra

fattigaste och mest sårbara länder ropat på större ansvar från

växande ekonomier– har de dock allt som oftast lyckats hålla

ihop gruppen och använda sina 135 medlemmar för att föra fram

en ståndpunkt. Under förhandlingarna i Köpenhamn blev det

allt mer uppenbart att G77 var en splittrad grupp i åsikter och

intressen, men när det kommer till beslutsfattande tenderar

82

gruppen fortfarande att hålla ihop kring några central frågor om

i-länders ansvar för utsläppsminskningar och finansiering.

De två överhängande frågorna som kopplas till nord-

sydproblematiken är fördelningen av utsläppsminskningar samt

resurs- och tekniköverföring.

Utsläppsminskningar

För att lösa spänningarna mellan nord och syd och därmed också

kunna få till stånd ett avtal krävs det att parterna kommer

överens om den enskilt svåraste och mest övergripande

problematiken – bördefördelningen. Vem ska stå för

utsläppsminskningarna och vem ska betala? Även om det finns

förmildrande omständigheter som gör att stater ibland kan se

bortom det strikta och relativa nationella intresset är en rättvis

bördefördelning nyckeln till en lösning. Samtliga parter måste

anse att kostnaden för den egna staten är jämförbar med

motpartens.

83

Talande för diskussionen kring bördefördelningen och den

misstro som råder mellan parterna är den kommentar som en

mexikansk diplomat gav apropå ett förslag inför Köpenhamn om

att upprätta en fond dit länder, I- såväl som U-länder, skulle

bidra med en summa baserad på utsläpp, befolkning och BNP.

Fonden ska sedan portioneras ut till behövande länder för

anpassningsåtgärder och utveckling av grön teknik. Han menade

att det fanns förutsättningar att nå konsensus kring förslaget,

”eftersom att ingen tycker om förslagets alla delar”.26 I-länder

tyckte att de tvingas betala för stor del, medan u-länder ansåg att

de inte ska behöva betala in något alls.

26 Fernando Tudela, Undersecretary of Planning and Environmental Policy, Mexico http://www.reuters.com/article/latestCrisis/idUSL3730686

84

Utgångspunkten för frågan om bördefördelning är att de

utvecklade länderna i högre grad är skyldiga till den höga nivån

av koldioxid i atmosfären. Koldioxidutsläppen är ett resultat av

den kraftigt ökade energianvändning som utvecklingen fört med

sig. Särskilt i ett tidigt utvecklingsstadium ökar energi-

användningen dramatiskt och så länge en ökad energi-

användning också innebär ökade koldioxidutsläpp ses krav på

utsläppsminskningar som ett sätt att förneka fattiga länder

utveckling.

85

Med tanke på de historiska, och nuvarande utsläppen, är det

naturligt att de utvecklade länderna bidrar med de största

utsläppsminskningarna. Dels för att de har ett historiskt ansvar,

dels för att de har råd att utveckla tekniken som krävs, men

framför allt för att utan avsevärda minskningar hos de

industrialiserade länderna blir konsekvenserna av klimat-

förändringarna alltför allvarliga.

Att ansvaret ser olika ut för olika länder är något som erkänns i

ramkonventionen, där principen om gemensamt men

differentierat ansvar (common but differentiated responsibility)

slås fast27. Där slås också fast att de utvecklade länderna först ska

sänka sina utsläpp. Så länge inte i-länder lever upp till sina

åtaganden är det svårt att ställa krav på u-länder att göra några

åtaganden. Men givet att länder som framför allt Kina, men även

Indien, Brasilien och Sydafrika, inom kort kommer nå nivåer som

27 UNFCCC art 3.1 ”the Parties should protect the climate system for the benefit of present and future generations of humankind on the basis of equity and in accordance with their common but differentiated responsibilities and respective capabilities”

86

medför stor skada på klimatet är det nödvändigt att även

utsläppskurvan för dessa länder planar ut för att så småningom

vända neråt.

Rättvisa

Ett ständigt återkommande tema för diskussionen kring

bördefördelningen är rättvisa. Begreppet rättvisa är inte bara

diffust, det är också något som i allt väsentligt anses förbises i

traditionella förhandlingsspel.

I den klassiska spelteoretiska synen på förhandlingar finns det

inget utrymme för rättviseaspekter. En överenskommelse nås då

den är acceptabel för alla parter utifrån dess nationella intresse.

Men som ovan påvisats kan inte klimatförhandlingar enbart

förklaras med spelteori. Bilden kompliceras av problemets

komplexitet och att ledare har inrikespolitiken att ta i

beaktande. Men det är fortfarande tveksamt om begreppet

rättvisa verkligen spelar någon roll. Den inhemska opinionen kan

förvisso fokusera på rättvisefrågor, men har samtidigt en tendens

att likt staten hellre se att någon annans pengar betalar för

utsläppsminskningar.

87

En norsk forskargrupp har identifierat tre olika sätt på vilka

rättvisa spelar roll i internationella förhandlingar:28

-‐ En motivationshöjande faktor för de aktörer som anser

sig vara orättvist behandlade.

-‐ En begränsande faktor i jakten på egenintresset.

-‐ En beslutsgrund i frågor där egenintresset inte ger någon

tydlig vägledning.

Att känslan av att vara orättvist behandlad är en god grund för

kampanda gäller inom de flesta områden. Få saker får människan

att bli så fast besluten som uppfattad orättvisa. Känslan av att

vara orättvist behandlad är något som präglat G-77:s agerande

under flera förhandlingar. Det fungerar också som ett retoriskt

påtryckningsmedel på den industrialiserade världen – inhemska

intresseorganisationer kan kritisera regeringen för att behandla

de fattiga orättvist.

