^

INSTITUTO CULTURAL

LUDWIG VON MISES, A.C.

¡NO MÁS VENTANAS

ROTAS!

CÓMO RESTAURAR EL ORDEN Y REDUCIR

LA DELINCUENCIA EN NUESTRAS COMUNIDADES

GEORGE L. KELLING

CATHERINE M. COLES

Prólogo de James Q. Wilson

Instituto Cultural Ludwig von Mises

Título original en inglés: Fixing Broken Windows. Restoring Order and Reducing Crime in Our Communities

Traducción: Héctor Ignacio Saadi Uranga Gutiérrez

© 1996 George L. Kelling y Catherine M. Coles © 1996 del Prólogo: James Q. Wilson

Publicado por acuerdo con el editor original, Free Press, una división de Simon & Schuster, Inc.

© 2001 para la edición en español: Instituto Cultural Ludwig von Mises 27 de Abril núm. 5 Col. Ávila Camacho 53910 México, D.F. Tel: (5)294-5309 Fax: (5)294-9253 e-mail: icumi@nfosel.net.mx

Todos los derechos reservados. Esta obra no puede reproducirse, en su totalidad o en parte, por ningún medio, sin la autorización por escrito de los propietarios del copyright.

ISBN 968-5002-04-5

Impreso en México / Printed in México

Dedicamos este libro a nuestra familia cercana y a nuestros demás parientes.

En todo momento, la policía debe mantener con la gente una relación que haga reali­dad la tradición histórica de que los policías son el público y el público son los policías. Los policías son los únicos miembros del público a quienes se les paga para dedicarse de tiempo completo a deberes que son de la incumbencia de cada ciudadano interesado en el bienestar común.

SIR ROBERT PEEL

Fundador Policía Metropolitana de Londres, 1829

ÍNDICE

Lista de gráficas

Prólogo a la edición en español

Prólogo de James Q. Wilson

Agradecimientos

Introducción

1. Desorden, "ventanas rotas" y delitos graves

2. La proliferación del desorden

3. El fracaso de las pasadas estrategias policiacas

4. La recuperación del Metro: el programa de calidad de vida de la

ciudad de Nueva York

5. Prevención de la delincuencia con base en la comunidad

6. La recuperación de las calles: restauración del orden

en Baltimore, San Francisco y Seattle

7. La reparación de las ventanas rotas

Nota final Notas 413 Bibliografía 451

9

LISTA DE GRÁFICAS

Expulsiones del Metro de la ciudad de Nueva York.

Enero de 1987 a julio de 1994 224

Arrestos, Metro de la ciudad de Nueva York.

Enero de 1987 a julio de 1994 224

Quejas de los ciudadanos contra la policía, Metro de la

ciudad de Nueva York, enero de 1987 a julio de 1994 225

Delitos y robos, Metro de la ciudad de Nueva York,

1988-1994 253

Niveles de homicidios, ciudad de Nueva York,

1988-1994 255

Robos y asaltos, ciudad de Nueva York, 1988-1994 255

Delitos contra propiedades, ciudad de Nueva York,

1988-1994 256

El "sistema de justicia penal" vs. la prevención

con base en la comunidad 385

11

PROLOGO

A LA EDICIÓN EN ESPAÑOL

Este libro será de gran interés para aquellos lectores que, como millones de

personas, están preocupados por la inseguridad y la creciente corrupción

que se han ido apoderando paulatinamente de las sociedades contemporáneas.

Entre las preguntas que nos planteamos muchos ciudadanos y gobernan­

tes de diversos países están: ¿Existirán fórmulas efectivas y aplicables a nuestro

entorno que nos permitan solucionar la criminalidad, encaminar a nuestra

sociedad hacia una mejor calidad de vida y restaurar el orden público, sin por

ello correr grandes peligros? ¿Será posible romper los círculos viciosos de tan­

tos intereses creados que subyacen en los negocios sucios de las drogas, el lava­

do de dinero, el tráfico de armas, los secuestros y el robo de automóviles?

¿Cómo poner fin a los asaltos callejeros, las violaciones, la pornografía infantil,

cada día más evidentes y presentes en la sociedad? El alto grado de compleji­

dad y el peligro que estas situaciones representan nos paralizan y nos conducen

a postergar la decisión de confrontarlos, a pesar de que sabemos que cuanto

más tardemos, mayor será el riesgo de perder la libertad y quizá nuestra vida.

13

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

George Kelling y Catherine M. Coles dan respuesta a estas y otras interro­

gantes y en su libro ¡No más ventanas rotas! nos demuestran que existen solu­

ciones creativas, que se han puesto en práctica y que han mostrado ser efecti­

vas en otras sociedades para reconstruir el clima de seguridad y restablecer la

cultura de la legalidad.

Existe un nuevo paradigma policial, que precisamente tuvo su origen en un

ensayo escrito por George Kelling y James Q. Wilson titulado "La policía y la

seguridad del vecindario", que apareció en la revista The Atlantic en marzo de

1982. Ese ensayo se basó en lo aprendido en un experimento en Newark con

la policía que patrullaba a pie, práctica que para inicios de los años ochenta

estaba pasada de moda. Esto llamó la atención del alcalde de Nueva York,

Rudolph Giuliani, quien enfrentaba graves problemas de inseguridad en la ciu­

dad. Entró en contacto con Kelling, discutieron el modelo propuesto y este últi­

mo sugirió que se contratara a William Bratton. Fue este brillante y creativo

policía de carrera quien desarrolló y puso en práctica el nuevo paradigma de

seguridad pública conocido en la terminología policiaca como "ventanas rotas".

Constituye un verdadero parteaguas histórico para la criminología, la ciencia y

la ingeniería social, pues permite resolver en el corto plazo problemas consi­

derados, durante mucho tiempo, como irresolubles o difíciles de superar.

Este interesante libro tiene dos propósitos importantes: por una parte,

señalar los principios fundamentales del nuevo paradigma, las normas que

deben regir la conducta de una sociedad que desea convivir ordenada y pacífi­

camente, y por otra, narrar en forma sencilla y práctica historias de éxito que

han hecho posible que ciudades y comunidades en extremo conflictivas volvie­

ran a la normalidad y al orden.

14

P R Ó L O G O A LA E D I C I Ó N EN E S P A Ñ O L

Una de estas historias espectaculares es el cambio operado en los últimos

años en la ciudad de Nueva York, que gracias a William Bratton y a Rudolph

Giuliani se ha convertido en un ejemplo vivo, donde se demuestra que sí es po­

sible hacer de las ciudades lugares seguros, ordenados y dignos de ser vividos

Nueva York experimentó, en pocos años, una sustancial disminución del

índice de criminalidad tanto en homicidios como en atracos callejeros, así como

en la violación de las leyes. Lo alentador de este ejemplo es que nos demuestra

que si se aplican estrategias inteligentes y si se es proactivo en lugar de reacti­

vo, el cambio puede darse en el corto plazo.

El éxito del nuevo paradigma policial se debe principalmente a que obedece

a una metodología creativa, con estrategias indirectas y preventivas, que involu­

cra tanto a las autoridades como a la ciudadanía en la resolución de los proble­

mas. Las acciones no son de confrontación violenta contra las mafias y los cri­

minales, sino que están basadas en marcar límites claros a los derechos, en

hacer cumplir las leyes y las obligaciones, y en educar a los miembros de la

sociedad y a los funcionarios públicos para dar solución conjuntamente a los

problemas desde la raíz.

Entre las tesis fundamentales del nuevo paradigma destaca que en la per­

cepción que los ciudadanos tengan de la inseguridad y del peligro de ser ataca­

dos -sea ésta acertada o no-, el entorno cuenta y es determinante. Otra es que

el énfasis debe ponerse más en la prevención del delito que en la persecución

del delito consumado.

Lo ocurrido en Nueva York no es ni milagroso ni exclusivo de esta ciudad,

el paradigma está teniendo éxito en otras ciudades de Norteamérica y en

muchos países del mundo. Latinoamérica, invadida por la plaga del narcotráfi-

15

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

co y de las mafias imperantes, y en especial México, por su proximidad con

Estados Unidos, necesitan urgentemente conocer estas ideas y desarrollar sus

propias estrategias para combatir el crimen organizado y la corrupción.

El Instituto Cultural Ludwig von Mises felicita al Manhattan Institute por la

visión que tuvo al apoyar las investigaciones de George Kelling. Asimismo,

agradece tanto al instituto como a la editorial Simon & Schuster, y en especial

a las personas e instituciones que generosamente han hecho posible la publi­

cación de ¡No más ventanas rotas! en español.

Esperamos que tanto México como otros países de habla hispana se benefi­

cien con estas ideas y contribuyan a construir comunidades sanas, a transfor­

mar su entorno de criminalidad en uno de legalidad y a tornar la vida desho­

nesta y violenta en una convivencia íntegra y pacífica entre ciudadanos.

CAROLINA R. DE BOLÍVAR

Presidenta del Instituto Cultural Ludwig von Mises

16

PRÓLOGO James Q. Wilson

La pugna entre las demandas de la libertad y las de la comunidad constituye

una separación fundamental que divide a los filósofos políticos contem­

poráneos y produce entre el público en general la guerra de la cultura nortea­

mericana. Los defensores de la libertad visualizan un mundo de individuos

autónomos que escogen libremente su destino y cuyas libertades resultan esen­

ciales para el desarrollo personal y la democracia social. Los defensores de la

comunidad consideran que nadie es verdaderamente autónomo, que la liber­

tad sólo puede existir en un ambiente de orden razonable, y que el desarrollo

personal requiere del apoyo tanto familiar como del vecindario.

Dicha división no es correlativa a la diferencia que existe entre lo liberal y

lo conservador. Entre los partidarios de la libertad se incluyen los libertadores

que son conservadores económicos orientados al mercado. Los defensores de

la comunidad incluyen a los liberales que piensan que las fuerzas del mercado,

por lo general, destruyen la vida comunal. John Rawls y Robert Nozick, aunque

muy diferentes en su actitud respecto del gobierno, resultan similares al basar

17

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

su filosofía en individuos. Michael Sandel y Alasdair Maclntyre, aunque tal vez

no estén de acuerdo en relación con varios asuntos de política pública, resultan

parecidos en ver al hombre como un animal social cuya vida deriva del signifi­

cado de su contexto cívico.

En innumerables temas -legalización de drogas, oración escolar, derechos

de reproducción, leyes de cierre de fábricas, política de abandono paterno,

estrategias de control del crimen- las demandas en pugna de libertad y comu­

nidad se escuchan con frecuencia. En este libro, George Kelling y Catherine

Coles exploran este tema en la que quizá sea su personificación más común y

vivida: cómo y hasta qué punto deben protegerse los espacios públicos.

En la mayoría de las grandes ciudades y en muchas pequeñas, todos los días

experimentamos este problema. Personas sin hogar dormidas en el portal de

una casa, mendigos pidiendo limosna en la parada del camión, graffiti en las

paredes del puente, grupos de adolescentes enfrente de la tienda, música a todo

volumen desde una ventana abierta. ¿Cómo y quién debe regular la conducta

en los lugares públicos?

En las últimas tres décadas aproximadamente, el sentido de la política

pública ha sido maximizar la libertad individual y no hacer valer el control

comunal. La ebriedad en público ya no se penaliza, los enfermos mentales ya

no se internan y los vendedores ambulantes cuentan con mayor protección

constitucional. Muchos de estos cambios fueron el resultado no de debate

público o esfuerzos legislativos, sino de la decisión de tribunales que han dota­

do a los individuos con más derechos, o más medidas de apoyo para aplicarlos.

Los tribunales son instituciones cuya competencia especial radica en el dis­

cernimiento y la aplicación de los derechos. Esto significa que según el punto

18

P R O L O G O

hasta donde los tribunales tomen decisiones, el sentido de la política tenderá

hacia la libertad y se alejará de la comunidad. Por lo general, las cortes cono­

cerán un caso presentado por (o a nombre de) un mendigo, una persona que

duerme en la calle o un vendedor ambulante en forma individual. Dicho indi­

viduo rara vez constituye una amenaza real para alguien, por lo que las deman­

das de orden común con frecuencia parecen, en el caso particular, sospechosas

o exageradas.

Pero los efectos en una comunidad de muchos individuos que aprovechan

los derechos otorgados a un individuo -o con frecuencia, según lo ve el tribu­

nal, a un individuo abstracto o impersonal- son a menudo diferentes desde el

punto de vista cualitativo, de los efectos de una sola persona. Un lugar público

-una parada del autobús, el mercado, una entrada del Metro- es más que la

mera suma de sus componentes humanos; se trata de un complejo patrón de

interacciones que puede convertirse dramáticamente en una amenaza mucho

mayor, al aumentar la escala y frecuencia de esas interacciones. Al incremen­

tarse aritméticamente el número de individuos poco convencionales, aumenta

de manera geométrica el número de comportamientos preocupantes.

El público se queja de pordioseros agresivos, vagabundos desalmados y

adolescentes groseros. La policía no tiene respuestas fáciles. Muchos de ellos,

no se convirtieron en oficiales encargados de aplicar la ley para tratar con estos

desórdenes menores; pedir a los pordioseros que sigan su camino está muy lejos

de su idea sobre combatir el crimen. Para todos ellos, cualquier tipo de in­

tervención lleva el riesgo de publicidad adversa, demandas legales hostiles y

debates políticos en los cuales su experiencia les dice que los derechos tienen

el triunfo seguro. Parece haber un grupo defensor para cada clase de persona

19

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

poco convencional. Así que la policía se dice que mejor hay que retirarse, no

hacer nada. Como resultado, la policía frecuentemente no lleva a cabo ni las

más mínimas acciones que los tribunales le permiten. El público se molesta más

y el tema afecta el resultado de una campaña política por un puesto en el cabil­

do o una alcaldía.

Durante muchos años, George Kelling estudió este problema, aconsejó a fun­

cionarios públicos sobre la manera de tratarlo y evaluó sus esfuerzos para ha­

cerlo. En el proceso se convirtió en una autoridad prominente sobre el proble­

ma de cómo controlar la conducta desordenada en los lugares públicos. Hasta

ahora no había un tratamiento global de lo que él ha aprendido; ahora, aquí está.

El título, ¡No mas ventanas rotas!, es una alusión a un ensayo que Kelling y

yo publicamos en The Atlantic Monthly en marzo de 1982. Usamos la imagen de

las ventanas rotas para explicar cómo los vecindarios pueden decaer en el de­

sorden e incluso el crimen si no hay alguien que se encargue fielmente de su

mantenimiento. Si está rota una ventana de una fábrica o una oficina, los

transeúntes observan y concluyen que a nadie le importa o que no hay un

responsable. Con el tiempo, algunos empezarán a arrojar piedras para romper

más ventanas. Pronto todas las ventanas estarán rotas y la gente al pasar pen­

sará no solamente que no hay un responsable del edificio, sino además, que

nadie se encarga de la calle en la que se encuentra. Sólo los jóvenes, los delin­

cuentes y los imprudentes tienen algo que hacer en una calle abandonada y

pronto cada vez más ciudadanos abandonarán la calle y la dejarán a aquellos

que suponen merodean por ella. Los desórdenes sin importancia conducen a

otros más y más grandes, y tal vez hasta al crimen.

Una tradición legal centrada en los derechos no lidia fácilmente con este

20

P R Ó L O G O

problema. Para el juez es difícil creer que una ventana rota sea tan importante,

o que la policía deba tener facultades para ejercer su autoridad sobre la gente

que pudiera romper más ventanas. El juez ve una toma de la calle en un mo­

mento; por el contrario, el público ve completa la película de la lenta e inexo­

rable decadencia de la calle.

Kelling ha visto desarrollarse este proceso y entiende los valores en compe­

tencia que están en juego. A través de esta investigación sobre la historia de la

acción de la policía en los Estados Unidos y su trabajo de asesoramiento en

dependencias públicas, entre las que destaca el Departamento de Tránsito de la

Ciudad de Nueva York, aprendió cómo se puede tratar el problema de mante­

ner el orden en los lugares públicos a un costo mínimo de libertad individual.

Coles estudió la ley en esta materia y establece con admirable claridad su condi­

ción desesperadamente confusa.

El resultado es un libro que debe leer todo jefe de policía, alcalde, activista

comunitario y ciudadano preocupado. Proporciona lineamientos prácticos

sobre cómo lidiar con un problema que muchos de nosotros simplemente dis­

cutimos, en tonos cada vez más estridentes, para expresar nuestra indignación

por los excesos ya sea del individualismo radical o del comunitarismo con­

formista.

Podemos reclamar nuestros espacios públicos sin sacrificar nuestras liber­

tades esenciales, pero para hacerlo, muchos grupos -los tribunales, la policía y

gran cantidad de instituciones públicas y privadas- deben cambiar su manera

de pensar acerca de estos asuntos. Kelling y Coles les dicen cómo.

21

AGRADECIMIENTOS

La experiencia, información e investigación que contiene este libro han sido

recopiladas desde mediados de la década de 1970, cuando Kelling empezó

a investigar en las patrullas a pie en Nueva Jersey. Hemos recibido el apoyo

tanto de personas en lo individual como de instituciones, para nuestra investi­

gación y para escribirlo.

El apoyo financiero para la investigación y producción de este volumen

proviene de la Fundación Smith-Richardson, la Fundación Lynde y Harry

Bradley, el Instituto Nacional de Justicia, la Fundación Randolph, la Fundación

de la Policía de la Ciudad de Nueva York y el Instituto Manhattan. Asimismo,

la administración de la Universidad del Noreste concedió a Kelling una licen­

cia sabática durante dos trimestres del año académico 1993-1994 para trabajar

en el libro.

Los auxiliares para la investigación fueron de vital importancia para el

desarrollo del libro. Entre ellos Jinney Smith, que ahora está haciendo su doc­

torado en la Universidad del Noroeste; Steven Catalano, actualmente en el

equipo de los Servicios de Policía Orientados a la Comunidad, del Depar-

23

( N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

tamento de Justicia de los Estados Unidos; Gillian Thomson, graduado de la

Kennedy School of Government de Harvard, y Stephen Brimley asistente de

investigación en la misma dependencia de la Universidad de Harvard.

También agradecemos a nuestros colegas en la Universidad de Harvard,

especialmente a Francis X. Hartmann, David Kennedy, Susan Michaelson y

Mark M. Moore. Ellos, y otros, hicieron aportaciones específicas a nuestra ma­

nera de pensar y crearon un ambiente intelectual en el cual se estimuló y se va­

loró el saber. Kelling también agradece a sus colegas de la Universidad del

Noreste, especialmente a James Fox, Lorraine Greene (ahora en la Universidad

de Cincinnati), Michael Kass (actualmente en el Departamento de Seguridad

Pública de la Comunidad de Massachusetts), John Laub y Frank Schubert por

sus aportaciones al libro. En la misma universidad, Robert Croatti nos brindó

amistad y apoyo. Roger Connor y Robb Tier, de la Alianza Americana para

Derechos y Responsabilidades, y Michael Rushford y Kent Scheidegger, de la

Fundación de Justicia Legal Penal, merecen también nuestro agradecimiento

por mantenernos actualizados sobre lo que estaba ocurriendo en el campo.

Mary Ann Wycoff ha sido compañera nuestra por años. Ella no sólo fue una

constante fuente de apoyo, también investigó en sus archivos en busca de mate­

riales que fueron de gran valor. Patricia "Trish" Moore, ex jefe de personal de

Robert Kiley en la Autoridad de Transporte Metropolitano de Nueva York (MTA),

hizo posible que -aunque Kiley lo incrustó como un indeseado consultor en el

MTA y su departamento de policía-, Kelling se quedara ahí tanto como se nece­

sitara. Robert Kiley no sólo puso a Kelling en MTA, sino que leyó y opinó sobre

la redacción inicial de los capítulos.

Maryalice Sloan-Howitt fue compañera de Kelling en MTA y también leyó los

24

A G R A D E C I M I E N T O S

borradores de los capítulos. Kay Codish, quien dirige educación en el De­

partamento de Servicio de Policía de Nueva Haven, fue una valiosa correctora

de esas primeras redacciones. Dean Esserman, jefe del Departamento de Policía

Metro Norte, fue una constante fuente de apoyo e información. El procurador

de la ciudad de Seattle, Mark Sidran, el subprocurador de la ciudad de San

Francisco, Michael Olsen, y Michael Sarbanes, de la Oficina del Alcalde de

Baltimore para Justicia Penal, todos nos ayudaron a reunir información en sus

ciudades. Laurie Schwartz, de la Asociación de Vecindarios del Centro de

Baltimore, también hizo más de lo que tenía que hacer. Jeremy Travis, director

del Instituto Nacional de Justicia, y Susan Herman, de la Fundación para las

Empresas, fueron especialmente valiosos para poder entender la historia de los

sucesos de la ciudad de Nueva York. William Bratton, ex comisionado de po­

licía de la ciudad de Nueva York, proporcionó el laboratorio para un plan­

teamiento de "ventanas rotas" en el Departamento de Policía de Tránsito de la

Ciudad de Nueva York y en el Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva

York; también atendió a nuestras llamadas a través de su ocupado personal y

nos ayudó en todo lo que pudo. Finalmente, Robert Johnson, presidente de

First Security, nos enseñó acerca de la seguridad privada y fue una fuente cons­

tante de apoyo durante nuestra tarea.

También agradecemos a nuestros colegas editores: John Harney nos animó

a buscar la audiencia más amplia posible cuando revisó nuestro primer proyec­

to. Abigail Strubel, de Free Press, nos ayudó a encontrar nuestra voz. Y, claro,

junto con sus colegas editores, despedimos al desaparecido Martin Kessler,

nuestro primer editor en Free Press. Fuimos inspirados por el contacto que

tuvimos con él, aun cuando fue limitado.

25

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

Tres expresiones finales de agradecimiento. Primero, Larry Mone, presi­

dente del Instituto Manhattan, quien nos apoyó en cada fase de la evolución de

este manuscrito. Le agradecemos a él sinceramente todo su apoyo.

Segundo, desde su apoyo a las investigaciones iniciales de Kelling como

miembro de la junta directiva de la Fundación de la Policía a principios de la

década de 1970, hasta su apoyo para este libro, James Q. Wilson ha sido un

generoso colega fuera de lo común. Después de la publicación de Kelling del

Experimento de la patrulla a pie de Newark, en 1981, Wilson ofreció ser coau­

tor con Kelling de un artículo en The Atlantic. Al hacer la oferta, Wilson

destacó especialmente el interés de Kelling por las actividades de los policías

de la patrulla a pie de Newark en el vecindario. No obstante, Wilson pudo

haber satisfecho su compromiso con Kelling simplemente refiriéndose al

experimento de Newark en el artículo y escribirlo solo -un hecho reconoci­

do por Kelling cuando Wilson hizo su oferta de coautoría-. Kelling con­

tribuyó sustancialmente al artículo, pero Wilson acuñó la metáfora "ventanas

rotas": en retrospectiva, un poderoso símil que capturó las inarticuladas y

desconocidas preocupaciones de los ciudadanos, las fallidas respuestas de las

dependencias de policía y la justicia penal, así como la enorme capacidad

para hacer lo bueno, de policías bien intencionados, una vez que son puestos

en los vecindarios. La extraordinaria generosidad de Jim, tanto intelectual

como de otras formas, ha persistido a través de la concepción, producción y

publicación de este libro.

También agradecemos la ayuda de cientos de policías, funcionarios de

justicia penal y ciudadanos que nos abrieron sus ocupaciones, organiza­

ciones, hogares y vecindarios. Esperamos haberlos reflejado en una forma

26

A G R A D E C I M I E N T O S

respetuosa y precisa. Sin embargo, los puntos de vista u opiniones expresa­

dos aquí, pertenecen por supuesto a los autores, y no necesariamente son

los de nuestros amigos, colegas o instituciones de apoyo.

GEORGE L. KELLING Y CATHERINE M. COLES

27

INTRODUCCIÓN

Con el temor a la delincuencia, que se encuentra a sus niveles más altos de la

historia, nuestros dirigentes políticos nacionales proponen soluciones drásti­

cas al problema de la criminalidad. Se enfocan en la pena de muerte, políticas de

encarcelamiento, de "la tercera es la vencida", la construcción de más prisiones,

un control de armas más estricto y un número mayor de policías en las calles.

Aun así, el problema actual del control de la criminalidad está sujeto a un

debate más extenso y en términos mucho más complejos. Ciertamente, los

políticos locales y los medios de comunicación expresan una gran preocu­

pación sobre algunos de los mismos temas: violencia, delitos graves y la abun­

dancia de armas en las calles. Sin embargo, los ciudadanos exigen que se

restaure el orden en las calles, parques y otros lugares públicos. Sus voces y

demandas empiezan a cambiar la manera en que los líderes políticos princi­

palmente, pero también muchos policías y profesionales de la justicia penal,

redefinen y tratan el problema del crimen en nuestras ciudades.

Recientemente, Kelling pasó la tarde en un peligroso vecindario de mi­

norías de una gran ciudad del este y caminó acompañado por vecinos de la

29

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

zona, un abogado organizador de la comunidad y un oficial de la policía. Los

vecinos señalaron con orgullo una hilera de casas idénticas abandonadas que

habían podido cerrar con tablas gracias a las medidas legales que tomaron, y los

lotes baldíos que habían limpiado -de los cuales uno lo convirtieron en jardín-;

les mostraron también las calles ahora libres de traficantes de drogas. Sin em­

bargo, en una intersección importante, se enfrentaron con lo que solamente

podría describirse como un mercado de drogas al aire libre. Al principio, el

grupo observó de lejos. Alrededor de cincuenta personas estaban en la calle,

algunos haciendo señas a los carros y negociando, otros vigilando por si llega­

ba la policía. Unos cuantos simplemente miraban lo que ocurría.

Cuando nos acercamos, los vigilantes vieron al oficial y sonó la alarma:

"Joanna, Joanna" -que en la jerga local significa "la policía"-. Se detuvo el nego­

cio y los traficantes se movieron lentamente en varias direcciones: lo suficien­

temente lejos para observar al grupo pero lo suficientemente cerca para regre­

sar más tarde a continuar el negocio como si nada hubiera pasado. Muchos

jóvenes, en especial los de menor edad, simplemente observaban. Lo más de­

salentador de esa esquina en esa tarde fue la presencia de niños de no más de

once o doce años de edad. Lo que ellos vieron no eran policías brutales o abu­

sivos, sino la autoridad gubernamental como un mal chiste. Resultaba claro quién

controlaba esa sección del espacio público: ni los ciudadanos ni el gobierno,

sino los traficantes de drogas. Por todos los Estados Unidos, se montan esce­

narios similares en las esquinas de las ciudades.

No tenemos duda de que muchos de los traficantes que operaban esa noche

tienen antecedentes y quizá estaban en libertad condicional, o tal vez en espera

de audiencia por otros cargos. Sin embargo, ¿dónde se encontraban los oficiales

30

I N T R O D U C C I Ó N

de libertad condicional, los de libertad bajo palabra y los procuradores de jus­

ticia? ¿Por qué no estaban ahí como parte del equipo de la comunidad para

recuperar y mantener el control de las calles, para mandar el poderoso, mensaje

de que los vecinos y los agentes del gobierno contra el crimen no tolerarían que

los traficantes tomaran las calles y aterrorizaran el vecindario? ¿Por qué al ofi­

cial de policía, una persona joven, bien intencionada y preocupada por la

situación, que expresó su indignación por las condiciones prevalecientes, se le

asignaba a este vecindario solamente de manera ocasional en horas extras, en

lugar de tener una asignación fija y permanente? Claro, nosotros sabemos las

respuestas oficiales. Los agentes de libertad condicional y libertad bajo palabra

están abrumados por el número de casos que atienden. Los procuradores de

justicia deben concentrarse en los casos graves y en la cantidad de los mismos.

La policía está abrumada con las llamadas del 911. Y para todos estos profe­

sionales resulta más eficiente operar desde las instalaciones centralizadas. Pero

ocultos detrás de estos razonamientos se encuentran modelos profesionales y

burocráticos de desempeño y motivación personal, que no tienen mucho que

ver con la seguridad del vecindario.

Felizmente, muchos departamentos de policía y unos cuantos oficiales de

libertad condicional, así como algunos procuradores, empiezan a cuestionar

seriamente sus suposiciones y sus estrategias de operación, y cambian sus

planteamientos a unos que busquen solucionar problemas en la comunidad. Al

mismo tiempo, mientras que los ciudadanos exigen orden y algunas institu­

ciones de policía y de justicia contra el crimen les responden, los liberales y las

uniones de libertad civil, y los defensores de las personas sin hogar se encuen­

tran exactamente en la dirección opuesta. Es escandaloso el tono de esta con-

31

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

troversia. Los periódicos locales presentan a diario noticias, editoriales, sec­

ciones especiales y cartas que expresan la preocupación pública y la intensa

controversia referente al desorden en la comunidad.

Por ejemplo, en San Francisco, una de las ciudades social y políticamente más

liberales de Estados Unidos, las últimas dos elecciones para la alcaldía se han cen­

trado en temas relacionados con la gente sin hogar y el desorden. A finales de la

década de 1980, el alcalde Arthur Agnos se rehusó a sacar de los parques públi­

cos los campamentos de las personas sin hogar, especialmente del Centro Cívico.

Por consiguiente, al Centro Cívico se le denominó "Campo Agnos", y se convir­

tió en un tema de importancia en la elección de alcalde en 1991. Frank Jordan,

un oficial de policía jubilado, fue elegido alcalde con base en sus promesas de

restaurar el orden. Cuatro años después, durante la siguiente campaña, el pro­

grama del alcalde Jordan para restaurar el orden, la Operación Matriz, dominó el

debate político. Su sucesor, Willie Brown, desapareció la Operación Matriz pero

confirmó a los ciudadanos que aplicaría la ley a las personas que acamparan,

bebieran o cometieran delitos menores en parques y lugares públicos.

La preocupación de San Francisco por el desorden no es rara. En 1993,

durante la campaña para alcalde de la ciudad de Nueva York, ambos can­

didatos, David Dinkins y Rudolph Giuliani, estaban en contra de "los limpia-

parabrisas callejeros", que eran jóvenes que le sacaban dinero a los conductores

de vehículos, limpiándoles el parabrisas aun sin su consentimiento.

Tales historias hablan tanto de una fuerte indignación por parte de muchos

comerciantes y residentes urbanos por los insultos, amenazas y descortesías que

enfrentan diariamente, como de una demanda que va en aumento y adquiere

poder político, para que algo se haga contra el desorden generalizado. Pero

32

I N T R O D U C C I Ó N

también reflejan la creencia igualmente contundente de los luchadores civiles y

defensores de las personas sin hogar, de que la intolerancia y la injusticia se

encubren bajo la demanda por el orden.

¿Por qué con la violencia sin control en muchas áreas de la ciudad, los re­

sidentes se preocupan por asuntos como campamentos, limpiaparabrisas, por­

dioseros y prostitución, entre otras formas de desorden? ¿Van a convertir en

chivos expiatorios a los pobres, las minorías, las clases bajas y los jóvenes? Helen

Hershkoff, de la Unión de Libertades Civiles de los Estados Unidos (American

Civil Liberties Union, ACLU) dice que: "dentro de sus tareas para tratar con el

enorme incremento de la pobreza y las personas desamparadas que se registró

en las ciudades del país durante la última década, muchos municipios hacen

cumplir con renovado vigor los reglamentos cuya aplicación se demoró por

largo tiempo y que prohiben a los indigentes pedir dinero en las calles".1

¿Estamos volviendo a la idea de las "clases peligrosas"? No. Dichos cargos

solamente confunden las demandas que son esencialmente legítimas y las cari­

caturizan como racismo e injusticias económicas.

A pesar de las afirmaciones por parte de los liberales, los intentos por

restaurar el orden no ponen a los ricos en contra de los pobres, o a los negros

en contra de los blancos. La exigencia de implantar el orden incluye a todas las

clases sociales y grupos étnicos. Cuando los usuarios del Metro de la ciudad de

Nueva York exigieron orden, no fueron los banqueros ni los corredores de bolsa

quienes expresaron la mayor preocupación -después de todo, ellos contaban

con otras opciones-. Por el contrario, quienes exigieron que se pusiera orden

fueron personas trabajadoras de todas las razas, que dependen del transporte

público y están ansiosas por tener medios de transporte decentes y seguros.

33

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

En segundo lugar, aquellos que exigen orden no son en su mayoría imperia­

listas morales. Por ejemplo, la mayor parte de las personas que se oponen a la

prostitución en el área de Tenderloin de San Francisco no son vigilantes mojigatos

que se preocupan por el comercio del sexo como una cuestión de principios. Ellos

simplemente se oponen al comportamiento promiscuo de las prostitutas y sus

clientes, quienes públicamente realizan actos sexuales en autos estacionados, tiran

material profiláctico y agujas en las banquetas, en las puertas de las casas y en par­

ques públicos sin pensar en los niños que juegan en esos lugares, e ignoran las

peticiones públicas de un poco de discreción en su comportamiento.

Finalmente, los defensores de la restauración del orden no proponen algu­

na forma de tiranía de las mayorías. La mayor parte de ellos está consciente de

los excesos del pasado y los peligros inherentes al balancear los derechos indi­

viduales contra las más amplias demandas de la comunidad. Aquí hablamos del

comportamiento que viola las normas de conducta generalmente aceptadas y

sobre las cuales existe un amplio consenso a pesar de las diferencias raciales,

étnicas y de clase social.

Este conflicto no es solamente político: es legal y se pelea en los tribunales.

Como Kent Scheidegger, de la Fundación Legal de Justicia contra el Crimen

(Criminal Justice Legal Foundation), correctamente predijo: "Cuando una ciudad

decide hacer algo en relación con el orden público, la primera duda que surge es:

'¿Nos demandarán?' Inevitablemente, la respuesta es sí".2 Dado el papel especial

que desempeñan los tribunales en los Estados Unidos como árbitro final de gran

parte de las normas de comportamiento público, los ciudadanos, los medios de

difusión y los funcionarios públicos -en especial la policía y los encargados de im­

partir justicia- deben comprender la forma y la lógica del pensamiento legal que

34

I N T R O D U C C I Ó N

determina los importantes asuntos sobre políticas públicas en relación con la

criminalidad y su manejo.

Sin embargo, como una regla, el público en general sabe poco de estas

demandas o de la lógica legal y social que se utiliza para resolverlas. Tomemos

el ejemplo reciente de algo que ocurrió en la ciudad de Nueva York. Dos jó­

venes, Jennifer Loper y William Kaye, se mudaron en 1990 de las casas de

sus padres en los suburbios a las calles de Nueva York. Se sostenían en parte

pidiendo limosna en el East Village. Ocasionalmente, la policía les ordenaba

retirarse de ahí, de acuerdo con la reglamentación de la ciudad en contra de los

pordioseros. Ni Loper ni Kaye sugirieron que la policía les hubiera dicho o

hecho nada más amenazante que ordenarles que se quitaran de ahí. No

obstante, en. 1992, Loper y Kaye demandaron a la ciudad por medio de aboga­

dos que ya antes habían impugnado sin éxito la prohibición de pordioseros en

el Metro de Nueva York, y alegaron que sus derechos de libre expresión habían

sido violados y que la reglamentación en contra de los pordioseros en la ciudad

era anticonstitucional.

En ese entonces, la mayor parte de la policía, incluso los administradores

de la misma, no tenía conocimiento de la existencia de la ley en contra de los

pordioseros, mucho menos de la demanda. El juez federal Robert W. Sweet

estuvo de acuerdo con Loper y Kaye, y elevó su mendicidad a nivel de

declaración política sobre la pobreza, la inequitativa distribución de la riqueza

y la carencia de vivienda adecuada y, por lo tanto, merecedora de protección de

acuerdo con la Primera Enmienda de la Constitución. Ciertamente, los ciu­

dadanos están conscientes de la mendicidad; sin embargo, sólo unos cuantos

saben que los tribunales le otorgan la protección de la Primera Enmienda.

35

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

Cuando los ciudadanos viven el problema de la delincuencia, incluyen

indudablemente a la mendicidad entre los delitos más violentos. Aquellos que

vivimos, trabajamos y jugamos en las ciudades enfrentamos una mezcla de de­

sorden, temor, delitos graves y deterioro urbano. El problema de la criminalidad no

se inicia con delitos graves o con los delitos registrados. La conciencia de este

problema y lo que se ha hecho al respecto, como ha ocurrido durante treinta

años en debates nacionales acerca del crimen, apunta a una mala política públi­

ca, a razonamientos y prácticas legales deficientes, así como a aplicaciones y

prioridades de justicia distorsionadas. Las distinciones entre el desorden, el

temor y los delitos graves no son para tomarse a la ligera. Los ciudadanos com­

prenden que los actos de desorden y el temor son diferentes de los delitos

graves y quieren que se haga algo al respecto.

No es demasiado tarde para restaurar el orden y retomar el control de las

calles. Si se realizan ciertos cambios en la política, las mejoras en la seguridad

pública y en la noción que se tiene de la seguridad se producen en una forma

relativamente rápida. Ya tenemos ejemplos de éxito al tomar estas medidas, éxi­

tos impresionantes en circunstancias muy difíciles. En este libro identificaremos

los objetivos de políticas realistas que pueden ponerse en práctica con respeto

a los legítimos derechos individuales al mismo tiempo que se protegen los

intereses de los vecindarios y las comunidades. Esto no significa que los cam­

bios en las políticas se harán fácilmente. Hay poderosos factores que sostienen

una política inclinada hacia los delitos graves. Después de todo, los ciudadanos

temen ese peligro. Es posible que los jóvenes revoltosos sean molestos, pero a

menos que su alboroto se convierta en un peligro real para la vida y la pro­

piedad privada, es sólo eso.

36

I N T R O D U C C I Ó N

Si todo lo demás permaneciera igual -cosa que no sucede-, tendría sentido

concentrarse en los delitos graves, especialmente en un mundo de recursos li­

mitados. Dos factores adicionales, cada uno importante en su propio derecho,

inmortalizan la fijación que se tiene sobre los delitos: primero, un amplio

criterio social mantiene ciertos derechos individuales como absolutos y virtual-

mente divorciados de las responsabilidades y obligaciones. Este criterio produ­

ce la idea de que todas las formas de desviación no violenta deben ser toleradas

para bien de la libertad -una creencia que el mantenimiento del orden con­

fronta de manera directa-. Segundo, la estrategia predominante de justicia

contra el crimen está de acuerdo con esta ideología liberal, internamente con­

gruente e intuitivamente razonable. El fundamento es la idea de un "sistema de

justicia penal" profesional, como el medio principal por el cual la sociedad

puede controlar el crimen. La policía es la "parte frontal" de este sistema -ofi­

ciales que piensan que aplicar la ley, arrestar y procesar a los ofensores de este

sistema es su principal contribución a la vida de la comunidad-. Conservar la

paz, resolver los problemas de los ciudadanos, solucionar conflictos y mante­

ner el orden son, en el mejor de los casos, vistos como funciones periféricas de

distracción y, en el peor, como un "trabajo social" menospreciado.

Este modelo falló lamentablemente en sus propios términos. El índice de

delitos graves se mantuvo en niveles inaceptables durante tres décadas. El mo­

delo falló porque no reconoce la conexión entre el desorden, el temor, los deli­

tos graves y el deterioro urbano. Y el modelo del sistema de justicia contra el

crimen también falló, pues desconoce el papel que desempeñan los ciudadanos

en la prevención del crimen.

Sin embargo, nos sentimos optimistas. Los ciudadanos exigen políticas y

37

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

prácticas que mejoren la calidad de vida en el vecindario. Se sienten impa­

cientes por el cambio y lo han hecho saber a la policía, fiscales, funcionarios

correccionales y a los tribunales. Durante las décadas de 1960 y 1970, cuando

disfrutábamos de prosperidad y el siguiente trabajo podía ser mejor que el ante­

rior y los sueldos se incrementaban constantemente, muchos ciudadanos creían

que podían dejar un vecindario en decadencia por otro mejor. Pero para mu­

chos, esto ya no es posible. Tanto los residentes como los comerciantes se que­

dan en Dorchester en Boston, en el lado oeste de Milwaukee, en el distrito uni­

versitario de Seattle, el área de Tenderloin de San Francisco y en Columbia

Heights en Nueva York, y exigen detener el deterioro y restaurar el orden. Es

muy significativo que los ciudadanos estén saliendo a las calles para retomarlas.

Si la sociedad penaliza ciertos tipos de comportamiento, ¿cómo asegurarnos

de que la policía no utilice estas leyes para hostigar a los marginados, a los

pobres y a las minorías? Esta cuestión es especialmente importante cuando uno

sabe que la policía y las dependencias de justicia contra el crimen tienen la­

mentables antecedentes en cuanto a respetar, ya no digamos proteger, los de­

rechos de las minorías y de los pobres. Los comentarios racistas del detective

jubilado Mark Fuhrman, de Los Ángeles, son sólo un ejemplo de las políticas

policiacas no oficiales cuyo objetivo es reprimir a las minorías y a los pobres.

Es preocupante que muchos policías, fiscales y agentes correccionales hayan

estado secuestrados en sus vehículos u oficinas por tanto tiempo, que han per­

dido la noción de lo que sucede en las calles y su capacidad para solucionar los

problemas. Francamente, muchos de ellos han estado tanto tiempo fuera de

contacto con los buenos ciudadanos del vecindario, que ahora temen dejar sus

vehículos u oficinas.

38

I N T R O D U C C I Ó N

A pesar de estos obstáculos, el orden puede restaurarse en las ciudades. La

policía se encuentra en una posición única para ayudar en la restauración y

mantenimiento del orden, a través de su papel histórico como solucionadora de

los problemas de la comunidad. De hecho, las demandas de los ciudadanos

porque haya orden se atienden en muchas ciudades con nuevas estrategias poli­

ciacas que ponen énfasis en el mantenimiento del orden y la prevención del

delito, así como la participación ciudadana con la policía en sus esfuerzos por

controlar el crimen. Un nuevo modelo de políticas basadas en la comunidad,

hasta el procesamiento y libertad condicional, se está manifestando en varias

formas en todo el país y ofrece a los ciudadanos la oportunidad de redefinirse

y participar directamente en el control del crimen y en programas de mejo­

ramiento de la calidad de vida de sus comunidades.

La viabilidad de vida en las zonas urbanas de Estados Unidos puede depen­

der de que se esté en condiciones de restaurar el orden antes de que la deca­

dencia urbana llegue a proporciones irreversibles. También depende de que a la

policía se le permita desempeñar un papel efectivo en el proceso y que los tri­

bunales apoyen a las comunidades en su esfuerzo por mantener el orden, mien­

tras luchan contra las amenazas bastante reales que conlleva el desorden.

En el capítulo 1 exploramos las consecuencias de no entender el problema

del crimen en la actualidad, la naturaleza de lo que llamamos la conducta desor­

denada en las ciudades, y la grave amenaza que significa para nuestra sociedad.

El capítulo 2 hace una revisión de cómo llegamos adonde nos encontramos

ahora, esto es, la manera en que el desorden proliferó con el crecimiento de un

carácter distintivo de individualismo y el creciente apoyo legislativo y judicial

para la protección de los derechos individuales fundamentales, a costa de los

39

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

intereses de la comunidad. A los lectores que no tengan nociones legales se les

podrían dificultar algunas secciones del capítulo 2. Estas y otras secciones

legales que siguen en los capítulos subsecuentes, pueden leerse someramente

sin temor a perder el tema general del libro.

El capítulo 3 se dedica de manera más directa a las políticas, particular­

mente la falla del viejo modelo de la reforma que dominó las prácticas y estrate­

gias policiacas durante casi todo este siglo. Este modelo llega a su punto cul­

minante con la política del 911 -un grave impedimento a las reformas en la

actividad de la policía que consideramos necesarias.

En el capítulo 4 examinamos con detalle el Departamento de Policía de la

Ciudad de Nueva York, que se mueve con fuerza en la misma dirección que las

políticas de la comunidad, y se enfoca en el mantenimiento del orden con espe­

cial atención al comportamiento desordenado o delitos contra la calidad de

vida, así como delitos considerados graves. Los esfuerzos de la policía se cum­

plen con igual energía y compromiso mediante iniciativas privadas que realizan

ciudadanos y comerciantes y, más recientemente, a través de experimentos en

los tribunales y en el proceso legal basado en la comunidad.

Con el capítulo 5 intentamos definir los elementos básicos del nuevo mo­

delo de políticas que creemos significa la esperanza de rejuvenecer nuestras ciu-

.dades: las políticas de la comunidad. También nos encontramos de frente con

los problemas más importantes para implementar esta nueva forma de hacer

política, como la necesidad del uso de bastante criterio por parte de los oficiales

de línea en su trabajo diario, y al mismo tiempo contar con los medios para

controlar y moldear el uso del criterio de los policías.

En el capítulo 6 volvemos a un informe sobre sucesos reales que tuvieron

40

I N T R O D U C C I Ó N

lugar en tres ciudades, en su movimiento para restaurar el orden en parques y

lugares públicos. En Baltimore, San Francisco y Seattle, las iniciativas surgieron

de diferentes fuentes: los comerciantes se agruparon en asociaciones de mejora

de distritos comerciales para mejorar las áreas del centro; una administración

municipal trabaja en todos los frentes junto con la policía, los ciudadanos y las

instituciones sociales, para implementar un programa en toda la ciudad con el

fin de restaurar el orden en parques y lugares públicos; y un procurador de jus­

ticia de la ciudad trabaja en estrecha colaboración con los grupos de ciudadanos

y el gobierno local para crear y poner en preeactica la legislación. Todos en­

frentaron resistencia a sus tareas, sin embargo, todos fueron ejemplos impre­

sionantes de lo que puede conseguirse al obtener y aplicar los recursos para

cumplir con el objetivo de restaurar el orden.

Finalmente, en el capítulo 7 presentamos un modelo de control del crimen

en la comunidad que consideramos está tomando forma en las comunidades de

todo el país. Este modelo devuelve la responsabilidad a las comunidades y

establece nuevos mecanismos de responsabilidad de la justicia contra el crimen

y de la policía en vecindarios y comunidades.

En el análisis final, para reducir el crimen por medio del mantenimiento del

orden, se requiere del ejercicio de una buena ciudadanía. Los ciudadanos deben

aceptar la responsabilidad tanto de su propio comportamiento, como de ayu­

dar a mantener la seguridad de sus compatriotas. El orden surge de lo que Jane

Jacobs llama "el remanente" de la vida urbana, el respeto diario con el que trata­

mos a los demás, conscientes de su privacidad, bienestar y seguridad. Dicho

respeto y preocupación no divide a los ricos de los pobres, a los negros de los

blancos, o a un grupo étnico de otro. En lugar de eso, une a las diferentes co-

41

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

munidades contra aquellos que se comportan de manera vergonzosa, así como

contra quienes abusan de los débiles y los más vulnerables. En una sociedad

democrática, tanto la policía como las instituciones de impartición de justicia

deben formar parte de dichas comunidades -los ciudadanos como policías y los

policías como ciudadanos, según lo estableció Robert Peel, fundador del mo­

derno patrullaje anglosajón-, motivando ambas la tolerancia de las diferencias

y apoyando los esfuerzos de los ciudadanos para controlar a los rebeldes y a los

depredadores.

42

C A P í T U t O 1

DESORDEN,

"VENTANAS ROTAS"

Y DELITOS GRAVES

En un informe ante la Comisión del Presidente sobre el Crimen y la Apli­

cación de la Ley en 1967, Albert Biderman y otros especialistas en ciencias

sociales presentaron conclusiones importantes obtenidas a partir de encuestas

entre la población: el temor al crimen está poderosamente vinculado con las

condiciones desordenadas en los vecindarios y comunidades.1 El resultado de

este estudio fue crucial para integrar políticas y prácticas de policía, pues el te­

mor influye en la conducta de los ciudadanos. Sin embargo, la relación entre el

temor y el desorden se ignoró por mucho tiempo hasta bien entrada la década de

1980 y aún ahora tiene poca influencia en la justicia penal o la criminología.

En ciertos aspectos, esto no es de sorprender, ya que durante la década de

1960, cuando se identificó por primera vez la relación entre el temor y el de­

sorden, el nivel de delitos graves empezaba a convertirse en un asunto de gran

preocupación política. Barry Goldwater y Lyndon Johnson se lanzaron uno con­

tra el otro para ver quién sería más duro contra la delincuencia, en su campaña

por la presidencia de los Estados Unidos en 1964. Durante su mandato, el pre-

43

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

sidente Johnson nombró una Comisión de Aplicación de la Ley y Administración

de Justicia (Comission on Law Enforcement and the Administration of Justice),

para estudiar la delincuencia y la respuesta de la sociedad, y fue apenas la segun­

da comisión nacional sobre la delincuencia en la historia de los Estados Unidos

(la primera fue la Comisión Wickersham, de la década de 1930).

Los expertos legales y los abogados practicantes se interesaron casi exclusi­

vamente en los delitos "graves" -aquellos que parecen más severos y de mayores

consecuencias para la víctima- como asesinato, violación, robo, asalto y robo

en las casas.

Si bien la policía y los abogados penalistas ignoraron el desorden, los ciu­

dadanos y los funcionarios locales no lo hicieron. Por ejemplo en San Fran­

cisco, donde una actitud de tolerancia hacia lo extravagante, una historia de

activismo político en lugares públicos y un clima hospitalario durante la mayor

parte del año contribuyeron a aumentar, más que en la mayoría de otras ciu­

dades, el número de personas que vivían en las calles, sus habitantes empezaron

a dejar de transitar por calles y vecindarios por temor a los pordioseros agre­

sivos. En 1991, un estudio sobre las actitudes de la gente y las experiencias con

la mendicidad agresiva en San Francisco reveló que al 90 por ciento de los veci­

nos se le acercó un pordiosero en un lugar público al menos una vez durante el

año anterior, y que de aquellos a quienes se les acercaron, el 39 por ciento tuvo

temor por su seguridad física durante al menos alguno de los encuentros, mien­

tras que el 33 por ciento dio dinero a los pordioseros, en ocasiones por la pre­

sión que percibió.

Los resultados del estudio indicaron también que más de una tercera parte

de los residentes de San Francisco evitaban ciertos lugares como tiendas, restau-

44

D E S O R D E N , " V E N T A N A S R O T A S " Y D E L I T O S

rantes y otros sitios, generalmente por la presencia de pordioseros, y la respues­

ta fue similar de parte de los residentes de la amplia zona de la Bahía, quienes

informaron que ellos evitaban visitar toda la ciudad.2 Los ciudadanos deci­

dieron movilizarse más allá de sus temores y abandonar su falta de acción para

exigir que la policía, los procuradores de justicia y otros funcionarios restau­

raran el orden en las calles de la ciudad. La respuesta de la policía y los procu­

radores fue dar prioridad al combate a la mendicidad agresiva y los campa­

mentos en la vía pública (junto con la prostitución callejera, que también es una

de las principales preocupaciones de los residentes de ciertos vecindarios). Sin

embargo, las labores de las autoridades de la ciudad para reaccionar de manera

positiva a las exigencias de los ciudadanos fueron atacadas en una demanda

legal que cuestionaba su apoyo en un decreto del estado de California que pro­

hibía "abordar a alguien con propósitos de mendigar".

San Francisco no es un caso único. Ahora mismo, en los vecindarios llenos de

problemas de Nueva Haven (Connecticut), Chicago, la ciudad de Nueva York,

Indianápolis y Milwaukee, si preguntamos a los residentes, comerciantes y asis­

tentes cotidianos acerca de los mayores problemas en sus vecindarios, casi in­

variablemente hablan de los automóviles abandonados, graffiti, ebrios en la vía

pública, prostitución, pandillas de jóvenes en los parques y otras manifestaciones

de conducta desordenada. La gente actúa de acuerdo con estos temores: muchos

eligen dejar la ciudad. En 1994, al comentar sobre las respuestas de los residentes

de la ciudad de Nueva York a los "delitos menores", Jeremy Travis, ex agente de

la oficina del comisionado de policía (quien ese mismo año fue nombrado para

encabezar el Instituto Nacional de Justicia -National Institute of Justice- durante

la administración Clinton) declaró en una entrevista para Newsday:

45

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

En una encuesta fascinante del Fondo de Bienestar Común [Commonwealth Found], cerca del 17 por ciento [de la gente] que abandonó la ciudad, dijo que si el Departamento de Policía hubiera tratado con seriedad los delitos menores, eso habría influido de manera determinante en su decisión. El 59 por ciento de los que dejaron la ciudad lo hizo para mejorar su calidad de vida. Tres de cada cinco per­sonas que aún viven en la ciudad de Nueva York dijeron que la basura, los graffiti, el ruido, los pordioseros y la gente sin hogar son los factores que redujeron su ca­lidad de vida y la de sus familias. Este es el tema central para el futuro de la ciudad de Nueva York.3

Otros residentes, en lugar de abandonar las ciudades, compran armas y perros,

algunos abandonan servicios públicos como el transporte y otros se encierran

en sus casas y sólo salen cuando es absolutamente necesario. Muchos han

hecho causa común con sus vecinos para exigir que la policía, los procuradores

de justicia y los tribunales resuelvan sus necesidades. En Seattle, ancianos resi­

dentes de una asociación no lucrativa de vivienda, junto con el Indian Center

de Seattle, presentaron no hace mucho un oficio ante un tribunal local, a nom­

bre de la ciudad, para apoyar las restrictivas "leyes de conducta en las calles",

que incluyen un ordenamiento que hace ilegal sentarse o acostarse en las ban­

quetas en el centro de la ciudad y en las áreas comerciales del vecindario, de 7

de la mañana a 9 de la noche.4 Estas personas de bajos ingresos, muchas de las

cuales fueron gente sin hogar, se preocuparon de no tener seguridad para ir a

la tienda de la esquina y sintieron que aumentaba su vulnerabilidad ante la

delincuencia, cuando vieron que los residentes de otras áreas, por temor, evita­

ban visitar su vecindario. Junto con los representantes del Indian Center, un

centro de atención para ebrios consuetudinarios sin hogar, estos ciudadanos

afirmaron que el establecimiento de normas de conducta en el área circunveci­

na no era un ataque a la dignidad de las personas sin hogar, menos aún cuan-

46

D E S O R D E N , " V E N T A N A S R O T A S " Y D E L I T O S

do esas normas ayudaban a que los adictos a sustancias tóxicas superaran sus

patrones de conducta autodestructiva.

Estas no son acciones aisladas. En todo el país, alcaldes como Jane Byrne de

Chicago, George Latimer de St. Paul (Minnesota) y Kevin White y Raymond

Flynn, de Boston, dieron pronta respuesta a los reclamos de los ciudadanos

para que mejoraran sus comunidades y vecindarios a través de programas de

"calidad de vida". Más recientemente, los alcaldes Stephen Goldsmith, de In-

dianápolis; Bret Schundler, de Elizabeth (Nueva Jersey); Frank Jordan, de San

Francisco, y Rudolph Giuliani, de Nueva York, surgieron como abiertos defen­

sores de la restauración del orden, así como combatientes de los delitos graves.

La calidad de vida y el desorden siguen encontrándose entre los temas más

urgentes que abordan los políticos locales, independientemente del partido al

que pertenezcan. Sin embargo, el debate nacional sobre la criminalidad se enfo­

ca exclusivamente en los delitos graves y temas relativos a ellos: la pena capital,

"la tercera es la vencida", la necesidad de más prisiones, el control de armas y

la cantidad de policías en la calle. La falta de continuidad entre la concepción

de los políticos nacionales y los legisladores sobre el "problema de la crimina­

lidad", y la opinión de los ciudadanos que lo resienten y observan más de­

tenidamente el desorden continuo que los envuelve como un delito grave,

resulta problemática en dos aspectos. Primero, es poco probable que las políti­

cas que emanan del nivel nacional, financiadas con dinero federal, produzcan

programas que satisfagan a los ciudadanos. Segundo, esas políticas probable­

mente no tendrán un impacto sustancial sobre la criminalidad, sin importar la

forma en que quieran definirla.

Es tiempo de cambiar totalmente nuestra manera de pensar acerca de la

47

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

criminalidad. Específicamente, si vamos a entender el problema desde el punto

de vista de los residentes de los vecindarios, los comerciantes y demás ciu­

dadanos que lo viven, debemos ir más allá de las estrechas definiciones que ca­

racterizan el criterio político, profesional y normativo. Es muy importante que

si vamos a atender el problema de la delincuencia de maneras que afecten las

vidas de los ciudadanos en sus comunidades, lo hagamos con una estrategia y

tácticas que respondan a las prioridades de la ciudadanía. Estos dos aspectos

requieren que nos enfoquemos en el problema del desorden creciente en nues­

tras ciudades.

DEFINICIÓN DE DESORDEN

¿Qué es el desorden? En su más amplio sentido social, el desorden es el compor­

tamiento incivilizado, burdo y amenazante, que perturba la vida, en especial la vida

urbana. La vida urbana se caracteriza por la presencia de muchos extraños y, en

tales circunstancias, los ciudadanos necesitan tener niveles mínimos de orden. Al

usar las áreas urbanas para residir, ir de compras, utilizar ios servicios, trabajar, dis­

frutarlas culturalmente o tener espacios para que jueguen sus hijos, los ciudadanos

requieren lo que la urbanista Jane Jacobs llama "un remanente" de la vida urbana:

"el equipo integrado que permite a los extraños morar en paz juntos en términos

civilizados pero especialmente dignos y reservados".5

¿Qué es este equipo integrado? Es la miríada de observaciones y rituales

callejeros mundanos a través de los cuales la gente comunica su confianza y se

hace predecible. Limitar el contacto visual, el respeto al espacio individual, la

48

D E S O R D E N , " V E N T A N A S R O T A S " Y D E L I T O S

modulación de las voces, caminar por un lado de la acera... la lista es inter­

minable. Muy pocas de estas actividades están codificadas, la mayoría brota en

los ciudadanos conforme maduran.

En vecindarios pequeños y homogéneos, donde las vidas de la gente están

entrelazadas de muchas maneras, el "remanente" de la vida en la calle es menos

necesario. En lugar de eso, la mezcla de compromisos y familiaridad es la prin­

cipal garantía de la civilidad. Hasta a los individuos más gravemente desorde­

nados o trastornados los conocen personalmente los vecinos. Todos saben de lo

que son capaces, así es que su comportamiento es predecible, aunque sea des­

viado. En áreas cosmopolitas donde el trato con extraños es frecuente y común,

no hay un conocimiento personal, historia ni reputación que nos pueda alertar

acerca de con quiénes nos relacionamos. En lugar de eso, tomamos nuestras

medidas de las actividades que observamos en las calles y de acuerdo con esto

formamos nuestra conducta pública si nosotros somos los extraños.

Para la mayoría de los ciudadanos no es difícil equilibrar la civilidad -que

implica restricciones autoimpuestas y obligaciones-, con la libertad. Sin embar­

go, hay unos cuantos que o no pueden o no tienen la voluntad de aceptar limi­

taciones sobre su propio comportamiento. En el extremo se encuentran de­

lincuentes depredadores que asesinan, asaltan, violan y roban. La sociedad

condena casi unánimemente tal conducta. Además de las normas y valores

sociales vigentes, también desarrollamos instituciones para prevenir y/o castigar

esta conducta: policía, procuraduría de justicia, tribunales y hasta prisiones.

El comportamiento o la conducta desordenada no implica tales extremos;

sin embargo, aunque no es tan grave como los delitos que mencionamos arri­

ba, puede ser una amenaza al orden público al crear condiciones de temor y

49

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

criminalidad. Por desorden nos referimos específicamente a la mendicidad

agresiva, prostitución en las calles, ebriedad y consumo de licor en la vía públi­

ca, conducta amenazante, hostigamiento, obstrucción de las calles y espacios

públicos, vandalismo y graffiti, orinar y defecar en la vía pública, venta ambu­

lante sin licencia, limpia del parabrisas sin consentimiento y otras actividades

similares. A muchas de estas formas de comportamiento se les clasifica como

actos delictuosos, pero por lo general, tanto el código penal estatal como los

reglamentos de la ciudad las clasifican como delitos menores o infracciones y

con frecuencia se castigan solamente con sanciones económicas o tiempo de

servicio a la comunidad.

Prácticamente todos están de acuerdo en que es malo cometer un delito y

que quien lo comete merece castigo, aunque se considera que no todos los deli­

tos son igualmente graves, de las mismas consecuencias o merecedores de la

intervención de la policía. Por ejemplo, el abuso conyugal y la violación en el

matrimonio fueron considerados durante mucho tiempo como hechos privados,

y las intervenciones de la policía y de la procuración de justicia eran limitadas y

tímidas, si es que las había. Ahora, claro, los valores han cambiado y el abuso con­

yugal y la violación se consideran a la par con otras formas de asalto y violación

agravados -tal vez hasta más graves, dada su naturaleza repetitiva y acumulada-.

No obstante, en casi todas las sociedades el asesinato, la violación, el asalto y el

robo están fuera de la ley y se consideran merecedores de fuerte condena.

Los comportamientos desordenados son más ambiguos y menos directos.

Aunque nos cueste admitirlo, muchos de nosotros hemos orinado en un lugar

público, nos hemos embriagado, pedido dinero a alguien cuando nos encon­

tramos en un problema (para hacer una llamada telefónica o para pagar el

50

D E S O R D E N , " V E N T A N A S R O T A S " Y D E L I T O S

pasaje del autobús), comprado artículos o servicios de vendedores ilegales, con­

tratado prostitutas, obstruido el tránsito de automóviles o de peatones en una

banqueta, cometido actos menores de vandalismo, o algunas otras pequeñas

faltas que se califican como "conducta desordenada".

¿Por qué los ciudadanos se ofenden tanto y están temerosos de actos que

muchos cometimos en alguna ocasión? ¿Por qué a algunas personas culpables

de semejante comportamiento debe advertírseles y/o arrestárseles y a otras no?

¿Por qué estos comportamientos, aparentemente menos graves que otros deli­

tos en su potencial para lastimar o lesionar, deben restringirse o reglamentarse

totalmente? La respuesta está en el temor inmediato que semejante conducta

desordenada engendra en la comunidad cuando llega a la masa crítica, y en el

potencial para propiciar delitos más graves, la declinación urbana y el deterioro

que pueden venir detrás del desorden desatado. Ni las preguntas ni las repues­

tas son académicas; el desorden, el temor, la criminalidad y el deterioro urbano

amenazan hoy seriamente la calidad de vida y el comercio en las ciudades de

Estados Unidos.

EL DESORDEN Y EL TEMOR: LA TEORÍA

DE LAS "VENTANAS ROTAS"

A mediados de 1970, bajo los auspicios de la Fundación de la Policía (Police

Foundation) -un grupo de reflexión e investigación-, Kelling dirigió el experi­

mento "Patrulla a pie" de la policía de Newark (Nueva Jersey).6 Aunque popu­

lar para muchos ciudadanos y políticos de aquel tiempo, este experimento fue

51

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

visto por la mayoría de los funcionarios de la policía como un desperdicio de

valiosos recursos que podrían usarse mejor para vigilancia "real", esto es, man­

tener el patrullaje de los oficiales en sus automóviles.

Por ejemplo, durante la década de 1960, en un estudio del Departamento

de Policía de Boston por encargo de la Asociación Internacional de Jefes de

Policía, se ridiculizó al departamento al señalar que el "elemento criminal está

agradecido a las dependencias policiacas que persisten en el anticuado proce­

dimiento de asignar una gran parte de sus miembros al patrullaje a pie."7 Sin

embargo, a causa de su popularidad entre los ciudadanos, el estado de Nueva

Jersey autorizó el financiamiento de "Patrulla a pie" como parte de su Programa

de Vecindarios Limpios y Seguros. La policía de la ciudad aceptó el dinero, sola­

mente por las plazas adicionales y el financiamiento que significó. No obstante,

"Patrulla a pie" se manejó como un programa agregado, como un apéndice a

otros servicios policiacos y sólo en una mínima parte se integró a la estrategia

total de la policía.

Como parte de esta investigación, Kelling pasó un tiempo considerable en

caminatas con los oficiales de la policía de Newark que hacían patrullaje a pie.

A los policías de este tipo de patrulla se les dio relativamente poco entre­

namiento o lincamientos; más bien se dejó que se las arreglaran solos, de acuer­

do con su intuición y recursos. En la innumerable variedad de vecindarios que

patrullaron, Kelling se dio cuenta de que actuaron de una manera sorprenden­

temente uniforme. Los policías se integraron a la vida de sus vecindarios y eran

bien conocidos, hasta por nombre, por los residentes del área -vecinos y co­

merciantes, así como gente de la calle- y ellos también trataban a muchos por

su nombre. Los oficiales de patrullaje a pie estuvieron al tanto de los problemas

52

D E S O R D E N , " V E N T A N A S R O T A S " Y D E L I T O S

locales, asumieron especial responsabilidad por determinados lugares o per­

sonas, desarrollaron fuentes regulares de información -administradores de

departamentos, comerciantes, gente de la calle-, se hicieron clientes cotidianos

de los restaurantes locales, vigilaron "lugares de riesgo" como bares y, en un

caso, una farmacia que a escondidas vendía una amplia variedad de cuchillos y

navajas de afeitar de "hoja libre", y de muchas otras maneras se dieron a cono­

cer y conocieron sus áreas de acción. Finalmente, en colaboración y con apoyo

de los ciudadanos, los oficiales establecieron "reglas de la calle" que fueron

ampliamente conocidas y aceptadas, tanto por la "gente respetable" como por

la "gente de la calle". Estas reglas informales cubrían las conductas de por­

dioseros, acostarse o reunirse en las banquetas y en los parques, beber en áreas

públicas y el uso de drogas. No solamente prohibieron actos específicos, como

la prostitución, sino que con frecuencia definieron la condición y la forma bajo

las cuales podían realizarse las actividades, por ejemplo, se permitía la mendi­

cidad, pero no pedirle a la gente que estaba parada en la calle o que esperaba

en la parada del autobús. Se aceptaba sentarse en los pórticos de las tiendas,

pero no acostarse. Ingerir bebidas alcohólicas en público podía hacerse si la

botella estaba dentro de una bolsa de papel café y solamente fuera de la calle

principal. Las reglas variaban de un vecindario a otro.

La mayoría de los jefes de policía de Nueva Jersey se sorprendieron cuando

los evaluadores del programa los enteraron, sin mencionar nombres, de que

policías que se suponía estaban "en combate al crimen", realmente estaban en

"patrulla a pie". Por ejemplo, después de ser llamado por segunda ocasión

durante la misma noche para detener reyertas en el mismo bar, un patrullero a

pie ya estaba harto. Aunque al horario del bar todavía le quedaban algunas

53

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

horas, ordenó que se cerrara por el resto de la noche. El cantinero refunfuñó,

cerró y abrió el negocio al siguiente día como de costumbre. Cuando se enteró

de este incidente al jefe del distrito -aunque se le planteó de manera que el jefe

creyera había ocurrido en otro distrito y así se protegió al oficial- respondió

que: "si eso hubiera ocurrido en mi distrito, el oficial habría sido despedido".

No obstante que los policías no estaban impresionados con la patrulla a pie,

las respuestas de los ciudadanos fueron todas positivas, aun en vecindarios pre­

dominantemente negros patrullados por oficiales blancos. Disminuyó abru-

madoramente el temor y se elevó la estima de los ciudadanos por la policía.

Aunque la patrulla a pie no redujo la incidencia de delitos graves, los residentes

de vecindarios patrullados a pie se sintieron más seguros que los vecinos de

otras áreas, creyeron que la criminalidad se había reducido, y aparentemente

tomaron menos de sus medidas de protección contra el crimen (como quedarse

en casa encerrados bajo llave).8 A su vez, los oficiales a pie estaban más favo­

rablemente dispuestos hacia los ciudadanos en sus vecindarios y sentían una

moral más alta que sus compañeros que patrullaban en automóviles. Una inves­

tigación similar en Flint, Michigan, hecha por el profesor Robert Trojanowicz,

de la Universidad Estatal de Michigan, produjo virtualmente los mismos resul­

tados, y mostró, además, que los mismos policías sentían menos temor cuando

patrullaban solos, a pie, que los oficiales que patrullaban en pareja, en auto­

móvil, en las mismas áreas.9

En ese momento no estaba completamente claro por qué el temor de los

ciudadanos en Newark se redujo tanto gracias a la patrulla a pie. Una respues­

ta es que la patrulla provocó que los ciudadanos estuvieran más conscientes de

la presencia de un policía (los vecinos eran extremadamente sensibles a que se

54

D E S O R D E N , " V E N T A N A S R O T A S " Y D E L I T O S

agregara o disminuyera la patrulla a pie) y por lo tanto se sintieran más seguros.

Aun así, ningún vecindario recibió en promedio más de un total de treinta

horas de patrulla a pie por semana, de modo que una pequeña dosis de patru­

lla a pie produjo una buena cantidad de reducción del temor.

Probablemente la disminución del temor de los ciudadanos al crimen fue

producto de lo que la policía hizo en su patrullaje a pie. En esencia, el experi­

mento ratificó el compromiso de los policías en patrulla a píe para manejar y

controlar el comportamiento desordenado. ¿Cómo lo hicieron? Los oficiales

recibieron su autoridad para mantener el orden no solamente de parte de la ley

o de sus organizaciones de policía, sino como un amplio mandato de los mis­

mos a quienes vigilaban, esto es, de los ciudadanos que usaban las calles, vivían

y tenían sus negocios en el vecindario y hasta de aquellos que "merodeaban".

Con el tiempo, a través del trato diario, los ciudadanos y la policía llegaron a

conocerse mutuamente y a reconocer los intereses que compartían en la paz y

el orden de las calles. Eventualmente, policías y ciudadanos negociaron un

"manual del desorden" para el vecindario y reglas de conducta que se aplicarían

en caso de que ese manual se quebrantara. Aunque fue clave la participación

inmediata de los policías en este proceso, sus acciones también ayudaron a

desarrollar un consenso de la conducta del vecindario, lo suficientemente fuerte

para persistir aun durante la ausencia de la policía, haciendo crecer así el efec­

to de la presencia real de la policía.

Los resultados del "Experimento de patrulla a pie" de Newark se publicaron

en 1981. Con base en las pruebas de Newark y su propia investigación, en

1982, Kelling y James Q. Wilson -un profesor de Harvard con un incesante

interés en actividades de la policía y orden público- publicaron un artículo en

55

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

The Atlantic que trataba directamente sobre el significado de las actividades de

la policía para el mantenimiento del orden e intentaba darlas a conocer al públi­

co.10 "Broken Windows" ("Ventanas rotas"), título con el que se conoció popu­

larmente el artículo, usaba la analogía de una ventana rota para describir la

relación entre el desorden y el delito. "Si una ventana en un edificio está rota y

no se arregla, las ventanas restantes pronto estarán todas rotas. Una ventana rota

sin arreglar es una señal de que a nadie le importa, por lo que romper más ven­

tanas no cuesta nada."11 Kelling y Wilson describieron el proceso en términos

concretos:

Un vecindario estable de familias que se preocupan por sus hogares, que ven por los hijos de otros y fruncen el entrecejo ante intrusos indeseables, puede cambiar, en unos cuantos años o hasta en unos cuantos meses, y llegar a ser una selva inhóspita que asusta. Un terreno está abandonado, la hierba crece, una ventana está destrozada. Los adultos dejan de regañar a los niños traviesos, los chicos se enva­lentonan y se vuelven más traviesos. Las familias se cambian de vecindario, gente sin arraigo llega a vivir ahí. Los jóvenes se juntan enfrente de las tiendas; con el tiempo, un ebrio cae a la banqueta y se le permite que duerma ahí. Los pordioseros abordan a los transeúntes.12

Y así sigue la analogía. El comportamiento desordenado sin reglas y sin vigi­

lancia le indica a los ciudadanos que el área no es segura. La respuesta pru­

dente pero temerosa de los ciudadanos, será mantenerse lejos de las ciudades,

evitar ciertas zonas y reducir sus actividades normales y sus relaciones. Al ale­

jarse los ciudadanos físicamente, también se alejan de sus actividades de apoyo

mutuo con sus amigos en las calles y renuncian a los controles sociales que

inicialmente ayudaron a mantener en la comunidad; así penetra la pulveriza­

ción social. Finalmente, el resultado para dicho vecindario, cuya fibra de vida

56

D E S O R D E N , " V E N T A N A S ROTAS" Y DELITOS

urbana e intercambio social se deterioró, es una creciente vulnerabilidad a la

influencia de más comportamiento desordenado y delitos graves. Nuevamente,

Wilson y Kelling lo expresan así:

Los delitos graves en las calles florecen en las zonas donde el comportamiento de­sordenado no se vigila. El pordiosero sin vigilancia es, en efecto, la primera ventana rota. Los rufianes y ladrones, ya sea ocasionales o profesionales, creen que es mí­nimo el riesgo de que los atrapen o los identifiquen, si operan en calles donde sus víctimas potenciales ya están intimidadas por las condiciones prevalecientes. El ladrón puede razonar que si el vecindario no es capaz de evitar que un molesto por­diosero se acerque a los transeúntes, es menos probable que llame a la policía para identificar a un rufián en potencia o interferir si el delito realmente se ejecuta.13

Al comparar la relación causal entre comportamiento desordenado y miedo de

los ciudadanos, Wilson y Kelling se apoyaron en los resultados del "Expe­

rimento de la patrulla a pie" de Newark, en las encuestas realizadas en varios

otros lugares -Portland, Baltimore y Boston- y en encuestas específicas entre los

ancianos. Aunque presentaban la relación causal entre el desorden y el temor

como un hecho, el enlace entre el desorden y los delitos graves, y el desorden

y el deterioro urbano, eran hipótesis que requerían mayor comprobación.

Desafortunadamente, no se produjo dicha comprobación y por lo tanto no

arrojó resultados concretos por cerca de una década. Mientras tanto, las

respuestas a "Ventanas rotas" fueron claramente ambivalentes. Para muchos

ciudadanos, el argumento legitimó sus convicciones acerca de los problemas

del vecindario y de la comunidad, y reveló la relación entre el desorden y el

temor en el vecindario, en términos que los mismos ciudadanos utilizaron entre

ellos y al hablar con la policía. Seguramente esto provocó una fuerte demanda

ciudadana por la restauración del orden en los espacios públicos.

57

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

Para algunos policías, "Ventanas rotas" planteó la relación entre el desorden

y el temor en términos que les ayudaron a entender la importancia que los ciu­

dadanos pusieron en el desorden, y tal vez confirmaron sus propias creencias

acerca de la vinculación del desorden con el crimen. Como declaró Dennis

Nowicki, ex ejecutivo del Departamento de Policía de Chicago y ahora jefe de

policía en Charlotte, Carolina del Norte, poco después de que se publicó

"Ventanas rotas": "Ya lo sabía. Cuando evitamos que los jóvenes mendigaran en

el sistema del Metro en Chicago, evitamos que cometieran robos. Los jóvenes

empiezan pidiendo dinero, luego se dan cuenta de que la gente está asustada en

el Metro y comienzan a tratar de intimidarla para que les dé dinero. Hay un

paso muy corto de la intimidación a simplemente tomar el dinero".

Sin embargo , "Ventanas rotas" también reabrió una caja de Pandora que la

policía y otras dependencias penales habían mantenido cerrada, bajo el su­

puesto de que tratar con el desorden era tanto inconsecuente como riesgoso.

Provocó cuestionamientos en las esferas de la política pública, la justicia penal,

actividades de la policía y la Constitución (específicamente protecciones legales

para los derechos individuales) e impugnó tendencias que tuvieron lugar

durante las décadas de 1960 y 1970.

Por ejemplo, el paradigma dominante de la justicia penal sostenía que los

policías eran agentes para aplicar la ley, cuyo objetivo era interceptar delitos

graves en vías de ocurrir o investigar delitos ejecutados y, mediante el arresto,

iniciar proceso a delincuentes dentro del "sistema de justicia penal". El

reconocimiento de la importancia de que la policía mantenga el orden con el

fin de reducir los niveles de temor entre los ciudadanos y prevenir delitos

graves, está fuera de esta concepción del legítimo trabajo de la policía. La ma-

58

D E S O R D E N , " V E N T A N A S R O T A S " Y D E L I T O S

yoría de los policías se consideraron demasiado ocupados respondiendo a lla­

madas de petición de servicio y en su trato con el delito grave, como para dar

atención al desorden. Similarmente, según muchos liberales, las acciones para

reducir el desorden violarían las protecciones constitucionales a los derechos

fundamentales de personas que no habían incurrido en ninguna acción "crimi­

nal". Especialmente los defensores de los mentalmente incapacitados, las per­

sonas sin hogar y los grupos minoritarios, expresaron su indignación sobre lo que

percibieron como un ataque contra los pobres y los marginados.

LOS PELIGROS DE IGNORAR EL DESORDEN:

TEMOR, DELINCUENCIA Y DETERIORO URBANO

Durante la década de 1980, algunos científicos sociales dieron seguimiento y

confirmaron la vinculación entre el desorden -los "signos del crimen"- y el

miedo, descubiertos primeramente por Biderman.14 El creciente impacto de esta

investigación y las ideas que se expresaron en "Ventanas rotas", impulsaron al

Instituto Nacional de Justicia (NIJ, por sus siglas en inglés) a solicitar una inves­

tigación experimental en el área de "Las funciones de mantenimiento del orden

de los departamentos de policía" a finales de 1982.15 En vista de que un expe­

rimento es la forma más poderosa de la metodología de investigación para

determinar la causalidad, "Ventanas rotas" se sometería a una vigorosa prueba:

si el desorden y los delitos graves están vinculados, las implicaciones de las nor­

mas, especialmente para la policía, serán de importancia, ya que el mante­

nimiento del orden puede evitar la comisión de delitos. Los fondos necesarios

59

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

para la investigación se otorgaron a la Fundación de la Policía, un equipo de

reflexión con sede en Washington, D.C., que se dedica a crear la normatividad

de la policía.16

Los investigadores no ignoraban los intereses políticos al trabajar en el man­

tenimiento del orden. En una evaluación independiente de los temas legales y

constitucionales expuestos en "Ventanas rotas", hecha por encargo de la

Fundación de la Policía, el abogado Robert C. Black reiteró de manera general

las reservas de los impugnadores al mantenimiento del orden:

Todavía hay otra restricción en la ejecución de la estrategia para reducir el temor, que casi "pasa desapercibida" y tal vez precisamente por eso necesita aclararse. Aunque la estrategia permite ver algún trabajo de la policía, la intención no es nece­sariamente que resulte en un arresto y condena por el delito, ya que finalmente la sanción penal comprende cualquier acción de la policía, aunque sea una simple orden de moverse... Wilson y Kelling evidentemente buscan renovar el uso de las tradicionales leyes de limpiar las calles -contra la ebriedad en la vía pública, vagabundeo, conducta desordenada, holgazanería, etc.- para controlar a los inde­seables. Estas leyes y la forma en la cual la policía las aplica, están sujetas a restric­ciones constitucionales.17

De hecho, las ideas manifestadas en "Ventanas rotas" eran contrarias a que se

aplicaran tácticas de "limpiar las calles" contra los "indeseables"; en lugar de

eso, defendían la estrecha colaboración entre la policía y los ciudadanos, inclu­

so la gente de la calle, en el desarrollo de normas para el vecindario. Por otra

parte, las reglas del vecindario debían aplicarse a través de tácticas de no arres­

to -educación, convencimiento, asesoría y ordenamiento- y se recurriría al

arresto solamente cuando las otras tácticas fallaran.

Sin embargo, Black no estaba solo en su interpretación de "Ventanas rotas".

60

D E S O R D E N , " V E N T A N A S R O T A S " Y D E L I T O S

La policía no siempre vio la diferencia entre "mantenimiento del orden" y

"limpiar las calles", al menos durante principios de la década de 1980. En un

intento por aplicar la táctica de mantenimiento del orden realizado en Chicago

en 1982, se utilizaron oficiales de la policía en tiempo extra para "limpiar" las

áreas problemáticas y arrestar a los jóvenes que se juntaban en las calles.

Aunque estas acciones pudieron estar dirigidas contra el desorden, no consti­

tuyeron el mantenimiento del orden en la forma que Kelling y Wilson lo expre­

saron en "Ventanas rotas" o en el "Experimento de la patrulla a pie" de Newark,

de Kelling. Claramente, todas las acciones de la policía dirigidas al mante­

nimiento del orden tenían que estar basadas en la ley y sujetas a restricciones

constitucionales en contra de las violaciones a las libertades individuales.

Pese al entusiasmo del Instituto Nacional de Justicia (NIJ, por sus siglas en

inglés) y el equipo de la Fundación de la Policía para dirigir un experimento

mayor sobre el mantenimiento del orden para reducir el temor, los intereses

políticos en la Oficina del Procurador General de los Estados Unidos frustraron

este intento. Originalmente, el procurador general William French Smith iba a

anunciar este importante experimento, que se ejecutaría en Newark y Houston.

Sin embargo, al revisar los planes para el experimento que la Fundación de la

Policía hizo llegar al NIJ, antes de una conferencia de prensa en Newark, los re­

presentantes de Smith insistieron en que a todo se le cambiara la denominación

y su enfoque variara de "Experimentación del mantenimiento del orden" a

"Experimentación para reducir el temor".18 Este cambio fue más que nominal:

imponía un cambio fundamental con énfasis en la disminución del temor en

general, en lugar de las relaciones específicas entre desorden, miedo y crimi­

nalidad, como se habían planteado en la solicitud original del NIJ. Durante la

61

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

puesta en práctica, el enfoque real fue alterado todavía más por oficiales de la

policía local que perseguían sus propios intereses en la reducción del temor.

Como consecuencia, en Houston los trabajos experimentales incluyeron la

instalación de cuarteles de policía en el vecindario, organizar a la comunidad y

asignar patrullas de contacto ciudadano, ninguno de los cuales estaba directa­

mente relacionado con el desorden. En Newark, se concentró la labor en el pro­

grama "represión severa" para el mantenimiento del orden y las demás tareas

fueron iguales que las de Houston. La represión severa, así como limpiar las

calles, eran muy diferentes de las ideas propuestas en "Ventanas rotas".

El cambio de enfoque en el experimento del NIJ, de la disminución del

temor mediante el control del desorden, a la disminución del temor por todos

los medios, no le impidió hacer contribuciones importantes a la teoría de la

policía, especialmente a la teoría del patrullaje en la comunidad.19 Sin embargo,

muchos de los temas básicos de su política se ignoraron o se hicieron a un lado:

¿el miedo y el desorden estaban enlazados causalmente con los delitos graves y

el deterioro urbano? Si era así, ¿también podrían reducir la criminalidad las

acciones de la policía para controlar la conducta desordenada y el miedo de los

ciudadanos? Se perdió una gran oportunidad para probar la vinculación entre

desorden, miedo, criminalidad y las prácticas experimentales de la policía para

mantener el orden. Los temas tratados en "Ventanas rotas" eran demasiado po­

lémicos y fuera de lo convencional como para ser avalados por los políticos

nacionales, ni siquiera para justificar su exploración en un experimento.

Afortunadamente, aun después del estudio de la Fundación de la Policía, el

profesor de ciencias políticas Wesley Skogan, de la Universidad del Noroeste

(Northwestern University), mantuvo un gran interés en los vínculos entre el

62

D E S O R D E N , " V E N T A N A S ROTAS" Y DELITOS

desorden, el temor y la criminalidad. Skogan unió la información que obtuvo

de la evaluación de los experimentos de Houston y Newark con otros dos

paquetes de información de tres ciudades que él y Michael Maxfield, entonces

recién graduado, habían estudiado anteriormente, así como de encuestas en

Chicago y Atlanta. Skogan no solamente reprodujo el resultado de la relación

entre el desorden y el temor, sino que estableció los vínculos causales entre el

desorden y el delito grave, y confirmó la hipótesis de "Ventanas rotas". Los

resultados se publicaron en 1990 como: Disorder and Decline: Crime and the

Spiral of Decay in American Neighhorhoods (Desorden y declinación: el crimen y

la espiral del deterioro en los vecindarios de Estados Unidos).20

Si se le considera como una unidad, la investigación de Skogan emplea dos

tipos de información: primero, en encuestas a 13,000 individuos en 40 zonas re­

sidenciales en Atlanta, Chicago, Houston, Filadelfia, Newark y San Francisco, se

les preguntó sobre su experiencia con el crimen, sus temores, qué hicieron para

defenderse y sus impresiones del desorden en el vecindario. Segundo, observa­

ciones independientes y objetivas, hechas por investigadores de campo en 10

de los 40 vecindarios, fundamentaron las condiciones en que se encontraban,

registraron actividades de graffiti, reuniones de pandillas, prostitución en las

calles, ebriedad en la vía pública, tráfico de drogas y otras conductas similares.

Cuando Skogan analizó los informes, surgieron tres resultados relevantes.

Primero, sin importar el origen étnico, clase u otras características, los re­

sidentes de una comunidad generalmente estuvieron de acuerdo en qué cons­

tituye desorden y qué tanto desorden había localmente. Aunque los tipos de

conducta desordenada y sus condiciones cambian según la comunidad y el

vecindario, en términos de respuestas totales los residentes dieron a conocer las

63

j N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

siguientes formas de "desorden social" (esto es, conductas opuestas a las nor­

males) más frecuentes: beber en público y ebrios en público; merodeadores

juveniles y pandillas en las esquinas; uso de drogas, vecinos escandalosos,

mendicidad y hostigamiento en las calles, especialmente el de personas apa­

rentemente enfermas mentales, y la prostitución. Varias formas de desorden

físico se relacionaron con estas conductas desordenadas: tiendas de porno­

grafía; vandalismo consistente en graffiti y daño a lugares públicos como escue­

las, paradas de autobuses, señales de tránsito y máquinas vendedoras; acumu­

lación de basura y desperdicios, y edificios abandonados y en ruinas.21

Un segundo resultado clave en el análisis de Skogan fue una relación direc­

ta entre desorden y crimen. En otras palabras, "el desorden y el crimen van jun­

tos de una manera sustancial". En los vecindarios con más alto nivel delictivo,

el desorden estaba más fuertemente unido a la delincuencia que otras carac­

terísticas de las áreas, como la pobreza, inestabilidad en el mercado de la vivien­

da y la composición predominante de minoría racial entre los residentes.22 Por

último, Skogan encontró que el desorden, directamente y como un paso previo

de los delitos, tenía un papel importante en el deterioro del vecindario.

Al hacer bajar la moral de la comunidad y dar al vecindario una mala re­

putación por toda la ciudad, el desorden, tanto en sí mismo como por el

aumento de la delincuencia, desestabilizó el mercado local de la vivienda, ya

que los vecinos, temerosos, se fueron de ahí y los precios de los bienes raíces se

desplomaron. Al mismo tiempo, los establecimientos comerciales no pudieron

atraer clientes y las inversiones en la comunidad cayeron en picada.23 Todos

estos factores contribuyeron directamente al decaimiento y el deterioro. La con­

clusión del profesor Skogan fue que un estudio exhaustivo sobre la delincuen-

64

D E S O R D E N , " V E N T A N A S R O T A S " Y D E L I T O S

cia en un vecindario, tenía que incluir una investigación del desorden, el cual,

"tanto directamente como a través del delito, desempeña un papel importante

en el deterioro del vecindario. Las 'ventanas rotas' necesitan repararse rápida­

mente".24

Sin embargo, más allá de proporcionar pruebas para confirmar la hipótesis

de Wilson y Kelling, los resultados de Skogan tanto refutan como apoyan a

quienes impugnan los programas de mantenimiento del orden. Los críticos, al

discutirse las ideas de "Ventanas rotas", expresaron su legítima preocupación de

que algunas variantes en las definiciones de orden podrían conducir a una

"tiranía de las mayorías", ejercida por un grupo del vecindario sobre los otros,

y a convertir la acción de la policía para ese fin, en el medio para establecer y

mantener ese control. Los trabajos del profesor Skogan sugieren que si entre los

ciudadanos de vecindarios específicos ya hay el consenso de que los compor­

tamientos desordenados y amenazantes existen y que el problema del desorden

es grave, las actividades de mantenimiento del orden no deben ser utilizadas

para dividir a las comunidades. Esta conclusión se apoyó en el "Experimento de

patrulla a pie" de Newark, donde los oficiales contaron con amplio apoyo de

todos los ciudadanos, incluso la gente de la calle. El tema es similar en las calles

de toda la ciudad: la gente reconoce el desorden cuando lo ve, y todos quieren

que algo se haga para solucionarlo.

La investigación de Skogan también confirma que el temor de los ciu­

dadanos al desorden no es una reacción ni irrazonable ni extrema, ya que el

desorden verdaderamente antecede o acompaña al delito grave y al deterioro

urbano.25 En un sentido fundamental, confirma los temores y las experiencias

de los ciudadanos. Por ejemplo, en Ridgewood, un vecindario de Queens en la

65

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

ciudad de Nueva York, adyacente a uno de Brooklyn con serios problemas y en

deterioro, los residentes luchan intensamente para mantener una comunidad

estable, de clase trabajadora. Paul Kerzner, presidente de la Gran Corporación

para la Restauración de Ridgewood, describe lo que conlleva el mantenimiento

del vecindario: "Es siempre una batalla cuesta arriba. Cuando usted ve graffiti

tiene que limpiarlo de inmediato. Cuando usted escucha de un lugar donde se

venden drogas, tiene que gritarle al jefe de la policía hasta que le responda.

Poco a poco, se crea un clima de civilidad que la gente respeta, y usted se ase­

gura de que ese nivel nunca baje".26

Si las percepciones de los ciudadanos son correctas, deben defender la línea

en contra del desorden con el fin de evitar delitos más graves y el deterioro

urbano. Ignorar el desorden es propiciar un potencial desastre para sus comu­

nidades. La correlación lógica de esta posición es que cuando los oficiales

locales o federales a cargo de la vigilancia ignoran el desorden y el temor, actúan

en contra de la mejor información que tanto los ciudadanos como la ciencia

social les ofrecen. Finalmente, exponen a grandes partes de nuestras ciudades

a la declinación urbana y el deterioro irreversibles.

La investigación de Skogan establece claramente que la exigencia de los ciu­

dadanos para que el gobierno atienda el "problema de la delincuencia" es sus-

tancialmente diferente de la interpretación que le dan los funcionarios, tanto al

problema como a las peticiones. El hecho de que los ciudadanos quieran que

se ponga atención al desorden tanto como a los delitos graves, puede explicar

lo que parece ser una anomalía contemporánea en el combate a la criminalidad:

aunque la incidencia de delitos graves pueda nivelarse o declinar, el temor a la

delincuencia no se abatirá y hasta puede continuar creciendo donde el desor-

66

D E S O R D E N , " V E N T A N A S R O T A S " Y D E L I T O S

den no se atiende. Pedir a los líderes políticos, criminalistas y oficiales de

policía que incluyan el temor y el desorden dentro de su concepto de la delin­

cuencia, o dentro de las estrategias y programas de lucha contra el crimen, no

es tan fácil. Fundamentalmente se requiere un cambio en el concepto de lo que

constituye "delito" y en la manera como determinamos la gravedad relativa de

ciertos tipos de delito.

EL CRIMEN Y EL PROBLEMA OFICIAL DEL CRIMEN

La información oficial sobre el problema de la criminalidad urbana en Estados

Unidos, generalmente se deriva de los informes sobre la criminalidad llamados

Uniform Crime Reports (UCR). LOS UCR se publican anualmente en primavera

con información de cada año previo y el informe final sobre la criminalidad en

Estados Unidos, Crime in the United States, se publica a finales del verano.27

Durante la década de 1920, la Asociación Internacional de Jefes de Policía (AIJP),

bajo la presidencia de Bruce Smith,28 inició estos reportes y después los adoptó

como el primer sistema normativo de registro de la criminalidad.29 A partir de

1930, el Buró Federal de Investigaciones (Federal Bureau of Investigation, FBI)

se encargó de compilar y publicar la información sobre la criminalidad, con

base en los informes que le proporcionaban los departamentos de policía

locales y estatales. El índice original para la evaluación de los niveles locales de

criminalidad se integró con siete delitos: asesinato, violación, robo, asalto con

violencia, robo a casas, robo menor y robo de vehículos. Se agregó incendio

intencional en 1979.

67

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

Desde la década de 1960, los criminalistas junto con la policía han recono­

cido que existen graves limitaciones en el empleo de los UCR como medición

estadística de los índices de la criminalidad y el desempeño de la policía.

Primero, los UCR, por definición, contienen delitos registrados (los reportes que

la policía acepta) contra delitos reportados. La diferencia entre delitos reporta­

dos y delitos registrados puede parecer trivial, pero abundan ejemplos de

"libros maquillados" para mantener bajas las estadísticas de criminalidad.30

Segundo, aparte de la vulnerabilidad de los UCR a la manipulación, especial­

mente a nivel local, su principal problema sustantivo es que les falta registrar

los delitos no reportados. 31 En consecuencia, la información sobre delitos re­

gistrados representa sustancialmente menores niveles de criminalidad que los

reales. Tercero, los UCR son extraordinariamente selectivos. En los UCR se igno­

ran los delitos financieros y los de "cuello blanco", que son problemas graves.

Finalmente, las clasificaciones de los UCR "maquillan" lo complicado que es el

problema de la criminalidad. Bajo la definición legal de robo, violación y asalto

-sólo por usar tres ejemplos del registro-, está una variedad de temas que dis­

minuyen el número de categorías. Una de éstas es la perpetración del delito por

extraños, contra aquellos llevados a cabo por conocidos de las víctimas. Por

ejemplo, en 1993, de los 9'898,980 delitos violentos que se calcula que se

cometieron en Estados Unidos (violación, robo y asalto), más de la mitad,

5'045,040 (51 por ciento), los cometieron personas relacionadas con las vícti­

mas.32 Los métodos de clasificación de los UCR llaman la atención hacia una fa­

ceta del problema de la criminalidad y la alejan de otras, frecuentemente con

consecuencias graves, aunque no intencionales.33

Pese a sus debilidades, los UCR siguen siendo confiables para importantes

68

D E S O R D E N , " V E N T A N A S R O T A S " Y D E L I T O S

propósitos relacionados con la elaboración de criterios. Durante los años entre

la Segunda Guerra Mundial y la década de 1950, comparativamente tranquilos

según las estadísticas de criminalidad de los UCR, la policía estuvo pronta a uti­

lizar estos informes para reclamar el crédito por los índices de criminalidad re­

lativamente bajos. Esta luna de miel terminó durante la década de 1960, cuan­

do el "problema de la criminalidad" estalló como un tema nacional. Desde

entonces, los UCR se usan para medir la incidencia del crimen y, por lo tanto,

encuadran los términos del "problema de la criminalidad" tanto para los medios

de comunicación como para el público en general.

Las estadísticas de los UCR llenan otros propósitos además de ser indicativas

de la supuesta incidencia de la criminalidad o de la efectividad de la policía.

Vinculadas con las llamadas de servicio (esto es, llamadas de petición de ayuda

de los ciudadanos a la policía), las categorías de delitos de los UCR sirven para

establecer, virtualmente solas, lo que la policía ve como la demanda de servi­

cios por parte de los ciudadanos. A su vez, el conocimiento de esta demanda es

el fundamento para determinar la zona (la unidad geográfica primaria a la cual

los oficiales son asignados) de acción, la asignación de oficiales patrulleros a

determinados vecindarios de día o de noche, y el establecimiento de priori­

dades para responder a llamadas específicas de servicio.

Parte integral de la organización del registro de delitos de los UCR es el punto

de vista de que el problema de la criminalidad consiste únicamente de hechos

cometidos que se encuentran clasificados como delitos. El desorden, el temor y

el deterioro de la comunidad no se reconocen como partes del problema. En

este modelo se encuentran implícitas las apreciaciones sobre la severidad rela­

tiva de determinados delitos, que originalmente fueron hechas por la policía

69

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

durante la formación de los UCR y siguen siendo ampliamente aceptadas. Pocos

. estarían en desacuerdo con los valores contenidos en el orden de prioridades de

la policía, donde el delito más grave es el asesinato. Le siguen delitos como vio­

lación y robo con violencia o la amenaza de violencia. Ataques a la propiedad

sin violencia o sin la amenaza de usarla, se encuentran en el tercer nivel. Sin

embargo, por numerosas razones, los criminalistas intentan implantar medidas

más sofisticadas para determinar la severidad del crimen. Un razonamiento es

que aun dentro de las categorías -por ejemplo, robo-, las víctimas pueden

experimentar grados relativos de daño físico, que no se reflejan en las estadísti­

cas oficiales. Otra es que en la determinación de índices globales de criminali­

dad, cada incidente por separado, del mismo delito, tiene diferente importan­

cia y algunos incidentes deben contar más que otros.

Los criminalistas Thorsten Sellin y Marvin E. Wolfgang tocaron por primera

vez estos temas en su libro The Measurement of Delinquency, editado en 1964.34

Después de una considerable investigación de los problemas para determinar la

severidad relativa de los delitos y los métodos que se emplean para resolverlos,

el Buró de Estadísticas de la Justicia (Bureau of Justice Statistics) publicó una

encuesta nacional sobre la severidad del crimen, The National Survey of Crime

Severity, en 1985.35 Los métodos que se usaron fueron una adaptación del

planteamiento original de Sellin-Wolfgang: presentar a los ciudadanos -en este

caso una muestra ampliamente representativa de 60,000 individuos- una serie

de situaciones delictivas y pedirles que calificaran la gravedad relativa de cada

situación.

El planteamiento empírico de Wolfgang y sus colegas, como se informó en

la encuesta nacional de 1985, apoyó ampliamente las opiniones de quienes

70

D E S O R D E N , " V E N T A N A S R O T A S ' " Y D E L I T O S

crearon los UCR. La encuesta concluye que: "El patrón global de índices de se­

veridad indica que la gente claramente considera más graves los delitos violen­

tos que los ataques a la propiedad".36 En estas clasificaciones, el delito más grave

que se identificó, con una marca de 72.1, fue la colocación de una bomba en

un edificio público, que causó la muerte de 20 personas. El segundo, 52.8, fue

la violación y asesinato de una mujer. El tercer delito más grave, 47.8, fue el de

un padre que asesinó a un niño a puñetazos. Muy abajo en la lista estuvieron

algunos problemas de los que trata este libro: una persona escandalosa que

molesta al vecindario, 1.1; un grupo de personas que se queda después de que la

policía les dijo que era hora de retirarse, 1.1; un ebrio en la vía pública, 0.8; un

adolescente de 16 años que viola el toque de queda, 0.7; y, al final de la lista,

un menor de 16 años que se fue de pinta y no asistió a la escuela, 0.2.

¿Como puede esta información conciliar con la tesis central de este libro,

que afirma que para muchos ciudadanos y comunidades los problemas más

graves son los que se clasificaron como menos graves en la encuesta nacional?

El reflejo de los hechos delictuosos en encuestas relativamente breves, aunque

sean metodológicamente muy sofisticadas, saca de su contexto los hechos delic­

tuosos. Esto es importante, ya que la conducta criminal es significativa para

todos nosotros, no sólo porque involucra un hecho violento en contra de una

persona o propiedad, sino porque cualquier hecho se convierte en más grave si

el entorno en que se realizó aumenta la intensidad del hecho, el miedo que pro­

duce y si tiende a dañar a la comunidad en su conjunto. Esto no quiere decir

que el asesinato o el asalto, cualesquiera que sean las circunstancias, no sean

delitos graves. Lo que quiere decir es que por el contexto en el cual ocurre, el

delito puede tener un grave impacto no solamente en la víctima, su familia y

71

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

amistades, sino también sobre toda la comunidad. La violación y muerte de un

niño no es sólo un hecho inenarrablemente trágico para el niño, su familia y

parientes, sino que estremece las relaciones sociales entre los vecinos y los

vuelve temerosos uno del otro y de cualquier extraño con el que se encuentran.

La conducta desordenada puede tener un significado agregado por su impacto

en la vida de la comunidad.

LA MEDICIÓN DE LO QUE NOS IMPORTA:

EL DESORDEN COMO UN DELITO GRAVE

¿Cuándo los hechos desordenados son realmente graves? ¿En qué punto su

gravedad amerita intervención? ¿Por qué algunas personas que se comportan des­

ordenadamente son advertidas y/o arrestadas y otras no? Las respuestas a estas

preguntas requieren una definición con base en dos medidas: primero, la

gravedad de casi cualquier delito -tanto mayor como menor- se determina no

únicamente por la atrocidad del hecho en sí, sino por el contexto en el cual se

realiza. Segundo, la gravedad de cualquier delito depende igualmente del daño

hecho a la víctima inmediata que del daño y el impacto a toda la comunidad. Por

el contexto en que ocurre, el comportamiento desordenado puede ser grave, si no

para el individuo determinado que es el blanco o la víctima, sí para la comunidad

cuya vida social puede resultar seria y aun trágicamente afectada.

Algunas conductas desordenadas pueden ser de mayores consecuencias

para los vecindarios de lo que son los delitos registrados como graves. Por ejem­

plo, a principios de la década de 1990, comerciantes del Upper West Side de

72

D E S O R D E N , " V E N T A N A S R O T A S " Y D E L I T O S

Manhattan, en la ciudad de Nueva York, solicitaron una reunión, tanto con el

comandante del distrito de policía como con un representante de la oficina del

procurador de justicia, para expresarles su objeción a que la policía considerara

de alta prioridad los robos y prácticamente ignorara el comercio ilegal en su

comunidad. Pero el asunto era más complicado. El comercio ilegal era real­

mente un problema-menor que el de los adictos a las drogas, quienes abastecían

de mercancía "caliente" a los vendedores ilegales, además de merodear, usar

drogas, mendigar y hostigar a los clientes de las tiendas y a los peatones. Los

propietarios de negocios dejaron en claro que aunque ellos temían al robo, los

robos podían manejarse a través de seguridad, control de mercancía y control

de flujo de efectivo. Sin embargo, no podrían sobrevivir si los clientes no esta­

ban dispuestos a cruzar la masa de gente de la calle que los molesta, y de este

modo sus negocios podían disminuir y finalmente desaparecer, lo que signifi­

caría una pérdida financiera personal para los comerciantes, pero también una

pérdida para el vecindario. Aquí el concepto de conducta desordenada -en este

caso comportamiento ilegal asociado con las ventas- acarrea más consecuencias

para un vecindario en particular que el más "grave" delito de robo.

El reconocimiento del entorno como un elemento que agrega significado al

delito y como un factor para determinar una apropiada respuesta de las autori­

dades, no es nuevo. De hecho, esto ocurre regular y frecuentemente. Por ejem­

plo, la policía puede evaluar el contexto de un hecho para decidir si interviene,

aun donde técnicamente se ha cometido un delito. Por mucho tiempo esto fue

el criterio para el abuso conyugal. Tradicionalmente, la policía esperaba que las

partes resolvieran sus problemas por su cuenta, no obstante el hecho de que

había ocurrido un asalto y podía intervenir. El entorno dentro del que se rea-

73

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

lizaba dicho asalto -por un miembro de la familia, dentro del hogar- deter­

minaba la acción de la policía. Los valores que se protegieron mediante dicha

táctica de la policía pueden o no haber sido legítimos, pero ciertamente sig­

nificaron el reconocimiento a la autoridad de esposos y padres sobre sus

esposas e hijos, un valor que desde entonces ha hecho que el gobierno se resista

a interferir en la vida familiar; un valor que la sociedad aún estima pero que

debe sopesarse contra los costos de la violencia sin control dentro de la vida

familiar.