28 Ringius m.fl. (2001) Burden Sharing and Fairness Principles in International Climate Policy

88

Orättvisa är ett väldigt laddat ord och det anses djupt omoraliskt

att vara orättvis. Att vara orättvis är något som människan

ogärna är. Därför finns det naturligtvis inom klimatförhandlingar

liksom i alla frågor sociala begränsningar för ett beteende, men

då det finns olika tolkningar av vad rättvisa innebär i

klimatförhandlingarna är det svårt att peka på några tillfällen då

detta faktiskt spelat en avgörande roll för länder med starka

nationella intressen.

Däremot är det tänkbart att rättviseaspekten har en vägledande

betydelse för länder som liksom Sverige troligen inte kommer att

drabbas särskilt hårt av klimatförändringarna och relativt sett

har låga kostnader för att minska sina utsläpp. Det svenska

egenintresset ger därför inte lika tydlig vägledning som

exempelvis för USA, Kina eller Maldiverna och chanserna för att

rättviseaspekter ska få betydelse ökar. Till detta kan också en

inhemsk opinion bidra. Dock ska det ställas emot andra tydliga

intressen som den europeiska enigheten där andra parters starka

intressen kan trumfa eventuella rättviseaspekter hos länder likt

Sverige.

89

Även om rättvisefrågor per se inte påverkar utgången av en

förhandling är det en viktig retorisk debatt som angränsar den

enskilt största frågan inför förhandlingarna i Köpenhamn – den

om bördefördelning.

Bördefördelning kan inte reduceras till en moralfilosofisk fråga

utan den handlar främst om att nå en lösning som alla parter

finner acceptabel, där rättvisa är en av många aspekter. Olika

definitioner av rättvisa kan dock tjäna som grund för vilka

principer som ska prägla bördefördelning.

Bördefördelning

Tre olika begrepp som kan utgöra grund för en diskussion om

bördefördelning är jämlihket (equality), proportionell jämlikhet

(equity) och kompensation (compensatory justice)29.

29 Ringius, Lars m.fl. Burden Sharing and Fairness Principles in International Climate Policy och Albin, Cecilia (1995) Rethinking Justice and Fairness: The Case of Acid Rain Emission Reductons i Review of International Studies, Cambridge University Press

90

Med jämlikhet menas att ansvaret delas lika mellan parterna. I

miljösammanhang innebär det typiskt att alla parter åtar sig att

sänka sina utsläpp med lika många procent utifrån ett satt basår.

En oklar fråga gällande jämlikhet är om den ska räknas i absoluta

eller relativa tal, eller i per land eller per person.

Den proportionella jämlikheten grundar sig i att parter ska

behandlas olika utifrån vilka kostnader och fördelar olika förslag

för med sig för parten. Inom miljöförhandlingar har dessa främst

handlat om till hur stor del landet bidragit till att skapa det

aktuella problemet och vilka konsekvenser åtaganden skulle få

för landet utifrån dess kapacitet. Den proportionella jämlikheten

kan alltså delas in i tre underkategorier: utsläpp, kapacitet och

behov. Principen får anses ligga till grund för ramkonventionen

och Kyotoprotokollets skrivningar om gemensamt men

differentierat ansvar.30

Kompensation, eller undantag, är en princip som används för att

kompensera de allra fattigaste länderna, som också är de som

30 UNFCCC art. 3.1, Kyotoprotokollet art. 10

91

drabbas hårdast av konsekvenserna från utsläppen. En

kompensation kan bestå av att landet undantas från åtgärder

som de inte fullt ut kompenseras för. Denna princip har en grund

i att de allra fattigaste länder anses drabbade av något de inte

själva rår över. De har ingen skuld vare sig i att klimatet ändras

eller att det krävs kostsamma åtgärder för att minska utsläppen.

Därför är det inte acceptabelt att de ska göra några uppoffringar

för att rätta till problemet. Ett annat förslag som bygger på

kompensationsprincipen är OPEC-länders förslag om att de ska

kompenseras för uteblivna intäkter vid en omställning bort från

fossila bränslen.

Den proportionella jämlikheten är den grundläggande principen

för bördefördelning inom UNFCCC, även om vissa inslag av de

två andra kan tänkas ingå. Att det finns en princip för börde-

fördelningen innebär nu inte att det blir enkelt. Flera

komplicerade frågor återstår, kopplade till utsläppsminskningar

och finansiering. Båda kopplas ofta till det historiska ansvaret.

92

Historiskt ansvar och utsläppsminskningar

För att nå den stabilisering av mängden växthusgaser i

atmosfären som IPCC anser krävs för att undvika en

temperaturhöjning på mer än två grader ska det globala

utsläppet per capita vara två ton år 2050, en global minskning

med två tredjedelar. Det skulle jämfört med 2004 års nivåer

innebära att USA skulle minska sina utsläpp med cirka 90

procent. Sverige skulle behöva sänka sina utsläpp med 66

procent och Kina knappa 50 procent. Albanien skulle däremot

kunna fördubbla sina utsläpp och Moçambique skulle i praktiken

kunna öka sina utsläpp med just 2 ton per capita31. Detta skulle

vara en effektiv bördefördelning då det sätts ett tak för utsläppen

som alla länder har att anpassa sig till, lite liknande den

utsläppshandel som kallas för cap-and-trade32 .

31 Världsbanken – World Development Indicators 2008

32 Det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter EU ETS bygger på att de sätts ett tak för hur mycket koldioxid som ska släppas ut inom ett område. Får det släppas ut 100 ton koldioxid delas det ut 100 utsläppsrätter som företag sedan får handla mellan sig. Därmed säkerställs att utsläppsmål nås.