Igualmente, la determinación de la policía para intervenir o no en inci­

dentes desordenados específicos, aunque definitivamente con base en la ley,

debe surgir de una evaluación de la gravedad del comportamiento dentro de su

contexto. Pese a la existencia de un reglamento de la ciudad para cerrar los par­

ques del vecindario a las 10:00 p.m., los policías pueden decidir pasarlo por

alto en una calurosa noche de verano y permitir que las familias sigan en el par­

que mientras se mantengan en orden y respetuosas de las circunstancias. Los

policías, al evaluar la situación, perciben el contexto creado por un parque en

el vecindario de una densa área urbana, que proporciona a un pacífico grupo

de vecinos un agradable refugio contra el calor y la humedad, y adaptan su

respuesta de acuerdo con esto.

Por ahora aclaramos solamente este punto: que el contexto agrega signifi­

cado a un hecho, y es un elemento clave para que los policías decidan si apli­

can la ley estrictamente. Dejamos para el capítulo 5 una discusión más detalla­

da de este tema y una respuesta a los recursos legales que se plantean contra el

uso de este criterio policiaco.

¿Cuáles son los elementos de contexto que le agregan significado a la con-

74

D E S O R D E N , " V E N T A N A S R O T A S " Y D E L I T O S

ducta desordenada y que originan que ésta tenga tan graves consecuencias para

una comunidad como las tiene un delito más grave? Estos elementos son al

menos cinco: tiempo, lugar, comportamiento previo de una persona desorde­

nada, la condición de la "víctima" u observador de la conducta desordenada en

relación con el infractor, y el agregado o conjunto de incidentes del hecho

específico de que se trata, en especial si éste puede afectar a todo el vecindario

o comunidad. Aparte de su significado individual, estos cinco elementos fre­

cuentemente interactúan y configuran su efecto total.

Tiempo

De manera general, todos entendemos que el comportamiento adecuado en un

momento puede ser inadecuado en otro. Hasta cierto punto, lo correcto

depende de nuestras expectativas de cierto comportamiento predecible.

También puede depender de la audiencia específica que esté presente. Los días

de fiesta son buenos ejemplos de esto. La noche de fin de año es una ocasión

para celebrar y las comunidades trabajan mucho para garantizar la seguridad de

los asistentes (por ejemplo, aumentar el transporte público). El Halloween es

una ocasión para disfraces, peticiones, travesuras y asustar a la gente. El 4 de

julio, día de la independencia en Estados Unidos, es fiesta de juegos pirotécni­

cos y bullicio. La mayoría somos más condescendientes con el bullicio de las

fiestas y las juergas en estas ocasiones, de lo que normalmente toleraríamos. De

la misma manera, el ruido excesivo en las noches de sábado y domingo es ge­

neralmente más aceptable que entre semana, cuando la mayoría de la gente

tiene que trabajar al siguiente día.

75

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

Un pordiosero parado pacíficamente frente a un edificio a medio día, pro­

bablemente no sea amenazante para la mayoría de las personas, pero el mismo

pordiosero, comportándose de la misma manera al atardecer o después de

oscurecer, sin duda puede parecer amenazante. Dos pordioseros parados en la

salida del Metro, durante las horas pico, son una cosa muy diferente que los

mismos dos, con idéntico comportamiento, parados ahí a media noche cuando

hay muy poca gente. Que una prostituta se encuentre en una esquina de un

vecindario mixto, residencial/comercial, a las 2:00 a.m., es diferente que a

media tarde cuando los niños regresan de la escuela. La gente acostada en una

banqueta de un distrito comercial durante horas hábiles es más molesta para la

circulación de los peatones, de lo que sería durante las horas en que están ce­

rradas las tiendas. En cada caso, todo lo demás en el comportamiento y con­

ducta de una persona puede ser lo mismo, pero el tiempo en que el compor­

tamiento ocurre le da un significado especial y produce un impacto diferente en

las personas y en el vecindario.

Lugar

De la misma manera, aun cuando todo lo demás sea lo mismo, la ubicación

puede afectar el significado y el impacto de determinados hechos. Otra vez la

mendicidad es un buen ejemplo, ya que verla en zonas residenciales es muy

diferente a verla en las áreas comerciales.

Las multitudes bulliciosas de Harvard Square en Cambridge (Massa-

chusetts), hacen parecer relativamente inofensivo a un pordiosero solitario

sentado en la entrada de un restaurante. Sin embargo, el mismo pordiosero,

76

D E S O R D E N , " V E N T A N A S R O T A S " Y D E L I T O S

sentado a la puerta de un edificio de apartamentos para ancianos en un vecin­

dario residencial de la misma ciudad, podría parecerles muy amenazador.

Alguien que ofrece "cuidar su carro" a medio día en una calle puede ser fácil de

rechazar; sin embargo, el mismo hecho puede resultar mucho más intimidante

en un estacionamiento público subterráneo cuando no hay nadie a la vista.

Igualmente, vender mercancía en un parque puede ser un problema

manejable. Los transeúntes pueden atravesar el parque para evitar el área

congestionada, o cruzar la calle. En una zona comercial que depende de sus

aparadores para atraer a la clientela y del fácil acceso a las tiendas, los vende­

dores ambulantes pueden significar el desastre no sólo para el comercio, sino

para quienes viven en el vecindario y dependen de los comerciantes.

Comportamiento previo de la persona desordenada

El comportamiento de la persona, ya sea crónico o el precedente inmediato a

la comisión de un hecho desordenado, también le agrega significado al hecho.

Así, por ejemplo, alguien que cotidianamente ha aterrorizado a un vecindario

con sus amenazas a las personas, por golpearlas, arrojarles porquerías o inten­

tar obstruirles el paso, y luego mendiga en una forma pasiva en un momento

determinado, sigue siendo amenazante y produce temor a causa de su re­

putación por su agresivo comportamiento previo. Una persona tambaleante

por las drogas o el alcohol, que es vista en su comportamiento errático, pero

que repentinamente se para derecha y sostiene una taza sin que le tiemble la

mano, puede parecer una amenaza por su comportamiento anterior a causa

del alcohol o las drogas.

77

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

La condición de la víctima o el observador

respecto del perpetrador

La edad, condición física, género y otras características de la víctima o testigo

que la hacen o lo hacen vulnerable en relación con el infractor, integran el sig­

nificado agregado y la amenaza que significa cualquier simple hecho de com­

portamiento desordenado. Así, un ebrio que gesticula violentamente y grita a

una mujer embarazada que lleva de la mano a un niño y espera el autobús, se

percibe diferente que el mismo ebrio con el mismo comportamiento frente a

dos estudiantes universitarios. En condiciones similares, nos preocupamos por

la vulnerabilidad de la mujer, el impacto en el niño y la dificultad que tendrán

para alejarse del ebrio, mucho más de lo que nos preocupamos por dos jóvenes

robustos, quienes, si la situación se vuelve amenazadora, pueden escapar o

defenderse con mayor facilidad. Otras personas son igualmente vulnerables: los

niños, los ancianos, los discapacitados o los ciegos, personas en silla de ruedas

-para dar sólo unos ejemplos-, por lo que esos hechos de desorden o incivili­

dad contra ellos pueden ser más graves cuando los realiza un individuo que

físicamente es más fuerte y puede tener una actitud amenazante.

Cantidades o agregados

El factor numérico o agregado de un hecho específico, tiene un impacto impor­

tante tanto en las actitudes de un individuo en respuesta a ese hecho, como en

la salud y vitalidad del propio vecindario. Como Wilson y Kelling mostraron,

las condiciones de desorden indican que nadie se interesa. Mientras más grande

78

D E S O R D E N , " V E N T A N A S R O T A S " Y D E L I T O S

es el desorden, en términos de agregados, más fuerte es el mensaje para los

observadores y las "víctimas" hacia quienes se dirige el comportamiento. Un

mendigo puede decir poco acerca de las condiciones del vecindario, pero diez

pueden decir mucho.

Una persona acostada en una banqueta en una zona comercial es probable­

mente una inconveniencia menor, pero treinta interfieren con el funcionamien­

to comercial y el tránsito de peatones. Una o dos personas que duermen en un

parque pueden hacer que un paseante se sienta incómodo; un campamento de

200 puede destruir completamente el uso público del parque. Un adolescente

que se va de pinta puede significar poca amenaza para un pueblo pequeño,

pero miles de jóvenes que dejan de asistir a la escuela representan una amenaza

mayor para los vecindarios en Filadelfia o Nueva York. En cada caso, aquellos

que buscan oponerse o atenuar un hecho individual, se vuelven más temerosos

y están menos dispuestos a hacer algo, al ver que crece el número tanto de los

perpetradores como de los hechos.

En algún momento, el comportamiento desordenado llega a un punto críti­

co, al grado de que el temor de los ciudadanos se convierte en indiferencia y

retirada, y la delincuencia empieza a abrirse camino en el vecindario. No es

solamente a las "víctimas" a quienes se lastima, como lo reporta el trabajo de

Skogan: lo que sigue es la declinación y el deterioro del vecindario.

Por los contextos sociales en los que ocurren, los hechos que identificamos

como "comportamiento desordenado" pueden resultar mucho más ame­

nazadores y destructivos, lo que los hace verdaderamente graves para los obser­

vadores u "objetivos". Más de un juez ha preguntado en casos recientes de actos

cometidos por personas sin hogar, o gente de la calle: "¿queremos realmente

79

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

calificar como delito un comportamiento al que todos nosotros en alguna

ocasión podríamos estar obligados o necesitaríamos hacer en público?"

Para responder a esta pregunta nos referiríamos al contexto en el cual se

realizan estos actos: una cosa es que una persona necesite orinar y demuestre

un buen comportamiento, esto es, encuentra un lugar aislado (digamos un

callejón), se asegura de que no hay nadie a la vista y lo hace discretamente. Así

comunica, tanto literal como simbólicamente, que respeta los derechos de los

demás y que pone lo mejor de su parte para hacerlo, aunque se trate de una

emergencia. Otra cosa muy diferente es que, como ya lo hemos visto, una per­

sona se pare en la Quinta Avenida de la ciudad de Nueva York y abiertamente

se orine en el arroyo de la calle sin ninguna preocupación por los demás.

Muchas veces los mismos ciudadanos tratarán de detener semejante com­

portamiento sin intervención de la policía. Sin embargo, cuando el contexto y/o

el número de dichos actos llega a producir temor, o las condiciones reales evi­

tan que los ciudadanos intervengan y les impiden el uso normal de un espacio

público, entonces los comportamientos desordenados deben sujetarse a restric­

ciones legales más formales y controles que finalmente se convierten en la base

para la intervención de la policía.

Hace poco, los residentes de varios vecindarios de la ciudad de San

Francisco pidieron a la ciudad cerrar sus parques, retirar los juegos y bancas, y

bardear los campos o hasta emparejarlos con maquinaria pesada. La razón para

estas peticiones fue que los parques estaban ahora en poder de la gente que ahí

había instalado sus campamentos, traficantes de drogas y prostitutas, lo que

hacía muy peligroso para los vecinos y sus hijos usarlos para fines sociales o

recreativos. Habían convertido los parques en imanes que atraían delitos adi-

80

D E S O R D E N , " V E N T A N A S R O T A S " Y D E L I T O S

cionales al área.37 En esos casos, cuando las condiciones normales de obligación

y decencia mutuas se rompen tan flagrantemente, la policía, los procuradores y

los jueces tendrán que intervenir para asegurar que persista "un remanente" de la

vida urbana.38 La vida de una comunidad puede depender de esta intervención.

¿PODEMOS RESTAURAR EL ORDEN?

Persiste la falta de continuidad entre las demandas de orden de los ciudadanos

y las prioridades de la policía y la justicia penal. La policía y las instituciones

penales usan medidas formales de demanda, que se basan en apreciaciones de

la gravedad del delito y que son razonables y se apoyan en estudios sofistica­

dos. Las demandas de los ciudadanos se basan en sus experiencias en los espa­

cios públicos (el contexto), y en lo que ellos consideran que son señales pronos-

ticadoras del delito -el desorden y la cobertura del delito en los medios de

comunicación-. Los pequeños cambios en los niveles de delitos reportados,

simplemente no tienen ningún impacto práctico en la vasta mayoría de los ciu­

dadanos. En cambio, sus experiencias diarias en la calle, "cara a cara", sí lo tienen.

Realmente todavía ningún departamento de policía o institución de justicia ha

establecido mecanismos formales para recopilar los informes de los problemas

que molestan a los ciudadanos, o para actuar sobre estas preocupaciones.

En principio, la advertencia de Skogan de que las ventanas rotas necesitan ser

reparadas de inmediato, parece una idea razonable. Pero las implicaciones prác­

ticas de la restauración del orden son realmente radicales: pedir a los líderes

políticos, criminalistas y jefes policiacos que incorporen el temor y el desorden a

81

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

sus programas y estrategias para combatir la criminalidad, implica un reorde­

namiento fundamental de las prioridades políticas y profesionales. Para el sistema

penal, el reto de este paradigma se entrelaza a una cultura de reforma de la justi­

cia que desarrolle un nuevo concepto del "sistema" de justicia penal. Pedir a los

tribunales que reconozcan como una obligación el interés de la comunidad por

el mantenimiento del orden y que otorguen facultades a la policía para intervenir

cuando se cometan hechos desordenados, es considerado por muchos como un

reto directo a las protecciones legales y constitucionales de las libertades funda­

mentales, un reto que ha crecido desde la década de 1960.

Sin embargo, las actividades de algunas ciudades para restaurar el orden y

prevenir o revertir la declinación de los vecindarios urbanos empiezan a dar

resultados. Podemos aprender de sus éxitos -en las legislaturas y en los cabil­

dos de las ciudades, en los tribunales y en las calles- y de los fracasos de otros.

La restauración del orden y la prevención o reversión del deterioro urbano son

metas factibles de lograr. La estrategia aquí propuesta incluye, como un primer

paso, explorar exhaustivamente lo que es desorden y lo que no lo es, y tratar de

entender cómo las ciudades de Estados Unidos se convirtieron en sitios en

donde el desorden puede prosperar bajo la protección constitucional mientras

las normas de las comunidades son amenazadas.

Muchos de los que se oponen a restringir el desorden, afirman que actúan

en apoyo de los pobres o de los grupos marginados, bajo principios legales que

pretenden defender las libertades fundamentales. En vista de que sus argumen­

tos con frecuencia prevalecen en los tribunales, y por lo tanto frenan el progre­

so hacia la restauración del orden, consideramos que responderles es una tarea

importante con la cual debemos empezar.

82

C A P Í T U L O 2

LA PROLIFERACIÓN

DEL DESORDEN

La oposición a las restricciones sobre el comportamiento desordenado ha sido

fuerte, organizada y efectiva. Con frecuencia es una organización local de la

Unión Americana de las Libertades Civiles, o algún otro grupo defensor de los "sin

hogar" o de quienes acampan en lugares públicos o se comportan de manera escan­

dalosa en las calles, los que presentan una demanda legal en contra de una ciudad

o un departamento de policía por aprobar o por hacer cumplir las leyes contra los

hechos desordenados. Se esgrimen numerosos argumentos para atacar dicha legis­

lación: que representa, en esencia, una guerra financiada por los ricos contra los

pobres; que realmente es un intento para empujar fuera de la vista y fuera del pensa­

miento a los sectores de la sociedad más marginados; que es un atentado contra la

libertad de los individuos para expresarse y recordarnos -aunque sea con su pre­

sencia en las calles- su condición en la sociedad y nuestra responsabilidad colectiva

hacia ellos; y cuando menos, que es un esfuerzo de una mayoría intolerante y tiráni­

ca para imponer sus normas sobre aquellos que son "diferentes". Las palabras de

Candace McCoy en The Criminal Law Bulletin son ilustrativas de estos argumentos:

83

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

"Ventanas rotas" contiene un argumento que parece basarse en el anhelo de la clase media por el orden y decoro. "Un lugar para cada cosa y cada cosa en su lugar" es la expresión física de un ama de casa, de su preferencia psicológica más profunda por lo pronosticable y el control. Esta pulcritud se convierte en un ordenamiento moral: es malo estar "fuera de lugar", esto es, ser diferente. La gente que es sucia y diferente es mala. Wilson y Kelling no están tan desconectados de la aún vigorosa tolerancia liberal por las desviaciones no violentas, como para argumentar que las personas sin hogar deberían ser internadas en alguna institución porque son gente mala... En lugar de eso, la tesis de "Ventanas rotas" lo presenta como un asunto de comportamiento, con base en una descripción de los efectos que la gente sin hogar tiene en la vida de la comunidad, no como un juicio de su carácter moral.1

Otros son más ambiguos acerca del problema del desorden y los intentos por

restringir los hechos desordenados. En un artículo en The New Yorker, James S.

Kunen acepta en principio la necesidad de mantener el orden y hasta reconoce

los beneficios prácticos de hacerlo:

Tiene sentido la opinión de que el desorden en la calle puede ayudar a generar el deli­to. El comportamiento escandaloso o impredecible asusta a la gente; las personas deci­den encerrarse y cuando salen se dedican exclusivamente a sus cosas. Así, la vigilan­cia de los ciudadanos disminuye y hace más atractivas las calles para los delincuentes... En teoría, la reducción del desorden debe reducir la criminalidad, y esto parece estar ocurriendo en la ciudad de Nueva York: los arrestos por infracciones aumentaron un 32 por ciento este año, y el grueso de ellos ocurrió en zonas pobres, de alta crimi­nalidad -lo que rebate la suposición de que los propósitos del alcalde eran solamente promesas de campaña-. También aumentaron los arrestos por delitos graves. Y, para finales de octubre, se registraron 1,352 homicidios, abajo de los 1,641 para el mismo periodo del año pasado. Los reportes de robos se redujeron de alrededor de 70 mil a cerca de 60 mil.

Pero en su conclusión cae nuevamente en el error de que la reducción del des­

orden significa atacar a las personas sin hogar:

84

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

...Podemos definir a cierta gente como ajena a la comunidad, hasta considerarla fuera de la raza humana... Pero no podemos hacerlos dejar de existir. Las personas sin hogar que están aterrorizadas de los refugios municipales, pueden ser echadas del Central Park o de la estación Grand Central, pero aún necesitan un lugar para dormir.2

¿Cómo pasamos de aplicar las leyes en contra del comportamiento desordena­

do a borrar de la raza humana a la gente sin hogar, o hacerla a un lado? Esta

conclusión proviene de una lógica tortuosa. Sin embargo, es una lógica que

hasta algunos jueces aplican, como lo hizo Robert Sweet, de la Corte Federal de

Distrito, en su fallo contra un reglamento sobre la mendicidad en Nueva York:

Un mendigo pacífico no representa un peligro para la sociedad. Podría decirse que el mendigo sólo cometió el delito de tener necesidad. El mensaje que uno o cien pordioseros le mandan a la sociedad puede ser preocupante. Si se ofendió a una parte de ésta, la respuesta no se halla en perseguir penalmente a esta gente, sino en atender de raíz la causa del problema. Las prisiones para deudores hace tiempo que desaparecieron.1

Nosotros creemos que el planteamiento que se expresa en estos tres ejemplos

es deficiente y contraproducente. Aparte de absolver a quienes abusan del alco­

hol o las drogas, hostigan o amenazan a otros, o se comportan ilegalmente, esta

línea de razonamiento falla por apoyarse en varias suposiciones erróneas

respecto a la gente "sin hogar" y a lo "inofensivo" de una serie de hechos de

comportamiento antisocial en comunidades y vecindarios.

Con mucha frecuencia, aquellos a quienes se hace pasar como "sin hogar"

en casos legales presentados ante los tribunales por defensores que buscan ase­

gurar su derecho a estar en las calles, en los parques y en otros lugares públi­

cos, son enfermos mentales, personas que abusan de sustancias prohibidas o

85

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

que tienen motivaciones criminales. Los argumentos para justificar que indi­

viduos que abusan de sustancias prohibidas o están mentalmente enfermos

sigan en las calles, en lugar de internarlos en refugios municipales o someterlos

a tratamiento, producen resultados negativos que sólo les aseguran seguir con

sus carencias y su vulnerabilidad a la delincuencia y a graves daños físicos.

Sin embargo, aún más importante y contrario a lo que argumentan los críti­

cos del mantenimiento del orden, etiquetar como delincuentes a los pobres o a

las personas sin hogar no es el tema central o el fundamento de la legislación en

contra del comportamiento desordenado. El problema no es la condición de ser

pobre o sin hogar; es la conducta de muchas personas, algunas sin hogar pero

otras no, quienes violan las leyes municipales y estatales. El desorden que

nosotros describimos consiste en hechos físicos, como la mendicidad y las con­

secuencias físicas del comportamiento desordenado, como el graffiti y los

automóviles abandonados. La mendicidad en la vía pública, el hecho de beber

en público, son comportamientos desordenados que nos preocupan, no el

hecho de ser pobre, ni siquiera el de ser ampliamente conocidos como una

prostituta o un ebrio. El meollo del asunto es el comportamiento.

¿Cómo fue que permitimos que el comportamiento desordenado creciera en

nuestras ciudades hasta sus proporciones actuales? ¿Y cómo es que el debate

sobre la restricción del comportamiento desordenado se ha centrado en cues­

tiones de "derechos de las víctimas" o los "sin hogar"? El intenso debate públi­

co, profesional y legal que tiene lugar actualmente sobre temas como la caren­

cia de viviendas, la injusticia económica, y si a las "víctimas" de la sociedad

debe castigárseles, está determinado en gran parte por un individualismo que

creció y prosperó durante mediados de este siglo.

86

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

EL CRECIMIENTO DEL INDIVIDUALISMO

Y LOS DERECHOS INDIVIDUALES

Durante la década de 1960 se llevó a cabo una revolución en el pensamiento

social de Estados Unidos, que finalmente cambió el balance entre los derechos

individuales y las libertades, la responsabilidad personal y la responsabilidad e

intereses de la comunidad.4 Lawrence Friedman, en The Republic of Choice,

describe la cultura que surgió entonces:

En nuestra era de individualismo, el Estado, el sistema legal y en general la sociedad organizada... parecen más y más dedicados a una meta fundamental: per­mitir, fomentar y proteger el yo, la persona, el individuo. Un credo social justifica este objetivo: cada persona es única, cada persona es o debe ser libre, cada uno de nosotros tiene o debe tener el derecho a crear o construir su propia manera de vida, y hacerlo a través de una elección libre, abierta y sin obstáculos. Estas son las premisas implícitas en la cultura popular.5

Surgieron numerosas ideas de nuestro estudio del aumento del desorden, como

parte de la revolución social y conceptual que produjo esta cultura popular: la

primacía del "yo" y el derecho a ser "diferente"; el énfasis en las necesidades y los

derechos individuales, y la creencia de que tales derechos eran absolutos;6 un

rechazo, o al menos un serio cuestionamiento, de la moralidad de la clase media;

la opinión de que estigmatizar a los individuos como delincuentes o desviados

los convertía en delincuentes o desviados, y considerar a los sanatorios mentales,

terapias y otros como soluciones más odiosas que los mismos problemas para

cuyo tratamiento se destinaban.

En el campo judicial, los tribunales desarrollaron el correspondiente prece­

dente legal, en el cual las protecciones constitucionales para los derechos y li-

87

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

bertades fundamentales de los individuos se ampliaron y elevaron a una posi­

ción de mucho mayor relevancia que las responsabilidades individuales o los

intereses de la comunidad.

En muchos sentidos, el incremento en el desorden urbano durante los pasa­

dos treinta años tiene sus raíces precisamente en estos cambios: el énfasis en los

derechos individuales, unido a la cultura del individualismo, estimuló que

creciera el comportamiento desviado en las calles de la ciudad, mientras las

reformas legales, especialmente en las leyes constitucionales y penales, no sola­

mente permitieron que continuara, sino que salvaguardaron los derechos de

aquellos cuyo comportamiento era desviado. En otras palabras, el desorden

creció y fue tolerado, porque la expresión de casi todas las formas de desviación

no violenta llegó a considerarse sinónimo de la expresión del individualismo,

principalmente apoyada en la Primera Enmienda de la Constitución nortea­

mericana o en el derecho a la libre expresión.

Es importante hacer notar que no todos los incrementos en la protección

de los derechos individuales tuvieron algún impacto en el crecimiento del

desorden o en la tolerancia de la sociedad. Hay que recordar que durante la

década de 1960, los delitos graves fueron un tema de preocupación nacional.

Inicialmente pareció que los cambios de mayores consecuencias en la protec­

ción a los derechos fundamentales serían los que imponían restricciones a la

policía al investigar y tratar con los acusados de hechos delictuosos.

La Comisión Wickersham de la década de 1930 orientó la atención nacional

principalmente sobre los graves abusos de la policía, en sus actividades tanto de

investigación como de acopio de evidencias. Aunque la mayoría de los jefes de

policía censuraron tácticas como "el tercer grado" -que eran despiadados inte-

88

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

rrogatorios que llegaban casi a la tortura-, hasta la década de 1950 continuaron

tácticas similares y fueron toleradas por los tribunales. Sin embargo, a princi­

pios de la década de 1960, una serie de fallos de la Suprema Corte expedidos

en rápida sucesión, reformó las tácticas de investigación de la policía. Entre las

decisiones más significativas de la corte se encuentran: que la evidencia ilegal-

mente obtenida por la policía no puede utilizarse contra un acusado en los tri­

bunales estatales -extendiendo así a los estados la regla de exclusión que

previamente se aplicaba sólo en los tribunales federales (Mapp v. Ohio, 1961)-;

que los acusados tenían el derecho de consultar a un abogado y tener a un abo­

gado presente durante los interrogatorios previos a que se les formularan car­

gos {Escobedo v. Illinois, 1964), y que a los sospechosos detenidos para interro­

gatorio se les debe informar de su derecho a permanecer callados y a tener un

abogado presente -actualmente este derecho se conoce como la Ley Miranda

(Miranda v. Arizona, 1966)]

Cuando se produjeron estas decisiones, muchos miembros de la comunidad

policiaca atacaron encarnizadamente a la Suprema Corte y predijeron conse­

cuencias ominosas,8 ante el temor de que las decisiones de la corte fueran a

interferir con la capacidad de la policía para obtener la evidencia necesaria para

probar la culpabilidad de un acusado. Sin embargo, pese a las protestas ini­

ciales, pocos creen hoy que las decisiones tuvieron un efecto perjudicial grave

en la capacidad de la policía para realizar sus investigaciones o preparar los

casos para un juicio. En lugar de eso, se estimuló a la policía a desarrollar

mejores métodos e incrementar su capacidad de investigación y, al hacerlo, los

cuerpos policiacos comprendieron que anteriormente habían confiado dema­

siado en los interrogatorios.

89

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

Un resultado de las decisiones de la Suprema Corte, aún más positivo, fue

que la policía supiera que, en Estados Unidos, sus funciones incluían no sólo

la aplicación de la ley y la protección de la comunidad, sino también la pro­

tección de los derechos individuales. La mayoría de los cuerpos de policía

incluyeron estos requerimientos legales tanto en sus valores como en sus

actividades. El combate a la delincuencia y la preocupación por la criminali­

dad siguieron adelante.

Mientras que la ampliación hecha por la corte de esta protección a los dere­

chos fundamentales de los acusados fue algo importante, y recibió la mayor

atención, el aumento de la protección constitucional en otras áreas, que incre­

mentaba y hasta solapaba el comportamiento desordenado en las calles, pasó

desapercibido aunque tenía la misma importancia. Principalmente dos tenden­

cias produjeron un incremento significativo en la incidencia de actos desorde­

nados en lugares públicos, y las correspondientes protecciones legales para

estos hechos redujeron la capacidad de la policía para lidiar con ellos: que no

fuera obligatorio internar en una institución adecuada a los enfermos mentales

y que la ebriedad en público no se considerara delito.

EL INCREMENTO DEL DESORDEN: DESPENALIZACIÓN

DE LA EBRIEDAD Y DESINSTITUCIONALIZACIÓN DE

LOS ENFERMOS MENTALES

Tradicionalmente, tanto el manejo de los enfermos mentales como el de la

ebriedad fueron funciones importantes para la policía. Por ejemplo, en Seattle

en 1945, los arrestos por ebriedad comprendieron el 70 por ciento de los

90

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

arrestos totales del año.9 En Milwaukee en 1936, los 8,112 arrestos por

ebriedad significaron el 52 por ciento del total.10 Similares índices se obtuvieron

en San Francisco durante las décadas de 1940 y 1950, cuando los arrestos por

ebriedad comprendieron 61 y 71 por ciento, respectivamente, del número

total." Estas cifras no reflejan realmente la cantidad de arrestos por ebriedad, ya

que muchos ebrios eran arrestados bajo otros cargos, como comportamiento

desordenado o vagancia.

De manera similar, el manejo de las personas mentalmente enfermas ha sido

siempre una responsabilidad defacto de la policía, aunque no existieran leyes, como

las normas contra la embriaguez, que específicamente consideraran como un deli­

to la enfermedad emocional.

Sin embargo, la demanda de que la policía "hiciera algo" acerca de las personas

mental o emocionalmente trastornadas -ya fuera para su propia protección o

porque eran perjudiciales- condujo a que la policía utilizara normas contra el

desorden o la vagancia para poner a estas personas bajo custodia. La mayoría

de las acciones adoptadas por la policía para tratar con personas trastornadas

eran informales y "extraoficiales", sin ninguna participación de algún servicio

social o dependencia médica; por lo tanto, no hay información disponible para

establecer las dimensiones de estas tareas.12 Pero fueron, igualmente sustanciales.

Philip Taft escribió en 1980 que "la policía... durante mucho tiempo había sido

sobrecargada en su trato con los 'mentales'... el 12° distrito de Chicago había

estado recogiendo de la calle entre 50 y 100 personas diarias, quienes pasaban

la noche en la cárcel 'por su propia seguridad', dijo un veterano de la fuerza".13

Aunque la policía había tratado durante mucho tiempo con el comporta­

miento perjudicial de estas personas que no estaban internadas en alguna insti-

91

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

tución, para la década de 1950 el "almacenamiento" de los enfermos mentales

se había convertido en un abuso común. Lo que empezó como un movimien­

to legítimo para corregir este abuso, con el tiempo se convirtió, bajo el tutelaje

de R.D. Laing, Thomas Szasz, Erving Goffman y otros, en un completo recha­

zo del concepto de enfermedad mental: los individuos no estaban enfermos, la

enferma era la respuesta de la sociedad hacia ellos.14

Y lo que empezó como el derecho a ser atendidos, dentro de un movimien­

to para que no fuera obligatorio internarlos en una institución, eventualmente

se convirtió en el derecho a rechazar el tratamiento, con base en el interés de la

libertad individual. En 1975, en el caso O'Connor vs. Donaldson, la Suprema

Corte sostuvo que: "un descubrimiento de 'enfermedad mental' por sí solo no

puede justificar que el Estado encierre a una persona en contra de su voluntad

y la mantenga indefinidamente en un simple estado de confinamiento bajo cus­

todia. Constitucionalmente, el Estado no puede confinar a un individuo que no

representa ningún peligro, quien es capaz de sobrevivir libremente por sí

mismo o con la ayuda de miembros de su familia o amigos, dispuestos y

responsables".

La corte sostuvo también que el Estado no puede confinar al enfermo men­

tal simplemente para proporcionarle un nivel de vida mejor que lo que tendría

en una comunidad privada, o mantener a los enfermos mentales inofensivos

segregados de otros ciudadanos, únicamente para no exponer [a los mental­

mente sanos] a aquellos cuyas maneras de actuar son diferentes.15 El tema del

intemamiento había cambiado de ser una cuestión médica a una legal, y el

enfermo mental podía legalmente escoger "la libertad" en las calles en lugar de

ser internado en una institución.

92

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

El movimiento para no internar a los enfermos mentales se convirtió en el

modelo para difundir la cultura del individualismo, generalmente a través de

políticas públicas. Efectivamente, la misma lógica daría forma al movimiento

para que la embriaguez no se considerara delito, el cual siguió y en gran parte

igualó la experiencia de negativa para internar a los enfermos mentales. En

1967, la Comisión del Presidente Sobre la Aplicación de la Ley (President's

Comission on Law Enforcement) describió el tratamiento de rutina de indivi­

duos arrestados por embriaguez: un infractor era frecuentemente internado de

forma temporal en una celda donde podían caber hasta 40 o 50 ebrios, con

poco espacio para sentarse o acostarse, e instalaciones sanitarias inadecuadas.

No se les proporcionaba ninguna atención médica. Aquellos capaces de pagar

una 'fianza, normalmente quedaban en libertad al recuperar la sobriedad y con

frecuencia podían evitar ser procesados, mientras que los demasiado pobres

para poder cubrir una fianza tenían que comparecer ante el juez. La mayoría de

los acusados que terminaba cumpliendo una sentencia en prisión, lo hacía en

las cárceles del condado, en condiciones pésimas que tenían "un efecto más

destructivo que benéfico no sólo para los alcohólicos que eran encerrados ahí,

sino también para aquellos culpables de las infracciones más mínimas".16

Con una justificada preocupación acerca del manejo de la embriaguez por

parte de la policía y la justicia penal, durante las décadas de 1950 y 1960 los

reformadores redefinieron primero el problema y lo trasladaron del ámbito

penal al mundo médico, donde la embriaguez se convierte en una enfermedad

que necesita tratamiento. La mayoría de estos reformadores -trabajadores

sociales, jueces penales, personal médico y "alcohólogos"- estuvo de acuerdo

en que dos terceras partes de aquellos ebrios consuetudinarios no buscarían

93

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

someterse a ningún tratamiento. Así, se propuso un tratamiento involuntario de

largo plazo como una alternativa al castigo o prisión.

Sin embargo, en este punto, los libertadores civiles nuevamente entraron al

pleito y, como hizo notar en 1976 Robin Room, de la University of California

School of Public Health, así como habían convertido el tema de la preocupación

por los enfermos mentales de un asunto médico a una cuestión legal, del mismo

modo tuvieron éxito en transformar, de una cuestión médica a una cuestión

legal, el intemamiento en una institución por alcoholismo:

Los abogados irrumpieron en el ciclo de pensamiento sobre el alcoholismo y tra­jeron con ellos perspectivas firmes con fundamentos concretos, forjadas en las batallas sobre el intemamiento involuntario de los enfermos mentales. En una reunión anual del Consejo Nacional sobre Alcoholismo (National Council on Alcoholism), Peter Hutt, consejero de la ACLU, estableció claramente la posición de los abogados: "No hemos peleado durante dos años para sacar dé la cárcel a DeWitt Easter, Joe Driver y otras [personas arrestadas por ebriedad], solamente para que los sometan a intemamiento involuntario por un periodo más largo de tiempo, sin ninguna seguridad de ayuda adecuada para su rehabilitación y tratamiento. El eufemístico nombre de "intemamiento civil" puede fácilmente ocultar nada menos que encarcelamiento permanente.17

La Comisión contra el Crimen del presidente Johnson apoyó decididamente que no se

considerara como delito la embriaguez, al opinar que "la embriaguez no debe ser por

sí misma un delito penal. El desorden y otra conducta delictiva como consecuencia de

la embriaguez, deben tratarse como delitos separados merecedores de castigo".18 Y

aunque la comisión reconoció que, en la práctica, el que no se considerara la embria­

guez como delito requeriría desarrollar procedimientos civiles de desintoxicación ade­

cuados, adoptó la posición de los liberales respecto al confinamiento involuntario. Es

decir, la ebriedad en público no traería como consecuencia arresto ni encarcelamiento.

94

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

Tanto la despenalización de la ebriedad en público como la desinstituciona-

lización del enfermo mental tuvieron un impacto enorme en la vida urbana. No

se había construido una cantidad suficiente de centros locales de salud mental y

de desintoxicación para proporcionar el cuidado que requerían aquellos que esta­

ban ahora fuera de las instituciones.19 Sin una atención siquiátrica general,

muchos enfermos mentales rehusaron tomar sus medicamentos. Gran cantidad

de enfermos mentales y adictos 'al alcohol afirmaron su "derecho" a desviar su

conducta y rechazaron toda forma de asistencia social. Y al incrementarse en las

calles de la ciudad la presencia de los enfermos mentales y/o ebrios, disminuyó la

capacidad de la policía para atender el desorden causado por dichas personas.

Aunque la mayor parte del manejo que hace la policía de las personas per­

turbadas mentalmente se mantiene informal y, cómo consecuencia, "extraofi­

cial", los problemas relacionados con los enfermos mentales en las calles de la

ciudad han empeorado desde la movilización para evitar su internamiento en

instituciones de salud. Rael Jean Isaac y Virginia C. Armat proporcionan evi­

dencia estadística del claro incremento en Madness in the Streets: How Psychiatry

and the Law Abandoned the Mentally Ill:

En la ciudad de Búfalo, durante 1982, 72 pacientes psiquiátricos dados de alta fueron arrestados por vagar por los campos del Buffalo State Psychiatric Center y tres hospitales generales con unidades de psiquiatría -la mayoría de ellos fueron acusados de allanamiento de propiedad privada- En las calles y en los refugios se encuentra el doble de personas mentalmente enfermas, de lo que hay en nuestros hospitales psiquiátricos públicos. En nuestras cárceles y prisiones hay tantos indi­viduos que padecen desórdenes mentales graves como los que hay en nuestros hospitales mentales públicos. Se tomaron como muestra para un estudio 132 pacientes dados de alta del Central Ohio Psychiatric Hospital durante los primeros tres meses de 1985. A los seis meses de que salieron, más de una tercera parte se había convertido en "personas sin hogar".20

95

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

Igualmente, Christopher Jencks informa que, a nivel nacional, en 1987 estaban

sin hogar aproximadamente 100,000 personas en edad productiva con problemas

mentales lo suficientemente severos para impedirles conservar un empleo.21

También existe considerable evidencia anecdótica sobre las consecuencias

de lanzar a las calles a personas emocionalmente perturbadas, sin la atención

adecuada. El fiasco de Larry Hogue en la ciudad de Nueva York ofrece un ejem­

plo reciente. Larry Hogue era una persona "sin hogar" con un historial de adic-

ción a las drogas, que literalmente aterrorizó a un vecindario de Nueva York.

Cuando Hogue estaba en el hospital y no bajo la influencia del crack, no plan­

teaba un peligro inminente ni para él mismo ni para otros, por lo tanto, fue

dado de alta. De regreso en las calles, Hogue usó crack... y se lanzó al vandalis­

mo y a defecar en los automóviles, provocó incendios, y amenazó, abusó físi­

camente y asaltó ciudadanos. En una ocasión golpeó a una jovencita y la empu­

jó enfrente de un autobús. Cuando la policía intervino, Hogue estaba tan obvia

y gravemente trastornado que fue hospitalizado. Una vez de regreso en el hos­

pital y alejado del crack, Hogue no era un peligro inminente para sí mismo o

para otros, rehusó mayor tratamiento y dejó el hospital. Tragedias similares

ocurren a diario en las calles de todo Estados Unidos.22

El impacto sobre las ciudades de que la embriaguez en público dejara de

considerarse como un delito, se reflejó en los informes de arrestos de la policía,

lo cual ilustra la disminución del control de la policía sobre la vida en las calles.

En la ciudad de San Francisco, donde durante las décadas de 1940 y 1950 los

arrestos por ebriedad constituyeron entre 60 y 70 por ciento del número total

de arrestos, este porcentaje descendió bruscamente a 44 por ciento en 1967 y

se desplomó a 17 por ciento en 1992.23 Esta tendencia se refleja también en la

96

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

limitada información nacional de que se dispone. En 1967, la Comisión contra

el Crimen del presidente Johnson calculó que una tercera parte (2'000,000) de

los arrestos a nivel nacional fueron por embriaguez.24 Para 1992, los cálculos del

gobierno sobre los arrestos por embriaguez habían descendido a un 6 por cien­

to del total (aproximadamente 880,000 de 14'200,000 arrestos).25

Sin embargo, aunque los arrestos por embriaguez declinaron, se mantuvo la

demanda de los ciudadanos de que la policía "manejara" a los ebrios, ya que a

pesar de la elaboración de políticas a alto nivel, los ebrios siguieron creando

problemas en los vecindarios urbanos y en los lugares públicos, si no con su

comportamiento en un momento dado, sí por la amenaza de ser impredecibles

a causa del alcohol. Por lo tanto, la policía continuó con su manejo informal de

los ebrios: llevarlos a su casa, reprenderlos y amenazar con arrestarlos si no se

comportan con propiedad, llamar a la familia, hacerlos retirarse de un lugar o una

situación para evitar un conflicto, ponerles las llaves del automóvil en la cajuela

para que no puedan manejar y otras acciones "extraoficiales" por el estilo.

Pero los cambios legales que acompañaron la medida de que la embriaguez

no se considerara delito, le quitaron a la policía buena parte de su autoridad legal

para controlar el comportamiento relacionado con el alcohol, pues la policía ya

no podía apoyarse en la sanción final -el arresto por embriaguez-. Cuando los

ciudadanos se quejaban de que un ebrio había cometido algún delito menor, con

frecuencia la policía no podía hacer nada, ya que el arresto por una infracción

estaba permitido solamente cuando los mismos policías habían visto cometerse el

hecho. Así las cosas, sufrían tanto los ciudadanos respetuosos de la ley como los

vecindarios frecuentados por los ebrios. Para muchos ciudadanos, especialmente

quienes radicaban en el centro de las ciudades, la incapacidad de la policía para

97

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

intervenir cuando los ebrios solamente estaban amenazantes, o cuando los

policías mismos no habían presenciado una infracción, se añadía a la imagen de

una policía "despreocupada" o sin voluntad para intervenir.

Agregada a estas graves repercusiones de la despenalización de la embria­

guez en público, está otra de igual peso: la ebriedad y el alcoholismo pueden

no sólo ser problemas serios por propio derecho, sino también contribuir

grandemente al problema general de la criminalidad. Encuestas recientes entre

presidiarios muestran que 49.5 por ciento de aquellos arrestados por homicidio

y 44.3 por ciento de los arrestados por asalto habían bebido alcohol antes de

cometer los delitos por los que fueron encarcelados.26

Con base en estudios en prisión dirigidos por Christopher Innes, el profe­

sor de la Universidad de Harvard Mark Klieman calcula que aproximadamente

40 por ciento de aquellos que ahora se encuentran en prisiones estatales, estu­

vieron bebiendo al momento de cometer su infracción, y concluye que "si el

alcohol contribuye aunque sea un 20 por ciento al problema de la delincuencia

en las calles, el control de la criminalidad relacionada con el alcohol debe ser

una consideración primordial para determinar una política sobre el alcohol".27

Ahora se ve claramente que no considerar la embriaguez como un delito

y que no sea obligatorio internar a los enfermos mentales en una institución

de salud han tenido consecuencias trascendentales para nuestras ciudades.

Aparte de incrementar el nivel del desorden en las calles, estos movimientos

socavan la autoridad básica de la policía para intervenir y manejar dos impor­

tantes tipos de desorden. Pero una mayor tolerancia del desorden y la erosión

de las bases legales para restringir los hechos desordenados provienen tam­

bién de otras fuentes.

98

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

LA EROSIÓN DE LA AUTORIDAD LEGAL PARA

CONTROLAR EL DESORDEN: TENDENCIAS

LEGISLATIVAS Y DOCTRINA LEGAL CAMBIANTE

La autoridad para reglamentar comportamientos sociales como la mendicidad,

la prostitución, beber en la vía pública, pedir para contribuciones de caridad,

manifestaciones y desfiles, y el uso apropiado de los parques y calles de la ciu­

dad, reside en las facultades del Estado derivadas de la Constitución para pro­

porcionar servicios de protección policiaca, de salud, seguridad pública y cali­

dad de vida a sus ciudadanos.28 Cada estado puede delegar a los municipios la

facultad de legislar completa o parcialmente sobre estas áreas; a la inversa, un

estado puede decidir apropiarse la reglamentación del campo completo. Hoy en

día los intentos por restringir y reglamentar muchos actos de desorden caen

dentro de un área muy ambigua de la ley, según la definen los tribunales, tanto

que un folleto que publica la Fundación Legal para la Justicia Penal (Criminal

Justice Legal Foundation) para ayudar a las ciudades en la elaboración de decre­

tos contra la mendicidad o pedir en público, le aconseja a una ciudad que se

prevenga contra posibles demandas:

Cualquier esfuerzo por restringir la mendicidad se enfrentará con una vigorosa oposición de organizaciones bien estructuradas, bien financiadas y extremada­mente legalistas. Su punto de vista lo comparte una importante minoría de jueces, principalmente en las cortes federales. Por lo tanto, es imposible redactar una orde­nanza contra la mendicidad que no vaya a encontrar oposición. Es también imposi­ble garantizar que una ordenanza resista la oposición, aun cuando pueda ser, en la realidad, perfectamente válida.25

La tirantez entre los defensores de los "derechos", que argumentan que refrenar

99

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

la conducta desordenada -que ellos describen como "discurso" o compor­

tamiento expresivo- viola sus libertades fundamentales, y los "comunitarios" o

"universalistas", que sostienen que los derechos individuales deben, en oca­

siones, ceder ante los valores comunales y las estructuras, con el fin de que el

orden básico se pueda mantener en una comunidad más grande, se hace más

evidente en estas demandas y en el debate sobre la legislación.30

Como mencionamos arriba, los opositores a la legislación para controlar

el desorden con frecuencia integran sus argumentos en términos de la necesi­

dad de proteger ¡os derechos de los "pobres" o los "sin hogar". Las bases

tradicionales para controlar el desorden en la sociedad estaban apoyadas en

las restricciones que se pusieron explícitamente a los pobres y los vagabun­

dos, pero nuestros tribunales nos han alejado convenientemente de las viejas

leyes sobre la vagancia, que permitían que los pobres o las minorías recibie­

ran un tratamiento discriminatorio. Actualmente, tanto la legislación como la

doctrina legal que se preocupan por reprimir el comportamiento desordena­

do en público reflejan esta evolución. Sin embargo, la cuestión es si los tri­

bunales se han extralimitado.

Desde los tiempos de la Unión, los estados buscaron reglamentar tanto la

vagancia como la mendicidad, y aun el movimiento de los pobres en sus re­

giones. Los Artículos de la Confederación evitaron que los pobres ejercitaran el

derecho a entrar y salir libremente de cualquier estado, y los excluyeron del dis­

frute de los privilegios e inmunidades reservados a todos los demás ciu­

dadanos.31 Las autoridades locales podían expulsar a los recién llegados pobres

y hacerlos regresar a su último lugar de residencia. En 1791, cuando se ratificó

la Constitución, ocho de los catorce estados que entonces integraban la Unión

100

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

prohibieron específicamente la mendicidad por decreto; otros cuatro estados y

el Distrito de Columbia aprobaron el decreto en 1812.32 En muchos lugares,

solamente quienes habían residido por largos periodos en determinado sitio

eran elegibles para recibir asistencia pública.33 Todas estas leyes fueron heren­

cia de la tradición británica de reglamentar a las "clases peligrosas",34 y la

Suprema Corte de los Estados Unidos las apoyó plenamente. En Mayor of New

York v. Miln (1837), el juez Barbour dictaminó que el estado de Nueva York

había actuado inteligentemente al excluir a los pobres que arribaban por barco

porque era "necesario para un estado tomar medidas precautorias contra la

peste moral de los pobres, los vagabundos y posiblemente delincuentes, tanto

como lo es la protección en contra del contagio físico... de artículos defec­

tuosos e infecciosos".35

Con las leyes contra vagabundos de la década de 1870, los estados con­

virtieron en delito que los trabajadores que carecieran de medios visibles de

sustento viajaran por el país. Estas leyes estaban dirigidas a evitar que ele­

mentos marginales de la clase trabajadora se inclinaran hacia la delincuencia o

se involucraran en conflictos laborales de la comunidad. La implementación y

aplicación de estos decretos continuó durante la Gran Depresión y hasta me­

diados de este siglo. Para 1960, con el pretexto de legalizar el ejercicio de la

fuerza de sus cuerpos de policía, todos los estados con excepción de Virginia

Occidental habían aprobado, y aplicado, leyes sobre vagancia en contra de los

desempleados pobres.36 Los decretos estatales fueron complementados en

muchas localidades por reglamentos municipales. Aunque la legislación varía

de estado a estado, en la tradición del planteamiento de las "clases peligrosas"

tales leyes claramente castigaban la "condición social": los pobres y los hol-

101

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

gazanes, individuos capaces para trabajar pero que no lo hacían. No necesita­

ban cometer ningún acto ilegal, la sola vagancia era suficiente causa de arresto.

Después de la Depresión y la Segunda Guerra Mundial, aumentó la crítica

contra las leyes sobre la vagancia y los merodeadores en Estados Unidos, por

parte de los eruditos legales y los beneficiarios de la asistencia social.37 Los tri­

bunales empezaron a tomar medidas, para eliminar la "condición social" como

una base constitucionalmente lícita para el castigo penal. Si trazamos este pro­

ceso hasta el presente, encontramos que la legislación y la doctrina legal apli­

cables al control del comportamiento desordenado, han sido aprobadas en

Estados Unidos a través de varias fases: en la primera, se aprobaron leyes contra

la vagancia y otras legislaciones para hacer de una "condición social" un delito

penal. Éstas pronto fueron complementadas o remplazadas por leyes contra los

merodeadores, dirigidas más específicamente a ciertos actos o comportamientos.

Cuando los tribunales empezaron a dictaminar como anticonstitucionales tanto

las leyes contra la vagancia como aquellas contra los merodeadores, estas leyes

fueron sustituidas por prohibiciones más específicas en contra de merodear "con

el propósito de" practicar alguna actividad delictuosa (como prostitución o tráfi­

co de drogas). La tendencia a lo largo de estos primeros tres periodos fue re­

chazar la legislación basada en la "condición social" y requerir que las infrac­

ciones delictuosas se basaran en un comportamiento específico.

Actualmente, ante las impugnaciones legales a las leyes de "merodear con el

propósito de", está siendo puesta a prueba en los tribunales la legislación que

restringe o prohibe comportamientos específicos como acostarse en una ban­

queta, pedir dinero en una forma agresiva o más de una vez, o bloquear inten-

cionalmente el libre movimiento de los peatones en las aceras.

102

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

Leyes contra la vagancia y legislación

con base en la condición social

Las primeras impugnaciones legales con éxito a las leyes contra la vagancia y

contra los merodeadores, se dirigían contra la exclusión de los migrantes pobres

por los estados. En Edwards v. California (1941), la Suprema Corte derogó una

ley de California que prohibía la internación de pobres al estado.38 Y aunque la

decisión de la corte se basó en la violación del estado de California a la Cláusula

de Comercio -en sus intentos por evitar los efectos de la Depresión-, las opi­

niones concurrentes de los jueces Douglas y Jackson prefiguraron las decisiones

posteriores de la Suprema Corte, atacando la vagancia más directamente como

una condición de vida. Apoyados en la Cláusula de Privilegios e Inmunidades

de la Decimocuarta Enmienda Constitucional, los dos jueces establecieron que

la sola condición de indigencia no era aceptable como una base para limitar los

derechos de los ciudadanos. El juez Douglas insistió también en que la ley de

California violaba el derecho de tránsito interestatal, un derecho para todos los

ciudadanos del estado y la nación.

La corte mantuvo esta tendencia con Shapiro v. Thompson (1969), al fallar

contra los requerimientos en Pensilvania, Connecticut y el Distrito de Co-

lumbia, de un año de residencia previo a la solicitud y recibimiento de los be­

neficios de la asistencia social, considerando que violaban el derecho a viajar

por los estados y tener igualdad de protección.39 Aunque el deseo expresado por

los estados era inhibir la afluencia de personas necesitadas, con el fin de prote­

ger la solvencia fiscal de sus programas públicos de asistencia social, la corte

sostuvo que este razonamiento no era constitucionalmente lícito. Los estados

103

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

podían legítimamente intentar limitar sus gastos, hasta para la asistencia públi­

ca, pero no podían hacerlo mediante la creación de una "odiosa distinción"

entre nuevos y viejos residentes, necesitados o desvalidos.

Además de estos pronunciamientos con respecto a la condición de pobreza,

la Suprema Corte generalmente amplió su enjuiciamiento a la legislación basa­

da en la condición social durante la década de 1960. Dos decisiones son nota­

bles para el propósito actual: en la primera, Robinson v. California (1962), la

policía había registrado al acusado, Robinson, una tarde en una calle de la ciu­

dad de Los Ángeles y le encontró marcas de aguja hipodérmica y costras en el

brazo izquierdo. Robinson aceptó que ocasionalmente usaba narcóticos. Lo

arrestaron y le formularon cargos bajo un decreto de California que considera

esto como un delito menor, que amerita encarcelamiento para quien usa o es

adicto al uso de narcóticos. Los tribunales de California habían interpretado el

decreto en el sentido de que la condición de ser adicto a los narcóticos (esto es,

ser "adicto al uso" de narcóticos) era un delito penal por el cual un infractor

podía ser procesado en cualquier momento antes de que se reformara; por lo

tanto, una persona podía ser culpable de haber cometido el delito con el hecho

de ser adicto, independientemente de si él o ella hubieran jamás tenido en su

poder o usado ningún narcótico dentro del estado. La Suprema Corte de los

Estados Unidos derogó la ley de California, al dictaminar que el encarcela­

miento de un individuo cuando él o ella pudieran nunca haber tocado un

narcótico dentro del estado, ni hubieran tenido ahí ningún comportamiento

irregular, les infligía un castigo cruel e insólito, en violación a las enmiendas

constitucionales Octava y Decimocuarta.10

Pocos años después, en Powell v. Texas (1968), la corte tuvo que determinar

104

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

si una sección del Código Penal de Texas que prohibía intoxicarse en público,

caía dentro del ámbito de Robinson como una legislación no lícita, por estar

hecha con base en la condición social. A Powell, un alcohólico crónico con un

largo historial de arrestos por ebriedad en público, se le arrestó y se le acusó de

haber sido encontrado intoxicado en un lugar público. En su defensa, él

sostenía que a causa de su alcoholismo crónico, sus actos eran involuntarios y,

por lo tanto, constitucionalmente no podía ser sujeto a ningún castigo penal.

En el juicio, Powell fue declarado culpable. En su apelación, la Suprema Corte

-en una decisión dividida- sosluvo el fallo en su contra y la constitucionalidad

de la ley, decidiendo que, al contrario del decreto de California, la previsión de

la ley de Texas no buscaba castigar la condición social, sino imponer "una san­

ción penal por comportamiento público, el cual puede crear riesgos sustan­

ciales a la salud y a la seguridad, y el cual ofende las sensibilidades morales y

estéticas de una gran parte de la comunidad".41

Aunque se presentaron en la década de 1960, los procesos de Robinson y

Powell figuran significativamente en casos recientes llevados por defensores de

personas marginadas (los "sin hogar", los enfermos mentales y los adictos a sus­

tancias ilegales) en contra de ciudades que intentan restringir su compor­

tamiento. Estos casos se presentan porque tienen que ver con los temas de la

condición social y "actos involuntarios" relacionados, cometidos en público por

personas de una condición determinada. .

La cuestión que se plantea en los juicios actuales es si los casos de Robinson

y Powell deben ser interpretados en el sentido de que los actos de sobreviven­

cia de personas sin hogar -que se acuestan, duermen, comen, invaden propie­

dad privada y hasta mendigan- son involuntarios al hacerse en público y no

105

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

pueden restringirse legalmente ya que están ligados a su "condición" de "per­

sonas sin hogar". Principalmente Powell es problemático como un precedente,

porque representa una opinión plural de cuatro magistrados de la Suprema

Corte, en lugar de una clara mayoría. La pluralidad de opinión señaló el tema

de los actos involuntarios a manera de un retorno a la decisión Robinson. Aun

así, no llega a la posición que previeron los defensores de los marginados:

Se sugiere en disentimiento que Robinson está por el... principio de que "las pena-lizaciones no deben dictarse a una persona sólo por estar en una condición que ella no tiene el poder para cambiar". Cualesquiera que sean los méritos de dicha doc­trina de responsabilidad penal, con toda seguridad puede decirse que no se desprende de la doctrina Robinson. Toda la acometida legal de la interpretación de Robinson de la cláusula del castigo cruel e insólito [de la Octava Enmienda] es que las penalidades legales puedan aplicarse,sólo cuando el acusado haya cometido o se haya involucrado en algo que la sociedad tenga interés por evitar, o tal vez en términos del derecho común histórico, haya cometido algún actus reus [un acto físi­co de culpa]. Así es que esto no trata con la cuestión de si cierta conducta puede o no ser penalizada constitucionalmente porque es, en algún sentido, "involuntaria o compulsiva".42

El debate sobre cómo va a aplicarse el caso Powell surge de la opinión del juez

White, quien votó con la pluralidad para determinar el resultado, pero explicó

sus razones en una opinión por separado: Powell pudo haber probado que no

tenía alternativa sobre beber o no, pero no probó que se había sentido empuja­

do a beber en público.43 Los defensores de las personas sin hogar se han

adueñado de las palabras del juez White para afirmar que si Powell hubiera sido

un "sin hogar", habría sido considerado sin voluntad para no beber en público,

y por lo tanto la corte no habría ratificado el fallo de culpabilidad en su contra.

Un argumento que eleva a condición social la carencia de hogar.

106

LA P R O L I F E R A C I Ó N DEL D E S O R D E N

Para llevar más allá el argumento, debe decidirse que no son aceptables las

restricciones con base en la "condición social", sobre "actos de subsistencia",

cuando son realizados por los "sin hogar" en parques públicos, en las calles de

la ciudad y en edificios públicos como estacionamientos, ya que las personas

sin hogar supuestamente no tienen acceso a espacios privados y por lo tanto no

tienen otra opción que realizar dichos actos en público.44

Hasta la fecha, la mayoría de los tribunales no ha adoptado el punto de vista

de que la carencia de hogar es una condición social, o hallado la forma de

aplicar la opinión del juez White en Powell para los desórdenes en público rea­

lizados por las personas sin hogar.45 En lugar de eso, se han adherido a la plu­

ralidad de opinión en el caso Powell y al reconocimiento de que la misma

Suprema Corte no ha apoyado la prohibición que establece la Octava Enmienda

para el castigo cruel e insólito, para impedir el castigo a los actos derivados de

la condición social de una persona.

Por ejemplo, la Suprema Corte de California apoyó recientemente una orde­

nanza de Santa Ana que prohibe acampar en propiedad pública, fallando que

se permitía castigar solamente por conducta prohibida y que no estaba claro

que los demandantes no tuvieran alternativas, "ya sea la condición de ser per­

sonas sin hogar o la conducta que los llevó a la falta de un hogar y a los citato­

rios [por acampar en propiedad pública]".46 Igualmente, cuando los defensores

de las personas sin hogar se opusieron al programa Matriz de San Francisco, el

cual buscaba terminar con la delincuencia callejera en parques y vecindarios,

mediante la prohibición de beber y embriagarse en público, obstruir las aceras,

acampar en los parques, orinar y defecar en público, el graffiti, la prostitución

callejera, la venta de drogas en las calles, la mendicidad agresiva y el tiradero de

107

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

desperdicios, la Corte Federal de Distrito falló en Joyce v. City and County of San

Francisco:

La falta de hogar no está plenamente clasificada como un "estatus". Más bien, como lo expresó la pluralidad en Powell por el juez Marshall, hay una "distinción sustan­cial en la definición entre un 'estatus' y una 'condición'. En tanto que el concepto de 'estatus' puede parecer una definición perfecta, ciertos factores influyen para determinarlo, como lo involuntario en que se adquiere esa calidad (incluyendo o no que se tenga la característica de nacimiento) y el grado en el que una persona tiene control sobre esa característica".47

Aunque tales afirmaciones no son uniformes, la posición adoptada por la ma­

yoría de los tribunales es que la falta de hogar no es un "estatus", ni lo son los

actos que se derivan de una condición social constitucionalmente protegida por

una reglamentación legítima.48

Intentos por regular el comportamiento:

las leyes contra merodeadores

Aun antes de que la legislación sobre la vagancia y la condición social fuera

ampliamente invalidada por los tribunales, las leyes dirigidas al hecho de mero­

dear también fueron aprobadas y puestas en práctica. Muchos tribunales perci­

bieron como idénticas las leyes contra los merodeadores y la legislación con

base en la condición social, aunque algunas leyes sobre merodear habían sido

aprobadas para remplazar los decretos sobre vagancia, que se presumía eran ile­

gales, con una reglamentación constitucionalmente lícita. No obstante, durante

las décadas de 1960 y 1970, los tribunales federales y estatales empezaron a de­

rogar la legislación que reglamentaba o prohibía merodear, así como la vagan-

108

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

cia.49 Dos casos destacados, por los cuales la Suprema Corte asestó un golpe

fatal a los decretos sobre vagancia y merodeo con base en la condición social de

pobreza o vagancia, fueron el de Papachristou v. City of Jacksonville (1972) y

Kolender v. Lawson (1983).

En Papachristou, ocho personas, algunas de las cuales eran negras y otras

blancas, habían sido acusadas de varios hechos de vagancia por "rondar en

automóvil" y merodear. Fueron declarados culpables de violar una ordenanza

de Jacksonville, Florida, contra la vagancia: "los picaros y vagabundos, o per­

sonas de mal comportamiento que van por ahí mendigando... errantes o que

pasean de un lugar a otro sin ningún propósito legítimo u objetivo, deben con­

siderarse como vagos".

La opinión mayoritaria del juez Douglas invalidó la ordenanza como "nula

por vaguedad", porque "no avisó claramente a una persona de inteligencia ordi­

naria, que su conducta estaba prohibida por el decreto", y estimuló "arrestos y

fallos de culpabilidad arbitrarios y erráticos". Al dictaminar sobre estos puntos,

la corte enfatizó que la ordenanza de Jacksonville no era lícita porque convirtió

en delitos actos inocentes como "andar errante o pasearse" de un lugar a otro,

lo que por largo tiempo había sido parte de la tradición norteamericana. Según

la corte, el resultado de querer abarcar demasiado fue poner en manos de la

policía una "absoluta libertad de criterio". La corte rechazó también el razo­

namiento de que las leyes contra la vagancia podían prevenir el compor­

tamiento criminal, ya que la Cuarta Enmienda Constitucional establecía el

arresto sólo sobre una causa probable.50

Mientras en Papachristou la corte se enfocó principalmente al requerimien­

to de aviso adecuado respecto a qué conducta constituía una actividad delicti-

109

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

va, en Kolender v. Lawson puso mayor énfasis en el peligro de una aplicación

de la ley potencialmente discriminatoria por parte de la policía: Lawson había

sido detenido por la policía; se le pidió su identificación y se le detuvo o se

le arrestó en quince ocasiones entre marzo de 1975 y enero de 1977, siempre

mientras caminaba de noche, por una calle apartada cerca de una zona de alta

criminalidad o en un área comercial donde se había informado de robos

cometidos; fue acusado bajo una sección del Código Penal de California, que

establecía que:

Cada persona que cometa cualesquiera de los siguientes actos es culpable de con­ducta desordenada o de infracción... e) quien merodee o vague errante en las calles o de un lugar a otro sin razón o asunto aparente y quien se niegue a identificarse y a dar cuenta de su presencia cuando se lo solicite cualquier oficial de paz, si las cir­cunstancias imperantes son tales que indiquen a un hombre razonable que la seguridad pública exige dicha identificación.

En el fallo de la corte, el juez O'Connor determinó que era vago el decreto

bajo la Cláusula del Proceso Legal de la Decimocuarta Enmienda porque "no

define el delito con la suficiente precisión para que la gente ordinaria pueda

entender qué conducta está prohibida y para que no propicie su aplicación

arbitraria y discriminatoria". El decreto carecía de una norma explícita para

determinar cómo un sospechoso podía proporcionar identificación creíble y

confiable, y por lo tanto facilitaba su interpretación arbitraria por parte de la

policía, que tenía la facultad para determinar si se había satisfecho el reque­

rimiento en cada caso.51

Apegados a la decisión de la Suprema Corte en Papachristou y mayormente

después de Kolender, otros tribunales derogaron muchas leyes contra la vagan-

110

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

cia y los merodeadores, bajo la Cláusula del Proceso Legal de la Decimocuarta

Enmienda Constitucional. Las ordenanzas y los decretos que no pasaron las

pruebas constitucionales generalmente eran criticados por su vaguedad al no

proporcionar lineamientos precisos con el fin de que personas razonables

pudieran evitar un comportamiento ilegal específico y por dejar en manos de

los policías, cuyo buen juicio no está garantizado, la determinación de cuándo

un comportamiento es ilegal y si se arresta o no a una persona.

En el campo de la extralimitación, el fallo fue que la legislación era defec­

tuosa por restringir ilegalmente los derechos constitucionales de la Primera

Enmienda. Estas decisiones de la corte hicieron saber a los estados y munici­

pios, que aun cuando sus leyes no habían sido probadas, lo más seguro era que

no pasarían un examen constitucional. Como resultado, la policía dejó dé apli­

carlas, y los procuradores de distrito y de la ciudad dejaron de perseguir el deli­

to bajo estas leyes que se quedaron en los libros. Otros estados y ciudades se

apoyaron en estas decisiones y se pusieron a trabajar para elaborar nuevos

decretos y ordenanzas dirigidos a comportamientos específicos, más que a los

pobres o los migrantes.

Leyes contra merodear "con el propósito de"

La alternativa constitucional a la legislación vaga y excesivamente abarcadora

con base en la condición social, fue de decretos y ordenanzas con mayores

determinaciones y dirigidos al comportamiento. Aun antes de la decisión

Papachristou, los tribunales empezaron a definir lo que necesitaría la legislación

para resistir las impugnaciones constitucionales.

111

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

En Shuttlesworth v. City of Birmingham (1965), la Suprema Corte consideró

una ordenanza que estipulaba que "es ilegal... pararse, merodear o caminar por

cualquier calle o acera si se obstruye el libre tránsito sobre, en o a lo largo de

dichas calles o aceras", y que "también es ilegal para cualquier persona pararse

o merodear... después de que un oficial de policía le haya ordenado moverse

del lugar".

La corte sostuvo que aunque la ordenanza, como está escrita, violaba la

Primera Enmienda, al redactarla más minuciosamente pasaría la inspección

constitucional, ya que "se aplica solamente cuando una persona que se para,

merodea, o camina sobre una calle o acera, y obstruye el libre tránsito, se resiste

a obedecer una orden de un policía para que se mueva".52

Más tarde una serie de casos de Nueva York, que empezaron a finales de la

década de 1960, estableció la regla de que la legislación que prohibía simple­

mente merodear era anticonstitucional, pero cuando "merodear" se usaba junto

con, o para describir otro acto específicamente proscrito, esa legislación podía

ser válida.53 Los autores creían que el elemento de intención específica, con­

tenido en un decreto que incorporara las palabras "merodear con el propósito

de", en conjunción con otra actividad ilegítima, o que especificara la manera de

merodear para ligarla con ese acto ilegítimo, protegería de las demandas por

extralimitación o vaguedad.

El elemento de intención específica sería el aviso de que se prohibe cier­

ta conducta, y daría a la policía lincamientos para limitar la aplicación de su

criterio y el equivalente de causa probable para detener y arrestar a alguien.

La sección 647 (d) del Código Penal de California, que establece que

cualquier persona "que merodee en o cerca de un servicio sanitario abierto al

112

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

público, con el propósito de participar en u ofrecer cualquier obscenidad o

lascivia o cualquier acto ilegal" es culpable de una infracción, resulta típica de

dicha legislación.

La Suprema Corte de California apoyó el decreto en People v. Superior Court

(Caswell) (1988), fallando que el requerimiento de conocer que cierta conduc­

ta era ilegal y el lenguaje que especificaba el lugar de aplicación, contrarrestaba

cualquier potencial vaguedad al dar oportunamente aviso de los actos pros­

critos y proporcionando a la policía lincamientos adecuados para reducir el uso

irrestricto de su criterio en la aplicación de la ley.54

Sin embargo, cuando se probó en los tribunales, la legislación sobre "mero­

dear con el propósito de" produjo resultados variados y contradictorios. Algu­

nos tribunales han seguido la misma razón fundamentada que la Suprema Cor­

te de California, apoyando ordenanzas y decretos que siguen este formato.55Una

ordenanza de Milwaukee, Wisconsin, que prohibe merodear o rondar en un lu­

gar, en un tiempo, o en una manera no usual para ciudadanos respetuosos de

la ley, bajo circunstancias que provocan alarma para la seguridad o las pro­

piedades de las personas, y la cual justificó la probable causa para un arresto

por parte de un policía, fue apoyada ante una demanda por vaguedad. La

Suprema Corte de Wisconsin falló que el tiempo, el lugar y el lenguaje, así

como una serie de factores que los policías deben considerar para determinar si

se presenta "alarma", daban a la ordenanza la suficiente claridad para evitar la

vaguedad y citó un párrafo de un fallo de la Suprema Corte de los Estados

Unidos, respecto al grado de definición requerido: "Hay áreas de la conducta

humana donde, por la naturaleza de los problemas que se presentan, las legis­

laturas simplemente no pueden establecer normas con gran precisión".56 La ciu-

113

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

dad sigue teniendo vigente esta ordenanza, así como dos nuevas ordenanzas

dirigidas al acto de merodear con el propósito de prostitución y con el propósi­

to de vender drogas.57

Aun así, no todos los tribunales han aceptado la constitucionalidad de las

leyes de "merodear con el propósito de". En Wyche v. State of Florida (1993), la

Suprema Corte de Florida se refirió a la constitucionalidad de una ordenanza

de Tampa que hacía ilegal para cualquier persona merodear "ya sea como

peatón o en un vehículo, en o cerca de cualquier calle o lugar abierto al públi­

co, de manera y bajo circunstancias que manifiesten el propósito de inducir,

seducir, ofrecer o procurar a otro para cometer un acto de prostitución u otro

acto obsceno o indecente". Como lo requiere casi toda la legislación sobre "me­

rodear con el propósito de", en la ordenanza se especificaron varios actos y cir­

cunstancias que satisfacen el elemento "manifestación":

...que tal persona sea una prostituta conocida, alcahuete o sodomista, que repeti­damente haga señas, detenga o intente detener, o entable conversación con los transeúntes, o trate de parar a los automovilistas, saludándolos y agitando sus bra­zos, con el propósito de inducirlos, tentarlos, ofrecerles o procurar a otro para cometer un acto de prostitución... No debe arrestarse a nadie por una infracción a esta subsección, a menos que el policía que hace el arresto primero ofrezca a la per­sona la oportunidad de explicar esta conducta, y nadie debe ser declarado culpable de violar esta subsección si en juicio se pone en evidencia que la explicación que dio fue verdadera y reveló un propósito legal.58

Renetha Wyche fue arrestada de acuerdo con la ordenanza después de que la

policía la observó parada en una esquina en un "traje pintado al cuerpo",

haciendo señas a los transeúntes, y luego la vieron subir a un automóvil.

El tribunal de Florida derogó la ordenanza, con el razonamiento de que

114

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

inhibió e infringió una actividad constitucionalmente protegida, que una per­

sona inocente puede realizar -como ver los aparadores, deambular por una

acera, hacer señas a amigos o paseantes- y por permitir el arresto y acusación

por merodear, bajo circunstancias que solamente indicaban la posibilidad de

intentar involucrarse en prostitución, en lugar de obtener prueba de intención

ilegal como un elemento del delito. Además, el tribunal declinó señalar qué se

requiere para que se configure la intención específica de participar en una

actividad prohibida, o actividad lo suficientemente abierta para manifestar de

manera clara ese intento, y rehusó decidir si es constitucional que los policías

ejerzan su criterio para diferenciar entre "encuentros en la calle constitucional-

mente lícitos y actos que reflejan el estado mental necesario para hacer un

arresto".

Otra legislación sobre "merodear con el propósito de" también ha tenido

que luchar en los tribunales cuando el acto al cual se unió merodear, es un acto

constitucionalmente permitido. La legislación para restringir "merodear con el

propósito de pedir" es un objetivo principal bajo ataque al aumentar el número

de tribunales que han decidido que la mendicidad constituye una actividad de

expresión o comunicativa amparada por la Primera Enmienda. Un caso clave en

esta área se decidió en julio de 1993, cuando la Corte de Apelaciones del

Segundo Circuito apoyó el fallo de una Corte Federal de Distrito de que la ley

sobre "merodear con el propósito de pedir", del estado de Nueva York, era anti­

constitucional.59

Los fundamentos para esta decisión no fueron de vaguedad o de proceso

legal: la corte dictaminó que mendigar era una actividad comunicativa ampara­

da por la Primera Enmienda. En otras decisiones recientes, tanto los tribunales

115

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

estatales como los federales han invocado el amparo de la Primera Enmienda

para numerosos actos cometidos en las calles de la ciudad, que nosotros califi­

camos aquí como comportamiento desordenado -entre otros, acampar en los

parques, mendigar y obstruir las aceras en las zonas comerciales.

Con la incierta respuesta de los tribunales a la legislación sobre "merodear

con el propósito de", hoy muchas ciudades y estados pugnan por una legis­

lación que parta del legado de los decretos sobre merodear y vagancia, y que

señale actos específicos que contribuyen al desorden y el temor en las calles.

La siguiente fase de la legislación:

señalar los comportamientos específicos

Por todo el país, las leyes sobre "merodear con el propósito de" están todavía en

los libros y se aplican en muchas comunidades. Sin embargo, los estados y ciu­

dades están adoptando cada vez más medidas legales directamente contra una

gama de comportamientos que contribuyen a los altos niveles de desorden en

las calles de la ciudad, desde mendigar agresivamente o abordar con el propósi­

to de pedir limosna; acostarse, dormir o acampar en los parques públicos o en

las aceras (en algunas ocasiones limitado a áreas designadas u horas determi­

nadas); la obstrucción del tránsito de peatones en las aceras; amenazar, hostigar

o intimidar a las personas; beber alcohol en público, y dañar la propiedad públi­

ca. Las leyes en que se apoya cualquier ciudad reflejan hasta cierto grado los tipos

de problemas que enfrenta esa comunidad. Proporcionamos ejemplos específicos

de esta legislación, y las experiencias de comunidades que intentan implemen-

tarla y aplicarla, como estudios de casos en los capítulos 4 y 6.

116

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

Las demandas por estas formas de legislación para el mantenimiento del

orden son una cuestión de rutina para las ciudades. Los defensores legales de

los acusados atacan los decretos y ordenanzas como no lícitos, bajo el argu­

mento de que están basados en la condición social y dirigidos contra los

pobres y las personas sin hogar. De manera creciente, sin embargo, encuadran

sus análisis en términos de la Primera Enmienda, que ampara la libertad de

expresión y conducta expresiva, y otros derechos fundamentales de los po­

bres y personas sin hogar, como el derecho de viajar y de asociación, y casi in­

variablemente presentan demandas de proceso legal y reclamaciones de igual­

dad de protección.60

La Cláusula de Igualdad de Protección de la Decimocuarta Enmienda pro­

hibe a un estado "denegar a cualquier persona dentro de su jurisdicción la igual

protección de las leyes", y por lo tanto exige que todas las personas en situación

similar sean tratadas igual.61 Las reclamaciones por igualdad de protección con

frecuencia se presentan en demandas de acción de clase a nombre de los "sin

hogar", dentro de una comunidad en particular, con acusaciones de que un de­

creto señala injustamente a los pobres o a las personas sin hogar.

Bajo un análisis de igualdad de protección, la legislación se supone válida

en tanto que la clasificación efectuada esté relacionada con un legítimo interés

del Estado, una norma relativamente fácil de cumplir por una ciudad o un esta­

do. El problema surge cuando la obligación de cumplir una norma mucho más

alta -como la de escrutinio riguroso- recae sobre la ciudad o el estado. Donde

la acción del Estado representa discriminación intencional (cuando se establece

en el lenguaje del decreto, o donde la "odiosa discriminación" está en práctica)

con base en una "sospechosa clasificación" -como el origen de raza o nación,

117

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

esto es, la discriminación en contra de miembros de un grupo que histórica­

mente ha sido víctima de discriminación odiosa-, se sujeta a escrutinio estric­

to. Similarmente, el escrutinio riguroso es aplicado donde una clasificación

infringe un derecho fundamental constitucionalmente amparado, como el de

expresión, de voto o de viaje interestatal.62 El "escrutinio riguroso" con fre­

cuencia pronostica el desastre para la legislación sobre mantenimiento del

orden de una ciudad: para prevalecer en tales casos, se debe probar que las

leyes contienen los elementos debidamente estructurados para lograr el interés

del gobierno. Esta norma es considerablemente más alta y más difícil de

cumplir para una ciudad o estado, que el nivel de relación racional.

Por lo tanto, el que los pobres o los sin hogar que presentan sus demandas

constituyan una clase o no, resulta clave para el éxito del esfuerzo de una ciu­

dad con una legislación que señale actos específicos. La respuesta a la cuestión,

como la ha establecido la Suprema Corte en una serie de decisiones, parece ser

"no". Por ejemplo, con referencia al financiamiento oficial para el aborto, la

corte falló que la indigencia no constituía una clase para propósitos de igualdad

de protección y apoyó una medida de asistencia social de Connecticut, que

proveía a las mujeres embarazadas pobres los fondos para el parto pero no para

un aborto no terapéutico.63 La corte llegó a la misma conclusión en la ciudad de

Nueva York, para mujeres embarazadas pobres, quienes protestaron por las

restricciones en los fondos para el pago de abortos médicamente necesarios.64

Y en la esfera de la educación, los padres de niños mexicano-americanos

pobres, residentes en los distritos con menos riqueza fiscalmente gravable y

presupuestos de gastos por alumno más bajos, fracasaron en sus reclamaciones

de igualdad de protección ante el sistema de financiamiento para la educación

118

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

pública del estado de Texas, que se fundamenta sobre la base de los impuestos

a la propiedad local.65 Los tribunales menores han seguido la tendencia de que,

así como la mayoría de los tribunales han rechazado reconocer la carencia de

vivienda como una condición social, del mismo modo ellos han declinado

reconocer a los pobres o a las personas sin hogar como una clase y, por lo tanto,

invocar la aplicación del escrutinio riguroso en sus análisis.

Aunque el escrutinio riguroso puede no proceder si se considera a las per­

sonas sin hogar como una clase, puede invocarse cuando se viola un derecho

fundamental mediante una clasificación. Y cuando se confrontan con acusa­

ciones de irregularidades del proceso y de violaciones a la igualdad de protec­

ción que implican la libertad de expresión y otros derechos constitucionales, los

tribunales por todo el país no han respondido uniformemente en su evaluación

de la legislación dirigida a comportamientos específicos aparte de merodear.66

Por ejemplo, dos jueces de cortes federales de distrito dentro, del Noveno

Circuito, recientemente se vieron en lados opuestos del mismo asunto: si una

ciudad puede reglamentar sentarse en la acera en una zona comercial. En marzo

de 1994, la juez de la Corte Federal de Distrito Barbara Rothstein (WD. Wash.)

apoyó -con base en la Primera Enmienda que ampara el proceso debido, la

igualdad de protección y el derecho a viajar- una ordenanza de Seattle, Wash­

ington, que prohibía sentarse en una acera entre las 7:00 a.m. y las 9:00 p.m.

en determinadas zonas comerciales del centro y de los vecindarios.

Respecto a la reclamación basada en la Primera Enmienda en particular, la

juez Rothstein comentó que "el argumento del demandante [que la mera pre­

sencia de una persona descuidada y desaliñada sentada o acostada en una acera

comunica la necesidad de ayuda y la falla de la sociedad para atender esa necesi-

119

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

dad] requería la conclusión de que cada acto público que realiza la gente sin

hogar es conducta expresiva amparada por la Primera Enmienda porque están,

con su sola presencia, haciendo una continua declaración social. La corte rechaza

este argumento como no amparado por la precedente Primera Enmienda".67

Sin embargo, en mayo de 1995 se vetó a Berkeley California, de aplicar su

ordenanza que prohibía sentarse en una acera pública a dos metros de distan­

cia de un edificio en una zona comercial entre las 7:00 a.m. y las 10:00 p.m. De

acuerdo con la juez de la Corte Federal de Distrito, Claudia Wilken (N.D. Cal.),

sentarse en una acera constituía, bajo la Primera Enmienda Constitucional, una

conducta expresiva amparada, ya que estaba comunicando mensajes tanto de

necesidad como de pasividad.68

El fallo de la juez Wilkens sobre la protección de la Primera Enmienda al

comportamiento silencioso de las personas puede ser único en su aplicación a

sentarse en una acera, pero no es extraño a la tendencia de los tribunales de

extender tal protección a muchos actos, más allá de la expresión hablada, que

realizan las personas en lugares públicos. Sin estar ya confrontadas con legis­

lación que claramente señala la condición social de las personas -como los

viejos decretos sobre vagancia y merodeo- y habiendo decidido en su mayor

parte que las personas sin hogar y los indigentes no constituyen una clase,

ahora los tribunales están luchando con las controversias de los defensores de

que se comunica un mensaje con las acciones, aun con la sola presencia en las

calles, de las personas a quienes ellos representan -ya sea que pidan limosna,

se acuesten en las aceras o acampen en los parques.

En capítulos posteriores, revisaremos algunas decisiones específicas de los

tribunales ante las recusaciones, con base en la Primera Enmienda, a la legis-

120

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

lación para el mantenimiento del orden que señala comportamientos específi­

cos, y sugeriremos los argumentos legales que las ciudades deberán prevenir y

cumplir, si pretenden tener éxito en el desarrollo y la defensa de su legislación.

Si, como queda claro en los casos de Berkeley y Seattle, uno va más allá de las

últimas decisiones de los jueces, el éxito en los tribunales de la legislación de una

ciudad y su programa para aplicarla, con frecuencia no dependerá meramente del

contenido de la legislación, sino de la habilidad de los defensores de los acusados,

para hacer pasar a los infractores como marginados, pobres y victimas de la dis­

criminación. En respuesta, la ciudad necesitará presentar un expediente de sus

esfuerzos en general para tratar justamente con los problemas de los pobres y los

que no tienen un hogar, como parte de una estrategia legislativa y de políticas mi­

nuciosamente elaboradas para proporcionar y mantener la calidad de vida de todos

los ciudadanos. Las ciudades de Seattle y San Francisco son ejemplares respecto a

esto, como lo mostramos con mayor detalle en el capítulo 6. Igualmente importante

es la necesidad de disuadir a la corte de identificar la pobreza y la carencia de un

hogar con los problemas de comportamiento antisocial y delictivo que amenazan el

orden, la seguridad y la viabilidad a largo plazo de los vecindarios urbanos.

QUÉ ES DESORDEN Y QUÉ NO LO ES: LOS PELIGROS

DE CONFUNDIR LOS ACTOS DESORDENADOS CON

LA POBREZA Y LA CARENCIA DE HOGAR

Nosotros apoyamos totalmente el criterio de los tribunales, de no permitir que

las personas sean penalizadas por su condición social. No queremos regresar a

121

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

las leyes contra la vagancia, las cuales son injustas e inapropiadas en una so­

ciedad democrática, ya que tenemos las mismas preocupaciones que una vasta

mayoría de la población acerca de las personas sin hogar, la pobreza y la injus­

ticia social. Deseamos que las oportunidades sean distribuidas equitativamente,

y queremos asegurar que las personas que buscan trabajo y hogar adecuados,

los puedan tener.

La falta de un hogar y la pobreza son condiciones graves por sí mismas. No

obstante, cada vez que las personas sin hogar y la pobreza son mencionadas,

algunos tribunales consideran erróneamente tal legislación como basada en la

condición social y se sobrepasan al derogar leyes contra merodear "con el pro­

pósito de". En su mayoría, estos tribunales dejan de discernir las muy reales

diferencias entre la legislación dirigida a una condición social (como son las

leyes contra la vagancia y contra merodear) y aquella opuesta a actos específi­

cos (como es la legislación sobre "merodear con el propósito de").

Además, los tribunales tienen una visión irreal y tal vez no bien informada

de las consecuencias de implementar y aplicar solamente la legislación que

pasará el examen constitucional porque es la que tiene mayor claridad. Este

problema lo tratamos en el capítulo 5. Sobre todo, los tribunales -como lo

hacen muchos en nuestra sociedad de hoy- ignoran que confundir la pobreza

y la carencia de un hogar con el comportamiento desordenado tiene graves con­

secuencias.

En primer lugar, la utilización del término "sin hogar" como un eufemismo

para una gama de actividades antisociales y/o ilegales, y para "los pobres", le da

a todos los pobres una mala imagen e ignora la realidad de que la mayoría de

los pobres acatan la ley, tienen un sentido de decencia y respeto por otros, y

122

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

asumen la responsabilidad de sus propias obligaciones. Así lo señalan Alice S.

Baum y Donald W. Burnes, quienes han participado extensamente en labores de

servicio social con personas sin hogar:

Al perpetuar el mito de que las personas sin hogar son exclusivamente gente pobre que necesita vivienda, los defensores refuerzan y promueven los más perniciosos estereotipos de pobreza en Estados Unidos. La vasta mayoría de la gente pobre en el país no es gente sin hogar. La gente pobre no vive en las calles, debajo de los puentes o en los parques; no cargan con todas sus pertenencias en carritos del supermercado o en bolsas de plástico; no visten harapos uno encima del otro, no se quedan inconscientes ni se duermen en las puertas de los edificios, no se orinan ni defecan en lugares públicos, no duermen en sus carros o en campamentos, no hostigan ni intimidan a otros, no piden dinero en las calles, no atacan físicamente a los trabajadores y a los residentes de la ciudad, y no vagan errantes por las calles gritando.

Nosotros tememos que la estrategia política de identificar a las personas sin hogar simplemente como "los pobres", a fin de ganar simpatía, ha dado por resul­tado que muchos norteamericanos crean que toda la gente pobre se comporta de manera contraria a las reglas comunes de la decencia. No solamente ha resultado esto en contra de las personas sin hogar, sino, creemos, también ha fomentado la creciente hostilidad hacia los pobres, los inmigrantes y las minorías.69

Las características de muchos demandantes en pleitos legales contra las activi­

dades de mantenimiento del orden, reflejan frecuentemente una discrepancia

entre los pobres y los "sin hogar". En Santa Ana, donde la ciudad fue deman­

dada por una ordenanza que prohibía acampar en propiedad pública, la

Suprema Corte de California encontró que los nueve declarantes que decían ser

personas "sin hogar" para propósitos de la demanda, tenían varias razones para

acampar en público, que iban desde perder el autobús hacia el refugio y no

poder dormir en un centro ruidoso y congestionado, hasta sentirse más seguros

en un área del centro cívico que en un refugio. Uno de ellos no era persona sin

123

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

hogar en absoluto, y otro más ni siquiera había sido citado por esa ordenanza.70

En Joyce v. City and County of San Francisco, los cuatro demandantes eran

personas sin hogar por las siguientes razones: una había sido invitada por una

hija a vivir con ella, pero se rehusó y después le pareció insatisfactoria la vivien­

da que le proporcionó una clínica, no pudo encontrar alguien que fuera "acep­

table" para compartir el cuarto y rechazó dormir en un refugio a causa de la

gente sin hogar que se hospedaba ahí. La segunda tenía alojamiento y si acaso

había estado en las calles sólo unas cuantas noches. La tercera tenía alojamien­

to y recibía de la ciudad asistencia social y estampillas para la comida. Y la cuar­

ta había recibido ayuda de la ciudad, pero se la habían suspendido por faltar a

las citas.71

Entre los beneficiarios de asistencia general, la gente sin hogar recibía la

misma cantidad de beneficios que los que tenían alojamiento de la ciudad, sin

embargo, muchos sin hogar rechazaron estar en alojamientos ya fueran transi­

torios o permanentes.72 Resulta claro que no todos los señalados como "sin

hogar" en estas demandas están en tal condición involuntariamente; así, su

decisión de vivir en las calles es perjudicial para otros.

Segundo, al poner juntas a todas las personas sin hogar dentro de una

población, se ignoran las verdaderas necesidades emocionales, sicológicas y

físicas de ciertos grupos dentro de la gente sin hogar: aquellos que están extra­

ordinariamente perturbados y/o son delincuentes. Por ejemplo, estudios rea­

lizados en la ciudad de Nueva York en 1989 entre quienes usaban el Metro

como refugio, revelaron que constituían una población particularmente trastor­

nada y problemática, y que muchos de ellos tenían largos historiales de arrestos

tanto por infracciones como por delitos graves.73

124

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

Cálculos de las autoridades del transporte metropolitano indicaron que al

menos 40 por ciento de las personas sin hogar del Metro estaban mentalmente

enfermas y muchos eran alcohólicos y adictos a las drogas. Estudios más

recientes indican que 80 por ciento de los hombres en los cuarteles de Nueva

York que se usan como albergues, abusan de las drogas o del alcohol.74 Por otra

parte, Baum y Burnes han descubierto que el retrato popular del "problema de

los sin hogar" está muy fuera de cuadro:

Periódicos, revistas, libros y programas de televisión dieron a conocer las histo­rias de personas sin hogar, familias de padres muy unidos temporalmente en mala situación, o de personas sin hogar que recientemente habían sido despedi­das de empleos permanentes. Estos reportajes llevaron a los legisladores, políti­cos y defensores a enmarcar el tema como uno de gente que no tenía hogar y por lo tanto eran "sin hogar", pero ninguna de estas descripciones guarda parecido alguno con la gente que nosotros conocemos, ni corresponden a los resultados de la investigación de que hasta el 85 por ciento de los adultos sin hogar padecen de alcoholismo crónico, adicción a las drogas, enfermedad mental, o alguna com­binación de los tres problemas.75

La información de otras fuentes similares también sugiere que los orígenes de

muchos problemas de aquellos etiquetados como sin hogar, no son exclusiva­

mente económicos, como los defensores nos hacen creer, sino que tienen su raíz

en problemas mentales, alcoholismo crónico, drogadicción y con frecuencia la

interacción de los tres.76 Abogar por los derechos de personas con estas carac­

terísticas a vivir en las calles, o en los túneles del Metro, frecuentemente quiere

decir que no se ha hecho nada para atender la causa por la que se encuentran

donde están y que a ellos se les ha dejado vulnerables a los verdaderos peligros

inherentes a sus alrededores.

125

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

Y, como uno de nosotros -Kelling- señaló, los defensores de las personas

sin hogar en el Metro de la ciudad de Nueva York trataron de hablar con per­

sonas que aceptaron la comida y el viaje en autobús a un refugio y de regreso

al Metro, que les ofreció la policía... cuando hasta doce personas por mes sin

domicilios conocidos estaban muriendo ahí de causas que van desde hipoter­

mia, hasta electrocutarse por tocar el tercer riel del Metro, sufrir mortales que­

maduras por acurrucarse cerca de una parrilla eléctrica en busca de calor, u

homicidio.

Una tercera complicación del dilema carencia de hogar/desorden es con­

fundir la falta de vivienda con la actividad criminal. Un importante subgrupo

de aquellos que se identifican a sí mismos como sin hogar, utiliza una identi­

dad real de persona sin hogar como un disfraz para cometer actos que son deli­

tos graves. Por ejemplo, en San Francisco, los trabajadores de la ciudad que

trataban de realizar labores de limpieza y mantenimiento en parques públicos,

plazas y calles, fueron físicamente amenazados por gente que vivía ahí en cam­

pamentos, y enfrentaron riesgos de salud importantes por tener que levantar

desperdicios que consistían en agujas, desechos humanos y basura. Adicional-

mente, estos campamentos se convirtieron en centros para el uso de drogas,

venta de cocaína, crack y robo, que se diseminaron por los vecindarios de los

alrededores. Personas intoxicadas por el alcohol o las drogas descansaban y

dormían en los escalones de las puertas de los negocios y hasta de los hogares

e intimidaban a los vecinos, clientes y transeúntes.77

No es de sorprender que los defensores quieran preservar el mito de que

cada persona que pide agresivamente, que vive en un campamento en un par­

que de la ciudad, o que orina, defeca o participa en actos sexuales en público,

126

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

es persona sin hogar. Después de todo, haciendo que el problema de la caren­

cia de vivienda parezca tan grande como sea posible, otorgan una urgencia

obligatoria a sus argumentos. Prácticamente, cada comportamiento antisocial

puede ser enmarcado como uno de "falta de vivienda". Por ejemplo, Brad

Lichtenstein, miembro del grupo, voluntario de Nueva York "Streetwatch", que

supervisa el manejo de las personas sin hogar por parte de la policía, criticó el

apoyo del alcalde Giuliani a una medida presentada al cabildo de Nueva York

durante el otoño de 1994, para hacer ilegal pedir dinero cerca de un cajero

automático, argumentando que "si la medida se aprueba, habrá una más en una

larga lista de razones para arrestar a neoyorquinos sin hogar".78 Cierto que

algunos de los mendigos cerca de los cajeros automáticos pueden ser personas

sin hogar e inofensivos, pero muchos otros son ladrones, rufianes y estafadores,

algunos de los cuales son personas sin hogar y otros no. El comportamiento

desordenado no es un privilegio exclusivo de las personas sin hogar.

Finalmente, al confundir los actos de desorden que tienen lugar en las ca­

lles, con el "estatus" de personas sin hogar, se distrae la atención de las enormes

consecuencias sociales de los mismos actos. Como el estudio de Skogan ha

mostrado claramente, aparte de ahuyentar a los ciudadanos de los parques y las

calles, el desorden puede conducir eventualmente a la completa desaparición

de los centros comerciales del vecindario y amenaza el tejido social y la viabi­

lidad comercial de nuestras ciudades. Los ricos y los acomodados pueden evi­

tar este comportamiento y alejarse de él, mientras que los pobres y las clases

trabajadoras de las ciudades no pueden hacerlo.

¿Existe una forma más útil de acercarse a la población de las calles que los

defensores llaman "gente sin hogar", cuando se reflexiona acerca de los proble-

127

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

mas del desorden? Probablemente una de las más agudas observaciones de la

relación entre las diferentes poblaciones en las calles y el desorden es la rea­

lizada por Kent Scheidegger, de la Criminal Justice Legal Foundation. A partir

del trabajo de Baum y Burnes y otros, Scheidegger separa a las personas sin

hogar en tres subgrupos: los que no tienen, los que no pueden y los que no

quieren.79

Los que no tienen son los auténticamente pobres, quienes están en las calles

debido a una emergencia, necesitan refugio temporal y se mudarán de regreso

a la corriente principal -un porcentaje relativamente pequeño de aquellos que

comúnmente se consideran como sin hogar-. Los que no pueden son los enfer­

mos mentales graves y los adictos, tal vez el grupo más numeroso de los tres.

Los que no quieren son aquellos para quienes vivir en las calles y moverse ile-

galmente -incluyendo la criminalidad-, se convierte en estilo de vida. En el

debate sobre el desorden, los que no tienen generalmente no son el problema;

el problema es el repetido y continuo comportamiento antisocial de los que no

pueden y de los que no quieren.

Ya sean verdaderamente sin hogar o no, los que no pueden y los que no

quieren son ciertamente responsabilidad de nuestra sociedad. Estamos lejos de

haber agotado los intentos por desarrollar medios más satisfactorios y produc­

tivos de proveer y atender sus necesidades. Sin embargo, ni a los mentalmente

enfermos ni a los que abusan de ¡as sustancias prohibidas, ni a aquellos que vi­

ven en las calles para dedicarse a actividades ilegales, se les debe permitir que

amenacen la viabilidad de la vida social y comercial en nuestras ciudades al

cruzar repetidamente los límites del comportamiento civil y legal. Nuestra

responsabilidad para con ellos no se cumple con permitir el deterioro de nues-

128

LA P R O L I F E R A C I Ó N D E L D E S O R D E N

tras ciudades para fomentar la impresión errónea de que estamos protegien­

do sus -y nuestras propias- libertades, ni con un movimiento que busca pro­

teger sus "derechos" a permanecer en las calles o en los túneles del Metro y par­

ticipar en un comportamiento desordenado.

Reconocer cómo llegamos a nuestro nivel actual de desorden es un impor­

tante primer paso para atender los problemas de la criminalidad y el deterioro

del vecindario. Los cambios sociales y la evolución de la doctrina legal y la le­

gislación, recopilados aquí, están unidos a una tendencia significativa a reducir

el tradicional papel de la policía en el mantenimiento del orden. Si los cambios

en la doctrina legal, legislación y pensamiento social han contribuido a un

incremento en el desorden urbano, también lo ha hecho la inefectividad de las

estrategias policiacas: no hemos utilizado a la policía efectivamente para ayudar

al mantenimiento del orden, o para reducir y controlar la criminalidad en ge­

neral. En lugar de eso, durante la mayor parte de este siglo hemos definido un

papel muy limitado para la policía, como luchadores profesionales contra el

crimen, y hemos restringido su participación en la vida del vecindario local

para que atiendan delitos "más graves" y aprehendan a los criminales. Y al reti­

rarse la policía de muchas actividades de mantenimiento del orden en los

vecindarios, el desorden llegó y se instaló.

129

C A P Í T U L O 3

EL FRACASO DE LAS PASADAS

ESTRATEGIAS POLICIACAS

Desde sus inicios, la policía norteamericana brindó su ayuda a las comu­

nidades, más allá de sus obligaciones de control de la delincuencia y apli­

cación de las leyes. Las policías siempre han sido un elemento indispensable

para mantener el orden en las comunidades y en las calles del vecindario. Sin

embargo, durante este siglo, un nuevo paradigma ha conformado las acciones

de la policía. En este modelo, el mantenimiento del orden ha sido hecho a un

lado por el enfoque de "combatir el crimen". Como combatientes profesionales

contra el crimen, la policía es "la parte frontal del sistema de justicia penal", a

distancia de los ciudadanos y las comunidades que patrulla, y responsable no

ante los ciudadanos, sino ante los principios de su profesión. Este modelo dio

origen a los sistemas 911, alrededor de los cuales se organizó buena parte del

patrullaje actual. La misma policía ayudó a conformar y a promulgar esta nueva

ideología que los define como profesionales en la lucha contra el crimen. Al

mismo tiempo, los tribunales tuvieron una amplia justificación para reducir el

uso del criterio de los policías en los encuentros callejeros, como una forma de

evitar los abusos de poder de la policía.

Actualmente el problema es que ha fracasado el modelo del policía profe-

131

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

sional en la lucha contra el crimen, a tal grado que algunos policías han llega­

do a renunciar a la idea de que pueden combatir el crimen con efectividad. Los

sistemas 911, en especial, drenan los recursos de la policía que podrían uti­

lizarse más efectivamente para prevenir la criminalidad; se separa al policía de

los vecindarios y en muchas áreas no satisface las prioridades de los ciudadanos

ni responde a sus exigencias. Mantener el orden, que es una actividad integral

de la policía desde principios a mediados del siglo xix, ha venido a considerarse

por muchos de nosotros, y aun por los mismos policías, como una actividad

degradante que no pertenece a la policía.

¿Cómo llegamos a este dilema? Para buscar las repuestas, en este capítulo ana­

lizamos el desarrollo de la actividad policiaca en Estados Unidos, especialmente

aquellos cambios que han tenido consecuencias básicas en las estrategias y las tác­

ticas de la policía para combatir a la delincuencia de hoy La historia de la inter­

vención de la policía en el mantenimiento del orden y las consecuencias de los

recientes cambios en sus sistemas, nos dan una idea de las causas del incremen­

to del desorden en nuestras ciudades y del modo como la policía se ha hecho más

ineficiente para mantener o restaurar el orden. Sobre todo, nos hacen llegar a una

conclusión definitiva y sorprendente; si vamos a restaurar el orden en los espa­

cios públicos, no será sin costo, y en el contexto actual de limitación de fondos

para atender los problemas urbanos, el costo se calculará de acuerdo con las dife­

rentes prioridades de la policía y el papel sustancialmente diferente que realicen

los ciudadanos en el mantenimiento de la seguridad pública. Por principio de

cuentas, debemos entender la clase de arreglos que hizo una generación anterior

de líderes policiacos para enfrentar los problemas de inicios del siglo XX; sólo así

será posible saber cuáles tratos deben hacerse ahora.

132

EL F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

EL FRACASO DÉ LOS PARADIGMAS POLICIACOS:

EL MODELO DE LA VIEJA REFORMA Y LA

ESTRATEGIA-GUERRERA

Ningún sistema de policía en el mundo está tan radicalmente descentralizado y

localizado como el sistema norteamericano. Como una institución local dedi­

cada a atender las necesidades locales, la policía tuvo amplias y variadas fun­

ciones en sus inicios. Originalmente, las obligaciones de la policía eran man­

tener la paz y prevenir la delincuencia -como lo expone Sir Robert Peel, el

arquitecto de la actividad policiaca moderna en Inglaterra: "Mantener la paz por

medios pacíficos"-. La función principal de la policía era prevenir la criminali­

dad. Los policías prevenían el crimen con su presencia disimulada -esto es, se

mezclaban entre la población- y al lidiar con las condiciones que daban origen

al delito (desorden, ebriedad, apuestas y prostitución, por ejemplo). Arrestar

gente era sólo una de sus muchas responsabilidades.

Los reglamentos municipales de la ciudad de Nueva York, como los de mu­

chas otras ciudades, estipularon las amplias funciones de su cuerpo de policía

a principios del siglo XX, en los siguientes términos:

Sec. 315. Por este medio se constituye en deber del departamento y fuerza de la policía, en todo tiempo del día y de la noche... especialmente mantener la paz pública, prevenir el delito, detectar y arrestar a los delincuentes, suprimir motines, aglomeraciones e insurrecciones; dispersar reuniones tanto ilegales o peligrosas como aquellas que obstruyan el libre tránsito por las calles, aceras, parques y lugares públicos; proteger los derechos de personas y propiedades, preservar la salud pública, mantener el orden en las elecciones y en todas las reuniones y asam­bleas públicas; regular, dirigir, restringir y controlar el movimiento de carretas, dili­gencias, automóviles y demás vehículos en las calles, puentes, plazas, parques y

133

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

lugares públicos, para facilitar el tránsito y la comodidad del público así como garantizar la adecuada protección de la vida y la salud humanas... quitar todos los obstáculos de las calles, parques y carreteras; arrestar a todos los pordioseros; ayu­dar, aconsejar y proteger a inmigrantes, extranjeros y viajeros en las calles, en los barcos de vapor, al desembarcar, y en las estaciones del ferrocarril. Observar e inspeccionar con cuidado todos los lugares públicos de diversión, los estable­cimientos comerciales con permiso o licencia; las casas de citas o de prostitución, y las casas que frecuentan las prostitutas conocidas o donde éstas residen; todos los lugares donde se venden boletos o planillas de lotería; las casas de apuestas, palen­ques de gallos y salones de baile públicos. Reprender y restringir toda conducta o prácticas ilegales o desordenadas; hacer cumplir y evitar la violación de todas las leyes y ordenanzas en vigor en dicha ciudad; arrestar a todas las personas culpables de violar cualquier ley u ordenanza para la supresión o castigo de delitos e infrac­ciones.1

Destacan las palabras operativas: preservar, evitar, detectar, arrestar, suprimir, dis­

persar, proteger, dirigir, quitar, ayudar, aconsejar, reprender y restringir. Cada uno de

estos términos comprende un complejo paquete de responsabilidades. Como

parte de sus labores de protección, la policía proporcionaba, tanto a los resi­

dentes urbanos como a los recién llegados, servicios sociales que ahora no son

ampliamente reconocidos. Las estaciones de policía se construyeron con espa­

cio suficiente para que los inmigrantes que llegaran a la ciudad tuvieran un

lugar para dormir por varias noches hasta que encontraran trabajo y refugio.2

Las filas de "sopa y comida" también fueron implantadas originalmente por la

policía. La prestación de servicios sociales no se limitó a los inmigrantes adul­

tos y sin hogar: una de las mayores responsabilidades de la policía urbana del

siglo XIX fue la tarea de encontrar a los niños perdidos y devolverlos a sus

padres.

Pese a estas buenas obras, a finales del siglo xix y principios del xx la policía

tenía una mala fama de brutalidad, ineficiencia y corrupción. Esta reputación

134

EL F R A C A S O DE LAS P A S A D A S E S T R A T E G I A S

nació del vínculo de la policía con la maquinaria política local, que gobernaba

las ciudades desde "cuartos llenos de humo". Como parte de una maquinaria

política surgida de las crujías, la policía fue indispensable para brindar protec­

ción; su lealtad -padrinazgo con base en la crujía- a los políticos locales le

aseguraba su fuente de empleo.3 Por lo tanto, una forma de corrupción de la po­

licía fue usar su fuerza para sostener a los políticos en su puesto. La policía tam­

bién recibía pagos para aplicar poco las leyes impopulares, especialmente

aquellas contra el vicio cuyo objetivo era evitar el consumo de alcohol.

Por otra parte, el abuso contra las minorías, especialmente las afroameri­

canas -aunque esto no se limitó a ellas-, también fue una característica de las

actividades iniciales de la policía. En un reflejo de la vehemencia con que los

reformadores de finales del siglo xix atacaron a la policía, Egon Bittner hace

notar secamente que: "De todas las instituciones municipales de finales del siglo

xix en Estados Unidos, a ninguna se le acusó tan unánimemente como a la

policía urbana. Los testimonios disponibles coinciden en que era un escándalo

imperdonable en todos los aspectos de su operación".4 Esto es una exageración:

los reformadores tenían sus objetivos y el hacha política lista. Los primeros re­

sidentes de las ciudades, pioneros ingleses y holandeses que fueron desplaza­

dos por otros inmigrantes que se apoderaron del control político, resintieron

que la policía no fuera lo suficientemente agresiva para combatir el vicio. Los

industriales de finales del siglo xix temían que las buenas relaciones de la clase

trabajadora con los policías, hicieran que estos últimos no fueran confiables

para controlar las huelgas que plagaron esa época. Los políticos "externos"

resintieron la participación de la policía en las elecciones (pues, como era

común, la policía trabajaba en apoyo de los "de casa", de quienes con frecuen-

135

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

cia obtenían sus empleos en los días previos al servicio civil). Los periodistas

amarillistas denigraban a la policía por su corrupción e ineficiencia. Los mi­

nistros de las iglesias denunciaban la venalidad policiaca desde el púlpito.5

Milwaukee es un ejemplo de lo llena de problemas que estaba esa policía

inicial en muchas ciudades. En la década de 1880, el jefe Daniel Kennedy fue

destituido por maltratar a los presos; el jefe Robert Wasson, por corrupción (sus

oficiales tenían fama de borrachos y abusadores); el jefe Lemuel Ellsworth -el

primer republicano reformador-, por retrógrado e incapaz de controlar el de­

partamento; y su sucesor, el jefe Florian Ríes, fue despedido después de un

escándalo porque detectives y policías recibían pago de los ladrones.6

Pese a las exigencias de reformas que se hacían desde el exterior, y reformas

sistemáticas como la creación del servicio civil que terminó con la costumbre

de que las plazas de policía fueran patrimonio político, la policía siguió siendo

vista como una vergüenza hasta bien entrado el siglo XX -al menos hasta la

década de 1980-. Según esta perspectiva, los policías se iban a convertir en

luchadores contra el crimen altamente disciplinados y controlados muy de

cerca, para enfocar sus actividades sobre homicidios, violaciones, robos y

asaltos. Como combatientes profesionales contra el crimen, los policías serían

relevados de sus funciones de servicio y mantenimiento del orden: los traba­

jadores sociales podrían hacerse cargo de esos problemas; la policía "real"

lucharía contra el crimen. En algunos aspectos puede decirse que la estrategia

que desarrollaron fue brillante: en gran parte alejó a la policía de los políticos;

redujo sustancialmente la corrupción; creó una imagen de la actividad policia­

ca que fue ampliamente aceptada por el público en general, las élites política y

de los medios de difusión, y el personal de línea del cuerpo de policía; y cuan-

136

EL F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

do fue apoyada por las decisiones de la Suprema Corte antes mencionadas

respecto de la investigación penal, redujo de manera significativa los abusos de

la policía. Desafortunadamente, la estrategia falló en sus propios términos.

En Estados Unidos, como lo hemos visto, los políticos locales y los jefes de

crujía crearon departamentos de policía. Los líderes en Boston y Nueva York

supieron que los policías de Londres estaban atendiendo los problemas de la

urbanización -desorden, criminalidad y motines- y aplicaron variaciones

norteamericanas a las innovaciones de Londres. A principios del siglo XX,

August Vollmer surgió como el primer líder visionario en la policía de Esta­

dos Unidos. Durante su gestión como jefe en Berkeley, California, de 1909 a

1932, Vollmer intentó crear un modelo de policía auténticamente profesional,

dirigido por su propio conocimiento y capacidad, e independiente de la mani­

pulación política. En un tiempo en que algunos departamentos ni siquiera

requerían una educación a nivel secundaria, él hizo hincapié en la necesidad de

que los policías tuvieran una educación más alta, se manejaran con autonomía

profesional y pudieran usar ampliamente su criterio. Gene y Elaine Carte

describen de manera general el planteamiento de Vollmer en Berkeley y su

filosofía respecto de la actividad policiaca:

El éxito de Berkeley fue producto de la habilidad de Vollmer para hallar buenos hombres para ser policías y utilizar bien sus talentos. La actividad policiaca profe­sional empezó cuando Vollmer tomó la decisión, correcta o erróneamente, de que el policía necesitaba importantes habilidades especiales para realizar su trabajo, que un recluta indiferente a los más altos propósitos de la función policiaca no podría adquirir en la ronda. Por esto era inconcebible para él que se identificara al policía como un trabajador cuyo sentido laboral se limitaba a un salario decente y condiciones adecuadas en el trabajo...7

Él esperaba de cada hombre que fuera el "jefe" de su área de acción, que

137

N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

mostrara la responsabilidad para atender problemas de cualquier naturaleza que surgieran en el área que patrullaba... Que trabajara con los comerciantes para establecer medidas preventivas y llegara a conocer a las familias de su zona lo sufi­cientemente bien como para detectar problemas de delincuencia o de necesidades no comunes...

En otras palabras, según la filosofía de Vollmer, el patrullero no trabajaba den­tro de una organización profesional; él mismo era un profesional completo, selec­cionado mediante pruebas rigurosas, entrenado en una escuela de policía progre­sista, e impregnado con ideales de servicio y eficiencia.8

Muchas de las ideas iniciales de Vollmer resurgieron en los movimientos cono­

cidos como "actividad policiaca en la comunidad y en la solución de pro­

blemas" que se desarrollaron más tarde en el siglo, y a los cuales dedicamos

nuestra atención en los próximos capítulos. Sin embargo, no prevalecieron den­

tro de la corriente principal de la actividad de la policía, la cual, en su momen­

to, adoptó un rumbo diferente. Los protegidos de Vollmer -especialmente O.W

Wilson, el teórico policiaco dominante del siglo xx- se convirtieron en los prin­

cipales defensores de una nueva visión de la actividad policiaca, totalmente

apartada de la práctica inicial de Vollmer. Donde Vollmer había querido ampliar

las funciones de la policía, Wilson y otros querían ajustarías. Donde Vollmer

reconocía la aplicación del criterio de los policías y reclutaba personas alta­

mente educadas para manejar a la corporación, los reformadores optaron por

limitar drásticamente o eliminar el uso del criterio y no vieron la necesidad de

que los policías tuvieran una mejor educación que el nivel de secundaria.

Donde Vollmer experimentó con el control colegial, los reformadores impu­

sieron mandos y controles de tipo militar.

Es difícil decir por qué la opinión de Wilson se impuso a la de Vollmer. El

profesionalismo auténtico estaba en pañales a principios del siglo XX, aun en

138

EL F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

medicina. Si consideramos su nivel de práctica, debe haber sido difícil para la

mayoría de los policías comprender lo que significaba el modelo de Vollmer.

Por otra parte, el modelo científico de organización y manejo de Frederick

Taylor -con su preocupación por el control, el trabajo rutinario y su simplifi­

cación- se estaba poniendo de moda.9 Dada la mística por la ciencia durante

principios del siglo XX, la opinión "científica" debe haber parecido, por mucho,

la más aceptable para comunicar lo que la mayoría de los reformadores tenían

en mente para la actividad policiaca. Muchos reformadores apodaban "científi­

co" a su modelo para la actividad de la policía. Para la década de 1930, hasta Voll­

mer escribía sobre la actividad policiaca "científica", sistemas de investigación y

de patrullaje "científicos", así como reclutamiento "científico" de policías (me­

diante exámenes sicológicos), implementación "científica" de zonas y asignación

"científica" de patrulleros.10 A pesar de todo, lo que había sido inconcebible para

Vollmer durante su gestión en Berkeley -que la actividad policiaca se identifica­

ra con una estrecha visión burocrática- se convertiría en la norma de operación

para la mayoría de estas actividades durante la década de 1930.

Para eliminar las influencias políticas en los departamentos de policía, con­

trolar a los policías y establecer prioridades para combatir la criminalidad, los

reformadores defendieron una serie de cambios en la actividad policiaca:

• la policía debería abandonar muchas de sus actividades de servicio y li­

mitar sus funciones a la aplicación de la ley;

• se centralizaría la autoridad dentro de los departamentos de policía, y se

supervisaría el poder y la influencia de los capitanes y comandantes de

distrito;

139

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

• acabarían las estrechas relaciones entre los patrulleros y los vecindarios, prin­

cipalmente con la implementación del patrullaje motorizado y sistemas

recientemente adoptados de ubicación de patrullas. Las conversaciones infor­

males con los ciudadanos se prohibieron en muchas ciudades;11

• para reducir las quejas de los ciudadanos y políticos locales contra la po­

licía, las rondas de las patrullas ya no serían de acuerdo con los vecin­

darios, sino que se establecerían "científicamente", usando los índices de

criminalidad, las llamadas de servicio y los tiempos deseados de traslado

como las principales variantes para determinarlas. Por otra parte, la de­

manda de servicios de la policía sería centralizada, al principio a través de

simples sistemas de teléfono y radio, después mediante elaborados sis­

temas por computadora "911 mejorado";

• para ampliar más la influencia de los jefes en los distritos y vecindarios, se

crearían muchas unidades especializadas -estas unidades serían grupos de

prestigio que se formarían con los mejores policías de cada distrito, y estarían

de base en unos cuarteles centrales pero operarían en toda la ciudad-;

• el reclutamiento de los policías sería con base en mecanismos de análisis

sicológicos y normas de servicio social; y

• se establecerían sistemas "científicos" de estructuras organizativas y de

administración.

O sea que la Junción de la policía cambiaría de prevención de la delincuencia y

prestación de servicios a aprehensión de delincuentes con la aplicación de las

leyes. En términos de tácticas para llevar a cabo estas funciones, la participación

estrecha con los ciudadanos sería remplazada con procedimientos más remotos

140

EL F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

y reactivos, como la respuesta rápida a las llamadas de servicio y los autos

patrulla, que limitarían la relación de los policías con los ciudadanos. Final­

mente, los reformadores crearían las estructuras de organización y sistemas admi­

nistrativos para apoyar estas nuevas acciones y tácticas. Todos estos cambios re­

presentaron una transformación sustancial de la visión inicial de Vollmer sobre

la actividad policiaca, e irónicamente fueron una antítesis al desarrollo del tra­

bajo en la policía como una profesión. Estas medidas juntas representan una

estrategia enteramente nueva de la actividad policiaca: el modelo de reforma.

El modelo de reforma: funciones de la policía,

tácticas, organización y administración

Durante la primera mitad del siglo xx, la policía de Estados Unidos tenía mu­

chas esperanzas en su capacidad para controlar la criminalidad. Al principio,

los automóviles surgieron como la nueva tecnología que permitiría avances

importantes: los supervisores podrían llegar a zonas determinadas para obser­

var a los patrulleros; incrementarían el campo de acción de los patrulleros,

quienes patrullarían una zona y después de un tiempo serían llevados a

patrullar otra zona. Al pasar el tiempo y disponer de más automóviles, cada

vez más policías fueron asignados al servicio. La policía no solamente podía

cubrir más territorio: los policías en automóviles podían ser supervisados con

mayor facilidad -resultaba más difícil que se "perdieran" en un vehículo,

especialmente uno con radio de dos canales-. Durante la década de 1930,

cuando proliferaron los vehículos y la policía estaba cambiando a patrulla

motorizada, hubo quienes creyeron que podrían "barrer" con la delincuencia

141

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

urbana.'2 La estrategia anticrimen implementó tácticas centradas en el uso de

los automóviles y la tecnología:'

Por medio del radio, se transmite información instantáneamente de los cuarteles a cada estación de distrito y a cada automóvil de la policía. El automóvil permite atender una orden y llegar a la escena de un delito desde varios puntos al mismo tiempo. Rápidamente se forma la red y se cierra. A veces el delincuente es atrapa­do en la escena del crimen: por lo regular no llega lejos. Si lograra salirse de la red, la persecución se puede organizar y dirigir por radio.13

Para la década de 1940, O.W Wilson, quien había empezado como policía bajo

las órdenes de August Vollmer en Berkeley, California, hasta llegar a ser acadé­

mico y superintendente del Departamento de Policía de Chicago, había desa­

rrollado sus teorías acerca de las tácticas de la policía. La opinión de Wilson fue

más allá de la simple explicación de que los automóviles ampliaban el campo

dentro del cual los policías podían trabajar con efectividad y los hacían más

fáciles de supervisar, al proponer una nueva teoría de cómo la patrulla moto­

rizada influía en el control de la criminalidad. El enfoque fue patrulla preventi­

va y respuesta rápida a las llamadas de servicio: la policía, al patrullar en

automóvil sin rumbo fijo e impredeciblemente por las calles, podía crear una

impresión de omnipresencia, tanto entre los buenos ciudadanos como entre los

delincuentes. Además, la policía en automóviles con radio podía responder

instantáneamente a las llamadas de servicio, y la autoridad de los oficiales mejo­

raría al ser vistos en automóviles poderosos y sin insignias.14 Las teorías de

Wilson fueron ampliamente aceptadas y para mediados de siglo, el "negocio"

de la policía, esto es, el combate a la delincuencia, se realizó en automóvil. El

patrullaje preventivo, hecho por la policía en rápido despliegue por las calles de

142

EL F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

la ciudad, intimidó visiblemente a los delincuentes y tranquilizó a los ciuda­

danos al crear la ilusión de que la policía estaba en todas partes. La patrulla

motorizada aumentó la capacidad de vigilancia de la policía e incrementó la im­

presión de que podían evitar un delito en el momento en que se intentara co­

meterlo. Finalmente, en automóvil los policías estaban constantemente dis­

ponibles para responder a las llamadas: estar "en servicio" quería decir que los

policías andaban en el automóvil; estar "fuera de servicio" significaba que esta­

ban atendiendo a los ciudadanos. Se presionó a los oficiales para estar en ser­

vicio, es decir, en espera de la siguiente llamada.

Las estructuras de organización y los procesos administrativos proclamados

e implementados por los reformadores de la policía de principios del siglo xx,

fueron diseñados de acuerdo con las teorías "científicas" de Frederick Taylor,

que influyeron mucho en ellos. El modelo fabril de Taylor proclamó la centra­

lización de la autoridad, la creación de mandos medios para normar y someter

a una rutina las tareas; el incremento de los niveles de control; determinar el

promedio adecuado entre supervisores y trabajadores (conocido como esfera de

control), y la unidad de los mandos. Los trabajadores, despojados de sus habi­

lidades, eran vistos como mercancía fácilmente prescindible; podían ser cam­

biados impunemente de trabajo a trabajo y de turno a tumo. Se daba por hecho

que la mano de obra significaba poca o ninguna inversión en el trabajo mismo,

o en los productos del trabajo: dejados a su propia iniciativa, los trabajadores

se fingían enfermos y/o se metían en problemas. Los supervisores dirijían, los

mandos medios pensaban y ordenaban, y el personal de línea simplemente hacía.

Así, al menos oficialmente, el trabajo de la policía se sometió a una rutina. Los

policías fueron vistos como aplicadores de la ley que usaban poco o ningún cri-

143

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

terio. El trabajo "complejo" lo realizaron dependencias federales y estatales de

salud, de servicio social, tránsito y aplicación de la ley, mientras que la policía

de la ciudad manejaba el trabajo simple restante.

Aunque esta estructura organizativa y sus formas de administración fueron

bautizadas por los campeones de las reformas como "el modelo profesional de

la actividad policiaca" de las décadas de 1940 y 1950, llamar a esto un modelo

profesional fue, y es, un error grotesco: los patrulleros en el modelo de reforma

fueron el equivalente a los obreros de las fábricas, una tradición que todavía hoy

persiste en los uniformes de los policías en muchas ciudades: el personal de

mando, de capitanes para arriba, viste camisas blancas y los rangos menores vis­

ten camisas azules. De hecho, los reformadores de la policía vieron al personal

de línea con condescendencia, si no es que con desdén.15 Como el sociólogo Egon

Bittner lo entendió, los policías debían tener "las 'virtudes masculinas', de ho­

nestidad, lealtad, agresividad y coraje visceral".16 No necesitaban ser muy bri­

llantes. De hecho, la preocupación principal de los reformadores de la policía era

el control, un resultado ni sorprendente ni inadecuado por el legado de corrup­

ción y abuso que imperó en las filas de la policía en los primeros años del siglo

xx. El control de los policías prevaleció en cada aspecto de la estrategia reformista.

Para evitar que a los policías se. les influenciara excesivamente, serían secuestra­

dos en los automóviles y aislados, no sólo de los políticos, sino de todos los ciu­

dadanos. Para asegurar que los policías cumplieran de forma individual con las

prioridades de sus respectivos departamentos, se canalizó centralmente la deman­

da vía el 911. Para evitar la corrupción de la policía a través de su relación con

los ciudadanos -especialmente en el control del vicio-, a los policías de los vecin­

darios se les indicó, si no es que se les ordenó, que no trataran los problemas de

144

EL F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

sus zonas como prostitución y drogas, y hasta se les evitó conversar con los ciu­

dadanos. Y pese a las variantes en la implementación del modelo de reforma, las

medidas de desempeño reflejaron el limitado enfoque de la reforma policiaca:

arrestos, nivel de criminalidad y tiempo de respuesta.

La propagación del modelo de reforma

Los "moderaos" departamentos de policía se precipitaron en esta nueva estrate­

gia policiaca y adoptaron la función, las tácticas, las estructuras y los procesos

administrativos que hemos descrito, combinando lo mejor de todo: mejorar el

control sobre los policías, introducir prácticas "científicas", aumentar el poder

de los policías, y obtener su apoyo, porque pasear en automóvil es mucho más

cómodo que caminar pesadamente por las calles de la ciudad, sobre todo bajo

un clima inclemente. Aquellas ciudades que continuaron el patrullaje a pie,

como Boston, fueron ridiculizadas por la Asociación Internacional de Jefes de

Policía, por apegarse a tácticas antiguas.

Con el advenimiento de las computadoras en la década de 1960, muchas

ciudades instalaron sistemas 911 para mejorar la capacidad de los departamen­

tos para recibir llamadas y responder rápidamente. Si a los ciudadanos no les

gustaban los cambios, como pasó con algunos, simplemente tenían que some­

terse a la capacidad profesional de los policías. A finales de la década de 1960,

cuando Boston instaló un sistema computarizado 911, los ciudadanos conti­

nuaron llamando a las estaciones de distrito. La policía cortó de inmediato las

líneas del distrito.17 Las acciones de la policía en el contexto del modelo de

reforma tenían como premisa determinada participación de los ciudadanos,

145

| N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

quienes iban a apoyar a la policía, a actuar como si fueran sus ojos y sus oídos,

a hacerse a un lado cuando la policía llegara, a declarar ante los tribunales y

principalmente a tomar el papel de recipientes pasivos de los servicios de com­

bate a la delincuencia. Tanto la influencia del ciudadano como su participación

en las actividades policiacas fueron vistas como una intromisión política en el

dominio profesional

La descentralización de la policía de Estados Unidos que hemos descrito,

condujo a cambiar el procedimiento departamento por departamento, y con

considerables variaciones según se iba implantando el modelo de reforma en

diferentes ciudades. Aunque los reformadores estaban de acuerdo, por ejemplo,

en la importancia de alejar la influencia política de los departamentos de po­

licía, aún no estaba resuelto cómo se haría esto, y su implementación varia­

ba de una ciudad a otra. El propósito de rechazar esta influencia era, en el mejor

de los casos, no que la policía dejara de ser responsable ante el gobierno de la

ciudad, sino que mantuviera su integridad profesional e independencia

poniendo el control de sus procesos de organización importantes -como la

contratación, los sistemas de recompensas y ascensos, comisiones a los policías

y asignaciones de policías a los vecindarios- fuera de la manipulación política

partidista. Las ciudades lograron esta meta de diferentes maneras y en algunas

ocasiones la responsabilidad se vio afectada. En Los Ángeles se estableció un

sistema de servicio civil muy estricto, para controlar todos los ascensos dentro

del departamento de policía, desde la base hasta el jefe de la policía. En la ciu­

dad de Nueva York, los nombramientos y ascensos eran, y continúan siendo,

controlados por el servicio civil hasta el puesto de capitán; las posiciones supe­

riores a la de capitán son asignadas por el comisionado de policía, y el comi-

146

E l F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

sionado es nombrado por el alcalde. Los pros y los contras de cada sistema

están a la vista: en la ciudad de Nueva York, el sistema de nombramientos y

ascensos es claramente responsabilidad del liderazgo político, así que los fun­

cionarios electos pueden determinar las políticas generales del departamento de

policía, mediante sus facultades para nombrar las cabezas de la administración

policiaca. El peligro estriba en que un alcalde sin escrúpulos pueda intervenir

en el departamento mediante el nombramiento de un mercenario político como

comisionado, y distribuya los nombramientos superiores al grado de capitán

con base en la lealtad al partido. En Los Ángeles, gracias al candado que el ser­

vicio civil tiene sobre los nombramientos y ascensos, virtualmente no hay ma­

nera de que un alcalde pueda exigir lealtad al departamento, ya que el sistema

ha aislado a la policía de la esfera política.

Las consecuencias de la falta de rendición de cuentas al gobierno fueron evi­

dentes en las repercusiones del caso Rodney King, cuando el jefe Daryl Gates

fue capaz de dictar los términos de su propia partida. Por otra parte, aun si un

jefe es reclutado con un fuerte apoyo, como lo fue Willie Williams para Los

Ángeles, tendrá muchas dificultades para integrar un equipo, dada su limitada

capacidad para nombrar el personal clave en los niveles superiores. Aunque la

meta es que un departamento de policía funcione separado totalmente de la co­

rrupción política, el resultado es significativamente diferente en Nueva York y

en Los Ángeles. Cada caso presenta el sello de la casa. En el modelo de la ciu­

dad de Nueva York, la responsabilidad ante el gobierno está asegurada por el

poder del alcalde para nombrar al comisionado y el poder del comisionado, a

su vez, para nombrar todas las posiciones por encima de la de capitán. El ries­

go es la intromisión política. En el modelo de Los Ángeles, la intromisión políti-

147

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

ca en el departamento de policía se evita al tener todas las posiciones cubiertas

por el servicio civil. Aquí, el riesgo es la irresponsabilidad.

Pese a estas y otras variantes que han surgido y las suposiciones subya­

centes, la implementación local en todo el país se apega esencialmente al mo­

delo de reforma. La estrategia de reforma por sí misma vigoriza a la policía y

capta la imaginación pública. Empezando con la serie de televisión "Dragnet",

generaciones de programas representaron a la policía que pasaba zumbando en

poderosos automóviles y contestando llamadas, en su lucha contra los malos.

Se inventaron ingeniosas metáforas para representar esta estrategia de la policía:

"la delgada línea azul"; "guerras" contra el crimen, las drogas y la violencia, y

"combate contra el crimen". Robocop nació de un "guerrero" caído de las calles.

El surgimiento de la policía como guerreros,

"aplicadores de la ley", y "punta de lanza del sistema

de justicia penal"

En las décadas de 1950 y 1960, los reformadores habían tenido tanto éxito en

aislar a la policía de las influencias externas, que prácticamente la policía ya no

era responsabilidad de nadie. Los intentos por influir en sus tácticas, indepen­

dientemente del motivo o la intención, fueron vistos por la policía como una

intromisión política. El aislamiento y la falta de familiaridad crearon desprecio

y antagonismo. El patrullaje era asunto de la policía y, como tal, mejor dejarlo

en manos de los profesionales. La mayoría de los jefes adoptaron la actitud de

que los civiles no tenían nada que hacer en los departamentos de policía.18

Durante la década de 1960, las decisiones de la Suprema Corte sobre investi-

148

EL F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

gaciones criminales, las manifestaciones de derechos civiles, los desórdenes por

la Guerra de Vietnam y la inquietud urbana que caracterizó la época, agravaron

una naciente intención de asedio en torno a la actividad policiaca. En medio de

esta confusión nacional, el presidente Johnson formó su comisión para revisar

las actividades de la policía.

No hace falta decir que en general los cuerpos de policía no estaban muy

entusiasmados con una comisión nacional que se iba a inmiscuir en los asun­

tos de la policía, y menos una comisión creada por un presidente liberal, inte­

grada por liberales académicos. Sin embargo, irónicamente, el apoyo más po­

deroso para el modelo de reforma de la actividad policiaca vino de la Comisión

contra el Crimen del presidente Johnson. Naturalmente, la comisión vio pun­

tos débiles en la implementación del modelo de reforma: reclutar mejor perso­

nal; mejorar el entrenamiento; intensificar la tecnología; consolidar los depar­

tamentos pequeños del cuerpo de policía y funciones como los laboratorios de

criminología, así como enfocar los esfuerzos de relaciones públicas a las comu­

nidades minoritarias. La comisión pidió que se estudiara la efectividad de la

patrulla y las innovaciones como el patrullaje en equipo. Una de las fuerzas de

tarea de la comisión publicó un informe general y valioso, The Police, que

reconocía plenamente la complejidad del manejo de la policía." No obstante, la

opinión de la comisión le dio una poderosa validez a la acción de la policía

como "lucha contra el crimen"; primero, por el apoyo de la comisión a las

policías como corporaciones para hacer cumplir las leyes y, segundo, al adoptar

la idea de que instituciones como la policía, la procuración de justicia, los tri­

bunales, la libertad bajo caución, la libertad condicional y las prisiones, inte­

graban un sistema de justicia penal del cual la policía era la punta de lanza.

149

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

El uso del término "aplicación de la ley" como sinónimo de actividad poli­

ciaca, representó un intento de la comisión por resolver un conflicto. Los algua­

ciles estaban preocupados de que si la comisión escribía acerca de "policía" y

usaba esta palabra como un término genérico para la actividad policiaca,

degradaría o rebajaría el papel del alguacil ante la opinión pública. Por lo tanto,

como una medida para apaciguarlos, y para usar un término más incluyente

que designara a todas las dependencias policiacas en Estados Unidos, como

policía local, alguaciles del condado, patrulleros estatales o agentes federales, la

comisión la designó como "aplicación de la ley".20 No se previó que con dicha

etiqueta se le daría apoyo a un estrecho punto de vista ideológico sobre la activi­

dad policiaca.

Al considerar a la policía como la vanguardia de un sistema de justicia

penal, se consolidó más la estrecha opinión de los policías como oficiales encar­

gados de aplicar la ley. La idea de un sistema de justicia penal se originó durante

la década de 1960 con personal de la American Bar Foundation (ABF), que hizo

notar que los arrestados iban de la policía, a los procuradores, a los tribunales

y así sucesivamente, y opinó que, al menos para los acusados, este proceso

debía parecer un sistema. Los investigadores de la ABF señalaron también que

los cambios en una dependencia afectaban a otras dependencias: si la policía

hacía más arrestos, esto tenía repercusiones tanto para los procuradores, como

para los tribunales y para las correccionales.21 En este momento, la idea de un

sistema -que se derivaba de las ciencias biológicas, donde el sistema constituía

un orden coherente natural con altos niveles de interdependencia, retroalimen-

tación integrada y autorregulación-, estaba siendo integrada en el análisis de las

ciencias sociales.

150

EL F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

Sin embargo, en el caso de la policía y de las otras dependencias de justicia

penal, la imposición de un sistema de análisis estuvo llena de fallas. Obviamente

las diferentes instituciones no son parte de un orden natural. No están diseñadas

o gobernadas por una inteligencia individual o colectiva. Las dependencias fun­

cionan y son gobernadas independientemente, con frecuencia con metas dife­

rentes. La policía quiere a "los malos" fuera de las calles y "sabe" que ellos son cul­

pables -de otra manera no los arrestaría-. Los procuradores de justicia quieren

"buenos" casos y rechazan otros. Los jueces quieren buenos procesos penales y

"hacer justicia". La policía y los procuradores quieren a los "hombres malos" en

prisión; los administradores de las prisiones, enfrentados a una sobrepoblación,

los quieren afuera. A decir verdad, aunque estas dependencias puedan tener

metas congruentes en casos particulares, esto no constituye un sistema. Por otra

parte, la repercusión en una institución de los actos de otra no crea un sistema

muy sólido. Como las dependencias de justicia penal no tienen las características

de un sistema, no pueden lograr lo que un sistema sí puede: la autorregulación y

la integración de partes que trabajen unidas hacia una meta coherente. 22

Independientemente de que la metáfora de sistema aplicada al "sistema" de

justicia penal haya tenido sus bases en la realidad o no, el impacto de su imple-

mentación fue de importancia. Históricamente, la policía había sido concebida

como una rama administrativa del gobierno local, y le rendía cuentas sobre su

obligación de proporcionar una variedad de servicios. Como parte de un siste­

ma de justicia, se hicieron responsables ante ese sistema, ante la ley y ante su

profesión. Más aún, el vasto papel social que una vez tuvo la policía fue elimi­

nado en el modelo del sistema. En la opinión de los jefes reformadores, la

Comisión contra el Crimen del presidente confirmó para qué estaba realmente

151

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

la policía: arrestar a los criminales y procesarlos legalmente por medio del sis­

tema de justicia penal. Los ejecutivos de la policía ahora lo tenían todo: su

estrategia que liberaba a los policías de la manipulación política ahora contaba

con el sello de una comisión nacional para dedicarse a combatir el crimen. El

trabajo de la policía era arrestar a los criminales y presentarlos al "sistema"

penal para ser procesados. Si hacían este trabajo y el crimen seguía en aumen­

to, entonces alguien estaba fallando: los jueces blandos, los procuradores que

negociaban declaraciones, o los corazones compasivos que liberaban a crimi­

nales conocidos. La industria académica de la justicia penal, engendrada por la

Law Enforcement Assistance Administration, se iba a convertir en el vehículo

principal para pasar esta visión de la policía a generaciones de estudiantes. Y la.

ideología misma se hizo parte de la sabiduría popular: las policías eran parte del

sistema de justicia penal, su parte frontal.

Perdida en todo esto estaba la idea de prevenir el delito, pero con un estre­

cho criterio técnico: la prevención del crimen se lograría mediante la acción de

la policía como la parte frontal del sistema de justicia, es decir, haciendo

arrestos. Se esperaba que los policías hicieran arrestos automáticamente: no que

utilizaran su criterio ni sentido común para el manejo de situaciones (y tal vez

cuidar que no se salieran de control), sino que respondieran a las crisis que ya

estaban en marcha. Los arrestos producirían encarcelamientos (los infractores

que están en la cárcel no pueden cometer delitos), disuasivos primarios (los

delincuentes potenciales se frenan ante la certeza de su arresto), disuasivos se­

cundarios (los delincuentes potenciales se frenan al darse cuenta de que otros

son arrestados por su comportamiento delictivo), y/o rehabilitación (aquellos a

quienes se aprehende se rehabilitan mediante alguna forma de intervención

152

EL F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

social o sicológica y no cometen mayores delitos). Es cierto que algunos cre­

yeron en el patrullaje preventivo como un medio para evitar el delito, pero la idea

de omnipresencia implícita en la patrulla fue una suposición que no se hizo

realidad. Más que ninguna otra cosa, la idea de la omnipresencia no hizo sino

convertir el trabajo de los policías en paseos en automóvil, que sustituían el

trato con los ciudadanos.

Como reconocimiento de otras formas de prevención del delito, algunos

departamentos crearon unidades especiales que consistían de grupos pequeños

de policías que alertaban a los vecinos para que cerraran sus puertas y otros

temas parecidos. Sin embargo, en la cultura policiaca, la prevención del delito

se había alejado tanto de la corriente principal del pensamiento de los policías

que en un departamento, los policías que pertenecían a estas unidades eran lla­

mados "el grupo de la funda vacía" -la misma etiqueta puesta a los oficiales con­

siderados por la administración policiaca como muy inestables para llevar sus

armas y quienes estaban en alguna comisión especial no relacionada con hacer

cumplir la ley-. Otros departamentos de policía tenían iguales marbetes de

demérito para los oficiales encargados de la prevención de la delincuencia. El

trabajo "real" de los policías estaba en andar en sus vehículos, respondiendo a

las llamadas y arrestando delincuentes.

El colapso de la estrategia de aplicación de la ley

Todavía optimistas durante la década de 1960 y en vista de la ola criminal de

aquella generación, los jefes de policía en todo el país prometieron a los ayun­

tamientos de sus ciudades que si pudieran tener x número más de policías,

153

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

reducirían notablemente la delincuencia. Sin embargo, resulta imposible sosla­

yar que la estrategia guerrera estaba fallando de una manera exagerada, incluso

en esos tiempos tumultuosos. Actualmente es raro el campo -ya sea de man­

tenimiento de la paz, o control del crimen, del temor, o de los mismos policías-

en el cual esta estrategia haya tenido buenos resultados. Tal vez no haya en la

historia reciente algo que simbolice el fracaso de la estrategia de reforma, como

lo hizo el caso Rodney King en Los Ángeles y el colapso subsecuente del depar­

tamento de policía en el motín que siguió al primer juicio de oficiales de la

policía. Durante la década de 1950, William H. Parker delineó el Departamento

de Policía de Los Ángeles de acuerdo con el modelo nacional de la reforma poli­

ciaca: pequeño, en relación con el tamaño de la ciudad; dotado de vehículos;

militarizado; aislado de las influencias políticas por el servicio civil hasta la

posición de jefe, y "duro". Como tal fue alabado en radio, televisión y cine. El

departamento se presentó a sí mismo a través de una sucesión de jefes -Parker,

"Ed" Davis y Daryl Gates (quien había sido, en sus inicios, chofer de Parker)-

como un departamento de policía limpio, duro y muy serio... un modelo que

ya quisiera el resto del país norteamericano. Sin embargo, cuando ya todo esta­

ba dicho y hecho, los policías seguían sin control y la estructura de mandos se

había derrumbado en una crisis. Para muchos en la policía/fue el derrumbe de

una estrategia, no solamente del Departamento de Policía de Los Ángeles.

La confianza en la estrategia de reforma se empezó a perder durante la déca­

da de 1970. Primero, cada vez más ciudadanos, especialmente de las minorías,

se quejaron por el comportamiento lejano, oficioso y brusco de los oficiales. El

lema del sargento Joe Friday en "Dragnet" -"Sólo los hechos, señora"- dejó de

ser satisfactorio. Asimismo, muchos ciudadanos empezaron a exigir que la policía

154

EL F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

regresara al uso de la patrulla a pie. Los alcaldes empezaron a tomar nota de esto:

no era por accidente que en cada elección de alcalde en Boston de 1972 a 1984,

el alcalde Kevin White anunciara la designación de policías a pie para los vecin­

darios. Pese a la resistencia de la policía a patrullar a pie, ciudades como Newark,

Flint (Michigan), Boston, Baltimore, Arlington County (Virginia), Fort Worth,

Nashville y Washington, D.C., regresaron al uso de patrullas a pie a mediados de

la década de 1970.a Aunque en su tiempo realmente pocos se dieron cuenta, se

estaba gestando en las ciudades de todo el país una exigencia de que la actividad

de la policía se realizara en una forma cualitativamente diferente para atender

otros problemas que no fueran sólo los delitos graves.

Segundo, la patrulla de intercepción -patrullas asignadas a aprehender a los

infractores en el momento de cometer un delito- no estaba dando resultados.

Una investigación dirigida por Albert Reiss en Chicago, reveló que 93 por cien­

to de los arrestos habían sido el resultado de acciones iniciadas por los ciu­

dadanos, que se ponían en contacto con la policía para quejarse del delito.24

Contrario al "sentido común", la policía en patrullaje de intercepción al azar lle­

gó a impedir tan pocos delitos que sus aportaciones a un control general de la

delincuencia son mínimas.

Tercero, la idea de que la patrulla motorizada tanto creaba una impresión

de omnipresencia de la policía como intimidaba a los delincuentes, fue des­

mentida por el "Experimento de patrulla preventiva de la ciudad de Kansas" en

1974.25 Los resultados del estudio mostraron que los cambios sustanciales de

los niveles de patrulla preventiva no habían causado impacto sobre los índices

de la delincuencia o las opiniones de los ciudadanos acerca de la seguridad en

los vecindarios. Los vehículos de la policía que pasaban por los vecindarios no

155

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

significaron para los ciudadanos nada extraordinario: por lo tanto, ya podía la

policía incrementar o reducir los niveles del patrullaje sin que los residentes se

dieran por enterados de esos cambios.26 Estos resultados contrastaron notable­

mente con los que se obtuvieron en los experimentos de patrulla a pie, los

cuales mostraron que los ciudadanos estuvieron conscientes del incremento o

disminución de los niveles de la patrulla a pie. En Newark, por ejemplo, el per­

sonal de investigación del experimento de patrulla a pie y el entonces director

de policía Hubert Williams tuvieron que responder a los políticos con el fin de

poder terminarlo: sólo la seguridad de que si los vecindarios perdían a sus ofi­

ciales a pie durante el experimento, les mandarían más de los que les corres­

pondían una vez que éste terminara, aplacó a los líderes locales electos.

Cuarto, las suposiciones que sirven de fundamento a la estructura organi­

zativa de la estrategia de reforma y sus procesos administrativos -que los

policías eran similares a los trabajadores de una fábrica, que usaban poco el cri­

terio y se dedicaban a actividades rutinarias y repetitivas- fueron negadas por

la acumulación de estudios durante las décadas de 1960 y 1970. La investi­

gadora de la Fundación de la Policía, Mary Ann Wycoff, hizo un resumen de

estos estudios: pese a todos los esfuerzos hechos por los reformadores durante

décadas, la evidencia de la investigación demostró reiteradamente que las de­

mandas de los ciudadanos modelaron el trabajo de la policía, que los proble­

mas relacionados con la delincuencia constituyen una pequeña parte de ese tra­

bajo, y que la respuesta de la policía a esas exigencias fue de maneras altamente

discrecionales.27 La incongruencia entre el trabajo de la policía como realmente

se practica y como se concibe en el modelo de reforma es absoluta, como

Bittner lo ha descrito:

156

EL F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

La definición oficial de la policía es de una institución para hacer cumplir las leyes... La organización interna y la división del trabajo dentro de los departamen­tos reflejan las categorías del control de la delincuencia... El reconocimiento por comportamiento meritorio se da por actos destacados de valor y capacidad en el combate a la delincuencia. Pero el trabajo diario de los policías en general tiene muy poco que ver con todo esto. Estos oficiales están ocupados en lo que ahora se conoce comúnmente como mantenimiento de la tranquilidad y el orden, activi­dades en las cuales los arrestos son extremadamente raros. Aquellos arrestos que ocurren son en su mayor parte medidas para mantener la paz, más que medidas de aplicación de la ley del tipo empleado en contra de ladrones, violadores o perpe­tradores de otros delitos mayores. Para la rica variedad de servicios de cada tipo, que incluye toda clase de emergencias, solucionar molestias, resolver disputas y una gama casi infinita de reparaciones en el flujo de la vida en la sociedad moder­na, la policía ni recibe ni pide crédito. Tampoco hay algún reconocimiento del hecho de que muchos de estos problemas sociales y humanos son complejos, serios e importantes y que para tratar con ellos se requiere habilidad, prudencia, juicio y conocimientos.28

Asimismo, es difícil considerar el impacto de estas incongruencias en las creen­

cias, actitudes y prácticas de los policías de la calle y de los sindicatos de poli­

cías que se han desarrollado durante los pasados treinta años. Ciertamente, el

incremento de las actitudes de cinismo y aislamiento de los oficiales es uno de

los resultados.29

Finalmente, se desarrolló una "cultura" policiaca que vio a sectores com­

pletos de la sociedad -especialmente la juventud minoritaria en el centro de las

ciudades- como "el enemigo". La mayoría de los policías tienen orígenes

obreros o de clase media y no les son familiares los vecindarios de las minorías.

Su entrenamiento se ha enfocado en los problemas y peligros de dichas áreas,

pero fuera de eso saben muy poco acerca de ellas.30 Aislados en los automóviles

y en contacto sólo con la gente de las comunidades que causa o que tiene más

157

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

problemas, los policías pueden convertirse fácilmente en suspicaces, cínicos y

temerosos de los ciudadanos, especialmente en las comunidades de minorías.

La mentalidad de la "delgada línea azul" tuvo un impacto. Los policías se vieron

a sí mismos como guerreros, defendiendo a los buenos contra los malos; el pro­

blema fue que con pocos contactos en muchas comunidades locales, la policía

tuvo dificultades para distinguir a los problemáticos de los ciudadanos co­

munes y corrientes.

Que la estrategia de reforma fracasó es ahora ampliamente reconocido por

los dirigentes policiacos. La opinión de que la actividad policiaca es principal­

mente una profesión de aplicación de las leyes, naufraga en la idea de que en

una sociedad democrática, la responsabilidad de la policía incluye proteger los

derechos constitucionales de todos los ciudadanos, tanto de los que son res­

petuosos de la ley como de los presuntos delincuentes. La concentración en los

delitos graves ignoró una exigencia con amplias bases para la restauración del

orden, una demanda que se deja oír cada vez más a la vista de un comporta­

miento violento que se incrementa en las calles, de los enfermos mentales, de

quienes crónicamente abusan del alcohol y las drogas, de las prostitutas y

muchos jóvenes. Además, la estrategia de reforma falló en términos de sus

propias metas definidas: control del crimen y aplicación de la ley. No solamente

no dieron resultados las tácticas de patrulla motorizada al azar, sino que los

estudios acerca del crimen, los delincuentes y las víctimas sugieren que las

policías están limitadas en sus acciones para controlar la delincuencia por una

variedad de otros factores, como la sincronización y la ubicación del delito, y

las relaciones entre los delincuentes y sus víctimas.

El conocimiento de estos temas ha conducido a la nueva generación de

158

EL F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

reformadores a buscar una ampliación y redefinición de las funciones de la

policía para que incluyan el mantenimiento del orden, renueven sus estructuras

organizativas y procesos administrativos con el fin de reflejar el trabajo real de

la policía, y desarrollen nuevas tácticas. Sin embargo, han sido severamente

obstaculizados en sus esfuerzos por los sistemas 911 que fueron desarrollados

y puestos en funciones como lo máximo de la estrategia de reforma. Hoy, el 911

domina prácticamente toda la actividad policiaca así como las expectativas de

los ciudadanos sobre qué servicios recibirán de la policía. Mientras persista el

911 en su forma presente, la actividad de la policía no puede avanzar hacia una

nueva estrategia.

EL FRACASO DE LA ACTIVIDAD POLICIACA

BASADA EN EL 911

La rápida respuesta a las llamadas de ayuda es una idea atractiva: si la policía

puede llegar rápidamente a la escena de un crimen, es más probable que sean

capaces de proteger o rescatar a las víctimas, hacer arrestos, capturar delin­

cuentes in fraganti y por lo tanto presentar un caso bien fundamentado ante un

tribunal. Ya sea abriendo sus ventanas para pedir ayuda, corriendo a las esta­

ciones de policía, llamando la atención de los patrulleros, o llamando por telé­

fono en demanda de ayuda, los ciudadanos han esperado con toda razón que

la policía se apresure a llegar a la escena del delito o de una emergencia.

El precursor de respuesta rápida y del 911, fue el griterío de alarma: el sis­

tema inglés premedieval bajo el cual se requería que los hombres capaces

159

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

tuvieran sus armas cerca, de manera que si los delincuentes atacaban, los ciu­

dadanos pudieran tomar sus armas, rechazarlos y someterlos.31 La tradición de

la respuesta de los ciudadanos ante las emergencias y la persecución de los vi­

llanos siguió en la Norteamérica colonial, donde tomó la forma de grupos vo­

luntarios. Cuando se crearon los departamentos de policía en las ciudades, ellos

asumieron la responsabilidad de la persecución. Las policías de principios del

siglo XX se apoyaron intensamente en automóviles y radios para responder al

crimen y a las emergencias. Es cierto que con esta tecnología combinada, y

después al agregarse las computadoras, la policía podía llegar a las escenas de

delitos y emergencias mucho más rápido que cuando patrullaba a pie, excepto

en aquellas ocasiones cuando un oficial a pie tenía el don de estar cerca de

algún evento. La policía estaba tan cierta de los beneficios de la rápida respues­

ta a las llamadas de servicio que hasta principios de la década de 1970, el "ser­

vicio completo" de la policía quería decir que respondería a todas las llamadas

de servicio y trataría de llegar a la escena dentro de los tres minutos siguientes.

El tiempo de respuesta -el tiempo entre la entrada de una llamada al departa­

mento de policía y la llegada de un oficial al lugar de donde se originó- se con­

virtió para muchos en una medida clave de la productividad y efectividad de la

policía, y para muchos todavía lo es. Se creía que una rápida respuesta no sólo

era efectiva, también era equitativa: cualquiera debería ser capaz de obtener ser­

vicio de la policía simplemente por marcar el número de emergencia. Hoy los

sistemas 911 son el núcleo de la actividad de la policía contemporánea.

La organización de un departamento de policía para permitirle responder

rápidamente a las llamadas de servicio es un proceso complicado que incluye

tecnologías actualizadas como sistemas de telefonía, computadoras y radios,

160

EL F R A C A S O DE LAS P A S A D A S E S T R A T E G I A S

para no mencionar automóviles. En sistemas más sofisticados como el 911

mejorado, también se usan las computadoras en los vehículos y sistemas loca­

lizadores automáticos computarizados, que proyectan en pantalla la ubicación

de los automóviles, lo que permite a los despachadores identificar visualmente

el vehículo disponible más cercano a la ubicación de la llamada y enviarlo. Sin

embargo, la respuesta rápida tiene repercusiones que van más allá del impacto

en la tecnología de varios departamentos de policía. Tiene implicaciones para

integrar su personal: la policía debe programarse para trabajar durante los pe­

riodos de alta demanda del 911. Tiene implicaciones en la asignación de zonas

de servicio: las zonas (áreas definidas por patrulla) deben ser asignadas para

reflejar relativamente igual número de llamadas de servicio, para asegurar que

los vecindarios sean tratados de forma similar y que los policías tengan cargas

de trabajo equitativas. La respuesta rápida determina también cómo los policías

patrullan una zona: para mantener bajo el tiempo de respuesta, los efectivos

deben estar en servicio y listos para responder inmediatamente. Tiene un

impacto sobre las prioridades de la policía: el policía puede decidir concen­

trarse en un problema delictivo, pero constantemente se le interrumpe para

atender llamadas. Las relaciones de la supervisión en los departamentos tam­

bién se ven afectadas: el policía puede desarrollar planes de trabajo con un

supervisor, pero tiene que desbaratar esos planes tan pronto como llega la

primera llamada. Finalmente, el 911 tiene efectos en los contactos de la policía

con los ciudadanos: la organización presiona a los policías para que estén en

servicio el mayor tiempo posible y así puedan responder a las llamadas de ser­

vicio rápidamente. Por lo tanto, las interacciones con los ciudadanos deben

manejarse rápida y eficientemente. Hoy, casi no hay aspecto del funcionamien-

161

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

to de la policía, tácticas u organización, en el cual el 911 no tenga una gran

influencia. Bien integrada en la estrategia de reforma y tácticas, la respuesta rá­

pida mantiene a los policías en los automóviles así como bajo control centrali­

zado, enfoca las actividades de la policía en prioridades por toda la ciudad, es

congruente con el patrullaje de intercepción y preventivo, y no incurre en intro­

misiones en la vida del vecindario, pues por definición actúa de manera reactiva.

Del servicio completo a la respuesta a emergencias:

¿es importante la respuesta rápida?

El "servicio completo" de la policía creó una enorme demanda. Durante la déca

da de 1970, las llamadas por un servicio de la policía empezaron una escalada

inexorable: los ciudadanos llamaban a la policía para casi todo. Prácticamente

en todas las ciudades, las llamadas de servicio aumentaron a tal punto que los

departamentos de policía estaban abrumados. Boston es un ejemplo: a lo largo

del periodo de 1975 a 1991, el número total de llamadas al 911 por año

aumentó aproximadamente un 33 por ciento anual. Este incremento en el total

de llamadas 911 no aparece relacionado con el índice de frecuencia criminal,

porque mientras el índice de los niveles de delincuencia disminuyó de 80,000

en 1975 y 1981, a 62,000 en 1991, durante el mismo periodo las llamadas en

relación con los delitos no graves aumentaron de 350,000 a cerca de 600,000.

¿Por qué las llamadas del ciudadano para solicitar un servicio siguen en

aumento pese a una nivelación o declinación en los índices de criminalidad? No

lo sabemos, aunque podemos suponer. El miedo al crimen puede ser una razón.

La falta de presencia de la policía en las calles puede ser otra. Los agresivos

162

EL F R A C A S O DE LAS P A S A D A S E S T R A T E G I A S

esfuerzos de mercadotecnia de los departamentos de policía para vender el 911,

ciertamente han tenido algún impacto. Otra interpretación es que los ciu­

dadanos buscan a la policía para algo más que emergencias y control de la

delincuencia: los ciudadanos persisten en llamar a la policía para que resuelva

los penetrantes problemas del vecindario. Los intentos de la policía por evadir

que los ciudadanos traten de hacerlos ir a los vecindarios, ignorando las lla­

madas por "problemas menores" como jóvenes haciendo "bola" en una esquina,

con frecuencia son frustrados cuando los ciudadanos deliberadamente "reviran"

y reportan "un hombre con una pistola"... un reporte que virtualmente garan­

tiza una respuesta inmediata con varios autos patrulla en la mayoría de las ciu­

dades. El rechazo de los ciudadanos a ver el 911 exclusivamente como un sis­

tema de emergencia, en especial cuando se junta con exigencias para que haya

patrullas a pie, debe haber sido una señal a tiempo de que la estrategia de refor­

ma de las actividades de la policía no satisfacía las necesidades de un servicio

que fuera más allá del mero control de la delincuencia.

A pesar de las razones, el incremento en la demanda del 911 durante la

década de 1970 estimuló a los investigadores y a la policía a estudiar el impacto

en las variaciones en el tiempo de respuesta. Aunque anteriormente se habían

realizado estos estudios, el primero basado en información adicional a la que

rutinariamente generan los departamentos de policía (sujeta a considerable

error) fue una extensión del "Experimento de la patrulla preventiva de la ciu­

dad de Kansas" y se publicó en 1976. Con la información de la ciudad de

Kansas, Tony Pate, un investigador en este experimento y sus colegas, revisaron

la relación entre el tiempo de respuesta y la satisfacción del ciudadano con el

servicio de la policía. Mientras que previamente la policía había asumido una

163

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

relación directa entre estos factores, esto es, mientras más corto sea el tiempo

de respuesta, mayor es la satisfacción del ciudadano, Pate encontró que había

una variante: la expectativa del ciudadano respecto al tiempo de respuesta.32 El

tiempo absoluto de respuesta era menos importante que la relación entre la

respuesta que los ciudadanos esperaban de la policía y el tiempo real que le

tomaba a ésta llegar. Por ejemplo, si los policías llegaban a una llamada en cinco

minutos, pero los ciudadanos los habían esperado en ocho minutos, los ciu­

dadanos tendían a estar contentos, mientras que si los ciudadanos los habían

esperado en tres minutos, estarían descontentos.

Un segundo estudio del tiempo de respuesta que se realizó en la ciudad de

Kansas durante mediados de la década de 1970, fue de la misma importancia,

no sólo en sus resultados, sino porque constituyó el primer esfuerzo mayor de

investigación diseñado independientemente y ejecutado por un departamento

de policía, con la ayuda de investigadores civiles, para estudiar la eficacia de las

tácticas policiacas. Obviamente, el aislamiento de la policía empezaba a erosio­

narse bajo dirigentes como el jefe de la policía de la ciudad de Kansas, Clarence

Kelley. El propósito de este segundo estudio fue determinar el impacto de la

variación en el tiempo de respuesta sobre los arrestos. Los resultados fueron

sorprendentes: la rapidez de la respuesta de la policía condujo a un arresto en

solamente el tres por ciento de los delitos graves.33 La razón principal para este

insignificante impacto fue el comportamiento del ciudadano. Como regla, los

ciudadanos no llaman a la policía inmediatamente después de un delito, ni

siquiera después de uno violento. La mayoría de los ciudadanos, ya sean vícti­

mas o testigos, tardan entre veinte y cuarenta minutos. Algunos, víctimas y/o

testigos, se conmocionan momentáneamente. Otros, especialmente aquellos

164

EL F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

que son víctimas de amigos o parientes, no están seguros de llamar a la policía

y con frecuencia acuden a alguien cercano para pedirle que los aconseje.

Muchos están aterrorizados y quieren estar seguros de que el delincuente ya se

fue del vecindario. Algunos negocios, temerosos de la violencia en sus locales,

instruyen a sus empleados para que no llamen a la policía hasta que estén

seguros de que el perpetrador de un delito violento, como un robo, ha aban­

donado el lugar. Casi todos, sean hombres o mujeres, meditan cuidadosamente

su situación después de haber sufrido algún ataque. Algunas personas, después

de cuidadosa consideración y, tal vez, después de haberla consultado con algu­

na amistad o un ser querido, deciden llamar a la policía; muchas otras, también

después de seria consideración, deciden no hacerlo. Es bien sabido que casi la

mitad de los delitos graves no son reportados.

El segundo estudio de la ciudad de Kansas del tiempo de respuesta fue con­

siderado tan importante que se aplicó durante finales de la década de 1970 en

otras cuatro ciudades: Jacksonville, Peoría, Rochester y San Diego, con fondos

del Instituto Nacional de Justicia de Estados Unidos.34 En cada caso los resulta­

dos fueron idénticos: menos del tres por ciento de los reportes de delitos graves lle­

varon a un arresto como resultado de una rápida respuesta. Sin embargo, William

Spelman, el autor principal del informe, fue más allá: usando sus informaciones

acerca del comportamiento ciudadano y las respuestas policiacas, Spelman cal­

culó el impacto si se eliminaran todas las tardanzas en llamar a la policía. Aun

bajo tales circunstancias -una meta inalcanzable, claro-, Spelman concluyó que

en no más de setenta delitos por cada mil una rápida respuestra habría con­

ducido a arrestos.35 Nuevamente la policía estaba asombrada.36

El abrumador número de llamadas de servicio y la creciente duda acerca de

165

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

la eficacia de la respuesta rápida provocó un cambio fundamental en la manera

de pensar para finales de la década de 1970. Como resultado, la idea de servi­

cio completo de la policía -la respuesta inmediata a todas las llamadas de ser­

vicio- se eliminó, para ser remplazada por el 911 como un sistema de respues­

ta de emergencia para llamadas críticas. Junto con esto nació la idea de la

"respuesta diferencial" a llamadas de servicio, y los programas de llamadas

diversas hicieron que se les diera prioridad de acuerdo con su gravedad. En

estos esquemas, la policía responde inmediatamente sólo a llamadas de la más

alta prioridad; otras son manejadas por la vía telefónica, seguidas de una peti­

ción de que los ciudadanos acudan a la estación de policía o, durante las horas

tranquilas, se manda a un policía. Estudios subsecuentes han mostrado que si se

les atiende con la debida propiedad, los ciudadanos no objetan tales proce­

dimientos, sino que están satisfechos en tanto que los operadores de los teléfonos

les expliquen el alcance de los servicios alternativos y la policía realmente les dé

seguimiento.37

Sin embargo, los resultados de los estudios de tiempo de respuesta pusieron

a esta política en un aprieto. En muchos casos, los sistemas 911 y las respues­

tas de las policías han tenido resultados maravillosos y estimulantes -por ejem­

plo, una criatura, demasiado pequeña para saber su domicilio, llama al 911

después de que sus padres son heridos y gracias a que el sistema 911 mejora­

do registra automáticamente el número del que se llama, logran salvarla a ella

y a su familia-.38 Tales historias tienen un enorme atractivo, y la televisión las

ha exprimido. Sin embargo, en un nivel agregado, son extraordinariamente

raros los casos en los cuales la tecnología 911 es causa de una diferencia sus­

tancial en el resultado de los eventos delictivos. La recomendación de Spelman

166

E l F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

de la política respecto al 911, hecha en una sección que se tituló "Programas que

probablemente no reducirán el tiempo del reporte del ciudadano", establecía

que: "no había nada que mostrara que la instalación del 911 diera por resultado

reducciones significativas en el tiempo de reporte del ciudadano... Cuando la

gente llama a la operadora en lugar del 911, los retrasos se incrementan sola­

mente alrededor de 10 segundos: no es una cifra significativa dentro del contex­

to general de tiempo típico de reporte, que es de cinco minutos o más".39

Los costos de la actividad policiaca basada en el 911:

interacciones policía-ciudadanos

Tomando en cuenta estos resultados, vale la pena intentar un balance de los

beneficios de los servicios policiacos del 911 contra sus costos. Por lo pronto,

pongamos a un lado el tema de los costos financieros, porque la sociedad

supuestamente está dispuesta a pagarlos con el fin de obtener aunque sea un

beneficio pequeño. Sin embargo, otros costos del servicio 911 también figuran

en el balance. Aquí discutimos dos de los más significativos: los efectos nega­

tivos del servicio policiaco 911 en las interacciones entre policías y ciudadanos,

y las oportunidades perdidas para la prevención de la delincuencia y la restau­

ración de las comunidades a su pleno funcionamiento después de un delito.

La importancia de "conectarse"

Se obtienen resultados cuando por sistema los policías salen de sus autos

patrulla e interactúan con los ciudadanos, ya sea en patrulla a pie o de alguna

otra manera. Tenemos un ejemplo observado por Kelling al patrullar a pie por

167

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

las calles de Newark, Nueva Jersey, a mediados de la década de 1970. En esa

época, la mayoría de los ciudadanos de la zona eran negros y los policías eran

blancos; todavía estaban frescos los recuerdos de los motines en ciudades de

Norteamérica, de la década de 1960. Mientras dos policías patrullaban una calle

de Newark, se encontraron en una parada de autobús con una mujer afroame­

ricana embarazada que llevaba a un niño, a quien le gritaba un hombre negro

borracho. Tanto la mujer como el niño estaban visiblemente aterrorizados. Los

policías conocían al hombre y se dirigieron a él por su nombre: "Joe, deja a esta

mujer en paz". Cuando Joe protestó, uno de los policías lo tomó firmemente de

los hombros, lo volteó y empezó a caminar con él alejándolo de la mujer. Joe

continuaba su protesta: "No estoy haciendo nada malo". Sus compañeros de la

calle, quienes veían la escena recargados en las paredes de los edificios cercanos,

empezaron a comentar: "Oh, oh, Joe quiere que lo arresten". El policía caminó

con Joe unos diez metros lejos de la mujer y le dio instrucciones: "Te voy a dejar

ir, pero sigue tu camino. No quiero que vuelvas a molestar a esta mujer". Joe

siguió protestando y cuando el policía lo soltó, dio un par de pasos al frente, y

luego trató de correr para darle la vuelta a los policías y regresar a donde esta­

ban la mujer y el niño. Los policías inmediatamente atraparon a Joe, lo echaron

al suelo, lo esposaron y llamaron a un auto patrulla para que se lo llevara a la

estación de policía. Durante los veinte minutos de espera por el vehículo, Joe

siguió en su protesta, forcejeando y manoteando a la manera de un ebrio. Un

policía detuvo a Joe, mientras el otro platicaba con los ciudadanos, incluyendo

la mujer y el niño que habían sido molestados. Los compañeros de la calle de

Joe no sólo intervinieron en ayuda de la policía, sino que lo ridiculizaron por

su comportamiento. Finalmente, llegó un auto patrulla, los policías pusieron

168

EL F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

a Joe en el asiento trasero, el automóvil partió y los ciudadanos se dispersaron.

Qué diferente pudo haber sido este suceso si los policías y los ciudadanos no

hubieran estado familiarizados unos con otros. Para muchos policías blancos,

hacer un arresto semejante en una calle de Newark, cuando la vasta mayoría de

transeúntes fuera de afroamericanos, habría sido una escena de pesadilla. Como

ocurrió, sin embargo, la escena estuvo relativamente tranquila. En efecto, con su

patrullaje a pie, los oficiales blancos en Newark se movían tranquilamente por las

calles de la ciudad, platicaban con los ciudadanos, les explicaban a los pillos por

qué tenían que portarse bien, le ordenaban a la gente que "circulara" y en oca­

siones hacían arrestos. Realmente, estos policías estaban ejercitando la autoridad

plena acordada para los policías descrita en el capítulo 1: una autoridad negocia­

da al llegar a conocerse los policías y los ciudadanos, confiar uno en el otro y

reconocer su interés mutuo en el mantenimiento del orden en las calles.

¿Qué pasa cuando los policías bajan de sus vehículos? Primero, las necesi­

dades de policías y ciudadanos son tan compatibles que se buscan unos a los

otros. Aun durante la década de 1970, cuando los jefes estaban haciendo todo

lo que podían para asegurar el aislamiento de la policía respecto de los ciu­

dadanos, éstos encontraron la manera de hacer contacto. Independientemente

del vecindario, a los ciudadanos les gusta ver a los policías en las calles. Los ve­

cinos los saludan. Los comerciantes les dan la bienvenida. Poco a poco, la po­

licía llega a conocer más y más gente -encargados de departamentos, "políticos"

y "figuras" del vecindario, propietarios de restaurantes y trabajadores, adoles­

centes que los abordan libremente y con curiosidad-. Pronto los policías

empiezan a discernir "quién es quién" entre los problemáticos miembros de

pandillas. Absorben información acerca de las normas de la comunidad, los

169

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

problemáticos, los problemas, los eventos de la comunidad. Para usar las pa­

labras del jefe de la policía de Nueva Haven, Nick Pastore, los policías y los ciu­

dadanos se conectan. Las reacciones entre los ciudadanos y los policías son muy

diferentes cuando intervienen los "guerreros" en una disputa del vecindario, o

se realizan redadas u operativos de sorpresa por extraños -temerosos, supera­

dos en número, sin conocer a nadie, sin entender la historia del territorio-. El

profesor David Bayley, de la Universidad Estatal de Nueva York-Albany quien

ha estudiado el comportamiento de la policía por todo el mundo, registró esta

variante:

Los residentes blancos y negros en el área de Kenwood-Hyde Park del sur de Chicago, dicen que el comportamiento de la policía hacia los vecinos varía notable­mente dependiendo de la naturaleza de su comisión [correspondencia personal, 19911. Los mejores fueron los policías de la comunidad permanentemente asigna­dos a patrullar a pie. Ellos conocían a mucha gente por su nombre, con frecuencia podían distinguir a la gente local, de los visitantes atraídos a la zona por su cine y restaurantes, y eran vistos como amigos. Los segundos mejores eran los policías de los autos patrulla del distrito que venían al vecindario en patrulla de rutina. Aunque eran menos discriminatorios al escoger sus intervenciones, acudían ma­yormente a servicios despachados por radio y dejaban el mantenimiento del orden en la calle a los policías que patrullaban a pie. Por último, los policías que mostra­ban el peor comportamiento hacia los residentes de la comunidad, eran aquellos de fuera del distrito que venían a la zona principalmente a comer en los restaurantes locales, o como apoyo en llamadas de emergencia. Ellos eran los que abordaban a la gente sospechosa y actuaban como si su responsabilidad fuera "mantener las cosas bajo control", demostrando una presencia intrusa y de perfil duro.40

Es importante una "conexión" entre los policías y los ciudadanos en un vecin­

dario para producir reacciones positivas de unos hacia los otros. Donde esa

conexión existe, cuando un policía comete un error, el prestigio de él o de ella

en el vecindario asegura a los ciudadanos que es un error, y no un acto de inep-

170

EL F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

titud o racismo. Al mismo tiempo, los propios policías se vuelven menos teme­

rosos y más confiados en sus contactos con los ciudadanos. Por otra parte, el

aislamiento de la policía es una característica en el trato diario de policías y ciu­

dadanos al operar dentro de los sistemas 911. Compare lo ocurrido con los po­

licías y los ciudadanos de Newark presentes en el arresto de Joe, con esta de­

claración de un joven policía en una ciudad del medio oeste al pasar por una

unidad habitacional del gobierno: "Todos los que viven ahí nos odian". Fueron

sus palabras, y desafortunadamente son de entenderse, con base en sus expe­

riencias. Un ciudadano llama al 911 y la policía responde; cuando trata de re­

solver el problema, otros residentes del vecindario lo miran impasibles o mal­

humorados sin ofrecer ni información ni apoyo; algunos ven a los policías con

evidente hostilidad. Sin embargo, el policía estaba equivocado: los residentes de

aquella misma unidad habían indicado a Kelling que estaban hartos de no ser

capaces de proteger a sus hijos o su patrimonio, y sabían que la policía vendría

rápidamente y se iría igual de rápido, sin establecer una presencia permanente

en sus vecindarios. El policía percibía la hostilidad, pero los residentes estaban

respondiendo por temor e intimidación, confrontados a diario con pandillas,

traficantes de drogas y otros depredadores, quienes sí habían establecido una

presencia permanente y estaban preparados para atemorizar, hostigar y hasta

torturar para mantener el control del vecindario.

Para los mismos policías, la consecuencia del aislamiento había sido la

creación de una mentalidad de estado de sitio. Como solamente interactúan pa­

ra intervenir en un delito grave, no tienen otra relación con los ciudadanos. Y

ya sea durante confrontaciones diarias, o en desórdenes más graves, el aleja­

miento de los policías de las comunidades donde prestan sus servicios interfiere

171

N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

con el ejercicio efectivo de su autoridad básica, y obliga a los policías a depen­

der excesivamente del uso de la fuerza. Como extraños en las comunidades, los

policías se sienten forzados a recurrir "preferentemente a medios coercitivos

como intimidación y amenazas"41 si no es que a la aplicación directa de la fuer­

za y finalmente al arresto. Muchos policías tienden a enfrentar la resistencia más

modesta, en ocasiones hasta la pasividad, con técnicas coercitivas preferentes:

órdenes, amenazas, posturas físicas, enseñar las armas y otros medios autori­

tarios. Los policías creen -con algo de razón- que ellos deben ganar todas las

confrontaciones sin importar quién las haya iniciado, y los ciudadanos -con

mayor frecuencia hombres jóvenes- deben perder, lo merezcan o no.42 Lo peor

que puede pasar es que el trabajo policiaco de reacción del 911 origine una

división tan grande entre policías y ciudadanos que amenace la estabilidad de

las ciudades y vecindarios. Durante la década de 1960 en Estados Unidos, por

ejemplo, casi cada motín urbano fue provocado por un encuentro entre ciu­

dadanos y policías. Afortunadamente, estos disturbios son relativamente raros.

No obstante, el problema de las confrontaciones entre policías y ciudadanos es

crónico, nacido de ciudadanos desconfiados o indisciplinados, temerosos de un

policía que no es familiar para los vecinos del área, con un entrenamiento que

deja a los policías ajenos a las minorías raciales y étnicas, tácticas policiacas

orientadas a movimientos preferentes si las circunstancias parecen amenazan­

tes, y una estrategia policiaca en general que enfatiza el control sobre los po­

licías más que el serado a la comunidad.

Es preocupante que la policía tenga que usar la coerción en muchas oca­

siones, como un principio general en sus actividades. Dicha coerción no sólo es

antitética para el ejercicio de la actividad policiaca en una democracia, sino que

172

EL F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

puede crear la misma resistencia que intenta frenar, y conducir a pronósticos

que se cumplen y a una espiral descendente en la cual la policía se vuelve más

agresiva y los jóvenes incrementan su resentimiento y su resistencia. Cuando las

crisis ocurren, cuando la policía necesita información y apoyo, la coerción poli­

ciaca puede asegurar que la ayuda le será negada -no solamente por los jóvenes

que han tenido problemas, sino por otros ciudadanos que han sido testigos de

las provocaciones, o fueron ellos mismos erróneamente provocados y lo resien­

ten; o quienes se sienten intimidados por la hostilidad entre los jóvenes del

vecindario y los policías-. Nuestro tercer punto respecto a lo que sucede cuan­

do los policías se bajan de sus automóviles es: cuando la policía establece pre­

sencia en un vecindario, se conecta con los ciudadanos, crea confianza y reduce

el temor, mejora mucho su capacidad para controlar el comportamiento de los

vecinos en público, sin recurrir al uso de la fuerza. Y cuando se requiere usar la

fuerza, el policía familiarizado con una comunidad es mucho más capaz para

usarla, con el apoyo y confianza de los ciudadanos que trabajan y viven ahí.

La pérdida de oportunidades para evitar la delincuencia y controlar el daño

Por definición, los sistemas 911 son más reactivos que proactivos, están dirigi­

dos a responder a un delito o emergencia más que a evitar que ocurran. Al man­

tener a los policías a distancia de los ciudadanos, los sistemas 911 privan a la

policía de adquirir íntimo conocimiento y conectarse con una comunidad que

puede ser valiosa en las labores de prevención del delito. La conexión entre la

policía y los ciudadanos es fundamental.

La prevención de la criminalidad, en un sentido amplio, incluye el mante­

nimiento de la paz, manejo de muchedumbres y acciones para controlar

173

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

motines. Siempre existirá el potencial para los motines, como aquellos de Los

Ángeles que siguieron al primer juicio de policías relacionados con el arresto de

Rodney King. Los policías poseen la habilidad latente para actuar como una

influencia restrictiva y tranquilizante en las comunidades si "se conectan" con

los ciudadanos residentes. David Bayley señala las capacidades preventivas de

la policía en "The Best Defense" (La mejor defensa):

Temerosos y aprensivos ante la posibilidad de violencia colectiva, los dirigentes de la policía encaran una cruel opción: pueden no hacer nada, lo cual los va a dejar indefensos, o se pueden preparar, lo cual usualmente quiere decir intensificar el entrenamiento contra motines, incluyendo la formación de unidades especializadas en controlarlos. El problema con la estrategia positiva es que puede parecer provo­cadora. Como resultado, los departamentos de policía tienden a considerarla con timidez. Por lo general, ¡a actitud actual es preocuparse en privado pero no hacer nada públicamente. No es extraño que los ejecutivos policiacos sean temerosos.

Hay, sin embargo, una tercera opción... que es positiva sin ser provocadora: los jefes de la policía pueden adoptar las iniciativas programáticas contenidas en las fi­losofías de la actividad policiaca orientadas a la comunidad -y a la resolución de problemas-. Yo creo que estos planteamientos juntos, constituyen una poderosa defensa contra los brotes de motines y desórdenes urbanos.43

Esto no quiere decir que la policía será capaz de evitar cada disturbio, pero aun

cuando los disturbios broten, su verdadero trabajo preventivo incluirá ayudar a

los ciudadanos para limitar el daño y para restaurar el funcionamiento de la

comunidad.44

En el verano de 1994, en Nueva Haven, Connecticut, dos mujeres afroame­

ricanas y sus cuatro niños se mudaron de una unidad habitacional a un vecin­

dario residencial tranquilo, en el cual la mayoría de los residentes eran blancos.

Poco después, un conflicto no solucionado de la unidad habitacional siguió a

las mujeres a su nuevo hogar, haciendo violenta erupción cuando alguien dis-

174

EL F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

paró diecisiete tiros a la casa del vecino, creyendo que era la casa de las nuevas

inquilinas. Nació la tensión en el vecindario. Cerca de un mes después, las dos

mujeres hicieron una fiesta para celebrar el cumpleaños de uno de sus her­

manos. La fiesta se puso ruidosa y se pasó para afuera, las bocinas con música

estridente se colocaron en el jardín. La familia vecina, cuya casa había sido

tiroteada, llamó a la policía tres veces a partir de las 10:30 p.m.; la policía llegó

a la casa un poco después de medianoche. Después de que la policía se retiró

una vez, y regresó, se armó una batalla con diez policías lesionados, diez ciu­

dadanos arrestados y alguien de la fiesta que arrojó un radio por la ventana de­

los vecinos. La tarde siguiente una piedra atravesó otra ventana. Las acusaciones

se fueron elevando: racismo, cateo ilegal, los policías se comportaron como

"animales", "los oficiales fueron maltratados y empujados", "la fiesta duró ho­

ras" y así sucesivamente. La comunidad había sido seriamente trastornada por

estos incidentes, y era grande el riesgo de problemas futuros, tal vez con la par­

ticipación de muchos más vecinos. La policía de Nueva Haven pudo simple­

mente haberlo dejado así: ellos habían reaccionado y habían calmado el distur­

bio. Sin embargo, después de haber visitado a ambas familias, el jefe Nick

Pastore decidió ir más allá. Se puso en contacto con un mediador local, Charles

Pillsbury, para establecer un puente entre las familias. Siguieron varias semanas

de mediación y el proceso concluyó con un día de campo del vecindario con la

participación de las dos familias, otros vecinos y amigos, y la policía. Ahora ya

han pasado meses, y el vecindario permanece en calma.

Aunque los policías de Nueva Haven no fueron capaces de evitar el con­

flicto inmediato en el vecindario, cuando hizo erupción se movilizaron para

limitar los daños y ayudar a la comunidad a su restauración. Ellos eran con toda

175

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

seguridad una fuerza preventiva, en el sentido de que a la larga ayudaron a ase­

gurar la paz. La policía tiene un profundo interés en los tres resultados: pre­

vención, limitación del daño y restauración del funcionamiento individual, de

la familia y de la comunidad. La orientación de los sistemas de respuesta de

emergencia 911 ignora estos intereses clave, y al hacerlo, deja de atender las

necesidades de prevención del delito en un sentido significativo.

Cuando se trata del índice de delitos como homicidio, cada vez hay más evi­

dencias que sugieren que la atención de la policía a temas de "calidad de vida"

y delitos menores, con el uso de tácticas significativamente diferentes de las

acciones del 911, puede tener un impacto importante en la reducción del nivel

de delitos graves. Por ejemplo en la ciudad de Nueva York, el 30 de junio de

1995, el nivel de asesinatos reportados por arma de fuego fue 40.7 por ciento

abajo del nivel del año anterior, y esto era atribuible en gran parte, de acuerdo

con funcionarios locales y federales, al mantenimiento de la "calidad de vida"

aplicado por la policía.45 Estos resultados se discuten con mayor detalle en los

capítulos siguientes, pero baste con decir aquí que la reacción natural de los sis­

temas 911 de servicio de policía para respuesta a emergencias, ofrece poco en

el área de prevención de tales delitos.

Que la policía se apresure

Se supone que la investigación es correcta: independientemente de qué tan

sofisticados sean los sistemas de comunicación, qué tan veloces resultan los

automóviles, qué tan motivados estén los policías, el servicio de respuesta rá­

pida a las llamadas es simplemente una táctica que falló. Ninguna "optimiza-

!76

EL F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

ción" complementaria -sistema automático localizador de vehículos, 911 mejo­

rado, o respuesta diferenciada a llamadas de servicio- tendrá como resultado

un crecimiento sustancial en la reducción del delito y el desorden. Si fuera cier­

to que se lograran resultados, esta sería una pildora de política social difícil de

tragar. Se han hecho considerables inversiones financieras en estos sistemas. Los

políticos -aun algunos que defienden los servicios de policía en la comunidad-

siguen siendo poderosos promotores de la idea de rápida respuesta a llamadas de

servicio, a tal grado que muchos jefes de policía encuentran difícil ser honestos

con los ciudadanos acerca de su potencial. Algunos jefes han dejado de hacerlo:

uno, citado por David Kennedy, un colega investigador en la Kennedy School of

Government, dice que "la gente espera que vayamos cuando ellos llaman; eso es

absoluto. Creer cualquier otra cosa son castillos en el aire".46 Otros jefes han sido

más valientes. Benjamín Ward, comisionado de policía de la ciudad de Nueva

York de 1984 a 1989, se enfrentó a una asamblea de la comunidad patrocinada

por la Fundación de la Policía de la Ciudad de Nueva York en la cual un ciu­

dadano se puso de pie y dijo: "Nosotros tenemos nuestro oficial patrullero a pie,

ahora queremos respuesta más rápida". Ward le respondió: "No puede tenerlos a

ambos. Simplemente no van juntos".

Generalmente las noticias acerca de los sistemas de respuesta rápida son tan

malas y las promesas han sido tantas, que resulta más fácil para los políticos y

para los policías tratar de acomodarse tácticamente al 911 mientras se deshacen

de él. Se han desarrollado programas de transferencia de llamadas, se crearon

unidades divididas con algunos oficiales en patrulla y otros que respondieran a

las llamadas 911 en los automóviles, y se intentaron nuevas ubicaciones de sis­

temas en los cuales se asignan horarios, para que los policías trabajen directa-

177

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

mente con los ciudadanos en los vecindarios mientras se comisiona a otros

policías para responder a las llamadas durante ciertos periodos.

Sin embargo, aparte de los costos relativos a los servicios de policía 911 enu­

merados arriba, si no funciona, no funciona. Y si no funciona, se ha engañado a los

ciudadanos con un falso sentido de seguridad y se les hace un mal servicio si los

funcionarios de la ciudad y de la policía continúan promoviendo la creencia en su

efectividad. Al continuar la comercialización del 911, la policía y los políticos

pueden interferir involuntariamente con el desarrollo de respuestas alternativas

sociales o políticas, a emergencias y a la delincuencia, que podrían ser más eficaces.

¿Cuáles pueden ser estas respuestas? Los ciudadanos pueden empezar a

comprender las limitaciones del servicio de policía y estar conscientes de que

deben asumir alguna responsabilidad para su propia protección, la de sus fami­

lias, sus vecinos y aun de extraños que andan por las calles. Esta responsabili­

dad incluiría cultivar un sentido de alerta en los residentes y en todos los que

usan las calles, hasta establecer control sobre el territorio y, al mismo tiempo

que se da la bienvenida a los extraños al vecindario, mandar fuertes mensajes

de solidaridad de la comunidad ante las amenazas. Las estructuras físicas y el uso

del espacio pueden diseñarse para facilitar y estimular a los ciudadanos a super­

visar y reclamar este espacio. Finalmente, los mismos ciudadanos deben ayudar a

desarrollar un sentido de orden en el vecindario, que disuada a los oportunistas

de probar la capacidad de los residentes o vecinos para defenderse.

A mediados de la década de 1980, una mujer fue atacada en un puente de

Boston. Los ciudadanos oyeron sus gritos de auxilio y llamaron a la policía.

Veinte minutos después, la mujer seguía pidiendo ayuda a gritos y la policía no

había llegado. Otros veinte minutos pasaron y ella todavía estaba sin ayuda.

178

EL F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

Cuando estos hechos se hicieron públicos, los medios de difusión y los ciuda­

danos estaban indignados. Se inició una investigación por parte del entonces

alcalde Raymond Flynn. La comisión de listón azul designada por el alcalde,

entre otros cambios, recomendó la instalación del 911 mejorado. Sin embargo,

esto no era simplemente un caso de falla de la policía. También falló la comu­

nidad. ¿De dónde sacan los ciudadanos la idea de que cuando ellos llaman a la

policía, ahí termina su responsabilidad como ciudadanos? ¿Por qué los

ancianos y personas con discapacidad del vecindario no armaron un alboroto

prendiendo y apagando sus luces exteriores, dando gritos, llamando por telé­

fono a otros vecinos, haciendo alguna cosa? ¿Por qué las personas jóvenes y

saludables, hombres y mujeres, no salieron de sus casas para hacer sentir su

presencia, tratando de que, aunque fuera por número, se intimidara y asustara

el asaltante y, de ser necesario, usar bates de béisbol y otras armas para ahuyen­

tarlo? En tanto que pueden darse muchas contestaciones, una respuesta justa es

que por generaciones la policía ha anunciado el hecho de que la delincuencia

es asunto suyo, que los ciudadanos cumplirían sus responsabilidades con

reportar los delitos y ser buenos testigos, y que el manejo de la criminalidad es

mejor dejárselo a los profesionales.

LA NUEVA REFORMA: EL REDESCUBRIMIENTO

DE LA ACTIVIDAD POLICIACA

¿Cuál es entonces el papel adecuado para la policía? Claramente, nosotros que­

remos que la policía atienda las emergencias, que venga en ayuda de los ciu-

179

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

dadanos. También deben ayudar a los ciudadanos a reclamar su territorio, apo­

yarlos y auxiliarlos en el tratamiento de los problemas del vecindario. A veces

la policía hará arrestos, y hasta protegerá a los infractores si los ciudadanos se

vuelven muy vigilantes. Pero el punto central del argumento es éste: no debemos

relegar a los policías a sus automóviles, manteniéndolos alejados de los problemas de

los vecindarios, con el pretexto de esperar llamadas o acortar los tiempos de respues­

ta. Nadie ha calculado los costos financieros de tener a los policías en los

automóviles esperando llamadas, contra el beneficio derivado en aquellos raros

casos donde la rápida respuesta significa una diferencia positiva en el resultado

del incidente. Probablemente resulten astronómicos; unos costos tan elevados

son absolutamente inaceptables.47 Esto no quiere decir que la policía no deba

apresurarse para atender las emergencias -debe hacerlo-. Significa que asuntos

como la asignación de los policías, la configuración de zonas, el cálculo de las

cargas de trabajo, la planeación de las actividades de los policías y la determi­

nación de prioridades deben ser establecidos con base en un planteamiento de

prevención del delito más que en un modelo de aplicación de la ley.

La policía norteamericana está cambiando, y aunque el público ciertamente

se encuentra consciente de este hecho, el alcance, las dimensiones y los límites

de la transformación no son inmediatamente visibles. Sin embargo, el cambio

en la estrategia de la policía puede plantearse a través de un ejemplo. En una

zona económicamente marginada de Búfalo, a principios de la década de 1990,

once muchachas de edades entre nueve y dieciséis años fueron violadas en un

periodo de quince meses. Pese a que la policía determinó después del tercer

ataque que un violador estaba acechando a las jovencitas en su camino a la

escuela, no hicieron circular un retrato hablado del violador ni hicieron públi-

180

EL F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

ca la información hasta cinco meses más tarde, solamente después de que el

Buffalo News inquirió acerca de estos ataques. Para ese tiempo habían ocurrido

otras ocho violaciones. El jefe de detectives defendió la decisión del departa­

mento explicando que la difusión podía haber entorpecido su investigación y

alertado al violador.48 Los residentes y padres de familia estaban indignados,

pero la policía de Búfalo creyó que estaba haciendo su trabajo: arrestando

delincuentes in fraganti e investigando los delitos cometidos. La decisión de

estos policías ilustra el poder de la ideología de aplicación de la ley para adap­

tar respuestas condicionadas a los problemas: el negocio de la policía es cap­

turar criminales. La policía en Búfalo probablemente usó métodos adicionales

para tratar de aprehender a los violadores: es cierto que incrementaron los nive­

les de patrullaje, y pueden haber utilizado vigilancia secreta -policías vigilando

lugares en los cuales podría ocurrir otro ataque-. Pero el propósito de estas tác­

ticas era aprehender al perpetrador en el momento de cometer el hecho.

Aunque no premeditadamente, la intención práctica de las tácticas de intercep­

ción era poner a las niñas del vecindario como cebo para los depredadores.

El nuevo modelo del servicio de policía que ahora está ganando terreno,

contrasta absolutamente con la estrategia con la que los policías de Búfalo

trataron esta serie de violaciones. Mientras hoy se menciona frecuentemente

como "atención de la policía a la comunidad", o "servicio policiaco para resolver

problemas", nosotros llamaremos al nuevo modelo de la actividad de la policía,

el modelo preventivo, y haremos notar desde un principio que su estrategia pos­

tularía el negocio de la policía en términos muy diferentes que la antigua

estrategia de reforma: ¡paren la siguiente violación! Claro, un medio de lograr esto

es la identificación, arresto y encarcelamiento del violador. Aparte de la mera

181

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

aplicación de la ley, sin embargo, un planteamiento inmediato de policía pre­

ventiva habría involucrado a la comunidad y habría incluido informar a todos

los residentes y policías (vía boletines, juntas con la comunidad, llamadas tele­

fónicas, información a los funcionarios escolares y a los niños, etc.) acerca de

las violaciones y proporcionado, cuando menos, información sobre su manera

de operar y cualquier descripción que estuviera disponible (se había determi­

nado después de la tercera violación que se trataba de un violador en serie; esto

quiere decir que la policía tenía un conocimiento rudimentario de un patrón y

una descripción desde entonces). Los padres, los niños, los demás ciudadanos

podían haberse movilizado para tomar acciones preventivas en forma indivi­

dual y/o en grupo. Un planteamiento habría incluido limitar el daño. Los niños,

enterados del peligro de un depredador sexual, se trauman. Muchos están

afligidos por sus amigos. Necesitan tener seguridad, información y compren­

sión. Las escuelas y los padres necesitan asesoramiento acerca de cómo mane­

jar la preocupación de sus hijos y cómo protegerlos. Acontecimientos como vio­

laciones en serie tensan las relaciones en los vecindarios y las comunidades. Las

sospechas estropean la cordialidad y la confianza en el momento en que más se

requieren. Parte de la responsabilidad de la policía es ayudar a reparar el daño

que ha sido infligido, tanto a las víctimas y a sus familias, como a otros niños,

a sus familias y a la comunidad como un todo.

Se admite que las circunstancias descritas en Búfalo son un ejemplo dramáti­

co de un estrecho planteamiento de aplicación de la ley, pero es típico de los

departamentos de policía más inclinados al arresto. Aun cuando pueda ser de mal

gusto sugerir que se usa a los niños como "carnada", no es un término demasia­

do fuerte. En primer lugar, un planteamiento preventivo habría sido evitar que el

182

E l F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

suceso ocurriera. Felizmente, la policía se está moviendo en esta dirección. En

1994, en Boston, por ejemplo, los niños de un vecindario del centro de la ciudad

reportaron varios intentos de un hombre para hacerlos subir con engaños a

automóviles. El patrón era similar en cada caso. El comisionado Paul Evans

inmediatamente llamó a instituciones oficiales y privadas, se reunió con los ciu­

dadanos, hizo declaraciones a los medios de comunicación, y realizó otros inten­

tos para movilizar a los padres, el vecindario y los recursos de la comunidad.

Como era de esperarse, algunos niños, vueltos hipersensibles por sus temores y

la publicidad, reportaron eventos que o nunca ocurrieron o eran exagerados.

Mejor eso, sin embargo, que tener más niños víctimas, secuestrados o asesinados.

En 1961, cuando las policías todavía confiaban en la eficacia de sus tácticas

de aplicación de la ley y mucho antes de que la investigación empezara a

minarlas, Jane Jacobs escribió acerca de otro enfoque de la seguridad en las

calles. En este enfoque la policía no era el centro; de hecho, ellos eran inciden­

tales para la seguridad en las calles:

La primera cosa que hay que entender es que la tranquilidad pública -la paz en las calles y las aceras- de las ciudades no es mantenida principalmente por la policía, aunque sea muy necesaria. Se mantiene sobre todo por una red intrincada, casi inconsciente, de control voluntario y normas entre la misma gente, y es aplicada por ellos mismos. En algunas áreas de las ciudades -las unidades habitacionales más viejas y las calles con mucha población circulante con frecuencia son ejemplos sobresalientes-, el mantenimiento de la ley y el orden en las aceras públicas se deja casi completamente a los policías y guardias especiales. Tales lugares son selvas. Ninguna cantidad de policías puede aplicar la civilización donde su aplicación nor­mal e informal ha sido quebrada.4'

Los policías en tal modelo son el último recurso de la sociedad. Ayudan a los

ciudadanos en el mantenimiento del orden informal, les ayudan a restaurar el

183

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

orden cuando se rompe y usan su capacidad de fuerza cuando las condiciones

lo requieren.

Este panorama de las relaciones entre el público y la policía no es nuevo.

Los Principies of Law Enforcement (Principios de la aplicación de la ley) que

desarrolló Sir Robert Peel en 1829, como parte de la declaración de la misión

para la recientemente creada fuerza de policía metropolitana de Londres, per­

petuaron un conjunto de valores idénticos, lo cuales consideran que:

1. La misión básica para la cual existe la policía es evitar el delito y el desorden...

2. La capacidad de la policía para desempeñar sus labores depende de la aprobación

pública de la existencia de la policía, sus acciones, comportamiento, y su capaci­

dad para ganarse y mantener el respeto del público.

3. La policía debe obtener la cooperación de buena voluntad del público en

acatamiento voluntario de la ley, para ser capaz de merecer y mantener su respeto.

4. El grado de cooperación del público que puede ser obtenido disminuye, propor-

cionalmente, la necesidad de usar la fuerza física...

5. La policía busca y conserva el favor del público no por condescender con la

opinión pública, sino por demostrar constantemente un cumplimiento absoluto

e imparcial de la ley, en total independencia de la política, y sin considerar la jus­

ticia o injusticia del contenido de las leyes individuales; al ofrecer oportunamente

un servicio personal y amistad a todos los miembros de la sociedad sin tomar en

cuenta su raza o posición social...

6. La policía debe emplear la fuerza física hasta el punto necesario para asegurar el

acatamiento de la ley o para restaurar el orden, sólo cuando el uso de la per­

suasión, el consejo y la advertencia sea insuficiente...

7. La policía debe mantener todo el tiempo una relación con el público que haga

realidad la histórica tradición de que los policías son el público y el público son

184

E l F R A C A S O DE L A S P A S A D A S E S T R A T E G I A S

los policías; los policías son los únicos miembros del público a quienes se les

paga para dar atención de tiempo completo a los deberes que corresponden a

cada ciudadano, en interés del beneficio de la comunidad.

8. La policía siempre debe ejecutar sus propias acciones y nunca parecer que usurpa

los poderes judiciales por venganzas individuales, o del Estado...

9. La prueba de la eficiencia de la policía es la ausencia de delitos y desorden, no la

evidencia visible de la acción de la policía al tratar con ellos.50

Los principios de Peel siguen siendo de utilidad hoy como una guía para el

desempeño policiaco, así como para el desarrollo de una relación efectiva y pro­

ductiva entre policías y ciudadanos.

Si adoptamos el planteamiento implícito en los principios de Peel, ¿qué deben

negociar los ciudadanos y la policía de hoy para restaurar el orden en nuestras ciu­

dades? Debemos alejarnos del uso de sistemas de servicios de policía 911 y regre­

sar a un modelo de actividad policiaca en el cual las estrategias básicas estén dirigi­

das a la prevención del delito y el mantenimiento del orden. Un paso crítico es que

el 911 y la respuesta rápida deben ser desactivados. Los políticos y los policías

deben proporcionar liderazgo y ser explícitos con los ciudadanos acerca del costo

del 911 a las comunidades. En sociedad con la policía, los mismos ciudadanos

deben aceptar una vez más la mutua responsabilidad para su prudente, efectiva y

legalmente permisible participación en la prevención del delito y el mantenimien­

to del orden. No importa si los ciudadanos, sus líderes o la policía encabezan el

movimiento en camino hacia estas metas, con tal de que el proceso se inicie. En el

siguiente capítulo, proporcionamos un ejemplo inicial de una organización poli­

ciaca que toma la iniciativa en el restablecimiento del orden en la ciudad de Nueva

York, y exploramos los dramáticos efectos del mantenimiento del orden.

1S5

C A P í T U L O 4

LA RECUPERACIÓN DEL METRO

EL PROGRAMA DE CALIDAD DE VIDA

DE LA CIUDAD DE NUEVA YORK

¿ Cómo empezamos realmente el proceso de restauración del orden en nues-

tras ciudades? En muchas ciudades los problemas del desorden crecen

tanto, que el mantenimiento del orden debe comenzar con una campaña para

"recuperar las calles", con el fin de restablecer un poco de civilidad y seguridad

para los ciudadanos ordinarios que transitan a diario por las calles y en el trans­

porte público, para ir al trabajo, a la escuela, de compras, a cumplir con las

actividades de la vida diaria. Considerando el trabajo diario que realizan los

policías, ellos están en una posición privilegiada para encabezar este esfuerzo.

Actualmente, para tener éxito, la policía debe trabajar de manera interconecta-

da con los líderes políticos, los ciudadanos deben apoyar sus acciones y los tri­

bunales deben legalizar la actividad policiaca. No obstante, existe el potencial

para que la policía haga aportaciones sustanciales al orden y a la reducción del

delito en el vecindario, dentro de un periodo de tiempo relativamente corto.

En la ciudad de Nueva York, el impulso para cambiar las prioridades de la

policía tuvo sus orígenes entre los ciudadanos, en un sentimiento de que la vida

187

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

de la comunidad en sus propios vecindarios no era lo que debía ser, y en una

exigencia pública de que la policía y el liderazgo político trabajaran en la restau­

ración del orden. Pronto los ciudadanos empezaron a organizarse y a tomar

acción, al mismo tiempo que ejercían presión directa sobre los policías y otros

funcionarios para que adoptaran prioridades de acuerdo con sus preocupa­

ciones. El resultado fue una gama de iniciativas para la restauración del orden.

Nosotros tratamos aquí varios ejemplos de estas acciones en la ciudad de Nueva

York; la primera, llevada a cabo en Times Square y el parque Bryant durante

finales de la década de 1970, fue un experimento inicial y un esfuerzo de coo­

peración entre la alcaldía y la policía para recuperar el control del parque

Bryant.1 La estrategia incluyó muchos elementos de lo que posteriormente sería

conocido como el planteamiento de las "ventanas rotas"; sin embargo, esta ini­

ciativa eventualmente fue abortada por la falta de interés de la policía. Después

de que la policía abandonó estas actividades, se realizó un intento diferente con

financiamiento privado y organizado para restaurar el orden en el parque Bryant,

el cual finalmente produjo lo que hoy se conoce como "una joya urbana". El

parque Bryant se ha convertido en una de las muchas historias exitosas que

surgen de la planeación estratégica y la inversión en la comunidad, que rea­

lizan corporaciones privadas y establecimientos comerciales, frecuentemen­

te a través de la creación de distritos de mejoramiento comercial (Business

Improvement District, BID).

Otro impresionante proyecto de restauración del orden consistió en la

"recuperación" del Metro de la ciudad de Nueva York, que inicialmente tuvo

como objetivo el graffiti en los trenes del Metro y después los crecientes niveles

de desorden identificado con la "gente sin hogar". La restauración del orden en

188

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

el Metro no sólo fue importante por sí misma, sino que hizo que surgiera la

actual estrategia contra el crimen del Departamento de Policía de la Ciudad de

Nueva York (NYPD, por sus siglas en inglés).

La persona encargada de implementar las políticas de mantenimiento del

orden en el Metro -el jefe de la Autoridad de Tránsito del Departamento de

Policía, William Bratton- llegaría a ser comisionado de policía para la ciudad

de Nueva York con el alcalde Rudolph Giuliani. Bratton es el principal respon­

sable de haber organizado al NYPD -como lo hizo previamente con la policía de

tránsito- para que los policías participaran en la comunidad, y de enfocar la

atención de cada organización en el mantenimiento del orden.

Otros funcionarios fueron igualmente importantes en la lucha para recu­

perar el control de los espacios públicos en la ciudad de Nueva York. También

las asociaciones de vecindarios y grupos de ciudadanos influyeron de manera

notable, tanto para presionar a la policía para que estuviera más atenta a sus ne­

cesidades, como para salir ellos mismos a las calles para restaurar el control

sobre sus vecindarios. Igualmente, los procuradores de justicia empezaron a lle­

gar a la comunidad, experimentando con varios programas de "procuración

comunitaria". Sería negligencia nuestra no señalar que el segundo nombra­

miento de Bratton y los cambios fundamentales en el NYPD, llegaron después de

una campaña política para alcalde en la que los temas de calidad de vida, re­

presentados principalmente por "los limpiaparabrisas" (personas que limpian el

parabrisas del automóvil sin que se les pida) dominaron la campaña. De hecho,

para principios de la década de 1990, la incipiente exigencia de orden de la ciu­

dadanía había cristalizado en una urgente llamada a la acción y se convirtió en

una prioridad política. En este ambiente caracterizado por el surgimiento de un

189

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

nuevo consenso urbano, se unieron las propuestas iniciadas tanto por la policía

como por los ciudadanos, trabajando cada vez más de una manera unida y sin­

cronizada.

Sin embargo, lo que buscamos captar e ilustrar en este capítulo es primor-

dialmente el proceso de cambio en las estrategias de la actividad policiaca. Un

panorama del Departamento de Policía de Tránsito (TPD, por sus siglas en

inglés) y el NYPD en este periodo de rápido cambio y reorientación, proporciona

un ejemplo del nuevo modelo preventivo para la policía y los beneficios que

pueden obtenerse. En cada caso, al echar a andar la organización para ocuparse

del mantenimiento del orden y las diferentes formas de prevención del delito,

el avance se dio a regañadientes. La resistencia a la transformación surgió de aden-

tro del departamento de policía, así como de otras fuentes en la comunidad. Los

liberales y los defensores de la gente sin hogar atacaron los programas con el

argumento de que favorecían los intereses de los económicamente privilegiados,

en contra de los intereses de los pobres, las minorías y otros grupos marginados.

Tanto la Autoridad de Tránsito como el NYPD fueron demandados.

Por otra parte, el éxito del poder judicial del estado de Nueva York al lograr

que todas las infracciones a la calidad de vida fueran prácticamente despena­

lizadas -decisión que entró en vigor en el estado en junio de 1995, quitando la

facultad para aplicar estas infracciones a los tribunales penales estatales- es una

muestra de que sigue sin entender la importancia del desorden como una fuerza

destructiva y la relación de éste con el delito y el deterioro urbano.2

Sin embargo, las acciones de la policía hasta la fecha han dado resultados

que en algunos aspectos son verdaderamente asombrosos. La policía usa el

amplio apoyo de los ciudadanos para sus programas; el orden ha sido restaura­

190

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

do en el Metro y ciertos delitos menores se han visto significativamente reduci­

dos o hasta eliminados de las calles de la ciudad. Indicaciones preliminares su­

gieren también una relación entre este programa de calidad de vida y una dis­

minución en los delitos violentos. El robo ha sido impresionantemente reduci­

do en el Metro, y el asesinato está declinando en la ciudad. Aunque todavía no

entendemos la naturaleza precisa de esta relación, y las medidas actuales de la

policía se extienden más allá de las actividades de mantenimiento del orden,

muchos policías ubican una correlación directa entre restaurar el orden y la

reducción de los delitos violentos en la ciudad de Nueva York.

SURGIMIENTO DE UNA DEMANDA PARA MEJORAR

LA CALIDAD DE VIDA: INICIATIVAS PÚBLICAS

Y PRIVADAS

La Operación Encrucijada

Durante finales de la década de 1970, a iniciativa de Herb Sturz, de la oficina

del alcalde, el Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York participó

en un experimento llamado Operación Encrucijada, para limpiar Times Square

y para combatir los problemas de prostitución, estafas, apuestas, robo y tráfico

de drogas que causaban conflictos por igual a comerciantes y a ciudadanos.3

Hasta ahora, la policía había utilizado agresivas redadas como su táctica princi­

pal para reducir estas actividades. Después de identificar una zona problemáti­

ca, el NYPD movilizaba una escuadra de policías y arrestaba a todos aquellos que

191

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

encontraba merodeando. La táctica tuvo poco efecto, porque poco después los

arrestados estaban de vuelta en las calles. Llegó el momento en que los tri­

bunales declararon que las redadas eran anticonstitucionales.

La Operación Encrucijada adoptó un nuevo planteamiento. Observadores

entrenados identificarían las áreas en las cuales el comportamiento desordena­

do era alto y la policía implementaría una estrategia de alta observación y pocos

arrestos para prevenir y evitar tales acciones. La policía instruiría, aconsejaría,

seduciría, pero generalmente no usaría métodos coercitivos para evitar el com­

portamiento desordenado; el arresto sería un último recurso.

Una crisis en el parque Bryant, adyacente al local principal de la Biblioteca

Pública de Nueva York, brindó la oportunidad de probar el planteamiento de la

Operación Encrucijada. El comisionado de Parques, Gordon Davis, amenazó

con cerrar el parque cuando el tráfico de drogas alcanzó niveles de epidemia y

la policía fracasó en controlarlo. Los jefes de la policía respondieron a la ame­

naza de Davis implementando las tácticas de pocos arrestos contempladas en la

Operación Encrucijada. Los resultados fueron impresionantes. El número de

personas involucradas en vender, comprar y usar drogas disminuyó en un 85

por ciento, y la cantidad de gente que participó en actividades "positivas"

aumentó en 79 por ciento. Por otra parte, la presencia de algunos policías, ya

fuera asignados a un punto determinado o en patrulla dirigida, pareció ser más

efectiva que el número total de policías.

Resulta claro que las actividades de la policía para el mantenimiento del

orden, en la Operación Encrucijada, produjeron mejores condiciones en las

calles, cosa que los ciudadanos pudieron apreciar. Sin embargo, tan pronto

como pasó la "crisis" en el parque Bryant, la policía abortó el proyecto y trans-

192

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

firió el personal clave a otras partes. No estaban dispuestos a abandonar sus

maneras tradicionales de evaluar el desempeño de sus policías y la asignación

de los policías a zonas específicas. Y en el parque, nuevamente las condiciones

empeoraron después de sepultar la Operación Encrucijada. A principios de la

década de 1980, alcanzaron proporciones de crisis, con asaltos y robos como

sucesos cotidianos; los vendedores de drogas abordaban a la gente al entrar o

salir de la biblioteca pública.