93

Däremot skulle det inte betraktas som rättvist. Ett sådant förslag

tar ingen hänsyn till historiska utsläpp och skulle inte accepteras

av utvecklingsländer. Exempelvis skulle utvecklingsländer som

Kina, Argentina och Sydafrika tvingas sänkas sina utsläpp, vilket i

deras ögon är orättvist då det inte tas någon hänsyn till deras

låga historiska utsläpp. Eftersom att koldioxiden samlas i

atmosfären och stannar där mellan 50-200 år är anledningen till

att taket måste sättas vid två ton per capita att de

industrialiserade länderna sedan 1850 släppt ut för mycket

koldioxid och täckt den största delen av det koldioxidutrymme

som finns i atmosfären. Hade de industrialiserade länderna

tidigare minskat sina utsläpp hade det funnits ett större

koldioxidutrymme för utvecklingsländer att fylla. Därför bör de

historiska utsläppen tas i beaktande och industrialiserade länder

bör minska sina utsläpp till under två ton per capita för att tillåta

utvecklingsländerna att ha ett högre genomsnittligt utsläpp,

resoneras det från utvecklingsländer.

Det främsta praktiska problemet med ett sådant argument är att

år 2050 antas åtta av jordens beräknade nio miljarder invånare

att bo i utvecklingsländer. Således måste utvecklingsländernas

94

utsläpp då ligga relativt nära två ton per capita, även om den

industrialiserade världen helt slutar släppa ut koldioxid.33 Ett

annat motargument är att utsläppen som skedde under 1900-

talet till stora delar skedde under tid då konsekvenserna av

utsläppen var, om inte okända, så åtminstone inte välkända.

Även om det funnits indikationer tidigare kan det inte sägas att

det förrän efter IPCC:s första rapport 1990 rådde någon egentlig

vetenskaplig konsensus kring koldioxidutsläppens effekter.

Därför kan det argumenteras att utifrån ett ”med-kunskap-

följer-ansvar-perspektiv” är 1990 ett rättvist årtal att påbörja

räkningen av de historiska utsläppen. 1990 fungerar som basår

utifrån vilket utsläppsminskningar ska räknas i Kyotoprotokollet,

men det räknas inte som en början för när staters ansvar för sina

utsläpp börjar.

33 Eklund, Klas (2009) Vårt Klimat: ekonomi, politik, energi.

96

Det måste också tas i beaktande att utsläppsutvecklingen ser

väldigt olika ut i olika utvecklingsländer. Kina har gått om USA

och är det land som släpper ut mest koldioxid i absoluta tal, dock

inte per capita. Likväl har Kina ett per capitautsläpp som bara är

strax under det svenska och i paritet med världsgenomsnittet.

Om den kinesiska ökningen fortsätter med 2007 års takt och EU

når sitt mål om 20 procents minskning till 2020 kommer Kina då

ha ett per capitautsläpp som är dubbelt så högt som EU:s. Även

om de historiska utsläppen tas i beaktande är Kina på grund av

sin raska ökning av utsläpp (man står för 50 procent av jordens

ökade utsläpp sedan 1990) snart ifatt övriga världen. Med

nuvarande utsläppstakt kommer Kina att år 2033 nå

världsgenomsnittet för de samlade utsläppen från 1850 och

framåt. Räknar man istället 1990 som basår kommer Kina vara

där redan 2019.34

Att det är nödvändigt att Kina minskar sina utsläpp är alltså

uppenbart. Men även andra växande ekonomier som Argentina,

34 Hallding, Karl m.fl. (2009) A Balancing Act: China´s Role in Climate Change,

97

Brasilien och Indien kommer att behöva plana ut sin

utsläppskurva. Huruvida fattigare utvecklingsländer, såsom

Moçambique, Bangladesh och Tanzania kommer att nå två ton

är oklart och delvis avhängigt deras ekonomiska utveckling, men

i ännu högre grad vilket bränsle som driver utvecklingen. Det

viktiga är deras möjligheter till grön utveckling. Vikten av

teknikutveckling visas tydligt i figuren 4.

Resurs- och tekniköverföring

Tillväxt utan den dramatiska ökning av koldioxid som tidigare

varit konsekvensen är nödvändigt och avhängigt teknik. Teknik

som först och främst finns i den industrialiserade världen. En

överföring av denna teknik till utvecklingsländer är således

central. Även här är frågan om det historiska ansvaret aktuell,

tillsammans med kapaciteten att bidra.

Enligt ramkonventionen och Kyotoprotokollet ska de

utvecklade länderna bidra med finansiellt stöd och teknik-

överföring utifrån det gemensamma men differentierade

ansvaret. Ett förslag som skulle kombinera principen om

proportionell jämlikhet med jämlikhet vore att samtliga

98

utvecklade länder bistod med en viss procent av sin BNP i

”klimatbistånd”, liknande FN:s 0,7-procentsmål för bistånd. Ett

annat förslag är det mexikanska som tidigare berörts, där

samtliga länder, med möjligt undantag för några av de allra

fattigaste och mest sårbara, bidrar med en summa baserad på

utsläpp, befolkning och BNP. På så sätt bidrar alla länder utifrån

kapacitet, ansvar och länder får del av fonden efter behov. Vissa

länder skulle dock få tillbaka mer än vad de ger – ett system som

till del liknar EU:s system med medlemsavgifter. Detta förslag

utgår ifrån principen proportionell jämlikhet, och innefattar

dess tre delar ansvar kapacitet och behov, men har också inslag

av jämliket samt kompensation och undantag.

I diskussionen kring finansieringsmekanismer ställs

resonemanget om ansvar på sin spets. Utsläppsminskningarna

behöver göras och det finns ett tak som inte ska överstigas.