Aumentó la presión del presidente del consejo de administración de la bi­

blioteca, Richard Salomon, del siguiente director, Andrew Heiskell, y de la fa­

milia Rockefeller (que estaba dispuesta a invertir tres millones de dólares) para

que se reanudaran las labores de restauración del orden en el parque. En 1980

se creó la Corporación de Restauración del Parque Bryant, con Daniel Bie-

derman a la cabeza. No obstante, la oposición a estos trabajos impidió implan­

tar un plan concreto para diez años, pese al hecho de que, durante mediados

de 1980, dos ciudadanos fueron asesinados en el parque.

Por fin, en 1990, Biederman pudo echar a andar los planes concretos para

la restauración. Su estrategia fue seleccionar los elementos fundamentales que

se utilizaron con buenos resultados para mantener el orden, la seguridad y am­

bientes agradables en otros lugares públicos, y recrearlos en el parque Bryant.

Con el Centro Rockefeller como ejemplo, hizo una lista de diez actividades

esenciales, que incluían: mantenimiento de niveles mínimos de higiene (los

parques tenían que estar limpios y sin basura, lo que produce una sensación de

seguridad), con vigilancia policiaca de tiempo completo en sus instalaciones y

alumbrado adecuado (el parque no podía entregarse por la noche a los

depredadores); mantenimiento de las instalaciones físicas (el vandalismo y el

193

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

graffiti tenían que ser eliminados de inmediato); excelentes concesiones (con

expendedores de comida y servicio de alta calidad; hermosas flores y árboles;

servicios sanitarios limpios, bien atendidos, que eliminen la necesidad de ori­

nar o defecar en público); interesantes programas de entretenimiento para

atraer visitantes al parque; elementos clave de diseño (el parque sería visual-

mente transparente, con amplias entradas sin obstrucciones y al menos con una

fuente, atractiva y placentera pero sin que obstruyera la operación social nor­

mal), y reglas claramente visibles (notificar a todos cuál es el comportamiento

que se espera de ellos en el parque).4

Los trabajos de restauración comenzaron con la contratación y entre­

namiento de personal privado de seguridad; los vendedores de comida fueron

cuidadosamente seleccionados; los letreros que darían a conocer las reglas del

parque fueron diseñados e instalados en lugares visibles; se planearon las

diversiones. El parque fue reabierto en 1992 y es un modelo de restauración

para otros.

La asociación y BID del Grand Central

El modelo de restauración del orden que se implementó en el parque Bryant

adquirió otra forma en las zonas comerciales, con la creación de los distritos

privados de mejoramiento (BID), en los cuales los propietarios de los estable­

cimientos voluntariamente se fijaron un impuesto para mejorar las condiciones

y la calidad de vida en el distrito. La original raison d'étre de los BID fue restau­

rar el orden, principalmente con el mantenimiento físico del medio ambiente y

la seguridad en las zonas comerciales para garantizar su viabilidad. Poste-

194

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

riormente, los BID ampliaron su enfoque y además de las condiciones físicas

incluyeron el comportamiento desordenado. Hoy, 33 distritos de mejoramien­

to comercial funcionan en la ciudad de Nueva York. Uno de los más activos y

de mejores resultados es el BID, del Grand Central, cuya administración la

encabeza Daniel Biederman.

En operaciones desde 1988, el BID del Grand Central cubre 75 cuadras en

el distrito comercial central de Manhattan, con la terminal Grand Central como

su núcleo. Es una zona comercial de altos ingresos en la cual se encuentran ubi­

cados numerosos monumentos históricos y arquitectónicos (como el edificio

Chrysler, el edificio del Daily News y la iglesia de St. Bartholomew), hoteles y

tiendas de prestigio, así como famosas instituciones y clubes. La asociación del

Grand Central dirige las labores para las cuales se organizó el distrito. Barren­

deros uniformados limpian las calles siete días a la semana, recogen la basura,

quitan el graffiti y vacían los botes de desperdicios. Un centro de servicios

múltiples ofrece comida caliente, asesoría, entrenamiento para el trabajo y

lugares de alojamiento para la gente sin hogar. Las personas capacitadas en el

trabajo por este centro, ayudan a que el mismo centro funcione.

Adicionalmente, la asociación proporciona servicios a los visitantes en

muchos idiomas, patrocina un programa completo de eventos públicos con

actuaciones en vivo y en video (incluyendo un festival de artes "Primera

Noche" que atrae a miles de personas), y ejecuta numerosos proyectos dirigi­

dos a mejorar la apariencia física de las calles, intersecciones, esquinas,

letreros y lámparas, y las fachadas de los edificios. Para evitar los delitos,

aproximadamente cincuenta oficiales de seguridad uniformados, en patrulla

a pie entre las 7 a.m. y las 11 p.m., están enlazados por radio con las tres

195

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

zonas del NYPD que cubren el distrito. Todos estos servicios son complemen­

tarios de los que la ciudad proporciona.

De diciembre de 1989 a diciembre de 1992, la criminalidad reportada en el

área descendió 42 por ciento.5 Así es que al parecer el programa funciona. Sin

embargo, hay oposición a él: recientemente la asociación del Grand Central ha

sido acusada de tolerar, si no es que estimular, que se abuse de algunas personas

sin hogar, por ex gente de la calle que ha contratado como trabajadores sociales.

Este ataque sobre los BID proviene principalmente de la Coalición para la Gente

Sin Hogar, un grupo que se ha opuesto prácticamente a todos los proyectos

públicos y privados, ya sea porque restringen el exceso de gente de la calle o

por ofrecerles servicios diferentes que los prescritos por la misma coalición.6

Aunque los hechos han sido opacados por testimonios contradictorios, hasta él

liberal New Yorker apoyó a la asociación: "En el balance, los programas de la

asociación han hecho más por la gente sin hogar que los sandwiches de la coali­

ción, y posiblemente que su defensoría... En retrospectiva, se puede ver que la

asociación ha desempeñado una función indispensable: ha comprobado los

alcances de una poderosa nueva idea".7

En su mayoría, estas labores privadas y gubernamentales para solucionar el

desorden en la ciudad de Nueva York fueron iniciadas antes de que la misma

policía contemplara realizar el cambio interno de sus estrategias para controlar

la delincuencia; esto refleja hasta qué grado las policías se habían aislado de los

ciudadanos. Aunque los ciudadanos pueden ejercer presión sobre los fun­

cionarios y formar grupos como los BID para manejar fondos privados, todavía

no han sido capaces de encontrar el canal adecuado para presionar a la policía

para que responda de una manera tangible a sus exigencias de que haya orden.

196

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

Es cierto que bajo el comisionado de policía Benjamín Ward, el NYPD empezó

un cambio hacia la atención policiaca a la comunidad, pero éste se implemen­

tó como un agregado, totalmente fuera de la corriente principal de la actividad

de la policía en la ciudad de Nueva York. Fue la policía de tránsito la que

primero tomó muy en serio la restauración del orden.

LA EXPERIENCIA DEL METRO: UN CAMBIO PILOTO

El Metro de Nueva York proporciona un sistema de transporte indispensable

para la viabilidad de la vida social y comercial de la ciudad. Construido en su

mayor parte durante el primer cuarto de este siglo, las 26 líneas del Metro

cubren 345 kilómetros de ruta con 465 estaciones; durante los periodos críti­

cos, se usan más de 5,000 vagones. Más de 3.5 millones de pasajeros usan el

Metro en un día de trabajo promedio. Además de ser un gigante junto a otros

grandes sistemas, el Metro de Nueva York difiere de casi todos ellos en dos

aspectos importantes: opera 24 horas al día, y es un sistema de transporte

exclusivamente dentro de la ciudad, al contrario de sistemas como el Metro de

Washington, D.C., o el BART (Tránsito Rápido de la Zona de la Bahía) de San

Francisco, los cuales funcionan dentro y fuera de las ciudades. El Metro de la

ciudad de Nueva York tiene estaciones y paradas en casi cada vecindario de

Nueva York, hasta en los más problemáticos. Así, es un sistema de transporte

masivo que verdaderamente satisface los requerimientos básicos de quienes

más necesitan del transporte público.

Aunque los vagones y rieles del Metro fueron remodelados y actualizados

197

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

de acuerdo con las más altas normas durante mediados de la década de 1980,

muchas estaciones se fueron deteriorando por falta de mantenimiento. En par­

ticular dos problemas altamente visibles crearon una crisis de calidad de vida

en el Metro durante este tiempo, acelerando su deterioro y minando la con­

fianza del público en la seguridad del sistema para los pasajeros. El primero fue

el graffiti; el segundo fue el comportamiento desordenado y los delitos menores

que fueron popularmente conocidos como "el problema de la gente sin hogar".

Cuando la afluencia de pasajeros empezó a declinar y la insatisfacción popular

con las condiciones del Metro se hizo evidente, Robert Kiley, presidente del

Consejo de la Autoridad del Transporte Metropolitano (MTA, por sus siglas en

inglés), y David Gunn, presidente de la Autoridad de Tránsito de la Ciudad de

Nueva York (NYCTA), entendieron que para restaurar el Metro por completo, el

orden tenía que ser restablecido.

El graffiti y el comportamiento desordenado

en el Metro

Con la desaparición del graffiti en el Metro desde hace tiempo, es difícil

describir lo intratable que parecía el problema a principios de la década de 1980,

cuando los logotipos de los "grafiteros", lemas y retratos -"etiquetas"- cubrían

casi cada vagón. Para los apologistas como Norman Mailler, el graffiti era una

vibrante forma de arte, que casi no merecía la atención de la policía. Muchos,

hasta aquellos quienes no compartían el gusto de maguer por el arte, creyeron

que la policía tenía cosas más importantes por resolver que atender los delitos

menores como el vandalismo. Sin embargo para otros, como el profesor de edu-

198

LA R E C U P E R A C I Ó N DEL M E T R O

cación de Harvard Nathan Glazer, el graffiti significaba que los "grafiteros", otras

personas desordenadas y los delincuentes, "quienes roban, violan, asaltan y

asesinan pasajeros... son parte de un mundo de depredadores incontrolables",8

y evidencia ante los ciudadanos de que los funcionarios públicos no son

capaces de brindar seguridad al medio ambiente del Metro, ni siquiera ante

infractores de la ley relativamente menores, para no hablar de los depredadores

graves. Un artículo de Glazer en 1979 sobre el grafjiti en el Metro de Nueva

York, publicado en Public Interest, unificó el pensamiento acerca del potencial

del graffiti para trastornar los ambientes urbanos.

En la época en que Glazer publicó este artículo, habían pasado seis años de

intentos por erradicar el graffiti, sin ningún resultado. Glazer se desesperó ante

la idea de que esto pudiera ser un problema sin solución. La subcultura de los

jóvenes adornando los vagones del Metro parecía ser una parte permanente de

la cultura de Nueva York. Dos alcaldes, Lindsay y Koch, habían hecho lo mejor

que pudieron en contra del graffiti. Detener a los jóvenes y obligarlos a limpiar

los vagones fracasó por el costo que significaba y porque los "grafiteros" apren­

dieron desde adentro la tecnología de la pintura y la limpieza. Poner los trenes

en lugares de "difícil acceso" no funcionó porque las áreas eran tan vastas que

no podían ser vigiladas -los jóvenes simplemente cortaban las cercas y, por otra

parte, la presión de los medios de comunicación evitó el uso de perros guar­

dianes para proteger los trenes-. El arresto de los vándalos del graffiti se incre­

mentó anualmente, sin ningún resultado.

Pese a estos fracasos y la creencia generalizada de que nada se podía hacer

en contra del graffiti, los trenes del Metro de la ciudad de Nueva York están

ahora entre los más limpios del mundo, gracias al "Programa vagón limpio" ini-

199

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

ciado en mayo de 1984 por el presidente de la Autoridad de Tránsito, David

Gunn. La orden fue terminante: una vez que un tren entraba al programa y era

limpiado, no se volvería a usar mientras estuviera pintado con graffiti. Los

"grafiteros" nunca volverían a ver sus "obras" en los vagones limpios: tal vez

podrían pintar sobre otro graffiti en los vagones que no habían entrado al pro­

grama, pero no sobre los vagones limpios. Inicialmente, los trenes fueron reti­

rados del servicio, limpiados e incluidos en el "Programa vagón limpio";

cualquier graffiti sería limpiado de los vagones en un lapso de dos horas o éstos

serían sacados del servicio hasta que los limpiaran. Se asignaron policías de

tiempo completo para viajar en los primeros trenes limpios y para protegerlos

en patios especiales y se elaboraron programas especiales de arresto y enjuicia­

miento enfocados sobre los "grafiteros" que afectaran los trenes limpios.

Este esfuerzo tuvo éxito, mientras otros fracasaban, por varias razones.

Primero, David Gunn estaba absolutamente comprometido con el programa: el

graffiti le parecía intolerable, por lo que la primera y más alta prioridad de su

administración fue desaparecerlo. Por otra parte, el programa dio buenos resul­

tados porque atacó los motivos básicos de los "grafiteros", quienes, sobre todo,

querían que su trabajo se viera. La. estrategia de no permitir que los trenes pin­

tarrajeados se usaran significó que el graffiti sería derrotado. Los funcionarios

supieron que estaban ganando cuando los "grafiteros", quienes se las arreglaron

para penetrar a los patios, repintaron vagones cubiertos de graffiti en lugar de

pintar vagones limpios.

Finalmente, la NYCTA triunfó porque la administración de Gunn abandonó

el uso de la estrategia de aplicación de la ley al tratar con el graffiti. Los planes

anteriores para tratar con el graffiti lo habían planteado como un problema de

200

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

aplicación de la ley, por lo que la policía debía encargarse. Y lo hizo arrestando

a los "grafiteros" una y otra vez y una vez más. Más trenes fueron pintarrajea­

dos, pero se incrementaron los arrestos. Los policías creían que estaban "cum­

pliendo con su deber"; mientras tanto, otros departamentos de la NYCTA, como

mantenimiento, condujeron "sus propios asuntos como de costumbre", viendo

el graffiti como un problema de aplicación de la ley. Gunn desarrolló un nuevo

planteamiento. Entendió que el problema del graffiti era una mezcla compleja

de comportamiento vandálico, poco mantenimiento, liderazgo inadecuado y

falta de decisión. Bajo su estrecha supervisión, una fuerza de tarea interdisci­

plinaria se encargó de incrementar el número de vagones limpios anualmente

en el programa... una meta que la NYCTA superó cada año. En cinco años, el graf­

fiti desapareció de los trenes.9 El 12 de mayo de 1989, el último tren cubierto

de graffiti fue retirado del servicio y limpiado.

Pese a la victoria sobre el graffiti, la ilegalidad todavía reinó en el Metro

hasta finales de la década de 1980. La mendicidad, uno de sus signos más

obvios y alarmantes, era endémica. Además de los pordioseros pacíficos y

pasivos, adictos unidos a sus tazas, busconas o representantes de organiza­

ciones de servicios (con frecuencia era imposible diferenciar), que les lanzaban

discursos a los pasajeros del tren acerca de sus obligaciones para ayudar a los

necesitados y pedían "donaciones", había pordioseros agresivos que atacaban

con sus manos o sus tazas los rostros de los usuarios del Metro, y los miraban

de forma amenazadora exigiendo dinero. Algunas organizaciones de servicio e

iglesias intentaban convertir ciertas estaciones en centros de distribución de

comida y ropa, con lo que atraían aún a más indigentes.10 Frecuentemente, per­

sonas que recibían ropa donada se desnudaban para cambiarse en medio de las

201

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

estaciones o plataformas; y con la carencia de servicios sanitarios, muchos ori­

naban o defecaban en lugares públicos, incluyendo los vagones del tren. En

ocasiones, vagones enteros eran tomados por indigentes que se tendían sobre

los asientos y en el piso. Alrededor de 1,200 a 2,000 personas por noche dor­

mían en el Metro, y el número estaba creciendo rápidamente:

La evasión del pago creó un sentido adicional de ilegalidad. Las estafas po­

pulares incluían saltar o "darles reversa" a los torniquetes (presionar al revés los

torniquetes para deslizarse sin pagar); sacar las monedas (bloquear el receptácu­

lo con algún objeto para extraer las fichas depositadas); y lo más grave, descom­

poner los receptáculos de las fichas, mantener abiertas las puertas y cobrar el

importe del pasaje directamente a las personas que entraban al sistema. Durante

las horas pico, esta maniobra consistía en canalizar a los pasajeros confundidos

hacia una puerta en donde los recibían jóvenes que con actitudes amenazantes les

sacaban el pago del pasaje. El mismo director Kiley fue atrapado en uno de es­

tos fiascos y vio con desaliento que la policía parecía hacer poco al respecto. Los jó­

venes envalentonados por la aparente anarquía atacaban los receptáculos de

las fichas y habían desarrollado una tecnología para abrirlos rápidamente. Cien­

tos de miles de monedas eran robadas en cosa de segundos y los ladrones es­

capaban hacia el Metro o hacia las calles. Cuando los receptáculos fueron reforza­

dos con bóvedas, los depredadores se volvieron hacia los empleados que recogían

las fichas, y los asaltaban. Las pérdidas por las estafas de pasajes y robos se cal­

cularon entre 60 y 120 millones de dólares al año, sin mencionar la indignación,

desmoralización y temor que sentían los pasajeros que sí pagaban y el personal

del transporte. Siguiendo los pasos del desorden y los delitos menores, el robo

y los delitos mayores se incrementaron escandalosamente en 1987.

202

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

En general, los medios de comunicación presentaron las condiciones en

el Metro como una manifestación más del problema más grande de la sociedad:

la carencia de vivienda. Funcionarios de MTA y de NYCTA, que compartían esta

preocupación, también etiquetaron este problema como de "la gente sin hogar".

Consecuentemente, los trabajos iniciales para tratar con el desorden del Metro

reflejaron las mismas suposiciones que el público en general tenía: las personas

desamparadas eran víctimas de la negligencia pública, inadecuados programas

habitacionales, condiciones económicas cambiantes y una inequitativa dis­

tribución de la riqueza. Necesitaban empleos, atención y un refugio temporal

hasta que mejorara su situación. En las acciones iniciales se intentó llegar a

aquellos desamparados que frecuentaban o habitaban en el Metro, con traba­

jadores sociales. El MTA estableció estrechas relaciones con la Administración de

Recursos Humanos de la Ciudad de Nueva York (HRA, por sus siglas en inglés)

y los Voluntarios de América (VOA), esta última fundada por la MTA. Para facili­

tar las actividades de ayuda social, el departamento de policía de tránsito creó

una unidad especial de quince personas: la Fuerza de Tarea para la Gente sin

Hogar. Los policías de esta unidad se reunían cada noche con personal de ayuda

social y los acompañaban a lugares donde se congregaban los vagabundos,

intentando animarlos a aceptar ofrecimientos de ayuda.

No obstante, el impacto de estos intentos fue negativo: la vasta mayoría de

los que "vagaban" en el Metro -más del 90 por ciento- rechazó los refugios. La

razón más frecuente que dieron fue que el Metro era más seguro que los refu­

gios. Y el tema de la seguridad fue utilizado por los defensores como una justi­

ficación para permitir que las personas sin hogar usaran el Metro como un refu­

gio. Sin embargo, estadísticas compiladas por la Autoridad de Tránsito en su

203

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

momento, revelaron que un promedio mensual de seis personas desamparadas

murieron en el Metro de causas previsibles (esto es, no naturales) durante 1989,

siendo el peor mes el de diciembre, cuando murieron catorce.11 Tan sólo en un

fin de semana de diciembre, murieron cuatro personas de la calle en el Metro:

una arrollada por un tren, una asesinada por otro desamparado y dos de

hipotermia.

Además, los más perturbados y trastornados de los sin hogar buscaban refu­

gio en lo profundo de los túneles, donde las condiciones eran no sólo espan­

tosas, sino auténticamente amenazadoras para la misma vida. El "tercer riel" o

"calientito", constituía un peligro de electrocutación; los túneles húmedos, fríos

y oscuros estaban infestados por ratas, bichos y mugre, y llenos de jeringas y

agujas usadas; los espacios laterales tenían cableado eléctrico deteriorado y des­

cubierto. Solamente a policías de tránsito especialmente entrenados se les per­

mitía el paso a estas áreas de los túneles. No obstante, los defensores argumen­

taron que a la gente sin hogar se le debía permitir que se quedara, en lugar de

llevarla en autobús a los refugios. Es claro que aquellos que escogieron quedarse

en el Metro, y sus defensores, o estaban gravemente equivocados acerca de su

seguridad, o estaban utilizando ese argumento como pretexto para una decla­

ración política de su opinión sobre los refugios.

No obstante, con las crecientes cantidades de gente de la calle que usaban

el Metro y rechazaban los refugios, los problemas del Metro empeoraron. En

vista de estas condiciones, el uso del Metro estaba declinando drásticamente y

esto amenazaba un proyecto de modernización de miles de millones de dólares

que ya había mejorado sustancialmente la infraestructura y mejorado la pun­

tualidad y la calidad del servicio del Metro. Aunque la titubeante economía de

204

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

la ciudad de Nueva York fue un factor que contribuyó a la reducción del uso

del Metro, estudios de mercadotecnia y grupos convergentes dirigidos por la

MTA, indicaron que el mayor factor determinante era el temor al crimen. Las

encuestas entre los usuarios reflejaron este temor: 97 por ciento reportaron

estar tomando alguna forma de acción defensiva antes de entrar al Metro, 75

por ciento dejó de usar ropa cara o joyería, 69 por ciento evadió a "cierta gente",

68 por ciento evitó determinados lugares en los andenes y 61 por ciento no

abordaba ciertos vagones.12 Las respuestas revelaron que el núcleo del proble­

ma era la inquietud del público respecto de los "sin hogar", quienes estaban

convirtiendo al Metro, así como la terminal Grand Central y la estación Penn,

en unos gigantescos albergues.

Sin embargo, las actitudes hacia los desamparados en el Metro estaban cam­

biando: la simpatía se iba convirtiendo en antipatía pública. Aunque preocupa­

do por las condiciones de los necesitados y sin hogar, el público encontró que

las incivilidades eran tan graves en el Metro -embriagarse, vomitar, orinar y

defecar en público, notorio uso de drogas, comportamiento insultante y ame­

nazante hacia los pasajeros, comportamiento sexual abierto, mendicidad in­

timidante- que era necesario buscar la restauración del orden.

En abril de 1989, Kiley llamó a los jefes de los tres departamentos de policía

de tránsito bajo su dirección, la Autoridad de Tránsito del Departamento de

Policía, el Departamento de Policía del Ferrocarril de Long Island y el Depar­

tamento de Policía Metro Norte, para exigirles que hicieran algo acerca del pro­

blema de los desamparados en el Metro, la terminal Grand Central y la estación

Penn. Kiley y Gunn estaban especialmente indignados por la incapacidad de la

policía para trazar un plan realista para combatir el desorden, por la victoria

205

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

previa sobre el graffiti. No obstante, la respuesta de los jefes policiacos a la exi­

gencia de Kiley fue de lo más equivocada: la policía no tenía autoridad para

hacer nada acerca de la gente sin hogar; nada de lo que ellos habían intentado

les había funcionado hasta ahora; los desamparados eran responsabilidad de

trabajadores sociales, no de los policías. Y típicamente, la policía estaba preo­

cupada por el incremento en los robos. Sin embargo, una semana después, la

policía del Metro formuló una propuesta: las cuadrillas de limpieza se cam­

biarían a un área en la cual las personas sin hogar se congregaban, le aplicarían

la manguera agresivamente y la limpiarían. Una mejorada Fuerza de Tarea de la

Policía para la Gente sin Hogar los expulsaría en apoyo de estas actividades, y

las cuadrillas de mantenimiento se encargarían de sacar los desperdicios que

hubieran quedado. Dean Esserman, asesor legal del TPD y ahora jefe del De­

partamento de Policía Metro Norte, quien criticaba el plan, lo apodó "Comando

limpieza". Afortunadamente, Kiley y Gunn rechazaron la propuesta.

Lo que Kiley y Gunn hicieron, fue establecer un grupo de estudio multi-

nivel, con la colaboración de varias oficinas, para elaborar planes para la policía

con el fin de restaurar el orden en el Metro Kelling, quien en ese tiempo ge­

neralmente actuaba como asesor en asuntos policiacos para la MTA, se convirtió

en el asesor del grupo de estudio en junio de 1989. Algunos oficiales de la

policía de tránsito asignados al grupo de estudio dudaban de todo el asunto,

nunca habían participado en un proceso semejante y no tenían fe en la volun­

tad del alto mando para dar ningún valor a sus opiniones. Para estos policías,

el tema de la autoridad pública expresa era "la prueba del ácido" del compro­

miso de la administración para resolver el problema del desorden. Ellos querían

la autoridad precisa para tratar con el desorden, y querían que esa autoridad se

206

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

hiciera pública. Como un policía le dijo al grupo: "cuando alguien me está

apaleando con un paraguas porque le estoy 'negando los derechos de la gente

sin hogar', quiero ser capaz de apuntar a un letrero que informe claramente que

yo sólo estoy cumpliendo con mi deber". El juego, temían, iba a ser "cubrirte

las espaldas". Ellos ya se sabían la vieja historia de la policía contada por Hubert

Williams, presidente de la Fundación de Policía y ex director del Departamento

de Policía de Newark: el alcalde llama al jefe de la policía y le dice: "Los vagos

están molestando a las secretarias en el parque a la hora de la comida. No hagas

nada ilegal, pero córrelos de ahí". El jefe llama al subjefe y empieza a pasarse ¡a

orden: "Los vagos están molestando a las secretarias en el parque a la hora de

la comida. No hagas nada ilegal, pero córrelos de ahí". El mensaje llega a los

patrulleros responsables del parque. Ellos entienden el mensaje real: "Hagan lo

que tengan que hacer y cúbranse las espaldas".

El "Comando limpieza" propuesto para tratar con el desorden del Metro

seguía esa línea de pensamiento: el policía es el que tiene que realizar el tra­

bajo, haciendo lo que se tiene que hacer para resolver el problema, sin impor­

tar su moralidad o su legalidad. Los policías de tránsito querían que la NYCTA

estuviera firmemente con ellos, aunque tuvieran que ir a juicio. La primera

labor de Kelling, por lo tanto, fue convencer a los policías de que no se iba a

hacer ningún "trabajo sucio". Las acciones de la MTA serían hechas públicas,

serían legalmente defendibles y les arrebatarían los campos de la alta moral a

los defensores de la gente sin hogar y a los abogados de las libertades civiles.

Desde la primera junta de la fuerza de tarea, a los participantes continua­

mente se les preguntaba: "¿Por qué estamos haciendo esto?" "¿De quién son

los intereses que están siendo atendidos?" "¿Cómo nos aseguramos de que no

207

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

se afecta a los auténticamente necesitados con lo que se ha hecho?" "¿Será esto

defendible ante un tribunal?"

La primera tarea para el grupo de estudio era tener un entendimiento preciso

de los problemas existentes en el Metro.13 Revisaron la literatura respecto a los

problemas del tránsito y de la gente sin hogar. El grupo sostuvo reuniones con

otras dependencias de policía y tránsito para saber lo que otros departamentos

estaban planeando o habían aprendido. Se reunieron con instituciones sociales

para alertarlas ante la posibilidad de un incremento en las demandas de servicios.

El grupo también pasó tiempo en el Metro detallando las condiciones reales,

tomando películas y videos de las actividades problemáticas y sus ubicaciones, y

hablando con personas sin hogar, empleados de transportes y policías.

El problema identificado en este proceso fue multifacético, y diferente de lo

que la mayoría de los participantes en la fuerza de tarea habían creído que iba a

ser. Mientras la carencia de vivienda era un factor que agravaba la situación en el

Metro, pocas de las personas auténticamente sin hogar buscaron refugio ahí. El

problema más significativo fue el de comportamiento escandaloso e ilegal por

parte de una población de usuarios del Metro relativamente grande, algunos de

los cuales parecían ser sin hogar pero muchos no lo eran. Una alta proporción la

constituían personas que abusaban del alcohol y las drogas y/o eran enfermos

mentales graves, y muchos de ellos utilizaban el Metro como refugio.

Afortunadamente, un miembro del grupo de estudio de la policía, el capitán

Richard Gollinge, ya estaba tratando con el problema del desorden en su dis­

trito. Gollinge era un decidido defensor de "ventanas rotas" y un policía duro

que anteriormente había manejado unidades especiales contra el crimen. Para

Gollinge, tratar con el problema de los desamparados era simplemente un buen

208

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

trabajo policiaco, aunque él realizaba estas tareas bajo su propia iniciativa y sin

ninguna sanción del alto mando. Se dio cuenta de que la policía de tránsito en el

Metro tenía una ventaja sobre la policía de la ciudad en las calles, al tratar con

el comportamiento escandaloso y desordenado: el comportamiento público po­

día ser regulado en el Metro a un mayor grado que en las calles, por los peli­

gros inherentes a un sistema electrificado de trenes a alta velocidad, usado por

un elevado número de pasajeros que lo pagaban. Gollinge estaba preparado

para utilizar la autoridad que se le concedió en el sistema del Metro. Sus ofi­

ciales tenían órdenes estrictas de respetar a los pasajeros, sin importar su condi­

ción social, pero aplicar los lincamientos enérgicamente.

Por iniciativa propia, Gollinge había mandado a sus oficiales una declara­

ción clara, en forma de memorándum, sobre su responsabilidad para mantener

el orden. El documento definía el desorden como un problema de conducta, no

de condición económica; describía específicamente los comportamientos preo­

cupantes; advertía a los policías que el problema de la gente sin hogar no era

un objetivo, y les señalaba las medidas que los policías debían tomar en res­

puesta.14 Gollinge no sólo fue claro acerca de lo que esperaba que sus oficiales

hicieran: los hizo que entraran al Metro para hacer cumplir las reglas. Las con­

diciones en el distrito de Gollinge cambiaron notablemente respecto a otros:

mucha menos gente se acostaba sobre los pisos y se comportaba de una manera

indecorosa. Como se veía venir, las labores de Gollinge fueron públicamente

notadas y, por haber recibido poco apoyo interno, estaban bajo el ataque de los

defensores y liberales, quienes disfrutaban de la atención de los medios de

comunicación. Sin embargo sus labores, aunque limitadas, proporcionaron las

bases para desarrollar una política general de la policía de tránsito.

209

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

Incluso con el modelo de Gollinge a la mano, el grupo de estudio empren­

dió numerosas tareas más en el desarrollo de planes para la restauración del

orden en el Metro. El Departamento de Policía de Tránsito revisó sus recursos,

para asegurarse de que ellos dirigirían tanto las reglas como los métodos que

serían aplicados. El grupo de estudio consideró todas las reglas y lincamientos

existentes del Metro, a la luz de la Constitución y las cambiantes tradiciones

legales, sociales y morales. La suposición desde el principio fue que las reglas y

el plan del Metro en general, serían sometidos a prueba en los tribunales. En

primer lugar, las reglas que no pudieran pasar el escrutinio legal no serían

aprobadas o aplicadas. Una regla en contra de la "obstrucción" fue especial­

mente problemática. Era lo suficientemente vaga tanto para propiciar las de­

mandas legales, como para meter en problemas a los policías encargados de su

aplicación. ¿Una persona echada medio atravesada en un paso de peatones, lo

estaba obstruyendo? ¿Qué se hace con una. persona que se paró en la parte de

abajo de las escaleras para pedir alguna información? ¿Qué pasa con alguien

que puso inadvertidamente su equipaje en la plataforma, bloqueando el libre

movimiento? ¿Estaba esta persona obstruyendo y por lo tanto era merecedora

de la intervención de la policía? A los policías les preocupaba que fuera nece­

sario utilizar demasiado criterio para responder a estas y una miríada de otras pre­

guntas acerca de la obstrucción. Conforme el grupo tomó fotografías y videos de

las condiciones reales del Metro y ensayó escenarios de aplicación, sus miembros

se dieron cuenta de que el problema no era realmente la obstrucción, sino el

hecho de estar acostado. Decidieron, por lo tanto, requerir que el Consejo de Di­

rectores de la MTA cambiara las reglas para dirigirlas contra la acción de acostarse

y borrara la regla en contra de la "obstrucción", lo cual hizo el consejo.

210

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

Las reglas que finalmente fueron adoptadas para su aplicación, prohibieron

actos como el graffiti, no pagar el pasaje o destruir las cajas recolectoras y los

torniquetes; vender, pedir y mendigar; ingerir bebidas alcohólicas o entrar a

una estación de tránsito o trasbordo, incapaz de funcionar con seguridad por la

influencia de alcohol o drogas; tirar basura, orinar afuera de los sanitarios y

acostarse en el piso, plataformas o escaleras, o bloquear el libre movimiento en

esos lugares. Pedir para obras caritativas autorizadas, hablar en público, repar­

tir folletos y otras formas de expresión verbal, estaba permitido en ciertos sitios

donde no representaran ninguna amenaza para la seguridad de los usuarios del

sistema de transporte.15 El departamento legal del TPD y de tránsito, en coo­

peración con las oficinas de los procuradores de justicia, desarrollaron las

políticas de aplicación para su cumplimiento.

Al principio surgió un debate acerca de cuánto se debería informar al públi­

co sobre este esfuerzo de planeación. La oposición a hacerlo público vino prin­

cipalmente del alto mando del TPD, y a simple vista parecía razonable: dado el

margen de atención de los medios de comunicación, el público en general y los

políticos, la publicidad iba a despertar expectativas de éxito que podrían resul­

tar difíciles de cubrir. La expectativa era que, como con el graffiti, tratar con el

desorden sería un esfuerzo a largo plazo, que requeriría al menos cinco años.

Sin embargo, el grupo de estudio pugnó porque se le diera difusión. En la alter­

nativa entre altas expectativas y expectativas no existentes, el grupo creía que la

única forma de atraer y mantener la atención de la administración era crear

la certeza pública de que el Departamento de Policía de Tránsito había entrado

en acción. Kelling también pugnó por mucha difusión, opinando que la políti­

ca de los asuntos involucrados debería ser ventilada completamente ante el

211

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

público, con el fin de orientarlo. La definición del problema del Metro como

de "la gente sin hogar" fue un trágico error, que hizo un mal servicio a la

sufrida población que intentaba usar el Metro como albergue. Esto sirvió de

excusa para un comportamiento escandaloso e ilegal de gran cantidad de delin­

cuentes menores y mayores, eximió a la policía de cumplir con sus respon­

sabilidades y propició "soluciones" que fueron irrelevantes para los proble­

mas. La decisión final fue de Kiley, y él escogió "abrir el frente" de las filosofías

y tácticas de la estrategia de mantenimiento del orden. Los mensajes que se

comunicarían al público incluían:

• la sensación de desorden y temor que resultaba de las violaciones a las

reglas;

• la vinculación entre desorden y delito;

• el costo, en términos de seguridad y salud, que la gente sin hogar pagó por

sus intentos para usar el espacio del Metro como refugio;

• los intentos de buena fe que la MTA y el NYCTA habían hecho y continuaban

haciendo para encontrar servicios apropiados para aquellos auténticamente

sin hogar; y

• que recuperar el control del Metro iba a tomar un largo tiempo.

Como toque final en el proceso de planeación estaba fijar la fecha para iniciar

el programa. Kelling quería empezar un primero de octubre. Se propuso esta

fecha ante la necesidad de que los policías adquirieran experiencia y habilidad

en el manejo del comportamiento desordenado y de los marginados, y para

empezar el programa antes de que entrara el tiempo de frío, con el fin de que

212

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

aquellos que utilizaban el Metro como refugio tuvieran la oportunidad de

encontrar un alojamiento. Empezar posteriormente, el 15 de diciembre, como

lo proponían aquellos del NYCTA responsables de los letreros, folletos, coordi­

nación con otras dependencias y otros asuntos, sería un desastre estratégico.

Kelling se quiso anticipar a los defensores de la gente sin hogar que usarían los

medios de comunicación para combatir el programa con el mensaje: "Feliz

Navidad, gente sin hogar y marginados de Nueva York. Nuestro regalo para us­

tedes es la expulsión del Metro".

Finalmente, después de escuchar a ambos lados, Kiley determinó que la

fecha de inicio sería el 25 de octubre de 1989. Los policías fueron entrenados

y el público estaba notificado del programa que iba a iniciarse, a través de mi­

llones de folletos que se habían repartido a los usuarios del Metro. Las reglas

fueron colocadas estratégicamente por todo el sistema; se entregaron folletos

con forma de boletos para los posibles infractores de las reglas, con la adver­

tencia de que después del inicio del programa serían citados por su compor­

tamiento; otros departamentos de policía, instituciones de servicio y oficinas de

transportes fueron informados de los planes, y cada policía de tránsito recibió

un folleto dando a conocer la base legal y racional para las medidas de man­

tenimiento del orden. El 25 de octubre de 1989 se inició la operación para la

aplicación del reglamento.

Más allá de una impugnación legal

Alertados por los planes de la MTA, los defensores de la gente sin hogar deman­

daron de Kiley dos cosas: "rincones y escondrijos" en los cuales los desampara­

dos pudieran establecer sus refugios, y el derecho a la mendicidad. Kiley esta-

213

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

ba firme respecto a ambos: nada de rincones ni escondrijos; nada de mendici­

dad. Cuando el programa se puso en marcha, los defensores de las personas sin

hogar y la Unión de Libertades Civiles de Nueva York confrontaron a los po­

licías en el Metro casi todas las noches, presentándose en las estaciones de

mayor afluencia de gente de la calle, cuando los policías intentaban aplicar las

nuevas reglas.

Se montaron muchos eventos: un hombre caminaría a una estación del

Metro seguido por las cámaras de televisión, abogados y defensores. Con las

cámaras filmando, el hombre se acostaría enfrente de un torniquete, bloquean­

do el acceso. Un policía le pediría que se moviera. Cuando el infractor se

rehusara, el policía le ordenaría moverse. Los abogados en la escena se opon­

drían a la autoridad del policía para tomar esa acción e intentarían envolverlo

en un debate legal enfrente de las cámaras. Tales escenas terminarían con la per­

sona siendo expulsada o arrestada, o con el policía simplemente yéndose sin

hacer nada, para no crear otro evento para la prensa.

El 28 de noviembre de 1990, dos hombres sin hogar y sus defensores pre­

sentaron ante la corte federal de distrito una demanda de acción de clase en

contra de la NYCTA, con el alegato de que los derechos de libertad de expresión

de los desamparados estaban siendo violados en el Metro por los lincamien­

tos de la Autoridad de Tránsito. Tres semanas después, el juez de la Corte

Federal de Distrito, Leonard Sand, emitió una orden verbal deteniendo tempo­

ralmente la aplicación de la regla en contra de la mendicidad. En vista de que

prácticamente todo el material que había sido distribuido en preparación para

el programa incluía la regla en contra de la mendicidad, cada cartel y letrero

tenían que ser quitados del Metro y debía retirarse de la circulación cualquier

214

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

otro material que se hubiera publicado. La prohibición causó efectos definitivos

en febrero de 1990.16

El fallo de la corte en el caso Young v. New York City Transit Authority le dio

validez plena a los derechos de expresión que ampara la Primera Enmienda,

que, según se argumentó, estaban involucrados en mendigar. De acuerdo con

la jurisprudencia sobre la Primera Enmienda, la legislación que restringe la ex­

presión es presumiblemente anticonstitucional, principalmente cuando el go­

bierno intenta regularla con base en su contenido u opinión. Las reglamen­

taciones de contenido raramente se permiten y por lo general son sometidas a

una norma de estricto escrutinio, que requiere un apremio del gobierno y

medios que son minuciosamente diseñados y necesarios para hacerla.17

El gobierno tiene más campo de acción cuando intenta imponer restric­

ciones imparciales respecto del contenido de la expresión, las cuales generalmente

son juzgadas de acuerdo con una norma más baja de "razonamiento", que re­

quiere solamente que las restricciones sean minuciosamente elaboradas de

acuerdo con el interés significativo del gobierno y dejar abiertos canales de co­

municación alternativos. Un decreto u ordenanza sujeto a esta prueba más

indulgente tiene una oportunidad más grande de ser apoyado que uno que re­

quiere estricto escrutinio, el cual representa un considerable obstáculo no sola­

mente para la legislación bajo análisis de igualdad de protección, sino también

para una demanda con base en la Primera Enmienda.

La Primera Enmienda ampara no expresamente la libertad de expresión,

sino la conducta expresiva, donde los actos y la expresión están "inextricable­

mente unidos". Se entiende que la actividad lleva la intención de transmitir un

mensaje específico, y que hay una razonable posibilidad de que el mensaje será

215

j N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

entendido por aquellos que lo vean o lo reciban.18 La protección de la Primera

Enmienda se aplica a la conducta expresiva, como aquella de los estudiantes

que portaban una cinta negra en un brazo para protestar por la participación

norteamericana en la Guerra de Vietnam, quemar una bandera norteamericana

durante una manifestación de protesta, protestar y participar en una marcha.19

Sin embargo, la conducta expresiva no recibe el mismo grado de protec­

ción que la expresión pura, ya que la Suprema Corte de los Estados Unidos

sostiene un importante interés gubernamental en reglamentar el elemento de

no expresión, de los actos expresivos, lo que puede en algún momento justi­

ficar las limitaciones incidentales sobre las libertades de la Primera En­

mienda.20 En estos casos se aplica un nivel de escrutinio más indulgente, que

requiere que una reglamentación se mantenga dentro del poder constitu­

cional del gobierno, que le sea importante, que su contenido sea neutral, y

que no rebase los limites del interés del gobierno. Como se mencionó, el nivel

de escrutinio aplicado por una corte no es meramente académico, sino que es

un importante pronóstico de si la corte apoyará la legislación o la rechazará

por anticonstitucional.

Llegar a la norma apropiada para aplicarla a una legislación particular que

enfrenta una demanda con base en la Primera Enmienda, depende de una

determinación de si la ley restringe la expresión pura o la conducta expresiva,

y de si la restricción es imparcial respecto del contenido. También depende de

otros dos factores: el foro en el cual el discurso se pronuncia y si la legislación

que se aplica es una restricción válida en tiempo, lagar y forma.

Al analizar el foro, el tribunal debe sopesar el interés del gobierno para

restringir la expresión o actos relativos en lugares públicos, contra los intereses

216

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

de quienes desean expresarse en esos lugares públicos. La norma que determi­

na si es permisible reglamentar la expresión varía de acuerdo con las carac­

terísticas del lugar.21 En foros públicos tradicionales, principalmente calles y par­

ques, y en foros designados, como áreas reservadas para el uso del público, el

contenido de las expresiones puede ser reglamentado sólo donde sea necesario

para un interés apremiante y la restricción sea minuciosamente diseñada para

ese fin; en otras palabras, debe cumplirse la norma del estricto escrutinio. En

un foro no público, el cual es un escenario no destinado para la comunicación

pública -como una base militar, la banqueta del estacionamiento de una ofici­

na del correo de los Estados Unidos, una terminal de un aeropuerto manejado

por la administración pública22-, el gobierno puede reglamentar el discurso y la

actividad expresiva, de acuerdo con el uso que se dé al lugar, en tanto que

la restricción no esté dirigida a un punto de vista en particular. El tribunal juz­

gará tales restricciones con una norma razonablemente menor. Aparte del foro

en el cual esto ocurra, varias formas de expresión protegidas bajo la Primera En­

mienda (ya sea expresión verbal, escrita o simbólica) también pueden estar

sujetas a restricciones de tiempo, lugar y forma. Mientras estas restricciones sean

imparciales respecto del contenido, son juzgadas de acuerdo con una norma

razonable.23

Estos cuatro elementos de la jurisprudencia de la Primera Enmienda -si una

reglamentación es imparcial, si afecta el discurso o la conducta expresiva, el tipo

de foro en el cual se aplican las restricciones, y si puede ser justificada como

una restricción de tiempo, lugar y forma- se utilizaron como elementos clave

en el caso Young y son el centro de casi todas las demandas judiciales que actual­

mente se presentan contra la legislación de mantenimiento del orden.

217

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

En el caso de la reglamentación de la Autoridad de Tránsito, el juez Sand

falló que mendigar era una expresión protegida porque no era distinguible de

la petición caritativa. La Suprema Corte determinó que pedir cuando se trata de

caridades organizadas implica intereses de libre expresión, porque está fre­

cuentemente vinculado con la expresión que informa acerca de, o busca apoyo

para, una causa particular o punto de vista: sin pedir, "probablemente se

acabarían tanto el flujo de la información como su defensa".24 Aunque decidió

que las restricciones de la Autoridad de Tránsito sobre pedir limosna no tenían

base, argumentó que, en efecto, la autoridad había mostrado que el sistema

podía distinguir la libre expresión apropiada, y permitirla explícitamente a

organizaciones de caridad en algunos lugares. En su determinación consideró

al Metro como un foro designado para el público. Sobre si la reglamentación era

una restricción de tiempo, lugar y forma, sostuvo que una prohibición total

sobre la mendicidad en el Metro no era permisible, por no estar minuciosa­

mente elaborada, y que los intereses que argumentó la Autoridad de Tránsito

-protección al público contra el hostigamiento, la intimidación y el fraude- no

fueron lo suficientemente significativos para justificar la restricción de los dere­

chos de los mendigos. Citó otras reglamentaciones no impugnadas en el caso,

como restricciones de tiempo, lugar y forma permisibles -como la prohibición

de pedir cuando se hace de una manera intencional para molestar, alarmar o

importunar a otros, o que se convierta en una alteración de la paz.25

Por un lado, la decisión del juez Sand fue un desastre. Los escépticos de la.

labor de la policía y los que ven "los toros desde la barrera" tuvieron su día.

Quitar los carteles fue algo desalentador. La cantidad de espacios vacíos donde

estuvieron los letreros era evidencia tangible de lo que parecía ser una gran de-

218

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

rrota. Por otro lado, el alboroto editorial que siguió a la decisión fue una sor­

presa para casi todos. Las noticias y comentarios editoriales previos habían sido

extraordinariamente cautos acerca de las políticas de la MTA, y muy a favor de

la gente sin hogar. Sin embargo, el fallo del juez Sand acerca de la mendicidad,

aparentemente tocó un nervio vivo en la ciudad de Nueva York, porque prácti­

camente cada editorial se opuso y/o ridiculizó la decisión. La crítica editorial

abarcó del análisis cuidadoso de los asuntos legales a expresiones del tipo

"¿quién es este juez pueblerino que nunca se ha subido a un Metro para venir

a decirnos a los neoyorquinos lo que tenemos que aguantar?". Ya había sido

suficiente, el orden tenía que ser restaurado en el Metro.

La celeridad con la que el equipo legal de la MTA apeló la decisión de la

Corte de Distrito reivindicó a los policías, quienes habían depositado su con­

fianza en las afirmaciones de Gunn y Kiley de que estaban decididos a restau­

rar el orden sin importar los frentazos. En pocas semanas se obtuvo un alivio

temporal de la decisión de la corte. La apelación de la MTA finalmente tuvo

éxito. La Corte de Apelaciones del Segundo Circuito no estuvo de acuerdo con

buena parte del razonamiento de la Corte de Distrito y revocó su decisión y

apoyó la reglamentación de la Autoridad de Tránsito, que prohibía mendigar en

el sistema del Metro, al mismo tiempo que permitía a organizaciones caritativas

pedir donativos en áreas limitadas. Al dar a conocer el fallo de la Corte de

Apelaciones, el juez Altimari determinó que pedir limosna no era expresión. No

estuvo de acuerdo con el fallo de la Corte de Distrito de que pedir limosna

debería tener derecho a protección como una petición caritativa, concluyendo

en su lugar que propagar información, discutir y defender asuntos públicos, no

estaban vinculados con el hecho de pedir limosna.26 Hizo notar especialmente

219

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

que las reglamentaciones de la Autoridad de Tránsito distinguían entre los efectos

dañinos causados por mendigar y los derechos de la Primera Enmienda que se

otorgaban a las organizaciones para sus peticiones caritativas, que se les permitían

en áreas limitadas del sistema. Aun así, la acción de la Autoridad de Tránsito no

creó un foro público. El juez Altimari aceptó la opinión de la Autoridad de

Tránsito de que las actividades de los pordioseros no podían sujetarse a áreas li­

mitadas, sino que sólo podían solucionarse con una prohibición total.

El juez Altimari también consideró si pedir limosna era una acción merece­

dora de la protección de la Primera Enmienda como conducta expresiva,

"inseparablemente vinculada" a un mensaje específico.27 Su respuesta fue que

no lo era, pues la mayoría de las personas piden con el fin de obtener dinero.

Su conclusión fue que si algunos pordioseros intentaran enviar un mensaje,

como la falta de hogar o lo inadecuado de los beneficios del gobierno, no era

probable que los pasajeros del Metro discernieran el mensaje, porque las cir­

cunstancias en el Metro causarían que en lugar de ello se sintieran amenazados

y hostigados.

El juez Altimari no se detuvo en esta conclusión de que pedir limosna no

era conducta expresiva, sino que procedió a evaluar la factibilidad de la legis­

lación que legaliza la conducta expresiva. Desde el principio, su evaluación mos­

tró claramente que las reglas no pretendían suprimir el contenido de la expre­

sión. Además, su fallo fue que era interés del gobierno proporcionar un medio

ambiente seguro y evitar la intimidación y el hostigamiento, y sostuvo que "la

única manera efectiva de detener la mendicidad ...era por medio... de una pro­

hibición total".28 Para llegar a estas conclusiones, el juez Altimari se apoyó en la

evidencia presentada por los estudios de la Autoridad de Tránsito en el sistema

220

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

de transporte para evaluar "problemas de calidad de vida" experimentados por

los usuarios. Los pasajeros reportaron que continuamente se sentían hostiliza­

dos y atemorizados por los pordioseros, y objetaron "lo indeseable de sentirse

tocados, detenidos, obstaculizados e intimidados" por los mendigos. Los resul­

tados de un segundo estudio, dirigido por George Kelling, también fueron pre­

sentados a la corte. En éstos se establecía que la falta de libertad de movimien­

to en el sistema del Metro debida al espacio físico que se constriñe en las

plataformas atiborradas de gente, rampas y escaleras, y en los trenes, creaba un

sentimiento de intimidación en los pasajeros, que no podían retirarse cuando

los abordaban los pordioseros. Mediante el estudio se determinó que la mani­

festación de comportamiento amenazador en estas instalaciones representaba

un peligro real de lesiones o accidentes.

El juez Altimari concluyó que, aun cuando pedir y mendigar constituyeran

una manifestación expresiva legal, la reglamentación de la Autoridad de Tránsito

no violaba la Primera Enmienda. Decidió que el análisis de la Corte de Distrito

reflejaba "una exacerbada deferencia a los derechos individuales que demanda­

ban los pordioseros, en detrimento del beneficio común".29

La crisis del liderazgo

Mientras continuaban las batallas en los tribunales sobre las políticas en el

Metro, el esfuerzo para tratar con el desorden estaba desapareciendo para

finales de 1989: numerosos policías y mandos medios administrativos ignora­

ban sus obligaciones. Un artículo del New York Times de enero de 1990 des­

cribía esto como un fracaso. Aunque la afirmación era prematura -muchos

policías estaban tratando de mantener el orden-, las cosas no estaban yendo

221

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

bien. Desde el principio, Kiley y Kelling sabían que aunque un grupo de estu­

dio con el apoyo de Kiley podía diseñar un plan, formular e implementar un

programa de entrenamiento, y establecer los servicios de apoyo necesarios,

finalmente la dirección del TPD tenía que manejar las políticas. Pese a las peti­

ciones del grupo de estudio de que hubiera más "camisas blancas" -de capitán

para arriba- para dirigir un equipo en el Metro semejante al de Gollinge, espe­

cialmente en la noche cuando ocurría la mayor parte de las confrontaciones con

los liberales, raramente se veía a oficiales de estos rangos en el Metro.

Para empeorar la situación, el sindicato de la policía intervino con una direc­

ta oposición al plan. Para la administración y los sindicatos, el trabajo de los

policías era la aplicación de la ley. Un patrullero indignado le gritó a Kelling: "¿De

dónde rayos sacaste la loca idea de que el desorden era asunto de la policía?

Nuestro trabajo es combatir el crimen". Su indignación estaba alimentada por

la sensación de que estaba siendo obligado a hacer un trabajo indigno dé él y

de la policía. Estaba muy claro que a menos de que algo radical ocurriera en el

TPD, los esfuerzos para restaurar el orden se marchitarían en cosa de meses. .

En abril de 1990, William Bratton fue nombrado director del Departamento

de Policía de Tránsito. Su designación iba a fortalecer las acciones para restau­

rar el orden en el Metro. Bratton de inmediato se puso en acción para darle

fuerza al TPD; se reunió con los oficiales, creó un equipo de administración de

confianza, reorganizó el departamento, publicó un plan de acción, elaboró un

plan de mercadotecnia para comunicarse con el público, diseñó nuevas tácticas

y parecía estar en todas partes en el Metro. En una decisión contundente,

Bratton ascendió a Richard Gollinge tres rangos, de capitán a jefe de una estre­

lla... un hecho sin precedente en la ciudad de Nueva York.

222

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

El centro de todas estas acciones era el claro sentido de Bratton del nuevo

"trabajo" del TPD. Ya fuera en juntas con los funcionarios, al hablar en una entre­

vista por radio, en reuniones con su personal de mando o planeando tácticas,

el tema de la nueva misión del TPD impregnaba todo lo que Bratton hacía y

decía. El tema tenía dos elementos. Primero, la misión del TPD era "Devolver el

Metro a la gente de Nueva York".30 Implícitos estaban tanto un reconocimiento

de que había serios problemas -el Metro tenía que ser recuperado- y una

promesa de acción -el Metro tenía que ser entregado-. Bratton reconoció que

las políticas y prácticas de la Autoridad del Transporte Metropolitano y sus

departamentos de policía habían "perdido" el Metro y las estaciones del tren

ante el nivel del caos en que se encontraba.

El problema no era simplemente que hubiera más jóvenes, más gente sin

hogar, más drogas y alcohol; la estrategia general de la MTA y el TPD había fra­

casado en mantener el orden. Por otra parte, Bratton aseguraba que el Metro

podía ser recuperado mediante un cambio sustancial en la estrategia del trans­

porte y la policía. Las actividades de tránsito y de la policía podían restaurar el

orden y evitar la criminalidad. El segundo elemento del nuevo lema de Bratton

fue que los tres problemas que plagaban el Metro -evasión del pago, desorden

y robo- eran en realidad un problema, unido conceptual y secuencialmente.

Tratar con uno era tratar con los tres.

Bajo Bratton, las actividades de la policía para restaurar el orden se incre­

mentaron de inmediato. Principalmente, se orientó a la policía para que infor­

mara a los ciudadanos de su mal comportamiento, les advirtiera de ser nece­

sario, y los expulsara del Metro o arrestara si persistían en violar las reglas del

sistema o la ley. Las expulsiones del Metro por mal comportamiento se tripli-

223

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

caron en cosa de meses después de que Bratton asumió el puesto y continuó la

escalada hasta después de que Michael O'Conner se convirtió en jefe del TPD en

1992, como se ilustra en la Gráfica 4.1.

GRAFICA 4.1. Expulsiones del Metro de la dudad de Nueva York Enero de 1987 a julio de 1994

E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 7 7 7 7 8 8 8 8 9 9 9 9 0 0 0 0 1 1 1 1 2 2 2 2 3 3 3 3 4 4 4

Mes

Como se muestra en la Gráfica 4.2, los arrestos por delitos menores si­

guieron el mismo patrón inmediatamente después de que Bratton se convirtió

en jefe en abril de 1990, y siguieron en ascenso. Al mismo tiempo, como se

indica en la Gráfica 4.3, no se justificaron los temores de que aumentarían las

quejas por la agresividad de la policía.

Arrestos

6000

GRAFICA 4.2. Arrestos, Metro de la ciudad de Nueva York Enero de 1987 a julio de 1994

E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 7 7 7 7 8 8 8 8 9 9 9 9 0 0 0 0 1 1 1 1 2 2 2 2 3 3 3 3 4 4 4

Mes

= Comportamientos desordenados = Delitos

224

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

GRAFICA 4.3. Quejas de los ciudadanos contra la policía, Metro de !a ciudad de Nueva York, enero de 1987 a julio de 1994

Quejas

6O-

40

20-

E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J O E A J 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 7 7 7 7 8 8 8 8 9 9 9 9 0 0 0 0 1 1 1 1 2 2 2 2 3 3 3 3 4 4 4

Mes

Además de que la restauración del orden era la meta principal, se hizo tam­

bién un gran esfuerzo para reducir la evasión del pago de la tarifa del Metro.

Para asegurar que estas labores fueran equitativas, equipos especiales contra la

evasión del pago trabajaron por toda la ciudad. Los pasajeros de buenos ingre­

sos que se negaban a pagar iban a ser abordados igual que los pobres. Para ase­

gurar que las tácticas no eran exageradamente punitivas, se instaló en el lugar

de los hechos un "sistema móvil" para que se pudieran realizar arresto y li­

beración en forma simultánea. Después de todo, pese a que la evasión del pago

estaba costando decenas de millones de dólares en ingresos perdidos, indivi­

dualmente, caso por caso, la evasión del pago ascendía a un robo de un dólar

con veinticinco centavos. Los procedimientos para registrar el arresto en la ciu­

dad de Nueva York en ese tiempo, eran que un oficial llevara al arrestado hasta

los cuarteles de la policía, lo que implicaba que el infractor perdiera el tiempo

y los ingresos de todo un día, sin mencionar la molestia y la multa, así como la

pérdida de tiempo del policía en una infracción "menor".

Durante los primeros días de labor para acabar con la evasión del pago, la

policía descubrió que un alto porcentaje de los arrestados por no pagar su

225

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

pasaje, o portaban armas ilegales o tenían órdenes de arresto vigentes por deli­

tos graves, y muchos de ellos por delitos cometidos en el Metro. En ciertos

vecindarios, un arrestado de cada diez era buscado ya fuera por haber cometi­

do un delito o por portar un arma prohibida. Esto fue un descubrimiento ines­

perado, porque si bien se había previsto que la criminalidad descendería en

relación directa con la declinación de los niveles del desorden, significó una

sorpresa que tantos evasores del pago de tarifas portaran armas o tuvieran

órdenes de arresto pendientes.

Tal vez nada convenció más a la policía de la relación entre el desorden, la

evasión del pago de tarifas y el robo, que encontrar, una y otra vez, que muchos

evasores del pago fueran ladrones y culpables de "hechos desordenados".

Consecuentemente, cuando se tomó la acción en contra de los evasores del pago,

se desplomó el índice de los delitos mayores. Y consecuentemente también, la

moral de la policía se fue a las nubes: realmente estaban marcando la diferencia.

Pronto la trilogía de evasión del pago-desorden-robo fue adoptada por los policías

de línea como parte de una tarea única. Cuando Richard Vigilante, entonces edi­

tor del City Journal del Manhattan Institute, fue asaltado afuera de una estación

del Metro, su asaltante escapó inmediatamente hacia adentro de la estación. Un

equipo contra la evasión del pago, en ropas de civil, se encontraba dentro de los

torniquetes y cuando el rufián -perseguido por Vigilante que daba gritos pidien­

do ayuda- saltó sobre los torniquetes, fue inmediatamente aprehendido. Cuando

el polvo se disipó, Vigilante agradeció a los policías por su intervención. Ellos

respondieron de inmediato: "Sí, fue bueno que estuviéramos aquí. Tenemos un

magnífico jefe nuevo y esta gran estrategia nueva: robo, evasión del pago y des­

orden: si te enfrentas a uno, te enfrentas a todos".

226

LA R E C U P E R A C I Ó N DEL M E T R O

El programa del jefe de estación

No fueron solamente los policías los responsables por las cambiantes condi­

ciones en los metros: los civiles también desempeñaron un papel importante.

Aunque los primeros pasos para enfocar el desorden en el Metro se dieron bajo

el mando de Kiley y David Gunn, fue Alan Kiepper, entonces presidente de la

Autoridad de Tránsito de la ciudad (NYCTA, por sus siglas en inglés), quien con­

trató a Bratton como jefe del Departamento de Policía de Tránsito en abril de

1990. Gunn se había ido a principios de 1990, para tomar un año sabático.

Kiepper compartía con Kiley y Gunn la preocupación por la restauración del

orden, pero creía que junto con ello debería hacerse un mejoramiento general

en la "calidad de vida" del Metro. Buscando la forma de incrementar el trato

amistoso del usuario del Metro y mejorar las condiciones en las estaciones,

Kiepper creó el puesto de jefe de estación, un puesto de personal de relativa­

mente alto nivel y bien pagado, cuya responsabilidad sería coordinar todos los

servicios proporcionados a cada estación por la burocracia del Metro. Como la

mayoría de las otras burocracias en este tiempo, la NYCTA operaba a través de

departamentos organizados funcionalmente; así, en cada estación, los asuntos

de limpieza eran atendidos por un departamento, la seguridad por otro, las

reparaciones por uno más y así sucesivamente. Ninguna persona de manera

individual estaba encargada de ninguna estación, hasta que se creó el puesto de

jefe de estación.

Los jefes de estación desde el principio tomaron en serio su responsabilidad

para mejorar la calidad de vida en el Metro. Estaban disponibles para atender a

los pasajeros, especialmente durante las horas pico, dando información y con­

firmándoles que alguien estaba "a cargo". Eran especialmente enérgicos en que

227

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

los usuarios siguieran las reglas del Metro. Sin escatimar esfuerzo, los jefes de

estación castigaron a los fumadores, rechazaron a los jóvenes escandalosos,

detectaron a las personas que parecían estar "cubriendo" las taquillas (objetivos

favoritos de los robos), les advirtieron a las personas que se acostaban ahí que

estaban violando las reglas del Metro, y de otras maneras hacían el papel de po­

licías de "sus" estaciones. Vigilaban los sanitarios públicos para asegurarse de su

mantenimiento adecuado y evitar que la gente se "reuniera" en ellos, y ordena­

ban que se cambiaran los focos fundidos y que los limpiadores acudieran rápi­

damente a los lugares de "derramamientos de líquidos".31

Aunque las estaciones grandes como Times Square, la de la calle 34, y la de

la calle 42 (estación Grand Central) tenían asignado su propio jefe de estación,

la mayoría de las estaciones del Metro contaban, a lo más, con supervisión de

tiempo parcial por los jefes de estación. Ninguna estación tenía un jefe por más

de cuarenta horas a la semana. Sin embargo, los jefes de estación eran extraor­

dinariamente efectivos al implantar su autoridad sobre sus estaciones. De

hecho, proporcionaron tres medios de reimplantar el orden y controlar la cri­

minalidad en el Metro. Primero, eran el equivalente de los "tenderos" que des­

cribe Jane Jacobs en The Death and Life of Great American Cities. Con un pro­

fundo interés en la viabilidad de las calles del vecindario, "los tenderos y otros

propietarios de pequeños negocios son fuertes defensores de la paz y el orden,

aborrecen las ventanas rotas y los asaltos, odian tener clientes nerviosos por su

seguridad. Son grandes vigilantes de las calles y guardianes de las banquetas".32

Ser "dueños" de estaciones del Metro les dio una urgencia por el trabajo que no

era común en una organización burocrática: cuando se apagaban las luces en la

estación de la calle 42, esto no era un problema de alumbrado en la lista de una

228

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

cabeza burocrática centralizada. Para un jefe de estación, esto era "mi" luz se

apagó en "mi" estación y "yo" tengo que encargarme de arreglarla. Este trabajo

de dueño se desempeñó respecto de los letreros, el cuidado y uso de los sani­

tarios, los pandilleros, los ebrios o los adictos acostados, y una lista inter­

minable de detalles que afectan las condiciones en una estación.

Adicionalmente, los jefes de estación iniciaron y supervisaron mejoras en el

medio ambiente que facilitaron su control por parte de la policía, otros emplea­

dos de tránsito y los mismos usuarios del Metro. Un ejemplo importante fue ce­

rrar los pasajes que raramente se usaban y bloquear el acceso a secciones lejanas

de las plataformas -"rincones y rendijas" sin uso que se convierten en lugares para

reunirse a beber, drogarse, actividades sexuales y otras-. Aunque los jefes de

estación no podían cerrar esas áreas por ellos mismos, estaban en posibilidad de

señalar los problemas y, por su persistencia, hacer que la atención de la NYCTA se

enfocara en la necesidad de tomar alguna acción para resolverlos.33

Definitivamente las actividades de los jefes de estación contribuyeron a pre­

venir los delitos de "situación", al reducir las oportunidades para cometerlos.34 La

prevención de estos delitos se concentra no en el delincuente o en los orígenes

de la criminalidad, sino en aumentar el grado de dificultad que los delincuentes

tienen que superar para lograr buenos resultados, incrementando así los riesgos

que deben afrontar cuando cometen sus delitos, y reducir las recompensas de

las actividades delictivas. En el Metro, hacer los receptáculos de fichas de los

torniquetes a prueba de vándalos fue un ejemplo de la manera de obligar a

los delincuentes a trabajar más. Una mayor vigilancia por parte de los jefes de

estación aumentó los riesgos, así como la eliminación del graffiti redujo las re­

compensas (no podían ver su obra).

229

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

La designación de jefes de estación del Metro fue un poderoso adjunto a una

serie de movimientos para mejorar los servicios y restaurar el orden. Aunque la

policía de tránsito desempeñó el papel clave, un planteamiento de solución

total a los problemas que involucraba las actividades de varias dependencias y

departamentos gubernamentales logró que el trabajo global resultara infinita­

mente más efectivo.

Para aquellos preocupados por el problema del desorden, el temor y la

delincuencia en los vecindarios, es justo preguntar si la experiencia del Metro

con sus problemas de delincuencia puede o no generalizarse a la vida de la

comunidad o el vecindario. Después de todo, un Metro es sustancialmente

diferente de una comunidad. El sistema es de espacios limitados, con entradas

y salidas formales. Es "sencillo" cuando se le compara con la complejidad de

una comunidad. El sistema está establecido para proporcionar un servicio

único; los pasajeros pagan para usarlo y lo usan por periodos relativamente cor­

tos. Además, la policía de tránsito no está confrontada constantemente con lla­

madas de servicio 911, y por lo tanto, están libres para atender los problemas

sin una constante interrupción. Puede ser que en una instalación tan limitada

el impacto de las políticas del servicio de policía y sus prácticas será más

inmediato y poderoso y por lo tanto más fácil de medir.

Pero como resultó ser, la experiencia del Metro proporcionó el proyecto

para restaurar el orden en las calles de la ciudad de Nueva York en dos formas.

Primera, las políticas adoptadas por la Autoridad de Tránsito produjeron el pro­

totipo para prácticas que serían desarrolladas y utilizadas en toda la ciudad por

el NYPD. Segunda, la persona responsable de implementar los cambios en el

Metro, William Bratton, se convertiría en comisionado de policía bajo el alcalde

230

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

Rudolph Giuliani. Y Bratton había aprendido en el Metro dos importantes tác­

ticas que lo iban a hacer muy útil en las calles de la ciudad: la restauración del

orden reduce el delito; más aún, el delito se reduce cuando menos en parte

porque la restauración del orden pone a la policía en contacto con personas que

portan armas y que cometen delitos graves. Estos principios serían ampliados

en el Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York.

LA TRANSFORMACIÓN EN EL NYPD

En el Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York, una reorientación

del control de la delincuencia con base en el mantenimiento del orden, tenía

varios años de retraso respecto de la experiencia de la Autoridad de Tránsito. La

aplicación de la sección del código penal del estado referida a los pordioseros y

merodeadores fue impugnada ante la corte antes de que el NYPD hubiera si­

quiera puesto atención al mantenimiento del orden. Fue sólo cuando el comi­

sionado de policía Raymond Kelly lanzó una iniciativa para combatir a los

limpiadores de parabrisas en 1993, cuando se registró el avance en el plantea­

miento del NYPD para los asuntos del desorden y la calidad de vida. Cuando lo

nombraron comisionado, Bratton procedió a implementar los planes desarro­

llados originalmente bajo el comisionado Kelly; pero él llegaría a tomar medi­

das aún más fuertes para restaurar el orden en la ciudad de Nueva York.

El desorden no fue una preocupación especial para administraciones previas del

NYPD, aunque anteriores comisionados allanaron el camino para un programa de

mantenimiento del orden. El comisionado Benjamín Ward (1984-1989) empezó el

231

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

Programa Oficial de Policía de la Comunidad (CPOP, por sus siglas en inglés); sin

embargo, estuvo limitado a una pequeña proporción de oficiales y enfrentó una

considerable resistencia en todo el departamento. Después, el alcalde David Din-

kins y el comisionado Lee Brown (1990-1992) crearon un plan estratégico para

implementar servicios de policía en toda la ciudad, que incluían agregar 5,000

policías más. Pese a los esfuerzos individuales de muchos policías para atender el

desorden, la cultura del NYPD veía a problemas como el de los limpiaparabrisas,

pordioseros y otros delitos menores, como indignos de los policías respetables.

Una derrota temprana: pordioseros en las calles

La relativa falta de preocupación del NYPD por el comportamiento desordenado

durante finales de la década de 1980 y principios de la de 1990, le acarrearía

problemas en el futuro, cuando los mismos defensores y abogados que deman­

daron a la Autoridad de Tránsito de la Ciudad de Nueva York (NYCTA), prosi­

guieron con su programa contra el mantenimiento del orden, presentando una

demanda en contra de la ciudad de Nueva York por aplicar una sección del

código penal del estado que prohibía "merodear con el propósito de mendigar".

Este decreto era tan raramente invocado que la mayoría de los policías y fun­

cionarios de la ciudad no estaban enterados de su existencia. Algunos policías

habían hecho unos cuantos arrestos de acuerdo con la ley, pero la mendicidad

no era una de las preocupaciones principales del NYPD.

Los policías en su mayoría ignoraban el decreto; la capacitación para hacerlo

cumplir era inexistente y no había políticas definidas del NYPD respecto a su apli­

cación: la ciudad tenía todo en su contra en un juicio Cuando un representante

232

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

de la corporación de asesoría de la ciudad le pidió a Kelling que ayudara a pre­

parar la defensa, él encontró que la atención del NYPD estaba muy lejos del juicio y

no le proporcionaba suficiente información. Sólo cuando Kelling llamó al enton­

ces primer vicecomisionado Raymond Kelly, un amigo y ex alumno, y Kelly in­

tervino, el NYPD participó plenamente. El asunto también pareció ser de poca pre­

ocupación para los intereses de la corporación de asesoría, aunque estos abogados,

quienes manejaron el caso por parte de la ciudad, estaban comprometidos en per­

seguir los asuntos que surgieron en la demanda y tenían experiencia en la materia.

El estatuto respecto de los pordioseros establece que una persona es culpa­

ble de merodear cuando "merodea, permanece o vaga por un lugar público con

el propósito de mendigar".35 Como en el caso del Metro, la demanda en contra

de la ciudad de Nueva York fue tomada como una acción de clase, por los re­

presentantes de "personas necesitadas" residentes de Nueva York que mendiga­

ban en las calles o en los parques públicos.36 Los demandantes nunca habían

sido arrestados bajo el decreto por mendicidad, simplemente habían recibido

órdenes de los policías de que "se movieran".

El NYPD, como demandado, respondió que el estatuto legal impugnado era una

herramienta esencial para atender las condiciones de desorden en las calles, porque

los pordioseros tendían a congregarse en ciertas áreas, haciéndose cada vez más

agresivos y amenazadores para los residentes y los negocios locales. La policía

describió a los pordioseros que se plantaban enfrente de los bancos, paradas de

autobuses, cajeros automáticos y estacionamientos, frecuentemente bloqueando

las aceras y siguiendo a los transeúntes con amenazas. Sostuvo que los pordioseros

con frecuencia cometían delitos más graves, y que eventualmente los vecindarios

podían verse arruinados debido al progreso de la actividad delictiva.

233

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

En un sorprendente viraje del razonamiento de la corte de apelaciones en

la demanda de la NYCTA, el juez de la Corte Federal de Distrito, Robert Sweet,

echó abajo el estatuto declarándolo anticonstitucional.

En contraste con la decisión de la Corte de Apelaciones, el juez Sweet recono­

ció la mendicidad como merecedora de las mismas protecciones de la Primera

Enmienda que la petición caritativa, decidiendo que ambas transmitían el mismo

mensaje a quienes las escuchaban. Además, concluyó que la mendicidad era con­

ducta expresiva, con un hecho y expresión inextricablemente entrelazados. Apli­

cando una prueba de tiempo, lugar y forma para las reglamentaciones que res­

tringían la expresión protegida en un foro público (en las calles de la ciudad), y la

prueba para reglamentar la conducta expresiva, decidió en principio que el estatuto

legal faltaba a la norma de neutralidad del contenido, ya que discriminaba entre

pedir por parte de una caridad organizada y un pordiosero. El juez Sweet con­

cluyó que este tratamiento diferenciado se basaba en el contenido del mensaje de

los pordioseros, de que las condiciones sociales y económicas y las oportunidades

obligaban a algunos a apoyarse en la mendicidad para su propio mantenimiento. El

juez Sweet también decidió que la prohibición total del estatuto sobre la mendici­

dad no dejaba medios alternativos para presentar este mensaje.37

El juez Sweet se tomó un tiempo considerable antes de dar su opinión, para

sopesar los varios intereses involucrados, incluyendo no sólo los intereses de los

pordioseros y del gobierno, sino también los de la audiencia y el público en

general. El interés de la audiencia, según el juez Sweet, está en recibir la infor­

mación disponible, especialmente acerca de las condiciones sociales, en no ser

defraudada, y sólo a un menor grado en que se le deje en paz. Este último

interés palidecía, de acuerdo con el juez Sweet, frente al interés primordial de

234

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

la audiencia por recibir información y a la capacidad de los individuos para reti­

rarse, desviar su mirada, negarse a responder, o en alguna otra forma evitar "ser

atrapados". Entre la audiencia y los pordioseros, como entre el gobierno o el

público y el "relator", el juez Sweet falló que la inclinación estaba a favor de los

pordioseros comunicando un mensaje.

Aun el interés del gobierno por mantener el orden público, o evitar el

fraude, no pudo salvar el decreto. Al contrario de los resultados de los estudios

que mostraron la relación entre el comportamiento desordenado, como la men­

dicidad, y los delitos más graves, el juez Sweet determinó que "un pordiosero

pacífico no significa una amenaza para la sociedad. El que pide ha cometido, dis­

cutiblemente, sólo la infracción de ser un necesitado. El mensaje que uno o cien

pordioseros le mandan a la sociedad puede ser inquietante... pero la respuesta no

está en penalizar a esta gente... sino en atender la causa de su existencia".38

La Corte de Apelaciones del Segundo Circuito confirmó la decisión de la corte

inferior, decidiendo que la mendicidad merecía la protección de la Primera

Enmienda como conducta expresiva o acto comunicativo.39 El juez Miner aplicó un

análisis de estricto escrutinio, justificado por una reglamentación que restringía el

discurso con base en su contenido y en un foro público. También revisó el estatuto

bajo la prueba de tiempo, lugar y forma, y emitió su fallo considerando todas estas

circunstancias. Principalmente, decidió que el interés del estado era insuficiente

para justificar una prohibición completa de la mendicidad pacífica en las calles, ya

que no dejaba abiertos canales alternativos para la comunicación de los pordioseros.

Contrastó específicamente la postura previa de la corte en el caso de Young, permi­

tiendo la restricción de la mendicidad en el Metro, como justificada en virtud de las

condiciones especiales de ese sistema de transporte.*

235

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

De la misma manera, el juez Miner se refirió en forma aprobatoria a una or­

denanza de Seattle que prohibía la obstrucción del tránsito de peatones o de

vehículos y la mendicidad agresiva, porque ésta restringía solamente una con­

ducta específica, mientras que el decreto de Nueva York prohibía ilegalmente el

discurso verbal y la conducta comunicativa.41 Parecería que al NYPD lo habían

parado antes que pudiera siquiera empezar a restringir la mendicidad.

El primer triunfo del NYPD: los limpiaparabrisas

No obstante, el comisionado Kelly (nombrado por el alcalde David Dinkins en

1992) quería hacer algo acerca de los limpiaparabrisas. El lavado de las ventanas

del automóvil sin que el conductor lo solicite, se extendió por toda la ciudad de

Nueva York durante principios de la década de 1990. Los limpiaparabrisas ope­

raban en grupos de tres a seis, y había algunos lugares donde se amontonaban

hasta catorce o dieciséis, por lo general jóvenes entre los dieciocho y veinte años.

Los sitios más populares para esto eran las entradas y salidas de los túneles,

puentes y autopistas, donde el tránsito se hace más lento, o en las intersecciones.

Algunos limpiaparabrisas trabajaban sus esquinas con regularidad, otros sólo oca­

sionalmente. Los más trabajadores decían que ganaban de 40 a 60 dólares diarios,

los más persistentes podían rebasar los 100 dólares al día. En muchos lugares, el

lavado de los parabrisas era continuo de día y de noche, durante todo el año,

aunque la actividad era más intensa durante los meses de verano.

El comportamiento de los limpiaparabrisas hacia los ocupantes de los auto­

móviles variaba. Muchos lavadores trabajaban duro, corriendo entre los au­

tomóviles, o hasta trepándose en las defensas de los camiones para lavarles las

236

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

ventanas. Algunos parecían andar de buen humor, bromeando e intercambian­

do chascarrillos entre ellos y con los conductores, generalmente con un com­

portamiento que ellos consideraban que no era amenazante para los ciuda­

danos. Si los conductores les señalaban negativamente o echaban a funcionar los

limpiadores del automóvil para disuadirlos, muchos se retiraban. Sin embargo,

otros adoptaban conductas claramente amenazadoras. Si los conductores les

decían que no, estos limpiadores se echaban sobre los automóviles para evitar que

se movieran cuando cambiaban las luces del semáforo. Algunos limpiaparabrisas

echaban agua jabonosa o escupían en las ventanas del automóvil, dejándolas

sucias y manchadas. Con frecuencia dos, tres o hasta cuatro limpiadores de ven­

tanas se arremolinaban sobre un automóvil, lavando todas las ventanas a pesar de

las protestas de los automovilistas. Unos cuantos de los limpiaparabrisas parecían

ser unos patéticos inútiles, desgastados y bajo la influencia del alcohol, las drogas

o ambos. Se tambaleaban precariamente entre los automóviles, gesticulando a los

conductores y pasajeros. Equipados solamente con trapos o periódicos, rara vez

limpiaban un vidrio o recibían "propinas".

El comisionado Kelly llamó a Kelling en el verano de 1993 para que cola­

borara con el NYPD para controlar a los limpiaparabrisas. El mismo Kelly recien­

temente había sido "atendido" por ellos, uno de los cuales escupió en el

parabrisas de su automóvil cuando iba a la ciudad con su esposa. Al reconocer

su propia ira y frustración, Kelly supo lo que sienten los ciudadanos amenaza­

dos e impotentes ante tales asaltos. Con un planteamiento de solución seme­

jante al que siguió el grupo de estudio del Metro, Kelling y el equipo del NYPD,

el entonces subjefe Michael Julian y el sargento Steve Miller empezaron a obser­

var y filmar en video a los limpiaparabrisas, sin que ellos se dieran cuenta.

237

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

Policías en ropas de civil ponían automóviles sin insignias al alcance de los

limpiaparabrisas, entrevistaban a los limpiadores y a los policías del vecindario,

y revisaban los archivos del departamento de policía. La información de los

antecedentes de los arrestados durante el periodo de estudio proporcionó un

cuadro similar al obtenido por la Autoridad de Tránsito. El concepto popular

de los limpiaparabrisas era de un grupo de individuos sin hogar simplemente

"con la suerte por los suelos".

Norman Siegel, dirigente de la Unión de Libertades Civiles de Nueva York,

instó a que los líderes políticos "solucionaran mejor el problema proporcionán­

doles departamentos y empleos a los limpiaparabrisas".42 Sin embargo, la infor­

mación que se recopiló sobre los limpiaparabrisas ofreció un panorama muy

diferente: de aquellos arrestados durante un periodo experimental de sesenta

días, aproximadamente tres cuartas partes tenían domicilios legítimos, donde

residían; la mitad tenía arrestos previos por delitos graves como robo, asalto, robo

a casas habitación, latrocinio o portación ilegal de armas, y casi la mitad tenía

arrestos por delitos relacionados con drogas. Los limpiaparabrisas no eran mera­

mente una población con problemas: eran capaces de causar daños considerables.

Había razones reales y legítimas para que los ciudadanos estuvieran temerosos.

Tratar con los limpiaparabrisas resultó ser un trabajo extraordinariamente

frustrante para los pocos policías que lo tomaron en serio. Debido a que los

policías en autos patrulla y las unidades especiales ignoraban a los limpiadores,

el problema recayó en los patrulleros del vecindario. Sin embargo, cuando lo

enfrentaron, recibieron las burlas de los policías que consideraban que los

limpiaparabrisas no merecían ni los esfuerzos ni la atención de la policía. Aún

más irritante para los policías conscientes era la respuesta de los limpiadores.

238

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

En vista de que limpiar ventanas de los automóviles era una infracción

menor, se castigaba sólo con una multa o servicios a la comunidad. Conse­

cuentemente, los policías estaban limitados a dar a los limpiaparabrisas citato­

rios para presentarse a la oficina (DAT, por sus siglas en inglés), conocidos bur-

lonamente por los policías de Nueva York como "boletos de desaparición"

porque los infractores generalmente no se presentaban a pagar sus multas, y las

órdenes de arresto que eran expedidas por la no comparecencia nunca se eje­

cutaban. En la mayoría de las jefaturas, las órdenes expedidas por no compare­

cencia eran enviadas a una unidad central para que se ejecutaran, donde se

relegaban como algo de menor prioridad, ante una avalancha de órdenes

de aprehensión vigentes sobre asuntos más "serios". Los limpiaparabrisas pron­

to se dieron cuenta de esto y solamente les faltó decirles a los policías: "Qué­

dense con sus DAT, ya tengo muchas".

Un simple comentario de un teniente patrullero resultó ser la clave para

resolver el problema. Su sugerencia -"que nosotros (los policías del vecindario)

pudiéramos tener las órdenes por no comparecencia de los DAT"- tenía sentido,

porque mientras limpiar ventanas de los automóviles no era un delito que

mereciera cárcel, la no comparecencia sí lo era. Mientras que un DAT por una

infracción menor podía no tener importancia para una oficina central de

órdenes de aprehensión, significaba mucho para los policías que se esforzaban

por restaurar el orden en los vecindarios, a quienes les estaban respondiendo

con desprecio y burlas.

Se hicieron arreglos con Paul Schectman, entonces asesor del procurador de

distrito de Manhattan, Robert Morganthau, y actualmente comisionado de justicia

penal del estado de Nueva York, para clasificar y enviar directamente al policía que

239

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

en primera instancia había expedido un DAT a los limpiaparabrisas, la orden de

aprehensión por no acatarlo. Así, cuando un policía emitiera un DAT por limpiar

parabrisas y el infractor no compareciera, ese policía podía hacer un arresto

inmediato, y lo siguiente sería pasar un tiempo en la cárcel. Con el castigo rápido

y cierto, la actividad de los limpiaparabrisas murió en cuestión de semanas.

Una nueva misión para el NYPD

El operativo contra los limpiaparabrisas se realizó durante la campaña electoral

para alcalde Dinkins-Giuliani de 1993, cuando el término squeegeeing (que era

como se denominaba la acción de esos limpiaparabrisas) se convirtió en una

metáfora para todo lo que estaba mal en la ciudad de Nueva York. Rudolph

Giuliani se postuló para el puesto como un candidato' fuerte contra el crimen.

Como ex procurador federal, afirmó tener la capacidad requerida para comba­

tir el problema de la delincuencia en la ciudad de Nueva York. Al igual que

otros líderes políticos locales, él era también experto en las calles y entendía las

consecuencias del desorden y el temor en la ciudad de Nueva York. Nombró a

Bratton como comisionado de policía de Nueva York.

Varios factores hicieron que el nombramiento de Bratton para dirigir el De­

partamento de Policía de Nueva York fuera una clave para tratar con el desor­

den en la ciudad. Primero, el nuevo comisionado tenía que hacer cambios

mayores dentro del mismo NYPD. Como un hombre llegado de afuera, Bratton

estaba totalmente preparado para hacerlo. Casi todo el equipo de mando del

NYPD había estado en su puesto desde mediados de la década de 1980. Por otra

parte, en 1993 el departamento estaba sumido en una serie de escándalos de

240

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

corrupción que, aunque no involucraban al equipo de mando, sugerían que

una mentalidad de "dejar pasar" se habla apoderado de los niveles más altos, lo

cual hacía que sargentos y mandos medios no se animaran a presentar cargos

de corrupción o abuso. En el medio policiaco, muchos creían que se había

desarrollado en las filas del departamento una mentalidad de "mantente fuera

de problemas" y gran cantidad de personas describieron a la institución como

una burocracia inflada e ineficiente que no estaba controlando muy bien ni a la

delincuencia ni a sus policías.

Aunque el departamento había suscrito un compromiso para el servicio

policiaco a la comunidad, estaba todavía muy encerrado en una limitada

estrategia de hacer cumplir la ley. Aparte de ser un ajeno, el éxito de Bratton al

implementar una estrategia preventiva de mantenimiento del orden en el De­

partamento de Policía de Tránsito (TPD), así como la reorganización y fortale­

cimiento del mismo, lo hicieron un candidato lógico para el puesto de comi­

sionado en la administración de Giuliani.

Al tomar posesión del NYPD, Bratton adaptó e implementó muchas de las

técnicas concebidas por directores generales agresivos en los sectores tanto

público como privado, para reubicar estratégicamente sus organizaciones.

También repitió muchas de las tácticas que él había usado como jefe del TPD.

Transfirió la autoridad de los 55 jefes del más alto nivel hacia abajo, hasta los

comandantes de zona, principalmente capitanes. Al mismo tiempo dejó claro

que los mandos de zona les serían dados solamente a los mejores y más bri­

llantes capitanes, y que los futuros ascensos vendrían de este grupo de capi­

tanes. Al ser difundida esta noticia en el NYPD, muchos comandantes de zona se

jubilaron, dándole a Bratton la flexibilidad de nombrar a capitanes jóvenes y

241

[ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

agresivos en sus lugares vacantes. La edad promedio de estos comandantes

descendió de sesenta y tantos a cuarenta y tantos años.

Bratton realizó una serie de cambios, entre ellos asumir el control de un pre­

supuesto desbocado, especialmente en el renglón de gastos por tiempo extra,

mejorar el entrenamiento de los policías, utilizar fuerzas de tarea para estudiar

los problemas del departamento, involucrar a los comandantes de zona en el

control de la corrupción y consultar a los policías para conocer su opinión acer­

ca del mejoramiento del departamento y la calidad de sus condiciones de traba­

jo. También aumentó el número de unidades especiales y desarrolló varios canales

internos de comunicación (tales como videos y boletines internos) para mandar

directamente a los policías información de él mismo y de otro personal clave. En

fin, el nuevo comisionado estableció metas claras y cuantificables para el depar­

tamento, y las hizo del conocimiento del público con la publicación de siete

planes estratégicos que cubrieron todo, desde mejorar la calidad de vida en la ciu­

dad hasta el manejo de la violencia doméstica y el control de la corrupción.

No obstante que todos estos cambios eran importantes, y muchos abarca­

ban los planteamientos convencionales de líderes que intentaban revitalizar

organizaciones moribundas, Bratton estaba también implementando nada

menos que una nueva estrategia en la actividad de la policía: el patrullaje comu­

nitario. Integrado en la nueva estrategia se encontraba un fuerte mensaje, sim­

ple y directo, acerca de la organización y la función de la policía. Y para la nueva

estrategia era fundamental el desarrollo de responsabilidades más grandes ante

la comunidad y la participación en la solución de los problemas locales.

El mensaje de Bratton sobre las funciones del NYPD en una estrategia de

patrullaje en la comunidad, se enfoca sobre la delincuencia. La lógica es ésta: pri-

242

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

mero, aunque los servicios de los policías involucran amplias y numerosas

acciones, su función medular es el control de la delincuencia, enfocado al des­

orden, el temor y los delitos registrados. Segundo, la policía tiene la capacidad

de prevenir la criminalidad. Tercero, los policías deben ser tanto agresivos como

respetuosos en sus actividades: ser agresivos en el control del crimen no requiere

ser combativos, ni ser respetuosos de los ciudadanos implica debilidad.

Finalmente, aunque es probable que el cambio organizativo total tome

años, los beneficios en el control de la criminalidad se obtendrán rápidamente

si los policías son estimulados y cuidadosamente dirigidos. Para Bratton, pro­

porcionar los servicios de la policía a la comunidad es ser "duro contra el

crimen" y está convenciendo tanto a los policías como al público, de que él

puede estar en lo correcto.

El patrullaje en la comunidad, como Bratton lo concibe, es muy diferente

de como lo ven muchos otros jefes policiacos, quienes disimulan sus descrip­

ciones en términos "suaves" de ciencia social. Desde el punto de vista de estos

últimos, el patrullaje en la comunidad es antitético de la función de "combate

al crimen" que ha definido el papel de la policía por décadas.

A muchos policías no les agrada lo que creen que les espera si adoptan

este concepto del servicio de la policía a la comunidad, una estrategia que es

blanda con el delito, tiene poco impacto sobre él, enfatiza el trabajo social, se

preocupa más por los derechos de los infractores que por los intereses de la

comunidad, sigue en la tradición de relaciones con la comunidad de "sonríe y

saluda". Bratton tuvo que convencer a los policías de que no era así, y lo hizo,

tanto en el TPD como en el NYPD.

El planteamiento de Bratton empieza donde los policías sostienen su propia

243

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

manera de pensar, que se enfoca en el delito, y luego intenta ampliarla más allá

de su estrecho panorama tradicional de cómo hacer cumplir la ley. Al comuni­

carles a los policías lo que sabemos acerca de los vínculos entre el desorden, el

temor y el delito, y ayudándoles a interpretarlo de acuerdo con sus propias

experiencias en las calles, Bratton logró que el NYPD tuviera algunos éxitos ini­

ciales similares a los que obtuvo la policía de tránsito.

La de los limpiaparabrisas fue una victoria rápida que captó de inmediato

tanto la atención del público como la de los mismos policías. Y así como la bús­

queda de los evasores de las tarifas en el Metro produjo armas y emitió un men­

saje a través del TPD, de que el combate al desorden era un medio efectivo para

atacar la criminalidad en general, resultados similares están permeando el NYPD: al

interrogar sobre otros problemas a una persona arrestada por orinar en un parque,

la policía obtuvo información que llevó a la confiscación de un pequeño escon­

dite de armas, y al inspeccionar más minuciosamente a un motociclista detenido

por no usar casco, se descubrió que portaba una pistola calibre nueve milímetros,

tenía otra en la alforja y varias armas de alto poder en su departamento: un vende­

dor que comerciaba mercancía "caliente", después de ser interrogado condujo a la

policía a un sitio que se especializaba en la venta de armas robadas.

Estos testimonios concretaron la importancia de atender los problemas

menores para evitar problemas mayores. Así como un evasor de tarifas no es un

delincuente, no todo infractor menor es un delincuente grave. No obstante,

buen número de ellos sí lo son, o tienen información de quiénes son los delin­

cuentes. Este contacto con infractores menores alerta a los delincuentes sobre

la vigilancia de la policía, y le da a la policía acceso legítimo a información acer­

ca de problemas más graves.

244

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

Para implementar exitosamente su estrategia de patrullaje en la comunidad,

Bratton necesitaba darles poder a sus nuevos jefes de zona y simultáneamente

crear la forma de hacerlos plenamente responsables. El proceso desarrollado

para cubrir estos dos fines -juntas de estrategia de control de la criminalidad-

centra la atención de los administradores en su responsabilidad sobre lo que

ocurre en los vecindarios, e incrementa su sentido de responsabilidad ante la

comunidad local.

Los comandantes de zona de uno de los cinco distritos del NYPD se reúnen

cada miércoles y viernes, de 8:00 a 11:00 a.m., en el centro de mando de One

Police Plaza, que es el cuartel central del NYPD para estas juntas. También están

presentes el subcomisionado para el control de la delincuencia Jack Maple, los

jefes de patrulla (Louis Anemone) y de detectives (Charles Reuther) del NYPD,

todos los comandantes de los cinco distritos, y representantes de escuelas, de

las oficinas de los procuradores de distrito y del departamento de libertad

condicional.

El orden del día para cada junta es el mismo: a su turno, cada comandante

de zona, acompañado por un teniente detective y otros representantes, informa

oficialmente sobre las condiciones actuales en la zona, incluyendo los proble­

mas del desorden, la prevención y control de la delincuencia, las acciones de la

policía del distrito para atacarlos y los resultados obtenidos. Se proyecta en una

pantalla panorámica la información sobre los delitos registrados, la cantidad de

arrestos y su distribución geográfica, víctimas y casos de tiroteos, residentes

de la zona en libertad bajo palabra, contra quiénes hay órdenes de aprehensión

vigentes por infracciones o violación de la libertad, y cualquier otra informa­

ción disponible que refleje la calidad de vida en el distrito.

245

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

La información se organiza por semana, por mes y año a la fecha y se com­

para con las estadísticas del año anterior. El comandante de zona informa al

subcomisionado Maple y a los demás presentes acerca de problemas específi­

cos. Las violaciones pueden haber aumentado, los robos siguen a niveles altos,

los grandes latrocinios están bajos... y los comandantes de zona han aprendido

que no sólo deben estar íntimamente familiarizados con la información proyec­

tada, sino que deben ser capaces de "recitarla" cuando se les solicite.

Los policías de otros distritos pueden hacer sugerencias para solucionar

problemas especialmente complicados, surgidas de sus propias experiencias, o

pueden compartir información acerca de un problema común. Los temas que

continuamente integran la discusión son los cuatro métodos guía de Bratton

para el control de la delincuencia: inteligencia precisa y oportuna, despliegue

rápido, tácticas efectivas, y seguimiento y evaluación incansables. Por lo gene­

ral, cada intervención termina con la presentación de un oficial o varios ofi­

ciales patrulleros que se distinguieron especialmente al atender algún problema

del vecindario, como puede ser un asunto de calidad de vida o cualquier otro

problema de delincuencia.

Las juntas de estrategia de control de la criminalidad han sido la chispa del

Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York. En una manera sencilla

y elegante constituyen un proceso que integra la descentralización de autoridad

a los comandantes de zona, establecen los términos de responsabilidad, ana­

lizan los nuevos procedimientos del departamento para proporcionar servicios

a las comunidades, y refuerzan la visión de Bratton del patrullaje. Aún más

importante, la seriedad de las reuniones, el estatus de aquellos a quienes se

requiere que asistan, la presencia de sus iguales, los incesantes entrenamientos

246

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

y retos, y la clara presentación del proceso estimulan a los comandantes de zona

para enfocar la atención constantemente en sus vecindarios.

Con estos cambios, el NYPD ha realizado una mayor reorientación y reorga­

nización, asumiendo plenamente un planteamiento de calidad de vida para

prevenir y controlar la criminalidad. Aunque no todos los elementos del cam­

bio de organización se acomodan todavía, el NYPD ha experimentado un cambio

sustancial en su estrategia, un cambio que ya no es meramente nominal, apo­

yado sólo por los más altos niveles de mando y en unas pocas posiciones ais­

ladas del departamento. Al capitalizar las victorias iniciales y las reducciones

considerables en los delitos graves, el nuevo liderazgo está cambiando no sólo

la estructura del NYPD, sino toda su cultura.

Recientemente estos avances se enfrentaron a una nueva amenaza, esta vez

no por demandas en la corte, sino por representantes burocráticos de la corte

quienes, con el pretexto de desahogo de casos rezagados, pudieron deslizar

dentro del presupuesto estatal un renglón que prácticamente despenalizaría

todas las infracciones menores, al quitarlas de la jurisdicción de los tribunales

penales del estado.43 Esta provisión despoja a la ciudad de la autoridad para

arrestar a las personas que se niegan a responder a los citatorios por infrac­

ciones menores, digamos, por ejemplo, limpiar parabrisas de los automóviles.

Se recuerda que la única medida que finalmente pudo controlar a los limpia-

parabrisas fue la seguridad de que serían arrestados e irían a la cárcel si no paga­

ban sus multas. La despenalización de tales infracciones despoja a la policía de

su "poder de amenaza" -la autoridad para arrestar a personas que persisten en

una conducta desordenada ilegal.

Es imposible cuantíficar hasta qué punto esta maniobra debilita la capaci-

247

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

dad de los policías para restaurar y mantener el orden. Con el agregado de esta

provisión a la ley estatal, los funcionarios de la corte, intencionalmente o no,

cayeron en las manos de los liberales radicales, quienes perpetúan el caos

urbano bajo la bandera de "la libertad" y exageran el temor a los abusos de

la policía.

EL NUEVO CONSENSO URBANO Y LAS INICIATIVAS

DE BASE AMPLIA PARA LA CALIDAD DE VIDA

Aparte de la anomalía legal indicada anteriormente, las iniciativas de la policía

para mantener el orden y prevenir el crimen se están combinando y están sien­

do coordinadas con acciones de los sectores público y privado. Trabajando en

cooperación con representantes de la Unión de Libertades Civiles de Nueva

York, el cabildo de la ciudad de Nueva York y el NYPD han diseñado una agre­

siva ordenanza contra la mendicidad que remplaza la ley sobre los pordioseros

que fue invalidada en la decisión Loper.44

Presentada ante el cabildo de la ciudad el 12 de octubre de 1994, la pro­

puesta está basada en la agresiva ordenanza sobre la mendicidad de Wa­

shington, D.C., de 1993.45 Ésta prohibe, en lugares públicos, hechos como:

abordar, hablarle a o seguir a una persona para solicitar donativos, pedir li­

mosna o la venta de artículos o servicios, con conducta que trate de produ­

cir, o probablemente cause, que una persona razonable sienta temor a algún

daño corporal, o la pérdida de algo, o ser intimidada para dar. También prohibe

insistir en la petición después de una respuesta negativa, tocar intencional-

248

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

mente y sin su consentimiento a una persona al pedirle, o intencionalmente

obstruir o interferir el paso tanto de peatones como vehículos y utilizar gestos

violentos o amenazadores hacia la persona a quien se le pide. Además queda

proscrito pedir a menos de ocho metros de un cajero automático o de un esta­

blecimiento de cambio de cheques, o en propiedad privada sin el permiso del

propietario. Los conductores y ocupantes de vehículos no deben ser abordados

en las calles para pedirles o para ofrecerles en venta algún artículo o servicio.46

Esta nueva legislación refleja una inequívoca evolución en la manera en que

el gobierno de la ciudad de Nueva York enfrenta los asuntos de calidad de vida,

que se han convertido en el escenario central de la administración de Giuliani. Un

movimiento similar, si bien más tentativo, se está registrando en otras áreas. Por

ejemplo, las infracciones de calidad de vida son el enfoque de un nuevo tribunal

de la comunidad, único, establecido en 1993 como un experimento público-pri­

vado, por tres años, para devolver la impartición de justicia a la comunidad.47

El tribunal de la comunidad de Midtown, ubicado a un lado de la estación

del Distrito de Policía del Norte de Midtown, opera en el vecindario de Times

Square de Manhattan. Es un tribunal para infracciones de calidad de vida co­

metidas en la comunidad -delitos menores como robo de mercancía en las tien­

das, prostitución, graffiti, posesión de drogas en cantidades menores, latrocinios

menores, y vendedores sin permiso-. Aquellos que se declaran como no culpa­

bles van a juicio a un juzgado penal del centro de la ciudad; sin embargo,

aproximadamente 70 por ciento de los presentados al tribunal se declaran cul­

pables, y son sentenciados en el tribunal de la comunidad. Cerca del 80 por

ciento de las sentencias incluyen órdenes para realizar servicios a la comunidad

en el vecindario en el cual fueron cometidas las infracciones (por lo regular

249

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

empiezan de inmediato o dentro de veinticuatro horas), para enrolarlos en pro­

gramas de servicio social, o ambos. Otras sentencias pueden incluir tiempo en

la cárcel, sesiones de consejería, o tratamiento contra las drogas.18

Mediante una base de datos por computadora, el tribunal tiene acceso

inmediato a los antecedentes de cada acusado (con información de arrestos,

antecedentes penales, y registros previos de cumplimiento, historial de abuso

de sustancias prohibidas, enfermedad mental, empleo e información de vivien­

da) para usarlos al dictar sentencia, con el fin de que las sanciones puedan ser

"adecuadas" al sentenciado.49

El tribunal también monitorea el progreso de cada individuo sentenciado y

requiere comparecencias periódicas de los acusados cuando la sentencia incluye

tratamiento o servicio. Los niveles de cumplimiento para tratamiento comuni­

tario y servicios sociales de corto plazo son altos -de 77 y 72 por ciento, respec­

tivamente- y aquellos que dejan de presentarse para servicio comunitario son

reaprehendidos rápidamente y condenados a prisión.

La exitosa operación del tribunal se apoya en la estrecha colaboración con

la policía en los tres distritos que cubre su jurisdicción, y en la participación

de la comunidad. Un comité asesor de la comunidad, integrado por residentes,

abogados que trabajan en la zona, administradores de proveedores de servicios

sociales y funcionarios de dependencias descentralizadas, mantiene al tribunal

informado sobre los problemas y preocupaciones del vecindario, y ayuda a

poner en orden los recursos locales requeridos para proporcionar apoyo de ser­

vicio social y proyectos de servicios a la comunidad. Más de quince grupos

locales supervisan los proyectos de servicios a la comunidad a los cuales los

infractores son sentenciados, incluyendo varias actividades de limpieza y

250

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

embellecimiento de espacios públicos (calles, parques, la terminal de autobuses

Port Authority y estaciones del Metro), servir alimentos a la gente sin hogar en

las cocinas habilitadas, pintar las unidades habitacionales que maneja una cor­

poración de desarrollo habitacional, quitar el graffiti de los edificios, llenar

sobres para la correspondencia de organizaciones no lucrativas, y limpieza de

las instalaciones del mismo tribunal.

En lugar de presentarse al tribunal y rápidamente regresar a las calles a

cometer más infracciones, la mayoría de los infractores que pasan por el tribu­

nal de la comunidad de Midtown desempeñan un servicio inmediato y visible

a la comunidad local, como una restitución por sus ofensas. El castigo es rápi­

do, real y significativo tanto para el acusado como para la comunidad. Después

de su servicio a la comunidad y participación en consejería, numerosos ex

infractores se han convertido en voluntarios en el edificio del tribunal o en

proyectos de trabajo relacionados con el tribunal.

El tribunal de la comunidad de Midtown tiene un fuerte apoyo del juez

administrativo de la corte penal de Nueva York, Robert Keating, quien facilitó

su organización; de la oficina del alcalde, así como de los residentes y negocios

de la comunidad local. Tanto los mandos como los policías de línea del NYPD

son también entusiastas participantes. El procurador de distrito de Manhattan,

sin embargo, sigue siendo un crítico de los sustanciales recursos dedicados a las

operaciones del tribunal de Midtown, en comparación con los de otras cortes

penales.50 El financiamiento es una preocupación constante para este tipo de

proyectos, porque el tribunal de Midtown debe disponer de significantes par­

tidas de los recursos públicos y privados (incluyendo los corporativos) pa­

ra mantenerse en operaciones más allá de los tres años iniciales.

251

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

Aunque el tribunal ha dado los suficientes buenos resultados como para que

esté en planeación el segundo tribunal comunitario para la sección Red Hook de

Brooklyn -una comunidad con cerca de 8,000 residentes de unidades habita-

cionales públicas-, este segundo tribunal solamente se materializará si se pueden

obtener los fondos suficientes. Es claro que los resultados de los programas dirigi­

dos a los asuntos de calidad de vida tendrán que justificar gastos continuos o

mayores, que apoyen la restauración y el mantenimiento del orden. Afortunada­

mente, los resultados a la fecha no solamente son positivos y ratifican los traba­

jos actuales, sino que en algunos aspectos son verdaderamente asombrosos.

LA EVALUACIÓN DE LOS RESULTADOS

DE LA RESTAURACIÓN DEL ORDEN

Para los que viven y trabajan hoy en la ciudad de Nueva York, los cambios en

el Metro y en muchas calles y lugares públicos son notorios al haberse restau­

rado el orden en la ciudad. El graffiti ha desaparecido de los trenes del Metro.

Las instalaciones de la terminal Grand Central, la estación Penn, y la terminal

de autobuses Port Authority han cambiado en una forma impresionante. Tan

sólo tiene uno que caminar por cualquiera de estas estaciones para sentir la

diferencia, ver la limpieza y notar que una sensación de respeto mutuo carac­

teriza ahora el comportamiento ciudadano.

El parque Bryant ha sido restaurado y es un lugar alegre. El parque Central

se ha recuperado en gran parte. Los limpiaparabrisas ya no están en las calles.

La gente que dejó la ciudad durante finales de la década de 1980 y ahora regre-

252

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

sa de visita está asombrada de ver las diferencias en los metros, en los parques

y en las calles. Los reportajes acerca de Nueva York regularmente destacan las

mejoras. En suma, independientemente de las estadísticas, las experiencias de

los ciudadanos en Nueva York están cambiando. Donde muchos encontraban

que la vida en la ciudad de Nueva York era una lucha implacable, ahora sien­

ten una renovada sensación de placer urbano.

Y mientras el cambio es claramente evidente en términos de calidad de vida

y de una reducción en los delitos menores e incidentes de desorden, un nuevo

triunfo es la impresionante reducción también en el índice de la criminalidad,

que se refleja no sólo por lo que los ciudadanos experimentan, sino también en

las estadísticas sobre la delincuencia. La declinación de la criminalidad en el

Metro empezó inmediatamente después de la implementación de una estrategia

de mantenimiento del orden por parte de Bratton en 1990 y ha continuado

hasta la fecha.

La gráfica 4.4 ilustra los incrementos en todos los delitos, incluyendo el

robo, tal vez el delito de mayor preocupación en el Metro, antes de 1990.

GRÁFICA 4.4. Delitos y robos, Metro de la ciudad de Nueva York, 1988-1994

253

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

También indica ¡os descensos que empezaron al año siguiente y han continua­

do desde entonces. Estas son estadísticas sorprendentes, sin paralelo en la his­

toria del control de la criminalidad. Desde que se aplicó una enérgica estrategia

de mantenimiento del orden, los delitos graves han disminuido en un 75 por cien­

to y los robos 64 por ciento. Los delitos graves han dejado de ser un problema

mayor en los metros de Nueva York.

Aunque el programa de mantenimiento del orden en el Metro no fue pre­

sentado o estudiado en forma experimental, al menos dos factores sugieren que

las actividades de mantenimiento del orden causaron una reducción de la cri­

minalidad. Primero, el inicio de la disminución de los delitos se registró casi

inmediatamente después de que Bratton encomendó a la policía las actividades

de mantenimiento del orden. Segundo, aunque las variantes administrativas y

organizativas fueron muchas en el Departamento de Policía de Tránsito, los cam­

bios tácticos se limitaron a objetivos como la evasión del pago de tarifas y la restau­

ración del orden: no se introdujeron tácticas contra los robos mayores o delitos.

¿Los cambios en los índices de criminalidad son exclusivamente el resulta­

do del trabajo de la policía? No, no es probable. Creemos que lo más factible es

que ocurrieron como resultado del compromiso total de la Autoridad del Trans­

porte Metropolitano con la restauración del orden, el cual incluyó eliminar el

graffiti, el "endurecimiento de los objetivos" (esto es, hacer los objetivos menos

accesibles), la consolidación del control civil sobre el territorio a través del pro­

grama de jefes de estación, así como las acciones de la policía.

Este mismo patrón se aplica ahora en la ciudad de Nueva York como un

todo, donde en 1995 era menos probable que los ciudadanos fueran victima­

dos, que en cualquier momento desde 1970.

254

LA R E C U P E R A C I Ó N DEL M E T R O

GRÁFICA 4.5. Niveles de homicidios, ciudad de Nueva York, 1988-1994

1989 1990 1991 1992 1993 1994

GRÁFICA 4.6. Robos y asaltos, ciudad de Nueva York, 1988-1994

Las gráficas 4.5 y 4.6 ilustran la significativa declinación que ha ocurrido en

el índice de los delitos violentos, que se nota especialmente en 1994, duran­

te el primer año de Bratton como comisionado. Algunas de estas disminuciones

no tienen precedente. Por ejemplo, la caída en el índice de asesinatos no tiene

255

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

160000

140000

120000

100000 -

80000 -

40000

20000 -

0

GRÁFICA 4.7. Delitos contra propiedades, ciudad de Nueva York, 1988-1994 Robos con

allanamiento

Robos

1989

paralelo histórico en las ciudades de todos los Estados Unidos. Durante 1994,

el índice de los homicidios declinó nacionalmente en un 5 por ciento, mientras

la declinación en la ciudad de Nueva York fue de 17 por ciento.

Por otra parte, los robos disminuyeron en 1994 a su punto más bajo desde

1973. El índice de asaltos también declinó. Las estadísticas preliminares para

1995 indican que el índice de declinación en todas las categorías de los delitos

violentos es aún más drástico que en 1994.51 Con la declinación de los deli­

tos en contra de las personas, los delitos contra la propiedad también han dis­

minuido en la ciudad de Nueva York, como se observa en la gráfica 4.7. En

1994, el índice de los robos a domicilios o establecimientos descendió de los

niveles de 1993 en un 10.9 por ciento, latrocinio 10.8 por ciento y robo de

vehículos 15.2 por ciento. Los informes preliminares de 1995 nuevamente indi­

can que se están acelerando los índices de declinación.

Agregando a las estadísticas el análisis general de la opinión de los ciudadanos

de Nueva York, podemos comprobar que las labores para mantener el orden han

256

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

conducido a reducir la criminalidad. La mayoría cree que algo trascendental está

ocurriendo en su ciudad. Aunque los ciudadanos con quienes hemos hablado

pueden no representar una muestra, no hay duda de que para ellos la calidad de

vida en la ciudad de Nueva York está mejorando notablemente.

Existe una encuesta que tiene un resultado particularmente sugestivo. La

ampliamente difundida encuesta del Quinnipiac College, regularmente informa

de las preocupaciones más importantes de los neoyorquinos. Su resultado más

reciente fue presentado en un boletín de prensa del 6 de noviembre de 1995:

"Por primera vez en una encuesta del Quinnipiac College, los neoyorquinos

enlistan el desempleo como 'el problema más importante a que se enfrenta hoy

el estado de Nueva York'. En abril, los neoyorquinos mencionaron los im­

puestos. En encuestas previas, los neoyorquinos siempre habían señalado la

criminalidad como su mayor problema".52

Sumando los cambios en los metros y parques, así como en las calles en mu­

chas zonas, durante los últimos cinco años Nueva York se ha convertido en un

lugar muy diferente. Nosotros sugerimos que los esfuerzos por la restauración

del orden son una razón significativa.

Al ser Nueva York un centro de comunicaciones, y puesto que las activi­

dades de mantenimiento del orden son la piedra fundamental de la acción de

la policía para controlar la criminalidad, se ha producido una importante con­

troversia sobre si las políticas de Bratton son o no las responsables por las no­

tables reducciones en los índices de criminalidad de la ciudad. Dentro de los

círculos de quienes combaten la criminalidad, este debate ha sido en verdad ri­

guroso. El tema de si la delincuencia está declinando como resultado de las

acciones de la policía origina algunos de los más espinosos problemas de

257

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

causalidad en la ciencia social. ¿Cómo sabemos que la criminalidad rearmen-

te ha descendido? ¿Han sido "maquillados" los libros? ¿Están los ciudadanos

cambiando sus hábitos de informar, preocupados por la corrupción? ¿Son los

cambios un bache temporal que con el tiempo retornará a sus niveles "nor­

males" previos? Y también, si la criminalidad ha descendido, ¿cómo se puede

evaluar el efecto? ¿Qué papel desempeñan las condenas legales? ¿El incremen­

to en las prisiones? ¿Hay cambios estructurales en la sociedad -digamos cam­

bios en los niveles de pobreza- que pudieran ser los responsables del descen­

so? Estas y otras preguntas abundan.53

Este debate ha sido también rencoroso, porque involucra ideologías muy

arraigadas. Un lado argumenta que la pobreza, el racismo y la injusticia social

causan delincuencia, y ya que las policías poco pueden hacer acerca de estas

formas estructurales de la sociedad, nunca serán capaces tampoco de hacer

mucho acerca de la delincuencia.54 Un panorama alternativo y más optimista, al

cual nos suscribimos, asegura que atender "de raíz" las causas de la criminali­

dad, cualesquiera que puedan ser, no necesariamente es el único camino para

reducirla. Independientemente de las causas del delito, la policía puede, a

través del uso de la estrategia apropiada y una variedad de tácticas, reducir los

índices de criminalidad. La cuestión clave para aquellos que se casan con esta

opinión es si y cómo la policía puede ayudar a crear las condiciones en los

vecindarios y comunidades que permitirán a otras instituciones -la familia, el

vecindario, la iglesia, dependencias comunitarias y de gobierno, y el comercio-

atender estos problemas básicos de la sociedad.

Creemos que las estadísticas que reflejan las caídas actuales en los índices

de la delincuencia en la ciudad de Nueva York, ilustran precisamente estos pro-

258

LA R E C U P E R A C I Ó N D E L M E T R O

cesos y sus efectos. Específicamente, nuestra confianza en que las reducciones

de la criminalidad en la ciudad de Nueva York son reales y tienen que ver con

las acciones de la policía y la comunidad, descansa en una línea de razona­

miento que va más o menos así: prepare una ciudad durante veinte años, desa­

rrolle fuertes movimientos de la comunidad, organice varios BID y seguridad

privada, limpie la porquería en el Metro, restaure los parques (con frecuencia

privadamente) y póngalos bajo supervisión privada, instale un tribunal de la

comunidad y estreche relaciones con los procuradores de justicia. Luego, haga

que un nuevo alcalde y un nuevo comisionado de policía entren y le digan a la

ciudad: "Oh, a propósito, tengo 38,000 policías que voy a asignar a trabajar con

ustedes y a hacerlos estrictamente responsables, tanto de los resultados como

de su comportamiento". En tales circunstancias, estaríamos sorprendidos si los

índices de criminalidad no bajaran.

Muchas de las iniciativas para la restauración del orden en la ciudad de

Nueva York existen en ciudades por todo el país. Un movimiento está ganando

terreno. Este movimiento representa un cambio básico, apartado del modelo de

"sistema de justicia penal" de la década de 1960, con su intolerancia de las inter­

venciones de los ciudadanos para controlar la criminalidad y mantener el orden,

y su insistencia en que tales asuntos es mejor dejarlos a los profesionales.

Es seguro que la tendencia que pretende lograr la colaboración y la respon­

sabilidad de la comunidad, en esta etapa carece de eficiencia y refinamiento.

Pero la iniciativa del ciudadano es visible en todas partes: la gente del pueblo

se involucra por medio de las organizaciones del vecindario, consejos asesores

ciudadanos y grupos vigilantes de la delincuencia. Organizaciones de seguridad

privadas y corporativas están buscando establecer nuevas relaciones con los

259

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

ciudadanos y con dependencias del sector público. Las labores de procuración

de justicia, de los tribunales y de correccionales orientados a la comunidad y

los problemas, ampliamente dispersos y aún en pañales, están afectando los

esfuerzos de la comunidad. No obstante, escasamente habrá una ciudad en la

cual los proyectos de un paradigma de prevención de la delincuencia con base

en la comunidad, no estén visibles.

El cambio a un planteamiento orientado a los problemas, con base en la

comunidad, para mantener el orden y reducir la criminalidad, tan promisorio

como lo es para las ciudades, contiene peligros reales. El "sistema" modelo era

reactivo y como tal, usaba la autoridad estrecha y frugalmente. El modelo de

comunidad es activo e intervencionista, involucra íntimamente a la policía en

los vecindarios al intentar resolver los problemas antes de que empeoren, y

hasta cierto grado justifica la intervención de los ciudadanos, dirigida asimismo

a la prevención de la criminalidad. Estas acciones por parte de la policía y los

ciudadanos deben surgir de una base más amplia de autoridad y una más

amplia red de colaboración. La manera en que el uso de esta autoridad sea con­

trolado para proteger los derechos fundamentales de todos los ciudadanos, es

un asunto de la mayor prioridad en una sociedad democrática.

260

C A P í T U L O 5

PREVENCIÓN DE LA DELINCUENCIA

CON BASE EN LA COMUNIDAD

L a sorprendente transformación del Metro de la ciudad de Nueva York y

otros lugares públicos como el parque Bryant, que parece una repetición

en la superficie del éxito que se tuvo en el Metro, ha despertado el interés mun­

dial por el trabajo que se hizo en la ciudad de Nueva York para restaurar el

orden, así como por el experimento de patrullaje que se realiza actualmente.

Han visitado el Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York (NYPD),

líderes políticos y jefes policiacos de Singapur a California y de Arabia Saudita

a Inglaterra, muchos específicamente para asistir a reuniones de estrategia

sobre el control de la delincuencia.

Sin embargo, los criminólogos y los académicos aún están debatiendo si la

reducción en los índices de la criminalidad de Nueva York puede atribuirse al

enérgico mantenimiento del orden y la renovación de la policía. En respuesta a

la manera agresiva en la que tanto el alcalde Giuliani como el comisionado

Bratton hablan sobre el desorden y la criminalidad, algunos han sugerido que

la ciudad está regresando al estilo antiguo de: "Aquí esta la policía. Que se sien-

261

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

ten los ciudadanos mientras los luchadores contra el crimen definen y resuelven

los problemas". A otros, convencidos de que Bratton está haciendo progresos

significativos en la implementación del patrullaje en la comunidad, les preocu­

pa que los medios de comunicación y varios líderes políticos y jefes policiacos,

así como los intelectuales, den el enfoque equivocado a lo que está sucediendo

en la ciudad, con lo que ponen en riesgo cambios estratégicos importantes y

valiosos en la manera de actuar de la policía.

Todo esto obliga a la pregunta: "¿Qué es el patrullaje en la comunidad?" Cuando

los departamentos de policía asignan en tiempo extra, patrullas a pie o en bicicleta,

dentro de una estrategia 911 sin más cambios -aun con el comando específico

de mantener el orden en ciertos vecindarios-, ¿esto es el patrullaje en la comu­

nidad? Tener en la comunidad ocho policías, de un total de 400, ¿quiere decir

que el departamento de policía ha implementado un patrullaje en la comunidad?

¿Una enérgica posición de mantenimiento del orden dirigida contra la delin­

cuencia, como la que adoptó el NYPD, es contraria a patrullar en la comunidad?

Para muchos, estas son cuestiones serias, ya que el patrullaje en la comunidad

ha venido a significar tanto para toda la gente. Otros creen que no es más que un

concepto indefinible y un recurso de relaciones públicas, dirigido a restaurar la

confianza del público en una ocupación gravemente desprestigiada y en desgra­

cia. Aunque estos críticos están equivocados en su premisa básica -que el patru­

llaje en la comunidad es indefinible-, sin embargo tienen un punto a favor: la

patrulla a pie en tiempo extra o un pequeño número de policías, por sí mismos,

simplemente no llenan las expectativas. En realidad, el patrullaje en la comunidad

es un concepto completamente nuevo, en el cual un enfoque para la prevención

de la delincuencia toma el lugar del viejo modelo reactivo de la policía.

262

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

El patrallaje en la comunidad necesariamente debe tener una variedad de

formas, ya que las comunidades o distritos de las ciudades tienen diferentes ele­

mentos para reflejar las necesidades locales, tradiciones y valores. Sin embargo,

independientemente de cómo se implemente, se requiere el patrallaje en la

comunidad para la restauración del orden público y la participación de la po­

licía para su mantenimiento.

EL PATRULLAJE EN LA COMUNIDAD,

ENÉRGICO MANTENIMIENTO DEL ORDEN

Y ASUNTOS DE CALIDAD DE VIDA

Esencialmente, los cambios que se realizan en el NYPD son congruentes con los

elementos básicos del patrullaje en la comunidad. ¿Cuáles son estos dogmas

fundamentales?

El primero es la creencia en una amplia operación policiaca, que abarque

más que la aplicación de la ley en respuesta a las infracciones. El trabajo de la

policía incluye mantener la tranquilidad y el orden público, proteger las liber­

tades constitucionales, garantizar la seguridad, resolver conflictos, ayudar a las

personas que están en peligro o no se pueden ayudar a sí mismas, manejar

problemas que ponen en peligro a los ciudadanos y/o sus comunidades, y

responder a las emergencias.

Cuando la gente de la calle se apodera de los parques e impide que las fa­

milias y los niños los usen -como ocurrió en San Francisco-, este es un pro­

blema que la policía debe enfrentar, aun si esa gente no está cometiendo un

263

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

delito grave. Históricamente, la policía siempre ha realizado estas actividades,

que son esenciales para la prevención de la delincuencia y la protección de los

ciudadanos y sus comunidades.

El patrullaje en la comunidad recibe el apoyo de los ciudadanos de muchas

maneras: para realizar la actividad en los vecindarios, para obtener información

sobre los problemas y con su colaboración para solucionarlos. En el vecindario

Boyd Booth de Baltimore, por ejemplo, los ciudadanos tuvieron que rela­

cionarse intensamente con la policía para poder recuperar el control de las

calles que les habían arrebatado los traficantes de drogas. Esto no quiere decir

que la policía no inicie acciones por su cuenta. Cuando los ciudadanos ignoran

la existencia de ciertos problemas, o un vecindario está tan fuera de control que

los ciudadanos no se pueden organizar para su propio beneficio, la policía nece­

sitará tomar el liderazgo a nombre de ellos.

El patrullaje en la comunidad demuestra el fracaso de las estructuras orga­

nizativas y los procesos administrativos que tratan a los policías como si fueran

obreros. La labor de la policía, al contrario del trabajo en una fábrica, no es sen­

cilla y rutinaria, sino compleja. Normalmente es dirigida por uno o dos ofi­

ciales, sin supervisión directa, que deben utilizar el suficiente criterio propio

para manejar los problemas. Cuando los oficiales enfrentan decisiones de vida

o muerte, el éxito depende no de la supervisión directa o de seguir ciertas reglas

de manera rutinaria, sino de la aplicación general de conocimientos y capaci­

dad, que se obtuvieron a través de una capacitación prolongada y del aseso-

ramiento para situaciones específicas. La actividad policiaca en la comunidad

requiere el desarrollo de técnicas que reconozcan esta complejidad del trabajo

de los policías. Los sargentos, por ejemplo, se convierten en mentores y ase-

264

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

sores, no en supervisores. Su responsabilidad es ayudar a los policías a solu­

cionar los problemas del vecindario, no someterse a reglas organizativas.

De acuerdo con el mismo patrón, el patrullaje en la comunidad no sigue

tácticas generales, como lo hacen la patrulla preventiva y la respuesta rápida a

las llamadas de servicio, sino tácticas específicas que tienen como objetivo aten­

der los problemas particulares, y fueron realizadas en colaboración con los ciu­

dadanos, así como con dependencias tanto gubernamentales como del sector

privado.

La actividad de los limpiaparabrisas en la ciudad de Nueva York no fue

eliminada por "mandar un auto patrulla", sino con la colaboración de procu­

radores y policías, y el respeto de las garantías. La solución de un problema más

grande, como el desorden en el Metro, exigió la coordinación de numerosas

unidades y dependencias -desde departamentos de relaciones públicas hasta

jefes de estación e instituciones de servicio social-. La erradicación del graffiti

del Metro arrojó buenos resultados mediante compromisos mutuos entre

unidades de mantenimiento y procuradores, así como con los funcionarios del

Metro.

En vista de que los problemas en la mayoría de los casos son locales -y

requieren identificación y respuestas a este nivel-, debe delegarse la autoridad

a los niveles más bajos del departamento de policía, para que pueda asumir la

responsabilidad de atender las necesidades del vecindario. Por lo tanto, las

zonas, áreas y/o distritos deben apegarse a los límites de los vecindarios y

comunidades, y el personal de policía debe ser asignado a dichas unidades

geográficas de una manera permanente.

Intentar atender los problemas del vecindario con el uso de unidades espe-

265

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

cíales, en lugar de las patrullas locales, no siempre es efectivo. Aunque por todo

lo demás son iguales, las unidades de patrulla, al relacionarse con los ciuda­

danos y los vecindarios, están mejor equipadas para manejar los problemas de

acuerdo con las normas del vecindario. Los policías de vecindario en la ciu­

dad de Nueva York, y no las unidades especiales, resolvieron el problema de los

limpiaparabrisas. En el vecindario de Boyd Booth de Baltimore, se requirieron

unidades especiales de la policía para establecer el control, pero fueron nece­

sarias patrullas regulares del vecindario y policías a pie para mantenerlo.

Los policías que patrullan en la comunidad tienen múltiples objetivos, como

se refleja en sus amplias funciones. La reducción de la delincuencia es ciertamente

una prioridad y otras incluyen la acción policiaca de acuerdo con la ley -y apro­

piada en términos civiles y morales- para reducir el temor, proteger a los vecin­

darios y ayudar a los ciudadanos a manejar los problemas. La meta más amplia es

ayudar a las comunidades a mantener un medio ambiente seguro, en el cual las

instituciones básicas (la familia, las iglesias, las escuelas, el comercio) puedan

funcionar efectivamente y prosperar. Establecer la prioridad de las metas y

seleccionar los medios para obtenerlas, ya sea por policías individuales en un ve­

cindario o por comandantes de zona en una comunidad, requiere el uso del

suficiente criterio, y su lógica debe desarrollarse bajo el escrutinio público.

Casi en todas sus dimensiones, los cambios en la estrategia del NYPD son con­

gruentes con estos principios básicos de patrullaje en la comunidad. Las fun­

ciones han sido ampliadas e incluyen el mantenimiento del orden. Los policías

están colaborando con grupos de ciudadanos y de seguridad privada para pre­

venir la delincuencia. La autoridad en gran parte ha sido delegada a los coman­

dantes de zona que puedan cubrir las metas del vecindario. ¿Aplica plenamente

266

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

el NYPD el patrullaje en la comunidad? No, pero como muchos otros departamen­

tos, ya está en camino de hacerlo... probablemente más pronto que la mayoría.

Sin embargo, al poner énfasis en el enérgico mantenimiento del orden, el NYPD

parece, para algunos, haberse salido de los límites del servicio a la comunidad

e involucrarse en un reavivamiento del modelo de reforma del patrullaje. Al

parecer, varios elementos del programa actual del NYPD sustentan tal con­

clusión. Primero, el departamento se ha apoyado en agresivas actividades de

mantenimiento del orden como base de su estrategia. El comisionado Bratton

ha intentado estimular a los policías, al menos en parte, con el uso de un

lenguaje que les agrada -por ejemplo, el patrullaje puede ser "duro contra el

crimen"-. El rudo lenguaje de Bratton en este sentido, especialmente en el con­

texto de la línea dura contra la delincuencia del alcalde Giuliani, es preocupante

para muchos, tanto dentro como fuera de la policía, que temen que la agresivi­

dad sea o se llegue a convertir en combatividad, especialmente en las comu­

nidades de las minorías. Con algunas excepciones, los defensores del patrulla-

je en la comunidad generalmente son reacios a enfatizar sus capacidades para

controlar la delincuencia, o para mantener el orden, y destacan en su lugar con­

ceptos más amplios como calidad de vida, reducción del temor o la solución de

problemas.

Aunque la estrategia actual del NYPD se basa principalmente en responder a

las exigencias de los ciudadanos, y en la colaboración con los ciudadanos y

dependencias de los sectores tanto público como privado para la solución de

los problemas, el departamento de policía también dedica amplios recursos a la

exploración, lo que le permite en ocasiones ponerse a la cabeza en la solución

de los problemas de la comunidad.

267

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

En este aspecto, Nueva York no está solo. Varias técnicas policiales -el pa-

trullaje orientado a los problemas, como lo puso en práctica el jefe Daryl Stephens

en Norfolk, Virginia, y más recientemente en St. Petersburg, Florida; los esfuer­

zos para definir patrones de la delincuencia así como el levantamiento de pla­

nos y el análisis de "puntos conflictivos", como en la ciudad de Kansas, Missouri,

e Indianápolis- son semejantes al planteamiento analítico de Nueva York.

Utilizada adecuadamente, esta capacidad de exploración permite a la policía

detectar a tiempo algunos problemas y cortarlos de raíz, antes de que prolife-

ren o que una comunidad pueda movilizarse para confrontarlos. Esto no quiere

decir que los ciudadanos estén excluidos de la solución de los problemas; más

bien realza la gran capacidad de la policía en las áreas de prevención de la cri­

minalidad y mantenimiento del orden.

Finalmente, aunque Bratton está consciente de las desigualdades sociales,

raciales y económicas existentes, no cree que la policía deba esperar para tratar

con la delincuencia hasta que se resuelvan estos problemas. En lugar de eso, el

NYPD está actuando ahora bajo la premisa de que tratar con la delincuencia

puede ayudar a la sociedad a tener, si no justicia social, al menos las precondi­

ciones bajo las cuales ésta pueda desarrollarse. Por ejemplo, una comunidad no

puede prosperar económicamente cuando los camiones de reparto se niegan a

entrar a ella por temor a ser saqueados por las pandillas juveniles.

El planteamiento del NYPD no es único. Es un planteamiento de soluciones

que se apoya en la suposición de que al lidiar con una amplia variedad de pro­

blemas del vecindario -desde automóviles abandonados hasta el tiradero de

desperdicios peligrosos- se abordarán estos problemas por propio derecho y, al

mismo tiempo, incrementará la capacidad del vecindario para protegerse y

268

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

mejorar su calidad de vida, que son precondiciones para que prosperen las

instituciones económicas y sociales.

Estos elementos, presentes en las actuales tareas del NYPD, pueden contrastar

con la "más blanda" estrategia para controlar la delincuencia, adoptada por

algunos defensores del patrullaje en la comunidad, pero difícilmente estos últi­

mos acceden a presentar los resultados obtenidos por el NYPD como un regreso

al modelo de reforma. En realidad, el actual debate sobre si el NYPD participa en

las actividades de la comunidad, ilustra cómo esta nueva forma de patrullaje es

fácilmente malinterpretada. Para muchos, el patrullaje en la comunidad repre­

senta un estilo de actuar de la policía "blando" o "amistoso", nada agresivo. Los

programas que con frecuencia se mencionan como ejemplos de patrullaje en la

comunidad -programas de "policía amistoso" en las escuelas, por ejemplo-

contribuyen a esta opinión.

Sin embargo, en los aspectos fundamentales, el viejo modelo de reforma de

la acción de la policía fue, por mucho, menos agresivo de lo que es el patrulla-

je en la comunidad. Aunque ese modelo parece agresivo -potentes automóviles

rugiendo, sirenas aullando, los policías mostrando sus pistolas-, en el fondo es

pasivo. El modelo de reforma del patrullaje mantiene a los policías en los auto­

móviles, evita su integración a los vecindarios, desalienta los contactos entre los

policías y los ciudadanos, y pone énfasis en la reacción más que en la acción pre­

via. Los liberales apoyaron esta estrategia porque era congruente con sus pun­

tos de vista acerca de cómo debía ser vigilada la sociedad por la policía: los

policías no deberían meterse con los jóvenes, los enfermos mentales, los ebrios

y la gente de la calle a menos que hubieran cometido un delito grave o se

hubiera alterado la paz. Para los liberales más radicales, esto incluiría hasta pro-

269

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

hibir las intenciones de la policía de ayudar a la gente sin hogar turnándola a

las dependencias -en lo cual la ACLU tuvo éxito en Baltimore, como veremos en

el siguiente capítulo-. Los defensores de las libertades civiles que hoy argu­

mentan que la policía no debe perder su tiempo con el desorden cuando el deli­

to grave es el gran problema, insisten en esto. Los directivos apoyaron dicha es­

trategia porque mejora el control de los departamentos de policía al restringir

cualquier tipo de intromisión de políticos y ciudadanos en las prioridades y tác­

ticas de la policía.

Los dos puntos de vista tienen algo de legitimidad. Los policías han viola­

do sistemáticamente los derechos de subgrupos de la población, y el

señalamiento de los policías corruptos y su expulsión de los departamentos de

policía es una importante responsabilidad organizativa. Sin embargo, durante la

última década, los defensores de las libertades civiles se han percatado de que

cuando los departamentos de policía vuelven a adoptar oficialmente el man­

tenimiento del orden como una importante prioridad, se acaba la alianza tácita

entre ellos y la policía. Esto ha dado como resultado una lluvia de impugna­

ciones sobre las acciones policiacas.

Ya sea explícitamente o no, estos liberales entienden que el cambio hacia el

patrullaje en la comunidad, junto con el compromiso para el mantenimiento

del orden y la solución de problemas, representa un paso hacia una estrategia

de policía mucho más agresiva e intervencionista de la que caracterizó al viejo

modelo de reforma del patrullaje. Y están en lo cierto, pues éste trataba sola­

mente con incidentes. Brota un conflicto crónico en el vecindario y la policía

responde. Vuelve a brotar y la policía vuelve a responder. Y así sucesivamente.

En términos prácticos, para la policía los incidentes no tienen ni historia ni

270

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

futuro. De acuerdo con su modelo de no intervención, la policía se abstiene de

intervenir hasta que estalle un incidente.

El mantenimiento del orden y la solución de problemas evaden la actitud

de "manos afuera". El mantenimiento del orden pone a la policía en mayor con­

tacto con los ciudadanos en forma rutinaria, y específicamente con los infrac­

tores, en una variedad de comportamientos mayor que los delitos penales. La

solución define no sólo al incidente sino al problema que da origen al incidente,

con su historia y futuro potencial, como la unidad fundamental del interés y

trabajo de la policía. Así, si un departamento de policía que se interesa en aten­

der los problemas, tiene quince llamadas desde un edificio de departamentos

en un periodo de varias semanas, la cuestión obvia es: "¿por qué esperar la si­

guiente llamada y la posibilidad de que alguien vaya a resultar gravemente

lesionado?"

Como el mantenimiento del orden, la solución de los problemas cambia a la

policía de una actitud de reacción a una posición preventiva: parar el siguiente

incidente/desorden/delito/lesión. Al contrario de la opinión popular, el patrullaje a

la comunidad, con su enfoque en el mantenimiento del orden y la solución de

problemas, es por su sola naturaleza más agresivo e intervencionista que el servi­

cio tradicional 911. Aquí se encuentra la fuente de muchos problemas potenciales.

Problemas en la operación de un mantenimiento

agresivo del orden

En Nueva York como en cualquier otra parte, la función de mantenimiento del

orden que es básica para el correcto patrullaje en la comunidad, despierta preo-

271

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

cupaciones de muchos lados. Como mínimo, en un mundo con altos índices de

"delitos graves", parece un contrasentido enfocarse en los delitos menores,

especialmente si se considera que la mayoría de los policías ahora en posiciones

de liderazgo, crecieron dentro del viejo modelo de reforma del patrullaje, que

se diseñó para tratar con el "delito grave". Sin embargo, esta preocupación pue­

de solucionarse con una respuesta sencilla. Pareciera que se justifica poner

como objetivo los delitos menores, ya que seguramente no podemos permi­

tirnos que los niveles incontrolados de desorden provoquen la desintegración y

declinación del vecindario. Además, los informes iniciales de Nueva York su­

gieren que el descenso de los niveles de criminalidad puede, en efecto, rela­

cionarse con la implementación de un programa de calidad de vida dirigido al

mantenimiento del orden.

Mucho más significativos que esta preocupación son los apuros de los li­

berales, los defensores de la gente sin hogar o las minorías, los jefes policiacos,

los intelectuales y hasta los mismos proponentes de un mantenimiento del

orden agresivo, sobre si puede confiarse en la policía para mantener el orden

con equidad, con justicia y de maneras que conserven la paz pública. Porque el

patrullaje para el mantenimiento del orden puede propiciar una tiranía de las

mayorías y una represión de las minorías o de los marginados dentro de la

comunidad. Los críticos que se oponen, la mayoría líderes políticos, están preo­

cupados por los abusos de los policías contra los ciudadanos, sobre todo las

minorías.

Mucha gente de la generación actual recuerda vividamente el papel de la

policía en los motines de la década de 1960, así como los más recientes en Mia-

mi y Los Ángeles, y están comprometidos a evitar los abusos y errores de la

272

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

policía que en muchas comunidades los tomó como agresores en lugar de paci­

fistas. Por otra parte, ejecutivos de las minorías dentro de la policía y muchos

otros, se muestran reacios a autorizar acciones de mantenimiento del orden por

el temor de que puedan propiciar que se "desate" la policía en los vecindarios

minoritarios. Y francamente, como demostraron las propuestas iniciales para

tratar con la gente "sin hogar" en el Metro de la ciudad de Nueva York, aque­

llos preocupados por el resurgimiento de las tácticas abusivas de la policía

tienen buenas razones para estar temerosos.

Estas preocupaciones se intensifican a la vista de una significativa consecuen­

cia: el mantenimiento del orden inevitablemente hace surgir el tema del criterio

de la policía, el cual hasta los más conscientes y exitosos funcionarios policiacos

han eludido durante los "últimos treinta años. El anterior modelo de reforma de

aplicación de la ley con el patrullaje tuvo como premisa la responsabilidad de la

policía ante un panorama relativamente estrecho de problemas e infracciones, y

una respuesta a las infracciones que era esencialmente directa: si alguien cometió

un delito, debe ser arrestado. Así de sencillo era, aunque fundamentalmente in­

correcto: cada problema que atiende la policía se origina en complejas interac­

ciones o fenómenos, y para su manejo, de numerosas posibles reacciones y res­

puestas, sólo unas cuantas tienen que ver con la "aplicación de la ley".

Dicho de otra manera, la policía -policías, supervisores o administradores-

utiliza el criterio en su trabajo diario. Esto no es raro y se requiere en la solu­

ción ocasional de determinados problemas: los policías deben orientar, con­

vencer, confortar, informar, advertir, amenazar y hasta obligar, todo sujeto a su

propio criterio, razonado y formado profesionalmente. Tal es el asunto del man­

tenimiento del orden y del criterio de la policía.

273

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

Para entender cómo y por qué tal criterio es una parte necesaria para el

mantenimiento del orden, debemos ver cómo se realizaron las actividades poli­

ciacas en 1982 en Chicago, en una unidad habitacional pública y con proble­

mas: Robert Taylor Homes.

...problemas persisten [en el Robert Taylor Homes], los principales son la presen­cia de pandillas juveniles que aterrorizan a los residentes y reclutan miembros en la unidad. La gente espera que la policía haga "algo" acerca de esto, y la policía está decidida a hacerlo.

¿Pero hacer qué? Aunque la policía obviamente puede hacer arrestos donde­quiera que un miembro de una pandilla viole la ley, una pandilla se puede formar, reclutar y reunir sin violar la ley. Y sólo una mínima parte de los delitos relaciona­dos con la pandilla ameritan arrestos, así es que si un arresto es el único recurso para la policía, los temores de los vecinos seguirán sin aliviarse. La policía pronto se sentirá impotente y los ciudadanos otra vez creerán que "no hacen nada". Lo que hace la policía es expulsar de la unidad a los miembros conocidos de las pandillas. Según palabras de un policía: "los echamos a patadas". Los residentes de la unidad habitacional saben de esto y lo aprueban. La tácita alianza ciudadanos-policías se refuerza por el punto de vista oficial de que los policías y las pandillas son las dos fuentes rivales del poder en el área, y que las pandillas no van a ganar.1

Cualquiera que esté familiarizado con las acciones de la policía, entiende que

bajo la afirmación de "echarlos a patadas" se incluyen varios métodos, la ma­

yoría de ellos verbales. Otro policía en Chicago describió en términos similares

cómo trataba él con los miembros de las pandillas que no seguían sus órdenes:

"Pido por favor una vez, digo por favor dos veces y luego, de un golpe los sien­

to en el suelo". El policía sabía de lo que hablaba. Era un hombre cortés con

quien generalmente se podía uno llevar bien. Había crecido en las unidades

habitacionales públicas de Chicago y no estaba preparado para quedarse ahí

viendo a las pandillas aterrorizar a su familia, amistades y vecinos.

274

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

Estaba claro que en esta comunidad se necesitaban labores de mante­

nimiento del orden. Sin embargo, los policías enfrentaban un dilema: las políti­

cas oficiales de la policía sobre qué hacer en tales circunstancias eran muy

ambiguas o no existían. Nada concertado se había hecho para analizar los pro­

blemas de los ciudadanos, evaluar la autoridad que la policía tenía, solicitar más

de ser necesario, y elaborar los lincamientos y tácticas requeridos para tratar

con los problemas que creaban las pandillas en Chicago. Al ver los abusos que

se cometían contra los ciudadanos inocentes necesitados de protección, se dejó

a los policías que actuaran por su cuenta. Lo sorprendente del resultado fue, no

que los policías excedieran en ocasiones su autoridad o que fueran abusivos,

sino que resultaran tan reprimidos. Esas pandillas son una fuente extraordinaria

de irritabilidad para los policías, a quienes desafían públicamente. Sin embar­

go, dado que la policía se apoya en tácticas genéricas como mandar un auto

patrulla cuando los ciudadanos llaman, los departamentos de policía dejan a los

oficiales sin más instrucciones que su propia improvisación o las ocasionales

redadas de sus unidades especiales. Las redadas se consideran un recurso al mar­

gen de la ley y un remedio inútil, que frecuentemente empeora la situación para

los residentes y la policía de la zona. Perjudican a los jóvenes inocentes que caen

en ellas (así como a sus padres), y no tienen importancia para los verdaderos cau­

santes de los problemas, para quienes un arresto es una molestia menor.

Para muchos ciudadanos, abogados y jueces, el mantenimiento del orden

con el fin de recuperar el control de los vecindarios es, no obstante, difícil de

aceptar. Se cree que el abuso por parte de los policías es un peligro latente. Sin

embargo, asegurar, como lo hacen los defensores de las libertades civiles, que

la policía no puede ni debe hacer nada acerca de los serios problemas del vecin-

275

¡NO M A S V E N T A N A S R O T A S !

dario a menos que enfrente un comportamiento delictivo ilegal, no es respues­

ta, pues subestima la capacidad de las instancias legales para comprender los

complejos problemas sociales, y refleja una opinión muy estrecha de la función

de la policía.

Al encuadrar todas las interacciones ciudadanos-policías, de acuerdo con

las normas de la ley penal y sus procedimientos, con sus elaboradas protec­

ciones, se ignoran las facultades que tiene la policía para proteger la salud

pública y la seguridad, bajo la ley tanto civil como penal. El riesgo de opiniones

y políticas tan cerradas y no realistas es provocar caos y anarquía no sólo por

parte de depredadores sino por ciudadanos vigilantes, guardias blancas y

policías fanáticamente celosos de su deber.

Al mismo tiempo, cuando a los policías no se les otorga autoridad explícita

para tratar efectivamente con los problemas que ellos encuentran y/o que los

ciudadanos les denuncian, frecuente e inadvertidamente se convierten en tra­

bajadores sucios, que de manera furtiva "hacen lo que se tiene que hacer" uti­

lizando su criterio. Este es con frecuencia el caso cuando se trata de controlar o

restringir comportamientos desordenados. Entonces es fácil cruzar los límites:

donde la policía no tiene "reglas" explícitas y realistas para seguir, la celosa

acción de los policías en apoyo de los ciudadanos puede convertirse en, o ser

interpretada por algunos sectores de la población como, abuso. Y pese a la apa­

rente necesidad de la acción discrecional de la policía, al no estar apoyada por

la legislación u otros lineamientos que la sancionen, acciones como ésta tienen

posibilidad de prevalecer a largo plazo.

De hecho, los problemas en el Robert Taylor Homes han empeorado desde

1982. Las pandillas, ahora peores y fuertemente armadas, siguen aterrorizando

276

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

a los residentes. El dedicado ex supervisor de la vivienda pública, Vincent

Lane, luchó para ayudar a que los residentes obtuvieran alguna forma de con­

trol sobre su entorno, después de que persistentes tiroteos indiscriminados

amenazaron a los residentes, sus hijos y los empleados que trataban de dar

mantenimiento al edificio.

Lane implementó cateos domiciliarios de emergencia inmediatamente

después de peligrosas ráfagas de disparos. Sin embargo, "los intereses de la

libertad" se impusieron y la Unión Americana de Libertades Civiles (ACLU, por

sus siglas en inglés), en representación de cuatro inquilinos, se opuso a las

medidas de seguridad que incluían detectores de metales para evitar que los

miembros de las pandillas introdujeran armas a los edificios, un sistema de

identificación fotográfica para los visitantes y permitir a los guardias y a la

policía realizar cateos de emergencia sin orden judicial "en respuesta a las

ráfagas de disparos de armas de fuego".2

Irónicamente, en oposición a estas medidas, la ACLU objetó la entrada al

caso de grupos de inquilinos que se le oponían e intentó asegurarles que la

ACLU y sus cuatro clientes representarían adecuadamente los intereses de los

144,000 residentes de la unidad habitacional.3 Lo más vergonzoso fue que

esta representación fue aceptada por el juez Wayne Anderson, quien se negó

a reconocer a los líderes democráticamente electos de la asociación de inquili­

nos, quienes apoyaban las políticas de Lane.4 Nosotros no creemos que los

intereses de las minorías pobres residentes en el Robert Taylor Homes fueran

genuinamente atendidos por la "protección" que recibieron en contra de las

supuestas violaciones de sus derechos por parte de la policía. ¿Cuál es

entonces la respuesta?

277

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

Bases para el mantenimiento del orden

La referencia al muy cierto potencial de la policía para abusar, nos hace pensar en

que aunque todos los ciudadanos pueden estar de acuerdo en la necesidad de con­

trolar el desorden (como nos dice el trabajo de Skogan), y aunque las actividades

de mantenimiento del orden puedan reducir el temor y los delitos graves y mejo­

rar la calidad de vida en los vecindarios (como lo confirma la experiencia), estas

acciones pueden ser necesarias pero no son bases suficientes para que la policía se

encargue del mantenimiento del orden. Hay tres elementos que son indispensables

para que la policía realice sus actividades de restauración del orden.

Primero, la policía y las comunidades deben formar una alianza permanente

que proporcione a los policías un mandato para actuar en apoyo de los ciu­

dadanos, y esto lleva a desarrollar un consenso sobre las normas de orden y

civilidad propias para la comunidad. La naturaleza precisa de esta alianza y los

procedimientos por los cuales se formó, así como un consenso evolucionado

dentro de la comunidad, requieren de mucho estudio porque nosotros poco

sabemos ahora acerca de ellos. No obstante, la participación de los miembros

de la comunidad es esencial, porque la meta final de los programas de mante­

nimiento del orden y el patrullaje es la recuperación del control social que será

ejercido primeramente por los ciudadanos apoyados por la policía. Con el fin

de que las actividades de mantenimiento del orden se lleven a cabo equitativa­

mente en una comunidad, la sociedad debe ser incluyente. Ningún grupo

social, económico, racial, étnico, religioso u otro, puede ser excluido. Los

policías deben usar su autoridad para restaurar y mantener el orden, sobre todo

en una forma equitativa, sin importar las características distintivas de cualquier

278

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

individuo o grupo en particular. Y la sociedad debe ser dinámica, sujeta a una

renovación y reafirmación continua, a efecto de que las actividades de los

policías para el mantenimiento del orden reflejen y verdaderamente respondan

al mandato que les dio la comunidad.

Segundo, el problema del potencial abuso sobre las minorías y los pobres por

parte de la policía, es realmente parte del problema fundamental de protección de

los derechos individuales de todos los ciudadanos. Y los derechos individuales

están primero cuando la policía asume el mantenimiento del orden -los defen­

sores de las libertades nos recuerdan apropiadamente esto-. Por lo tanto, las jus­

tificaciones del orden deben ser concilladas con la protección de los derechos

constitucionales y las libertades políticas de todos los ciudadanos, y el orden

mismo debe crecer dentro de este contexto. En otras palabras, la policía debe

actuar en total apego a la ley, sin importar qué actos desempeñe a guisa de man­

tenimiento del orden. La autoridad otorgada por ley a la policía y el mandato de

la comunidad bajo el cual opera, no constituyen una licencia para que los policías

violen los derechos individuales. Al mismo tiempo, sin embargo, la policía debe

ser capaz de intervenir en la protección de los intereses de la comunidad (y del

Estado), cuando el comportamiento de los individuos amenaza el orden público.

Por último, debemos reconocer y aceptar el uso legítimo del criterio de la

policía, para encontrar maneras de darle forma y limitar su ejercicio. A este

respecto, los policías en las ciudades de Estados Unidos, ya sea en unidades

habitacionales, vecindarios de minorías, zonas residenciales o comerciales,

necesitan varias cosas. Lo más importante es la autoridad legal para responder

a las peticiones de ayuda de los ciudadanos en la conservación de los mínimos

niveles de orden. Esta autoridad debe ser lo suficientemente específica para ase-

279

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

gurar que las libertades individuales estén protegidas, pero también lo sufi­

cientemente general para permitir a la policía responder a las ambigüedades

y complejidades de la vida real -esto es, se les debe dar autoridad para ejercer

su criterio donde sea requerido-. Este criterio debe ser cuidadosamente forma­

do y controlado por la ley y por normas que garanticen que la autoridad de la

policía sea usada equitativamente, y que las actividades de la policía para el

mantenimiento del orden fortalezcan el control legal de los ciudadanos sobre

los vecindarios, al tiempo que aseguren la tolerancia por su diversidad.

Desafortunadamente, el patrullaje en la comunidad puede dejar de cumplir

su objetivo con respecto al mantenimiento del orden, si no se presta total aten­

ción a los problemas relacionados con el criterio de la policía. Este es nuestro

principal enfoque en lo que resta de este capítulo, en el que exploramos plena­

mente, e intentamos responder las siguientes preguntas: ¿Por qué es tan impor­

tante el criterio? ¿Qué problemas están relacionados con él? ¿Cuál es el peligro

de no reconocer el criterio? Y finalmente, ¿cómo puede formarse y controlarse

el criterio en una forma más útil?

ENFRENTÁNDOSE AL CRITERIO DE LA POLICÍA

Que los policías usen su criterio en su trabajo es, por una parte, obvio. La ma­

yoría de la gente ha experimentado el uso del criterio de los policías o desearía

que lo hubieran hecho. La aplicación del reglamento de tránsito es el mejor

ejemplo. Cualquiera que es detenido por exceso de velocidad espera que un

policía use su criterio y le haga una advertencia en lugar de levantarle una

280

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

infracción. En otras dependencias de justicia penal también se usa el criterio.

Los procuradores deciden acusar formalmente a una persona por un delito,

después de negociar la forma en que se va a declarar, en lo que usan su criterio

para hacer un cargo menor a cambio de información o de una declaración de

culpable. Los funcionarios de las prisiones y los jueces, en su lucha con la

sobrepoblación en las cárceles, sacan a una persona por la puerta trasera cuan­

do una más entra por el frente.

Sin embargo, el alcance, la magnitud y la trascendencia de ese criterio, no

son bien entendidos ni por el público ni por muchos políticos. El criterio,

aunque se utiliza en las instituciones de justicia prácticamente a todos los nive­

les, con frecuencia es invisible pues se aplica fuera de la vista del público y con

poca supervisión del mismo. Por ejemplo, en las oficinas de los procuradores

estatales, los procuradores de distrito pueden establecer políticas para negociar

una declaración, que son casi totalmente desconocidas por el público.

En el medio policiaco, los sargentos pueden determinar prioridades para el

patrullaje en los vecindarios, simplemente con requerir que sus policías hagan

muchos arrestos. Los capitanes y tenientes asignan y reasignan policías a dife­

rentes vecindarios, en actos discrecionales que tienen efecto en la seguridad

pública en esas áreas. Los jefes de policía pueden determinar las políticas para

la aplicación de ordenanzas locales contra varias formas de desorden. Y aunque

el uso del criterio de los sargentos, tenientes y capitanes (administradores y

supervisores de nivel medio) puede no tener tanto impacto como el que

emplean los policías en la rutina diaria en las calles de la ciudad, el criterio en

los niveles medio y alto le da forma a la estrategia general del departamento de

policía, y por lo tanto tiene consecuencias a largo plazo.

281

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

Así, en los pasos a desnivel de la ciudad de Nueva York, la decisión de eje­

cutivos policiacos de alto nivel, de no aplicar las reglas del Metro y en vez de

eso concentrar sus esfuerzos sobre el robo, tuvo enormes implicaciones a largo

plazo, poniendo en grave riesgo la viabilidad del Metro. De igual manera, las

decisiones de los procuradores de distrito para no perseguir delitos relaciona­

dos con la calidad de vida, como la prostitución y la mendicidad, tienen un

impacto sustancial en la vida del vecindario y de la comunidad.

Los departamentos de policía, como otras dependencias profesionales,

ceden su uso del criterio por varias razones. No creen que el público entenderá

o aprobará algunas de sus prácticas. Cuestionan los efectos negativos de hacer

públicas ciertas políticas, como una tolerancia de hasta cinco millas por arriba

del límite oficial de velocidad. Le temen al antagonismo de los cuerpos legisla­

tivos contra dependencias que interpretan o ignoran la labor legislativa. Creen

en la legitimidad del secreto en determinadas áreas, como el uso de operaciones

gancho e informantes. Desean "mistificar" sus acciones para mejorar el presti­

gio de su ocupación. O solamente no creen en lo adecuado de compartir el

conocimiento de operaciones y prácticas internas con el público.5

Cuando las dependencias policiacas intentan comunicar al público sus

acciones o la necesidad de utilizar el criterio propio, su mensaje compite con

las imágenes dominantes y metáforas del modelo de reforma del patrullaje.

"Nada de tonterías acerca del delito", "lucha contra el crimen", "guerreros" y ser

"duros con el crimen". Desafortunadamente, pocas metáforas hay que expresen

simple y poderosamente las complejas realidades del patrullaje en el terreno del

desorden, el temor y la criminalidad.

Hasta la década de 1950, poco se sabía acerca del uso del criterio por parte

282

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

de la policía, que nosotros podamos decir que fuera oficialmente "revelado". Las

dependencias de justicia eran como "cajas negras". La policía, los abogados, los

oficiales de libertad condicional y otros más, sabían que trabajaban en ellas y

que los ciudadanos eran "procesados" por ellas, pero qué y cómo ocurrían las

cosas era casi totalmente desconocido para el público llano.

Los estudios de la policía y otras oficinas de justicia, antes de la década de

1950, se concentraban en hasta qué punto se apegaban a las normas de la

estrategia de reformas de la administración de justicia penal, como se refleja en

los informes y estadísticas oficiales. En especial, la efectividad de la policía era

medida por las estadísticas de arrestos. La efectividad de la procuración de jus­

ticia se juzgaba por el número de casos resueltos con buenos resultados a través

de juicios o declaraciones y sentencias. Mucho de lo que la policía y los procu­

radores de justicia realmente hicieron quedó fuera de la vista del público.

Todo esto cambió cuando a principios de la década de 1950, la Fundación

Ford financió una importante investigación de las instituciones de justicia,

dirigida inicialmente por la American Bar Association (ABA) y después por su

unidad de investigaciones, la American Bar Foundation (ABF). Bajo el liderazgo

del desaparecido Frank Remington (ex profesor de leyes en la University of

Wisconsin Law School) y Lloyd Ohlin (ex profesor emérito Touroff-Glueck de

justicia penal en Harvard Law School), la investigación estudió la ley como opera

y por ello fue "diferente de estudios anteriores, mucho menos relacionada con

los resúmenes estadísticos oficiales y más relacionada con el análisis del sistema

de la justicia penal en su operación diaria".6

El estudio se realizó en tres estados -Kansas, Michigan y Wisconsin-, y se

apoyó principalmente en informaciones de la toma de decisiones de bajo nivel.

283

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

Los investigadores sistemáticamente estudiaron a todos los actores principales

de las instituciones de justicia penal -policías, procuradores, jueces y oficiales

correccionales- al realizar sus rutinas diarias. La decisión para estudiar cómo

opera fue de gran importancia para nuestros propósitos. Señaló el principio del

fin del modelo de reforma del patrullaje, porque los resultados de la investi­

gación llevaron el convencional "sentido común" de la policía y de las depen­

dencias de justicia penal hasta la más alta posición.

El estudio determinó que el criterio se utilizaba en todos los niveles de las

instituciones de justicia. Su uso estaba unido a la compleja aplicación de la ley

penal -ya fuera por policías, procuradores u otros funcionarios-. La toma de

decisiones de bajo nivel por parte del personal de línea, frente a considera­

ciones prácticas y de la vida real, contribuyó a incrementar el control de la cri­

minalidad y la solución de problemas de las dependencias de justicia penal. Se

determinó que no era adecuada la idea de que los policías decidieran arrestos

simplemente con base en si una ley penal había sido o no violada. En lugar de

eso, el estudio reveló que "hay personas que fueron arrestadas para mayor

investigación o para presionarlas como un medio de controlar un problema, así

como para conservar su testimonio y garantizar su seguridad".7

Además, se descubrió que los policías se llevaban la parte del león del crite­

rio en la justicia penal. El profesor Kenneth Culp Davis, quien escribió en 1969

el clásico Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry -que ha servido de modelo

para discusiones de política contemporánea acerca del criterio en la justicia pe­

nal-, calculó que de todo el criterio que se usa en las dependencias de justicia

penal, cerca de la mitad fue utilizado por la policía.8 Describió a la policía como

"entre los más importantes hacedores de política de nuestra sociedad... [quienes]

284

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

toman las determinaciones más discrecionales en casos individuales, que ninguna

otra clase de administradores. No conozco un segundo grupo que se les acerque".5

El estudio también orientó sobre el uso de la ley penal para resolver muchos

problemas sociales, no sólo delitos graves. Los comportamientos mencionados

como ilegales en los códigos penales -como asalto- resultaron ser extraordi­

nariamente diversos, incluyendo desde pago de una deuda privada, hasta abuso

conyugal o ataque a extraños. Y finalmente, se encontró que las políticas de

cada dependencia de justicia penal tienen un impacto sobre otras dependencias

similares, lo cual guió a otros investigadores a concluir que, juntas, las depen­

dencias integran un "sistema" de justicia penal.10

Estas revelaciones asombraron a las comunidades legal, académica y de jus­

ticia penal, pues impugnaban casi cada aspecto del pensamiento convencional

en la materia, sugiriendo que el desempeño debía ser juzgado según la manera

en que los problemas fueron solucionados, y no según la aplicación de arrestos

de rutina. La capacitación se debía enfocar en la forma apropiada, más que en

la obediencia a los supervisores. La supervisión de los policías se debía con­

centrar en analizar medios alternativos para solucionar los problemas, en lugar

de la cantidad de arrestos o citatorios. Las prácticas de la policía y sus tácti­

cas/métodos debían diseñarse para circunstancias individuales, no para cate­

gorías abiertas, como" el asalto.11

En la actuación de la policía, como en otras organizaciones de justicia penal,

las implicaciones de los descubrimientos no se presentaron de inmediato. Sin

embargo, durante las siguientes dos décadas, la incompatibilidad entre la rea­

lidad del trabajo de la policía y el modelo de reforma del patrullaje, se volvió

abrumadoramente clara.

285

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

Aunque la publicación de las grandes revelaciones del informe de la ABF

tomó quince años, los resultados fueron ampliamente difundidos y de inme­

diato tuvieron influencia. Durante la década de 1960, el público manifestó una

gran preocupación por los índices de criminalidad-. La televisión exhibió esce­

nas de la policía actuando con hostilidad ante manifestantes de los derechos

civiles y ante quienes protestaban contra la guerra; así surgió entre los ciu­

dadanos la preocupación por los abusos de la policía.

Otro elemento importante fue el hecho de que el personal de estudio de la

ABF se introdujo en prominentes posiciones por todo el país, tanto en el go­

bierno como en la educación. Cuando el presidente Johnson creó la Comisión

de Aplicación de la Ley y la Administración de Justicia en 1965, Lloyd Ohlin se

convirtió en director asociado del personal de la comisión. Otros ex miembros

del personal de la ABF prestaron sus servicios como consultores para la comisión

del presidente. Después, ellos y otros miembros del personal de la comisión del

presidente, quienes estaban muy influenciados por el informe de la ABF, si­

guieron carreras prominentes en firmas asesoras de prestigio, fundaciones y

universidades como las de Wisconsin, Yale, Harvard y Carnegie-Mellon, para

nombrar sólo unas cuantas. Remington y Ohlin fueron también instrumentos en

la formación e integración de programas de justicia penal en otras universidades,

con la asesoría de la Universidad Estatal de Nueva York-Albany, la cual se convir­

tió en la insignia de los centros universitarios de educación de justicia penal.

De manera similar, el "descubrimiento" del criterio en el estudio de la ABF

estimuló y canalizó la investigación posterior. La revelación del uso de criterio

de bajo nivel por parte de los policías, causó que durante las décadas de 1960

y 1970 una generación de investigadores examinara el funcionamiento de la

286

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

policía, particularmente la toma de decisiones de bajo nivel por oficiales

patrulleros.

No fue una sorpresa que estudio tras estudio confirmaran los resultados

de la investigación de la ABF: el trabajo de la policía es complicado; una

pequeña porción del tiempo de la policía se dedica a hechos delictivos; los

policías usan el criterio en su trabajo.12 Al mismo tiempo, unos cuantos eru­

ditos y personas que determinaban las políticas empezaron también a estu­

diar y a señalar la idea de controlar o darle forma al criterio, y algunos de ellos

defendían la idea de eliminar todo el uso de criterio de la policía, al menos en

la decisión de los arrestos. Joseph Goldstein apoyó más poderosamente este

punto de vista:

La última respuesta es que no se debe delegar en la policía criterio que no se apegue a la ley... Los policías deben operar dentro de un ambiente que los exhorte y les ordene aplicar plena e imparcialmente todas las leyes penales... La responsabilidad de elaborar, reformar y revocar las leyes penales no quedará abandonada al capri­cho de cada policía o departamento de policía, sino permanecerá donde debe ser en una democracia: con los representantes electos, los legisladores.13

El planteamiento de Goldstein ha sido intensamente rebatido en lo que se

refiere a la violencia doméstica -un problema en gran parte invisible para el

público hasta antes del informe de la ABF-.14 Este asunto se ha complicado a

causa de los valores que están en juego -la resistencia tradicional del gobierno

a involucrarse en conflictos familiares versus el sufrimiento cotidiano de los

miembros de la familia por el abuso- y porque la investigación sobre la efec­

tividad de la policía y las tácticas de la intervención persecutoria ha sido con­

tradictoria e incompleta.

287

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

Los resultados del primer experimento en el manejo del abuso doméstico

por parte de la policía, hecho en Minneapolis en 1983, sugirieron que las

mujeres cuyos esposos fueron arrestados, sufrieron menos que las esposas de

quienes no habían sido arrestados.15 Consecuentemente, muchos estados y

municipios ordenaron el arresto en todos los casos de violencia conyugal -una

posición todavía más fuerte contra el criterio del policía-. Sin embargo, repeti­

ciones subsecuentes del experimento de Minneapolis en otros tres lugares, no

produjeron los mismos resultados. Esto sugiere que el abuso doméstico es un

problema más complicado, en el que tal vez se requiere el uso del criterio de

los policías y de la parte persecutoria para tratar de distinguir entre la intención

de evitar sufrimiento y resolver los problemas, y el deseo de hacer comparecer

ante la justicia a los cónyuges abusivos.16

Pese a los resultados del experimento de Minneapolis, la opinión de que se

debe evitar completamente que la policía use su criterio, aun en la decisión del

arresto, siempre ha sido minoritaria. La corriente principal de opinión, desde el

"descubrimiento" del uso del criterio durante las décadas de 1950 y 1960 en

adelante, se centró en el desarrollo de medidas para darle forma, en lugar de

eliminarlo completamente.

Limitaciones al uso del criterio de los policías

mediante controles externos

Las limitaciones para que los policías usen su criterio, que surgen de organiza­

ciones fuera de la policía, tienen su origen en varias fuentes. El profesor Her­

man Goldstein, de la University of Wisconsin Law School, enlistó algunas for-

288

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

mas que han adoptado tales intentos para influenciar o controlar a la policía:

Las legislaturas han emitido decretos que recortan, aclaran, guían u ordenan las acciones de la policía (detener e interrogar, revisiones corporales, uso de la fuerza). Los cabildos municipales han usado sus poderes presupuestales y legislativos para establecer prioridades a la policía (por ejemplo, el combate a la mariguana, la decisión de perseguir los casos de drogas bajo la ley federal) y controlar las inves­tigaciones (por ejemplo, la vigilancia de los grupos políticos). La ciudadanía, me­diante iniciativas y referendos, ha buscado dar lineamientos más específicos a sus policías para los problemas locales (por ejemplo, el combate a la mariguana, el uso de la fuerza). Los procuradores de justicia han sido más positivos al tomar deci­siones sobre políticas que afectan las acciones de la policía en asuntos que son real­mente de su incumbencia. 17

Adicionalmente, los mismos tribunales han impuesto varias limitantes al patru-

Uaje, sobre todo en las áreas de revisiones personales y decomisos, así como en

el trato a los sospechosos. Grupos integrados, como las organizaciones de con­

trol de la delincuencia en la comunidad y la Unión Americana de Libertades

Civiles, tratan de normar el criterio de la justicia penal mediante diferentes

instituciones. Por ejemplo, los defensores de causas como las de la gente sin

hogar demandan a la policía -como lo hicieron en los metros de Nueva York-;

los grupos de prevención de la delincuencia en la comunidad y de comer­

ciantes, se organizan y presionan a la policía para que modifique sus priori­

dades o tácticas -como lo hizo Herb Sturz en la ciudad de Nueva York-; los

procuradores a diferentes niveles, como la ciudad y el condado, están de acuer­

do en manejar o no manejar de manera especial, casos consignados a ellos por

la policía -con lo que obligan a la policía a turnar todos los casos de prostitu­

ción al procurador de la ciudad, y de esta manera frustran los intentos por pre­

sentar acusaciones más serias, a nivel estatal, en contra de algunas prostitutas-

289

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

los alcaldes y regentes de las ciudades le ponen presión directa a la policía

-como lo hizo el alcalde Frank Jordan en San Francisco, para asegurarse de que

la policía le dedicaba atención al comportamiento desordenado (labor que se

expone con detalle en el capítulo 6)-, etcétera. Recientemente, como en el jui­

cio a O.J. Simpson en 1995 (aunque hay muchos otros ejemplos), vimos a los

jurados tratar de encuadrar el uso del criterio de la policía en sus juicios, me­

diante su rechazo a condenar a acusados cuando se sospecha o hay evidencia

de abusos por parte de la policía.18

No obstante, el control externo sobre la toma de decisiones a bajo nivel por

parte de la policía, es necesariamente limitado. La supervisión judicial de la policía

es restringida, porque los tribunales sólo pueden revisar aquellos asuntos que les

son presentados en casos específicos, y porque los tribunales tienen cargas

pesadas de trabajo y pueden escuchar solamente cierto número de casos.19 La

influencia legislativa es limitada por las tendencias de la legislatura a echarse atrás

ante problemas de alta difusión, con la aprobación de leyes sumamente vagas

y punitivas, sin proporcionar suficientes recursos para su plena aplicación, y

porque los legisladores carecen del conocimiento técnico acerca de los temas. La

supervisión de la parte acusadora del uso de criterio de los policías, es limitada por

las diferentes funciones y jurisdicciones de la policía y los procuradores. Los

procuradores pueden objetar los arrestos de los policías, simplemente por su fa­

cultad de elegir cuáles casos procesar, pero todavía no pueden influir en la

decisión de no arrestar. La realidad es que pocos procuradores están interesados

en llamar mucho ¡a atención sobre el uso del criterio de la policía, por el temor a

que el criterio del acusador se pueda convertir en el siguiente tema. Finalmente,

la capacidad del gobierno local para normar el criterio de los policías está limitada

290

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

por el éxito que tuvieron los reformadores de la policía durante la primera mitad

del siglo xx, al definir como corrupción cualquier influencia política sobre la

policía. Y, pese a su control financiero sobre los departamentos de policía, mu­

chos políticos locales han estado renuentes a acercarse mucho a temas sobre la

actividad policiaca por temor de "quemarse", por lo que el de la delincuencia

parece ser un problema que no tiene fin.20

Un elemento importante en la crisis actual sobre el control del criterio de la

policía, es resultado de los altos niveles de exigencia de orden de la ciudadanía

y los intentos de la policía por responder a esta exigencia, y las exitosas deman­

das legales de los liberales y sus defensores contra la legislación que penaliza el

comportamiento desordenado, así como contra la policía que ejerce la autori­

dad que tal legislación le confiere.

La mendicidad es un buen ejemplo de esto. La derogación de leyes contra la

mendicidad ha pasado por ciertas etapas: de vagancia a merodear, y luego a

merodear "con el propósito de" mendigar. Actualmente, las leyes en contra de

merodear con el propósito de la mendicidad (y/u otras infracciones como prosti­

tución) están bajo ataque legal. Eventualmente este asunto puede llegar a. la

Suprema Corte para una resolución definitiva, pero todavía no ha alcanzado ese

nivel. La respuesta legislativa, basada en la decisión Loper (que derogó un decre­

to de Nueva York que consideraba que merodear con el propósito de mendigar

era ilegal en lugares públicos), ha sido tratar de ser cada vez más específica. De

acuerdo con esto, las nuevas leyes señalan la mendicidad agresiva como el com­

portamiento que debe ser reglamentado. La ciudad de Nueva York, como se hace

notar en el capítulo 4, está proyectando una ordenanza sobre este compor­

tamiento para reponer la ley estatal.

291

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

Parecería que si se define la agresividad en una ordenanza, como indica­

da por actos como obstrucción, estorbar, tocar físicamente, usar lenguaje

grosero o insultos, o seguir a una persona para pedirle dinero o cosas, sería

fácil que la policía hiciera cumplir esta ordenanza. Desafortunadamente no es

este el caso. Los matices del comportamiento -la mendicidad es el compor­

tamiento, la agresividad es el matiz- no son inherentes exclusivamente a

aquellos actos de tocar, estorbar, obstruir o perseguir, sino también al con­

texto: el tiempo, la ubicación, el número de tales actos, la condición de la per­

sona que mendiga en relación con la persona a la que se le pide. En términos

de cómo lo perciba la persona de quien se espera recibir dinero, lo que no es

agresivo en un contexto puede parecer extremadamente agresivo en otro.

Como escribimos en Public Interest:

Lo que parece ser pasivo en una situación, puede parecer agresivo en otra. Una per­sona parada en una acera a mediodía en una zona comercial con una taza en su mano, pidiendo tranquilamente monedas, no se ve amenazadora, pero la misma persona, con exactamente la misma descripción, parada a las 9 de la noche enfrente de una casa sola cuando una persona anciana llega y debe abrir la puerta, sí parece amenazadora. De la misma forma, cuatro pordioseros parados enfrente de un restaurante, aun si no se están comportando agresivamente, pueden ser más ame­nazadores que un pordiosero en el mismo lugar. Y tan sólo dos pordioseros pacífi­cos, a cada lado de una entrada del Metro después de la hora pico, pueden resul­tar amenazantes.21

Estos proyectos de decretos y ordenanzas tratan de contrarrestar los problemas

de exceso de especificaciones legales, usando términos sencillos para dejar claro

que es ilegal pedir con la intención de intimidar a una persona. La intimidación

usualmente es relacionada con actos específicos (tocar, obstruir, seguir) que

harían que una persona normal se sintiera obligada, o temerosa de daño inmi-

292

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

nente o de un delito sobre su persona o su propiedad.22 En el siguiente capítu­

lo discutimos este planteamiento como fue utilizado en Seattle.

Estos términos parecen abrir la puerta para impugnar las demandas, como

sucedió en Roulette v. Seattle: la Corte Federal de Distrito sostuvo que la orde­

nanza de mendicidad agresiva podría salvarse, sólo por una redacción limitante,

que la hacía aplicable donde hubiera un intento de amenazar a la persona a

la que se pide.23 Otros tribunales no han sido tan bondadosos.24 Además, la

amenaza de inminente daño corporal, como la describen los tribunales, ignora

la complejidad del mundo real, donde el contexto -y no sólo las palabras o

acciones- crea una amenaza.

Queda claro que los problemas e incidentes a que se enfrenta la policía son

increíblemente complejos y están influenciados por factores sociales, demográ­

ficos y de situación. Al responder a estas situaciones altamente variables, la po­

licía selecciona de una gama de acciones potenciales, que empieza por la edu­

cación y orientación del infractor y se extiende por todo el espectro hasta, por

último-, llegar al uso de la fuerza. En vista de tales circunstancias, aunque sea

muy deseable que las leyes y ordenanzas estén redactadas enérgicamente y que

puedan ser efectivas en determinadas áreas (como cateo y decomiso), es im­

posible para los legisladores expedir leyes que cubran cada matiz y eventua­

lidad que encontrarán los policías en sus diversas tareas.

Cualquiera que esté familiarizado con la vida urbana en las calles entiende

los extremos a los cuales llegarán los rufianes callejeros, estafadores y delin­

cuentes, para intimidar y amenazar a los ciudadanos, especialmente a quienes

son vulnerables: les abren la puerta en los cajeros automáticos, consiguen los

taxis por una "propina", "cuidan" o estacionan los automóviles en estacio-

293

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

namientos públicos, "ayudan" a la gente comprándole fichas para el Metro o, en

San Francisco, boletos para el tranvía, o cargan maletas en los aeropuertos. La

lista es interminable.

La expedición de leyes demasiado específicas con el fin de limitar el uso del

criterio, solamente involucrará a los policías en debates callejeros interminables

con "abogados de banqueta". Por otra parte, el volumen completo de las leyes,

reglas y reglamentos con el cual tienen que cargar los policías, hace práctica­

mente imposible que recuerden todos los detalles específicos. La creación de

leyes aún más específicas es un ejercicio inútil. Por otra parte, la supervisión

externa permanente sobre las prácticas de la policía por procuradores, jueces u

otros grupos externos de civiles, es literalmente imposible, ya que gran parte de

la actividad de mantenimiento del orden es imperceptible y oculta.

Sin embargo, la tarea sigue ahí: ¿cómo determinar cuándo los controles

externos sobre las acciones de la policía son inadecuados y sobre todo con­

traproducentes? ¿Cómo encontrar los medios efectivos para evitar que los

policías hagan uso innecesario del criterio y cómo implementar medidas para

formar y controlar el uso del criterio necesario?25 Para regresar a una de nuestras

cuestiones iniciales, si penalizamos actividades como la mendicidad y el orinar

en público, ¿cómo nos aseguramos de que la policía utilizará su criterio en una

forma equitativa y justa y no, como temen los liberales, para oprimir a las mi­

norías, los pobres y los jóvenes? Por la misma línea, cuando los procuradores o

la policía utilizan el criterio para manejar un caso, ¿cómo podemos asegurar

que el criterio aplicado no es meramente una inclinación personal, sino que

representa un juicio bien razonado y profesional?

294

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

Controles internos en la policía para limitar

el uso del criterio

En 1965, Frank Remington, con base en su trabajo para el estudio de la ABF,

empezó a planear una nueva línea sobre la actividad de la policía. Creía que la

policía, ante sus complejas responsabilidades y la necesidad de usar el criterio,

desempeñaba un papel importante y explícito en el desarrollo de políticas para

el control de la criminalidad en las comunidades, y propuso implantar normas,

o lineamientos, a través de alguna forma de debate público semejante a ios pro­

cedimientos para elaborar las reglas de las oficinas administrativas.26 La Co­

misión contra el Crimen del presidente Johnson también apoyó el desarrollo de

lineamientos para controlar el criterio de la policía, en su informe, The Challenge

of Crime in a Free Society (El reto del crimen en una sociedad libre):

Los departamentos de policía deben desarrollar y establecer políticas que den al personal directrices específicas para las situaciones comunes que requieren que se aplique el criterio de los policías. Las políticas deben cubrir asuntos como la expe­dición de órdenes a los ciudadanos respecto a sus movimientos o actividades, el manejo de conflictos menores, la salvaguarda de los derechos a la libertad de expre­sión y libertad de reunión, la selección y uso de métodos de investigación, y la decisión sobre arrestar o no, en situaciones determinadas en que se trata de delitos específicos.27

¿Cuándo tales lineamientos pueden ser útiles o necesarios? Hay que considerar

la decisión de un policía para no arrestar cuando se comete un delito. Como

muchos autores lo han hecho notar, no arrestar a alguien por cometer un deli­

to es la decisión más invisible, y no sujeta a vigilancia judicial o supervisión.28

Puede haber muy buenas razones para que un policía aplique su criterio y

295

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

no haga un arresto aunque se haya cometido un delito. Una razón es que los

afectados pueden querer que la policía no haga cargos, lo cual es frecuente en

casos de abuso o violencia doméstica. En vista de que numerosos delitos son

cometidos por amigos, amantes, socios comerciales y miembros de la familia,

las víctimas frecuentemente quieren ayuda de la policía para manejar una cri­

sis, pero una vez que pasa, prefieren ver el caso cerrado. Consecuentemente,

con frecuencia la policía decide no arrestar. Aunque la decisión es importante,

la capacidad de las dependencias externas para controlar el criterio que ejerce

un policía es limitada. Por otra parte, los lincamientos oficiales pueden ser

extremadamente útiles para el policía en tales situaciones.

Para mayor claridad en esta discusión, se requieren algunas definiciones ge­

nerales. Por lincamientos nos estamos refiriendo a amplias exposiciones de

políticas que tratan con problemas sustantivos (por ejemplo, cómo debe usar la

policía su criterio en el manejo de la mendicidad); estos lineamientos combi­

nan valores democráticos y organizativos con el conocimiento del patrullaje, los

valores y las capacidades de los policías, y determinan procedimientos especí­

ficos y reglamentos. Procedimientos quiere decir los distintos métodos que

emplea la policía en situaciones específicas, como esposar a algún prisionero

para transportarlo. Los reglamentos son prohibiciones específicas de compor­

tamientos desviados -como beber en el trabajo, por ejemplo-, o instrucciones

restrictivas, como la de no transportar víctimas de accidentes en vehículos de la

policía.

Antes del estudio de la ABF y la comisión del presidente, la policía ya había

implantado extensas reglas administrativas y reglamentos en sus organiza­

ciones, principalmente con respecto al cuidado del equipo, el comportamiento

296

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

fuera del trabajo, la programación de comparecencias ante los tribunales, el

manejo de prisioneros y sus pertenencias, y el uso de armas. Algunas reglas y

procedimientos afectaron claramente las funciones de la policía en las calles,

como aquellas que norman el uso de armas y las investigaciones previas.29

Sin embargo, como una larga línea de expertos (incluyendo a Frank Re-

minington, Wayne R. LaFave, Herman Goldstein y Kenneth Culp Davis), los tri­

bunales y la comisión del presidente han hecho notar, la mayoría de los depar­

tamentos de policía guardaron silencio sobre las actividades diarias de rutina.

"Lo que tales manuales [reglamentos] casi nunca abordan son las fuertes deci­

siones que los policías deben tomar todos los días. Si dispersar o no una reunión en

la banqueta, si intervenir o no en un conflicto doméstico, si hacer callar o no a un

predicador callejero, si detener y registrar o no, y si arrestar o no".30

El consejo para que se desarrollen lineamientos y capacitaciones que abar­

quen tanto la complejidad de las situaciones con las cuales tratan los policías,

como la variedad de posibles respuestas de la policía en muchas áreas críticas

de su función, incluyendo el mantenimiento del orden, siempre ha sido igno­

rado por la policía. LaFave señaló los efectos perjudiciales de la falta de li­

neamientos en varios aspectos. Respecto a la doctrina de cateo y decomiso, la

Suprema Corte y los tribunales de apelación no han tenido mucho apoyo de los

lineamientos de la policía, porque no han estimulado suficientemente su

implantación, los han evaluado de manera inadecuada y los litigantes no han

enfocado tales lineamientos ni su análisis razonado.31

LaFave expone también otros efectos positivos de desarrollar lineamientos

rigurosos: permiten la significativa intervención de la policía en la elaboración

de políticas y deliberaciones legales. Además, la teoría de la Cuarta Enmienda

297

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

(cateo y decomiso) sugiere que los lineamientos de la policía, los cuales inten­

tan resolver las complejidades del trabajo real, pueden tener una enorme in­

fluencia en la formación de la doctrina del tribunal. Aunque precavido en sus

comentarios, LaFave señala que bajo la doctrina de la ley administrativa "los tri­

bunales le dan alguna deferencia al juicio profesional".32 Pero es claro que para

ser concedida tal deferencia, los lineamientos deben sobrevivir una "severa"

revisión de la corte; esto es, deben reflejar un criterio riguroso y el uso adecua­

do de información.33 Actualmente, la mayoría de los lineamientos de la policía

no cumplen por mucho esta norma.

En general, académicos, fundaciones y demás perdieron interés en los li­

neamientos después de la década de 1970, aunque siguieron apareciendo algu­

nos artículos acerca del control del criterio de la policía en la década de 1980,

la mayor parte en publicaciones legales. La idea del modelo de políticas y re­

glamentos se reavivó de alguna manera por el desarrollo del movimiento de

acreditación en el trabajo de la policía durante la década de 1980, sin embargo,

el proceso tuvo relativamente poco impacto sobre la manera en qué los policías

usaban su criterio.

Principalmente por el resultado del trabajo inicial de la Fundación de la

Policía en la ciudad de Kansas y en Cincinnati, la investigación cambió su enfo­

que para dedicarse a experimentos en las tácticas de la policía. Un movimiento

importante en la actividad de la policía -la implementación de lineamientos

para normar el criterio de los policías- perdió sus ímpetus en la década de

1970, tal vez simplemente porque el campo todavía no estaba listo. El trabajo

de la policía era todavía un asunto de la policía.

Recientemente, Kelling fue llamado a testificar en una audiencia acerca del

298

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

desorden y su impacto en la calidad de vida en los vecindarios, en una ciudad

grande, y llamó al departamento de policía local para que le proporcionara ma­

terial de apoyo. Le pidió a un representante del departamento cualesquier de­

claraciones de políticas, lineamientos, reglamentos o materiales de capacitación

que el departamento tuviera en relación con problemas como la mendicidad, ori­

nar y defecar en público, dormir en espacios públicos y otros temas semejantes.

Kelling estaba seguro de que un punto clave para el resultado del caso sería

el criterio de la policía, y quería estar en posibilidad de testificar con

conocimiento de causa acerca de la policía local. La única respuesta que el

departamento le dio, fue que la capacitación de la policía para manejar los

problemas del desorden se realizaba a través de las "tradiciones verbales" en el

programa de capacitación. (Los programas de capacitación son aprendizajes

impartidos después de que un recluta termina la academia de policía. Antes de

que los reclutas salgan en patrulla, ya sea solos o con un compañero, son asig­

nados a trabajar con oficiales especialmente designados para ser sus mentores

y para supervisarlos por determinado tiempo.)

La frase "tradición verbal" fue expresada obviamente en una forma irónica.

Aunque el representante de la policía sabía qué temas eran importantes, el depar­

tamento simplemente no había desarrollado lineamientos o un programa sistemá­

tico. Esto no es de sorprender, si se considera el estado actual de las políticas que

se dictan para el patrullaje. Tres problemas caracterizan a los actuales reglamentos

policiacos. Primero, se dedican en gran parte a las operaciones internas de un

departamento -reglas que cubren "las maneras y todo lo demás" internas de la

operación del departamento-. Segundo, suponiendo que los departamentos tienen

lineamientos fuertes, se enfocan en los asuntos "atractivos": uso de la fuerza mor-

299

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

tal, "persecución en caliente" y procedimientos de arresto. Por último, los li­

ncamientos existentes no tratan sistemáticamente con el criterio. Aceptar que el

criterio se emplea en alguna toma de decisiones, como en muchas declaracio­

nes políticas, es correcto pero lamentablemente inadecuado como una guía para

los policías.

Claramente, la "tradición verbal" no tipifica muchos reglamentos internos.

Las reglas que controlan las relaciones entre rangos, procedimientos personales

y obligaciones, llenado de formas y otros asuntos organizativos son clara y

cuidadosamente establecidas, por lo regular hasta el último detalle. Por otra

parte, los reglamentos de la policía siempre han mostrado un considerable

retraso, trivialidad e inconsistencia. Por ejemplo, la edición de 1932 del regla­

mento de un departamento de policía grande del medio oeste, hace esta ex­

hortación: "Un patrullero debe familiarizarse con la ubicación de las cajas de

señales de bomberos y policía, así como de todos los teléfonos en su zona, que

estén en condiciones de uso". La edición de 1950 utiliza exactamente las mis­

mas palabras. La versión de 1992 de la edición actualiza la exhortación sólo para

cambiar el género del oficial: "El o la policía debe familiarizarse con la ubicación

de las cajas de señales de bomberos y policía, así como de todos los teléfonos en

su zona que estén en condiciones para que él o ella los use". El problema es que

las cajas de señales ya no existen y los policías traen sus radios personales.

La preocupación de los departamentos de policía por los asuntos relativa­

mente sin importancia es más grande en una ciudad del este, de tamaño medio,

donde un boletín de capacitación sobre la expedición de citatorios a conduc­

tores de vehículos enlista como puntos uno y dos: "Las formas de citatorios e

infracciones deben ser escritas con claridad". "Al escribir debe aplicarse sufi-

300

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

ciente presión para que salgan claras las copias". Contienen otros puntos simi­

lares. El criterio en la aplicación de citatorios de tránsito es completamente

ignorado. Más importante, sin embargo, es que 80 por ciento del trabajo de los

oficiales -especialmente aspectos preventivos del patrullaje- se hace práctica­

mente sin lineamientos, sin reconocimiento y sin estímulo en los departamen­

tos de policía.

Unos cuantos líderes han sido lo suficientemente valientes para revelar con­

troles internos de la policía sobre asuntos importantes: el uso de la fuerza de la

policía ha sido recortado sustancialmente, la "persecución en caliente" se ha

puesto bajo la guía del departamento, la búsqueda en inventario de vehículos

posterior a arrestos ha sido cuidadosamente controlada, y las prácticas de inves­

tigación y arresto se han apegado a las normas de la Suprema Corte.

Muchos departamentos implantaron reglas internas bajo presión. Como lo

señala Samuel Walker en Taming the System: The Control of Discretion in Criminal

Justice, 1950-1990: "En importantes aspectos, las dinámicas de los cambios en

las políticas para atender la violencia doméstica fueron similares a los cambios

en las políticas de la fuerza absoluta. En ambos casos hubo una entidad políti­

ca bien organizada que presionó para que se realizaran los cambios. El hecho

de que un policía dispare su arma era un tema de derechos civiles afroameri­

canos; la violencia doméstica era un asunto feminista".

Sin embargo, este no es el caso de líderes políticos como Patrick V. Murphy,

quien se dedicó a controlar el uso de la fuerza absoluta o mortal durante prin­

cipios de la década de 1970, como comisionado del Departamento de Policía

de la Ciudad de Nueva York. En aquel tiempo, la mayoría de los jefes policia­

cos se oponía enérgicamente a limitar el uso de la fuerza de la policía. Al

301

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

restringir el uso de la fuerza mortal a enfrentamientos en los que estaba en peli­

gro la vida, en lugar de permitir a la policía disparar contra delincuentes que

huían, Murphy no sólo redujo las muertes de ciudadanos, sino que redujo tam­

bién el número de policías muertos.34 No obstante, casi todas estas reglas inter­

nas se refieren ya sea a aspectos impresionantes del patrullaje, como el uso de

la fuerza absoluta y la "persecución en caliente", o a los aspectos formales de la

aplicación de la ley, como acciones de investigación y arresto, que los procu­

radores y tribunales revisarían al ser sometidos los casos a proceso.

Hay que señalar que la mayoría de los policías raramente usan sus armas,

que la "persecución en caliente" sigue siendo un evento relativamente raro pese

a la imagen contraria que proyectan los medios, y que las actividades de apli­

cación de la ley significan menos del 20 por ciento de la carga de trabajo de los

policías.

Por lo que se refiere a lincamientos y capacitación en el área de mante­

nimiento del orden, fueron escasos y con frecuencia inconsistentes o hasta con­

tenían dobles mensajes acerca del criterio. A principios de la década de 1990,

los programas de capacitación del Departamento de Policía de la Ciudad de

Nueva York incluían el entrenamiento para el control del desorden en una lec­

ción de entre hora y hora y media como "Ciencia policiaca adicional" -el mismo

tiempo de instrucción dado para "Salvaguarda de la propiedad de las personas

fallecidas"-. No es de sorprender que muchos policías no supieran los postula­

dos de ninguna ley, para no hablar de políticas y lincamientos, que tratara de la

mendicidad cuando se preparaba para juicio el caso Loper.35

El Departamento de Policía de San Francisco emitió una orden general

sobre la mendicidad, cuidadosamente elaborada y complementada con un

302

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

video, que contempla los lineamientos para la aplicación del criterio de la

policía con los pordioseros agresivos. Este material constituyó la base de la Ope­

ración Matriz, un controversial trabajo para tratar los problemas de mante­

nimiento del orden y falta de hogar en San Francisco, que se expone en el capí­

tulo 6. Después de los comentarios de presentación, la primera declaración

sobre "políticas" es: "La aplicación de [la ley designada] es una responsabilidad

para el Departamento, sin embargo, se les recuerda a los policías que su principal

objetivo es prevenir y suprimir los delitos graves". El mensaje está claro: tenemos

que hacer esto pero nuestra labor básica es otra cosa. No sorprende que un policía

en este departamento señalara que "nueve de cada diez oficiales nunca han leído

las directivas de la jefatura acerca de la Operación Matriz".36

Hay unas cuantas excepciones prometedoras. El Departamento de Policía

de Nueva Haven, por ejemplo, ha dado a conocer una política que empieza con

una meticulosa relación de valores, seguida por las metas que deben ser alcan­

zadas, y la autoridad legal bajo la cual la policía tiene que actuar. Otro capítu­

lo define cuidadosamente los derechos de la gente sin hogar y exhorta a la

policía a respetarlos escrupulosamente. Con frecuencia tales declaraciones lle­

gan a aceptar el uso del criterio, pero lo hacen de una manera extraordinaria­

mente cerrada. Por ejemplo, el siguiente párrafo se encontró en un memorán­

dum de un subjefe a los comandantes de zona:

Ofrecimiento de alternativas: Los policías deben utilizar el elemento del criterio cuando traten con infracciones de primera vez. Si, al requerírsele, el infractor cumple con la ley, entonces una admonición verbal y turnarlo a las instituciones de servicios sociales puede ser lo adecuado cuando sea factible. Los policías, en una actitud humanitaria, deben registrar la ubicación de personas sin hogar y dis­capacitadas, y notificarlo a la dependencia correspondiente cuando sea factible, con

303

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

la petición de que la dependencia responda, intervenga y ofrezca sus servicios. Se adjunta una lista de proveedores de servicios. Si el infractor se resiste a cumplir o se encuentra que es reincidente en una segunda infracción o más, puede ser apli­cada la ley.37

Para estar seguro, este memorándum pone totalmente por delante valores posi­

tivos acerca de cómo debe tratar la policía a la gente sin hogar -un notable ade­

lanto en relación con el material que la mayoría de los departamentos de policía

tiene disponible-. No obstante, el mero reconocimiento del criterio es insufi­

ciente. Nadie familiarizado con las prácticas de la policía cree realmente que ésta

usará su criterio sólo con infractores de primera vez. Algunos policías advertirán

varias veces a los infractores, manteniendo bajo control comportamientos como

beber en público al insistir en que la gente de la calle, mientras se comporte bien,

beba en lugares discretos. Destaca, también, la última frase, "puede ser aplicada la

ley". ¿Qué factores determinan que se lleve a cabo la aplicación de la ley, o

cualquier otra acción, para ese caso? Tales limitaciones en los lincamientos pare­

cen "criterios dispersos" para los jueces y el público en general.

La respuesta a la pregunta de "¿Por qué manejaron ustedes ese problema como

lo hicieron?", dada con tanta frecuencia por la policía -"Bueno, es cuestión de crite­

rio"-, no es satisfactoria. Ciertamente, la vasta mayoría de los policías usa un buen

criterio, pero no se trata meramente de alguna inclinación personal o atributo que no

esté sujeto a análisis. El "criterio" que usa la policía está formado por el contexto en

el cual tiene lugar el comportamiento en cuestión. Un factor al que ciertamente la

policía le pondrá atención será la condición del infractor (un infractor por primera

vez), como se indicó en el memorándum, pero los policías deben considerar también

muchos otros (tiempo, lugar, número y condición de víctimas y testigos).

304

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

El memorándum es un adelanto sustancial sobre las acciones de la mayoría

de los departamentos, pero sigue incompleto. Ni comunica internamente a los

policías los lincamientos que deben utilizar cuando aplican su criterio, ni les

asegura a los ciudadanos, a los líderes políticos y de la comunidad, y a los jue­

ces, que pueden estar tranquilos con el uso del criterio de la policía.

El punto central es que pese al importante desarrollo en la práctica, la teoría

y la investigación policiacas durante las tres décadas pasadas, los esfuerzos para

darle forma al trabajo de rutina se han quedado estancados. Frank Vandall, pro­

fesor de Derecho en la Universidad de Emory, hizo notar el estado de la técni­

ca en 1976: "Una revisión del material de capacitación de la policía contem­

poránea revela que dejan de emplear el concepto del criterio en la aplicación de

la ley. Usan frases tan vagas como 'acción apropiada', 'acción necesaria' y 'pen­

samiento frío' para encubrir los problemas comunes discrecionales que se

encuentran al tratar con situaciones comunes".38 Veinte años después, tales fra­

ses siguen siendo de uso común.

Estas circunstancias no han pasado desapercibidas para los tribunales, que

las han aplicado en decisiones recientes al evaluar el manejo del desorden por

parte de la policía. En Baltimore, por ejemplo, uno de los asuntos que surgieron

en un juicio contra la ciudad y su ley antipordioseros, fue la adecuación del

entrenamiento de los policías para tratar con poblaciones especiales. Éste con­

sistía en una hora de capacitación, previa al servicio para reclutas, sobre los

temas de lesbianas y homosexuales, personas con Alzheimer y gente sin hogar

(quince minutos: un video de diez minutos y una discusión de cinco minutos)

y quince minutos de entrenamiento en el servicio (el mismo video y discusión)

para policías experimentados. El juez de la Corte Federal de Distrito, Frederic

305

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

N. Smalkin, negó la moción del comisionado de policía de Baltimore para sus­

pender el juicio, en parte porque supo que el entrenamiento era lo suficiente­

mente inadecuado como para constituir "indiferencia deliberada" de la policía

hacia la población, y por lo tanto podía proporcionar elementos para una

demanda de derechos civiles en contra de la ciudad y el departamento de

policía. Además, citó precisamente la declaración testimonial de varios policías

de Baltimore, quienes sostuvieron que no habían sido enterados de los cambios

en las leyes con respecto a vagancia y mendicidad.39.

El resultado fue un convenio, propuesto por la ciudad, en el cual se estipuló

que las políticas de la policía con las personas sin hogar y los pordioseros, el

entrenamiento futuro y la educación de los policías en esta área, fueran dictadas

al departamento de policía por los defensores (abogados) de quienes estaban

demandando a la ciudad, y se incluyó el pago de los honorarios y gastos de los

abogados por cuenta de la ciudad y el comisionado de policía.40

Como consecuencia de la falta de lincamientos y políticas cuidadosamente

elaborados, la mayoría de los departamentos de policía tendrán muchas difi­

cultades para soportar el escrutinio legal que resulte de la litigación sobre sus

prácticas y políticas para el mantenimiento del orden. Sin los lineamientos ade­

cuados, el uso del criterio de la policía parecerá siempre estar basado en la indig­

nación arbitraria individual de los policías. Este no es, o al menos no debe ser,

su verdadero significado.

El criterio de los policías significa que en cualquier situación los policías,

como cualesquier profesionales que usen su criterio, aplican su conocimiento

de la profesión, capacidad y valores a una situación específica. El problema es

que cuando el conocimiento de los policías, sus valores y capacidad no están

306

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

codificados, como sucede en muchos departamentos, los policías no pueden

contrarrestar efectivamente ni las quejas de los litigantes ni la ingenuidad de los

jueces acerca de las prácticas de los policías en las calles. No se puede culpar a

los jueces o a los liberales por las carencias de la ciudad y de quienes hacen las

políticas de la policía.

Pero lo más importante es que la carencia de lincamientos y las activi­

dades relacionadas con su desenvolvimiento retrasan el desarrollo de un ver­

dadero profesionalismo de la policía. Uno se asombra cuando observa lo

hábiles e ingeniosos que pueden ser los policías, pero también asombra su

casi completa incapacidad para explicar sus acciones más allá de decir: "Fue

sólo sentido común". Demasiados valores y habilidades, y demasiada capaci­

dad, se pierden en esta escueta explicación.

Más allá del desarrollo del profesionalismo de la policía, ¿por qué los ciu­

dadanos deben preocuparse acerca del criterio de la policía y por qué le de­

dicamos a esto tanto espacio? Una forma de contestar esta pregunta es revisar

las actividades de los policías de la patrulla a pie en Newark y en el Robert

Taylor Homes en Chicago. En la mayoría de los casos, los policías respondieron

a las exigencias de los ciudadanos de que hubiera orden, con acciones espec­

taculares y restrictivas. Con algunas excepciones que hemos señalado arriba,

operaban dentro de la ley para negociar reglas en el vecindario y aplicarlas.

Aunque los policías en Newark tuvieron más éxito que los del Robert Taylor

Homes al mantener el orden, hay una serie de factores -incluyendo la asig­

nación de policías (en Chicago se trataba de una patrulla preventiva regular en

automóvil, no de una patrulla a pie) y la composición física y demográfica de

los vecindarios- que puede explicar las diferencias. No obstante, estos intentos

307

¡NO M A S V E N T A N A S R O T A S !

para restaurar y mantener el orden no eran oficiales. No se llevaron registros de

las actividades de la policía; ningún reglamento, procedimiento, lineamiento o

entrenamiento preparó a los oficiales para este trabajo. Y como el trabajo fue

extraoficial, no ofreció oportunidad de ningún reconocimiento o ascenso por

parte del departamento o, a menos que los ciudadanos se quejaran por el com­

portamiento de los policías, sanciones por comportamiento inadecuado. En

otras palabras, una proporción sustancial de su comportamiento -como lo

señalamos arriba, hasta un 80 por ciento-, cae fuera de la esfera oficial de la

administración de la policía.

Nuestra preocupación porque haya lincamientos, en cuya elaboración

deben insistir tanto los ciudadanos como los líderes políticos, se basa, en parte,

en las exigencias que los tribunales están poniendo a la policía. En un sentido

más amplio, buscamos asegurar, primero, que la policía responda a las exigen­

cias de los ciudadanos. Segundo, que la policía y los ciudadanos negocien un

consenso acerca de la naturaleza de los problemas del vecindario y lo que se va

a hacer acerca de ellos. Tercero, que las políticas y prácticas de la policía en los

vecindarios sean oficiales, legítimas y tengan continuidad y, finalmente, que

tanto los ciudadanos como los policías establezcan criterios para medir sus

mutuos desempeños. ¿Qué principios deben formar los lineamientos de la

policía? ¿Qué deben contener los lineamientos y qué deben parecer? Nosotros

argumentaríamos que nueve principios deben conformar los lineamientos de la

policía, o en su lugar, que se deben satisfacer nueve necesidades sustantivas.

Primero, los lineamientos deben reconocer la complejidad del trabajo de la

policía. No sólo son complejos los problemas que la policía enfrenta, sino tam­

bién es complicada la tarea de evaluación de un solo incidente dentro del con-

308

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

texto en el cual ocurrió. La mayor parte del trabajo incluye conflictos y dispu­

tas, de los cuales ni el origen ni la solución están visibles para un policía que

acaba de entrar en escena, ya sea que se trate de manejar un desacuerdo domés­

tico, un conflicto entre inquilino y propietario, problemas de estacionamiento

de vehículos en ciudades congestionadas como Boston o una multitud de inci­

dentes. Pocos problemas son lo que inicialmente parecen, pero los ciudadanos

esperan que la policía responda a ellos desde de una manera sabia y compasi­

va, hasta disponible e instantáneamente y con toda la fuerza, si es necesario.

Segundo, los lineamientos deben establecer que la policía usará su criterio

al manejar los problemas, tanto para evaluar su significado dentro de un con­

texto tal como lo perciben los observadores, participantes y víctimas, como para

decidir la respuesta apropiada. Dependiendo de la evaluación que él o ella

hagan de la situación, un policía tendrá que decidir entre orientar al infractor,

referirlo a una dependencia para que lo ayuden, hacerle una advertencia, or­

denarle que circule, citarlo o citarla, hacer un arresto o alguna otra acción. Los

lineamientos pueden y deben especificar los factores de una situación que los

policías han de considerar y las posibles respuestas, y proporcionar orientación

sobre cuáles respuestas son las adecuadas en un contexto específico. Por ejem­

plo, las políticas referentes a los pordioseros pueden irse adecuando de acuer­

do con la hora del día, sus actividades y su ubicación en la ciudad.

Tercero, los lineamientos deben implementarse en colaboración con los

policías en funciones y los ciudadanos, quienes tienen conocimiento de primera

mano de los problemas y de sus consecuencias, y están en mejor posición para

definirlos, considerar soluciones y ayudar para llevarlas a cabo. Los lineamien­

tos de la policía para la solución de problemas establecen un contrato entre los

309

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

policías y los ciudadanos, informándole a cada parte sus responsabilidades y los

resultados que pueden esperar. Más aún, todos los ciudadanos deben partici­

par. En Somerville, Massachusetts, por ejemplo, un policía negoció con los re­

sidentes adultos y jóvenes, de qué manera debía usarse un parque durante la

noche en una zona residencial. El parque cerraba a las 10, no obstante, en las

calurosas noches de verano, los jóvenes más grandes no tenían otro lugar

adonde ir. Negociando con ellos y los demás residentes, el policía estableció

una política mediante la cual los jóvenes podían permanecer en el parque una

hora más, mientras evitaran tocar la música a todo volumen y beber licor, y se

retiraran tranquilamente a las 11 p.m. sin que la policía se los tuviera que recor­

dar. La medida reflejó un consenso entre jóvenes y residentes, y resultó de

autoaplicación.

Cuarto, los lineamientos deben ser dados a conocer públicamente, de ma­

nera que estén claros para los policías, el público en general, los interesados de

la comunidad y los tribunales. En el caso de Somerville, todos los policías que

trabajaban en la zona, los vecinos y los líderes políticos fueron informados de

la nueva política -de otra manera podía haber sido inadvertidamente violada

por los policías o los ciudadanos-. Como un principio general, debe recordarse

que los lineamientos son escritos para ambos, los ciudadanos y los policías.

Consecuentemente, no debe dejárseles fuera ni en la jerga "legalista" ni en la

burocrática.

Quinto, los lineamientos deben incluir reglas acerca de lo que los policías

no deben hacer. En el caso de la mendicidad, por ejemplo, la policía no puede

tomar decisiones con base en la raza o la clase social del pordiosero. Los policías

en Somerville, aunque libres para ejercer su criterio, no podían autorizar que

310

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

bebieran jóvenes menores de edad. Además, los policías tienen que ser prote­

gidos de las exigencias no realistas o inadecuadas de los ciudadanos -no todas

las exigencias de los ciudadanos son morales, legales o justificadas-. La infor­

mación clara acerca de lo que no pueden hacer los policías les permitirá orien­

tar a los ciudadanos para que sean tolerantes con las desviaciones no delictivas.

Sexto, los resultados de las intervenciones de la policía con frecuencia son

absolutamente impredecibles, independientemente de la capacidad de los

policías, sus intenciones, valores o lo que sea. Los lincamientos deben enfatizar

el apego de la policía a un proceso (aplicación de conocimientos, habilidades y

valores), más que a un resultado específico. El manejo de un problema con

buenos resultados, es aquel manejo que está bien hecho. Por ejemplo, deben

obtenerse órdenes para un cateo. Debe acatarse el derecho a ser asesorado.

Estos principios deben seguirse aun si el resultado es que los casos se pierdan

y deben aplicarse en toda intervención de la policía.

El séptimo principio establece que los lincamientos deben proteger a los

policías de los errores. La organización, no el policía, debe ser responsable por

el uso del criterio de buena fe pero erróneo. Esto se logra parcialmente con la

utilización de los puntos del uno al seis. Los buenos policías, como quienes par­

ticipan en cualquier ocupación, cometen errores. Pueden estar cansados, hacer

un mal juicio, calcular mal una situación, precipitarse al actuar, excederse al

responder. No obstante, cometer un error es diferente a ser inepto. La ineptitud

puede inferirse de repetidos errores, malos juicios o uso inadecuado de la fuerza

-en otras palabras, de patrones de comportamiento.

El octavo principio sigue con estos puntos: los lincamientos deben estable­

cer normas de responsabilidad que permitan reconocer el desempeño bueno o

311

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

excelente (aun cuando tal desempeño viole las reglas de organización) y que

señalen el trabajo incompetente o descuidado (incluyendo el desempeño que está

dentro de las reglas de organización). Las violaciones cuidadosas de las reglas

deben considerarse como mejor desempeño policiaco que el seguimiento des­

cuidado de reglas triviales. Se requiere de un ejemplo para entender plenamente

el significado de este principio: un departamento de policía y un departamento

de beneficencia pública en una ciudad del medio oeste tienen un convenio: los

niños abandonados se convierten en responsabilidad del departamento de bene­

ficencia pública, en cuanto un policía se pone en contacto con una trabajadora

social. Una noche alrededor de las 11, un hombre soltero llamó a la policía para

informar de dos jovencitas que habían sido dejadas solas durante varios días en

un departamento vecino. Un policía fue al lugar y encontró a las dos niñas, de

siete y nueve años de edad, solas y sin comida. De acuerdo con la política estable­

cida, se puso en contacto con una trabajadora social de guardia, pero ésta se negó

a colaborar. En lugar de ir, le dio instrucciones al policía para que le preguntara

al hombre que llamó para informar de esta situación, si podría alojar a las niñas

por el resto de la noche -"obviamente él cuidará de los intereses de las niñas"- y

la trabajadora social vendría temprano en la mañana. El policía se negó a hacer

esto, les compró algo de comida con su dinero y llevó a las niñas a la estación de

policía, donde pasaron la noche. La preocupación del policía por el bienestar de las

niñas no le permitió seguir la política. ¿Quién sabe? El plan de la trabajadora

social podría haber funcionado bien. Pero el policía puso sus valores -y se espera

que también los valores de su departamento- de proteger a los jóvenes y niños

vulnerables, por encima de las políticas del departamento. Un oficial despreocu­

pado habría seguido la política, con la posibilidad de consecuencias graves.