Oavsett hur mycket industrialiserade världen minskar sina

utsläpp behöver även utvecklingsländer vidta åtgärder. Dessa

åtgärder kräver resurser och hur resursöverföringen ska ske ger

utrymme för tolkningar av vad det historiska ansvaret innebär

och hur det relaterar till frågor om utvecklingsfrågor och

99

fattigdomsbekämpning. Är det rimligt att Kina betalar för

minskningar av utsläpp i fabriker som främst producerar varor

som exporteras till rikare länder? Är det rimligt att lägga

ytterligare bördor på utvecklingsländer genom att kräva att de

ska minska sina utsläpp när endast ett fåtal länder lever upp till

FN:s rekommendation om 0,7 procent av BNP i bistånd?

En ytterligare omdiskuterad aspekt av bördefördelningen är

möjligheten att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar som

genomförs i andra länder. Exempelvis skrivs det i den svenska

klimatpropositionen att av den 40-procentiga utsläpps-

minskningen i den icke-handlande sektorn (gränser för

utsläppsminskningar i de sektorer som innefattas av EU ETS,

tung industri och energiproduktion, sätts inom EU) ska en

tredjedel ske genom internationella investeringar som bidrar till

minskade utsläpp i andra länder. Detta sker mot bevekelse-

grunden att utsläppsminskningar är lika värdefulla var de än sker.

Däremot är de billigare att genomföra i utvecklingsländer varför

de blir mer kostnadseffektiva. Att genomföra utsläpps-

minskningar där de är billigast är också en av grunderna i olika

former av utsläppsmarknader.

100

Från utvecklingsländer ses denna utveckling med skepsis. Det

framhålls att industrialiserade länder med denna strategi flyttar

av en oproportionerlig stor del av bördan till utvecklingsländer.

Olika typer av flexibla mekanismer ska inte ses som ett sätt att

genomföra billiga utsläppsminskningar i utlandet, utan de

industrialiserade länders utsläppsminskningar ska främst ske i

hemlandet.

Att finna en fördelningsnyckel som på ett bra sätt tar allas

hänsyn är naturligtvis en oerhörd utmaning. Den stora

utmaningen blir att hitta en lösning som på ett bra sätt hanterar

det historiska ansvaret. En utgångspunkt bör vara principen om

proportionell jämlikhet och des tre delar utsläpp, kapacitet och

behov. En ytterligare avgörande faktor är ifall dessa nycklar ska

beräknas utifrån grupper eller länder, det vill säga ska en

fördelningsnyckel gälla för Annex I-länder och en annan för icke

Annex-länder, eller om fördelningsnyckeln ska vara densamma

för samtliga länder.

Av naturliga skäl kommer växande ekonomier som Kina och

Indien i det längsta sträva efter bibehållen gruppindelning, för

att undvika att ställas inför samma proportionerliga krav som

101

USA eller EU. I sammanhanget bör dock frågan ställas om det är

mer rättvist att Kina och Bangladesh döms efter samma kriterier

än att Kina och USA gör det.

102

6. SLUTSATSER

Klimatförhandlingar är komplicerade. De är komplicerade på

grund av problemets natur, de är komplicerade därför att

problemets konsekvenser skiljer sig parter emellan och därför att

det är svårt att exakt beräkna konsekvensernas innebörd. De är

komplicerade därför att förhandlingen består av många parter

med olika ingångsvinklar och de är komplicerade därför att

mellanstatligt samarbete är något svårt.

Den allra mest cyniska spelteorin gör gällande att stater helt

enkelt inte förmår att samarbeta kring gemensamma nyttor,

trots vetskapen om att det vore bäst för alla parter. Anledningen

är att stater helt enkelt inte litar på att motparten kan låta bli att

tillförskansa sig den fördel det innebär att avvika från samarbetet

och istället låta någon annan ta kostnaden för att begränsa

klimatförändringens konsekvenser. I ett skräckscenario innebär

detta att den gemensamma nyttan förstörs och inte kan

användas av någon. Då finns det ingen som vinner.

103

Komplexiteten som positiv faktor

Men just beroende på klimatproblemets komplexitet är inte

spelteorin fullt ut applicerbar. För det första innebär

komplexiteten att det inte finns någon fullständig information

om problemets konsekvenser och därmed inte heller om hur

stater bäst maximerar sina intressen. Stater tenderar då att inta

en mer problemlösande inställning i en förhandling, snarare än

den annars relativa och statiska som utgår från att maximera

egenintresset i relation till motparten. Komplexiteten innebär

också att ledarskapet blir än viktigare i klimatförhandlingar.

Stater tenderar att i större utsträckning följa en ledare när en

fråga är allt för komplex och de inte finner någon tydlig

vägledning i egenintresset. När egenintresset inte är alldeles

uppenbart, kan också rättviseaspekter spela en viss roll, vilket kan

fungera som en bro över svåra sprickor i förhandlingarna.

Dessutom kompliceras bilden av att inrikespolitiken spelar en

viktigare roll i miljöfrågor än i de flesta andra mellanstatliga

förhandlingar. Det innebär att inomstatliga intressegrupper kan

påverka en stats agerande i större utsträckning än inom många

andra förhandlingar.

104

En global överenskommelse kommer inte ensamt lösa problemet

med klimatförändringar. Utsläppsmarknader, teknikutveckling,

ökad medvetenhet, nationella åtgärder, regionala åtgärder med

mera är nödvändigt för att få ner koldioxidutsläppen till den nivå

som krävs. Likväl är det centralt att nå någon form av global

överenskommelse som kan fungera som vägledning för alla de

regionala och nationella åtgärder som krävs. Gärna en så stark

och effektiv sådan som möjligt. För att få till stånd ett starkt och

effektivt avtal finns det några faktorer som är viktigare än andra.