312

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

Finalmente, los lincamientos que se establecen deben ser vistos, como un

proceso continuamente en marcha. Las cambiantes circunstancias y los proble­

mas en los vecindarios requieren revisión constante, actualización, reformas y

hasta eliminación de lineamientos, procedimientos y reglas. Nuevos actores, cir­

cunstancias y problemas aseguran que este es un proceso que nunca termina,

una parte integral y permanente del trabajo de la policía.

Prácticamente todos estos principios pueden encontrarse en el trabajo de

uno de los jefes más innovadores de la década de 1970, Robert M. Igleburger,

de Dayton, Ohio -cuyo trabajo, desafortunadamente, ha sido casi olvidado-. La

mayoría de los trabajos de ese tiempo para la formación del criterio, se enfocó

en reglas modelo y reglamentos que estarían disponibles para su adopción por

parte de cada departamento de policía.41 Igleburger y su entonces subadmi-

nistrador, Frank A. Schubert, un discípulo de Herman Goldstein en la Univer-

sity of Wisconsin Law School, cambiaron tanto la sustancia como el método del

desarrollo de lineamientos.

No solamente implementaron lineamientos sobre problemas específicos del

vecindario, con frecuencia respecto a lugares determinados, sino que también

integraron al proceso a oficiales patrulleros y ciudadanos.42 Los lineamientos

iban a surgir de las acciones policías-ciudadanos para resolver problemas, no de

alguna noción o modelo general abstracto.

Un ejemplo de la aplicación de lineamientos en el vecindario en Dayton,

muestra el proceso y sus resultados. En ese tiempo habían surgido conflictos

entre estudiantes y residentes en un vecindario de clase trabajadora adyacente

a la universidad. Como suele suceder, los estudiantes que querían vivir fuera

del campas buscaban cuartos y departamentos baratos y cercanos. Los proble-

313

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

mas surgieron por las noches, cuando los estudiantes terminaban de estudiar y

querían "celebrar", mientras los trabajadores con niños, especialmente en las

noches entre semana, querían paz y tranquilidad. El resultado, claro, fue un

conflicto entre estudiantes y otros residentes, con repetidas llamadas a la policía

de Dayton. Las infracciones molestas de una u otra formas, especialmente

infracciones ruidosas, fueron las quejas más comunes. A causa de las repetidas

llamadas, el departamento de policía experimentó con lincamientos específicos

para el problema, para los policías que estaban asignados a esta zona.

Como parte del proyecto de hacer política, Schubert, junto con los policías

del vecindario, residentes acreditados y estudiantes, se reunieron repetidamente

y conocieron más el vecindario y sus problemas. Una vez que la policía enten­

dió las normas del vecindario acerca del ruido y otros asuntos que podían ser

fuentes de conflicto, implementó lineamientos que la policía usaría para la apli­

cación de esas normas. Se imprimieron las normas y lineamientos y fueron

ampliamente difundidos entre las partes interesadas.43 Esta no fue una determi­

nación definitiva. Cada año, el proceso fue repetido para actualizar las políticas

y para asegurarse de que los nuevos estudiantes, los residentes y los mismos

policías entendían y apoyaban las políticas respecto a la aplicación de normas

contra el ruido y otras molestias.44

Cuando Igleburger se retiró como jefe del Departamento de Policía de

Dayton en 1973, el esfuerzo se diluyó, de la misma manera que otros trabajos

modelo para elaborar reglas. Los informes sobre el proyecto para promulgar las

políticas nunca fueron publicados o difundidos, excepto en un breve artículo

en el American Bar Association Journal (1972), escrito por Igleburger y Schubert,

sobre la formación de criterio a través de asociaciones policías-público.45 Como

314

P R E V E N C I Ó N DE LA D E L I N C U E N C I A

varios otros esfuerzos durante esta época, el trabajo de Igleburger representa un

principio promisorio para una línea de pensamiento que por desgracia fue

abortada durante la década de 1970, pero que necesita desesperadamente rea­

vivarse ahora, si la calidad del patrullaje va a ser sustancialmente mejorada.

Dos notas finales acerca de la forma de establecer políticas públicas por

parte de la policía. Desafortunadamente, la participación pública en la elabo­

ración de políticas ha sido un eslabón perdido en la innovación de la policía

durante las últimas décadas. Los líderes de la policía durante las décadas de

1960 y 1970 no estaban listos para la participación del público. La mayoría

de ellos todavía se encontraban demasiado convencidos de que la lucha contra

el crimen era responsabilidad de la policía y que los ciudadanos debían limitar

sus actividades a "apoyar a su departamento de policía local" y ser buenos

observadores y testigos. Sin embargo, la mayoría están ahora listos para la par­

ticipación pública, como lo está el público mismo, pero, como la investigadora

de la policía Mary Ann Wycoff lo señala, se requerirá considerable experi­

mentación para determinar tanto las formas que la participación del público

debe tomar como los asuntos que son materia adecuada para la participación

ciudadana.46 Este proceso puede y debe ser una valiosa contribución al desa­

rrollo de la asociación entre la policía y la comunidad, que creemos que es esen­

cial para un efectivo mantenimiento del orden. Esto permitirá la celebración

de un "contrato" entre policías y ciudadanos, reforzará la responsabilidad de la

policía con la comunidad a la que sirve e incorporará las bases legales para sus

acciones.

Segunda, no somos tan ingenuos para creer que la simple redacción de los

lineamientos, aun si son cuidadosa y adecuadamente desarrollados, resolverá

315

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

los problemas de la aplicación del criterio. Nos hemos referido a la necesidad

de un liderazgo fuerte, entrenamiento y capacitación a todos los niveles de las

organizaciones de policía. Adicionalmente, los departamentos deben reforzar la

supervisión y el asesoramiento, y desarrollar medidas adecuadas de los sistemas

de evaluación del desempeño policiaco y de reconocimientos. Pero el desarro­

llo de lineamientos fuertes que codifiquen las medidas apropiadas del criterio

de los policías es un ingrediente esencial de cualquier intento por restaurar el

orden.

316

C A P í T U L O 6

LA RECUPERACIÓN DE LAS CALLES

RESTAURACIÓN DEL ORDEN EN BALTIMORE,

SAN FRANCISCO Y SEATTLE

Por razón natural de las actividades específicas que desempeña, la policía es

fundamental para cualquier proyecto de restauración del orden en nues­

tras comunidades. Sin embargo, las iniciativas para restaurar el orden igual­

mente se pueden originar en otros sectores, como ocurre en muchos casos. Los

ciudadanos pueden unirse en agrupaciones para atender la seguridad en sus

vecindarios y obtener apoyo tanto político como de parte de la policía. Los es­

tablecimientos comerciales pueden formar BID (distritos de mejoramiento co­

mercial) con un programa general que incluya seguridad pública y servicios

para restaurar el orden en el centro de la ciudad. Un alcalde puede emprender

un programa global que incluya a los ciudadanos en organizaciones vecinales,

las actividades de la policía para hacer que se cumplan las leyes, y la provisión

de servicios adecuados. Un procurador de justicia de la ciudad puede atacar las

fuentes de desorden con la aplicación de medidas civiles, como señalar casas

deterioradas, propiedades abandonadas o hasta el comportamiento de las pan­

dillas como una molestia pública, así como elaborar ordenanzas municipales

317

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

para prohibir comportamientos problemáticos. Para un procurador local o de

distrito, atender los procesos por delitos cometidos es sólo una parte del traba­

jo rutinario, por lo que puede dedicar tiempo y recursos para combatir la cri­

minalidad y el desorden en un vecindario, trabajando en estrecha relación con

los consejos de asesoría ciudadana, las escuelas y los tribunales.

Cualquiera que sea el origen de los planes para la restauración del orden, la

tarea en sí misma no es fácil. El éxito en el campo y la viabilidad de los pro­

gramas frente a las impugnaciones legales dependen, en gran parte, de la cuida­

dosa planeación y la atención de numerosos factores. Debe establecerse clara­

mente un plan de la ciudad para ayudar a los pobres y los marginados, y no

simplemente para abandonarlos, desplazarlos o hacer de ellos chivos expiato­

rios. Se debe demostrar, sobre todo lo demás, que la ciudad ha actuado moral-

mente y con integridad. Los ciudadanos tienen que apoyar activa y visiblemente

los esfuerzos de la ciudad. Los responsables de la tarea deben elaborar sus

fundamentos de manera minuciosa y cuidadosa, para que sean legalmente

defendibles. Los policías y otros funcionarios tienen que ser capacitados antes

de proceder a implementar los programas y la legislación. Todas las iniciativas,

incluyendo los proyectos legales y su aplicación, deben respetar y proteger los

derechos individuales de todos los ciudadanos.

Cuando se cubren algunos o muchos de estos factores, los resultados de

intentar la restauración del orden pueden ser "dos pasos adelante y un paso

para atrás". Por ejemplo, en la relación que sigue, los negocios privados en

Baltimore tuvieron mucho éxito en su programa de restauración del orden,

mientras la ciudad y la policía se vieron forzadas a comprometerse con la legis­

lación y su cumplimiento, cuando ambas se enfrentaron a una impugnación

318

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

legal de los defensores de los desamparados. En San Francisco, los ciudadanos

votaron para que el alcalde Jordan dejara el puesto a finales de 1995, pese a su

agresiva Operación Matriz con la cual enfrentó el desorden en varios vecinda­

rios. Y aun donde funcionarios municipales y ciudadanos privados trabajan

juntos para formular e implementar un cuidadoso programa de restauración del

orden, los tribunales son el árbitro final y el último obstáculo: en Seattle, los fun­

cionarios de la ciudad aún esperan, con cierto optimismo después de casi dos

años, una decisión final de la Corte de Apelaciones del Noveno Circuito sobre la

legalidad de sus ordenanzas contra el comportamiento desordenado en las aceras.

BALTIMORE: LOS CIUDADANOS Y EL COMERCIO

TOMAN LA INICIATIVA

Baltimore es uno de los centros históricos comerciales y de transporte de la

costa este de Estados Unidos. Situado en la bahía de Chesapeake en la desem­

bocadura del navegable río Patapco y unido a mediados de la primera década

del siglo xix con el medio oeste por el ferrocarril Baltimore and Ohio, sigue

siendo uno de los puertos más activos de Norteamérica. Su economía actual es

impulsada por sus instituciones industriales, de investigación y educativas. Sus

límites naturales de bahías, canales, las vías de ferrocarril y principales autopis­

tas periféricas, junto con sus originales hileras de casas de ladrillo, que com­

prenden la mitad de las reservas habitacionales de la ciudad, han hecho de

Baltimore una ciudad de vecindarios. El departamento de planeación de la ciu­

dad señaló 266 vecindarios distintos en 1994, representados por 400 asocia­

ciones de comunidades.1 Los grupos de ciudadanos y negocios particulares de

319

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

Baltimore han encabezado los intentos para restaurar el orden en la ciudad...

con fuerte apoyo del alcalde y su administración.

Como en muchas otras ciudades del este de los Estados Unidos, los cam­

bios demográficos, sociales, tecnológicos y económicos de Jas últimas tres

décadas han creado problemas de pobreza, frustración urbana y criminalidad

en los vecindarios más antiguos de Baltimore. Durante las décadas anteriores a

la de 1990, se inició la restauración de zonas comerciales y el centro de la ciudad:

el desarrollo del Charles Center (edificios del centro, en la década de 1960), el

Inner Harbor (edificios de oficinas, parques, el Acuario Nacional), Harbor Place

(restaurantes y tiendas, 1980) y Camden Yard (el sitio donde se ubica el nuevo esta­

dio de béisbol de Baltimore, 1992); en fin, todo revigorizó el centro de la ciudad.

No obstante, los vecindarios del centro cayeron en crisis por los dramáticos

incrementos en la criminalidad a partir de 1988, en su mayor parte relaciona­

dos con la epidemia del uso de la cocaína crack. Los delitos violentos se incre­

mentaron en un 53 por ciento entre 1987 y 1994. Los homicidios saltaron de

213 en 1985 a 352 en 1993. Por otro lado, la disminución de la población,

de 776,885 en 1980, a 724,000 en 1992, dejó muchas casas abandonadas,

especialmente en los vecindarios más antiguos, donde los muebles desechados

se tiraban en los patios y las aceras. Abundaron las casas deterioradas y prolife-

raron los adictos y los traficantes de drogas. Las hileras de casas significaban

serios riesgos de incendio, ya que el fuego podía propagarse fácilmente.

"Los hombres del metal" empeoraron la situación. No satisfechos con lo que

recogían y arrancaban de las casas abandonadas para venderlo, se dedicaron a

edificios completos y quitaron aluminio, cobre y otros metales valiosos de las

iglesias, casas y edificios comerciales. Una revista local comparó a estos depre-

320

LA R E C U P E R A C I Ó N DE LAS C A L L E S

dadores con las hormigas, pues literalmente estaban comiéndose los vecinda­

rios de adentro hacia fuera, causando daños por millones de dólares y aceleran­

do el proceso de declinación urbana. En ocasiones, los "hombres del metal"

destruían una propiedad tan rápido como se renovaba. El St. Ambrose Housing

Aid Center, por ejemplo, gastó 200,000 dólares para remodelar cuatro casas

durante principios de la década de 1990; ahora las cuatro casas son cascarones,

sin un solo trozo de metal.2

En enero de 1993, después de un prolongado periodo de incremento de la

violencia y niveles que implantaron "récord" de asesinatos, el alcalde Kurt L.

Schmoke nombró a Thomas Frazier como nuevo jefe de policía. El jefe Frazier

se dedicó de inmediato a reorientar el Departamento de Policía de Baltimore

-tambaleante bajo cargos de brutalidad, corrupción y discriminación racial

interna- hacia el patrullaje en la comunidad. Como una pieza importante de

esta reorganización, escogió a los comandantes de distrito y les dio amplias fa­

cultades para encargarse de los problemas del vecindario. No obstante, más sig­

nificativa que voltear al revés los vecindarios de Baltimore, fue la participación de

los mismos ciudadanos, que se pusieron en acción y actuaron tanto por iniciati­

va propia como en concertación con las dependencias del gobierno y la policía.

Sólo unos cuantos años antes, por ejemplo, Boyd Booth, una vieja zona re­

sidencial en el suroeste de la ciudad, se había convertido en un campo de bata­

lla. El Baltimore Evening Sun lo relató en mayo de 1991: "Los residentes de Boyd

Booth escucharon disparos en la noche y por la mañana encontraron sangre en

sus banquetas. Muchos se retiraron a sus hogares, temerosos de informar a la

policía de esta violencia. Tenían miedo de que los traficantes de drogas los fue­

ran a quemar, o algo peor".3 La crónica agregó que todos los que estaban en

321

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

posibilidad de dejar el vecindario lo habían hecho, y los que se quedaron, re­

sidentes y líderes, se sentían impotentes porque los narcotraficantes asistían a

sus reuniones comunitarias.

Con el tiempo, la Asociación de Planeación y Vivienda de Ciudadanos (Ci-

tizens Planning and Housing Association) proporcionó un organizador de tiem­

po parcial, financiado por la Fundación Abell, para la revitalizada asociación de

Boyd Booth, que se acababa de incorporar. Para ayudar a los ciudadanos a mane­

jar sus problemas, el alcalde Schmoke organizó una fuerza de tarea con depen­

dencias de la ciudad y asociaciones de las comunidades vecinas, que se reunieron

regularmente con los ciudadanos. Una prioridad era la atención al deterioro de la

comunidad, especialmente las casas abandonadas. El estado le proporcionó al

grupo un pequeño fondo para que se encargara de ocupar las casas vacantes, le­

vantar cercas, mejorar el alumbrado y hacer otras mejoras a su vecindario.

Los mismos ciudadanos ocuparon las casas abandonadas, las cercaron o

cerraron los accesos por donde los traficantes de drogas podían escapar o es­

conderse, limpiaron, convirtieron terrenos baldíos en jardines y, con la orien­

tación técnica y legal del Centro Legal de la Comunidad de Baltimore (Commu-

nity Law Center), presentaron demandas por daños en contra de seis casas

donde se vendían drogas. El Centro Legal también los ayudó a identificar a

propietarios irresponsables y tomar acción legal en contra de ellos. Para recu­

perar sus calles, realizaron numerosas vigilias y manifestaciones en las calles (las

vigilias adoptaron el espíritu de la temporada: por ejemplo, con villancicos du­

rante los días de Navidad) e hicieron diez días de campo. Como un servicio

para los jóvenes, la asociación del vecindario estableció un programa de traba­

jo de verano para limpiar los espacios públicos.

322

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

Una institución privada para el tratamiento contra las drogas proporcionó

el ingreso de los jóvenes adictos a un programa de rehabilitación. Los vecinos

ofrecieron una comida de Navidad para los participantes en los tratamientos

contra el uso de drogas y para quienes habían ayudado en la limpieza del vecin­

dario. El hospital Bon Secours, la más grande fuente de empleo de la zona,

empezó a trabajar estrechamente con ellos y la policía reforzó sus actividades

con patrullas especiales.4

¿Resultados? Los delitos violentos disminuyeron en un 56 por ciento de 1993

a 1995; las llamadas de servicio y arrestos por narcóticos se desplomaron un 80

por ciento.5 Por otra parte, el índice de delitos violentos continúa en descenso aun

cuando la presencia de la policía disminuye gradualmente. Los ciudadanos con

quienes Kelling caminó en Boyd Booth a finales de 1995 muestran orgullosamente

que perdieron el temor y que tienen el control de las calles. La calidad de vida en

la zona ha mejorado impresionantemente. Las calles y los callejones están limpios

y los ancianos y los niños pueden transitar por las áreas públicas sin ningún temor.

Varias veces en los últimos dos años, ha habido traficantes de drogas que intentan

regresar al área para reanudar sus actividades. Ninguno ha tenido éxito.

La restauración del orden en Boyd Booth fue el resultado de un vigoroso

liderazgo político del alcalde Schmoke; una enérgica participación de la po­

licía que incluyó el uso de patrullas a pie, de unidades especiales antidrogas,

coordinación de actividades entre dependencias de la ciudad y privadas; pero

sobre todo, la acción de la ciudadanía para planear e implementar una es­

trategia total para recuperar su comunidad. El Consejo Coordinador de Jus­

ticia Penal del Alcalde (MCC, por sus siglas en inglés) ahora está exportando

este modelo a otros vecindarios de Baltimore con problemas.

323

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

A pesar de la vitalidad del centro de la ciudad, durante mediados y finales

de la década de 1980, la carencia de vivienda se convirtió en un problema cre­

ciente. Se calcula que el número de personas sin hogar es aproximadamente

2,400, de las cuales dos tercios de los hombres y un tercio de las mujeres son

alcohólicos crónicos. Además, cerca de la mitad de la población que no tenía

un hogar eran enfermos mentales graves y había de 10 a 20 por ciento que reu­

nían los requisitos para diagnosticarles enfermedad mental crónica.6

Para principios de la década de 1990, los problemas relacionados con la

"gente sin hogar" -la mendicidad agresiva, desechos en las calles y delincuen­

cia- se habían vuelto tan graves en el centro de la ciudad, que el sector comer­

cial participó en intentos para restaurar el orden y evitar la delincuencia. El

vehículo para hacerlo fue un Distrito de Mejoramiento Comercial (BID), nueva­

mente con el apoyo de la oficina del alcalde.

La Sociedad del Centro de Baltimore (Downtown Partnership of Baltimore)

nació en 1982 como la Corporación de Administración de la Calle Charles

(Charles Street Management Corporation), gracias a los esfuerzos de la comu­

nidad comercial y el entonces alcalde William Donald Schaefer. Su meta era

remodelar la calle Charles entre la calle Pratt y la avenida University. En 1990,

con el estímulo del Alcalde Schmoke, se amplió el objetivo para cubrir aproxi­

madamente 200 manzanas del centro de la ciudad. Desde el principio, la

sociedad ha proporcionado servicios para instalación de negocios, mercadotec-

nia y administrativos, con el fin de mejorar el área del centro. La política de la

sociedad es crear "un medio ambiente público positivo para todos los ciu­

dadanos que viven, trabajan o visitan la zona del centro".7

En 1993, con la creación del Distrito de Administración del Centro

324

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

(Downtown Management District) por decreto de la ciudad, los servicios de

administración fueron ampliados para cubrir seguridad y mantenimiento físico

del área.8 42 guias de seguridad pública capacitados por la policía patrullaban el

área, sirviendo como "ojos y oídos" para cuidar la seguridad del público. Los

guías, de uniforme pero sin armas, están enlazados por radio con la policía y

entrenados para reportar sospechosos, intervenir ante quienes obstruyen el trán­

sito de personas o vehículos o atemorizan a otros ciudadanos, pedirles que cir­

culen y llamar a la policía si es necesario. No tienen facultades para arrestar.

También proporcionan direcciones e información a cualquiera que se les acerca,

y ayudan a los ciudadanos que lo requieran, especialmente a los desamparados.

Además de los guías de seguridad, hay "embajadores de higiene" uniforma­

dos que barren y limpian las calles, deshierban las pozas de los árboles y

limpian el graffíti. Algunas personas que estaban en las filas de la gente sin

hogar, recibieron entrenamiento y tienen trabajo como guías de seguridad y en

el programa de mantenimiento.9 Resulta más importante, sin embargo, que la

sociedad haya tomado el liderazgo en la ayuda a las personas desamparadas, tra­

bajando con instituciones de servicio para incluir a esta gente en los servicios

disponibles, aumentar el entrenamiento y las oportunidades de empleo y real­

mente conseguirles trabajo, así como estimular a la comunidad comercial a que

tome la responsabilidad de ofrecer y ampliar servicios para los desamparados.

En colaboración con el Departamento de Policía de Baltimore, la Sociedad

del Centro inició la Coalición de Seguridad Pública (Public Safety Coalition)

-un grupo de líderes comerciales y cívicos-, con el fin de desarrollar programas

para mejorar la seguridad pública en la zona del centro. Entre sus muchos

proyectos, la coalición instaló un tablero de información computarizado y una

325

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

red de fax para compartir información de seguridad y defensa entre 75 de­

pendencias y establecimientos (que representan a más de 2,000 proveedores

de seguridad), y. localizadores para los policías del área y los directores loca­

les de seguridad, para facilitar la transmisión rápida de información. Proporciona

capacitación para fuerzas privadas de seguridad que operan en el centro de la

ciudad, y les enseña cómo desempeñarse a los encargados de edificios que no

cuentan con seguridad privada. Además, la Coalición de Seguridad Pública

desarrolla programas de entrenamiento preventivos, sobre robo menor en las

tiendas, robo y asalto. También organiza conferencias de concientización

sobre la seguridad personal para negocios y empleados, y edita folletos con

consejos de seguridad e información para distribuirlos a los visitantes.10

¿Cuáles han sido los resultados de estas acciones? Las estadísticas del

Departamento de Policía mostraron bajas de 10 a 25 por ciento en los índices

de varios delitos en el área del centro para finales de 1994, y las encuestas de

opinión del público indicaron que 77 por ciento de quienes respondieron

tenían una impresión positiva de esta zona.11 Pese al trabajo de la Sociedad

del Centro para desarrollar servicios para los desamparados, así como para

atender los asuntos de seguridad pública, en agosto de 1993 la ACLU presen­

tó una impugnación legal tanto al programa de la sociedad como a la policía

por hacer cumplir las leyes, describiéndolas como "un intento para expulsar

del centro de la ciudad de Baltimore a una clase entera de ciudadanos, con

base en su apariencia y su condición de personas sin hogar".11 Esta acción

legal no sólo impugnó los esfuerzos para restaurar el orden en el centro de

Baltimore, sino que también exhibió los problemas de las políticas, origina­

dos en las decisiones que se tomaron durante la década de 1980.

326

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

A los demandantes en Patton v. Baltimore City (1994), tres personas que

habían sido consideradas como sin hogar, se les hizo aparecer como víctimas de

la sociedad, quienes "han sido arrestadas u hostigadas en el pasado, y/o espe­

ran ser arrestadas u hostigadas en el futuro, por conductas que constituyen las

actividades diarias ordinarias y esenciales de sus vidas en las calles de la ciudad

de Baltimore".13 Acusaron al alcalde y el cabildo de la ciudad de Baltimore, el

comisionado de policía, la autoridad administrativa del centro y la Sociedad del

Centro, de implantar políticas que violaban sus derechos, bajo la Constitución

de los Estados Unidos de Norteamérica, a la privacidad y autonomía personal,

a viajar, a igualdad de protección, así como a la libertad de expresión.

Además, la ACLU asentó que estas políticas constituían un castigo cruel y

desusado contra los demandantes, exclusivamente a causa de su condición co­

mo personas sin hogar.14 Objetaron principalmente a la policía de la ciudad y

los lineamientos de seguridad empleados por la autoridad administrativa del

centro, para pedir a las personas desamparadas y a los pordioseros "que se mue­

van", y "hostilizarlos" cuando mendigan o están dedicados a actividades como

dormir, comer o "atender sus necesidades personales".15

La ACLU también impugnó el agresivo decreto sobre la mendicidad aproba­

do por el cabildo de la ciudad de Baltimore en diciembre de 1993, sosteniendo

que violaba el derecho de la gente sin hogar a la libertad de asociación que les

otorga la Primera Enmienda. Este decreto prohibió específicamente la mendici­

dad en combinación con cualquiera de seis tipos de conducta: ]) dirigirse a una

persona de manera tal que le cause temor de sufrir algún daño físico o un acto

delictivo sobre sí misma o lo que lleve con ella; 2) tocar a otra persona sin su

consentimiento; 3) insistir en mendingar o seguir a una persona después de que

327

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

él o ella se han negado a la petición; 4) obstruir intencionalmente o interferir

con el libre tránsito de una persona o vehículo; 5) usar lenguaje obsceno o abu­

sivo hacia una persona al pedirle limosna, y 6) actuar con intención de intimi­

dar a otra persona para que dé dinero.16

El ordenamiento también prohibía toda mendicidad, agresiva o pasiva, en

lugares donde pudiera ser "inherentemente amenazadora", como cerca de los

cajeros automáticos, en vehículos del transporte público o en estaciones o

paradas de éstos, en propiedad residencial privada si un propietario o inquili-

no lo requieren o colocaron un letrero que indique no pedir, y a los conduc­

tores de vehículos o sus ocupantes en tránsito por las calles.17

Los asuntos presentados a la corte en este caso fueron iguales que aquellos

que hemos considerado en otras impugnaciones legales a la restauración del

orden, como las demandas contra la legislación sobre la mendicidad de la ciu­

dad de Nueva York y la Autoridad de Tránsito. En Baltimore, el juez de la Corte

Federal de Distrito, Frederic N. Smalkin, basó sus decisiones en dos opiniones

separadas, en las cuales denegó muchas de las reclamaciones de la ACLU. El

resultado del juicio finalmente fue más favorable para la Sociedad del Centro

que para la ciudad y el departamento de policía.18

Al rechazar varias reclamaciones, la corte afirmó que el derecho fundamen­

tal a la vida privada y la autonomía personal no se extendía a un "derecho a

comer, dormir o realizar otras actividades esenciales en público",15 y por lo

tanto, las políticas de la ciudad y de la sociedad no violaban este derecho.

Además determinó que el derecho de asociación de la Primera Enmienda no

protegía la "desordenada presencia de ciertos individuos situados de manera

similar en un área geográfica relativamente pequeña", que la ACLU sostenía que

328

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

eran personas sin hogar o desamparadas.20 Para terminar, la corte sostuvo que

las instrucciones de un policía o un guía de seguridad pública a un pordiosero

para que se moviera de lugar o dejara de mendigar, no significan un "decomiso"

de acuerdo con la Cuarta Enmienda, y por lo tanto no eran ilegales.21

Al retomar el tema de si la falta de vivienda constituía una condición de vida

y las políticas de la ciudad ilegalmente castigaban las actividades de las personas

para su sostenimiento, relacionadas con ello, la corte rechazó la posición de la

ACLU. El juez Smalkin opuso al fallo de la Corte Federal de Distrito en Pottinger

v. City of Miami -penalizar a las personas que no tienen otra elección más que

dormir y vivir en público significa un castigo cruel e inusual con base en su

condición22- el que dictó la corte en Joyce v. City and County of San Francisco y

que él consideró que era un razonamiento más convincente (analizado antes en

el capítulo 2, y más adelante en este capítulo): el juez estuvo de acuerdo con la

corte de Joyce en que "la falta de hogar, si bien es una realidad, no es una 'condi­

ción' como lo utilizó la Suprema Corte en Robinson".23 Además, su veredicto fue

que las costumbres y prácticas de los acusados de hacer que se movieran las

personas o no solapar la mendicidad, estaban dirigidas a sus actos y no a su

condición como personas sin hogar o pordioseros.

No fue fácil eliminar la impugnación de la ACLU al ordenamiento sobre la

mendicidad agresiva. Al considerar la acusación de la ACLU de que el decreto viola

los derechos que otorga la Primera Enmienda a los desamparados, la corte estu­

vo de acuerdo en que la mendicidad era una expresión plenamente protegida,

similar a las colectas organizadas, ya que "la diferencia entre solicitar fondos para

uno mismo y para caridades, no es de dimensión constitucional", y porque trans­

mite un mensaje de cómo la sociedad trata a los pobres y a la gente sin hogar.24

329

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

En vista de que el decreto consideraba sólo la mendicidad agresiva como

opuesta a todas las demás formas de pedir, el fallo del juez Smalkin fue que éste

hacía más hincapié en la expresión de quienes pedían para caridades que para

otros propósitos. Esto lo convirtió en una restricción basada en el contenido.25

Sin embargo, al aplicar el estricto escrutinio determinado por la Primera

Enmienda para el análisis de una restricción basada en el contenido de la expre­

sión en un foro público (lo que constituye la norma más alta y difícil de cum­

plir), su fallo fue que los apremiantes intereses del Estado lo hicieron necesario

para la protección de los ciudadanos y visitantes ante el comportamiento ame­

nazante, intimidatorio u hostigador, así como para promover el turismo y el

comercio en la zona del centro y estar en posibilidades de preservar la calidad

de la vida urbana.

Ciertamente los demandados, tanto la Sociedad del Centro como la ciudad,

habían proporcionado registros contundentes para apoyar esta conclusión.

Además, el juez Smalkin encontró que el decreto había sido elaborado en una

forma precisa para la específica prohibición de ciertos hechos, como asalto,

golpizas, extorsión, seguir a, una persona después de que él o ella se negaron a

dar dinero, el empleo de lenguaje obsceno o abusivo y obstruir el libre tránsi­

to, al mismo tiempo que dejaba abiertos canales alternativos de comunicación.

Al apoyar el decreto de Baltimore se refirió a otros más amplios que no habían

sobrevivido a las impugnaciones constitucionales, como la ley de Nueva York,

considerada en Loper v. New York City Police Department, que prohibía toda la

mendicidad en las calles de la ciudad.26

Aun cuando el ordenamiento sobrevivió a un análisis frente a la Primera

Enmienda, se hundió cuando el juez Smalkin aceptó las reclamaciones de la

330

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

ACLU de que violaba los derechos de igualdad de protección ante la ley para la

gente sin hogar. Aquí se requirió que la ciudad comprobara que el decreto no

contenía mayor interés discriminatorio. El fallo del juez Smalkin se dictó a favor

de los demandantes. "La ciudad no acreditó que la mendicidad, o la petición

caritativa, sea más amenazadora que otras formas de pedir dinero".27 Sugirió,

sin embargo, que esta falla podía ser remediada con una reforma al decreto que

incluyera todas las peticiones agresivas de dinero, independientemente del pro­

pósito o el uso para el que sea destinado.28

En vista de los fallos de la corte en el sentido de que el decreto de Baltimore

sobre mendicidad agresiva violaba la Cláusula de Igualdad de Protección, el

cabildo de la ciudad diseñó una nueva ordenanza para prohibir todas las peti­

ciones agresivas de fondos en lugares públicos, ya fuera para limosnas o para

caridades organizadas.29

Sin embargo, esto no fue suficiente para que la ciudad solucionara los pro­

blemas legales que surgieron de la demanda, y aquí estuvo el roce. No sólo el

decreto contra la mendicidad agresiva fue revocado por la corte, sino que la

ACLU hizo notar que aunque la Regla de Parques 4 -una disposición previa que

prohibía la petición sin permiso de dinero, limosnas, cooperaciones o aporta­

ciones en los parques- había sido declarada anticonstitucional por una Corte

Federal de Distrito en 1981, seguía en los manuales y estaba siendo usada por

la policía para arrestar gente.30

Entre enero y noviembre de 1992, por ejemplo, 33 personas fueron arres­

tadas bajo esta ordenanza, aun cuando los procuradores y jueces cuestionaban

a los policías acerca de su legalidad. Hasta octubre de 1993, después de que el

jefe Frazier fue nombrado y descubrió que la Regla 4 todavía estaba en los libros

331

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

y se aplicaba, se dio aviso a los policías de Baltimore de que era ilegal y por lo

tanto no debían hacerla cumplir.31 Después de que se presentó esta demanda,

en marzo de 1994, el alcalde y el cabildo de la ciudad derogaron ordenanzas

similares a las viejas leyes sobre la vagancia, que muchas cortes desde hacía

tiempo habían declarado anticonstitucionales por estar basadas en una condi­

ción de vida y no en hechos.32

Por otra parte, la vulnerabilidad de la ciudad en estas áreas la obligó a pagar

elevados honorarios de abogados y costos de los juicios, por lo que tanto la ciu­

dad como el Departamento de Policía de Baltimore tuvieron que llegar a un

convenio con la ACLU. De acuerdo con el convenio, la ciudad se obligaba a

derogar la Regla de Parques 4 y la ordenanza sobre vagancia, y a reformar el

decreto de mendicidad agresiva, "para acatar las disposiciones constitucionales"

señaladas en el fallo del juez Smalkin.33 La ciudad y el comisionado de policía

aceptaron que los policías recibirían instrucciones de no "ordenar moverse,

hostilizar, arrestar o interferir en las actividades de las personas, a menos que

violaran alguna ley o reglamentos aplicables". También acordaron pagar una

suma confidencial como arreglo total a satisfacción de las reclamaciones de la

ACLU por honorarios de abogados y gastos.

El resultado principal de este arreglo fue una debilitada, si no es que insos­

tenible, posición para los policías. En el caso de las personas necesitadas y sin hogar,

sólo se les permitía intervenir cuando hubiera una clara violación de la ley. Histó­

ricamente, los policías siempre han tenido la responsabilidad de ayudar a aquellos

que son vulnerables o que están imposibilitados para ayudarse a sí mismos. No hay

duda de que se vieron involucrados en abusos, y en el caso de Baltimore, parece que

durante la década de 1980 alguien se quedó dormido en su guardia cuando se trató

332

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

de mantener las políticas y prácticas de la policía apegadas a las decisiones ju­

diciales. Ya sea que a los policías no se les hubiera notificado o que decidieran

ignorarlo, la corte estaba lidiando con leyes anteriores contra la vagancia, y las dero­

gaba. Cualquiera que haya sido el caso, las consecuencias para la ciudad son pro­

blemáticas. Muchos interpretan esta decisión en Baltimore como la ratificación de

que la tarea de la policía es sólo hacer cumplir la ley Las acciones de la policía deben

dirigirse solamente contra delitos graves y toda intervención con personas emo-

cionalmente perturbadas, ebrios y jóvenes debe dejarse a los trabajadores sociales y

defensores. Por lo tanto, el convenio es un retroceso para el Departamento de

Policía de Baltimore y una victoria para una ideología liberal extremista.

Para la Sociedad del Centro, el resultado del caso fue mucho más favorable.

No fue responsable de expedir legislación que la corte determinara como anti­

constitucional, ni de que la ciudad aplicara leyes que desde hace tiempo se habían

derogado. Además, la sociedad superó casi todas las reclamaciones de la ACLU.

Respecto a que los guías de seguridad le pidieran a la gente "moverse", el juez

Smalkin falló que no era del conocimiento real y constructivo de dicha sociedad

ninguna medida anticonstitucional "puesta en práctica en la calle por los guías de

seguridad pública", ni era deliberada la indiferencia hacia la gente sin hogar, pro­

ducto de la falta de capacitación a los guías.34 Las acciones de los guías de seguri­

dad estaban dirigidas al comportamiento agresivo de los que pedían en general y

no simplemente de los pordioseros, por lo que la corte falló que no había vio­

lación de la Cláusula de Igualdad de Protección.

De la misma manera, el juez Smalkin decidió que no se había infringido el

derecho a viajar o a la libre expresión, ya que las peticiones de los guías de que

se movieran, con frecuencia iban unidas a intenciones de ayudar a personas

333

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

desamparadas o ebrias para encontrar un refugio o servicios de ayuda, y no

tuvieron como base ningún poder coercitivo de la policía del estado.35 A cam­

bio de que la Sociedad del Centro no solicitara el reembolso de los honorarios

de los abogados, la ACLU accedió a no apelar la decisión.

La Sociedad del Centro no era parte del convenio de la ciudad con la ACLU,

y los guías de seguridad continuaron plenamente sus actividades en el centro

de la ciudad. Mientras tanto, el departamento de policía había adoptado un

decreto del estado que prohibe merodear dentro de una distancia de 15 metros

de una licorería, como base para aplicar restricciones en el centro.36 Además, el

ordenamiento reformado de la ciudad contra la mendicidad agresiva ahora con­

sidera ilegal toda petición agresiva.

Los guías de seguridad de la sociedad y la policía continúan trabajando en coor­

dinación. Sin embargo, la conclusión del caso Patton fue que la ciudad y el depar­

tamento de policía aprendieron una dura lección. Cuando los funcionarios de la

policía y de la ciudad ignoran la ley o la descuidan, están a merced de litigantes

activos y militantes y ponen en riesgo la tarea de controlar la criminalidad.

SAN FRANCISCO: LAS POLÍTICAS DE

MANTENIMIENTO DEL ORDEN

La diversidad étnica y cultural de San Francisco, con sus colinas y valles, la han

hecho una ciudad de vecindarios legendarios: Chinatown, Haight-Ashbury

Castro District, Nob Hill, Tenderloin, Japan-town, Mission y North Beach. Es

también una ciudad gobernada por una tradición de activismo político de los

334

LA R E C U P E R A C I Ó N DE LAS C A L L E S

residentes, y un carácter distintivo de tolerancia para los diferentes estilos de

vida.37 Haight-Ashbury es visto por muchos como el lugar de nacimiento de la

contrarrevolución cultural de la década de 1960, y la ciudad, especialmente el

Castro District con sus pintorescas casas victorianas -conocidas como "damas

pintadas"-, siempre ha aceptado a los homosexuales. Su clima hospitalario

durante casi todo el año y un escenario de deslumbrante belleza natural tam­

bién han ayudado a promover tanto una vida pública muy activa como una

productiva industria turística.

Estas mismas condiciones, sin embargo, atrajeron igualmente a multitudes

de menesterosos agresivos, gente sin hogar, pordioseros y prostitutas a las ca­

lles de la ciudad durante la década de 1980 -es posible que San Francisco tenga

niveles más altos de mendicidad agresiva y de pordioseros que cualquier ciu­

dad de Estados Unidos-. Pese a las generosas políticas de asistencia social y

beneficencia pública de la ciudad, para la década de 1980 y principios de la de

1990 las condiciones de vida en las calles se deterioraron gravemente.

El Centro Cívico de la ciudad se convirtió en una villa miserable. Los ciu­

dadanos lo apodaban "Campo Agnos", por el ex alcalde de San Francisco, Art

Agnos, quien se negó a retirar los campamentos de la gente "sin hogar" de los

espacios públicos y los parques, hasta que fueran construidas las viviendas que

él consideraba adecuadas para ellos. Al mismo tiempo, prostitutas, traficantes

de drogas y adictos, y personas que acampaban, se fueron apoderando de los

parques de la ciudad y obligaron a los vecinos a exigir que la ciudad retirara

los juegos infantiles y destruyera con tractores las áreas de juegos como el

mini parque Langton. Trabajadores de la ciudad, acompañados por policías

para protegerlos de la hostilidad de la gente de la calle, se aventuraban a diario

335

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

a los parques para limpiarlos de jeringas, agujas, heces, condones y toda forma

imaginable de desechos.

Las terminales de los trenes y los edificios de estacionamiento se con­

virtieron en albergues y muchas instalaciones de sanitarios públicos cerraron.

Como consecuencia, los establecimientos del centro de la ciudad y la industria

turística sufrieron una severa declinación en sus niveles de actividad, y las per­

sonas que vivían cerca de los parques y en las viejas zonas históricas ame­

nazaron con dejar la ciudad y mudarse lejos, antes que tener que enfrentar a

diario batallas con los viciosos, pordioseros agresivos, traficantes de drogas y

prostitutas, literalmente frente a sus casas y en las banquetas.38 El "Campo

Agnos" se convirtió en un tema dominante durante la campaña política de 1991

por la alcaldía, entre Frank Jordan y el alcalde en funciones.

Hemos visto el temor y la preocupación de los residentes de la ciudad y del

área de la bahía por su seguridad física, reflejados en las encuestas de 1991,

como resultado de sus encuentros con los pordioseros agresivos en las calles de

la ciudad.39 Ese mismo año, un número suficiente de residentes de San

Francisco repudió la política de Agnos y decidió elegir a Frank Jordan como

alcalde.

Aunque los ciudadanos votaron por un nuevo liderazgo para restaurar el

orden, al mismo tiempo estaban perdiendo en los tribunales. San Francisco per­

dió su más efectiva pieza legislativa para refrenar y someter a proceso el pedir

y mendigar agresivamente, cuando una corte federal declaró anticonstitucional

el decreto de California contra la mendicidad en el caso Blair v. Shanahan

(1991).40 El decreto, sección 647 (c) del código penal de California, establecía

que "quien aborde a otra persona en cualquier lugar público con el propósito

336

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

de pedirle limosna" era culpable de un delito menor.41 "Abordar", de acuerdo

con una corte estatal que previamente había apoyado la constitucionalidad del

decreto, quería decir caminar hacia y acercarse a otro, para así distinguir el

pedir, de meramente recibir un donativo mientras se estaba parado en un lu­

gar.42 En el caso Blair, un ex pordiosero que ya no pedía pero que había sido

arrestado varias veces con base en el decreto, buscó evitar que la ciudad lo

aplicara, argumentando que era anticonstitucional, tanto bajo la Primera En­

mienda de la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica, como bajo

la Constitución de California.43

La Corte Federal de Distrito apoyó que la restricción sobre pedir y mendi­

gar violaba la Primera Enmienda y la Cláusula de Igualdad de Protección de la

Decimocuarta Enmienda. El juez William Orrick decidió que pedir estaba pro­

tegido por la Primera Enmienda, tanto porque podía representar un intercam­

bio de expresión como porque implicaba el mismo objetivo que el de pedir para

caridad: compartir información, la difusión de ideas y puntos de vista, y la

defensa de causas.44 Rechazó el argumento de la ciudad de que bajo el decreto,

los menesterosos podían comunicarse con otras personas a través de la conver­

sación, mientras no se les acercaran para pedirles dinero. En lugar de eso, con­

sideró que era menos probable que los menesterosos hablaran con los

transeúntes si no podían solicitarles fondos, y por lo tanto decidió que el estatu­

to congelaba intolerablemente la expresión protegida.

De acuerdo con el juez Orrick, el acto de pedir estaba unido fundamental­

mente a su mensaje, y por lo tanto merecía la protección de la Primera En­

mienda.45 También puso énfasis en que el decreto estaba dirigido a la expresión

protegida en un foro público, y por lo tanto requería una norma de estricto

337

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

escrutinio. Sin embargo, su fallo fue que el estatuto no estaba elaborado como

para representar el interés del estado por evitar el comportamiento apremiante,

coercitivo o amenazante: no todas las personas que se acercaban a los tran­

seúntes eran necesariamente coercitivas o amenazantes. Asimismo, el decreto

no definía con claridad los actos proscritos, con el fin de que los pordioseros

evitaran cometerlos.46

Aunque la opinión del juez Orrick reflejó una línea de razonamiento común

en ese tiempo, finalmente no se sostuvo la decisión y el caso Blair se vio envuel­

to en conflictos de procedimiento. Primero, se presentó la apelación a la Corte

del Noveno Circuito para la revisión del fallo de la corte de distrito, de que la

sección del código penal de California violaba las enmiendas Primera y De­

cimocuarta, con base en materia de procedimiento. La corte de apelaciones

regresó el caso a la corte de distrito, la cual derogó la posición original Blair,

nuevamente en materia de procedimiento. Legalmente, la sección del código

penal que incluye la prohibición de pedir todavía está vigente. Sin embargo,

durante la prolongada batalla legal era inútil como argumento tanto para las

intenciones de la parte demandante como de la policía, de restaurar el orden en

las calles de San Francisco. Hoy, la ciudad ha optado por no hacer cumplir el

decreto contra la mendicidad.47

Durante finales de la década de 1980 y principios de la de 1990, muchos

ciudadanos de San Francisco acudieron a la policía, los fiscales y otros funcio­

narios, para exigirles acción contra este problema, pese a las tradiciones li­

berales de la ciudad. Los procuradores de justicia respondieron junto con la

policía para combatir la prostitución y la mendicidad agresiva vecindario por

vecindario, especialmente en el área de Tenderloin. En estas actividades parti-

338

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

ciparon tanto la procuraduría de justicia de distrito, que es responsable de

perseguir los delitos dentro de la ciudad y el condado de San Francisco, como

la fiscalía de la ciudad, la cual atiende asuntos civiles pero también asesora a la

policía en asuntos legales, como los que surgen por hacer cumplir las ordenan­

zas de la ciudad. Al trabajar con la policía, con grupos del vecindario y con la

ACLU, los abogados de ambas oficinas implementaron conjuntamente estrategias

y políticas específicas de aplicación de la ley y castigo a los infractores. Cuando

se perdió el caso Blair, el alcalde llamó a la procuraduría de la ciudad para

redactar la Proposición J, que prohibe molestar o acosar a otra persona por

dinero en cualquier área pública.48 Los ciudadanos apoyaron esta proposición,

que fue aprobada en la elección de noviembre de 1992.

En agosto de 1993, el alcalde Jordan, un ex policía, extendió los planes de

procuradores y policías para iniciar un programa por toda la ciudad, que se

llamó Operación Matriz, para atender los problemas de salud y seguridad que

resultaron de los niveles masivos de desorden que afectaban los espacios públi­

cos de San Francisco. La Operación Matriz abarcó una amplia variedad de ser­

vicios sociales. Como lo hizo notar el New York Times en 1993, "San Francisco,

solo, gasta 46 millones de dólares anuales en vivienda, comida y servicios

sociales para su gente de la calle, lo cual significa más de 7,600 dólares para

cada uno de sus desamparados, que se calcula sean 6,000".49

La Operación Matriz también intensificó las actividades de mantenimiento

del orden, para que la policía tratara con la embriaguez en público y los ebrios,

orinar y defecar en la vía pública, la mendicidad agresiva, acampar y dormir en

espacios públicos, la prostitución en las calles y otras infracciones semejantes.

La policía hizo cumplir las ordenanzas que prohiben muchas de estas activi-

339

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

dades, mientras cooperaba también con los trabajadores sociales y de salud que

se encargaban de enviar a las instituciones adecuadas a quienes lo necesitaban

y lo aceptaban.50 Los policías fueron cuidadosamente asesorados para todo esto,

por el equipo legal del procurador de justicia de la ciudad.

A nadie sorprendió que el choque entre las tradicionales actitudes de li­

beralidad social de San Francisco y las exigencias porque hubiera orden, crea­

ran otra intensa batalla legal y política, poniendo a prueba la responsabilidad

de la ciudad y su capacidad para restaurar el orden. Poco después de que se ini­

ciara la Operación Matriz, la ciudad fue demandada por el Comité de Abogados

pro Derechos Civiles del Área de la Bahía de San Francisco (Lawyers Comittee

for Civil Rights of the San Francisco Bay Area) y la ACLU, a nombre de varias

personas sin hogar.

Como lo señalamos en el capítulo 2, al menos tres de las cuatro personas

nombradas como demandantes en el caso Joyce v. City and County of San

Francisco (1994), o tenían casa o estaban viviendo en las calles porque habían

rechazado ya fuera la ayuda de sus parientes o el alojamiento de la ciudad o el

espacio en un refugio.51: Aunque los demandantes apoyaron buena parte del

programa Matriz, impugnaron las actividades de la policía para el manteni­

miento del orden, por penalizar "actividades necesarias para la vida" relacio­

nadas con su condición de personas sin hogar, y con ello violar la Octava En­

mienda. Otro argumento fue que el programa Matriz violaba la Cláusula de

Igualdad de Protección, aseverando que al implantarlo, la ciudad había dis­

criminado a la gente sin hogar, ya que intolerablemente abolía el derecho

constitucional a viajar; que en su "limpieza de las calles" la policía había viola­

do las prohibiciones de la Cuarta Enmienda en contra del cateo y decomiso ile-

340

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

gales; por la confiscación y destrucción de objetos pertenecientes a las personas

sin hogar, y que las secciones del código en las cuales se basaba el programa

Matriz se extralimitaban (esto es, comprendían muchas actividades constitu-

cionalmente protegidas) y eran excesivamente vagas.

El juez de la Corte Federal de Distrito, D. Lowell Jensen, primero negó una

petición para una audiencia preliminar en contra de la aplicación del programa

Matriz (marzo de 1994), fallando que los demandantes no habían coincidido al

relatar los sucesos en que apoyaban sus argumentos de que el programa era

anticonstitucional y, en una decisión posterior (agosto de 1955), apoyó la lega­

lidad del programa.52 El juez consideró el asunto de la gente sin hogar como una

condición de vida y siguió el criterio de la Suprema Corte de California, en un

caso reciente en Santa Ana, que involucró una ordenanza sobre acampar

(1995)," así como las decisiones de la Suprema Corte de los Estados Unidos de

Norteamérica, en Powell y Robinson.

La determinación del juez Jensen fue que los demandantes no habían mostra­

do la carencia de vivienda como una condición de vida, y que el programa Matriz

no castigaba a la gente por ser desamparada.54 Al examinar los casos de personas

que dormían en los quicios de las puertas y otros lugares no permitidos, y de

quienes dormían en los parques y en otros lugares públicos durante lapsos

prohibidos, el juez Jensen emitió el fallo de que estos actos eran de voluntad

propia y por lo tanto estaban sujetos a reglamentación que no estaba prohibida

por la Octava Enmienda.

Al analizar si la Operación Matriz privaba a los demandantes de igualdad de

protección por significar una dificultad especial sobre la gente sin hogar,

declinó señalar a los desamparados como una clase y denegó que el programa

341

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

ameritara escrutinio estricto; en lugar de eso, sólo lo sometió a una revisión

racional de igualdad de protección. Tratado de esta manera, el programa Matriz

pasó fácilmente la prueba.

El juez Jensen determinó que estaba racionalmente relacionado con los intere­

ses de la ciudad para "protección de la seguridad pública y la salud, y la conser­

vación de los parques para sus propósitos originales. La ciudad aportó clara evi­

dencia de que los campamentos de la gente sin hogar pueden conducir a la venta

de drogas, vandalismo, eliminación pública de desechos humanos y otras situa­

ciones insalubres, así como facilitar la comisión de otros delitos por y en contra

de las personas desamparadas".35 Esta conclusión estuvo apegada a los recientes

fallos de otras cortes,56 por lo que el juez Jensen no encontró elementos en Matriz

que desplazaran o castigaran a la gente sin hogar:

Los demandantes no presentaron ninguna evidencia de que la ciudad haya imple -mentado el programa Matriz para castigar a la gente sin hogar, o de que Matriz deja de cumplir sus propósitos. Argumentan que la ciudad puede aprobar una legis­lación alternativa para proscribir ios principales males que teme. Mientras dicha legislación alterna se aprueba y dados los problemas sociales que origina la con­ducta delictiva, a la corte no la convence el argumento de que reglamentar los fenó­menos que la propician, como alojamiento y campamentos, no sea un planteamien­to oficial legítimo.57

El juez Jensen desechó otras declaraciones y falló también a favor de la ciudad.

Sostuvo que el programa Matriz no afectaba los derechos a viajar de los indi­

gentes, ya que el tratamiento era igual tanto para los residentes como para los

no residentes.58 Denegó las impugnaciones de que las leyes en contra del aloja­

miento o acampar fueran vagas y que dieran a la policía mucha discrecionali-

dad para hacer que se cumplan y a los ciudadanos poco anuncio de actos

342

LA R E C U P E R A C I Ó N DE LAS C A L L E S

prohibidos. Sobre su extralimitación -que abarcaba mucha de la libertad de

expresión que ampara la Constitución-, esto no era un tema, ya que la expre­

sión no estaba implicada.

La ciudad había reunido un registro excelente y completo de sus labores

para atender a la gente sin hogar y los indigentes. La policía había trabajado efi­

cientemente con la procuraduría de la ciudad para implementar el programa

Matriz y sus abogados presentaron ante la corte, tanto argumentos legales bien

fundamentados, como informes convincentes de hechos reales para apoyar las

labores de la ciudad. Sin embargo, Joyce se encuentra ahora en apelación ante

el Noveno Circuito.5'

La Operación Matriz sobrevivió una impugnación legal pero agitó un panal

de avispones políticos. En la Junta de Supervisores, la supervisora Angela Alioto

(quien iba a ser candidata a alcalde en 1995) propuso un plan de amnistía para

retirar los cargos en contra de algo así como quinientas personas que habían

sido arrestadas por dormir o acampar en lugares no permitidos. Con la férrea

oposición del alcalde y una mayoría de supervisores, la amnistía perdió por una

votación de ocho a tres. El San Francisco Chronicle publicó "la posición clara de

ley y orden" de la junta y destacó el hecho de que la votación "reveló inespe­

radas maniobras entre los miembros del panel que usualmente presentaban

inclinaciones liberales, pues varios supervisores que habían atacado la re­

prensión de Jordan en el pasado, no titubearon ayer en votar en contra del

plan de amnistía".60

Maniobras similares ocurrieron durante la campaña para alcalde de 1995.

En agosto, durante las asambleas preliminares, el candidato Willie Brown adop­

tó una clara posición en contra del programa. En un debate de cinco partici-

343

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

pantes, la Operación Matriz fue el tema dominante, y los cuatro oponentes de

Jordan la atacaron. Brown llegó a describir el programa como "personas en uni­

forme operando como si fueran oficiales de ocupación en una tierra conquista­

da".61 Para octubre, aunque Brown todavía era opositor al programa Matriz, el

Chronicle señaló: "Uno de los límites más críticos [...] se está desvaneciendo: la

línea entre el alcalde Frank Jordan y sus oponentes sobre cómo tratar a la gente

de la calle[...] Los candidatos rivales Willie Brown y Roberta Achtenberg todavía

condenan el programa Matriz de Jordan[...] pero dejan claro que ellos también

mandarían a la policía tras de la gente que acampa en los parques, bebe alco­

hol en público y comete delitos similares".62 La controversia sobre el programa

Matriz se convirtió en un tema de tanta importancia que el San Francisco

Chronicle le endosó casi exclusivamente a Jordan el programa, y publicó un edi­

torial titulado "Jordan Deserves Re-election for Matrix" Jordan se merece la

reelección por Matriz):

Hubo un tiempo en que los críticos de Jordan lo atacaron por lo que ellos llama­ban penalizar la falta de vivienda. Los defensores de la gente sin hogar todavía dicen esto, pero la manada política parece haberse dado cuenta de que esa tonada de rap no suena bien entre los votantes[...]

A propósito de no aprender de la historia [en referencia a la necesidad de pro­porcionar a los desamparados más y mejores servicios], ¿recuerdan al alcalde Art Agnos? Él no quería molestar a la gente sin hogar sin antes proporcionarles sufi­cientes servicios. El resultado fue que cuando estos desamparados violaron la ley, a la policía se le ordenó no intervenir. El Centro Cívico se convirtió en la Meca de lo sucio de Estados Unidos. La decisión de que no interviniera la policía convirtió a San Francisco en un imán para gente que sólo quería pulular, no trabajar, drogarse y ensuciar la ciudad.63

Sin embargo, el alcalde Jordan perdió las elecciones de diciembre de 1995. El

344

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

recién electo alcalde Willie Brown dio formalmente por terminado el programa

Matriz el 12 de enero de 1996. Sus acciones y palabras desde entonces han

creado incertidumbre sobre si el cambio es nominal o sustantivo. Por ejemplo,

aseguró que pese a terminar el programa Matriz, "he dado instrucciones [al jefe

de la policía, Fred Lau] de hacer respetar la ley, pero no hasta el grado de que

la gente sin hogar o los pobres sean discriminados".64 La ambigüedad de este

mensaje ha sido ampliamente destacada, aun por los defensores de la gente sin

hogar. Paul Boden, de la Coalición para la Gente sin Hogar, advirtió que "esto

es exactamente lo que Jordan dijo: que estas leyes se aplican a todos. ¿Así es

que, qué quiere decir? ¿Esto quiere decir que a todos les será permitido tomar

una siesta en el parque? ¿O quiere decir que todo aquel que tome una siesta en

un parque será arrestado?"65

Las implicaciones políticas y en las actividades de la policía de la elección

de Brown y subsecuentes movimientos hasta el presente no están totalmente

claras. Willie Brown, por supuesto, es un acontecimiento político en California:

el impacto de su carisma en la campaña por la alcaldía de San Francisco no

puede ser ignorado. Una cuestión que surgió de esto, fue hasta qué punto los

oponentes de Jordan -Brown y Achtenberg- fueron capaces de explotar el men­

saje de que el programa Matriz estaba dirigido específicamente a los desam­

parados. En la mente del público, y hasta de la policía, Jordan evidentemente

falló en su intento de relacionar el desorden y el temor con el delito, y en que

no dejó clara la necesidad de restauración del orden para reducir la espiral de

la declinación urbana. La procuraduría de la ciudad convenció a la corte

de estos hechos, pero mantuvo en el caso Joyce su apoyo al programa Matriz.

No obstante, la opinión pública pareció no estar convencida.

345

[ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

Seattle: ¿De quién es esta acera?

Un procurador de la ciudad contesta

También Seattle, Washington, como Baltimore y San Francisco, enfrentó los pro­

blemas del desorden en los espacios públicos. En respuesta a las exigencias de los

ciudadanos y el comercio, el procurador de la ciudad de Seattle, Mark Sidran,

coordinó con la Autoridad de Tránsito de la Ciudad de Nueva York la imple-

mentación del programa más minuciosamente diseñado de Estados Unidos para

restaurar el orden. Seattle, junto con San Francisco, está orgullosa de sus tradi­

ciones liberales, pero no está tan saturada con la ideología liberal. El criterio de

Seattle es más "atrasado". Por mucho tiempo ha tolerado una población de la calle

en su área de "barrios bajos" -incluyendo Pioneer Square-, que hasta hace poco

se mezclaba pacíficamente con la población turística, comercial y con los vecinos.

El término de "barrios bajos" en sus orígenes en Seattle se refería al lugar de

donde los troncos eran "deslizados" colina abajo de las partes altas del área

hacia Puget Sound. Después, cuando cambiaron los sistemas locales de cortar

los árboles, la "línea de deslizamiento" se convirtió en el lugar donde los vagos

encontraban cuartos baratos y un "lugar de reunión". Seattle se enorgullecía de

su capacidad para manejar sus problemas mediante generosos programas

de asistencia social y de compartir su prestigiada calidad de vida con todos

sus ciudadanos, tanto los pobres como los trabajadores y las clases medias.

Seattle, después de todo, no era Nueva York, Los Ángeles o San Francisco.

Pero la gente de Seattle estaba preocupada. Mark Sidran lo hizo notar en un

discurso al Club Rotario del Centro de Seattle en 1993. "[Nosotros] la gente de

Seattle tenemos esta inquietud, esta molesta sospecha de que pese a las mon-

346

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

tañas y el Sound y lo que presumimos acerca de todos nuestros recursos, tal

vez, sólo tal vez, somos como aquellas grandes ciudades de Estados Unidos, 'de

allá del este', como decíamos cuando yo era joven y antes de que California se

uniera a la lista de 'ex lugares extraordinarios para vivir'".66

Era preocupante, en especial, que a finales de la década de 1980 y princi­

pios de la de 1990, la gente "sin hogar" se hubiera ido infiltrando en el centro

de Seattle y otras zonas comerciales hasta volverse más agresiva hacia los tran­

seúntes. El problema era especialmente grave en el área adyacente a la Uni­

versidad de Washington. La gente de negocios, así como los compradores, se

sintieron frustrados, ya que a veces la multitud de gente de la calle congestio­

naba completamente las aceras, apoderándose del espacio como si fuera su te­

rritorio especial. Los peatones, incluyendo a los padres con carritos de bebé, los

ciegos y los ancianos, fueron obligados a usar el arroyo de la calle y a exponerse

al tránsito de vehículos al intentar rodear a esta gente. Algunos de los que se

apretujaban en las aceras llevaban tazas, otros pedían dinero -uno de ellos casi

siempre pedía dinero para su perro-, aunque pocos excedían los límites de la

ordenanza de Seattle que prohibía la mendicidad agresiva.67

Seattle había tratado de atender estos problemas con la aplicación de la

misma ordenanza que prohibía la obstrucción del tránsito de peatones. Esta

ordenanza de no interferir el paso representaba un intento para llegar a la le­

gislación dirigida claramente contra comportamientos específicos. Definía la

interferencia a los peatones (un delito merecedor de multa, cárcel o ambos)

como pedir con la intención de intimidar a otra persona para que diera dinero

o algo, o intencionalmente estorbar el paso de otra persona, lo que la obligaba

a hacer un rodeo para evitar el contacto físico.68

347

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

En Seattle v. Webster (1990), los defensores de la gente sin hogar impug­

naron la constitucionalidad de la parte de la ordenanza que se refería a la inter­

ferencia a los peatones, una controversia que llegó a la Suprema Corte del esta­

do de Washington. La corte apoyó varios aspectos de la ordenanza. Primero, no

era "obviamente extralimitada", esto es, el lenguaje de la ordenanza no afectaba

la libertad de expresión. Regulaba el comportamiento, no la expresión, y limita­

ba adecuadamente la legislación al requerimiento de un intento específico de

obstruir el tránsito, ya que los actos inocentes que podían provocar la acción

de otros para evitar el contacto físico -recoger firmas para una petición, partici­

par en una manifestación, hasta el paseo tranquilo- no estaban prohibidos.69 La

ordenanza tampoco era anticonstitucionalmente vaga, ya que proporcionaba

información adecuada a los ciudadanos, así como lineamientos suficientes para

evitar su aplicación arbitraria por parte de la policía.70 La corte rechazó también

una impugnación sobre la igualdad de protección de acuerdo con la Deci­

mocuarta Enmienda, al decidir que la ordenanza de interferencia de peatones

se aplicaba equitativamente a todas las personas que llenaran el requisito de

intención delictiva, y no hacia mención de circunstancias económicas o condi­

ción de residencia. Además, la corte no encontró precedente para declarar a la

gente sin hogar una clase protegida, aunque la ordenanza podía afectarlos.

Esta legislación tampoco fue suficiente para detener la proliferación del

comportamiento desordenado, ni las ominosas consecuencias que se veían ve­

nir para la comunidad universitaria, y muchos temieron que fuera sólo cosa de

tiempo que a la comunidad del centro de Seattle la destruyera el comporta­

miento cada vez más descarado de la gente de la calle. El comercio informó que

los ingresos estaban cayendo. Los ciudadanos no estaban dispuestos a hacer sus

348

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

compras en el área si necesitaban abrirse paso a través de personas echadas en

la calle, quienes los importunaban por dinero, los insultaban y orinaban y defe­

caban en público. Los ancianos que vivían en el vecindario se sentían especial­

mente molestos, estaban temerosos de su propia seguridad y de los peligros al

ser obligados a andar de lado a lado de las aceras y empujados al tránsito de

vehículos. Aunque la ordenanza de interferencia de peatones en sí misma era

constitucional, en la práctica resultaba totalmente inefectiva, pues requería pro­

bar una deliberada intención (delictiva) de obstruir el paso de peatones para que

se pudiera actuar en contra de los infractores, algo difícil cuando muchos de ellos

eran enfermos mentales, ebrios o drogados y por lo tanto indiferentes a las con­

secuencias de su comportamiento. Estaba claro que se requería algo más.

En un intento de conservar las tradiciones generosas y civiles de Seattle, el

procurador de la ciudad, Sidran, respondió con la promulgación de una orde­

nanza dirigida específicamente al comportamiento problemático en las calles

de Seattle." La ordenanza de "acera" o de "haraganear", como fue conocida, pro­

hibía a una persona sentarse o acostarse en una banqueta, de las 7 a.m. a las 9

p.m., en las áreas del centro y los centros comerciales. Al contrario de la orde­

nanza de interferencia de peatones, la violación de la ordenanza de acera era

una infracción civil (penalizada con una multa de 50 dólares o prestación de

servicios a la comunidad) que no requería intención delictiva sino simplemente

la comisión del acto prohibido. Así era más fácil hacerla cumplir.72

Las numerosas excepciones a la prohibición incluían emergencias médicas,

sillas de ruedas, los cafés en la acera, desfiles, mítines, manifestaciones, actua­

ciones o reuniones para las cuales se habían concedido permisos de uso de la

calle y asientos proporcionados por dependencias públicas o empresas pri-

349

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

vadas, o en las zonas de autobuses mientras se espera el transporte. Además, la

ley especificaba que todos los ciudadanos que violaban la ordenanza tenían que

ser notificados de su violación antes de que se les citara. En otros lugares como

los parques, o durante horas no hábiles, la gente podía acostarse cuando y

como le pareciera.

La protesta de los defensores y liberales fue inmediata y típicamente estri­

dente. La ordenanza fue llamada "anti sin hogar", y se etiquetó a Sidran como un

fascista por presentarla. Un autor local escribió: "Lo peor es que la gente está sin

hogar no por su propia culpa sino por las fallas de nuestro sistema político y

económico".73 Sidran, sin embargo, había previsto semejante ataque. Entendiendo

desde el principio que la ciudad de Seattle sería demandada, analizó por antici­

pado todos los posibles argumentos legales que se presentarían, escudriñó la le­

gislación existente en toda la nación y diseñó una minuciosa ordenanza que creyó

que pasaría la inspección. Elaboró un plan de tres puntos para producir un expe­

diente fuerte que sería presentado a la corte cuando juzgara la ordenanza.

Primero, los servicios locales tenían que ser adecuados para los verdaderamente

necesitados. Segundo, tenía que establecerse un registro claro y consistente de las

intenciones legislativas de la ciudad para restaurar el orden y no señalar o con­

vertir en chivos expiatorios a ciudadanos verdaderamente marginados. Y, tercero,

las acciones de la ciudad para aplicarla tenían que ser cuidadosamente imple-

mentadas, para no violar los derechos fundamentales de los ciudadanos.

Anteriormente, el alcalde de Seattle, Norman Rice, tomó la iniciativa para

revisar lo que la ciudad estaba haciendo por los desamparados, y para comuni­

carlo al cabildo de la ciudad con el fin de que pudiera incorporar a sus registros

una generosa historia de provisión para los ciudadanos pobres y atribulados de

350

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

Seattle. Sidran investigó y recopiló abundante información acerca de la natu­

raleza del problema. Se apoyó no sólo en información de las dependencias

municipales, sino en los testimonios de aquellos más gravemente afectados por

el desorden en las calles, como los ancianos, los enfermos, los ciegos, los pobres

y la gente de la calle que frecuentemente eran víctimas.

Respondió al clamor de los defensores de la gente sin hogar por los posibles

abusos, con una cuidadosa delincación del problema real -ilegalidad-, ponien­

do énfasis en la muy limitada naturaleza de su propuesta y apoyándola plena­

mente en el incremento de los servicios para los pobres. Sidran estableció

cuidadosamente el fundamento básico para la restauración del orden mediante

la prevención de la criminalidad y la reversión del proceso de la declinación

urbana. Como parte de esta labor, invitó a Kelling a reunirse con los miembros

del cabildo de la ciudad para revisar detalladamente y explicar la información

existente acerca del temor, el desorden, la criminalidad y la declinación urbana,

sobre todo las impresionantes reducciones en el índice de criminalidad que

habían resultado del control del desorden en los metros de Nueva York.

Sidran sabía que tenía que estar preparado para defender la ordenanza no

sólo en términos de jurisprudencia, sino en el ámbito de los registros legisla­

tivos y de los hechos que serian presentados al juez. Consideró que:

Cuando tratas de legislar en esta área, tienes que asumir que hay al menos las mis­mas oportunidades de que vayas o de que no vayas a estar frente a un juez cuyos instintos políticos le digan que controlar el desorden no es una buena idea. Con todo el debido respeto al poder judicial, llegar a este punto en estas discusiones de políticas dentro de un contexto constitucional, es una llamada a juicio en la cual no se trata sólo de un argumento analítico que apela al intelecto de la corte, sino de una cuestión que tiene que ser planteada con valor. Estos jueces son gente y tienen sus opiniones acerca de la naturaleza del asunto de los desamparados y las clases

351

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

de políticas que son "buenas" o "malas". Dado el hecho de que las políticas de estos asuntos se reflejan casi inevitablemente en los dos extremos del espectro [...] uno tiene que apremiar a los jueces para que, con base en los registros, se formen una opinión imparcial [...]

El resultado de un caso depende de la capacidad de la ciudad para integrar el expediente para que pase las pantallas ideológicas del juez, quien reaccionará ante la retórica de los defensores[...] Tienes que balancear la retórica de los defensores con tu propia retórica, con base tanto en los precedentes legislativos como en los hechos del caso. Tú quieres un buen caso porque los malos casos hacen malas leyes[...] Fue por temor a que nos tocara un juez predispuesto en nuestra contra que pasamos demasiado tiempo evaluando la naturaleza del problema, identifican­do la posición constitucional más defendible para estar dentro de ella, y cómo obtener [...] los mejores registros.

Sidran entendió que los defensores presentarían a la corte los ejemplos más

conmovedores del problema desde la perspectiva de sus clientes. Buscó con­

trarrestar estos ejemplos con historias igualmente conmovedoras de aquellas

personas que sufrían por las acciones de la gente de la calle echada en las ban­

quetas -los ciegos, los incapacitados, los ancianos, los padres con niños- y

otros que sufrirían como víctimas si los buenos ciudadanos se retiraran de las

calles. Como lo explica Sidran: "lo que haces es una especie de balance en los

corazones y las mentes de la corte, acerca de a quién pertenece esta acera. La

respuesta a esta pregunta debe estar en tus registros de hechos". Así, Sidran

estableció una conexión directa entre los hechos de la gente de la calle y las con­

secuencias de los mismos para la seguridad y la vitalidad del comercio en la zona.

Si la gente de la calle se aglomeraba en la orilla de la acera, Sidran preguntaba:

"¿Qué hace la gente que trata de cruzar la calle, de estacionar sus automóviles, de

entregar productos? ¿No es peligroso que la gente obstruya la banqueta y obligue

a otros a circular por la calle para poder pasar?". Sidran expuso las consecuencias

352

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

de que la gente de la calle se juntara afuera de los edificios: "Aquí es donde usted

puede encontrarse con los incapacitados, los ancianos, los ciegos... la gente que

probablemente no lleve el paso con el tránsito y quiere estar en las banquetas".

Además, si los buenos ciudadanos estuvieran tan asustados que se retiraran

de las calles, los desamparados se convertirían en víctimas de los depredadores.

La cuestión fue: "¿Aquí prevalecen los derechos de quién? ¿De la gente que debe

usar la acera porque es el único derecho de vía entre los puntos A y B, o de

aquellos que quieren tenderse sobre ella pese a tener muchas otras opciones,

como parques, otras calles, etcétera?".74 Y más allá de la cuestión de los dere­

chos, el tema fue el balance entre la seguridad de todos los ciudadanos,

incluyendo la gente de la calle, y los derechos de unos cuantos.

Cuando la ordenanza fue aprobada por el cabildo de la ciudad de Seattle en

octubre de 1993, junto con una reforma a la ordenanza de la mendicidad agre­

siva, se tomaron con mucho cuidado los pasos para su implementación: se fi­

jaron letreros; se repartieron folletos entre los ciudadanos; quienes violaban la

ley fueron advertidos de su aplicación, y se tomó la decisión de que las medi­

das iniciales para su aplicación serían dirigidas solamente por policías entrenados

especialmente, con asesoría del procurador de la ciudad. Sin embargo, numerosas

personas sin hogar, sus defensores, así como organizaciones políticas, sociales y

de la comunidad, presentaron ante la Corte Federal de Distrito una demanda en

contra de la ciudad, por cargos de que tanto la ordenanza de las aceras como la

ordenanza de la mendicidad agresiva eran anticonstitucionales y violaban los

derechos de los demandantes a la libertad de expresión y de asociación, el dere­

cho a viajar, al proceso debido y a la igualdad de protección.75 Nuevamente el

tema para los demandantes fue el problema de la gente sin hogar: "No hay duda

353

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

de que las ordenanzas de la acera y de la mendicidad, especialmente al conside­

rarlas en conjunto con ordenanzas aprobadas por el cabildo de la ciudad de Seattle

el mismo día, están dirigidas a la población sin hogar de la ciudad de Seattle".76

Los cuidadosos e intensos trabajos de la ciudad para documentar su caso y

redactar la ley tan minuciosamente como fuera posible, no pasaron desa­

percibidos para la corte. En Roulette v. Seattle, la juez Barbara Rothstein atendió

primero la ordenanza de la acera, y rechazó de inmediato el argumento de los

demandantes de que la ordenanza era anticonstitucionalmente vaga. En lugar

de eso, decidió que contenía tanto una descripción clara del comportamiento

proscrito (por lo tanto eliminaba el peligro de que la policía ejerciera su crite­

rio sin limitantes), como el aviso adecuado a los ciudadanos respecto a los actos

reprimidos y a las zonas en las cuales la ordenanza estaba vigente.77 También

negó la impugnación de que la ordenanza violaba el fundamental derecho

constitucional a viajar, porque el derecho no se aplica generalmente al com­

portamiento en la calle. Distinguiendo Roulette de dos casos recientes, Pottinger

v. City of Miami y Tobe v. City of Santa Ana, la juez Rothstein hizo notar que en

estos casos las ordenanzas habían impuesto responsabilidad penal por dormir,

acostarse, comer y realizar numerosas actividades de sustentamiento de la vida

en lugares públicos, y hacerlas cumplir "era congruente con la acción concerta­

da por la policía dirigida contra la gente sin hogar, incluyendo arrestos masivos

junto con la confiscación y destrucción de sus pertenencias". En ambos casos,

las cortes hallaron evidencia de que las ciudades habían intentado obligar a la

gente sin hogar a que abandonara el área, al buscar la forma de retirarlos de las

zonas en las cuales se reunían. En Seattle, la juez Rothstein no encontró bases

para concluir que la ciudad había buscado expulsar a las personas sin hogar de

354

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

sus zonas comerciales. Claramente, la cuidadosa atención de Sidran para crear un

registro del tratamiento de Seattle a la gente sin hogar a través de medidas que

reflejaban integridad, interés y la provisión de servicios concretos, fue efectiva.

Volviendo a las reclamaciones de la Primera Enmienda, la juez Rothstein

falló que la ordenanza de la acera regulaba solamente actos que no contenían

"en y por sí mismos un elemento expresivo", porque el hecho de sentarse o

acostarse no estaba inextricablemente ligado o era necesario para la expresión.

Los desamparados podían desempeñar otros actos comunicativos sin acostarse.

Además, la sola presencia de una persona sin hogar acostada o sentada en la

acera no constituía expresión protegida, por el contrario, "el argumento de los

demandantes requeriría la conclusión de que cada acto público de la gente sin

hogar es conducta expresiva protegida por la Primera Enmienda porque ellos

están, con su sola presencia, haciendo una continua declaración social. La corte

rechaza este argumento por no tener apoyo precedente de la Primera Enmienda".

Finalmente, al atender la impugnación de igualdad de protección, la corte

falló que no había violación de sus derechos a la libre expresión, tránsito o pro­

ceso debido, no había precedente que reconociera a la gente sin hogar como

una clase y no había discriminación evidente en la ordenanza o su aplicación.

Por lo tanto, la juez Rothstein aplicó una prueba de relación racional, que la

ciudad satisfizo fácilmente al demostrar que su legítimo interés por garantizar

la seguridad de los peatones y salvaguardar la vitalidad económica de las zonas

comerciales, era racionalmente relativo a la prohibición de sentarse o acostarse

en las aceras de las zonas comerciales durante ciertas horas.

La ordenanza contra la mendicidad agresiva definía esta actividad como

"pedir con la intención de intimidar a otra persona para que diera dinero o

355

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

alguna otra cosa78 [...] ya sea verbalmente, con señales del cuerpo, gestos u otros

medios".7' Las reformas en 1993 agregaron la definición de "utilizar una con­

ducta que haría que una persona razonable temiera o se sintiera obligada"80 y

una lista de circunstancias que debían ser consideradas al determinar si una

persona trató de intimidar a otra para que le diera dinero, incluyendo tocar o

seguir a una persona, usar lenguaje grosero o abusivo, o insistir en pedir des­

pués de que la persona ha dado una respuesta negativa.81

Los demandantes afirmaron que la ordenanza prohibía anticonstitucional­

mente la expresión amparada por la Primera Enmienda porque era extralimita­

da y vaga. Ambas, la corte y la ciudad, aceptaron que la mínima mendicidad

pacífica y la petición para propósitos caritativos merecían alguna protección de

la Primera Enmienda.82 Por lo tanto, la juez Rothstein falló que la ordenanza no

se extralimitaba, ya que se aplicaba sólo a "amenazas de causar lesión corporal

o daño físico a la propiedad de otro, lo cual haría a una persona razonable

temerosa de tal daño". Tales amenazas no eran expresión protegida. Sin embar­

go, encontró la sección de la ordenanza que establece las circunstancias que

deben considerarse al determinar la intención de alguien de intimidar a otro,

tanto carente de especificidad como incluyente de alguna expresión protegida

por la Primera Enmienda. Esta sección era por lo tanto vaga y extralimitada, y

la corte pudo fallar que la ordenanza sería constitucional, sólo si se rechazaba

o reformaba la sección de circunstancias.83

En marzo de 1996, la Corte de Apelaciones del Noveno Circuito apoyó la

posición de la ciudad en el caso Roulette. Por una mayoría de dos a uno, el juez

Alex Kozinski falló que aun cuando sentarse puede "posiblemente ser expresi­

vo", esto no era suficiente para sostener la queja de que la ordenanza era anti-

356

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

constitucional. Sentarse o acostarse en la acera no eran formas de conducta

"integradas a, o comúnmente relacionadas con, expresión".84 Sin embargo, el

caso sigue sin resolverse, por una petición de los demandantes para nueva au­

diencia en el Noveno Circuito. Mientras tanto, la ciudad también responde a

dos impugnaciones a la ordenanza presentadas bajo la Constitución estatal.85

LAS LECCIONES QUE HEMOS APRENDIDO

De las experiencias de la ciudad de Nueva York y su Autoridad de Tránsito,

Baltimore, San Francisco y Seattle, podemos obtener numerosas conclusiones

acerca de lo que funciona y lo que no funciona al intentar la restauración del

orden. En particular cuatro elementos contribuyen para que los funcionarios de

la ciudad y los departamentos de policía obtengan buenos resultados al desa-

rrollar la legislación e implementar sus programas:

• Encontrarse en el campo de la alta moral

• Aprender a resolver problemas

• Prepararse para ganar en la corte

• Involucrar a la comunidad

Encontrarse en el campo de la alta moral

La implementación de un modelo de prevención del crimen con base en la

comunidad para el control de la criminalidad y el mantenimiento del orden

357

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

requerirá nueva legislación, programas y políticas. A primera vista, buena parte

del trabajo necesario para el mantenimiento del orden puede parecer de mal

gusto o desagradable, y dar la impresión de que impone el orden a costa de la

libertad. Es un hecho que la restauración del orden puede beneficiar a la comu­

nidad entera, incluyendo a quienes son los más necesitados y a quienes podría­

mos considerar como los "causantes de problemas". Puede realizarse en las for­

mas diseñadas para garantizar los intereses de las libertades fundamentales de

todos.

El propósito del mantenimiento del orden es prevenir el temor, el crimen

y el deterioro urbano. Aunque las actividades de mantenimiento del orden

pondrán a la policía en contacto con la gente sin hogar y con los pobres, con

quienes están perturbados de la mente, con los jóvenes y quienes abusan de

las sustancias prohibidas, los trabajos para el mantenimiento del orden no se

hacen con la intención de resolver los problemas de la sociedad en estos sec­

tores de la población. Este mensaje debe dirigirse de la misma manera a los

líderes políticos, los representantes de los medios, los ciudadanos, los policías

y los profesionales de la justicia penal. En el Metro de la ciudad de Nueva York,

nuestro propósito era crear un medio ambiente seguro y sin amenazas para

todos los pasajeros, incluyendo la gente pobre y con problemas. En Seattle, el

propósito de Sidran en la restauración del orden fue mantener un centro co­

mercial del vecindario seguro y viable para los residentes. Propósitos similares

caracterizaron los esfuerzos en Baltimore y San Francisco. En cada caso, fueron

atendidos propósitos más amplios y reconocidos, como mantener una comu­

nidad, apoyar sus instituciones y asegurar el comercio... para nombrar sola­

mente tres.

358

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

El primer objetivo de las intenciones para restaurar el orden es reclamar el

campo de la alta moral al enfocar el asunto en los términos adecuados. Desde el

principio, en el Metro de la ciudad de Nueva York entendimos que permitir a

los otros enfocar el asunto del desorden como un problema "de la gente sin

hogar" habría sido una trampa organizativa, legal y política. Como organiza­

ción, habría concedido a la policía que el mantenimiento del orden era sólo una

función periférica, separada de la función principal de la policía de prevenir el

delito. Legalmente, habría permitido a los defensores fijar los términos de la li­

tigación y que emboscaran a la MTA y a la policía con argumentos legales acer­

ca de "hostilizar a los pobres". Políticamente, habría evocado respuestas de una

"patada en el trasero" para la gente sin hogar, un problema grave por sí mismo

pero fundamentalmente diferente del que estaba tratando la MTA, y que era la

ilegalidad.

Sidran entendió muy bien estos obstáculos en Seattle. Su pregunta: "¿De

quién es esta acera?", hecha con alguna indignación, y sus poderosas descrip­

ciones de los ancianos y las personas con discapacidad luchando por lugares

seguros para caminar, ilustraron claramente la competencia de valores y dere­

chos que estaban en juego.

Puede ser que relacionar el problema de la gente sin hogar con el mante­

nimiento del orden causara que el alcalde Jordan perdiera en San Francisco.

El significado de la elección de Willie Brown y el papel de la Operación

Matriz para que perdiera la silla Frank Jordan todavía no están claros. La

amplia historia política de Brown y su carisma son ampliamente reconocidos

e indudablemente contribuyeron a su victoria. No obstante, la controversia

respecto a la Operación Matriz debe ser ilustrativa, especialmente a la luz de

3S9

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

lo que está sucediendo en la ciudad de Nueva York. Mientras el alcalde Jordan

y otros funcionarios de San Francisco deben haber logrado o previsto los be­

neficios de la restauración del orden en la reducción del temor y el control de

la criminalidad, esta meta no estaba integrada en sus acciones. Esto no es del

todo sorprendente. La intención de Jordan de tratar de solucionar el desor­

den fue uno de los primeros esfuerzos a nivel ciudad hecho en Estados

Unidos, y él no titubeó al improvisar sobre la marcha. En la ciudad de Nueva

York, el impacto del mantenimiento del orden en el Metro estaba sólo

empezando a ser reconocido en este tiempo, y las acciones del NYPD todavía

no se realizaban.

Está claro, sin embargo, que el Departamento de Policía de San Francisco

era ambivalente acerca del mantenimiento del orden y había fallado al integrar­

lo en una estrategia general de control de la delincuencia. Pese a una declara­

ción de política sobre el desorden, cuidadosamente elaborada, el departamento

sólo había autorizado a los policías a tratar con los pordioseros agresivos.

Mientras que hacer cumplir la ley en contra de los pordioseros agresivos se con­

sideraba como una responsabilidad de los policías de San Francisco, su "prin­

cipal objetivo era prevenir y suprimir los delitos graves".86

Al duplicar las labores de beneficencia social para la gente sin hogar y

buscar el mantenimiento del orden en un solo programa plenamente visible e

identificable, los funcionarios de la ciudad se hicieron vulnerables a acusa­

ciones de que estaban hostilizando a los pobres y a los marginados, lo que

puso a Jordan a la defensiva durante toda la campaña por la alcaldía. Sus opo­

nentes lo tuvieron a su alcance de dos maneras: podían apoyar la aplicación

de una ley equitativa y podían atacar que se discriminara a la gente sin hogar.

360

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

El hecho de que los programas de beneficio social se dirigían a la gente sin

hogar se perdió en la retórica política. Sin embargo, al juntar en el mismo

esfuerzo la gente sin hogar y el desorden, se hizo fácil desvirtuar el espíritu

de la Operación Matriz.

Con la ventaja de la percepción retroactiva, podemos cotejar Matriz con las

experiencias del Metro y las calles de Nueva York. En el Metro, Bratton vio el

desorden, la evasión del pago de tarifas y el robo como un manto sin costuras:

cuando la policía trataba con uno, trataba con todos. Hoy, tanto para el alcalde

Giuliani como para Bratton, las actividades de mantenimiento del orden del

NYPD son la piedra fundamental para la prevención y reducción de la crimina­

lidad. El mensaje parece claro: separar la falta de vivienda y el desorden. La

primera es una condición, el otro es un comportamiento. Son diferentes tipos

de problemas con poco traslape. Debe mantenerse el enfoque en la vinculación

entre desorden, temor, criminalidad y deterioro urbano.

Dos recomendaciones finales sobre juntar la falta de vivienda y el desorden.

Primero, las ciudades simplemente no pueden ignorar a la gente sin hogar y aun

así restaurar el orden. Suficiente traslape existe entre los dos casos: al ignorar

los problemas sociales, las ciudades ponen en gran riesgo sus tareas de mante­

nimiento del orden. Segundo, pese a la necesidad de atender los problemas

sociales de una manera conceptual y programáticamente aparte del desorden,

la policía todavía tiene una importante responsabilidad ante tales problemas.

La gente sin hogar necesita la protección de la policía y su ayuda, con frecuen­

cia para encontrar las dependencias sociales adecuadas para presentarles sus

problemas. Cuidar de aquellos que no pueden cuidarse a ellos mismos siempre

ha sido y será una función esencial de la policía.

361

N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

Ubicarse en el campo de la alta moral incluye un segundo axioma: mante­

ner el orden de la manera correcta. No se necesita decir mucho más acerca de

esto. Los policías deben entender que nunca se les pedirá que hagan cosas para

las que no haya justificación legal o moral. No hay necesidad de trabajar sucio

o formar "comandos de limpieza". Barrer sólo acarrea problemas a las ciudades.

Desde Newark durante la década de 1970 hasta los metros de Nueva York,

Seattle y ciudades por todo Estados Unidos, hay numerosos ejemplos acerca de

cómo mantener el orden adecuadamente. Bajo administraciones previas de la

ciudad y de policía, Baltimore hizo funcionar la ley, ya fuera haciéndola respetar

o continuando con la aplicación de leyes que las cortes consideraron anticons­

titucionales. Fueron atrapados y ahora, el departamento de policía y la ciudad

están pagando los altos costos por lo que fue falta de cuidado o irresponsabili­

dad. No son sólo malos hechos los que hacen malas leyes, también malas prác­

ticas hacen malas leyes.

Aquí el mensaje básico es: tomar tiempo para preparar cuidadosamente las

cosas y hacerlas bien. No actuar impulsivamente con una respuesta no razonada

a los cargos emocionales hechos por los contrarios. Tomarse tiempo para exa­

minar los intereses reales que están en juego. Examinar las suposiciones fun­

damentales e impugnarlas si tienen fallas, o si están incompletas o sesgadas.

Investigar. Debes estar preparado para apoyar tu propio razonamiento en todas

formas: moral, práctica y legalmente. Revisa la ley y cámbiala si es necesario.

Involucra al público completamente en tus deliberaciones, proporciona canales

y busca la retroalimentación; está preparado y dispuesto para cambiar de direc­

ción. Y si las políticas y el programa carecen de un fundamento moral e inte­

gridad, no las apoyes aunque puedan pasar una prueba de legalidad.

362

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

Aprender a resolver los problemas

Para encontrarse en el campo de la alta moral, los funcionarios y ciudadanos

deben entender claramente el problema al cual se enfrentan y trabajar para en­

contrar las soluciones adecuadas. Con este fin, el experto de la policía, Herman

Goldstein, concibió un poderoso método para solucionar problemas que es

sofisticado, fácil de entender, enseñable y práctico.87 Aunque inicialmente fue

desarrollada como una metodología de la policía, la solución de problemas es

aplicable a otras dependencias gubernamentales y de justicia penal. Este fue el

método que Kelling adoptó y con el que trabajó para guiar a la Autoridad del

Transporte de la Ciudad de Nueva York en numerosos pasos para implantar

soluciones a los problemas de los desórdenes en el Metro.

Paso 1: El primer paso -identificación del problema- es probablemente el

más importante en el proceso de solución. Podemos pensar que sabemos lo que

es el problema cuando nos enfrentamos a uno, pero no es tan sencillo. Todos

"sabían" que el problema del Metro era la gente sin hogar... y los intentos para

tratarlo como tal condujeron a duplicidad y dificultades. Todos "sabían" que el

graffiti en el Metro era un problema de hacer respetar la ley, así que por años se

apilaron arrestos sobre arrestos mientras aquel empeoraba. Y así sucesivamente.

Paso 2: Es muy importante identificar el problema, pero eso es sólo el

primer paso dentro de la metodología de solución. En el Metro, el siguiente

paso fue identificar las opciones programáticas para todas las dimensiones del

problema. ¿Quién necesita ayuda? ¿Qué ayuda sería la más efectiva y adecua­

da? ¿Cómo puede proporcionarse mejor?

Paso 3: La fuerza de tarea examinó la moralidad, legalidad y constituciona-

363

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

lidad de todas las opciones programáticas, a la luz de las acciones y los valores

básicos de la organización. ¿Cuáles eran los valores de la Autoridad de Tránsito

de la Ciudad de Nueva York y su policía? ¿Cómo serían mejor implementados?

¿Qué tácticas llenaban aquellas normas?

Paso 4: Todos los departamentos concernientes y afines, oficinas guberna­

mentales, departamentos de policía e instituciones de servicio, participaron en

la planeación o fueron informados, para asegurarse de que las metas del pro­

grama no fueran minadas o embotadas por operaciones conflictivas realizadas

en otra parte. Se señalaron las formas de servicio y su aplicación, y los líderes

de la comunidad y los políticos fueron informados de las consecuencias de tales

formas. ¿Qué servicios se requerían para el mantenimiento del orden? ¿Quién

podía hacerlo mejor? ¿Qué se podía hacer con los viciosos empedernidos que

habían ido al Metro literalmente a morirse?

Paso 5: Los reglamentos del Metro fueron revisados a la luz de la ley y las

cambiantes tradiciones legales, sociales y morales. ¿Qué reglas podían pasar la

inspección constitucional? ¿Qué era "obstruir" y cómo podía ser aplicada una

regla que lo prohibía?

Paso 6: Los ciudadanos y los líderes de la comunidad fueron informados de

la naturaleza del problema y el programa propuesto, incluyendo las implica­

ciones constitucionales y morales y las limitaciones de la policía, para que ellos

pudieran ajustar sus expectativas a las realidades prácticas y legales. ¿Qué resul­

tados podemos esperar? ¿Qué tan pronto?

Paso 7: La fuerza de tarea implantó mecanismos de retroalimentación, efec­

tivos y precisos, para proporcionar información constante sobre la efectividad

del programa, su impacto en varios grupos determinados y las consecuencias

364

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

no previstas: ¿Cuáles fueron los triunfos iniciales reconocibles? ¿Cómo po­

demos retroalimentar la información a los grupos de interés? La valiosa retroa-

limentación vino a confirmar los temores de que aunque había sido iniciado un

programa conceptualmente válido, la falta de liderazgo estaba dejando que se

marchitara. Esto también convenció a los líderes de la Autoridad Metropolitana

del Transporte de que era necesario un nuevo liderazgo de la policía de tránsi­

to, si el orden en el Metro iba a ser restaurado.

La vasta identificación del problema y su solución han caracterizado cada

historia de éxito de la policía y la justicia penal que nosotros conocemos. La

"sabiduría convencional" y el "sentido común" no son los lineamientos con­

fiables que muchos dicen. Esta es la mala noticia. La buena noticia, sin embar­

go, es que hay mucha sabiduría, con frecuencia desarticulada, en organiza­

ciones que alguna vez practicaron una metodología de solución de problemas.

La Autoridad Metropolitana del Transporte necesitaba ayuda y hasta un nuevo

liderazgo, para implementar el mantenimiento del orden en el Metro de Nueva

York, no obstante, un capitán había tenido éxito al iniciar acciones que con­

tenían virtualmente todos los elementos de una buena práctica, aun antes de

que las actividades para solucionar los problemas empezaran o de que Bratton

fuera nombrado.

Un teniente de policía tuvo la clave para controlar a los limpiaparabrisas en

la ciudad de Nueva York, pero era necesario que sus ideas fueran actualizadas

y se les diera credibilidad antes de que pudieran ser puestas en práctica. La lec­

ción no es sólo que la policía y las dependencias de la justicia penal deben

emplear métodos de solucionar problemas, sino que el proceso incluye al per­

sonal de línea: aquellos que trabajan con el problema a diario y lo sienten.

365

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

La cuestión es cómo aplicar una orientación para solucionar los problemas

a través de las organizaciones de justicia penal, para que ellas puedan respon­

der rápidamente, no después de que se han perdido miles de patrocinadores del

transporte público, la reserva de viviendas de una ciudad ha sido grave e irre­

mediablemente dañada, los.limpiaparabrisas han aterrorizado a miles de con­

ductores, o los traficantes de drogas han invadido un vecindario completo. No

estamos seguros de la respuesta completa; sin embargo, el desarrollo y man­

tenimiento de un enfoque en la comunidad -y las fuerzas que ese enfoque ge­

nera- son absolutamente necesarios.

Prepararse para ganar en la corte

Para que tenga una oportunidad de sobrevivir a largo plazo y alcanzar sus

metas, cualquier política de restauración del orden debe apoyarse firmemente

sobre bases morales y utilitarias y ser capaz de sobrevivir a una intensa batalla

legal. La forma más sabia es asumir desde el principio que serás impugnado en

la corte, y planear la legislación, programas y políticas adecuadamente. Hacer

esto necesariamente requerirá contar con la estrecha coordinación entre fun­

cionarios de la ciudad, policía, otras oficinas de justicia penal y la asesoría legal

de la ciudad y del condado, y debe incluir a los ciudadanos. Esta coordinación,

bien llevada, significará una base sólida sobre la cual la asesoría legal puede mon­

tar una exitosa defensa de dos puntos del programa de la ciudad: primero, lle­

vando un registro cuidadoso de las acciones de la ciudad para presentarlo ante la

corte y, segundo, respondiendo a los argumentos legales que seguramente serán

esgrimidos por los defensores de quienes se oponen a la restauración del orden.

366

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

Convencer a ¡a corte con el registro de hechos

El registro de los trabajos de la ciudad para desarrollar la legislación, programas

y políticas para restaurar el orden, presentado ante la corte, será de tanta impor­

tancia para el resultado del caso como los mismos argumentos legales. Para

empezar, la ciudad debe ser capaz de proporcionar una relación clara del inten­

to legislativo para restaurar el orden, como parte de una tarea global para con­

trolar la criminalidad y evitar un mayor deterioro urbano. Los defensores de la

gente sin hogar tendrán un punto a su favor si pueden presentar una demanda

sobre el hecho de que los funcionarios de la ciudad, o la policía, estaban más

preocupados por desplazar a las personas indigentes que por patrullar los ve­

cindarios para evitarles una mayor declinación.

Si el registro legislativo documenta el hecho de que las decisiones políticas

fueron tomadas para desarrollar un programa de restauración del orden, des­

pués de que los funcionarios analizaron cuidadosamente investigaciones re­

cientes que relacionan desorden, temor, delitos graves y declinación urbana,

una ciudad será más capaz de convencer a una corte de que su interés e inten­

ción son legítimos y constitucionalmente aceptables.

También se presentará, en un informe, la evidencia de que la ciudad cum­

plió sus responsabilidades con los pobres y los indigentes, ofreciéndoles servi­

cios sociales, entrenamiento para el trabajo, asesoría, vivienda y otros recursos

dentro de la comunidad. No es necesario que todos estos servicios procedan del

gobierno -también pueden ser recursos del sector privado-, pero el gobierno

debe participar activamente en ponerlos en orden y monitorear las necesidades

de los ciudadanos. Es necesario que los servicios no estén relacionados directa­

mente con un programa de mantenimiento del orden. Sin embargo, como un

367

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

elemento independiente en el registro de la ciudad, servirán para borrar la

impresión de que en sus actividades de mantenimiento del orden, la ciudad de

alguna manera discriminó a los indigentes, las personas sin hogar o gente mar­

ginada de cualquier otra forma. En Seattle y en San Francisco, los registros de

los servicios proporcionados a los indigentes y a las personas sin hogar sirvieron

para estos efectos.

El registro de hechos realizados por una ciudad también debe prestar cuida­

dosa atención a los derechos fundamentales de todos los ciudadanos, al imple-

mentar la legislación y el programa de restauración del orden. La asesoría legal

debe trabajar muy cerca de los funcionarios de la ciudad y la policía, para infor­

mar y orientar al público y entrenar a los policías, con anterioridad a la imple-

mentación de una nueva legislación o un nuevo programa de restauración del

orden, como lo hicieron en el Metro de la ciudad de Nueva York, y debe estar

disponible para consulta conforme avance el programa, como lo estuvieron los

abogados de la procuraduría de la ciudad en San Francisco. Los funcionarios de

la ciudad y de la policía deben desarrollar lineamientos explícitos para que los

sigan los policías como parte de sus esfuerzos para hacer que se cumplan.

Con el registro de hechos se debe apoyar la efectividad del programa, de

acuerdo con las metas establecidas -disminuir el temor, tener más seguridad en

las calles, remodelar los vecindarios, disminución de la criminalidad-, si es que

sus avances pueden ser registrados. Las declaraciones de los ciudadanos en

Boyd Booth, los índices de criminalidad reducidos, los proyectos de restau­

ración como el del parque Bryant en la ciudad de Nueva York y la satisfacción

de los ciudadanos con el área del centro de la ciudad de Baltimore, dan todos

testimonio de lo que se ha logrado con la restauración del orden.

368

LA R E C U P E R A C I Ó N DE LAS CALLES

Convencer a la corte con argumentos legales

Como un primer paso, la legislación en que se fundamenten la restauración y

el mantenimiento del orden necesitará ser elaborada minuciosamente para evi­

tar impugnaciones por vaguedad o extralimitación, y para atender hechos más

que condiciones. Hoy, la mayoría de los tribunales ha determinado que el acto

de mendigar conlleva la protección de la Primera Enmienda, una posición con

la cual no estamos de acuerdo porque no es congruente con las experiencias de

los ciudadanos que se enfrentan a los pordioseros, e ignora los elementos con­

textuales que le dieron significado al comportamiento. Al final, este tema será

resuelto por la Suprema Corte. En la actualidad, la legislación tiene más posi­

bilidades de éxito si busca reprimir la mendicidad agresiva, u otros compor­

tamientos minuciosamente definidos, en lugares determinados y en tiempos

específicos. Los ejemplos proporcionados por Mark Sidran, procurador de la

ciudad de Seattle, y la Autoridad de Tránsito de la Ciudad de Nueva York su­

gieren los mejores mecanismos para redactar la legislación.

Una vez sometida la legislación a una impugnación legal, la asesoría debe

estar preparada para ofrecer argumentos legales convincentes para apoyar las

siguientes afirmaciones:

E¡ comportamiento desordenado no está protegido por la Primera Enmienda. Los

defensores de la gente sin hogar y muchos tribunales insisten en la opinión de

que mendigar y otras infracciones de menor nivel, señaladas frecuentemente

por los programas de mantenimiento del orden, constituyen expresión o al

menos actividad expresiva que está protegida por la Primiera Enmienda. Esta

conclusión es particularmente problemática, dado lo que nosotros sabemos

acerca de la naturaleza de la población de la gente sin hogar y muchos de

369

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

quienes participan en el comportamiento desordenado en nuestras calles. En

tanto que algunos pueden ser pasivos o benignos en su expresión y actos,

muchos más son estafadores, gente que abusa de las sustancias prohibidas, con­

sumidores de alcohol o adictos a las drogas, personas con enfermedad mental,

o tienen antecedentes penales.

Además, sabemos que la expresión y el comportamiento de muchos en este

sector son intimidantes y hasta amenazadores, y pueden convertirse en algo

más dependiendo del contexto en el cual tengan lugar. ¿Cuál, en realidad, es el

"mensaje" que mandan tal expresión o actos? ¿Puede realmente ser, como lo

expresan los fallos de algunos tribunales, que "los beneficios del gobierno son

inadecuados" o que "actualmente hay multitudes de pobres y sin hogar a quie­

nes nuestro país está dejando de proveer"?

Las ciudades y los defensores de la legislación que restringe el compor­

tamiento desordenado deben estar completamente preparados para asegurar

que los actos desordenados no están protegidos por la Primera Enmienda y no

se les debería otorgar el elevado grado de protección de la Primera Enmienda.88

Pueden hallar apoyo en la opinión de la Corte Federal de Apelaciones para el

caso de Young v. New York City Transit Authority, de que implicar dichos mensajes

de la expresión intimidatoria o actos de personas afectadas por enfermedad

mental, drogas, alcohol o hasta intenciones criminales, representa una "exacer­

bada deferencia para los derechos individuales de mendigos y pordioseros, en

detrimento del bien común".89 En una línea similar está el fallo de la juez de la

Corte Federal de Distrito, Barbara Rothstein, al rechazar que cada acto público

realizado por las personas sin hogar deba ser considerado como conducta

expresiva y se le deba otorgar la protección de la Primiera Enmienda.

370

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

El gobierno tiene un interés apremiante en reprimir el desorden en los lugares

públicos. Refutar la opinión de que actos como la mendicidad agresiva y limpiar

parabrisas son "expresión protegida" se vuelve más difícil cuando se llevan a

cabo en lugares públicos, tales como los parques y las calles de la ciudad. Los

tribunales han designado estos lugares, tradicionalmente reservados para la

libre expresión de las ideas, como "foros públicos", y determinaron que ahí se

aplica la máxima protección de la Primera Enmienda. No obstante, como el

profesor de Harvard, Mark Moore, ha reconocido sobre el criterio legal tradi­

cional en esta área: "Hay una interesante contradicción que dice que los lugares

que la gente puede utilizar -calles y parques- son también los lugares en los

cuales existen los más grandes peligros como resultado de sus acciones".90

Stanley Fish reconoce esta paradoja al hacer el balance de los derechos indi­

viduales frente a los intereses del gobierno, que los tribunales plantean sobre las

restricciones a la expresión:

Es sólo en el más raro y excéntrico de los espacios sociales, como un rincón del par­que Hyde, donde la expresión no tiene otro propósito que el de sí misma, donde la tolerancia absoluta tendrá sentido, y es una de las cosas raras de la retórica "oficial" sobre la Primera Enmienda, que dichos espacios peculiares sean puestos como la norma. Esto es, la retórica de la Primera Enmienda presupone la situación ordina­ria como una en la cual la expresión es completamente desenfrenada y luego se imagina como especiales las acciones para restringirla. Pero la verdad es exacta­mente lo contrario: la situación especial y que casi-nunca-va-a-ser-encontrada es aquella en la cual puedes decir lo que quieras impunemente. La situación ordina­ria es en la cual lo que tú puedes decir está limitado por el decoro con que se requiere que te conduzcas. La reglamentación de la libre expresión es una figura definitoria de la vida diaria, no porque el paisaje esté contaminado por los censores, sino porque la mera condición de actividad propositiva (opuesta a la actividad que es al azar y sin consecuencias) es que algunas acciones (físicas o verbales) sean excluidas para que algunas otras se puedan mantener.91

371

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

Por el contrario, tallos recientes de la Suprema Corte sugieren que la tendencia es

designar aún más lugares como foros públicos: terminales aéreas y otros centros

de transportación masiva y comunicación, por ejemplo.92 Si se adopta este cam­

bio, las restricciones sobre la "expresión" o actos comunicativos (como se considera

mendigar) en muchas áreas tendrán que pasar las más altas normas -el estricto

escrutinio- para demostrar la existencia de un apremiante interés del gobierno.

Aunque la prueba del "apremiante interés del gobierno" es difícil de cubrir,

hacerlo no resulta imposible en cuanto a que el interés del gobierno por pro­

porcionar seguridad y asistencia social a sus ciudadanos requiere medidas de

restauración del orden. Muchos tribunales no han sido convencidos por las ase­

veraciones de un interés que está basado en la incomodidad o el temor de los

ciudadanos enfrentados con los pordioseros o personas que acampan en par­

ques y en aceras. Muchos tribunales también han expresado opiniones como la

del juez Robert Sweet, en Loper v. New York City Police Department, quien cues­

tionó que un solo pordiosero pudiera amenazar el bienestar de los ciudadanos

de una comunidad.

No obstante, el trabajo de Skogan y otros científicos sociales, especialmente

cuando se une con la información que vincula el mantenimiento del orden con

la reducción en el índice de los delitos graves, sugiere una conclusión diferente: la

intención del gobierno para reprimir el comportamiento desordenado como la

mendicidad, va más allá del alivio del incómodo o molesto impacto de la expre­

sión o los actos expresivos de los pordioseros sobre sus oyentes, lo cual las

cortes han rechazado como intolerable. Al ser enfrentados los ciudadanos con

el desorden, abandonan el uso de las calles, los parques y las zonas comerciales,

y finalmente los efectos secundarios se resienten en niveles más altos del índice

372

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

de delitos, declinación comercial y deterioro urbano muy extendido. No es sim­

plemente que un pordiosero en lo individual represente una amenaza a la

sociedad o se convierta en participante en actos delictivos más graves si se le

permite continuar mendigando (aunque esto no está fuera de lo posible, como

se demuestra en la investigación). En lugar de eso, el comportamiento desor­

denado atrae y engendra actividades delictivas más graves.

En Baltimore, el juez Smalkin reconoció este derecho cuando la viabilidad

comercial estaba amenazada en el área del centro;93 y en San Francisco, el juez

Jensen falló que la ciudad tiene un interés legítimo en proteger la seguridad y

la salud públicas y en preservar los parques para sus propósitos específicos.94

Tanto los científicos sociales como la asesoría legal para las ciudades deben

trabajar más para implantar esta línea de argumentos, y para convencer a los tri­

bunales de que el interés por restringir el comportamiento desordenado ameri­

ta otorgarle condición plena como un interés apremiante, suficiente para justi­

ficar dichas restricciones.

El comportamiento desordenado en los espacios públicos está legítimamente suje­

to a restricciones de tiempo, lugar y forma. Señalamos en nuestra exposición del

caso de la Autoridad de Tránsito de la Ciudad de Nueva York, que dichas

restricciones se juzgan de acuerdo con una norma meramente razonable mien­

tras sean consideradas imparciales, hechas para servir a un interés significativo

del gobierno y dejen abiertos canales alternativos para la comunicación. La

Suprema Corte ha explicado que el significado del interés del gobierno debe

verse dentro del contexto del foro de que se trate (ya sea público o privado).

Además, la validez de una reglamentación no necesita ser juzgada exclusiva­

mente con base en los incidentes específicos de expresión, sino que debe ser

373

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

considerada a la luz del impacto potencial de otros actos.95 Asimismo, la corte

ha sostenido que para ser juzgada "minuciosamente hecha" no se requieren

mínimos medios restrictivos, sino sólo que una reglamentación persiga un sus­

tancial interés del gobierno "que sería logrado con menos efectividad si no

existiera esa reglamentación" y que cualquier restricción no sea más amplia de

lo que se requiere para alcanzar el interés del gobierno.96

Estas normas quizá ofrecen la mejor oportunidad de defender las restric­

ciones a los actos desordenados. En particular, permiten el argumento de que

los efectos agregados del comportamiento desordenado pueden ser suficiente­

mente graves para ameritar restricciones, aunque dichos efectos, uno por uno,

puedan parecer insignificantes.

Evitar una acusación de responsabilidad municipal por jallas en atacar el com­

portamiento desordenado. Un apremiante interés del gobierno o del público por

reprimir el comportamiento desordenado, también puede convertir este interés

en una espada de dos filos. Si el interés en reprimir el desorden es tan signi­

ficativo, entonces el gobierno también tiene una responsabilidad para atender y

tratar los asuntos que conlleva -como proveer refugio y servicios para aquellos

realmente sin hogar o para los enfermos mentales, programas de rehabilitación

para quienes abusan de las sustancias prohibidas, y capacitación a la policía

para tratar con esas personas.

No prestar atención a estos problemas puede tener como resultado una de­

manda a un municipio, incluyendo daños, donde los derechos constitucionales

de los miembros de determinados grupos estén implicados en interacciones con

la policía u otros funcionarios. El Acta de los Derechos Civiles, en su código 42

sección 1983 e interpretada por la Suprema Corte, le asigna responsabilidad a

374

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

los municipios donde se pruebe que la legislación, una política, o hasta la inac­

tividad de los funcionarios municipales o la policía, infringe los derechos cons­

titucionales de quienes piden o mendigan, o que participan en otras formas de

comportamiento desordenado. Las soluciones civiles están disponibles para las

partes agraviadas que pueden exhibir una política que se aplica no solamente

de manera anticonstitucional, sino con prácticas inadecuadas por la falta de

capacitación de sus empleados.'7

Por lo tanto, para evitar ser sujeto a demandas, un municipio no puede per­

mitirse ignorar el comportamiento desordenado de sus ciudadanos más pro­

blemáticos, ni tampoco tratar de reprimirlo. De hecho, cuando las restricciones

estatutarias son impugnadas en la corte, los municipios capaces de apoyar con

argumentos suficientes sus labores para atender los problemas de la gente sin

hogar, de quienes abusan de sustancias prohibidas, y de los enfermos mentales,

tienen más posibilidades de convencer a los tribunales de que no han señalado

injustamente a estos grupos o los han discriminado en sus acciones para con­

trolar el comportamiento desordenado, como ocurrió en los casos de Joyce v.

City and County of San Francisco,98 y Roulette v. City of Seattle.99

Prepararse adecuadamente para presentarse ante un tribunal tiene benefi­

cios que van más allá de la mera preparación legal. El debate legislativo y la con­

sideración deben fortalecerse. Las políticas resultantes deben beneficiar a

numerosos intereses y grupos, incluyendo quienes están en verdadera necesi­

dad de asistencia. La mayor interacción entre los funcionarios de la ciudad, la

policía, el público y los procuradores de justicia debe proporcionar una con­

ciencia más amplia de los recursos potenciales de la comunidad entera para

atender los problemas, principalmente cuando los ciudadanos trabajan juntos.

375

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

Mantener la participación de la comunidad

Prácticamente todos los "experimentos" que se realizan para controlar el desor­

den, el temor y el crimen en Estados Unidos, combinan el control ciudadano

con la acción de las dependencias gubernamentales y de la justicia penal,

incluyendo la policía. Ningunas acciones para la restauración del orden en la

comunidad tendrán éxito a largo plazo, sin una completa alianza entre los ciu­

dadanos y las instituciones de. justicia penal, que afecte las condiciones en sus

vecindarios. Esta alianza debe ser totalmente incluyente de los grupos raciales,

étnicos, religiosos y económicos; debe estar sujeta a renovación continua y con­

firmación, y debe establecer las bases para los esfuerzos de la ciudad por restau­

rar el orden, incluyendo la autoridad de la policía para implementar el progra­

ma respectivo.

La meta de esta participación es que los mismos ciudadanos "se apropien"

de los problemas que enfrenta su comunidad, así como de las soluciones que

surjan. Junto con la policía, los procuradores, los tribunales y las dependencias

correccionales, los ciudadanos mismos deben hacerse responsables de la restau­

ración del orden. Deben participar plenamente en el desarrollo de las políticas

y programas adecuados, en el discurso público y el debate, y luego en apoyar

la ejecución de los trabajos. Su participación no terminará cuando el orden

regrese a la comunidad, sino que los ciudadanos deben estar preparados para

desempeñar un papel activo y constante en el mantenimiento del orden y la

prevención del crimen, como lo hacen los residentes de Boyd Booth y Man­

hattan, y los comerciantes que trabajan unidos como parte de la Sociedad del

Centro en Baltimore y los BID en la ciudad de Nueva York.

376

LA R E C U P E R A C I Ó N DE L A S C A L L E S

No hay una fórmula individual para el papel que las iniciativas privadas

deben desempeñar. En las calles, los vecinos y los trabajadores deben buscar la

seguridad y el bienestar uno del otro, ayudar a hacer respetar las normas com­

partidas de civilidad y comportamiento legal y, físicamente, limpiar las calles y

los lugares públicos. Los comerciantes pueden unirse en los BID para conseguir

servicios y seguridad en las áreas del centro, como lo hacen en Baltimore, Nue­

va York y otras ciudades. Las fundaciones privadas pueden apoyar la creación

de tribunales comunitarios y otras instituciones locales para traer la justicia

restaurativa a los vecindarios. Todos deben trabajar con las escuelas, la policía

y otras instituciones locales para hacer de la comunidad un lugar más seguro

para los niños, los ancianos y aquellas personas que son más vulnerables.

Un importante papel para los residentes locales es ayudar a que la policía

pueda entrar a las áreas conflictivas. No debemos ignorar el grado en el cual el

temor dicta las respuestas de los policías ante determinadas situaciones, especial­

mente en los vecindarios del centro de la ciudad y de minorías. Al menos dos ge­

neraciones de policías han sido aisladas de las comunidades. Los "veteranos",

quienes conocían los vecindarios y las prácticas de la patrulla a pie, ahora están

retirados y se llevaron sus conocimientos y sus capacidades con ellos. Hoy el

entrenamiento de la policía los capacita poco para las realidades de la vida en la

calle. No obstante, los organizadores de la comunidad, abogados, algún personal

de la justicia penal y los líderes de los grupos en los vecindarios actúan en estas

comunidades en una forma regular, aunque prudentemente. Su seguridad se basa

sobre todo en la familiaridad con los vecinos de la comunidad. En la mayoría de

estos vecindarios, los residentes necesitarán trabajar con los funcionarios de la

justicia penal y salir a las calles con ellos -como ya lo han hecho en Baltimore y

377

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

en otras ciudades-, Al emprender tales acciones, los ciudadanos indican pública­

mente que les están confiriendo autoridad a los policías para actuar en su nom­

bre, y que ellos mismos han asumido la responsabilidad por su vecindario.

Tal vez más que nadie, Sir Robert Peel ha captado la esencia de esa alianza

entre el público y los funcionarios de justicia penal, al evocar en sus principios

una tradición en la que "los policías son el público y el público son los policías".

Ellos son los únicos miembros del público que "le dedican tiempo completo a

deberes que son de la incumbencia de cada ciudadano en interés del bienestar de

la comunidad". Esta representación pone igual peso sobre los hombros del ciu­

dadano y el policía -y otros oficiales- para el mantenimiento del orden en la

comunidad. También capta la esencia del nuevo ejemplo de prevención y control

del crimen con base en la comunidad, que muchos vecindarios están implemen-

tando ahora.

378

C A P Í T U L O 7

LA REPARACIÓN

DE LAS VENTANAS ROTAS

Durante su trabajo con la Asociación de Policía (el sindicato de policías) de la

Autoridad de Tránsito de la Bahía de Massachusetts (MBTA, por sus siglas en

inglés) durante el verano de 1995, Kelling viajaba en los metros de Boston

acompañado de policías fuera de servicio para visitar las estaciones. Una era

especialmente interesante: una pequeña estación en la Línea Roja se había con­

vertido en el foco de actividad de los rufianes, especialmente contra los inmi­

grantes asiáticos que estaban llegando a las áreas residenciales adyacentes. Una

tarde, al llegar Kelling y los policías a la estación en automóvil, cuatro jóvenes

estaban sentados apretujados uno contra el otro en una de las pequeñas ban­

cas, en un pórtico directamente al otro lado de la calle frente a la entrada de la

estación. La calle era angosta y desde su sitio los jóvenes dominaban las en­

tradas y salidas, así como el área inmediata dentro de las puertas de la estación.

Al dejar la estación, Kelling se detuvo y lanzó a los jóvenes una mirada larga y

directa -algo que no habría hecho si no hubiera estado acompañado por los

policías-. Ninguno de los muchachos era mayor de 13 o 14 años, no pesaban

379

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

más de 88 kilos ni eran más altos de 1.60 metros. Todos eran afroamericanos,

vestidos idénticamente con una sudadera oscura con capucha, pantalones

oscuros anchos y zapatos negros. La banca estaba al frente del pórtico y cada

joven se inclinó hacia adelante -los hombros encogidos, como los buitres- con

las manos en las bolsas de las sudaderas. Pese a que obviamente los acom­

pañantes de Kelling eran policías, ninguno de los cuatro se turbó cuando los

observaron, simplemente fijaron la vista en Kelling, impasible pero amena-

zadoramente.

Después de unos momentos -impresionado por la experiencia-, Kelling

abordó el auto patrulla y se fue con los policías. A no más de una milla de ahí,

por el radio recibieron el informe de que un hombre asiático había sido ataca­

do afuera de aquella misma estación del Metro. Les tomó sólo un par de minu­

tos regresar a la escena. Dos oficiales del Departamento de Policía de Boston ya

estaban ahí, pero tanto los jóvenes como la víctima se habían ido. Una mujer

había visto a los cuatro robar al hombre y llamó a la policía. Ella estaba hablan­

do con uno de los policías. Lo mejor que pudo hacer fue decirles que el hom­

bre había perdido su cartera, pero no estaba dispuesta a quedarse y hablar con

los policías. Kelling se apartó a un lado y vio hacia el pórtico que había obser­

vado más temprano. Una mujer asiática de mediana edad y un niño de alrede­

dor de 11 años estaban barriéndolo y colocando la banca contra la pared.

Aunque estaban fuera de servicio, los policías dieron vueltas por el vecindario

durante un rato y luego se fueron... ni siquiera tenían una víctima.

Para que sean de utilidad, las políticas de control de la criminalidad deben

hacerse para reconocer y tratar con las trágicas realidades que la componen,

como la incapacidad de la familia, el vecindario y las instituciones de la comu-

380

LA R E P A R A C I Ó N DE L A S V E N T A N A S R O T A S

nidad para controlar y proteger a los niños, algunos de ellos trágicamente mar­

cados por su inconsciencia o resignación a su suerte -para la mayoría, si no es

que para todos, ir a prisión y/o ser asesinados es sólo cuestión de tiempo-. Su

premeditada crueldad y el terror y el daño que causan a otros representan el fra­

caso de la comunidad. Restaurar el orden y sofocar el temor no es suficiente

donde este trauma se inflige a diario sobre una comunidad. Las políticas para

controlar el crimen deben asumir la responsabilidad por estos jóvenes y el te­

rror que diseminan. Los grandes discursos acerca del bienestar social, la edu­

cación y los valores familiares, o argumentos más específicos sobre el control de

armas, la pena capital, o "la tercera es la vencida", parecen ofrecer poca espe­

ranza de solución inmediata.1

El temido porvenir -pandillas de crueles jóvenes armados y niños y adultos

temerosos que igualmente llevan armas para su defensa propia- ya está aquí

con nosotros en muchas ciudades. Los ciudadanos y los vecindarios están en

problemas ahora; necesitan auxilio hoy. Antes de meter en la cárcel a toda una

generación de jóvenes, ¿se pueden desarrollar y aplicar políticas que ofrezcan

esperanza para el presente inmediato, sin ignorar los requerimientos de largo

alcance? La respuesta sin lugar a dudas es sí. Y aunque imperfecto e incipiente

todavía, el proyecto para tales políticas y acciones existe prácticamente en cada

ciudad de Estados Unidos, en la forma de un nuevo modelo de control del

crimen que ya se manifiesta en nuestras comunidades.

En capítulos precedentes vimos cómo surgió este nuevo modelo de control

del crimen, al observar los modelos previos que fallaron. Empezamos con el

"sistema público de justicia penal" -una invención radical de mediados del siglo

xx que replanteó cómo controlar el crimen en una comunidad-. La policía era

381

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

"la punta de lanza" de este sistema, la responsable de arrestar a los infractores

y presentarlos a los procuradores de justicia para su proceso judicial y castigo

para tratar de corregirlos.

El interés de los ciudadanos, tanto por el mantenimiento del orden como

porque se hiciera justicia, fue durante mucho tiempo ignorado por los procu­

radores, policías y otros profesionales de la justicia penal, más ocupados en lo

que, según sus apreciaciones, constituía el "verdadero" problema de la delin­

cuencia y los medios adecuados para manejar a los pillos, mayores o menores.

Las acciones de cada parte de este sistema son un procedimiento: primero viene

el arresto por parte de la policía, el procurador somete el caso a proceso, los

encargados entrevistan a los aspirantes a libertad condicional para su correc­

ción, y se tiene a los culpables en la cárcel. Las diferentes dependencias del "sis­

tema de justicia penal" dividen los problemas y tratan de atenderlos cada una

lo mejor que puede -un ejemplo clásico de la ley del instrumento.

Irónicamente, sin embargo, mientras cada parte de este "sistema" se supe­

raba y se hacía más eficiente, los problemas del vecindario y de la comunidad

empeoraban. Si un arresto no tenía resultados, los policías culpaban a los

procuradores o a los jueces generosos. Los procuradores y los jueces culpaban

a los policías por su ineptitud o la falta de atención a los procedimientos legales

requeridos. Cada uno podía culpar de ineficiente al "sistema" ficticio. Sin

embargo, mientras cada oficina estaba haciendo su trabajo autodefinido, a

ninguna "le correspondían" los problemas del vecindario y de la comunidad,

que aumentaban diariamente.

Ante la falta de un control profesional de la delincuencia y el exceso de

comportamiento desordenado y depredador, los ciudadanos se movilizaron y

382

LA R E P A R A C I Ó N DE L A S V E N T A N A S R O T A S

lucharon para recuperar el control de sus comunidades. Tan sólo en Boston, los

más de cien grupos comunitarios de control del crimen nombrados y activos

que existían en 1982, aumentaron a más de seiscientos. En Baltimore, vecin­

darios históricos como Boyd Booth, Harlem Park y Sandtown se organizaron

alrededor de temas como tráfico de drogas, casas abandonadas, basura (con fre­

cuencia el resultado de casas abandonadas), y lograr que los policías patrullaran

sus vecindarios a pie -todos con éxito considerable.

Pueden darse ejemplos similares en casi cada ciudad de Estados Unidos. La

seguridad privada o corporativa, que tuvo sus orígenes contemporáneos des­

pués de la Segunda Guerra Mundial, también aumentó y la actual industria de

la seguridad privada, con 1.5 millones de agentes, hace que se vean enanas las

fuerzas de policía públicas, que llegan aproximadamente a medio millón. Al

volverse los comerciantes hacia la seguridad privada para su protección, estos

programas, junto con el desarrollo de los distritos de mejoramiento comercial

(BID), empezaron a funcionar en áreas públicas -aceras, parques y otros espa­

cios públicos- causando que la policía reconsiderara su manera de tratar la

seguridad privada.

Pioneer Square, el corazón del centro de Portland, Oregon, es patrullado en

conjunto por la policía pública y privada, y la policía privada tiene la principal

responsabilidad de mantener el orden y conservar la paz. En la ciudad de

Nueva York, el NYPD, la Policía Metro Norte (policía pública responsable de la

terminal Grand Central y los trenes e instalaciones del Metro Norte), el BID

Grand Central, y First Security (una firma de seguridad privada con sede en

Boston, responsable del edificio Met-Life) forman ahora la Alianza Grand

Central, prorratean las responsabilidades del patrullaje en el área y, como las

383

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

policías pública y privada de Portland en Pioneer Square, comparten frecuen­

cias de radio comunes. En Austin, Texas, el procurador de distrito Ronnie Earle

ha creado en su oficina una de las dependencias judiciales más orientadas a la

solución de problemas.

Hasta los tribunales empiezan a prestar atención a los problemas de la

comunidad. Por todo el país, los tribunales a cargo de juzgar los asuntos de las

drogas se muestran interesados por proteger a las comunidades y por la reha­

bilitación de los drogadictos. De la misma forma, la Corte de la Comunidad de

Midtown representa un modelo para manejar los problemas del vecindario, al

proporcionar ayuda a los infractores menores.

Todos estos esfuerzos reflejan el desarrollo de un nuevo modelo de preven­

ción y control del crimen con la colaboración de la comunidad, que está revolu­

cionando el derecho penal. La base de este nuevo movimiento es una alianza

entre las fuerzas públicas y las privadas. Sus aspectos más significativos son:

primero, la definición de la prevención y control del crimen de una manera nueva

y más amplia y, segundo, otorgar facultades a la comunidad dentro de los pro­

cedimientos de justicia penal y determinar la participación de los ciudadanos. La

representación del modelo de este movimiento se resume en la gráfica 7.1.

Los ciudadanos o grupos del vecindario son un elemento clave en este modelo.

Los unen un propósito común -la restauración del orden- y el compromiso de exi­

gir a las dependencias de justicia penal que los ayuden a resolver los problemas.

Por otra parte, las organizaciones del vecindario, con el apoyo de fundaciones lo­

cales y nacionales, grupos de acción comunitaria y el gobierno, han desarrollado

tácticas muy claras para la restauración del orden y el control de la delincuencia,

que pueden transmitirse a otros grupos y organizaciones de justicia penal.

384

LA R E P A R A C I Ó N DE L A S V E N T A N A S R O T A S

El "sistema de justicia penal" vs. la prevención con base en la comunidad

Sistema de justicia penal Prevención con base en la comunidad

El problema del crimen Delitos graves: mientras más

grave sea el delito, como lo cali­

fican los métodos tradicionales,

es más la energía que las depen­

dencias de justicia penal deben

dedicar para combatirlo.

Desorden, temor, delitos graves: la

gravedad la determinan el con­

texto, las prioridades del vecin­

dario y hasta qué punto los

problemas alteran a las comu­

nidades.

Prioridades en el control

del crimen Aprehender y procesar a los

infractores.

Prevenir y controlar el crimen;

restaurar y mantener el orden;

reducir el temor de los ciudadanos.

El papel de los ciudadanos

Policía,

procuradores,

tribunales y

correccionales:

estructura

Ayuda a la policía: ya que el con­

trol del crimen se deja a los pro­

fesionales, la "ayuda" de los ciu­

dadanos se limita a llamar a la

policía, ser buenos testigos y

declarar en contra de los delin­

cuentes. Todo lo demás es vigi-

lantismo.

Organización centralizada.

Los ciudadanos son clave: el con­

trol del desorden, el temor y el

crimen, tiene sus orígenes en la

vida del vecindario; los ciu­

dadanos fijan normas y man­

tienen el orden; la policía y otros

funcionarios los apoyan y los

ayudan, especialmente en emer­

gencias.

Dependencias descentralizadas:

permiten respuestas flexibles a

problemas y necesidades locales.

Métodos Procesos de casos individuales:

cuando ocurre el delito.

Planteamiento de solución de pro­

blemas: identificar y resolver los

grandes problemas dentro de

los cuales se integran los casos

individuales.

Uso del criterio Se desalienta, no se le reconoce: se

supone que un poco de orien­

tación es necesaria para la apli­

cación de la ley; requiere regla­

mentos claros y precisos; inten­

tos para limitar/erradicar el uso

Fundamental e importante para

las labores de control del crimen:

los controles se desarrollan

mediante intentos legislativos;

leyes cuidadosamente diseñadas

que atienden la complejidad de

385

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

El "sistema de justicia penal" vs. la prevención con base en la comunidad

Sistema de justicia penal Prevención con base en la comunidad

Orden vs. intereses de libertad

Relaciones públicas-privadas

del criterio con políticas de

arresto obligatorio y castigo, y

sentencias determinadas.

Predominan los intereses de las li­

bertades individuales: la mayoría

de las infracciones no violentas

debe tolerarse en nombre de las

libertades individuales.

Policía imparcial y retirada: debe

irrumpir en la vida de la comu­

nidad lo menos que sea posible.

los asuntos; elaboración de li­

ncamientos, procedimientos y

reglamentos con la colaboración

de los ciudadanos y los policías.

Equilibrio: intereses de libertad

no absolutos, sino balanceados

frente a la necesidad de man­

tener niveles básicos de orden

para que funcionen las comuni­

caciones y los vecindarios.

Acción de \a policía en apoyo a la

comunidad: los policías están

estrechamente involucrados en

la vida local, pero también ac­

túan justa y equitativamente de

acuerdo con los principios le­

gales establecidos.

Personas y organizaciones como Felice Kirby, del Comité de Ciudadanos para

la Ciudad de Nueva York (Citizens Committee for New York City); Roger

Conner, de la Alianza Americana para los Derechos y Responsabilidades (Ame­

rican Alliance for Rights and Responsibilities), y Michael Sarbanes, del Consejo

Coordinador de Justicia Penal del Alcalde de Baltimore (Baltimore's Mayor's

Coordinating Council on Criminal Justice), han desarrollado paso a paso linca­

mientos para tratar con los problemas específicos del vecindario y atraer la aten­

ción de las oficinas de justicia penal. La reducción de oportunidades,2 solución

386

LA R E P A R A C I Ó N DE L A S V E N T A N A S R O T A S

de problemas3 y prevención del crimen mediante la planeación del medio

ambiente (CPTED, por sus siglas en inglés),4 así como la acción política y legal,

se han convertido en lenguaje rutinario de los grupos comunitarios y son

parte de sus capacidades. Ahora pueden decir los ciudadanos, como recien­

temente alguien le dijo a Kelling en Boyd Booth en Baltimore: "Dejamos que

el vecindario se nos saliera de control. Fue nuestra culpa. Lo recuperamos.

Sabemos cómo conservarlo".

Hoy empezamos a ver los efectos de este nuevo ejemplo en nuestras comu­

nidades, especialmente su interés por la restauración del orden. A dondequiera

que uno va, cuando los vecinos están organizados, establecieron sus prioridades

y presionaron a las dependencias oficiales para que los ayudaran, el resultado

es el mejoramiento en la calidad de vida. Los ciudadanos creen que junto con

la restauración del orden, los delitos graves se han reducido. A pesar de la poca

información, son convincentes estos relatos de la disminución en los niveles de

criminalidad. Pero hay que tener cuidado. Vamos a suponer que las actividades

de la policía para mantener el orden no han reducido la criminalidad y tienen

pocas posibilidades de hacerlo, aunque nosotros creamos lo contrario. Esto

apenas empañaría ligeramente nuestro entusiasmo por la restauración del

orden.

El desorden y el temor que éste genera, son problemas graves que exigen

atención. El desorden desmoraliza a las comunidades, afecta el comercio, con­

duce al abandono de los espacios públicos y mina la confianza pública en la

capacidad del gobierno para resolver los problemas. El temor separa a los ciu­

dadanos e impide sus respuestas normales de apoyo a lo que es orden, como

consecuencia del impacto del desorden. La restauración del orden es clave para

387

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

revitalizar nuestras ciudades y para evitar la espiral descendente hacia el dete­

rioro urbano, que amenaza a los vecindarios sin importar el resultado de una

reducción de la criminalidad. Hasta aquellos vecindarios que luchan con nive­

les importantes de comportamiento depredador -como el área que rodea la

estación del Metro de Boston, víctima de los jóvenes que describimos arriba-

pueden tener buenos resultados si dan los primeros pasos para restaurar el

orden. Al organizarse los ciudadanos y tomar la responsabilidad de sus calles y

parques, en colaboración con la policía, procuradores y otros funcionarios de

justicia penal y haciendo uso de los recursos con que cuentan, reducirán el

temor y, a la larga, fortalecerán a la comunidad.

Además, hay razones para creer que las actividades de mantenimiento del

orden tendrán un fuerte reflejo en los delitos que se registran, así como en el

desorden menor. Este es un resultado muy importante para los vecindarios que

ya enfrentan altos niveles de criminalidad, y sufren a diario el trauma que esto

produce.

LOS EFECTOS DE RESTAURAR EL ORDEN:

EL CONTROL DE LA CRIMINALIDAD POR MEDIO

DEL MANTENIMIENTO DEL ORDEN

Cuatro elementos de la estrategia de "ventanas rotas" justifican su efecto en la

reducción de la criminalidad. Primero, tratar con el desorden y los infractores

menores sirve tanto para informar a la policía como para ponerla en contacto

con quienes han cometido delitos mayores, incluyendo el duro núcleo que

388

LA R E P A R A C I Ó N DE L A S V E N T A N A S R O T A S

integra el "6 por ciento" de los delincuentes juveniles. Segundo, la notoriedad

de las acciones de la policía y la concentración de elementos en áreas caracteri­

zadas por altos niveles de desorden, protegen a "los buenos" y les advierten a

los "prospectos" y a los delincuentes que sus acciones ya no serán toleradas. A

final de cuentas, estos dos elementos producen mayor control para prevenir la

delincuencia. Tercero, los ciudadanos empiezan a afirmar el control sobre los

espacios públicos al respaldar las normas de comportamiento, y terminan por

participar plenamente en el proceso que se lleva a cabo para mantener el orden

y prevenir la delincuencia. Ya que los problemas de desorden y delincuencia se

convierten en responsabilidad no solamente de la policía, sino de toda la comu­

nidad, incluyendo dependencias e instituciones relacionadas, todos participan

para tratarlos globalmente. Mediante estas acciones, se pone orden a la uti­

lización de una vasta cantidad de recursos y se aprovechan para dar solución a

problemas específicos de la delincuencia.

Establecimiento del control: contacto de la policía

con los delincuentes y el "6 por ciento"

Por su naturaleza, las actividades de la policía para mantener el orden y atacar

los delitos menores hacen que se incremente la colaboración del ciudadano. Por

lo general, estas relaciones no son muy sobresalientes: el policía tiene que recor­

dar a los ciudadanos sus responsabilidades, los orienta acerca de los re­

glamentos y leyes, les advierte de sus infracciones y ocasionalmente les pide o

les ordena "que se muevan" -todas intervenciones legítimas cuando la gente

viola las reglas del Metro o leyes y ordenanzas de la ciudad-. Pero estas activi-

389

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

dades también ponen al policía en contacto con gente problemática y delin­

cuentes. La experiencia en el Metro de la ciudad de Nueva York es un ejemplo:

muchos de quienes fueron arrestados por evadir el pago del pasaje, o iban ar­

mados o tenían órdenes de aprehensión vigentes por delitos cometidos. De la

misma forma, muchos contactos de los policías con los pordioseros "sin hogar"

descubrieron a delincuentes menores, así como a quienes tenían antecedentes

por delitos graves.

El efecto potencial de la actividad rutinaria de la policía para que dismi­

nuyan los delitos graves fue dado a conocer primero por James Q. Wilson y Bar­

bara Boland en 1978.5 En un controvertido estudio, Wilson y Boland sugirieron

que las agresivas tácticas de la policía para hacer cumplir citatorios por infrac­

ciones de tránsito redujeron el nivel de criminalidad al incrementar las posibi­

lidades tanto de arresto para los infractores como la percepción de control

social de los delincuentes. En 1980, Robert Sampson y Jacqueline Cohen nue­

vamente probaron estas ideas en 171 ciudades, y concluyeron que "el patrulla-

je ha demostrado tener significativos efectos en la disminución de los robos,

especialmente los cometidos por adultos tanto negros como blancos. Por lo

tanto, en determinados campos, los resultados sugieren que las ciudades con

los más altos niveles de estrategias policiacas proactivas dirigidas a los desór­

denes públicos, tienen los niveles de robos notablemente más bajos".6

La criminalidad en Estados Unidos es un problema de la juventud masculi­

na, y el grupo más grande de infractores es el de aquellos entre los 14 y los 17

años. Por otra parte, en términos de violencia, el comportamiento de los varo­

nes jóvenes está empeorando. Como lo ha señalado John DiIulio Jr., analista

político de Princeton, el nivel de asesinatos se ha incrementado en un 50 por

390

LA R E P A R A C I Ó N DE L A S V E N T A N A S R O T A S

ciento por varones blancos y 300 por ciento por varones negros durante el pe­

riodo de 1985 a 1992.7 Sin embargo, no todos los hombres jóvenes, aun aque­

llos que cometen crímenes, representan el mismo riesgo para la sociedad.

Desde la década de 1970 sabemos que un 6 por ciento de los jóvenes que

cometen delitos en Estados Unidos, son responsables de más del 50 por ciento

de los delitos cometidos.8 Estas cantidades se han sostenido con el tiempo, pues

los mismos resultados se obtuvieron en estudios realizados en 1985, tanto en

Estados Unidos9 como en Londres, Inglaterra.10 Hay, sin embargo, una signi­

ficativa diferencia entre dos generaciones que se incluyen en los informes de

Estados Unidos (el primer grupo nació en 1945, el segundo en 1958): la canti­

dad de delitos cometidos por el 6 por ciento no tuvo un incremento notable,

pero la gravedad de sus delitos sí lo tuvo.

Varios estudios han seguido después de estos resultados, con atención espe­

cial en la determinación de características psicológicas y sociales de delincuentes

juveniles reincidentes, para poder predecir quiénes serán y determinar cómo pre­

venir la mutilación criminal que descargan en la sociedad. James Q. Wilson

describe a los infractores más endurecidos y los compara con el resto de nosotros,

a la luz de las condiciones en la sociedad que conducen cada vez más al delito.

Las características del 6 por ciento los ponen en alto riesgo entre las fuerzas crimi­nales que operan en la sociedad. Al declinar el costo de la delincuencia, o aumen­tar los beneficios, al estar las drogas y las armas más disponibles y volverse más común la glorificación de la violencia, las familias y los vecindarios pierden algo de su poder de restricción y, al ocurrir todas estas cosas, casi todos cambiaremos en algún grado nuestra manera de ser. Para quienes seamos más apegados a la ley, el cambio será más bien modesto: unas pocas herramientas robadas a nuestro patrón, unos semáforos más que nos pasamos en luz roja cuando el policía no está viendo, unos cuantos experimentos más con las drogas de moda, y unos cuantos negocios

391

N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

chuecos. Pero para los menos apegados a la ley, el cambio será drástico: se emborra­charán a diario en lugar de solamente el sábado por la noche, ya no usarán marigua­na sino que ahora probarán el PCP O crack, ya no deambularán en parejas: se unirán a pandillas y comprarán armas automáticas en lugar de usar pistolas de juguete.11

Wilson compara la situación para el 6 por ciento, y las condiciones que los

impulsan a cometer delitos más graves, con el juego del "chicotito".

Cuando los niños juegan al "chicotito" en el patio de la escuela, el niño a la cabeza de la linea escasamente se mueve, pero el niño del final, que corre lo más que puede para mantenerse en pie, frecuentemente tropieza y cae arrojado por la fuerza acu­mulativa de muchos movimientos pequeños a lo largo de la linea. Cuando en una cultura cambiante se incrementa la criminalidad, los muchachos en riesgo están al final de la línea, y las condiciones de la vida urbana norteamericana -pistolas, dro­gas, automóviles, vecindarios desorganizados- hacen la línea muy larga y el piso bajo los pies sinuoso y traicionero.12

La policía, los procuradores y los agentes de libertad condicional, saben quiénes for­

man parte de este "6 por ciento". En ciudades más pequeñas como Nueva Haven,

los jefes de policía como Nick Pastore se saben de memoria sus nombres. En las ciu­

dades más grandes, como Nueva York, los comandantes de distrito pueden ser

informados de quién en su vecindario es un infractor reincidente o en libertad bajo

palabra o bajo caución por delitos violentos graves. Por otra parte, como lo hemos

visto en la ciudad de Nueva York, los delincuentes menores y los "prospectos"

tienen información importante sobre quién está traficando drogas y dónde; quién

porta armas y cuándo; quién está planeando cometer algún delito o quién los

comete; quién ha sido humillado y busca vengarse. Algunos infractores menores y

"aspirantes" proporcionarán la información a cambio de hacer un trato con la po­

licía o los procuradores; otros, porque tienen miedo -"Fulano porta una pistola y

392

LA R E P A R A C I Ó N DE L A S V E N T A N A S R O T A S

quiere que le encamine algunos borrachos"- del infractor y/o de ser atrapados.

Los buenos ciudadanos, especialmente en vecindarios rudos, tienen "rondas" de

información sobre los delincuentes, que pasa desapercibida, ya sea porque nadie

les pregunta, porque no tienen oportunidad de compartirla con agentes o correc­

cionales, o porque temen que la indiscreción de los policías les acarree represalias.

Una vez que han identificado a los delincuentes, la policía, los procuradores

y los agentes de la libertad condicional deben hacerles llegar claramente la

advertencia de que su comportamiento depredador los conducirá de inmedia­

to a la cárcel. La parte principal de este mensaje debe ser que portar armas es

absolutamente inaceptable, y que ocasionará que vuelva a ser encarcelado cual­

quier infractor violento que se conozca. Estos mensajes pueden y deben dejar

huella. Hay un gran potencial para ejercer control e influencia sobre infractores

reincidentes. Muchos están bajo vigilancia de los tribunales que restringen su

comportamiento, incluyendo dónde pueden estar y con quién; otros tienen

órdenes de arresto vigentes. Muchos cometen infracciones menores que le dan

a la policía motivos legítimos para interrogarlos, catearlos en busca de armas y,

si es lo adecuado, arrestarlos.

Todo esto habla de control. Creemos que para ganar el control en los vecin­

darios problemáticos es necesario, como primer paso, restaurar el orden y re­

ducir la criminalidad. Para fortalecer las comunidades y revitalizar sus institu­

ciones, primero hay que restaurar el orden y controlar a los depredadores. Es

cierto que ha sido muy delicado el tema del control de las comunidades minori­

tarias, especialmente para la policía. Al hablar del problema en las comunidades

negras, Glenn C. Loury y Shelby Steele, prominentes ciudadanos afroameri­

canos, hacen un llamado al liderazgo negro en la restauración de sus comu-

393

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

nidades, pero exigen específicamente a una sociedad más grande que restaure

el orden y controle la criminalidad:

No queremos que nuestra defensa de la responsabilidad negra signifique una absolución general de la responsabilidad para la sociedad más grande. ¿Por qué Estados Unidos no mantiene la paz en los centros de las ciudades? [...] En el supuesto de que hubiera varios cientos de asesinatos relacionados con las pandillas cada año, en los suburbios de Chicago o Washington o Los Ángeles, ¿habría una respuesta pública diferente?13

Si no vamos a mandar por el drenaje a una generación completa de jóvenes, los

integrantes de ese "6 por ciento" deben aprender por su propio bien, así como

el de la comunidad, que hay límites. Como en la metáfora del "chicotito" de

Wílson, estos jóvenes se están precipitando hacía el desastre personal: prisión,

adicción y muerte. Verdaderamente necesitan ayuda: educación, capacitación,

empleos. Sin embargo, para recibir la ayuda necesitan primero control. La pri­

sión sola no es lo adecuado -es una respuesta de todo o nada-. Para quienes

cometen delitos graves, el control debe extenderse por las comunidades en las

cuales viven o a las cuales regresan, para que sirvan como un freno de la activi­

dad delictiva. Debe tomar la forma de vigilancia estrechamente coordinada

entre ciudadano, policía, procuración de justicia y vigilancia correccional.

El mantenimiento del orden protege a los "buenos chicos"

y controla a los "prospectos"

Los depredadores de corazón endurecido y los miembros de las pandillas hacen

estragos en otros jóvenes, especialmente en los vecindarios pobres y en los gue-

394

LA R E P A R A C I Ó N DE L A S V E N T A N A S R O T A S

tos. La educación lo resiente y los empleos se ausentan del vecindario, lo que

hace difícil la situación y peor para la juventud del centro de la ciudad. Más

directamente, los jóvenes buenos temen los ataques del "6 por ciento" y muchos

eligen para su propia protección unirse a las pandillas y/o andar armados, sien­

do en efecto presionados u obligados a la actividad delictiva.

A diferencia de muchos adultos que pueden refugiarse en sus automóviles

o sus hogares, los jóvenes deben exponerse a la vida urbana en las calles. No es

de sorprender que se comporten a la defensiva. Desafortunadamente, a esta

situación la exacerba una filosofía que ofrece grandes niveles de libertad a la

gente joven, que no tiene los controles internos ni la experiencia para manejar­

los. Esto lo empeora una estrategia de la policía y la justicia penal, que abdican

del control sobre las calles y lo dejan a aquellos más preparados para intimidar

y agredir. Política y moralmente, estas son consecuencias inaceptables.

Los trabajos de restauración y mantenimiento del orden ofrecen ayuda en

dos aspectos: primero, con el consenso de la comunidad para hacer cumplir un

orden moral adecuado para el vecindario, los jóvenes bien intencionados y de

buen comportamiento, adultos y policía pueden recuperar el control de las calles

reduciendo con esto el índice de temor de los jóvenes y su necesidad de prote­

gerse ellos mismos; al mismo tiempo, al controlar a los depredadores se man­

darán fuertes señales a los niños y jóvenes que vienen detrás del "6 por ciento",

para hacerles saber que existe un orden moral en la comunidad: los infractores

tendrán una segunda oportunidad, pero sin bromas, porque el Estado muerde.

Los adultos controlarán los vecindarios y fijarán las normas para los niños. No

se permitirá que los jóvenes hostiles interfieran con el funcionamiento de escue­

las, templos, vecindarios y comercio.

395

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

El énfasis de los programas de mantenimiento del orden sobre los delitos

menores es importante como un medio de restringir a los "prospectos": los ami­

gos y compañeros de los infractores reincidentes, pero menos dedicados a la

delincuencia que dichos infractores. Muchos de este grupo, si se les presiona o

si las escuelas y la policía presionan a sus padres, cambiarán su comportamien­

to a normas más apropiadas y decentes. No entienden la impresión que dan o

el terror que pueden causar con atrepellar en los espacios públicos a otros ciu­

dadanos que no los conocen, especialmente los ancianos. No siempre pueden

distinguir el potencial de violencia en sus acciones del que hay en el compor­

tamiento del "6 por ciento" de corazón endurecido. Las depredaciones del "6

por ciento" se han vuelto tan crueles, y el escándalo del resto de los jóvenes tan

similar a su amenazante comportamiento, que prácticamente todos se han con­

vertido en una fuente de terror, en especial para los ancianos o los débiles.

Muchos de estos "prospectos" necesitan orientación acerca de la conducta

civil, algunos por parte de la policía pero también por otras instituciones.

Restringir a este grupo haciendo cumplir las reglas, en el Metro o en la calle,

reduce las condiciones que propician la delincuencia -el desorden y el caos- y

que al mismo tiempo estimulan y protegen a quienes se dedican a cometer deli­

tos mayores.

Aumento del control ciudadano

sobre los espacios públicos

Cuando la Autoridad de Tránsito inició su programa en Nueva York, la mayoría

de los pasajeros del Metro había perdido la paciencia con las incivilidades de

396

LA R E P A R A C I Ó N DE L A S V E N T A N A S R O T A S

rutina. Al preguntarles qué pensaban del contenido y el estilo de los letreros

que daban a conocer las reglas del Metro, un grupo de pasajeros, la mayoría

mujeres minoritarias, respondió que si vieran los letreros y a la policía aplican­

do las reglas, ellas también reprenderían a los infractores, especialmente a los

fumadores y músicos de "cajas tambor".

Esta actitud indica lo que es tal vez el efecto más notable de reducir el de­

sorden y ofrece el potencial más grande para reducir el delito a largo plazo: el

renovado compromiso dentro de la comunidad para que los mismos ciu­

dadanos tomen la responsabilidad del mantenimiento de condiciones sociales

civiles y seguras. La aceptación de la responsabilidad por parte de los ciu­

dadanos no es poca cosa. En repetidas ocasiones se ha demostrado que la

policía puede recuperar un vecindario de agresivos traficantes de drogas, pero

no puede retener el vecindario sin el compromiso y la colaboración real de los

ciudadanos.14

Entender la participación del ciudadano en el mantenimiento del orden y

control de la criminalidad ha dado un giro desde 1961, cuando Jane Jacobs

describió, en The Death and Lije of Great American Cities, el consejo que un

capitán de distrito dio a los temerosos habitantes de un fraccionamiento resi­

dencial de medianos ingresos: que no salieran de sus hogares después de

oscurecer, ni abrieran la puerta sin saber quién toca.15 Fiel al modelo de reforma

del patrullaje, el policía creía que el papel adecuado de los ciudadanos era ser

observadores de eventos, reportarlos de inmediato a la policía, actuar como

buenos informantes y testigos, y en general apoyar a la policía local. Ahora com­

prendemos plenamente las desastrosas consecuencias de semejante consejo.

Las acciones pulverizadas de autoprotección de los ciudadanos ayudan a

397

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

erosionar la calidad de la vida urbana, porque cuando se encierran bajo llave,

las personas abandonan sus obligaciones civiles básicas. El retiro de la vida

urbana no sólo representa una mala actitud ciudadana, también contribuye a

dejar los espacios públicos y las calles a personas desordenadas y delincuentes,

a quienes Jacobs etiquetó como "bárbaros". Cuando los residentes de Boyd

Booth en Baltimore admitieron la responsabilidad porque las condiciones se

estaban saliendo de control, ejemplificaron este punto: ahora puede parecer

prudente rendirse a los bárbaros, pero la consecuencia final es la pérdida de la

libertad de uno para vivir en un medio urbano civil y decente.

¿Cómo se establece el control de los ciudadanos sobre los espacios públi­

cos, especialmente cuando están amenazados o lo han perdido? Aunque hemos

discutido numerosos factores, como el control de la criminalidad a través del

diseño del medio ambiente y la solución de problemas, el primer paso en

comunidades problemáticas, cambiantes o plurales debe ser la colaboración y

negociación de la policía con los ciudadanos para fijar las normas de compor­

tamiento del vecindario, que luego se harán cumplir. La presencia real de los

policías en los vecindarios, que persiste en el tiempo y es íntimamente familiar

a la comunidad y sus problemas, es de mucha importancia para tener un con­

senso, porque el buen patrullaje ayudará a formar, determinar y legitimar las

normas de la comunidad.

Los policías de Newark negociaron informalmente con los vecinos, durante

la década de 1970, las normas del vecindario, y el mismo procedimiento infor­

mal tuvo lugar en Somerville, Massachusetts, cuando los policías negociaron

con los jóvenes y los vecinos cómo podían usarse los parques en las calurosas

noches de verano. La negociación de normas también puede ser altamente es-

398

LA R E P A R A C I Ó N DE L A S V E N T A N A S R O T A S

tructurada y formal, como sucedió en Dayton durante finales de la década de

1970 y en los metros de Nueva York durante principios de la de 1990.

Independientemente de que la negociación sea formal o informal, todos los

ciudadanos que son afectados por el establecimiento de normas -gente de la

calle y jóvenes, así como residentes y comerciantes- deben participar. El resul­

tado será un consenso en forma de un acuerdo que contenga, para todas las

partes, un reconocimiento explícito de obligaciones y derechos mutuos. Si a los

jóvenes les es otorgado el derecho de estar en un parque, deben portarse bien.

Los derechos de la gente sin hogar a usar el Metro están asegurados, pero ellos,

como todos, deben seguir las reglas. Los estudiantes pueden ser estudiantes y

divertirse, pero deben hacerlo a su tiempo y de manera que no interrumpa las

rutinas de las personas trabajadoras y los niños.

Una vez establecidos, puede ser necesario reforzar en la práctica los tér­

minos de tales convenios. A algunos jóvenes se les tendrán que recordar sus

responsabilidades y a algunos adultos que quizá no tengan simpatía por los

jóvenes, se les exhorta a ser más tolerantes. Aunque se haya llegado a un con­

senso, se requerirá la activa presencia de la policía para tratar con quienes no

están preparados para aceptar sus obligaciones hacia los otros. Aquellos que

se rehúsan absolutamente a cooperar y violan tanto las normas informales

como la ley, deben ser arrestados. Para la mayor parte, sin embargo, las nor­

mas se volverán autoaplicables después de un tiempo. Los jóvenes llegan a

entender que sufrirán el toque de queda de las 10 p.m. si no ayudan a con­

trolar a sus semejantes más escandalosos. Los vecinos entienden que un que­

jumbroso vecindario quisquilloso puede alterar la paz tanto como unos cuan­

tos jóvenes fastidiosos.

399

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

Debido a que las normas del vecindario son negociadas (y renegociadas

bajo condiciones cambiantes según las necesidades), ampliamente entendidas y

aceptadas como legítimas por la mayoría de los elementos de la comunidad,

eventualmente todos los que viven ahí participarán en apoyarlas y aplicarlas.

Los residentes, por ejemplo, legítimamente advertirán a los jóvenes cuando su

exuberancia juvenil conduzca a infracciones menores -un bullicio un poco

exagerado, la música un poco demasiado ruidosa- que erosionen la vida de la

comunidad. Los policías y otros funcionarios ayudarán a los ciudadanos, res­

tringiéndolos si el exceso de celo los orilla al vigilantismo, y serán pacificadores

donde el consenso esté bajo tensión, para hacer realidad que la participación de

todos no viole los derechos fundamentales de las personas. En el análisis final,

sin embargo, los ciudadanos deben aceptar su responsabilidad para controlar

sus vecindarios -y una vez investidos para restaurar el orden, generalmente

asumen su papel-. La restauración del orden y el control del crimen en los

vecindarios es solamente en parte responsabilidad de la policía y las depen­

dencias de justicia penal.

El mantenimiento del orden y la prevención

del delito mediante la solución integral

de los problemas

Desde que se iniciaron los planes para eliminar el graffiti del Metro de la ciudad

de Nueva York, cada departamento estaba involucrado y comprometido. Los

jefes de estación monitoreaban continuamente las condiciones en sus estaciones

para asegurarse de que se mantenían las normas mínimas. El personal de man-

400

LA R E P A R A C I Ó N DE L A S V E N T A N A S R O T A S

tenimiento y reparación limpiaba de inmediato el nuevo graffiti, aseguraba los

receptáculos de las fichas, y reparaba y limpiaba las instalaciones. Los policías

de la "unidad para la gente sin hogar" atendían a las personas vulnerables en el

Metro. Y todo el equipo tenía que ayudar a mantener el orden recordando sus

responsabilidades a aquellos que rompían las reglas. La restauración del orden

no era solamente responsabilidad de la policía, sino un esfuerzo integral que

incluía a varias dependencias diferentes y prestadores de servicio social, todos

los cuales se comprometían en un proceso de solución de problemas dirigido a un

conjunto de problemas específicos. El resultado final no fue solamente el orden

restaurado, sino la reducción de la criminalidad, y más probablemente, su pre­

vención.

El hecho es que en otros lugares, cuando trabajan aislados uno del otro, ni

la policía, ni los ciudadanos, ni las dependencias de justicia penal de hoy, han

sido capaces de reducir la delincuencia. Con base en la experiencia de Nueva

York, creemos que los intentos de restauración y mantenimiento del orden son

más efectivos y tienen más probabilidades de conducir a la prevención del deli­

to y a su reducción, cuando una comunidad establece un esfuerzo integrado y

global que incluye a ciudadanos, policías, varias dependencias de justicia penal,

instituciones de servicio social, negocios, escuelas y funcionarios de la ciudad.

Al principio, esta cooperación cumplirá una función educativa, en tanto

que cada participante aprende acerca de las capacidades y recursos de otros y

la información se comparte. Cuando el esfuerzo es canalizado a un proceso de

solución de problemas, en el cual cada actor o dependencia dirige su atención

y sus activos hacia un solo objetivo, las tendencias del "sistema" de justicia

penal pueden ser superadas. Cuando cada dependencia se dedica no mera-

401

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

mente a hacer su trabajo, sino a coordinar sus acciones como una parte para lle­

gar a una meta común, el potencial de éxito se incrementa significativamente.

La coordinación de esfuerzos para solucionar problemas está cundiendo por

todo el país. En Salt Lake City se establecen "equipos de acción comunitaria",

los cuales incluyen tanto a agentes procuradores como correccionales, quienes

salen para entender los problemas del vecindario y de la comunidad, y

proyectan tácticas generales coordinadas para atenderlos. En Indianápolis, cua­

tro procuradores trabajan fuera de sus oficinas en las estaciones de distrito de

la policía, colaborando estrechamente con grupos de ciudadanos y como

enlaces con la oficina del procurador del condado de Marion. Cada procurador

ambulante cubre y registra casos que surgen en el distrito al cual está asignado,

seleccionando un determinado número en el que participará personalmente; en

los demás colaborará con los detectives en sus investigaciones, asesorará a los

policías en asuntos de aplicación de la ley, responderá a las preocupaciones de

la comunidad local y participará con negocios, escuelas, iglesias y dependencias

del gobierno, para mejorar la calidad de vida en el distrito.

Al mismo tiempo, los procuradores y el equipo de consejo corporativo, en

cooperación con los departamentos de policía y de bomberos de Indianápolis,

cierran casas de drogas por violaciones a los códigos sanitario y de seguridad.

En Boston, la Operación Luz de Noche (Operation Nightlight) es una respuesta

coordinada en las calles de la policía y el Departamento de Libertad Condicio­

nal de Massachusetts contra los delincuentes mayores. El procurador de distri­

to de Boston (condado de Suffolk), Ralph Martin, ha supervisado la creación de

numerosas "iniciativas de vecindario seguro", en las cuales los procuradores con

sede en los tribunales locales trabajan con los consejos de asesores de la policía

402

LA R E P A R A C I Ó N DE L A S V E N T A N A S R O T A S

y los ciudadanos, para determinar las causas de preocupación e implantar

estrategias para atenderlas, estas últimas incluyen el cumplimiento de la ley así

como otros componentes.16

Estas actividades son todas ejemplos florecientes del cambio hacia los tra­

bajos integrados de solución a problemas con participación de la comunidad,

semejantes a aquellos de los primeros días del patrullaje, cuando los policías

trataban de responder a los problemas del vecindario con formas nuevas y

creativas. Ahora la diferencia es que no sólo la policía, sino los procuradores,

los agentes correccionales y los tribunales deben aprender a hablar con una sola

voz... y esa voz debe reflejar los intereses y controles del vecindario.

Mientras el proceso de solucionar problemas se va definiendo, los policías

de todo el país que representan a diferentes dependencias de justicia penal em­

piezan a cuestionar y redefinir su "misión", sus trabajos y la naturaleza de su

papel en la comunidad. Para los procuradores el cambio es, de nada más aten­

der los procesos, a trabajar más cerca de los ciudadanos en los vecindarios y

comunidades y responder a sus preocupaciones. Las labores de Ronnie Earle,

procurador de distrito de Austin, Texas, son un ejemplo. Earle ve su trabajo co­

mo algo más que manejar una oficina eficiente para enjuiciar y ganar los casos.

Ha tratado de fundar instituciones y procedimientos para implementar su con­

cepto de justicia comunitaria.

Earle dirigió el desarrollo de un programa de justicia comunitaria, con el fin

de tener a los infractores menores en cárceles del condado, separados de delin­

cuentes más violentos, para que pudieran recibir el castigo adecuado, tratamiento

y asesoría, y para que permanecieran cerca de la comunidad y se reintegraran a

ella después de su liberación. La meta es restaurar y mantener la salud de la

403

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

comunidad, mediante el cambio de comportamiento de los infractores, para que

se conviertan en miembros contribuyentes -una tarea mucho más difícil que sim­

plemente encerrarlos, y que, si tiene buenos resultados, evitará la reincidencia-.

Adicionalmente a este programa de justicia comunitaria, Earle también ha busca­

do que se haga justicia a las víctimas, especialmente víctimas de delitos violentos,

lo que es un enfoque central de la Procuraduría de Distrito del Condado de Travis.

La justicia se logra en parte cuando la exitosa labor de procuración en un

caso conduce a un fallo de culpabilidad y castigo adecuado para el acusado y,

en el mismo proceso penal, se obtiene la reparación del daño para la víctima.

Los subprocuradores de distrito, auxiliados por los defensores, pueden con­

tribuir a que la víctima se recupere -con orientación, un fuerte apoyo y defen­

diendo el caso en nombre de la víctima y la familia de él o ella- aun cuando un

caso sea perdido en el tribunal. Para reducir el trauma en niños víctimas o tes­

tigos de delitos violentos o abusos, el procurador de distrito Earle inició tam­

bién la creación de un Centro de Defensoría Infantil (Children's Advocacy

Center), reuniendo en un ambiente hogareño todos los servicios de aplicación

de la ley, procuración de justicia, y servicios sociales y médicos necesarios para

examinar, aconsejar, entrevistar y preparar a un infante víctima o testigo pa­

ra un juicio.17 Hoy el centro opera como una organización pública/privada no

lucrativa, apoyada por varias dependencias (incluyendo procuradurías, de apli­

cación de la ley y de servicios sociales), pero bajo el control de los ciudadanos. De

la misma manera como lo están haciendo algunos procuradores, también los ofi­

ciales correccionales y hasta los tribunales deben redefinir sus funciones, para

comprometerse con los ciudadanos y sus preocupaciones y hacer sentir su pre­

sencia en los vecindarios. La mayor parte de esto se está realizando lentamente.

404

LA R E P A R A C I Ó N DE L A S V E N T A N A S R O T A S

Cada uno de estos elementos de un programa de mantenimiento del orden

-tratar el desorden en una forma global mediante un esfuezo de solución de

problemas en toda la comunidad, obligar a un cambio en el comportamiento

de los "prospectos" para que no se involucren en actos desordenados, aumen­

tar el contacto y el control de los policías hacia los autores de los delitos, y

provocar que los ciudadanos acepten un papel más amplio en el mantenimien­

to del orden en los espacios públicos de su comunidad- tiene también el poten­

cial para prevenir y reducir los delitos. Al hacerse más notorios los vínculos

entre estos elementos y la reducción de la delincuencia, como ocurrió en el

Metro de la ciudad de Nueva York, las acciones de mantenimiento del orden se

repiten por todo el país.

PERSPECTIVAS PARA LA RESTAURACIÓN DEL ORDEN

Aquellos que nos alertaron sobre el echo baby boom -la generación de jóvenes

de los últimos años del siglo xx- nos hacen un favor. Nos recuerdan las conse­

cuencias de políticas sociales fallidas al tratar con los jóvenes, así como con los

trastornados emocionalmente y los que abusan del alcohol o las drogas, durante

los últimos treinta años. Para nosotros, sin embargo, ni los programas de la

derecha ni los de la izquierda ofrecen mucha esperanza. Mientras nosotros poco

objetamos al encarcelamiento de por vida de muchos delincuentes violentos

reincidentes (sin importar su edad), una mayor cantidad de prisiones y leyes

más severas tendrán en general un efecto limitado sobre el temor, la seguridad

pública y la calidad de la vida urbana.

405

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

De la misma forma, nosotros apoyamos lo que se hace en justicia social y

económica, pero no hay consenso sobre cómo se pueden lograr estas metas, en

qué lapso (probablemente décadas, como mínimo) y qué impacto tendrán

sobre la criminalidad. Mientras tanto, los niños están en riesgo, los ciudadanos

no se pueden proteger ni ellos ni su propiedad, una generación de jóvenes

varones afroamericanos está a punto de perderse en la muerte y la prisión, y dis­

minuye la calidad de vida de todos los ciudadanos.

Sin embargo, somos optimistas sobre la capacidad de la sociedad norteameri­

cana para restaurar el orden y controlar la delincuencia. Nuestro optimismo tiene

tres fuentes. Primero, el público ha perdido la confianza en la idea de un sistema

público de justicia que controla la delincuencia a través de los juicios penales. El

reconocimiento de la falla de este "sistema" es claro y creciente; su transferencia se

ha pospuesto demasiado. Segundo, un modelo alternativo para el control y la pre­

vención de la delincuencia está presente, aunque de manera incipiente, y está pro­

duciendo resultados notables en las etapas iniciales de su implementación. Y ter­

cero, no hay bases para suponer que del seguimiento de valores más democráticos

en el control de la criminalidad, puedan surgir la venganza y/o el vigilantismo, por

lo que aparentemente los temores de este peligro han sido exagerados.

Los ciudadanos, junto con los investigadores, reconocen las fallas del mo­

delo de sistema de justicia penal. Desde la época de la Fundación de la Barra

Americana durante la década de 1950, hasta el descubrimiento de la relación

entre el desorden y el temor ciudadano durante la década de 1960, los estudios

de patrulla a pie en la de 1970 y el trabajo de Skogan que vincula desorden,

temor, crimen y deterioro urbano, la investigación ha sido esencial para derri­

bar la ideología de justicia penal predominante.

406

LA R E P A R A C I Ó N DE L A S V E N T A N A S R O T A S

Durante la mayor parte de este siglo se supuso que los policías profesionales

sabían más sobre el crimen, la mejor respuesta de la sociedad y el papel de los

ciudadanos para controlarlo. No obstante, la investigación revirtió el argumen­

to, al principio tomando en cuenta las preocupaciones de los ciudadanos, y

después, estimulando los intentos de una nueva generación de reformadores

para alinear las políticas de la policía y la justicia penal con los intereses ciu­

dadanos. Ahora la investigación es indispensable para revertir las políticas

sociales y el dogma legal que concede un peso excesivo a los derechos e ignora

la responsabilidad personal y los intereses de la comunidad.

Aquí el punto más notable es que, aparte de los políticos cínicos o tímidos,

nadie realmente cree que el modelo de la reforma "profesional" de patrullaje y

la mejoría en el enjuiciamiento de los casos proporcionará la calidad de vida

que anhelan los ciudadanos. Por otra parte, la sociedad norteamericana está

ante el dilema de que mientras más eficiente se vuelve el proceso penal, lo más

probable es que los afroamericanos serán sus "productos", una solución moral

y socialmente inaceptable para el problema de la criminalidad. Los ciudadanos

han encontrado su propia respuesta al dilema: el nuevo modelo que nosotros

hemos descrito como basado en la comunidad, afianzado en los ideales de una

sociedad civil, ordenada, en los que se combina el control social informal con

el reconocimiento de derechos y libertades fundamentales, protegidos constitu-

cionalmente, y la vinculación del mantenimiento del orden con la prevención y

el control del crimen.

A este nuevo modelo no le falta apoyo. En la ciudad de Kansas, Missouri,

en 1989, los electores del condado de Jackson fijaron voluntariamente un

impuesto de un cuarto de centavo a las ventas, ahora llamado COMBAT (Commu-

407

¡ N O M A S V E N T A N A S R O T A S !

nity Backed Anti-Drug Tax, impuesto antidrogas respaldado por la comunidad),

para apoyar un intento masivo contra las drogas. El COMBAT es representativo

del nuevo modelo en acción. Con el amplio apoyo ciudadano y su aportación,

se alistan los recursos para combatir los problemas de la comunidad relacionados

con las drogas y se unen la aplicación de la ley y la procuración de justicia con la

prevención y la rehabilitación. El programa, que originalmente fue encabezado

por el procurador de distrito Albert Riederer, ha sido extendido y fortalecido por

la actual procuradora Claire McCaskill, desde que asumió el cargo en 1993. Sus

metas son encarcelar a los delincuentes peligrosos y a los traficantes de drogas,

tratar a los infractores no violentos que sinceramente quieran dejar las drogas, y

evitar que los niños experimenten con ellas. Su actual presupuesto anual es de

casi 15 millones de dólares, destinados a atender todos los aspectos del problema

de las drogas incluyendo la aplicación de la ley y la prevención de la delincuen­

cia en la comunidad; la investigación, procuración de justicia y proceso penal; y

el encarcelamiento, tratamiento y rehabilitación.18

¿Resultados? Para reconocer sólo unos pocos, para el mes de agosto de 1995,

los delitos violentos habían bajado 32 por ciento respecto de los 30 meses pre­

vios; con 51 nuevos policías, los arrestos por drogas se incrementaron más del

300 por ciento; más de 1,300 casas de drogas han sido cerradas por los inspec­

tores de reglamentos e incendios, policías y procuradores del condado en

acción conjunta; cerca de 100,000 estudiantes, en 12 distritos escolares, han

participado en programas de prevención de abuso de drogas; se incrementan

los programas basados en la comunidad, de prevención de drogas y delincuen­

cia; 26 instituciones proporcionan tratamiento por abuso de sustancias prohi­

bidas a pacientes internos y externos; los infractores por primera vez, no vio-

408

LA R E P A R A C I Ó N DE L A S V E N T A N A S R O T A S

lentos, reciben tratamiento contra drogas por orden judicial, además de orien­

tación y entrenamiento en el trabajo. El COMBAT está trabajando y los ciudadanos

lo saben, 71 por ciento de los electores lo apoyaron en el último referéndum

celebrado en noviembre de 1995.

Tenemos esperanza en los prospectos para la restauración del orden y el con­

trol del crimen, porque hoy vemos que los ciudadanos dan pasos firmes para

asumir el papel al que tienen derecho en una sociedad democrática: definir los

términos de civilidad en sus vecindarios y comunidades, e insistir en que sean

respetados. Para estar seguros, hacen esto dentro del contexto de un sistema legal

vigilante de la protección a los derechos individuales. No obstante, la idea de que

dejar que los ciudadanos se las arreglen con sus propios medios necesariamente

los llevará a ser en exceso restrictivos, vengativos y punitivos -un punto de vista

que ha dominado la impartición de justicia penal- es desmentida en las calles de

Somerville, Massachusetts, en la Corte de la Comunidad Midtown de Manhattan,

en el vecindario Boyd Booth de Baltimore y en otras comunidades por todo

Estados Unidos. Pese a los escandalosos niveles de criminalidad en algunos vecin­

darios, el vigilantismo sigue siendo extremadamente raro en este país.

¿Pueden los ciudadanos llegar a extralimitarse? ¿Habrá injusticias? Sí, a

veces. Parte de la responsabilidad de la policía, procuradores, tribunales y

funcionarios correccionales será restringir a los ciudadanos y estimular la to­

lerancia. Pero es una forma de estrecho elitismo creer que sólo el gobierno

tiene justicia y tolerancia. Los funcionarios del gobierno deben dejar que la

democracia trabaje, aun en asuntos de control del crimen. Al usurpar pre­

meditadamente las obligaciones de los ciudadanos, ya sea a nombre de evitar

abusos, de la eficiencia o intereses profesionales, hacen por los ciudadanos lo

409

¡ N O M Á S V E N T A N A S R O T A S !

que ellos mismos deberían hacer y estimulan una mala conducta ciudadana.

Y no sólo es eso: además no funciona.

Las buenas noticias son, sin embargo, que las ventanas pueden repararse y

el orden puede ser restaurado. En algunas de las más difíciles circunstancias

imaginables -la ciudad de Nueva York, o Nueva Haven-, la calidad de la vida

urbana mejora y el crimen disminuye. Los resultados son mejores de lo que nos

podríamos haber imaginado, y tal vez todavía no los hemos visto todos.

410

NOTA FINAL

El 15 de abril de 1996, William Bratton renunció como comisionado de

policía de la ciudad de Nueva York. Esto no fue sorpresa, ya que durante

mucho tiempo Bratton había expresado su deseo de entrar al sector privado y

no era un secreto que su relación con el alcalde Giuliani se había deteriorado.

Además, los comisionados no duran mucho en Nueva York. El tiempo prome­

dio en el puesto durante este siglo ha sido de alrededor de dos años y medio.

Bratton duró en el puesto dos años y cuarto. Los medios de comunicación se

enfocaron en quién tendría el crédito por la disminución del crimen: ¿Bratton

o Giuliani? Si la delincuencia empeoraba otra vez, ¿cómo se reflejaría esto en

Giuliani y su nuevo comisionado, Howard Safir? Y si continuaba su disminu­

ción después de que se fuera Bratton, ¡ciertamente el crédito le sería dado a

Giuliani!1

El enfoque de los medios en las personalidades y sus acciones -la opinión

de los "grandes hombres" sobre política e historia- debe producir noticias

salaces y anecdóticas; sin embargo, ignora completamente el verdadero signifi-

411

N O T A F I N A L

cado de lo que ocurrió en la ciudad de Nueva York, y su trascendencia a nivel

nacional. Las aportaciones de Bratton y de Giuliani a la ciudad de Nueva York

y el patrullaje no se demeritan por reconocer que Benjamin Ward inició el cam­

bio básico en esta estrategia durante mediados de la década de 1980, que el ex

alcalde David Dinkins y el comisionado de policía Lee Brown lo aceleraron y

lograron el apoyo político estatal y local para agregar miles de nuevos policías,

y que el comisionado Raymond Kelly abrió la puerta al enérgico mantenimien­

to del orden en el NYPD. Ni demerita las aportaciones de otros reconocer los

papeles que desempeñaron David Gunn para eliminar el graffiti del Metro, Herb

Sturz para impulsar las respuestas de los ciudadanos al desorden, y una legión

de otros para la restauración del orden en la terminal Grand Central, la estación

Penn, la terminal de autobuses Port Authority, el parque Bryant y los vecinda­

rios de Times Square y Grand Central.

El alcalde Giuliani y el comisionado Bratton serán recordados adecuada­

mente como un equipo esforzado, que de manera clara y rápida articuló y ace­

leró los movimientos incipientes en la ciudad de Nueva York de finales de la

década de 1970 hacia adelante. Fueron líderes innovadores, creativos, que con­

tribuyeron grandemente a la capacidad de la ciudad para mantener el orden y

reducir la delincuencia. No obstante, la historia de la ciudad de Nueva York es

más grande que la epopeya Bratton-Giuliani. Es la historia de una comunidad

entera que recupera sus espacios públicos.

412

NOTAS

Introducción

1. Helen Hershkoff, "Aggressive Panhandling Laws: Do These Laws Violate The Constitution? Yes: Silencing the Homeless". ABA Journal, vol. 79 (junio de 1993): 40.

2. Kent S. Scheidegger, A Guide to Regulating Panhandling (Sacramento, Calif.: Cri­minal Justice Legal Foundation, 1993), 4.

Capítulo 1

1. A.D. Biderman, L.A. Johnson, J. Mclntyre y A.W. Weir, Report on a Pilot Study in the District of Columbia, on Victimization and Attitudes Towards Law Enforcement, Department of Justice (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1967).

2. El estudio fue solicitado por la ciudad de San Francisco como preparación para una demanda legal contra la aplicación de una ordenanza que prohibe dirigirse a alguien con el propósito de mendigar, y lo dirigió el Instituto de Investigación de Stanford. Ver la declaración de Susan Russell en Apoyo a la Moción de los Acusados para Juicio Sumario en 4-6, Blair v. Shanahan, 775 F. Supp. 1315 (N. D. Cal. 1991), apelación declarada nula y devuelta, 38 F 3d 1514 (9o Cir. 1994), cert. denegado por California v. Blair, 115 S. Ct. 1698 (1995), decisiones de la corte de distrito revocadas por núm. C-89-4176 WHO (N.D. Cal. 31 de enero 1996).

3."The New York Newsday Interview with Jeremy Travis", Newsday, 11 de agosto de 1994.

413

N O T A S

4. Ver el extracto de la Ejecución más antigua Amici Curiae de la Asociación No Lucrativa para la Vivienda y del Centro Indio de Seattle a nombre de los demandados, Roulette v. City of Seattle, núm. 94-35354 (9o Cir. 1 de septiembre de 1994 [apelando a la orden de la juez de la Corte Federal de Distrito Barbara Rothstein, que concede la moción de los acusados para juicio sumario y niega la moción de réplica de los deman­dantes para juicio sumario, Roulette v. City of Seattle, 850 F. Supp. 1442, WD. Wash., 19941).

5. Jane Jacobs, The Death and Lije of Great American Cities (Nueva York: Vintage Books, 1961), 72.

6. Para enterarse del programa y tener una copia de la investigación, ver The Newark Foot Patrol Experiment (Washington, D.C.: Police Foundation, 1981).

7. International Association of Chiefs of Police, Field Service Division. Encuesta sobre el Departamento de Policía (mimeo, 1962).

8. Fowler y sus colegas encontraron conexiones similares mientras evaluaban un experimento anterior sobre el patrullaje en la comunidad, en Hartford, Connecticut. Floyd J. Fowler, Jr., y Thomas Mangione, Neighborhood Crime, Fear and Social Control: A Second Look at the Hartford Program, National Institute of Justice, U.S. Department of Justice (Washington, D.C.: Government Printing Office, abril de 1982). En otras en­cuestas de poblaciones específicas, realizadas especialmente entre gente de edad avan­zada y los residentes de unidades públicas, se obtuvieron los mismos resultados.

9. Robert Trojanowicz, An Evaluation of the Neighborhood Foot Patrol Program in Flint, Michigan (East Lansing: Michigan State University, 1982).

10. James Q. Wilson y George L. Kelling, "The Police and Neighborhood Safety", The Atlantic (marzo de 1982), 29-38. Wilson también formó parte de la Junta Directiva de la Fundación de la Policía, que otorgó los fondos para el estudio de la patrulla a pie de Newark. Ha escrito mucho acerca del patrullaje. Varieties of Police Behavior (Cam­bridge, Mass.: Harvard University Press, 1968) es considerado un clásico en la literatu­ra de policía e incluye discusiones sobre la vigilancia del desorden.

11. Wilson y Kelling, "The Police and Neighborhood Safety", 31. 12. Ibid., 32. 13. Ibid., 34. 14. Ver Arthur L. Stinchcombe et al, Crime and Punishment in Public Opinion (San

Francisco, Calif.: Jossey-Bass, 1980) y Wesley G. Skogan y Michael Maxfield, Coping with crime: Individual and Neighborhood Reactions (Newbury Park, Calif.: Sage Publications, 1981).

15. Entre quienes respondieron enérgica e inmediatamente a las implicaciones de "Ventanas rotas" estuvo James K. Stewart (Chips), quien todavía no era director

414

N O T A S

de NIJ cuando se publicó la solicitud, pero asumió el puesto inmediatamente después y fue el administrador de la concesión. Cuando se publicó la solicitud, Stewart era un becario de la Casa Blanca y antes había sido oficial de la policía de Oakland, en donde logró que su unidad de detectives fuera la mejor. Stewart sostiene que:

"Ventanas rotas" fue el arranque para analizar las cosas prácticas que la policía puede llevar a cabo para

abatir el temor y el crimen. Quizá no tenía sentido para la comunidad criminológica dedicada a estu­

dios correlacionados y delitos graves, pero para un ex policía era muy significativo.Yo pensaba, y sólo

unos cuantos del personal estaban de acuerdo conmigo, que NIJ debía experimentar más con ideas como

la de "Ventanas rotas" y realizar más trabajo -yo lo llamo antropológico- en las calles y con los oficiales

e infractores, para tratar de encontrar lo que puede funcionar. (Conversación personal con George

Kelling, 20 de julio de 1994).

El objetivo de Stewart era convertir a NIJ en "una fuerza pensante" de políticas de justi­cia penal y enfocar su investigación en todas las áreas de la justicia. Dado su interés en "Ventanas rotas" y su compromiso con la experimentación de políticas a gran escala, Stewart se movilizó para redoblar la investigación original para mantener el orden, que le fue heredada, y la convirtió en un importante experimento en Newark y Houston, que llegó a costar más de un millón de dólares.

16. El equipo investigador de la Fundación de la Policía lo integraban Mary Ann Wycoff, Tony Pate, Lawrence Sherman y Wesley Skogan.

17. Robert C. Black, "Police Control of Disorder: Legal Bases and Constitutional Constraints", informe presentado al Proyecto de Reducción del Temor, Fundación de la Policía, Washington, D.C.:, 18 de enero de 1983.

18. Lawrence Sherman, conversación personal con George L. Kelling, 21 de julio de 1994.

19. Para un resumen de esta investigación, ver Tony Pate tí al., "Reducing Fear of Crime in Houston and Newark: Á Summary Report (Washington, D.C.: The Police Foundation, 1986).

20. Wesley G. Skogan, Disorder and Decline: Crime and the Spiral oj Urban Decay in American Neighborhoods (Nueva York: Free Press, 1990). Para saber más de estas bases de datos, ver "Methodological Appendix", 187-194.

21. Ibid., 54-57 22. Ibid., 74-75 23. Ibid., capítulo 4 en general. 24. Ibid., 75. 25. Una investigación en Inglaterra basada en la British Crime Survey (una encuesta

415

N O T A S

sobre quiénes son las victimas, similar a las realizadas en Estados Unidos) agrega más credibilidad a la hipótesis de "Ventanas rotas". Más cautelosos que Skogan debido a las limitantes de la información que utilizaron, los autores concluyen:

Este capítulo busca obtener de la British Crime Survey alguna luz sobre dos temas: (i) la relación entre la

incivilidad y la delincuencia en las comunidades y (ii) su diseminación por diferentes tipos de zonas re­

sidenciales. Se le da un cierto apoyo a la relación general entre la incivilidad, el crimen y el deterioro

de la comunidad descritos en numerosos modelos teóricos, de los cuales la hipótesis de "Ventanas rotas"

de Wilson y Kelling (1982), es una versión.

Ver Tim Hope y Mike Hough, "Area, Crime, and Incivilities: A Profile from the British Crime Survey", Communities and Crime Reduction. Tim Hope y Margaret Shaw, comps. (Londres: Her Majesty's Stationary Office, 1988), 43.

26. David Firestone, "Stopping Blight at the Border; Two Paths for Ridgewood, Queens and Bushwick, Brooklyn", The New York Times (25 de agosto de 1994), Bl.

27. Crime in the United States, FBI, Departamento de Justicia (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, publicación anual).

28. Thomas Repetto, "Bruce Smith: Police Reform in the United States", en Pioneers in Policing. Philip John Stead, comp. (Montclair, N.J.: Patterson Smith, 1977), 171-206.

29. Para información sobre el desarrollo de la mayoría de las medidas utilizadas para evaluar a la policía durante la era de la reforma (índices de criminalidad, desalo­jos, niveles de desalojo, costo por ciudadano y número de policías por 100,000 habi­tantes) ver Bennet Mead, "Police Statistics", The Annals, vol. CXLVI (noviembre de 1929), 74-96.

30. En Chicago, a principios de la década de 1980, por ejemplo, el Departamento de Policía determinaba cotidianamente como acusaciones que no tenían fundamento las violaciones de mujeres negras que se reportaban. Esto quiere decir que aunque las víctimas informaban que habían sido violadas y existía una buena razón para creerles, la policía se rehusaba a registrar esas acusaciones. Además de constituir graves injusticias para las victi­mas y que los violadores se daban cuenta de que las mujeres negras podían ser violadas impunemente, estos actos de la policía dieron como resultado que la incidencia de las vio­laciones reportadas se mantuviera falsamente a un bajo nivel. (Experiencia personal con base en las observaciones realizadas por George Kelling en Chicago, 1982.)

Para combatir este problema, las encuestas de las víctimas se iniciaron a nivel nacional durante la década de 1960 y hoy en día el Departamento de Justicia las pu­blica anualmente bajo el título de Criminal Victimization in the United States. Únicamente contienen informes nacionales y regionales. A menos de que se cuente con los fondos

416

N O T A S

necesarios para adaptarlas especialmente con fines de evaluación, estas encuestas no son útiles para medir las tendencias delictivas locales.

31. Criminal Víctimization in the United States 1993, NCJ-151657 (Washington, D.C.: U.S. Department of Justice, 1995), gráfica 27.

32. Estas carencias se solucionarán en forma definitiva cuando se establezca plena­mente el Sistema Nacional de Informes Basado en Incidentes (NIBRS, por sus siglas en inglés), el proyectado sustituto del UCR. El NIBRS actualmente está en pruebas previas en diversos lugares del país. El NIBRS reunirá mucha más información detallada acerca del delito cometido, incluyendo información de la víctima y el victimario (por ejemplo, cualquier relación que hubiera entre ellos). Ver Brian A. Reaves, "Using NIBRS Data to Analyze Violent Crime", Bureau of Justice Technical Report, U.S. Dept. of Justice, Office of Justice Programs, Bureau of Justice Statistics, Washington, D.C.: octubre de 1993.

33. Thorsten Sellin y Marvin E. Wolfgang, The Measurement of Delinquency (Nueva York: Wiley, 1964).

34. Marvin Wolfgang, Robert M. Figlio, Paul E. Tracy y Simon I. Singer, The National Survey of Crime Severity, Bureau of Justice Statistics, NCJ-96017 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, junio de 1985).

35. Ibid., vi; las siguientes estadísticas están en pp. vi-x. 36. Peter Tira, "No Place for Kids; City Will Bulldoze Blighted Mini-Park", San

Francisco Independent, vol. 39, núm. 12 (28 de enero de 1994), 1. 37. Jane Jacobs, The Death and Life of Great American Cities, 72.

Capítulo 2

1. Candace McCoy "Policing the Homeless", Criminal Law Bulletin, vol. 22, núm. 3 (1986): 266.

2. James S. Kunen, "Quality and Equality: The Mayor tries something that works, at a cost", The New Yorker (28 de noviembre de 1994), 9-10.

3. Loper v. New York City Police Dept., 802 F. Supp. 1029, 1032 (S.D.N.Y. 1992); aff'd, 999 F.2° 699 (2o Cir., 1993).

4. Ver, por ejemplo, David H. Bayley, "Ironies of American Law Enforcement", The Public lnterest 59 (primavera de 1980): 45-56; Myron Magnet, The Dream and the Nightmare: The Sixties' Legacy to the Underclass (Nueva York: William Morrow and Com-pany 1993); Fred Siegel, "Reclaiming our Public Spaces", The City Journal, vol. 2 (pri­mavera de 1992): 35-45.

5. Lawrence M. Friedman, The Republic of Choice (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1990), 9.

417

N O T A S

6. Ver, p. ej., Mary Ann Glendon, Rights Talk: The ímpoverishment of Political Discourse (Nueva York: The Free Press, 1991).

7. Mapp v. Ohio, 367 U.S. 643 (1961); Escobedo v. Illinois, 378 U.S. 478 (1964); Miranda v. Arizona, 384 U.S. 436 (1966).

8. Quinn Tamm, director ejecutivo de la Asociación Internacional de Jefes de Policía (IACP, por sus siglas en inglés), formuló y contestó así a la pregunta "¿Los derechos de quién se defienden?": "Esta es una pregunta lógica en vista de la decisión 5-4 dada por la Suprema Corte de los Estados Unidos el 13 de junio, la cual virtualmente eliminó el interrogatorio de los sospechosos en la estación de policía y paralizó a la policía en su lucha contra el crimen. ¿Los derechos de quién: los del que infringe la ley o los de la sociedad?". Quinn Tamm, "Whose Rights are Being Defended?", Police Chief, vol. 33 (julio de 1966): 6. Antes, el profesor de derecho Fred Inbau, de la Universidad del Noroeste, se burló de la regla de exclusión en un discurso que ofreció a las Asociaciones Nacionales de Fiscales de Distrito de 1961: "No solamente estamos dejando de tomar las medidas adecuadas contra el elemento criminal, sino que en realidad les estamos facilitando sus actividades con decisiones de los tribunales y la legislación, para lo que yo llamaría 'soltarles la rienda'. Lo que me molesta especialmente es la peligrosa actitud que la Suprema Corte de los Estados Unidos ha asumido. La corte ha tomado a su cargo vigilar a la policía, sin autorización constitucional". Fred E. Inbau, "Public Safety v. Individual Liberties", Police Chief, vol. 29 (enero de 1962): 29.

9. VA. Leonard, Survey of the Seattle Police Department, Seattle, Washington (1 de junio de 1945).

10. Citizen's Bureau of Milwaukee, Survey of the Milwaukee Police Department (sep­tiembre de 1938).

11. City and County of San Francisco, California, Police Department, Annual Report (1947), 68; City and County of San Francisco, California, Anual Report (1954), 58.

12. El sociólogo Egon Bittner, quien ha estudiado la atención de la policía a los enfermos mentales, hace notar el carácter "extraoficial" que actualmente tiene el mane­jo de los enfermos mentales por la policía: "La mayoría de los encuentros de la policía con los enfermos mentales no resulta en aprehensiones ni de derecho ni de hecho. De preferencia estos encuentros comienzan y terminan en el momento de los hechos. Ninguna otra institución social, ya sea legal o médica, participa en estos casos y el policía actúa como la instancia terminal que finiquita el asunto". Egon Bittner, "Police Discretion in Apprehension in Mentally Ill", en Aspects of Police Work (Boston: North­western University Press, 1990), 75.

13. Philip B. Taft, Jr., "Dealing with Mental Patients", Police Magazine (enero de 1980), 20-27.

418

N O T A S

14. Thomas Szasz, The Myth of Mental Illness: Foundations of a Theory of Personal Conduct (Nueva York: Hoeber-Harper, 1961); Erving Goffman, Asylums; Essays on the Social Situation of Mental Patients and Other Inmates (Garden City, N.Y.: Doubleday, 1961); R.D. Laing, Divided Self: An Existential Study in Sanity and Madness (Baltimore: Penguin Books, 1965).

15. O'Connor v. Donaldson, 422 U.S. 563, 575-576 (1975). 16. President's Commission on Law Enforcement and Administration of Justice, The

Challenge of Crime in a Free Society (Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1967), 234.

17. Robin Room, "Comment on the Uniform Alcoholism and Intoxication Treat-ment Act", Journal on Studies on Alcohol, vol. 37 núm. 1 (1976): 123.

18. President's Commission on Law Enforcement and Administration of Justice, The Challenge of Crime in a Free Society, 236.

19. Christopher Jencks, The Homeless (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1994), 40.

20. Rael Jean Isaac y Virginia C. Armat, Madness in the Streets: How Psychiatry and the Law Abandoned the Mentally Ill (Nueva York: The Free Press, 1990), 7.

21. Christopher Jencks, The Homeless, 39 y n. 22. 22. Para obtener una versión detallada de Larry Hogue y un resumen de la no insti-

tucionalización, ver Heather Mac Donald, "¿Have We Crossed the Line? The Human Costs of Deinstitutionalization", The City Journal (invierno de 1993): 35; Janel Allon, "For Hogue, a Step Toward Freedom", The New York Times, edición dominical (22 de octubre de 1995), Sec. 13, p. 6.

23. City and County of San Francisco, California, Police Department, Annual Report (1967), 140.

24. President's Commission on Law Enforcement, The Challenge of Crime in a Free Society, 233.

25. Bureau of Justice Statistics, Sourcebook of Criminal Justice Statistics-1992, U.S. Department of Justice, Office of Justice Programs (Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1993), 422.

26. Sourcebook of Criminal Justice Statistics-1992, 603. 27. Mark A. Kleiman, Against Excess: Drug Policy for Resulto (Nueva York: Basic

Books, 1992), 221. 28. Ver, p. ej., García v. San Antonio Metropolitan Transit Auth., 469 U.S. 528 (1985);

National League of Cities v. Usery, 426 U.S. 833 (1976); L. Tribe, American Cons-titutional Law, 2a ed. (Mineola, N.Y.: The Foundation Press, 1988), Sec. 6-3 en 405-06; 7-3 en 554-55.

419

N O T A S

29. Kent S. Sheidegger, A Guide to Regulating Panhandling (Sacramento, Calif.: Criminal Justice Legal Foundation, 1993), 4.

30. Ver, p. ej., Amitai Etzioni, The Spirit of Community: Rights, Responsibilities and the Communitarian Agenda (Nueva York: Crown Publishers, 1993).

31. Harry Simon, "Towns Without Pity: A Constitutional and Historical Analysis of Official Efforts to Drive Homeless Persons from American Cities", 66 Tulane Law Review, 638, 639 (marzo de 1992). Ver también Arthur H. Sherry, "Vagrants, Rogues and Vagabonds-Old Concepts in Need of Revision", 48 California Law Review, 557, 558 (octubre de 1960).

32. Los primeros fueron: Connecticut, Georgia, Massachusetts, Nueva Hampshire, Nueva York, Pensilvania, Carolina del Sur y Virginia. Maryland, Nueva Jersey, Rhode Island y Vermont aprobaron esas ordenanzas entre 1796 y 1805. Ver Brief of De-fendants-Appellants 19-20, Young v. New York City Transit Authority, 729 F. Supp. 341 (S.D.N.Y); Cohens v. Virginia, 19 U.S. 264, 276-89, 284 (1821).

33. J. Crouse, The Homeless, Transient in the Great Depression: New York State, 1929-1941 (Albany: State University of New York Press, 1986), 15-19.

34. En los Estados Unidos, muchas (aunque ciertamente no todas) de las ordenan­zas actuales para restringir el comportamiento desordenado, tienen su origen en las primeras leyes británicas contra la vagancia, dirigidas a la vagancia como una forma de vida, a las personas ociosas y desordenadas que se consideraban como las "clases pe­ligrosas". En 1859, el Oxford English Dictionary incluyó una referencia de las "clases peligrosas", y aceptaba la noción de pobre como una clase criminal. Ver Robert Teir, "Maintaining Safety and Civility in Public Spaces: A Constitutional Approach to Aggres-sive. Begging", 54 Louisiana Law Review 285 (1993), para información sobre la historia de las leyes sobre la vagancia en Europa como antecesoras de las de Norteamérica.

Desde mediados del siglo xiv, se pensaba que la vagancia amenazaba la estabilidad económica del país y que tenía un potencial para reducir su fuerza laboral. Cuando las altas tasas de mortandad causadas por la "peste negra" dieron como resultado la escasez de mano de obra en 1348, el gobierno inglés declaró a la vagancia como un delito me­diante los Estatutos de los Trabajadores. 22 Edw. 3, c. 12; 23 (1348) (Eng.); 23 Edw. 3, cap.l (1349) (Eng.); 25 Edw. 3, cap. 1 (1350) (Eng). Ver también C.J. Ribton-Turner, A History of Vagrants and Vagrancy and Beggers and Begging (Londres: Chapman and Hall, 1887), 42-43; James F. Stephen, A History of the Criminal Law of England (Londres: MacMilllan, 1883), 3:267. De manera similar, en 1530 el Parlamento consideró "ser un vago" como un delito si el individuo tenía facultades para trabajar. 22 Hen. 8, c.5.

Durante los siglos xvi y xvii, el gobierno decretó leyes que castigaban la vagancia y mientras los impuestos de la aristocracia terrateniente daban apoyo a los pobres, los

420

N O T A S

indigentes con capacidad fueron puestos a trabajar. Después de las guerras napoleóni­cas, el Parlamento, ante la amenaza del gran número de soldados que regresaba, una vez más atacó la vagancia con la expedición de un Decreto contra la Vagancia en 1824, "para el castigo de personas desordenadas y ociosas, holgazanes y vagabundos". La sec­ción 3 del decreto dice: "Cualquiera que vague en cualquier parte o que se instale en cualquier lugar público, calle, carretera, callejón o pasaje a mendigar, se considerará como una persona desordenada y ociosa de acuerdo con el contenido y significado verdadero de este "decreto". Vagrancy Act, 1824, 5 Geo. 4, c. 83. Esta ordenanza permanece como base del derecho inglés, aunque la sección 70 del Acta de Justicia Penal de 1982 abolió el encarcelamiento por la infracción de mendigar. Criminal Justice Act 1982. Neil Corre, "A Proposal for Reform of the Law of Begging", 1984 Criminal Law Review, 750.

35. Mayor of New York v. Miln, 36 U.S. (11 Pet.) 102,142 (1837). Se proporciona un recuento histórico del desarrollo de las leyes contra la mendicidad en el estado de Nueva York, en Appendix A, Defendant's Memorandum of Law in Support of their Renewed Motion for Summary Judgment en 5-14, Loper v. New York City Police Department, 802 F. Supp. 1029. (S.D.N.Y. 1992).

36. En Virginia Occidental la vagancia se consideraba como un delito común. Ver Sherry, "Vagrants, Rogues and Vagabonds", 557, n.l.

37. Ver Simon, "Towns without Pity", 642, para fuentes que documenten las críti­cas a las leyes sobre la vagancia y la holgazanería que se originaron en la comunidad legal desde la década de 1950.

38. La corte reconoció que el razonamiento expresado en la primera decisión de Miln era anticuado ya que "la pobreza y la inmoralidad no son sinónimos". Edwards v. California. 314 U.S. 162 (1941); Miln, 36 U.S. (11 Pet.) 102.

39. Shapiro v. Thompson, 394 U.S. 618, 629-31, 642 (1969). 40. Robinson v. California, 370 U.S. 660, 666 (1962). 41. Powell v. Texas, 392 U.S. 514, 517 (1968). Powell fue juzgado primero en la

Corte Corporativa de Austin, Texas, y se le declaró no culpable; apeló a la Corte del Condado de Travis y después de un juicio de novo, esta vez fue encontrado culpable. Apeló a la Suprema Corte de los Estados Unidos, ya que no había instancia superior a que apelar dentro del sistema judicial de Texas.

42. Powell, 392 U.S. en 532, 533-34. 43. Id. en 553-54 (White, J. opinión concurrente). 44. Ver, p. ej. Tobe v. City of Santa Ana, 27 Cal. Rptr. 2o 386, 393-94 (Cal. App. 4

Dist. 1994), rev. 892 D. 2o 1145 (Cal. 1995). 45. Por ejemplo, en 1992, la Corte de Apelaciones del Tercer Circuito apoyó reglas

421

N O T A S

que prohiben cierta conducta en una biblioteca pública, contra una impugnación de igualdad de protección planteada por un hombre sin hogar, utilizando el criterio más bajo de revisión, ya que "las personas sin hogar no constituyen una clase". Kreimer v. Bureau of Police for Town of Morristown, 958 F. 2o 1242,1269 (3o Cir. 1992). Ver tam­bién Johnson v. City of Dallas, 860 F. Supp. 344, 355 (N.D. Tex. 1994), rev. invalidada y devuelta con otras bases 61 F. 3d 442 ( 5o Cir. 1995).

46. Tobe v. City of Santa Ana, 892 P 2o en 1167 (Cal. 1995) 27 Cal. Rptr. 2o 386 (Cal. App. 4 Dist. 1994). Ver también Kent S. Scheidegger, Brief Amicus Curiae of the Criminal Justice Legal Foundation in Support of Respondents, Tobe v. City of Santa Ana, 892 P. 2° 1145; Patton v. Baltimore City, núm. civil S-93-2389, op. de foja en 50-53 (D.Md., entablado el 19 de agosto de 1994) (memorándum de opinión y orden no publicado).

47. Joyce v. City and County of San Franciso, 846 F. Supp. 843, 857 (N.D. Cal. 1994) (menciones omitidas).

48. Cortes Federales de Distrito en Pottinger v. Miami (Florida) y Church v. City of Huntsville (Alabama) han reconocido a la indigencia como una condición de vida y a la legislación sobre las actos de los desamparados como restricciones anticonstitucionales. En Pottinger, la corte ordenó que se establecieran "zonas seguras" donde los desampara­dos pudieran permanecer y realizar actividades inofensivas de sobrevivencia sin ser arrestados. Bajo apelación, sin embargo, la Corte de Apelaciones del Decimoprimer Cir­cuito regresó el caso a la corte de distrito para aclarar si eventos recientes, que incluyen la construcción por parte de la ciudad de albergues para los desamparados, justificaban modificar la posición del tribunal inferior. Pottinger v. City of Miami, 810 F. Supp. 1551, 1561-65 (S.D. Fla. 1992) (La Octava Enmienda limita la prohibición de la conducta inocente que se deriva de la indigencia), devuelta, 40 F. 3a 1155.,1157 (11° Cir. 1994) (para la determinación de asuntos basados en hechos y la aclaración de lo que la corte sostiene). Y en Church, el otorgamiento de la corte de distrito del requerimiento judicial preliminar contra la ciudad de Huntsville fue rechazado por la Corte de Apelaciones del Decimoprimer Circuito, la cual sostuvo que los demandantes sin hogar no pudieron pro­bar en su demanda, que existía una política en la ciudad para arrestarlos, hostigarlos y desalojarlos. Church v. City of Huntsville, núm. 93-C-1239-S, op. de foja en 2 (N.D. Ala. 23 de sept., 1994) (la ciudad prohibió hostigar, intimidar, detener o arrestar a los indi­gentes solamente por su estatus, o por caminar, hablar, dormir, reunirse en parques o lugares públicos), invalidada, 30 F. 3o 1332,1343-47 (11° Cir. 1994).

49. Ver, p. ej., Goldman v. Knecht, 295 E Supp. 897 (D. Colo. 1969); Wheeler v. Goodman, 306 F. Supp. 58 (W.D.N.C. 1969), invalidada, 401 U.S. 987 (1971); Fenster v. Leary, 229 N.E. 2o 426 (N.Y. 1967); Parker v. Municipal Judge, 427 P.2° 642 (Nev. 1967).

50. Papachristou v. City of Jacksonville, 405 U.S. 156, 158-59, 162-63, 164-65,

422

N O T A S

169 (1972) (se citan United States v. Harriss, 347 U.S. 612, 617 (1954); Thornhill v. Alabama, 310 U.S. 88 (1940); Herndon v. Lowry, 301 U.S. 242 (1937); Código de Jacksonville, Sec. 26-57.

51. Kolender v. Lawson, 461 U.S. 352, 354 (1983); An. del Código Penal de Cal. Sec. 647 (e) (West 1970). En una decisión anterior, la Corte de Apelaciones de California interpretó la ordenanza para requerir a una persona que proporcione identi­ficación "confiable y creíble" cuando se la solicite un policía: creíble y confiable signifi­ca "asegurar de manera razonable que la identificación es auténtica y proporciona los medios para posteriormente ponerse en contacto con la persona que se ha identifica­do". People v. Solomon, 33 Cal. App. 3o 429, 108 Cal. Rptr. 867, cert. denegado, 415 U.S. 951 (1974). La corte se basó en casos precedentes para apoyar su anulación por vaguedad: Hoffman Estates v. Flipside, Hoffman Estates Inc., 455 U.S. 489 (1982); Smith v. Goguen, 415 U.S. 566 (1974); Grayned v. City of Rockford, 408 U.S. 104 (1972); Papachristou v. City of Jacksonville, 405 U.S. 156; Connally v. General Construction Co, 269 U.S. 385 (1926). Kolender, 461 U.S. en 359-61.

52. Shuttlesworth v. City of Birmingham, 382 U.S. 87, 91 (1965) (cursivas agregadas). 53. Ver Anotación, "Validity of Loitering Statutes and Ordinances", 25 American Law

Reports 3o 836, 842, Sec. 3 [c]. 54. Hoffman Estates v. Flipside, Hoffman Estates, 455 U.S. en 499; People v.

Superior Court (Caswell), 758 P. 2o 1046, 1052-54, 1056 (Ct. Supp. Cal. 1988). 55. Por ejemplo, una ordenanza municipal de holgazanería en Akron, Ohio, que

prohibía holgazanear o la permanencia en un lugar público con el propósito de provo­car o hacer un trato de actividades sexuales, o vagar o permanecer en el área de cualquier escuela, colegio o universidad sin alguna razón o relación legítima de respon­sabilidad con un estudiante, sobrevivió a una impugnación de ser vaga, porque especi­ficaba qué actividades estaban prohibidas y vinculaba la holgazanería con una acción ilegal. Akron v. Massey 381 N.E. 2o 1362 (Ohio 1978).

56. City of Milwaukee v. Nelson, 439 N.W 2o 562, 563, 567 (Wisc. 1989) (se cita Smith v. Goguen, 415 U.S. 566, 581, 1974).

57. Charles Theis, Procurador, Oficina del Procurador de la Ciudad (Milwaukee, Wis.), conversación personal con Catherine Coles, 10 de julio de 1995.

58. Wyche v. State, 619 So 2o 231, 233-34 (Fia. 1993); Código de la Ciudad de Tampa, Sec. 24-61 A.10 (1987).

59. Loper v. New York City Police Department, 999 E 2o 699 (1993), confirmando 802 F. Supp. 1029 (S.D.N.Y. 1992).

60. Ver, p. ej. Loper v. New York City Police Department, 802 F. Supp. 1029, en el cual los demandantes impugnaron la ordenanza bajo las enmiendas Primera, Octava y

423

N O T A S

Decimocuarta, sin embargo, la corte se refirió solamente a los reclamos de la Primera Enmienda, determinó improcedente la reclamación bajo la Octava Enmienda de que la ordenanza era ofensiva y desechó la demanda de la Decimocuarta Enmienda.

61. City of Cleburne v. Clebume Living Center, 473 U.S. 432, 439 (1985). 62. La corte aplica un elevado nivel de escrutinio donde la acción legal se clasifica

por género o ilegitimidad. Aquí, el gobierno debe probar que la clasificación está rela­cionada en lo fundamental con un apremiante interés del Estado.