Ledarskap

Ledarskapet framhålls ofta som en av de allra viktigaste

faktorerna för möjligheterna att få en överenskommelse på plats,

men också för att överenskommelsen ska bli effektiv. Tre olika

former av ledarskap är alla viktiga, det strukturella ledarskapet som

helt enkelt innebär att stater i maktposition använder sin makt

för att påverka andra länder att acceptera ett avtal, det

vägvisande ledarskapet som innebär att genom det goda

exemplets makt visa att kraftiga utsläppsminskningar är

genomförbara, samt det instrumentella ledarskapet som pekar på

de rent förhandlingstekniska färdigheterna.

105

Framförallt diskuteras det europeiska och det amerikanska

ledarskapet.

EU har främst använt sig av ett vägvisande ledarskap, när man

tidigt presenterat åtaganden om framtida utsläppsminskningar.

EU ses allmänt som en ledare inom miljöfrågor, men har just

under pågående förhandlingar, i exempelvis Köpenhamn, inte

visat sig kunna utnyttja ledarrollen till att påverka andra stater.

Det vägvisande ledarskapet blir ett mer kraftfullt vapen om det

understöds med möjligheter att koppla klimatfrågor till

högpolitiska frågor. Det har vid tidigare miljöförhandlingar visat

sig att när en viktig part med stora utsläpp bytt sida, då har det

också påverkat utgången av förhandlingarna. USA:s negativa

inställning under förhandlingarna fram till Kyoto anses varit

avgörande för att det svaga protokollet. I positiv bemärkelse var

USA:s byte från passiv till pådrivare i förhandlingarna som ledde

fram till Montrealprotokollet avgörande för dess positiva utfall

och Tysklands ändrade inställning gällande det sura nedfallet

bidrog till att Helsingforsprotokollet kunde antas. I dess båda

fall spelade den inhemska opinionen tillsammans med en teknisk

utveckling en avgörande betydelse. Således fyller också

106

intresseorganisationer en viktig roll för att få främst USA inta en

pådrivande roll.

USA möjlighet att spela en pådrivande roll är bland annat

avhängigt den inhemska debatten och lagstiftningen. Det är

centralt att undvika en upprepning av Kyoto, där USA inför

förhandlingarna hade med sig budskapet från senaten att

överenskommelser som inte innebar jämförbara bindande

åtaganden för utvecklingsländer inte kunde accepteras.

USA och Kina kan i dagsläget anses agera bromsklossar i

förhandlingarna. De har en uppfattat låg sårbarhet och anses

kostnaderna för minskningar av utsläpp vara alltför kostsamma.

Att förmå dem att upphöra som bromsklossar kräver

förmodligen att deras kostnader för att minska utsläppen

minskar, samtidigt som en ökad medvetenhet om kostnaderna

för klimatförändringarna blir del av beslutsfattarnas

medvetande.

Sveriges roll

Sverige har också som mellanstort land med stort förtroende i

miljöfrågor goda möjligheter att spela en ledande roll, främst

107

genom sitt vägvisande och instrumentella ledarskap. Det

vägvisade ledarskapet är något som pågått under en längre tid,

med utsläppsminskningar trots ökad tillväxt, ett exempel som

Sverige bör fortsätta att torgföra. Särskilt gäller detta inom EU,

där Sverige bör arbeta hårt för att EU ska besluta om att minska

sina utsläpp till 2020 med 30% oavsett framgång i

förhandlingarna.

Norge har genom sitt engagemang för avskogningsfrågor visat

hur kreativt tänkande i institutionella frågor och samarbete med

andra intresserade stater bidragit till att föra förhandlingarna

framåt inom särskilda områden, vilket kan fungera som ett gott

exempel även för Sverige på hur mindre länder kan bidra.

Utsläppsminskningar och resursöverföring

De två frågor som står över alla andra under förhandlingarna är

de om åtaganden för utsläppsminskningar samt resurs- och

tekniköverföring. Dessa båda präglas av spänningar mellan

utvecklingsländer och industrialiserade länder. Utvecklings-

länderna betonar att de industrialiserade länderna har det

överlägset största ansvaret för att vi nu befinner oss i en situation

108

där utsläppen av växthusgaser måste minska kraftigt. Genom att

släppa ut stora mängder koldioxid under en längre period har de

industrialiserade länderna fyllt upp atmosfärens koldioxid-

utrymme. Det utrymme som finns kvar måste därför i allt

väsentligt upplåtas åt utvecklingsländer och de koldioxidutsläpp

som följer på deras framtida utveckling. Utsläppsminskningar får

inte stå i vägen för utvecklingsländernas rätt till utveckling

resoneras det. Därför menar utvecklings-länderna att den

industrialiserade världen ska bistå med resurs- och teknik-

överföring som bidrar till minskade utsläpp i utvecklingsländer.

En majoritet av utvecklingsländerna vill därför inte göra några

åtaganden om bindande utsläppsminskningar.

Mot detta ställs argument som att en majoritet av de historiska

utsläppen skedde under en tid då konsekvenserna om koldioxid-

utsläpp var om inte okända så åtminstone inte välkända.

Utvecklingsländerna är en heterogen grupp där utsläppen skiljer

sig markant från land till land.

Det är viktigt att Kina snabbt planar ut sin utsläppskurva, att den

snart når sin topp och börjar luta nedför. Om den kinesiska

ökningen av utsläpp fortsätter med samma takt som under 2007

109

och EU når sitt mål om 20 procents utsläppsminskning kommer

Kina att år 2020 har ett per capitautsläpp av koldioxid som är

dubbelt så högt som EU:s. Även om de industrialiserade länderna

helt skulle sluta släppa ut koldioxid skulle utvecklingsländerna

till 2050 behöva ha ett per capitautsläpp nära 2 ton per capita,

eftersom 8 av 9 miljoner människor då beräknas bo i

utvecklingsländer.

Grunder för ett avtal

Bördefördelningen är alltså helt avgörande för att få till stånd en

överenskommelse. Det finns olika kriterier för vad en börde-

fördelning ska baseras på, men en god grund vore att hitta en

fördelningsnyckel med utgångspunkt i principen om

proportionell jämlikhet och dess tre delar, utsläpp, kapacitet och

behov. Därmed stämmer den också överens med principen om

gemensamt men differentierat ansvar. Följande kriterier skulle

kunna tjäna som utgångspunkter för en fördelningsnyckel och

därmed för ett avtal:

• Historiska utsläpp

• Nuvarande utsläpp per capita

110

• BNP per capita

• Utsläpp per BNP-enhet

• Sårbarhetsindex

Huruvida utsläppsminskningar och resursöverföring ska följa

samma fördelningsnyckel är givetvis en förhandlingsfråga, likaså

hur dessa olika kriterier ska stå i relation till varandra. Tänkbart

är att de historiska utsläppen fram till 1990 räknas mindre än de

nuvarande utsläppen, samt att låga utsläpp per BNP-enhet bör

löna sig. I gengäld bör BNP per capita vara avgörande för hur

stora summor landet ska avsätta till resursöverföring. Till resurs-

överföringen kan man också tänka att det avsätts summor som

inkommer från utsläppsmarknad, gärna från auktioneringen av

utsläppsrätter.

En avgörande fråga vid diskussioner om fördelningsbördan är om

samma nyckel ska gälla för samtliga länder, eller om olika nycklar

ska gälla för olika grupper. Än så länge har utvecklingsländerna i

G77 hållit ihop och menar att de ska ges samma ansvar, men det

kan vara under uppluckring. Med tanke på främst Kinas, men

också Indiens och andra växande ekonomiers utsläppskurva,

111

vore det önskvärt att deras minskningskrav inte baseras på

samma fördelningsnyckel som Moçambique eller Bangladesh.

Skulle man i UNFCCC-förhandlingar nå en överenskommelse

där endast några parter åtar sig bindande utsläpp bör det i

avtalet finnas med tydliga skrivningar om snar översyn och

framtida åtaganden. Uppfyller industrialiserade länder sina

åtaganden före ett visst år ska det följas av åtaganden från

växande ekonomier. Detta visade sig vara ett framgångsrikt

recept vid förhandlingarna om ozongaser och skulle innebära att

tryck på industrialiserade länder att uppfylla sina åtaganden, det

skulle ge en tydlig signal till utvecklingsländerna om att de

utvecklade länderna verkligen tar sitt ansvar och det skulle ge de

växande ekonomierna ett visst utrymme att förbereda sina

utsläppsminskningar utan bindande åtaganden, för att sedan när

de industrialiserade länder visat vägen också ta ett stort ansvar

för att minimera de negativa effekterna av klimatförändringarna.

112

ORDLISTA

AAU – Assi g n e d Am o u n t U n i t s

Enhet som beskriver länders rätt till utsläpp inom

Kyotoprotokollet. Annex-I-länder kan använda AAU:s de inte

utnyttjat som utsläppsrätter i handel med länder som inte

uppfyllt sina åtaganden.

Ac i d Ra i n P r o g r a m m e

Nationellt program i USA baserat på handel med utsläppsrätter

för att begränsa utsläppen av svaveldioxid från större kraftverk.

An n e x I - l ä n d e r

Industrialiserade länder med åtaganden under Kyotoprotokollet

An n e x I I - l ä n d e r

Industrialiserade länder med skyldighet att ställa upp med

finansiella resurser för att möjliggöra för utvecklingsländer att

genomföra utsläppsreducerande åtgärder.

113

AO SI S

Alliance of Small Island States. Förhandlingsgrupp bestående av

43 länder som antingen är små ö-stater, eller något större lågt

liggande länder, som riskerar att översvämmas vid en höjning av

havsnivån.

AW G - L CA

Ad-hoc Working Group on Long-term Cooperative Action

under the Convention. Arbetsgrupp inom UNFCCC med uppgift

att ta fram en förhandlingstext till Köpenhamn.

AW G - K P

Ad-hoc Working Group on Further Commitments for Annex I

Parties under the Kyoto Protocol. Arbetsgrupp inom UNFCCC

med uppgift att utvärdera nya utsläppsmål för Annex I-länderna

i Kyotoprotokollet

BASI C

Samarbetsgrupp mellan Brasilien, Sydafrika, Indien och Kina

som ämnar ha en gemensam position i de globala

klimatförhandlingarna.

114

By r d - H a g e l r e so l u t i o n e n

Resolution i den amerikanska senaten 1997 som sa att USA inte

kunde acceptera bindande åtaganden om utsläppsminskningar

så länge inte utvecklingsländer förband sig till jämförbara

åtaganden. Omöjliggjorde en amerikansk ratificering av

Kyotoprotokollet.

Bö r d e fö r d e l n i n g

Term som används för att beskriva hur ansvaret för

utsläppsminskningar och resursöverföring ska fördelas.

Ca p - a n d - t r a d e

System för utsläppshandel som innebär att ett bindande tak

sätts hur mycket totala utsläpp som kan accepteras. Aktörer kan

sedan handla med tillgängliga utsläppsrätterna under detta tak.

CDM (Cl e a n De v e l o p m e n t M e c h a n i sm )

En del av Kyotoprotokollets s.k. flexibla mekanismer där

utvecklade länder genom att finansiera utsläppsminskande

projekt i utvecklingsländer kan tillgodoräkna sig

utsläppsminskningar utomlands.

115

CER (Ce r t i fi e d Em i ssi o n Re d u c t i o n s)

Utsläppsrätt motsvarande ett ton utsläpp som genereras vid

utsläppsminskande projekt i utvecklingsländer genom

Kyotomekanismen CDM.

CO P

Conference of Parties. Högsta beslutande organ inom UNFCCC

bestående av konventionens samtliga parter som möts årligen.

ERU (Em i ssi o n Re d u c t i o n U n i t s)

Utsläppsrätter inom flexibla mekanismer JI som motsvara ett

utsläpp på 1 ton.

F å n g e n s d i l e m m a

Spelteoretisk metafor som syftar till att förklara svårigheterna

med samarbete. Om det finns en risk att ensam behöva stå för

den största delen av kostnaderna väljer man ett alternativ som är

sämre än det bästa gemensamma utfallet, men som garanterar

ett utfall bättre än det allra sämsta

116

G 8

Grupp bestående av åtta stora industrialiserade ekonomier.

Frankrike, Italien, Japan, Kanada Ryssland, Storbritannien,

Tyskland och USA

G 2 0

19 stater plus EU som räknas som de största ekonomier.

Betydligt större geografisk spridning än exempelvis G8

G 7 7 o c h K i n a .

Förhandlingsgrupp inom FN bestående av drygt 130 länder som i

varierande form anses vara utvecklingsländer. Under 2009 är

Sudan gruppens ordförande.

G e m e n sa m t m e n d i ffe r e n t i e r a t a n sv a r

Princip i UNFCCC och Kyotoprotokollet för ansvarsfördelning

mellan industrialiserade länder och utvecklingsländer som

stipulerar att de förstnämnda har ett större ansvar.

117

H e l si n g fo r sp r o t o ko l l e t

Mellanstatligt avtal från 1985 där länder åtog sig att minska

utsläppen av svaveldioxid.

I c ke - An n e x I - l ä n d e r

Mestadels utvecklingsländer som inte har några åtaganden att

sänka sina utsläpp av växthusgaser enligt Kyotoprotokollet.

I EP

International Environmental Policies. Del inom internationella

relationer med fokus på miljö- och klimatfrågor.

I P CC

Intergovernmental Panel on Climate Change. Vetenskaplig

klimatpanel under FN.

JI (Jo i n t I m p l e m e n t a t i o n )

Flexibel mekanism inom Kyotoprotokollet genom vilken

utvecklade länder med hjälp av utsläppsminskade projekt i andra

utvecklade länder kan tillgodoräkna sig utsläppsminskningar

118

K y o t o p r o t o ko l l e t

Globalt mellanstatligt avtal där stater åtagit sig minska sina

utsläpp av växthusgaser. Första åtagandeperioden löper 2008-

2012.

K ö p e n h a m n sa c ko r d e t

På formell svenska även Köpenhamns-överenskommelsen.

Överenskommelse nådd i Köpenhamn 2009 där världens länder

enades om att temperaturökningen inte ska överstiga 2 grader

och enligt vilket länder ska rapportera sina nationella

utsläppsmål till UNFCCC.

L DC

Least Developed Contries. Förhandlingsgrupp bestående av de

49 stater inom FN-systemet som definierats som de allra minst

utvecklade länderna. De är också medlemmar i G-77.

L U L U CF (L a n d U se , L a n d U se Ch a n g e , a n d F o r e st r y

Möjlighet för länder att under Kyotoprotokollet tillgodoräkna

sig åtgärder som leder till minskade utsläpp (ex. minskad

avskogning), eller absorberar växthusgaser (ex. plantera träd).

119

M EF

Major Economies Forum. 16 stater plus EU som tillsammans står

för över 75 procent av de globala utsläppen. Amerikanskt

initiativ som kompletterar förhandlingarna inom UNFCCC

M o n t r e a l p r o t o ko l l e t

Mellanstatligt avtal från 1987 inom ramen för Wienkonventionen

som kraftigt bidrog till minskade utsläpp av freongaser, skadliga

för ozonlagret. 195 stater har ratificerat protokollet.

O P EC

Organization of the Petroleum Exporting Countries,

Mellanstatlig organisation bestående av 13 oljeproducerande

länder.

Ra t i fi c e r i n g

Beslut av lagstiftande församling som innebär att ett

internationellt avtal införlivas i den nationella lagstiftningen.

120

REDD(Re d u c i n g Em i ssi o n s fr o m De - fo r e st a t i o n a n d

fo r e st De g r a d a t i o n ).

En stegmetod avsedd att använda marknadsmekanismer i

minskningen av växthusgasutsläpp från avskogning. REDD-

krediter gör det möjligt för utvecklade länder att minska

avskogning i utvecklingsländer.

T r a g e d y o f t h e Co m m o n s

Begrepp myntat av Garret Hardin som visar på svårigheterna att

samarbeta kring en gemensam nytta. Risken för att någon annan

ska nyttja den kollektiva nyttan utan att du får tillgång till den

skapar en rädsla och misstro som försvårar samarbete.

U N CT AD

United Nation Conference on Trade And Development. FN-

organ med syfte att maximera möjligheterna till handel,

investeringar och utveckling för utvecklingsländer.

U N EP

United Nations Environmental Programme. Baserat i Nairobi.

Främsta uppgift är översyn av globala miljöfrågor.

121

U N F CCC

United Nations Framework Convention och Climate Change.

FN:s ramkonvention om klimatförändringar antogs 1992 och är

grunden för Kyotoprotokollet och de kommande

förhandlingarna i Köpenhamn.

W i en kon ven ti on en

Mellanstatlig konvention från 1985 som säger att stater ska

arbeta för en minskning av utsläppen av gaser skadliga för

ozonlagret. Ledde så småningom fram till Montrealprotokollet.

122

REFERENSER:

Albin, Cecilia (1995) Rethinking Justice and Fairness: The Case of

Acid Rain Emission Reductons i Review of International Studies,

Cambridge University Press

Depledge, Joanna (2005), The Organization of Global Negotiations:

Constructing the Climate Change Regime. Sterling: Earthscan

Eklund, Klas (2009) Vårt Klimat: ekonomi, politik, energi. Norstedts

akademiska förlag. Stockholm

Gilpin, Robert (1987) The Political Economy of International

Relations. New Jersey: Prinston University Press

Gowan, Richard och Frantziska Brantner (2008) A global force for

human rights? An audit of European power at the UN 2008. The

European Council on Foreign Relations

Grundig Frank, Hugh Ward och Ethan R. Zorick (2001), Modeling

Climate Change Negotiations i Luterbacher, i Urs och Detlef F.

Sprinz (2001), ”International Relations and Global Climate

Change”. Cambridge: MIT Press.

123

Gupta, Joyeeta och Michael Grubb [red] (2000), Climate Change

and European Leadership: A Sustainable Role for Europe?,

Dordrecht: Kluwer Academic Publishers.

Hallding, Karl m.fl. (2009) A Balancing Act: China´s Role in

Climate Change. The Commission on Sustainable Development,

Regeringskansliet

Hardin, Garret (1968), The Tragedy of the Commons i “Science”

Vol. 162, No 3859, 1243-1248.

Harstad, Bård (2008), How to Negotiate and Update Climate

Agreements, Discussion Paper 08-19, “The Harvard Project on

International Climate Agreements”. Cambridge, MA.

Kanie, Norichika(2003) Assessing Leadership Potential for Beyond

2012 Climate Change Negotiation: elaborating a framework of

analysis, working paper

http://www.iges.or.jp/en/cp/pdf/bkp/Leadership2003-1.pdf

Kanie, Norichika(2007) Middle Power Leadership in the climate

change negotiations: foreign policy of the Netherlands i Harris, Paul G

(2007) ”Europé and Global Climate”

124

Keohane, Robert O. and Nye, Joseph (1987), Power and Inter-

dependence revisited, International Organizations, Vol. 41, No.4

Keohane, Robert O. (1984), After Hegemony: Cooperation and

Discord in the World Political Economy. Princeton University Press

Kjellén, Bo (2008) A new diplomacy for a sustainable development.

The challenge of global Change. Routledge. New York

Marshell, Kate E (2007) Sweden, Climate Change and the EU-context

i Harris, Paul G (2007) ”Europé and Global Climate”

Mearsheimer, John J. (1995) The False Promise of International

Institutions i International Security, Vol. 19, No. 3

Miles, Edward m.fl. (2002), Environmental Regime Effectiveness:

Confronting Theory with Evidence. Cambridge, MA: MIT Press.

Milner, Helen V. (1997) Interest, Institutions and Information:

Domestic Politics and International Relations Princeton: Princeton

University Press.

Ostrom, Elinor (1990), Governing the Commons: the evolution of

institutions for collective action. Cambridge University Press

125

Putnam, Robert (1988) Diplomacy and Domestic Politics: The Logic

of Two-level Games i International Organization, Vol. 42, Nr.3 sid.

427-460

Reischl, Gunilla (2009) The European Union and the International

Forest Negotiations: An Analysis of Influence. Faculty of Forestry

Department of Forest Products, Uppsala

Ringius, Lars m.fl. (2001) Burden Sharing and Fairness Principles in

International Climate Policy i ”International Environmental

Agreements: Politics, Law and Economics” 2: 1–22, 2002.

Ringquist och Kostadinova (2005) Assessing the Effectiveness of

International Environmental Agreements: The Case of the 1985

Helsinki Protocol i American Journal of Political Science, Vol.

49, No. 1, 2005

Rosamond, Ben (2000) Theories of European Integration New

York: Palgrave.

Rowlands Ian H. (1995), Explaining National Climate Change

Policies i “Global Environmental Change”, Vol. 5, No.3, 235-249.

126

Sebenius, James (2001) Designing Negotiations Toward a New

Regime: The Case of Global Warming i International Security, Vol.

15, No. 4 (Spring, 1991)

Sprinz, Detled och Tapani Vaahtoranta (1994), The Interest-Based

Explanation to International Environmental Policy i “International

Organization”, Vol. 48, No.1, 77-105.

Sprinz, Detled F., and Martin Weiß. 2001. Domestic Politics and

Global Climate Policy, i ”International Relations and Global

Climate Change”, edited by U. Luterbacher and D. F. Sprinz, 67-

94. Cambridge, MA: The MIT Press.

Susskind, Lawrence E. (1994), Environmental Diplomacy:

Negotiating more Effective Global Agreements. Oxford: Oxford

University Press.

Ward, Hugh, Frank Grundig och Ethan R. Zorick (2001),

Marching at the Pace of the Slowest: a Model of International Climate

Change Negotiations i Political Studies, Vol. 49, 438-461.

127

Wettestad, Jörgen (2002): The Vienna Convention and Montral

Protocol on Ozone-Layer Depletion, i Miles, Edward L (2002)

Environmental Regime Effectiveness. MIT Press

Young, Oran R. (1991), Political Leadership and Regime Formation:

On the Development of Institutions in International Society i Martin,

Lisa L. och Beth A. Simmons [Red.] (2001). “International

Institutions: An International Organization Reader”. MIT and

the IO Foundation.

Intervjuer:

Kjellén, Bo. Stockholm 2009-05-28

Liljelund, Lars-Erik. Stockholm 2009-06-04

klimatförhandlingar - fores studie 2009:4

Documents