63. Maher v. Roe, 432 .U.S. 464, 470-71 (1977). 64. Harris v. McRae, 448 U.S. 297, 322-23 (1980). 65. San Antonio Independent School Dist. v. Rodríguez, 411 U.S. 1, 29 (1973). La

corte siguió el mismo razonamiento en Kadrmas v. Dickinson Public Schools, 487 U.S. 450, 458-59 (1988), y sostuvo que quienes no pudieran pagar por el servicio de auto­bús de la escuela pública, no constituyen una clase para propósitos de igualdad de pro­tección y asuntos de vivienda, en Lindsay v. Normet, 405 U.S. 56 (1972).

66. Las restricciones de la Primera Enmienda en cuanto a la expresión están sujetas a varias pruebas determinadas por la corte. Éstas se consideran en más detalle en el capítulo 6.

67. Roulette v. City of Seattle, 850 E Supp. 1442, 1449 (WD. Wash. 1994) (la orden de la juez Barbara Rothstein que otorga la moción de los acusados para juicio sumario y niega la moción-réplica del demandante para juicio sumario), aff'd, núm. 94-35354 (Cir. 9o, 18 de marzo, 1996).

68. Berkeley Community Health Proyect v. City of Berkeley, 902 E Supp. 1084, 1092 (N.D. Cal. 1995), apelación registrada, núm. 95-16060 (9o Cir. 1995). Había dos secciones del Código Municipal de Berkeley por decidir, sec. 13.37 (una ordenanza sobre provocación), y sec. 13.36.015 (una ordenanza sobre sentarse).

69. Alice S. Baum y Donald W. Burnes, "Analyses of Issues in Joyce et al v. City and County of San Francisco" 14, preparado para Joyce v. City and County of San Francisco, núm. C-93-4149 (N.D. Cal.), 27 de oct., 1994. Este argumento se trata con más detalle en Alice S. Baum y Donald W. Burnes, A Nation in Denial: The Truth about Homelessness (Boulder, Colo.: Westview Press, 1993).

70. Tobe, 892 P. 2o en 1145. 71. Joyce v. City and County of San Francisco, 846 E Supp. 843, 850 (N.D. Cal. 1994). 72. Memorándum de Puntos y Autoridades en Apoyo a la Moción de la Ciudad y

Condado de San Francisco para Juicio Sumario o Alternativamente, Juicio Sumario Parcial en 3-5, Joyce v. City and County of San Francisco, núm. C-93-4149 (N.D. Cal., entablado el 5 de abril de 1995).

73. Las observaciones fueron dirigidas en ese momento por George Kelling. Ver

424

N O T A S

también Rita Schwartz, The Homeless: The lmpact on the Transportation Industry, Port Authority of New York and New Jersey, 1987.

74. Celia W. Dugger, "New York Report Finds Drug Abuse Rife in Shelters", The New York Times (16 de febrero de 1992), 1.

75. Alice S. Baum y Donald W Burnes, A Nation in Denial, 2. 76. Christopher Jencks, The Homeless, 46-48. 77. Memorándum de Puntos y Autoridades en Apoyo a la Moción de la Ciudad y

Condado de San Francisco para Juicio Sumario o Alternativamente, Juicio Sumario Parcial en 3-5, Joyce v. City and County of San Francisco, núm. C-93-4149 (N.D. Cal., entablado el 5 de abril de 1995).

78. Brad Lichtenstein, "Yet Another Reason to Arrest the Homeless", The New York Times, carta al editor (24 de octubre de 1994), Al.

79. Kent S. Scheidegger, Brief Amicus Curiae of the Criminal Justice Legal Foundation in Support of Respondents (entablado el 25 de octubre de 1994). Tobe v. City of Santa Ana, 892 P. 2o 1145 (Cal. 1995).

Capítulo 3

1. Citado en Arthur Woods, Policemen and Public (Nueva Haven, Conn.: Yale University Press, 1919), 13-15.

2. Eric H. Monkkonen, Police in Urban America: 1860-1929 (Nueva York, N.Y.: Cambridge University Press, 1981), 96. Monkkonen calcula que entre el 10 y el 20 por ciento de la población de los Estados Unidos a finales del siglo xix tenía cuando menos un miembro de la familia que había utilizado las instalaciones de alojamiento de la policía.

3. Ver Robert Fogelson, Big City Police (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1997), 37.

4. Egon Bittner, "The Rise and Fall of the Thin Blue Line", Aspects of Police Work (Boston, Mass.: Northeastern University Press, 1990), 356.

5. Para un repaso fascinante de la historia de la policía norteamericana, especial­mente de los intentos para reformarla, ver Thomas Repetto, The Blue Parade (Nueva York: The Free Press, 1978).

6. Sidney L. Harring, Policing a Class Society: The Experience of American Cities, 1865-1915 (New Brunswick, N.J.: Rutgers Univeristy Press, 1983), 87.

7. Gene E. Carte y Elaine H. Carte, Police Reform in the United States: The Era of August Vollmer, 1905-1932 (Berkeley, Calif.: University of California Press, 1975), 42.

8. Ibid., 45.

425

N O T A S

9. Ver George L. Kelling y William J. Bratton, "Implementing Community Policing: The Administrative Problem", Perspectives in Policing 17 (Washington, D.C.: National Institute of Justice, y Program in Criminal Justice Policy and Management, John E Kennedy School of Government, Harvard University, julio de 1993).

10. International City Management Asociation, Local Government Police Management (Washington, D.C.: 1991), 4, citando a August Vollmer, "Police Progress in the Last Twen-ty-Five Years", Journal of Criminal Law and Criminology 24 núm. 1 (mayo-junio de 1933).

11. El Manual del Departamento de Policía de Nueva Haven de 1953 era típico: "Cuando los patrulleros se encuentren dentro del área de su puesto no deben caminar o hablar unos con otros, a menos que sea para comunicar información relativa a sus obligaciones y, en tal caso, la comunicación deberá ser lo más breve posible; no podrán entablar conversación con nadie en ningún momento de su ronda, a excepción de tratar asuntos relacionados con la terminación inmediata de su servicio y lo harán de una manera consistente con sus deberes". (Regla 4, p. 43.)

12. Jonathan Rubinstein, City Police (Nueva York: Farrar, Straus and Giroux, 1973), 20. 13. Roscoe, Kent, "Catching the Criminal by Police Radio", The American City, vol.

45 (noviembre de 1931): 106. 14. Orlando W. Wilson, Police Administration, 2a ed. (Nueva York: Mc Graw-Hill,

1963): 240. 15. Samuel Walker, historiador que ha publicado mucho sobre la reforma de la

policía, comprende el desdén de los reformadores por el personal de línea: "El policía de las masas era la 'persona olvidada' de la reforma. La mayoría de los reformadores des­preciaban a los oficiales comunes". Samuel Walker, The Police in America: An intro-duction, 2a ed. (Nueva York: McGraw-Hill, 1992), 14.

16. Egon Bittner, Aspects of Police Work (Boston, Mass.: Northeastern University Press, 1990), 6-7.

17. Francis Roache, "Mickey", comisionado del Departamento de Policía de Boston, conversación personal con George Kelling, 1985.

18. Dos excepciones notables fueron Patrick V. Murphy y Clarence Kelley Murphy se convirtió en el comisionado del Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York y presidente de la Fundación de la Policía. Kelley fue jefe del Departamento de Policía de Kansas, Missouri, y Director del FBI. Los colegas de Murphy no congeniaban con él debido a su abierta oposición al profesionalismo de la policía durante las décadas de 1960 y 1970, y trataron de expulsarlo de la Asociación de Jefes de Policía del Estado de Nueva York. Murphy, por supuesto, prácticamente se especializó en ir en contra de los jefes de policía.

19. Comisión del Presidente para la Aplicación de la Ley y la Administración de

426

N O T A S

Justicia, Task Force Report: The Police (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1967).

20. Herman Goldstein y Charles Rogovin, comunicación personal con George Kelling, 1992.

21. Entrevista de George Kelling con Herman Goldstein, Frank Remington y Lloyd Ohlin, Madison, Wis., 1993.

22. Para un análisis detallado de estos asuntos, ver George L. Kelling, "Toward New Images of Policing: Herman Goldstein's Problem-oriented Policing", Law and Social Inquiry, vol. 17, núm. 3 (verano de 1992): 539-59.

23. Antony Pate, Amy Ferrara y George L. Kelling, "Foot Patrol: A Discussion of the Issues", The Newark Foot Patrol Experiment (Washington, D.C.: The Police Foundation, 1981), 12.

24. Albert J. Reiss, Jr., The Police and the Public (Nueva Haven, Conn.: Yale University Press, 1971), 95-97.

25. George L. Kelling et al, The Kansas City Preventive Patrol Experiment (Washing­ton, D.C.: The Police Foundation, 1974).

26. Ibid., xvi y cap. 6,239-391. 27. Mary Ann Wicoff, The Role of Municipal Police Research as a Prelude to Changing lt

(Washington, D.C.: The Police Foundation, 1982). 28. Bittner, Aspects of Police Work, 7-8. 29. Ver George L. Kelling, "How to Run a Police Department", City Journal, vol. 5,

núm. 4 (otoño de 1995): 34-45; George L. Kelling y Robert B. Kliesmet, "Police Unions, Police Culture, the Friday Crab Club, and Police Abuse of Force", en And Justice for All, William A. Geller y Hans Toch, comps. (Washington, D.C.: Police Executive Research Forum, 1995).

30. Bittner, Aspects of Police Work, 43-44 31. W. Blackstone, Commentaries on the Law of England, vol. 1, 1a ed. (1769), 290-91. 32. Tony Pate et al, Police Response Time: lts Determinants and Effects (Washington,

D.C.: The Police Foundation, 1976), 49. 33. Kansas City Police Department, Response Time Analysis, volumen II, parte I:

Crime Analysis, Kansas City, Mo. (1977). 34. William Spelman y Dale K. Brown, Calling the Police: Citizen Reporting of Serious

Crime (Washington, D.C.: Police Executive Research Forum, 1981). 35. Ibid., xxix. 36. Ibid., xi. 37. J. Thomas McEwen et al, Evaluation of the Differential Police Response Field Test,

National Institute of Justice, U.S. Department of Justice, Washington, D.C. (1986).

427

N O T A S

38. El otro lado de esta historia lo cuenta el alguacil Charles Berry del condado de Grafton, Nueva Hampshire. La policía recibió la llamada de una niña que pedía a "su mami". Mediante el servicio del 911 mejorado, la policía detectó el domicilio y los encargados enviaron rápidamente una patrulla. "Mami" estaba lavando ropa en el só­tano y se rehusaba a atender el deseo de su hija de ir rápidamente. Enterada de la exis­tencia del 911 por sus padres y la televisión, la niña llamó a la policía para exigir que su mami subiera adonde ella estaba.

39. Spelman, Calling the Police, xxxiv. 40. David Bayley, "The Best Defense", Fresh Perspectives (Washington, D.C.: Police

Executive Research Forum, si.): 3-4. 41. Ibid., 11. 42. Esta dinámica recientemente la evidenció Indira A.R. Lakshmanan, "Police

Wary of Bystanders Obstructing Arrests", The Boston Globe (18 de marzo de 1994), 23, al relatar una lucha que tuvo lugar cuando la policía trató de arrestar a un joven que manejaba a alta velocidad un carro robado. Un director comisionado de la policía comentó: "Si usted quiere realmente estar a salvo como policía, tiene que llegar con una demostración de fuerza que convenza al presunto atacante de no atacar".

43. David Bayley, "The Best Defense", 2. 44. Los lectores familiarizados con la seguridad privada reconocerán que nos dirigi­

mos a un bien conocido conjunto de metas: "prevenir, limitar los daños y restaurar el funcionamiento", que Robert Johnson, presidente de First Security, nos expresó con claridad.

45. Clifford Krauss, "Shootings Fall as More Guns Stay at Home", The New York Times (30 de julio de 1995), 29.

46. David M. Kennedy, "The Strategic Management of Police Resources", Perspectives in Policing 14 (Washington, D.C.: National Institute of Justice, y Program in Criminal Justice Policy and Management, John E Kennedy School of Government, Harvard University, enero de 1993): 2.

47. Para lograr dar una respuesta rápida a las llamadas, los departamentos de policía, tradicionalmente, han tratado de mantener el tiempo no comprometido de las patrullas entre el 40 y 60 por ciento del tiempo total de patrullaje, ya sea que vayan una o dos personas en ellas. Generalmente se cree que este porcentaje de tiempo libre, en servicio, es el deseable, aunque con el incremento dé las llamadas ha sido difícil man­tenerlo en muchas ciudades. Sin importar si uno debe calcular los costos del tiempo no comprometido (el cual no tiene más propósito que estar disponible, ya que tanto las patrullas de intercepción como las preventivas contribuyen poco en el control de la delincuencia o en la calidad de vida de la comunidad), seria una parte sustancial de

428

N O T A S

cualquier presupuesto. Si uno tuviera que distribuir los costos para mantener a la policía en servicio y asegurar una respuesta rápida a las llamadas, aun para delitos graves o emergencias, el costo de cada respuesta exitosa -la investigación reveló que la respuesta rápida significó una diferencia en menos de un tres por ciento de los casos-tendería a ser tan alto que se consideraría social y políticamente inaceptable.

48. "Serial Rapist Stalks E. Side Girls; Ages of 11 Victims Attacked by Stranger Range from 9 to 16", Buffalo News (27 de abril de 1991), Al.

49. Jane Jacobs, The Death and Life of Great American Cities, 31-32. 50. Los principios de Peel citados en Louis A. Radelet y David L. Carter, The Police

and the Community, 5a ed. (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall, 1994), 9, citando a W.L. Melville Lee, A History of Police in England (Londres: Methuen, 1901), cap. 12.

Capítulo 4

1. La tarea la comenzó Herbert Sturz, vicealcalde para la justicia penal bajo las órdenes del alcalde Koch y ex director del Instituto Vera. La influencia de Sturz se sintió amplia­mente, tanto en la ciudad de Nueva York como a nivel nacional. Tres de los protegidos de Sturz-Jeremy Travis, Cari Weisbrod y John Feínbladt- llegarían a desempeñar importantes puestos no sólo en la ciudad de Nueva York, sino nacionalmente dentro de la justicia penal, trabajando para restablecer el orden en lugares públicos. Carl Weisbrod fue pionero en uti­lizar las leyes civiles, en lugar de las penales, para poner reglas al comportamiento y condi­ciones desordenadas; ahora es el director del Distrito de Mejora de Negocios del Centro (Wall Street) (BID, por sus siglas en inglés). Jeremy Travis se convirtió en el vicecomisionado para asuntos legales en el Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York, en donde instaló un programa reconocido a nivel nacional para reglamentar el comportamiento de­sordenado mediante el empleo de recursos civiles; actualmente es el director del Instituto Nacional de Justicia, la rama de investigación del Departamento de Justicia de Estados Unidos. Y John Fenbladt ahora dirige la Corte Comunitaria de Midtown (Manhattan), que combina fondos públicos y privados en un proyecto comunitario para restablecer el orden y la justicia dentro de los vecindarios urbanos.

2. Jonathan E Hicks, "Court Cleanup Foils Giuliani Campaign for Quality of Life", The New York Times (20 de septiembre de 1995), Al.

3. George Kelling, "Measuring What Matters. A New Way of Thinking About Crime and Public Order", The City Journal 21 (primavera de 1992): 28-30.

4. Dan Biederman, entrevista con George Kelling y Catherine Coles, 9 de febrero de 1995. 5. La asociación del Grand Central, con la cooperación del NYPD, realizó un estudio

de los sucesos criminales en el distrito que incluyó 16 categorías de delitos.

429

N O T A S

6. Ver James Traub, "Street Fight", The New Yorker (4 de septiembre de 1995), 36. 7. Ibid., 40. 8. Nathan Glazer, "On Subway Graffiti in New York", Public lnterest (invierno de 1979): 4. 9. George L. Kelling, "Reclaiming The Subway", The City Journal, vol. 1, núm. 2

(invierno de 1991): 17-28. Ver también Maryalice Sloan-Howitt y George L. Kelling, "Subway Graffiti in New York City: 'Gettin' Up' vs. 'Meanin' It and Cleanin' It, Security Journal, vol. 1, núm. 3 (1990): 131-36, para más detalles de la erradicación de ios graffi­ti de los vagones del Metro.

10. Algunos funcionarios del gobierno de la ciudad propusieron traer cocinas, baños y regaderas portátiles, lo que habría convertido a todo el sistema en una gigan­tesca posada de mala muerte.

11. Ver Wolfgang Saxon, "4 Deaths on the Subway Attributed to Cold Wave", The New York Times (19 de diciembre de 1989), B3; Robert R. Kiley, "The Homeless Are Dying in The Subway", The New York Times (17 de febrero de 1990), A27.

12. Para un detallado repaso de esta información y de las labores de la MTA para resolver el problema, ver George L. Kelling, "Reclaiming The Subway", The City Journal, vol. 1 núm. 2 (invierno de 1991): 17-28.

13. El sistema que utilizó el grupo de estudio fue una adaptación del planteamien­to orientado al problema, de Herman Goldstein. Aunque su libro, Problem-Oriented Policing, no se ha publicado todavía, Goldstein me permitió utilizar el material de su libro en los estudios del grupo. Herman Goldstein, Problem-Oriented Policing (Filadelfia, Pa.: Temple University Press, 1990).

14. El memorándum establecía en parte: Con el regreso del clima frío, aumentarán grandemente los incidentes con los desamparados que llegan

al Metro buscando abrigo.

Esto genera numerosos problemas. Los indigentes que se reúnen en el Metro ensucian el área con

cajas de cartón, muebles viejos y otros desperdicios... muchos orinan y defecan en el Metro. Algunos

son alcohólicos, drogadictos, personas con trastornos emocionales y delincuentes que han cometido

delitos graves en contra de los pasajeros así como de los indigentes. Estos últimos siguen siendo vícti­

mas de delitos graves, los cuales van desde el homicidio hasta los asaltos sexuales y robos.

...Nosotros como policías no podemos ignorar estos problemas. Esta situación contribuye a que el

público tenga una impresión negativa del Metro en general y de la policía en particular, porque sin duda

se nos señala como los que toleramos la violación de muchas leyes y reglamentos.

En un esfuerzo para resolverlo, se utilizarán estos lincamientos al tratar el problema de la gente sin hogar:

a) en situaciones en las que la persona no esté violando ninguna ley, no será objeto de ninguna

acción policiaca, únicamente se investigará si necesita asistencia médica o si desea el beneficio de un

albergue u otro tipo de ayuda.

430

N O T A S

b) cuando se observe que un individuo está violando alguna ley o reglamento, incluyendo, pero no

limitado a: obstruir, generar basura, orinar, defecar, ocupar más de un asiento, tomar bebidas alcohólicas...

estas infracciones se deben corregir tomando las medidas necesarias como la expulsión, citatorio o arresto.

Extractos de "Homeless Persons" de Gollinge, memo a los oficiales de policía del Distrito 1, 11 de noviembre de 1988.

15. El estatuto más reciente del Reglamento de Autoridades de Tránsito está con­tenido en el "Legal Bulletin 1, 1995 Amendments to the TA Rules" de la policía de trán­sito de la ciudad de Nueva York, 24 de marzo de 1995. El Reglamento de Autoridades de Tránsito, "Rules Governing the Conduct and Safety of the Public in the Use of the Facilities of New York City Transit Authority and Manhattan and Bronx Surface Ope-ratingAuthority", constituye la Sec. 1050 de "New York Codes, Rules and Regulations", Códigos Comp. de Nueva York R. & Regs. Tit. 21, Sec. 1050.

16. Young v. New York City Transit Auth., 729 E Supp. 341 (S.D.N.Y), devuelta e invalidada, 903 F 2o 146 (2o Cir. 1990). También estaba por sentenciarse la consti-tucionalidad de la Sec. 240.35 (1) del Derecho Penal de N.Y., que en parte estipulaba que "una persona es acusada de vagancia cuando holgazanea, permanece o vaga en un lugar público con el propósito de mendigar". Hubo un caso similar en las cortes del estado de Nueva York en el que se cuestionaba si los estatutos violaban la Constitución del Estado de Nueva York. Ver Walley v. New York City Transit Autho­rity, índice, núm. 177/91 (Corte Suprema de N.Y., Condado de Kings, 3 de junio de 1991).

17. R.A.V v. City of St. Paul, Minnesota, 505 U.S. 377 (1992). 18. Spence v. Washington, 418 U.S. 405, 410-11 (1974); Texas v. Johnson, 491

U.S. 397, 404 (1989). 19. Ver Tinker v. Des Moines School Dist., 393 U.S. 503 (1969) (estudiantes con

listones en el brazo), Texas v. Johnson, 491 U.S. 397 (quema de bandera), y Grayned v. City of Rockford, 408 U.S. 104 (1972), Shuttlesworth v. City of Birmingham, 394 U.S. 147 (1968), Cox v. Louisiana, 379 U.S. 536 (1965) (participar en manifestaciones).

20. Estados Unidos v. O'Brien, 391 U.S. 367 (1968). 21. Perry Education Association v. Perry Local Educators' Association, 460 U.S. 37

(1983) 22. Ver United States v. Albertini, 472 U.S. 675 (1985), United States v. Kokinda,

497 U.S. 720 (1990), International Society for Krishna Consciousness, Inc. v. Lee, 505 U.S. 672 (1992).

23. Cox v. New Hampshire, 312 U.S. 569 (1941); Cox v. Louisiana, 397 U.S. 536, 558 (1965); International Society for Krishna Consciousness, 505 U.S. en 703.04.,

431

N O T A S

Ward v. Rock Against Racism, 491 U.S. 781, 798-800 (1989), Clark v. Community for Creative Non-Violence, 468 U.S. 288 (1984).

24. Schaumburg v. Citizens for a Better Environment, 444 U.S. 620, 632 (1980), Ver también Riley v. National Federation of The Blind of North Carolina, 487 U.S. 781, 796-98 (1988).

25. Young, 729 F. Supp. 341 26. Young v. New York City Transit Authority, 903 F 2o 146, 155 (1990). El razo­

namiento del juez Altimari fue: "Ni en Shaumburg ni en sus secuelas se está a favor de la propuesta de que mendigar y vagar sean expresión amparada bajo la Primera Enmienda. En lugar de eso, con estos casos se confirma el nexo entre la petición que hacen organizaciones de caridad y 'una variedad de intereses de expresión' para invo­car protección", Id. en 161—162;156.

27. Id. en 153-154. 28. Id. en 160; 149-50. 29. Id. en 158; ver también 158-61. 30. Bratton y su acento bostoniano se hicieron famosos como resultado de sus

anuncios y entrevistas por la radio. En una ocasión, en una tienda de departamentos se le pidió repetir su petición de que lo atendieran. Después de que lo hizo, la empleada respondió: "La voz. La voz" y se presentó con Bratton.

31. George L. Kelling y Maryalice Sloan-Howitt, "Station Managers and Police", un informe del Grupo St. Germain a Autoridad de Tránsito de Nueva York, si., 2.

32. Jane Jacobs, The Death and Life of Great American Cities, 37. 33. A un menor grado, tales actividades reflejan la manera de pensar de Newman,

quien argumentaba que el diseño de la mayoría de los lugares públicos, especialmente la vivienda, desalienta los "instintos" territoriales de los residentes y otras personas con intereses personales legítimos en los lugares públicos, lo que ocasiona la depredación de esos lugares por parte de los delincuentes. Oscar Newman, Defensible Space: Crime Prevention Through Urban Design (Nueva York: MacMillan, 1972).

El más reciente trabajo de Newman en el área de Five Oaks, en Dayton, es un ejem­plo del uso del diseño urbano para combatir el crimen en una área grande. La situación en Five Oaks era crítica antes de la participación de Newman:

En el verano de 1991, esta zona residencial de clase media, al norte del centro, parecía estar al borde

del colapso.

Los viajeros suburbanos que llegaban por una carretera mterestatal cercana, obstruían las calles del

vecindario a la hora del tránsito más intenso. La pintura deteriorada y los pórticos derruidos eran mues­

tra del desplome del valor de las casas y el abandono de sus propietarios. La compra-venta de drogas

432

N O T A S

en público, los tiroteos al azar y la prostitución, procedentes de los vecindarios miserables de la perife­

ria, invadían el corazón del área.

Después de que las medidas convencionales de ¡a policía fallaron, la ciudad y ¡a asociación de

colonos, al borde de la desesperación, llamaron al arquitecto Oscar Newman.

Ronald Brownstein, "Taming the Mean Streets", Los Angeles Times (4 de mayo de 1994), Al. El planteamiento de Newman fue restablecer el control de las calles, limitando el tránsito sólo a los peatones y residentes locales. Con este fin, 35 calles y 26 callejones. Como lo informó Brownstein, al finalizar el año: "El tráfico ha decaído, las actividades de vigilancia en los vecindarios aumentaron, los precios de la vivienda subieron 15 por ciento, el crimen violento se redujo a la mitad y los arrestos por robo, robo de vehícu­los y vandalismo disminuyeron notablemente", Id.

34. Ronald Y Clarke, de la School of Criminal Justice de Rutgers University, fue el pionero de estas actividades. Ver Ronald V Clarke, comp., Situational Crime Prevention: Successful Case Studies (Nueva York: Harrow y Heston,1992), 3. Clarke inició este enfoque en Inglaterra, donde dirigió la investigación de la prevención del crimen en la oficina central.

35. Código Penal de Nueva York, Sec. 240.35 (1) 36. Loper v. New York City Police Department, 802 F. Supp. 1029 (S.D.N.Y. 1992),

aff'd 999 F. 2o 699 (2o Cir. 1993). 37. Loper, 802 F. Supp. en 1037-40. 38. Id. en 1042.46. 39. New York City Police Department v. Loper, 999 F. 2o 699 (1993). 40. Young v. Aut. New York City Transit Authority 903 F 2o 146. 41. Seattle v. Webster, 802 P 2o 1333 (Wash. 1990) (en banc), cert. denegado, 111

S. Ct. 1690 (1991). 42. Colum Lynch, "War on Windshield Washers", The Boston Globe (18 de diciem­

bre de 1993), 3. 43. Jonathan P. Hicks, "Court Cleanup Foils Giuliani Campaign for Quality of Life",

The New York Times (20 de septiembre de 1995), Al. 44. Nueva York, N.Y., Int. de Ordenanza núm. 456 (presentada el 12 de octubre de

1994). 45. Acta de 1993, Panhandling Control Emergency Act, Código del Distrito de

Columbia, Sec. 22-3302 (1995 Supp.) (D.C. Actas 10-34; 10-54; 10-98; 10-131, 1993).

46. A principios de 1996, este documento todavía se encontraba en el cabildo de la ciudad. 47. The Midtown Community Court Experiment: A Progress Report, doc. no publicado,

433

N O T A S

Corte de la Comunidad de Midtown, 314 calle 54, Nueva York, N.Y. 10019, p.4. La corte ha recibido apoyo oficial, de fundaciones y corporativo.

48. El administrador en jefe de la corte, John Feinblatt, supervisa los programas de servicio a la comunidad, así como de numerosos servicios sociales internos, que tienen como objetivo proporcionar ayuda inmediata a los delincuentes, en consejería en cuan­to a prostitución y drogas, asesoría en el trabajo y búsqueda de empleo, registrarlos en tratamientos antidrogas de largo plazo, pruebas de sida y TB, referencias para viviendas y clases de inglés como un segundo idioma.

49. Mucha de esta información se recopiló mediante entrevistas de evaluación en los tribunales con cada delincuente.

50. Meryl Gordon, "Street Justice", New York Magazine (5 de diciembre de 1994), 55. 51. Indicadores de Control del Crimen en la Ciudad de Nueva York y Evaluación

de Estrategias, Departamento de Policía de la Ciudad de Nueva York, noviembre de 1995. Las violaciones no han disminuido significativamente y esa información es difí­cil de interpretar. Podría reflejar que las violaciones no disminuyeron o podría reflejar un aumento en la voluntad de las mujeres para denunciarlas. Aparte del estudio inten­sivo, no hay medios posibles para determinar la verdad.

52. Quinnipiac College Poll, encuestas de Nueva York, Nueva Jersey y Connecticut (Hamden, Conn: Quinnipiac College Polling Institute, 6 de noviembre de 1995): 2.

53. El profesor de Harvard Mark H. Moore, de la John F. Kennedy School of Go­vernment, ha hecho profundas reflexiones sobre el tema y esta relación de asuntos refle­ja su pensamiento.

54. Ver, por ejemplo, Richard Moran, "More, Police, Less Crime, Right? Wrong", The New York Times (27 de febrero de 1995), A15.

Capítulo 5

1. James Q. Wilson y George L. Kelling, "The Police and Neighborhood Safety", The Atlantic (marzo de 1982), 35.

2. Pratt v. Chicago Housing Authority, 848 F. Supp. 792 (N.D. III., 1994); ver tam­bién Summeries et al. v. Chicago Housing Authority, 88 C 10566.

3. "AARR Defends Chicago Public Housing Residents", en Re: Rights &• Responsibilities, boletín de noticias de la Alianza Americana de Derechos y Responsabilidades, Washington, D.C. (marzo-abril de 1994).

4. "Judge Blocks Weapons Sweeps", en Re: Rights & Responsibilities, boletín de noti­cias de la Alianza Americana de Derechos y Responsabilidades, Washington, D.C. (octubre de 1995): 2.

434

N O T A S

5. Esta tendencia a mantener en secreto los asuntos en los departamentos de policía afortunadamente ha disminuido de manera considerable. Hasta hace poco, sin embar­go, Harold Breier, jefe de policía de Milwaukee de 1961 a 1983, peleó durante años para ocultar los reglamentos del departamento no sólo a la prensa, sino también al con­sejo municipal que demandaba conocerlos.

6. Lloyd Ohlin, "Surveying Discretion by Criminal Justice Decision Makers", en Lloyd Ohlin y Frank J. Remington, comps., Discretion in Criminal Justice: The Tension Between Individualization and Uniformity (Albany: State University of New York Press, 1993), 6.

7. Herman Goldstein, "Confronting the Complexity of The Policing Function", en Lloyd Ohlin y Frank J. Remington, comps., Discretion in Criminal Justice: The Tension Between Individualization and Uniformity, 35.

8. Kenneth Culp Davis, Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry (Baton Rouge: Louisiana University Press, 1969), 166.

9. Ibid., 222. 10. Ver también George L. Kelling, "Toward New Images of Policing: Herman

Goldstein's Problem Oriented Policing", Law and Social Inquiry, vol. 17, núm. 3 (verano de 1992): 545.

11. Los informes finales fueron publicados en cinco libros, todos editados por Frank Remington y publicados por Little and Brown: Wayne LaFave, Arrest: The Decision to Take a Suspect into Custody (1965), Donald J. Newman, Conviction: The Detemination of Guilt or Innocence without Trial (1966); Lawrence P. Tiffany, Donald M. Mclntyre, Jr. y Daniel Rotenberg, Detection of Crime: Stopping and Questioning, Search and Seizure, Encouragement and Entrapment (1967); Robert O. Dawson, Sentencing: The Decision as to the Tyipe, Length and Conditions of Sentence (1969); y Frank W. Miller, Prosecution: The Decision to Charge a Suspect with a Crime (1970).

12. Mary Ann Wycoff, The Role of Municipal Police Research as a Prelude to Changing lt (Washington, D.C.: Police Foundation, 1982).

13. Joseph Goldstein, "Police Discretion Not to Invoke the Criminal Process: Low-Visibility Decisions in the Administration of Justice", 69 The Yale Law Journal 587 (1960).

14. El criterio de la fiscalía para manejar la violencia doméstica fue destacado por los informes anteriores de la ABF. Frank Miller, Prosecution, The Decision to Charge a Suspect with a Crime, Frank J. Remington, comp. (Boston: Little, Brown, 1969). Ver Raymond J. Parnas, "Criminal Justice Responses to Domestic Violence", en Lloyd Ohlin y Frank J. Remington, comps., Discretion in Criminal Justice: The Tension Between Individualization and Uniformity, 175, 210.

435

N O T A S

15. Lawrence W. Sherman y Richard A. Berke, "The Specific Deterrent Effects of Arrest for Domestic Assaults", American Sociological Review, vol. 49, núm. 2 (abril de 1984): 270.

16. Ver Raymond J. Pamas, "Criminal Justice Responses to Domestic Violence", 175-210.

17. Herman Goldstein, "Confronting the Complexity of Police Functioning", 53. 18. Al respecto, la historia del proceso penal en sí misma puede considerarse como

una lucha entre los poderes judicial, legislativo y ejecutivo del gobierno así como de grupos de interés externos, para controlar la toma de decisiones dentro de las depen­dencias de justicia penal. Ver Lawrence Friedman, Crime and Punishment in American History (Nueva York: Basic Books, 1993).

19. Ver Anthony Amsterdam, "The Supreme Court and the Rights of Suspects in Criminal Cases", 45 New York University Law Review 786-93 (1970).

20. Esta exposición se apoya fuertemente en Gregory Howard Williams, "Police Discretion: The Institutional Dilema-Who is in Charge?", Iowa Law Review, vol. 68, núm. 3 (marzo de 1983): 431-93

21. George L. Kelling y Catherine M. Coles, "Disorder and the Court", The Public Interest, 116 (verano de 1994): 69.

22. Ver Roulette v. Seattle, 850 F Supp. 1442, 1451 (WD. Wash. 1994) (citando SMC Sec. 12 A.12.015 (A) 2); ver también Patton v. Baltimore City, núm. S-93-2389, op. de fojas en 6 ( D.Md, agosto 19, 1994), citando a Baltimore, Md., Código art. 19, Sec. 249 (1994), revisado posteriormente por la ciudad.

23. Roulette v. Seattle, 850 F. Supp. en 1453. 24. Ver, p. ej. Wych v. State, 619 S. 2o 231, 234 (Fla. 1993) (ley sobre vagar con el

propósito de prostituirse). 25. Wayne L. LaFave, "Police Rule Making and the Fourth Amendment: The Role

of the Courts", en Lloyd E. Ohlin y Frank J. Remington, comps., Discretion in Criminal Justice: The Tension Between Individualization and Uniformity, 211-77, 213.

26. Frank J. Remington, "Police in a Democratic Society", The Journal of Criminal Law, Criminology and Police Science, vol. 56 (Chicago: Northwestern University School of Law, 1965): 361-65.

27. The Challenge of Crime in a Free Society: A Report by the President's Commission on Law Enforcement and Administration of Justice (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1967): 104. Las directrices fueron fuertemente avaladas por el informe del Comité de Asociaciones de la Barra Americana Respecto a la Función de la Policía Urbana (1973) y el informe de la Comisión Kerner, la Comisión de Consejería Nacional para los Desórdenes Civiles, creada para estudiar el problema de los disturbios urbanos

436

N O T A S

(1968). Expertos, reformadores y abogados se unieron para hacer un llamado a los policías para que desarrollen sus propios lineamientos profesionales, como medios para formar su criterio.

28. LaFave, "Police Rule Making and Fourth Amendment", en Lloyd Ohlin y Frank J. Remington, comps., Discretion in Criminal Justice, 215.

29. Gerald M. Caplan, "The Case for Rule-making by Law Enforcement Agencies", Law and Contemporary Problems, vol. 36, núm. 4 (1971): 500-14, 501.

30. The Challenge of Crime in a Free Society, 103. 31. LaFave, "Police Rule Making and Fourth Amendment", 249-53. 32. Ibid., 252. 33. Herman Goldstein señala el valor de tal rigor en el desarrollo de directrices:

Un juez que está totalmente informado de las circunstancias relacionadas con determinada práctica de

la policía se encuentra, obviamente, en una mejor posición para emitir un juicio en cuanto a su legali­

dad y procedencia, que uno cuyo conocimiento está limitado a lo que se informa en una audiencia nor­

mal en una moción para eliminar evidencias.

Herman Goldstein, "Trial Judges and the Police", Crime and Delinquency, vol. 14, núm. l (enero de 1968): 14-25.

34. James J. Fyfe, "Administrative Interventions on Police Shooting Discretion: An Empirical Evaluation", Journal of Criminal Justice 7 (invierno de 1979): 309-24.

35. Notas de campo confidenciales de Ms. Jinney Smith, en poder de George Kelling.

36. Departamento de Policía de San Francisco, Orden General del Departamento, núm. J-6: Agressive Soliciting (6 de enero de 1993), p. 2; notas de campo de Jinney Smith.

37. Memorándum del Departamento de Policía de Nueva Haven, Connecticut, (s.f.). 38. Frank J. Vandall, Police Training for Tough Calls: Discretionary Situations, edición

limitada (Atlanta, Ga.: Center for Research in Social Change, Emory University, 1967), 3. 39. Patton v. Baltimore City, núm. civil S-93-2389 en 47 (N.D. Md. 19 de agosto

de 1994) (Smalkin, J., memorándum de orden y opinión no publicado). Ver el capítu­lo 6 para información más detallada de este caso.

40. Patton v. Baltimore City, acuerdo establecido, núm. S-93-2389 (D. Md., 13 de septiembre de 1994) (Smalkin, J.).

41. Herman Goldstein, "Police Policy Formulation: A Proposal for Improving Police Performance", 65 Michigan Law Review 1123, 1127 (1967); Sheldon Krantz, Bernard Gilman, Charles G. Benda, Carol Rogoff Halistrom y Eric J. Nadworny, Police Policy-making (Lexington, Mass.: Lexington Books, 1979), 3-4.

437

N O T A S

42. El modelo público/policía de la elaboración de la política de Igleburger y Schubert también recibió fondos de la Fundación de Policía en 1972.

43. Es ilustrativo reproducir partes de la orden general:

El Departamento de Policía tiene como una de sus responsabilidades principales el establecimiento y

mantenimiento de las relaciones pacificas entre los ciudadanos. Se espera que los policías actúen de

manera apropiada y efectiva para poder mantener una norma de orden público, que generalmente sea

aceptable para el estilo de vida tanto de los estudiantes como para el residente que no es estudiante, del

área circunvecina a la universidad.

Debe reconocerse que los diferentes estilos de vida crean conflictos, lo cual no conduce al bienes­

tar ni de los estudiantes ni de los no estudiantes, y que todos deben establecer compromisos. Otras

comunidades han lidiado con esta situación de la comunidad del campas, por medio de la represión a

través de la policía. Todo parece indicar que esta medida no ha resuelto el problema sino, por el con­

trario, ha aumentado la polarización de las partes.

Creo que debemos buscar una respuesta de la policía a los problemas, lo cual va a permitir tener una

mejor relación basada en el respeto y en la preocupación de todos por el bienestar de la comunidad. Sin

embargo, dicha postura por parte de la policía sólo se justifica si la situación mejora ostensiblemente.

Residentes estudiantes y no estudiantes que se reunieron con personal de la policía identificaron

los siguientes problemas como de legítima preocupación para la comunidad:

Fogatas. Los residentes han indicado que creen que las fogatas no deberían permitirse en las calles,

ya que constituyen una seria amenaza contra la vida y la propiedad. Los residentes esperan que la policía

intervenga adecuadamente para evitar que se enciendan fogatas y para apagar las existentes.

Ruido excesivo después de las 12:00 de la noche. Los residentes consideran que es razonable esperar que

los ruidos estruendosos cesen después de media noche. Tanto los estudiantes como los no estudiantes

creen que este compromiso es justo y aceptable. Espero que las cuadrillas de la policía actúen para prote­

ger los derechos de las personas para que tengan paz y silencio en sus residencias después de media noche.

Bloqueos de tráfico. Los residentes reconocen que un gran número de estudiantes que asisten a las

fiestas pueden requerir el uso temporal de las calles. Sin embargo, es importante no obstruir el paso nor­

mal de los vehículos para que los residentes tengan acceso a sus hogares y para que puedan pasar los

vehículos de emergencia. Se espera que la policía asegure que no haya obstrucciones a los vehículos, a

menos que se hayan colocado barricadas de acuerdo con nuestros procedimientos en caso de fiestas.

Debe ponerse énfasis en que la responsabilidad de acatar las normas que se mencionan en este memorán­

dum deberá recaer en los residentes, tanto estudiantes como no estudiantes. No es posible resolver el pro­

blema mediante el uso de la fuerza de la policía; sin embargo, en caso de necesitar responder a situaciones

como las arriba mencionadas, se actuará para implementar la norma que la situación requiera.

438

N O T A S

Estamos comprometidos a utilizar la persuasión como método principal para tratar estos proble­

mas, porque es constructiva y no destructiva, como lo marca el planteamiento. Se debe llamar al per­

sonal encargado de mantener el orden para prestar ayuda cuando se sienta que pueden ser de utilidad.

Se pide a los sargentos y al personal de guardia del Segundo Distrito que platiquen con los veci­

nos y con la dirigencia estudiantil universitaria, para que colaboren a tratar los problemas de la manera

"menos policiaca" posible.

Los policías deberán tener la libertad de consultar con el Director de Manejo de Conflictos, sus supe­

riores o conmigo mismo, cualquier duda con respecto a esta política. Los supervisores son responsables de

asegurarse de que todos los policías hayan leído y entendido esta orden y por consiguiente, que la acaten.

E¡ director de policía

44. Frank A. Shubert, entrevista con George Kelling, 24 de enero de 1994. 45. Robert M. Igleburger y Frank A. Schubert, "Policy Making for the Police", 58

American Bar Association Journal 307 (marzo de 1972). 46. Mary Ann Wycoff, conversación con George Kelling, 8 de diciembre de 1994.

Capítulo 6

1. La importancia de las comunidades en el gobierno de Baltimore se ha descrito en el maravilloso libro de Matthew A. Crenson, Neighborhood Politics (Cambridge, Mass.: Harvard University Press,1983).

2. David Simon, "The Metal Men", Baltimore Sun Magazine (3 de septiembre de 1995), 8-13.

3. "Boyd-Booth Battleground", Baltimore Evening Sun (13 de mayo de 1991), A4. 4. George L. Kelling, entrevista con los residentes de Boyd Booth, primero de

diciembre de 1995. 5. Baltimore Comprehensive Communities Program Summary, Mayor's Coordinating

Council on Criminal Justice, 10 South Street, Baltimore, Maryland 21202, Anexo A. 6. Patton v. Baltimore City, núm. S-93-2389, op. de foja en 3 (D. Md 19 de agos­

to de 1994) (Smalkin, J., memorándum y moción de orden, no publicados). 7. "Policies of the Downtown Partnership and the Authority Relative to

Homelessness and Panhandling", Downtown Partnership of Baltimore, documento no publicado, s.f.

8. Las actividades del BID de Baltimore, la Alianza del Centro de Baltimore, usaron como patrón el EID de Portland, Oregon. En Portland, guías privados proporcionan información a los turistas y los ayudan con los problemas del desorden, especialmente con la mendicidad agresiva. Realizan esto de diferentes maneras, incluyendo dar orien-

439

N O T A S

tación para servicios a la gente de la calle, ser "la sombra" de los pordioseros (per­manecer cerca de ellos para proteger a los ciudadanos y turistas e intentar que la gente de la calle no mendigue), y llamar a la policía en caso de desorden. Para una descrip­ción del programa de Portland, ver Philip Langdon, "How Portland Does It: A City that Protects its Thriving, Civil Core", The Atlantic (noviembre de 1992), 134-41.

9. Un mínimo de un tercio de los puestos de los "embajadores de higiene" se reser­va para los desamparados. Ver "Policies of the Downtown Partnership and the Authority Relative to Homelessness and Panhandling".

10. "Downtown Public Safety Coalition, 1994 Commitee Accomplishments, 1995 Commitee Goals", Dowtown Partnership of Baltimore, doc. no publicado.

11. Se incluyó en el "Informe Anual del Año Fiscal 94", Clean and Safe Update (Downtown Partnership, diciembre de 1994), 1.

12. Queja por la declaratoria y la acción para restringir una clase, en 2, Patton v. Baltimore City, núm. S93-2389 (D.Md., archivada el 18 de agosto de 1993).

13. Id. en 4. 14. Patton v. Baltimore City, núm. civil S—93-2389, op. de foja en 4 (D.Md.,

entablado el 19 de agosto de 1994) (Smalkin. J., memorándum de opinión y mociones de orden no publicado). Patton v. Baltimore City, núm. civil S-93-2389 (D.Md., 14 de septiembre de 1994) (Smalkin, J., opinión verbal). En agosto de 1993, la ACLU entabló juicio contra el alcalde y el cabildo de la ciudad, la autoridad de administración del cen­tro y la Sociedad del Centro por su política de "muévanse"; la demanda fue reformada a principios de 1994, para impugnar la ordenanza de la ciudad sobre mendicidad agre­siva, recientemente promulgada, e incluir al comisionado de policía. Los demandantes buscaron el desagravio declaratorio y de amonestación bajo la 42 U.S. C Sec. 1983.

15. Patton, núm. civil S-93-2389, op. de foja en 11-12. 16. Baltimore, Md., art. 19, Sec. 249 del Código (B) (1994). 17. Los demandantes también alegaron que las políticas de la ciudad violaron los

derechos que protege la Cuarta Enmienda en contra del allanamiento y el embargo sin fundamento, e impugnaron varios reglamentos como ilegales. Igualmente presentaron quejas constitucionales contra la ley estatal. Patton v. Baltimore City núm. civil S-93-2389, op. de foja en 11-12, 29-30 n. 6 (19 de agosto de 1994).

18. Patton v. Baltimore City, núm. civil S-93-2389, op. de foja (D.Md., entablado el 19 de agosto de 1994) (Smalkin, J., memorándum de opinión y mociones de orden). Patton v. Baltimore City, núm. civil S-93-2389, transcripción de procedimiento oficial del relator (D.Md., 14 de septiembre de 1994) (Smalkin, J., opinión verbal).

19. Patton v. Baltimore City, núm. S-93-2389, op. de foja en 49 (19 de agosto de 1994), citando a Zablocki v. Redhail, 434 U.S. 374, 384 (1978) (el reconocimiento del derecho

440

N O T A S

fundamental a la intimidad incluye el derecho a casarse); Roe v. Wade, 410 U.S. 113, 152-55 (1973) (el reconocimiento del derecho fundamental a la privada y a la autonomía personal incluye el derecho a terminar el embarazo); Griswold v. Connecticut, 381 U.S. 479, 481-86 (1965) (reconocer el derecho a la privada para elegir los anticonceptivos).

20. En cambio, el juez Smalkin observó que la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos dictaminó que tal derecho existe bajo dos circunstancias: en ciertas rela­ciones intimas y en asociaciones organizadas con el propósito de participar en actividades protegidas por la Primera Enmienda como expresión, libertad para reunirse, expresar agravios políticos y libertad de culto. Patton, op. de foja en 69-72 (citando a Dallas v. Stanglin, 490 U.S. 19, 23-24 (1989), Roberts v. United States Jaycees, 468 U.S. 609, 617-18 (1984), y Bd. of Directors of Rotary Int'l v. Rotary Club, 481 U.S. 537 (1987).

21. La corte también concedió juicio sumario a favor de los acusados, por los car­gos de violación del proceso debido para la aplicación de otras ordenanzas de la ciudad de Baltimore, y determinó que no había problema en su aplicación por parte de la ciu­dad ni daño alguno para los demandantes.

22. Pottinger v. City of Miami, 810 F. Supp. 1551, 1561-65 (S.D. Fla. 1992), devuelta, 40 F. 2o 1155 (11° Cir. 1994).

23. Joyce v. City and County of San Francisco, 846 F. Supp. 843, 853-58 (N.D. Cal. 1994); Patton, núm. S-93-2389, op. de foja en 52-53 (19 de agosto de 1994).

24. Patton, núm. S-93-2389, op. de foja en 55-56. 25. El juez Smalkin declinó adoptar el razonamiento del acusado de que la orde­

nanza era imparcial porque no fue promulgada con el propósito de desalentar la men­dicidad por el mensaje que conllevaba, sino para evitar "efectos secundarios" negativos en la comunidad. De acuerdo con Renton y la posición de la Suprema Corte en Boos v. Barry, el juez Smalkin señaló que "el efecto que la expresión tiene en el oyente no puede ser considerado el tipo de efecto secundario que estaba contemplado por la decisión de Renton". Id. en 59; ver también Renton v. Playtime Theatres, Inc., 475 U.S. en 48; Boos v. Barry, 485 U.S. 312, 321 (1988).

26. Patton v. Baltimore City, núm. S-93-2389, op. de foja en 62-63. 27. Id. en 67. 28. Al presentar esta sugerencia, la corte explícitamente se desvió de lo que sostu­

vo la Corte Federal de Distrito en Blair v. Shanahan:

Esta corte está en desacuerdo con la conclusión del caso Blair, de que ninguna prohibición en cuanto a

pedir limosna puede resistir el escrutinio de Igualdad de Protección, porque necesariamente traza una

inaceptable diferencia entre quienes piden dinero a los extraños y los que les piden indicaciones, la hora

o la firma de una petición. Sin embargo, el sentido común y la experiencia diaria nos dicen que pedir

dinero es indudablemente más amenazador que pedir instrucciones.

441

N O T A S

Id. en 68 (citas omitidas). Ver abajo. 29. Baltimore, Md., Art. 19, Secc. 249 del Código (revisado en septiembre de 1994). 30. International Society for Krishna Consciousness v. Schmidt, 523 F. Supp. 1303

(D.Md. 1981) (en contra de la Regla de Parques de Baltimore 4); Patton en 7-8. 31. Ver Opiniones de la Gente para Defender la Moción del Comisionado de Policía

para Juicio Sumario Exs. J.,K., Patton v. Baltimore City, S-93-2389 (D. Md.. presenta­da el 13 de junio de 1994).

32. Código de Leyes Públicas de Maryland, art.4, Sec. 24-2 (1980). La ordenanza estipulaba que aquellos sin medios conocidos de sostenimiento o que mendigaban o pedían limosna, se consideraban mendigos o vagabundos.

33. Patton v. Baltimore City, S-93-2389, Acuerdo de Conciliación en 3-4 (D.Md., 13 de septiembre de 1994).

34. Patton, S-93-2389, transcrito en 16 (D. Md. 14 de septiembre de 1994) (Smalkin, J., opinión verbal).

35. Id. en 27. 36. Frank Derr, Departamento Legal de la Ciudad de Baltimore, 18 de enero de

1996, conversación personal con Catherine Coles. 37. El activismo de los ciudadanos comenzó hace tiempo en San Francisco. El des­

cubrimiento del oro en 1848 y la afluencia de buscadores de minas en años subsecuentes, dieron como resultado el colapso del orden social. Como consecuencia, los ciudadanos formaron el Comité de Vigilancia que ofrecía sus servicios como policía, juez y jurado. El comité no sólo ejecutó a varios criminales, sino que también sacó a otros del área.

Actualmente el activismo tiene sus costos para la ciudad, los fiscales informan que las manifestaciones públicas consumen recursos locales sustanciales, por los requeri­mientos de policía y el enjuiciamiento de los delincuentes. Sin embargo, muchas ma­nifestaciones se han vuelto tan rutinarias que la policía ni se presenta: observaciones personales durante una visita de campo a una manifestación que realizaron en las escaleras del Palacio Municipal los miembros de Coyote, un grupo que se dedica a defender los derechos de las prostitutas, confirman que la policía no se presentó.

38. Ver, para más detalles de las condiciones en San Francisco y del programa Matriz, Heather MacDonald, "San Francisco Gets Tough with the Homeless", The City Journal (otoño de 1994), 30-40 .

39. Ver capítulo l,n. 2. 40. Blair v. Shanahan, 775 F. Supp. 1315 (N.D. Cal. 1991), pasada en parte,

desechada en parte, devuelta, 38 F 3o 1514 (9o Cir. 1994), cert. denegado por California v. Blair, 115 S.Ct. 1698. En 1983, la Suprema Corte de los Estados Unidos, en Kolender v. Lawson, había declarado anticonstitucional el estatuto sobre la vagancia,

442

N O T A S

Sec. 647(e) del Código Penal de California. Kolender v. Lawson, 461 U.S. 352 (1983). 41. Código Penal de California, Sec. 647(c). 42. En Ulmer, la corte de apelaciones del estado apoyó el estatuto al fallar que estaba

basado en un interés legítimo del gobierno de proteger al público contra la molestia de ser abordado por mendigos en lugares públicos. Además, la corte sostuvo que mendigar y pedir no significaban expresión alguna de opinión o información, y por lo tanto no esta­ban incluidos dentro de la protección de la Primera Enmienda. Ulmer v. Municipal Court for Oakland-Piedmont Judicial District, 55 Cal. App. 3° 263,127 Cal. Rptr. 445 (1976). Ulmer, 55 Cal. App. 3o en 266-67,127 Cal. Rptr. en 447-48.

43. El demandante también buscó reparación del daño, bajo 42 U.S.C. Sec. 1983, contra la ciudad y los policías que hicieron el arresto. Blair v. Shanahan, 775 F. Supp. 1315, 1322.

44. Basándose en el caso First National Bank of Boston v. Belloti, 435 U.S. 765, 777 (1978), el juez Orrick falló que la representación que el mendigo hace de sí mismo, con mayor razón que la de una asociación de caridad organizada, no debe causar que su expre­sión caiga fuera de la protección de la Primera Enmienda. Blair, 775 F. Supp. en 1323.

45. Id. en 1322, n. 6, 1323. 46. Basándose en el mismo razonamiento, el juez Orrik sostuvo que el estatuto vio­

laba el derecho a la igualdad de protección de la Decimocuarta Enmienda y que dis­criminaba "entre la conducta legal e ilegal basada en el contenido de la comunicación", esto es, pedir dinero. Id. en 1324-25 [citando a Carey v. Brown, 447 U.S. 455, 460 (1980)].

Respecto a la responsabilidad de la ciudad y los policías que hacen el arresto, bajo 42 U.S.C. 1983 y las enmiendas Primera y Decimocuarta, la corte consideró que ya fuera que la política o la costumbre de San Francisco, o la deficiente capacitación de los policías, dieran como resultado la violación de los derechos constitucionales en la apli­cación de las políticas, esto constituía una indiferencia deliberada hacia los derechos de quienes mendigan. Aunque una sección del Código de Policía de San Francisco que prohibe mendigar en cualquier calle o lugar público, reveló una política que podría lle­var al arresto del demandante, la corte no se convenció de que ésta hubiera causado la violación de sus derechos respecto a las enmiendas Primera y Decimocuarta, y que de acuerdo con eso se haya negado el juicio sumario al demandante. Sin embargo, la corte también sostuvo que al apoyarse la ciudad en la decisión Ulmer, respecto a la legalidad de la ordenanza sobre abordar a alguien y su falta de información a los policías, no constituyó una indiferencia deliberada hacia los derechos de los mendigos. Por lo tanto, se concedió el juicio sumario a la ciudad. Id. en 1326.

47. En el periodo de intermedio, Blair y la ciudad se pusieron de acuerdo respecto

443

N O T A S

de los daños y se planteó un juicio de anuencia según la Regla Federal del Proce­dimiento Civil 68, con lo que se estableció en 4,000 dólares el monto de los daños reclamados. La apelación incluía principalmente varios asuntos que surgieron como resultado del juicio de anuencia. Ver Blair v. Shanahan, núm. C-89-4176 WHO (N.D. Cal. 31 de enero de 1996) (Orrick, J., memorándum no publicado. Decisión y orden), invalidando 775 F. Supp. 1315.

48. La Proposición J fue propuesta como agregado al Código de la Policía Municipal, para remplazar, al menos temporalmente, la Sec. 647( c) del Código Penal de California. Código Municipal de San Francisco, Parte II, Cap. 8 (Código de la Policía), Sec. 120-1 (3 de noviembre de 1992). La ordenanza establece en parle:

a) Conclusiones: La gente de la Ciudad y Condado de San Francisco considera que la mendicidad agre­

siva dirigida a ios residenies, visilantes y turistas en áreas de la ciudad abiertas al público, pone en peli­

gro su seguridad y bienestar. Esta conducta amenaza la economía de la ciudad al desalentar a los visi­

tantes y clientes de venir a San Francisco para negocios, diversión y compras. Este comportamiento

amenaza con obligar a los residentes a salir de la ciudad para sus actividades normales de diversión y

compras. Además, la gente encuentra que la mendicidad agresiva debilita el derecho del público de estar

y disfrutar en los lugares públicos sin el temor de ser molestados por quienes piden limosna. La gente

tiene la impresión de que no hay ninguna ley estatal que proteja al público contra estos problemas.

b) Prohibición: En la ciudad y el condado de San Francisco es ilegal molestar o perseguir a otra persona

en las calles, banquetas y demás lugares abiertos, ya sean públicos o privados, con el propósito de con­

vencer a alguien de dar dinero u otra cosa de valor.

c) Definiciones: Para el propósito de esta ordenanza, un individuo (el que pide) molesta o persigue a otro (a

quien se le pide) cuando lo sigue de cerca y le pide dinero u otra cosa de valor, después de que a quien se

le pidió le ha notificado expresa o tácitamente que no quiere darle ni dinero ni ninguna otra cosa de valor.

49. Timothy Egan, "In Three Progressive Cities, It's Law vs. Street People", The New York Times (12 de diciembre de 1993), 26.

50. Joyce v. City and County of San Francisco, 846 E Supp. 843, 846-49 (N.D. Cal. 1994), núm. C-93-4149 DLJ (N.D. Cal. 18 de agosto de 1995), apelación registrada, núm. 95-16940 (9o Cir. 1996).

51. Ver, en el capítulo 2, la exposición sobre los peligros de confundir la falta de hogar con actos de desorden.

52. Joyce v. City and County of San Francisco, 846 E Supp. 843 (N.D. Cal. 1994) (Jensen, J., negativa a la moción del demandante para requerimiento judicial preliminar); núm. C-93-4149, op. de foja (N.D. Cal., 18 de agosto de 1995) (Jensen, J., se acepta la moción del acusado para juicio sumario).

444

N O T A S

53. Tobe v. City of Santa Ana, 892 P. 2o 1145 (Cal. 1995). 54. No sostuvo, en el registro de hechos presentado, que como materia legal la

indigencia fuera o no una condición de vida. Joyce, núm. C-93-4149, op. de foja en 8 (N.D. Cal, 18 de agosto de 1995).

55. Id. en 13. 56. Hizo referencia a Pottinger, 810 F. Supp. en 1582 (caso de Miami, la corte deter­

minó que las ciudades tienen un interés apremiante en cuanto a asegurar que los par­ques estén libres de delincuencia) y Johnson v. City of Dallas, 860 F. Supp. 344, 351-58 (N.D. Tex. 1994) (caso de Dallas, la corte aplicó la revisión de bases racionales y encon­tró bases racionales), rev. 61 F. 3o 442 (5o Cir. 1995).

57. Joyce, núm. C-93-4149, op. de foja en 14 (N.D. Cal., 18 de agosto de 1995). 58. "Las cortes tradicionalmente han hecho esta diferenciación, antes de aplicar un

escrutinio estricto a programas llamativos y leyes que no están apoyados por intereses apremiantes", Id. en 15.

59. Joyce, apelación registrada, núm. 95-16940 (9o Cir. 1996). 60. Dan Levy, "S.F. Board Votes Down Matrix Amnesty Plan", San Francisco Chronicle

(26 de octubre de 1993), Al. 61. John King, "Matrix Dominates S.F. Debate; Mayoral Hopefuls Blast Crackdwon

Against Homeless", San Francisco Chronicle (17 de agosto de 1995), A21. 62. John King, "Mayoral Hopefuls Talk Tougher on Homeless Issue; Jordan Rivals

Shift Stance", San Francisco Chronicle (11 de octubre de 1995), A13. 63. Debra J. Saunders, "Jordan Deserves Re-election for Matrix", San Francisco

Chronicle (1o de septiembre de 1995), A23. 64. Erin McCormick, "Matrix Gone, At Least In Name", San Francisco Examiner (12

de enero de 1996), A4.

65. Ibid. 66. Mark Sidran, discurso ante el Club Rotario del Centro de Seattle, 4 de Agosto

de 1993, p. 1. 67. SMC 12A. 12.015, la ordenanza de obstrucción peatonal fue promulgada en

1987. 68. Seattle v. Webster, 802 P. 2o 1333 (1990), cert. deneg., 111 S.Ct. 1690 (1991). La parte de la ordenanza en cuanto a la mendicidad agresiva fue rechazada más

tarde en Roulette v. City of Seattle, 850 F. Supp. 1442 (WD.Wash. 1994), aff'd, núm. 94-35354 (9o Cir. 18 de marzo de 1996).

69. Seattle v. Webster, 802 P 2o en 1337-38. 70. Id. en 1338-39. 71. Sidran propuso la ordenanza contra acostarse en la calle como parte de un

445

N O T A S

paquete de decretos que incluía infracciones relacionadas con el alcohol, orinar en lugares públicos y la mendicidad agresiva, y que permitía el cierre de determinadas ca­llejuelas. Estas partes del paquete, sin embargo, son ajustes o elaboraciones sobre orde­nanzas existentes. El ingrediente nuevo y que tuvo mayor efecto en la comunidad, fue la ordenanza para no acostarse en la calle.

72. El rechazo a firmar una notificación de infracción civil o de responder a una notificación, constituyó una falta menor, sin embargo, era considerada como delito penal. Ver Roulette v. Seattle, 850 F. Supp. en 1444, y n. 2.

73. George Howland, Jr., "Sidran-ization and Its Discontents: Attacking the Homeless", The Stranger (6-12 de septiembre de 1993).

74. Entrevista del procurador de la ciudad de Seattle, Mark Sidran, con George L Kelling, 27 de junio de 1995.

75. Memorándum en apoyo a la moción del demandante para juicio sumario en 1, Roulette v. City of Seattle, 850 F. Supp. 1442 (WD. Wash., 1994).

76. Id. en 3. 77. Roulette v. City of Seattle, 850 F. Supp. en 1446-47. La corte también rechazó

un reclamo del proceso adecuado sustantivo, que los demandantes presentaron con el argumento de que el hecho de sentarse en una banqueta era una actividad inocente, que no podía estar prohibida porque no provocaba ninguna relación racional con ningún interés legítimo del gobierno. El reclamo del demandante se apoyaba en la cláusula del Proceso Adecuado de la Decimocuarta Enmienda, el cual ha sido interpretado por los tribunales como protector contra la transgresión de los derechos sustantivos, así como del proceso adecuado. La corte dictaminó que proteger la seguridad de los peatones y salvaguardar las actividades comerciales dentro de las comunidades eran intereses legí­timos del gobierno relacionados racionalmente con las prohibiciones de la ordenanza. Id. en 1447.

78. SMC Sec. 12A.12.015 (A) (1). 79. SMC Sec. 12A.12.015 (A) (3). 80. SMC Sec. 12A.12.015 (A) (2). 81. SMC Sec. 12A.12.015 (C). 82. Referencia a otros casos, y en particular, Loper v. New York City Police Dept.,

999 F 2o 699 y Blair v. Shanahan, 775 F. Supp. en 1322, 1324. 83. El código municipal de Seattle contenía una cláusula de singularidad, SMC Sec.

1.04.010; el hecho de impugnar la sección de circunstancias no restó validez a las otras secciones de la ordenanza.

84. Roulette v. City of Seattle, núm. 94-35354 en 3545, 3549 (9o Cir. 18 de marzo de l996)(Kozinski, J.).

446

N O T A S

85. City of Seattle v. Hoff, núm. 94-2-29610-8 y City of Seattle v. McConahy, núm. 95-2-13008-9 (Corte Superior del Condado King) consolidado en apelación, cert. aceptado, núm. 36995-4-1 (Wash. Ct. App. 19 de septiembre de 1995).

86. Ver capítulo 5, nota 36. 87. Herman Goldstein, Problem-Oriented Policing (Filadelfia, Pa.: Temple University

Press, 1990). Ver capítulo 4, n. 13. Los pasos que siguen fueron implementados por George Kelling con base en el método sugerido por Goldstein.

88. Robert C. Ellickson, "Controlling Chronic Misconduct in City Spaces: of. Panhandlers, Skid Rows, and Public-Space Zoning", 105 The Yak Law Journal 1165, 1230 (marzo de 1996). El planteamiento concienzudo y exhaustivo de Ellickson de los asuntos legales correspondientes a los mendigos en espacios públicos apareció en el momento en que se estaba produciendo este manuscrito. Es un recurso valioso para cualquier ciudad que intente prever y entender los diferentes argumentos que muy probablemente expongan los defensores de los pordioseros y otros que tengan un comportamiento destructivo y problemático en las calles.

89. Young v. New York City Transit Authority, 903 F. 2° 146, 158 (2o Cir.), cert. denegado, 398 U.S. 984 (1990). Ver también la opinión de la juez Rothstein en Seattle.

90. Comunicación personal del profesor Mark Moore, John E Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, con George Kelling.

91. Stanley Fish, "Jerry Falwell's Mother, or, What's the Harm?", en There's no Such Thing as Free Speech: And lt's a Good Thing Too (Nueva York: Oxford University Press, 1994), 129.

92. International Society for Krishna Consciousness v. Lee, 505 U.S. en 700. 93. Patton, op. de foja en 62 (Orden y opinión del memorándum, 19 de agosto de

1994). 94. Joyce v. City and County of San Francisco, 846 F. Supp. 843, 860 (1994). 95. Heffron v. International Society for Krishna Consciousness, Inc., 452 U.S. 640,

653-54 (1981). 96. Ver War v. Rock Against Racism, 491 U.S. en 798-99 (1989); Clark v.

Committee for Community Non-Violence, 468, U.S. 288, 299 (1984); United States v. Albertini, 472 U.S. 675, 689 (1985).

97. Ver Ellickson, "Controlling Chronic Misconduct in City Spaces: of Panhandlers, Skid Rows, and Public-Space Zoning", 1212-13.

98. Joyce v. City and County of San Francisco, 846 F. Supp. 843 (N.D. Cal. 1994). 99. Roulette v. City of Seattle, 850 F. Supp. 1442 (WD. Wash. 1994), aff'd núm.

94-35354 (9o Cir. 18 de marzo de 1996).

447

N O T A S

Capítulo 7

1. Deseamos, sin embargo, que los críticos sean francos cuando aborden valores utilitarios (reducción de la delincuencia), justicia (castigar a quien merece ser castiga­do) o equidad (castigar a gente diferente de manera igual por los mismos delitos).

2. Ronald V Clarke, comp. Situational Crime Prevention: Successful Case Studies (Nueva York: Harrow and Hetson, 1992), 3.

3. Herman Goldstein, Problem-Oriented Policing (Filadelfia, Pa.: Temple University Press, 1990).

4. Oscar Newman, Defensible Space: Crime Prevention Through Urban Design (Nueva York: McMillan, 1972).

5. James Q. Willson y Barbara Boland, "The Effect of Police on Crime", Law and Society Review, vol. 12, núm. 3 (1978): 367.

6. Robert J. Sampson y Jacqueline Cohen, "Deterrent Effects of the Police on Crime: A Replication and Theoretical Extension", Law and Society Review, vol. 22, núm. 1 (1988): 163-89,184-85.

7. John J. DiIulio, Jr., "The Corning of the Super-Predators", The Weekly Standard (27 de noviembre de 1995).

8. Marvin Wolfgang, Robert Figlio y Thorsten Sellin, Delinquency in a Birth Cohort (Chicago: University of Chicago Press, 1972).

9. Paul Tracy, Marvin Wolfgang y Robert Figlio, Delinquency in Two Birth Cohorts (Washington D.C.: Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention, 1985).

10. Alfred Blumstein, Donald Farrington y W. Moitra, "Delinquency Careers: Innocents, Desisters, and Persisters", en Michael Tonry y Norval Morris, comps., Crime and Justice (Chicago: University of Chicago Press, 1985), 187-219. Para un relato muy interesante de la literatura sobre criminales de carrera y los precursores del delito penal, ver John H. Laub y Janet L. Lauritsen, "The Precursors of Criminal Offending Across the Life Course", Federal Probation (septiembre de 1994): 51-57.

11. James Q. Wilson, "What to Do About Crime", Commentary, vol. 98, núm. 3 (septiembre de 1994): 27.

12. Ibid. 13. Glenn C. Loury y Shelby Steele, "A New Black Vanguard", Wall Street Journal (29

de febrero de 1996), A18. 14. Se han documentado en forma más sistemática experiencias de ciudadanos que

están recuperando sus colonias en Saul N. Weingardt, Francis X. Hartmann y David Osborne, Case Studies of Community Anti-Drug Efforts (Washington, D.C.: National Institute of Justice, octubre de 1994), y Roger Conner y Patrick Burns, The Winnable

448

N O T A S

War: A Community Guide to Eradicating Street Drug Markets (Washington, D.C.: Ame­rican Alliance for Rights and Responsibilities, 1991). Ambas aclaran el papel principal de la iniciativa ciudadana para controlar los espacios públicos, aun frente a la oposición más cruel y arraigada. Además, en dondequiera que uno busque historias exitosas para la prevención de la delincuencia, "la comunidad", "la participación" y la "colaboración" muy seguramente son la parte central de la historia.

15. Jane Jacobs, The Death and Life of Great American Cities (Nueva York: Vintage Books, 1961), 31.

16. Boston, Indianápolis, Austin y la ciudad de Kansas, Missouri, son sitios que están incluidos en el estudio del Instituto Nacional de Justicia, "Prosecution in the Community: A Study of Emergent Strategies", dirigido por Catherine Coles (en la fis­calía) y George Kelling (en la policía) a través del Programa de Justicia Penal, John F. Kennedy School oí Government, Universidad de Harvard (octubre de 1995-diciembre de 1996).

17. Rosemary Lehmberg, asistente del procurador de distrito y directora de la división de justicia familiar de la Procuraduría de Justicia de Distrito del Condado de Travis, también desempeñó un papel principal en el desarrollo del Centro de Defensoría Infantil.

18. Los fondos se distribuyeron como sigue: policía local, 19 por ciento; fiscalía, 9.5 por ciento; fiscalía especializada (tribunal para drogas), 6 por ciento; fondo para la junta de concesión, 10 por ciento; correccionales, 15 por ciento; corte, 12 por ciento; tratamiento, 15 por ciento; prevención, 7.5 por ciento; DARE, 6 por ciento. Ver "COMBAT: Community-Backed Anti-Drug Sales Tax", mimeo, oficina del fiscal del condado de Jackson, Kansas City, Missouri, s.f.

Nota final

1. Ver, por ejemplo, "The Mayor's New Police Commissioner", The New York Times, 29 de marzo de 1996 (editorial), A20.

449

BIBLIOGRAFÍA

"AARR Defends Chicago Public Housing Residentes" Re: Rights and Responsibilities, boletín. Washington, D.C. (marzo-abril de 1994).

Allon, Janet. "For Hogue, a Step Toward Freedom", The New York Times, 22 de octubre de 1995, Sec. 13, p. 6.

Amsterdam, Anthony. "The Supreme Court and the Rights of Suspects in Criminal Cases", 45 New York University Law Review 785 (octubre de 1970).

Anotación, "Validity of Loitering Statutes and Ordinances", 25 American Law Reporte 3o 836. Baltimore Comprehensive Communities Program Summary. Baltimore, Md.: Mayor's

Coordinating Council on Criminal Justice, s.f. Baum, Alice S., y Donald W. Burnes. A Nation in Denial: The Truth about Homelessness.

Boulder, Co.: Westview Press, 1993. Bayley David. "The Best Defense", Fresh Perspectives. Washington, D.C.: Police Executive

Research Forum, s.f. — . "Ironies of American Law Enforcement", The Public Interest, vol. 59 (primavera de

1980): 45-56. Biderman, A.D., L.A. Johnson, J. Mclntyre y A.W. Weir. "Report on a Pilot Study in the

District of Columbia on Victimization and Attitudes Towards Law Enforcement", Department of Justice. Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1967.

Bittner, Egon. Aspects of Police Work. Boston: Northeastern University Press, 1990. Black, Robert C "Police Control of Disorder: Legal Bases and Constitutional Cons-

traints", Informe presentado para el proyecto de reducción del temor, Police Foundation, 18 de enero de 1983.

451

B I B L I O G R A F Í A

Blackstone, William. Commentaries on the Law of England, 1a ed., vol. 1 (1769). Blumstein, Alfred, Donald Farrington y W. Moitra. "Delinquency Careers: Innocents,

Desisters, and Persisters", en Crime and Justice, compilado por Michael Tonry y Norval Morris, pp. 187-219. Chicago: University of Chicago Press, 1985.

"Boyd-Booth Battleground", Baltimore Evening Sun, 13 de mayo de 1991, A4. Brownstein, Ronald. "Taming the Mean Streets", Los Angeles Times, 4 de mayo de 1994, Al. Caplan, Gerald M. "The Case for Rule-making by Law Enforcement Agencies", Law and

Contemporary Problems, vol. 36, núm. 4 (1971): 500-514. Carte, Gene E. y Elaine H. Carte. Police Reform in the United States: The Era of August

Vollmer, 1905-1932. Berkeley, Calif.: University of California Press, 1975. Citizens' Bureau of Milwaukee. Survey of the Milwaukee Police Department. Septiembre

de 1938. Clarke, Ronald V, comp. Situational Crime Prevention: Successful Case Studies. Nueva

York: Harrow and Heston, 1992. Conner, Roger, y Patrick Burns. The Winnable War: A Community Guide to Eradicating

Street Drug Markets. Washington, D.C.: American Alliance for Rights and Responsibilities, 1991.

Corre, Neil. "A Proposal for Reform of the Law of Begging", 1984 Criminal Law Review 750. Crenson, Matthew A. Neighborhood Politics. Cambridge, Mass.: Harvard University Press,

1983. Crime in the United States. FBI, Department of Justice. Washington, D.C.: U.S. Govern­

ment Printing Office. Publicación anual. Criminal Victimization in the United States. Office of Justice Programs, Bureau of Justice

Statistics. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1994. Crouse, Joan M. The Homeless Transient in the Great Depresion: New York State, 1929-

1941. Albany, N.Y.: State University of New York Press, 1986. Davis, Kenneth Culp. Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry. Baton Rouge:

Louisiana State University Press, 1969. Dawson, Robert O. Sentencing: The Decision as to the Type, Length and Conditions of Sen-

tence. Boston: Little, Brown, 1969. DiIulio, John J., Jr. "The Corning of the Super-Predators", The Weekly Standard, 27 de

noviembre de 1995, pp. 23-28. Dugger, Celia W. "New York Report Finds Drag Abuse Rife in Shelters", The New York

Times, 16 de febrero de 1992, p. 18. Egan, Timothy. "In Three Progressive Cities, It's Law vs. Street People", The New York

Times, 12 de diciembre de 1993, p. 26. Ellickson, Robert C. "Controlling Chronic Misconduct in City Spaces: Of Panhandlers,

452

B I B L I O G R A F Í A

Skid Rows and Public-Space Zoning", 105 The Yak Law Journal 1165 (marzo de 1996, núm. 5).

Etzioni, Amitai. The Spirit of Community: Rights, Responsibilities and the Communitarian Agenda. Nueva York: Crown Publishers, 1993.

Firestone, David. "Stopping Blight at the Border: Two Paths for Ridgewood, Queens and Bushwick, Brooklyn", The New York Times, 25 de agosto de 1994, Bl.

Fish, Stanley. There's no Such Thing as Free Speech: And It's a Good Thing Too. Nueva York: Oxford University Press, 1994.

Fogelson, Robert M.. Big City Police. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1997. Forero, Juan. "Serial Rapist Stalks E. Side Girls; Ages of 11 Victims Attacked by Stranger

Range from 9 to 16, Investigator Say", Buffalo News, 27 de abril de 1991, Al. Fowler, Floyd J., Jr., y Thomas Mangione. Neighborhood Crime, Fear and Social Control:

A Second Look at the Hartford Program. National Institute of Justice, U.S. Department of Justice. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, abril de 1982.

Friedman, Lawrence M. Crime and Punishment in American History. Nueva York: Basic Books, 1993.

— . The Republic of Choice: Law, Authority, and Culture. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1990.

Fyfe, James J. "Administrative Interventions on Police Shooting Discretion: An Em-pirical Evaluation", 7 Journal of Criminal Justice 309 (invierno de 1979).

Glazer, Nathan. "On Subway Graffiti in New York", Public Interest (invierno de 1979). Glendon, Mary Ann. Rights Talk: The Impoverishment of Political Discourse. Nueva York:

The Free Press, 1991. Goffman, Erving. Asylums: Essays on the Social Situation of Mental Patients and other

Inmates. Garden City, N.Y.: Doubleday, 1961. Goldstein, Herman. "Confronting the Complexity of the Policing Function", en Discre­

tion in Criminal Justice: The Tension Between Individualization and Uniformity, compi­lado por Lloyd Ohlin y Frank J. Remington, pp. 23-71. Albany: State University of New York Press, 1993.

— . "Police Policy Formulation: A Proposal for Improving Police Performance", 65 Michigan Law Review 1123 (1967).

— . Problem-Oriented Policing. Filadelfia, Pa.: Temple University Press, 1990. — . "Trial Judges and the Police", Crime and Delinquency 14, 1 (enero de 1968): 14-25. Goldstein, Joseph. "Police Discretion Not to Invoke the Criminal Process: Low-Visibility

Decisions in the Administration of Justice", 69 Yale Law Journal 587 (1960). Gordon, Meryl. "Street Justice", New York Magazine, 5 de diciembre de 1994, pp. 46-55. Harring, Sidney L. Policing a Class Society: The Experience of American Cities, 1865-1915.

453

B I B L I O G R A F Í A

New Brunswick, N.J.: Rutgers Univeristy Press, 1983. Hershkoff, Helen. "Aggressive Panhandling Laws: Do These Laws Violate The

Constitution? Yes: Silencing the Homeless", American Bar Association Journal, vol. 79 (junio de 1993), 40.

Hicks, Jonathan P. "Court Cleanup Foils Giuliani Campaign for Quality of Life", The New York Times, 20 de septiembre de 1995, Al.

Hope, Tim, y Míke Hough. "Area, Crime, and Incivilities: A Profile from the British Crime Survey", en Communities and Crime Reduction, compilado por Tim Hope y Margaret Shaw. Londres: Her Majesty's Stationary Office, 1988.

Howland, George, Jr. "Sidran-ization and Its Discontents: Attacking the Homeless", The Stranger, 6-12 de septiembre de 1993.

Igleburger, Robert M., y Frank A. Schubert. "Policy Making for Police", American Bar Association Journal, vol. 58 (marzo de 1972): 307-310.

Inbau, Fred E. "Public Safety v. Individual Liberties", Police Chief, vol. 29 (enero de 1962): 29-32.

International Association of Chiefs of Police, Field Service Division, A Survey of the Police Department (mimeografiado,1962).

Issac, Rael Jean, y Virginia C. Armat, Madness in the Streets: How Psychiatry and the Law Abandoned the Mentally Ill. Nueva York: The Free Press, 1990.

Jacobs, Jane. The Death and Life of Great American Cities. Nueva York: Vintage Books, 1961.

Jencks, Christopher. The Homeless. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1994. "Judge Blocks Weapons Sweeps" Re: Rights & Responsibilities, boletín. Washington,

D.C.: American Alliance of Rights and Responsibilities, octubre de 1995. Kansas City Police Department. Response Time Analysis: volumen II, parte I: Crime Ana-

lysis. Kansas City. Mo.: 1977. Kelling, George L. "How to Run a Police Department", The City Journal, vol. 5, núm. 4

(otoño de 1995): 34-45. — . "Measuring What Matters: A New Way of Thinking About Crime and Public

Order", The City Journal, vol. 2 (primavera de 1992): 21-33. — . "Reclaiming the Subway", The City Journal, vol. 1, núm. 2 (invierno de 1991): 17-28. — . "Toward New Images of Policing: Herman Goldstein's Problem-Oriented Policing",

Law and Social Inquiry, vol. 17, núm. 3 (verano de 1992): 539-559. — , y William J. Bratton. "Implementing Community Policing: The Administrative Pro-

blem", Perspectives in Policing, núm. 17. Washington, D.C.: National Institute of Justice, U.S. Department of Justice, y Programa de Políticas y Administración de la Justicia Penal, John E Kennedy School of Government, Harvard University, julio de 1993.

454

B I B L I O G R A F Í A

— , y Catherine M. Coles. "Disorder and The Court", Public Interest, núm. 116 (verano de 1994): 57-74.

— , y Robert B. Kliesmet. "Police Unions, Police Culture, the Friday Crab Club, and Police Abuse of Force", en And Justíce for All, compilado por William A. Geller y Hans Toch, pp. 187-205. Washington D.C.: Police Executive Research Forum, 1995.

— , y Maryalice Sloan-Howitt. "Station Managers and Police", informe entregado a la Autoridad de Tránsito de la Ciudad de Nueva York, hecho por el Grupo St. Germain, s.f.

— , y James K. Stewart. "The Evolution of Contemporary Policing", en Municipal Police Management, compilado por William Geller. Washington, D.C.: International City Management Association, 1991.

— , et. al. The Kansas City Preventive Patrol Experiment. Washington, D.C.: Police Foundation, 1974.

Kennedy, David M. "The Strategic Management of Police Resources", Perspectives in Po­licing, núm. 14. Washington, D.C.: National Institute of Justice, U.S. Department of Justice, y Programa de Políticas y Administración de la Justicia Penal, John E Kennedy School of Government, Harvard University, enero de 1993.

Kent, Roscoe. "Catching the Criminal by Police Radio", The American City, vol. 45 (noviembre de 1931).

Kiley, Robert R. "The Homeless Are Dying in The Subway", The New York Times, 17 de febrero de 1990, A27.

King, John. "Matrix Dominates S.F. Debate; Mayoral Hopefuls Blasts Crackdown Against Homeless", San Francisco Chronicle, 17 de agosto de 1995, A21.

— . "Mayoral Hopefuls Talk Tougher on Homeless Issue; Jordan Rivals Shift Stance", San Francisco Chronicle, 11 de octubre de 1995, A13.

Kleiman, Mark A., Against Excess: Drag Policy for Results. Nueva York: Basic Books, 1992. Krantz, Sheldon, Bernard Gilman, Charles G. Benda, Carol Rogoff Halistrom y Eric J.

Nadworny. Police Policymaking, Lexington, Mass.: Lexington Books, 1973. Krauss, Clifford. "Shootings Fall as More Guns Stay at Home", The New York Times, 20

de julio de 1995, p. 29. Kunen, James S. "Quality and Equality: The Mayor Tries Something that Works, at a

Cost", The New Yorker, 28 de noviembre de 1994, pp. 9-10. LaFave, Wayne R. Arrest: The Decision to Take a Suspect into Custody. Boston: Little,

Brown, 1965. — . "Police Rule-Making and The Fourth Amendment", en Discretion in Criminal Justice:

The Tension Between individualization and Uniformity, compilado por Lloyd Ohlin y

455

B I B L I O G R A F Í A

Frank J. Remington, pp. 211-277. Albany: State University of New York Press, 1993. Laing, R.D. Divided Self: An Existential Study in Sanity and Madness. Baltimore: Penguin

Books, 1965. Lakshmanan, Indira A.R. "Police Wary of Bystanders Obstructing Arrests", The Boston

Globe, 18 de marzo de 1994, p. 23. Langdon, Philip. "How Portland Does It: A City that Protects its Thriving, Civil Core",

The Atlantic (noviembre de 1992): 134-141. Laub, John H., y Janet L. Lauritsen. "The Precursors of Criminal Offending Across the

Life Course", Federal Probation (septiembre de 1994): 51-57. Leonard, VA. Survey of the Seattle Police Department. Seattle, Wash.: 1 de junio de 1945. Levy, Dan. "S.F. Board Votes Down Matrix Amnesty Plan", San Francisco Chronicle, 26 de

octubre de 1993, Al. Lichtenstein, Brad. "Yet Another Reason to Arrest the Homeless", The New York Times,

carta al editor, 24 de octubre de 1994, Aló. Loury, Glenn C, y Shelby Steele. "A New Black Vanguard", The Wall Street Journal, 29

de febrero de 1996, A18. Lynch, Colum. "War on Windshield Washers", The Boston Globe, 18 de diciembre de

1993, p. 3. MacDonald, Heather. "Have We Crossed the Line? The Human Costs of Deinstitutiona-

lization", The City Journal, vol. 3 (invierno de 1993): 35. — . "San Francisco Gets Tough with the Homeless", The City Journal, vol. 4 (otoño de

1994): 30-40. Magnet, Myron. The Dream and the Nightmare: The Sixties' Legacy to the Underclass.

Nueva York: William Morrow, 1993. McCormick, Erin. "Matrix Gone, At Least In Name", San Francisco Examiner, 12 de

enero de 1996, A4. McCoy, Candace. "Policing the Homeless", Criminal Law Bulletin, vol. 22, núm. 3

(mayo-junio de 1986): 263-274. McEwen, J. Thomas, et al. Evaluation of the Differential Response Field Test. Washington,

D.C.: National Institute of Justice, U.S. Department of Justice, 1986. Mead, Bennet. "Police Statistics", The Annals, vol. CXLVI (noviembre de 1929): 74-96. The Midtown Community Court Experiment: A Progress Report. Corte de la Comunidad de

Midtown, Nueva York, N.Y., s.f. Miller, Frank. Prosecution: The Decision to Charge a Suspect with a Crime, compilado por

Frank J. Remington. Boston: Little, Brown, 1969. Monkkonen, Eric H. Police in Urban America: 1860-1929. Nueva York: Cambridge

University Press, 1981.

456

B I B L I O G R A F Í A

Moran, Richard. "More Police, Less Crime, Right? Wrong", The New York Times, 27 de febrero de 1995, A15.

The Newark Foot Patrol Experiment. Washington, D.C.: Police Foundation, 1981. Newman, Donald J. Conviction: The Determination of Guilt or lnnocence Without Trial.

Boston: Little, Brown, 1966. Newman, Oscar. Defensible Space. Crime Prevention Through Urban Design. Nueva York:

McMillan, 1972. New York City Police Department. "New York City Crime Control Indicators and Stra-

tegy Assessment", noviembre de 1995. "The New York Newsday Interview with Jeremy Travis", Newsday, 11 de agosto de

1994. Ohlin, Lloyd "Surveying Discretion by Criminal Justice Decision Makers", en Discretion

in Criminal Justice: The Tension Between Individualization and Uniformity, compilado por Lloyd Ohlin y Frank J. Remington, pp. 1-22. Albany: State University of New York Press, 1993.

Pamas, Raymond I. "Criminal Justice Responses to Domestic Violence Issues", en Discretion and Criminal Justice: The Tension Between Individualization and Uniformity, compilado por Lloyd Ohlin y Frank J. Remington, pp. 175-210. Albany: State Uni­versity of New York Press, 1993.

Pate, Tony, Amy Ferrara, Robert A. Bowers y Jon Lorence. Police Response Time: Its Determinante and Effects. Washington, D.C.: Police Foundation, 1976.

— , Amy Ferrara y George L. Kelling. "Foot Patrol: A Discussion of the Issues", en The Newark Foot Patrol Experiment. Washington, D.C.: Police Foundation, 1981.

— , Mary Ann Wycoff, Wesley Skogan y Lawrence Sherman. Reducing Fear of Crime in Houston and Newark: A Summary Report. Washington, D.C.: Police Fundation, 1986.

President's Commission on Law Enforcement and Administration of Justice. The Cha­llenge of Crime in a Free Society. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, febrero de 1967.

— . Task Force Report: The Police, Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1967.

Quinnipiac College Polling Institute, encuestas del Colegio Quinnipiac de Nueva York, Nueva Jersey y Connecticut, informe de prensa, 6 de noviembre de 1995.

Radelet, Louis A. y David Carter. The Police and the Community. 5a ed. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1994.

Reaves, Brian A. "Using NIBRS Data to Analyze Violent Crime", Bureau of Justice Technical Report. Washington, D.C.: U.S. Department of Justice, Office of Justice Programs,

457

B I B L I O G R A F Í A

Bureau of Justice Statistics, octubre de 1993. Reiss, Albert J., Jr. The Police and the Public. Nueva Haven, Conn.: Yale University Press,

1971. Remington, Frank J. "Police in a Democratic Society", 56 Journal of Criminal Law,

Criminology and Police Science, 361 (1965). Repetto, Thomas. The Blue Parade. Nueva York: The Free Press, 1978. — . "Bruce Smith: Police Reform in the United States", en Planten in Policing, com­

pilado por Philip John Stead, pp. 171-206. Montclair, N.J.: Patterson Smith, 1977.

Ribton-Turner, C.J. A History of Vagrants and Vagrancy and Beggars and Beggin. Londres: Chapman and Hall, 1887.

Room, Robin. "Comment on 'The Uniform Alcoholism and Intoxication Treatment Act'", Journal of Studies on Alcohol, vol. 37, núm. 1 (1976): 113-144.

Rubinstein, Jonathan. City Police. Nueva York: Farrar, Straus and Giroux, 1973. Sampson, Robert J., y Jaqueline Cohen. "Deterrent Effects of the Police on Crime: A

Replication and Theoretical Extension", Law and Society Review, vol. 22, núm. 1 (febrero de 1988): 163-189.

Saunders, Debra J. "Jordan Deserves Re-election for Matrix", San Francisco Chronicle, 1o

de septiembre de 1995, A23. Saxon, Wolfgang. "Four Deaths on the Subway Attributed to Cold Wave", The New York

Times, 19 de diciembre de 1989, B3. Scheidegger, Kent S. A Guide to Regulating Panhandling. Sacramento, Calif.: Criminal

Justice Legal Foundation, 1993. Schwartz, Rita. The Homeless: The Impact on the Transportation Industry. Port Authority

of New York and New Jersey, 1987. Sellin, Thorsten, y Marvin E. Wolfgang. The Measurement of Delinquency. Nueva York:

Wiley, 1964. Sherman, Lawrence W., y Richard A. Berke. "The Specific Deterrent Effects of Arrest for

Domestic Assaults", American Sociological Review, vol. 49, núm. 2 (abril de 1984): 261-272.

Sherry, Arthur H. "Vagrants, Rogues and Vagabonds-Old Concepts in Need of Revision", 48 California Law Review, 557 (octubre de 1960).

Siegel, Fred. "Reclaiming our Public Spaces", The City Journal, vol. 2 (primavera de 1992): 35-45.

Simon, David. "The Metal Men", Baltimore Sun Magazine, 3 de septiembre de 1995, pp.

8-13.

Simon, Harry "Towns Without Pity: A Constitutional and Historical Analysis of Official

458

B I B L I O G R A F Í A

Efforts to Drive Homeless Persons from American Cities", 66 Tulane Law Review 638 (marzo de 1992).

Skogan, Wesley G. Disorder and Decline: Crime and the Spiral of Urban Decay in American Neighborhoods. Nueva York: Free Press, 1990.

— , y Michael Maxfield. Coping with Crime: Individual and Neighborhood Reactions. Newbury Park, Calif.: Sage Publications, 1981.

Sloan-Howitt, Maryalice, y George L. Kelling. "Subway Graffiti in New York City: 'Gettiri Up' vs. 'Meanin' It and Cleanin' It'", Security Journal, vol. 1, núm. 3 (1990): 1.31.

Sourcebook of Criminal Justice Statistics. Bureau of Justice Statistics, U.S. Department of Justice. Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1992.

Spelman, William, y Dale K. Brown. Calling the Police: Citizen Reporting of Serious Crime. Washington, D.C.: Police Executive Research Forum, 1981.

Stephen, James E A History of the Criminal Law of England, Londres: MacMillan, 1883. Stinchcombe, Arthur L, R. Adams, C. Heimer, K. Scheppele, T. Smith y D.G. Taylor.

Crime and Punishment in Public Opinion. San Francisco, Calif.: Jossey-Bass, 1980. Szasz, Thomas. The Myth of Mental Illness: Foundations of a Theory of Personal Conduct.

Nueva York: Hoeber-Harper, 1961. Taft, Philip B., Jr. "Dealing with Mental Patients", Police Magazine (enero de 1980):

20-27. Tamm, Quinn. "Whose Rights are Being Defended?", Police Chief, vol. 33 (julio de

1966): 6 Teir, Robert. "Maintaining Safety and Civility in Public Spaces: A Constitutional

Approach to Aggressive Begging", 54 Louisiana Law Review 285 (1993). Tiffany, Lawrence P, Donald M. Mclntyre, Jr., y Daniel Rotenberg. Detection of Crime:

Stopping and Questioning, Search and Seizure, Encouragement and Entrapment. Boston: Little, Brown, 1967.

Tira, Peter. "No Place for Kids; City Will Bulldoze Blighted Mini-Park", San Francisco Independent, vol. 39, núm. 12 (28 de enero de 1994): 1.

Tracy, Paul, Marvin Wolfgang y Robert Figlio. Delinquency in Two Birth Cohorts. Washing­ton, D.C.: Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention, 1985.

Traub, James. "Street Fight", The New Yorker, 4 de septiembre de 1995, p. 36. Tribe, Laurence H. American Constitutional Law, 2a ed. Mineola, N.Y: The Foundation

Press, 1988. Trojanowicz, Robert. An Evaluation of the Neighborhood Foot Patrol Program in Flint,

Michigan. East Lansing: Michigan State University, 1982. Vandall, Frank J. Police Training for Tough Calls: Discretionary Situations, edición limita-

459

B I B L I O G R A F Í A

da, Center for Research in Social Change. Atlanta, Ga.: Emory University, 1967. Walker, Samuel. The Police in America: An lntroduction, 2a ed. Nueva York: McGraw-Hill,

1992. Weingardt, Saul N., Francis X. Hartmann y David Osborne. Case Studies of Community

Anti-Drug Efforts. Washington, D.C.: National Institute of Justice, octubre de 1994. Williams, Gregory Howard. "Police Discretion: The Institutional Dilemma-Who Is in

Charge?" 68 Iowa Law Review 431 (marzo de 1983). Wilson, James Q. Varieties of Police Behavior. Cambridge, Mass.: Harvard University

Press, 1968. —."What to Do About Crime", Commentary, vol. 98, núm. 3 (septiembre de 1994):

25-34. — , y Barbara Boland. "The Effect of Police on Crime", Law and Society Review, vol. 12,

núm. 3 (1978): 367-90. — , y George L. Kelling. "The Police and Neighborhood Safety", The Atlantic (marzo de

1982): 29-38. Wilson, Orlando W. Police Administration, 2a ed. Nueva York: McGraw-Hill, 1963. Wolfgang, Marvin, Robert Figlio y Thorsten Sellin. Delinquency in a Birth Cohort. Chica­

go: University of Chicago Press, 1972. — , Robert Figlio, Paul E. Tracy y Simon I. Singer. The National Survey of Crime Severity.

Bureau of Justice Statistics. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office (NCJ-96017),junio de l985.

Woods, Arthur. Policeman and Public. Nueva Haven, Conn.: Yale University Press, 1919. Wycoff, Mary Ann. "The Role of Municipal Police Research as a Prelude to Changing

It", mimeografiado. Washington, D.C.: Police Foundation, 1982.

CASOS CITADOS

Akron v. Massey, 381 N.E. 2° 1362 (Ohio 1978). Berkeley Community Health Project v. City of Berkeley, 902 F. Supp. 1084 (N.D. Cal. 5

de mayo de 1995), apelación registrada, núm. 95-16060 (9o Cir. 1995). Blair v, Shanahan, 775 F. Supp. 1315 (N.D. Cal. 1991), sostenida en parte, desechada

en parte, devuelta, 38 F 3o 1514 (9o Cir. 1994), cert. denegado 115 S.Ct. 1698 (1995), núm. C-89-4176 WHO (N.D. Cal. 31 de enero de 1996), invalidando 775 F Supp. 1315.

Board of Directors of Rotary Int'1 v. Rotary Club, 481 U.S. 537 (1987).

460

B I B L I O G R A F Í A

Boss v. Barry, 485 U.S. 312(1988). Carey v. Brown, 447 U.S. 455 (1980). Church v. City of Huntsville, núm. 93-C-1239-S, (N.D. Ala. 23 de sept., 1994), inva­

lidada, 30 F. 3o 1332 (11° Cir. 1994). City of Cleburne v. Cleburne Living Center, 437 U.S. 432 (1985). City of Milwaukee v. Nelson 439 N.W. 2o 562 (Wisc. 1989). City of Renton v. Playtime Theatres, Inc., 475 U.S. 41 (1986). City of Seattle v. Hoff, núm. 94-2-29610-8 (Corte Superior del Condado King), cert.

aceptado, núm. 36995-4-1 (Wash. Ct. App. 19 de septiembre de 1995). City of Seattle v. McConahy núm. 95-2-13008-9 (Corte Superior del Condado King),

cert. aceptado, núm. 36995-4-1 (Wash. Ct. App. 19 de septiembre de 1995). City of Seattle v. Webster, 802 P 2o 1333 (Wash. 1990) (en banc), cert. denegado, 500

U.S. 908 (1991). Clark v. Community for Creative Non-Violence, 468 U.S. 288 (1984). Cohens v. Virginia, 19 U.S. 264 (1821). Connally v. General Construction Co., 269 U.S. 385 (1926). Cox v. Louisiana, 379 U.S. 536 (1965). Cox v. New Hampshire, 312 U.S. 569 (1941). Dallas v. Stanglin, 490 U.S. 19 (1989). Edwards v. California, 314 U.S. 162 (1941). Escobedo v. Illinois, 378 U.S. 478 (1964). Fenster v. Leary 229 N.E. 2o 426 (N.Y. 1967). First National Bank of Boston v. Bellotti, 435 U.S. 765 (1978). García v. San Antonio Metropolitan Transit Authority, 469 U.S. 528 (1985). Goldman v. Knecht, 295 F. Supp. 897 (D. Colo. 1969). Grayned v. City of Rockford, 408 U.S. 104 (1972). Griswold v. Connecticut, 381 U.S. 479 (1965). Harris v. McRae, 448 U.S. 297 (1980). Heffron v. International Society for Krishna Consciousness, 452 U.S. 640 (1981). Herndon v. Lowry, 301 U.S. 242 (1937). Hoffman Estates v. Flipside, Hoffman Estafes, Inc., 455 U.S. 489 (1982). International Society for Krishna Consciousness, Inc. v. Lee, 505 U.S. 672 (1992). International Society for Krishna Consciousness, Inc. v. Schmidt, 523 F. Supp. 1303

(D.Md. 1981). Johnson v. City of Dallas, 860 E Supp. 344 (N.D. Tex. 1994), rev., 61 F. 3o 442 (5o Cir.

1995). Joyce v. City and County of San Francisco, 846 F. Supp. 843 (N.D. Cal. 1994),

461

B I B L I O G R A F Í A

núm. C-93-4149 DLJ (N.D. Cal. 18 de agosto de 1995), apelación registrada, núm. 95-16940 (9o Cir. 1996).

Kadrmas v. Dickinson Public Schools, 487 U.S. 450 (1988). Kolender v. Lawson, 461 U.S. 352 (1983). Kreimer v. Bureau of Police for Town of Morristown, 958 F. 2° 1242 (3o Cir. 1992). Lindsey v. Normet, 405 U.S. 56 (1972). Loper v. New York City Police Dept., 802 F. Supp. 1029 (S.D.N.Y. 1992); sostenido,

999 F. 2o 699 (2o Cir., 1993). Maher v. Roe, 432 U.S. 464(1977). Mapp v. Ohio, 367 U.S. 643 (1961). Mayor of New York v. Miln, 36 U.S. (11 Pet.) 102 (1837). Miranda v. Arizona, 384 U.S. 436 (1966). ' National League of Cities v. Usery, 426 U.S. 833 (1976). O'Connor v. Donaldson, 422 U.S. 563 (1975). Papachristou v. City of Jacksonville, 405 U.S. 156 (1972). Parker v. Municipal Judge, 427 P. 2° 642 (Nev. 1967). Patton v. Baltimore City, núm. civil S93-2389 (D.Md., 19 de agosto de 1994) (opinión

de memorándum y orden), 14 de septiembre de 1994 (opinión verbal). People v. Solomon, 33 Cal. App. 3o 429, 108 Cal. Rptr. 867, cert. denegado, 415 U.S.

951 (1974). People v. Superior Court (Caswell), 758 P. 2o 1046, (Ct. Sup. Cal. 1988). Perry Education Ass'n v. Perry Local Educators' Ass'n, 460 U.S.37 (1983). Pottinger v. City of Miami, 810 F. Supp. 155 (S.D. Fla. 1992), devuelta, 40 F. 3o 1155

(11° Cir. 1994). Powell v. Texas, 392 U.S. 514 (1968). Pratt v. Chicago Housing Authority, 848 F. Supp. 792 (N.D. Ill., 1994) R.A.V. v. City of St. Paul, Minnesota, 505 U.S. 377 (1992). Renton v. Playtime Theatres, Inc., 475 U.S. 41 (1986). Riley v. National Federation of the Blind of North Carolina, 487 U.S. 781 (1988). Ringsby Truck Lines v. Western Conference Teamsters, 686 F. 2o 720 (9o Cir. 1982). Roberts v. United States Jaycees, 468 U.S. 609 (1984). Robinson v. California, 370 U.S. 660 (1962). Roe v.Wade,410 U.S. 113(1973). Roulette v. City of Seattle, 850 F. Supp. 1442 (WD.Wash. 1994), sost., núm. 94-35354

(9o Cir. 18 de marzo de 1996). San Antonio Independent School Dist. v. Rodríguez, 411 U.S. 1 (1973). Schaumburg v. Citizens for a Better Environment, 444 U.S. 620 (1980).

462

B I B L I O G R A F Í A

Shapiro v. Thompson, 394 U.S. 618 (1969). Shuttlesworth v. City of Birmingham, 382 U.S. 87 (1965). Shuttlesworth v. City of Birmingham, 394 U.S. 147 (1968). Smith v. Goguen, 415 U.S. 566 (1974). Spence v. Washington, 418 U.S. 405 (1974). Texas v. Johnson, 491 U.S. 397 (1989). Thornhill v. Alabama, 310 U.S. 88 (1940). Tinker v. Des Moines School District, 393 U.S. 503 (1969) Tobe v. City of Santa Ana, 27 Cal. Rptr. 2o 386 (Cal. App. 4 Dist. 1994), rev., 892 P. 2o

1145 (Cal. 1995). Ulmer v. Municipal Court for Oakland-Piedmont Judicial District, 55 Cal. App. 3o 263,

127 Cal. Rptr. 445 (1976). United States v. Albertini, 472 U.S. 675 (1985). United States v. Kokinda, 497 U.S. 720 (1990). United States v. O'Brien, 391 U.S. 367 (1968). Walley v. New York City Transit Authority, Índice. Núm. 177/91 (Corte Suprema de

N.Y., Condado de Kings, 3 de junio de 1991). Ward v. Rock Against Racism, 491 U.S. 781 (1989). Wheeler v. Goodman, 306 F. Supp. 58 (W.D.N.C. 1969), invalidada, 401 U.S. 987

(1971). Wyche v. State, 619 So. 2o 231 (Fla. 1993). Young v. New York City Transit Authority, 729 F. Supp. 341 (S.D.N.Y), devuelta e inva­

lidada, 903 F. 2o 146 (2o Cir). cert. denegado, 398 U.S. 984 (1990). Zablocki v. Redhail, 434 U.S. 374 (1978).

463

Este libro se terminó de imprimir el 15 de enero de 2001,

en los talleres de Litofacesa, S.A. de C. V, Prolongación

Tlatelco 35, Col. Santa Catarina, 02250, México, D.F.

La edición estuvo al cuidado de Arlette de Alba.

Los servicios tipográficos, de diseño y producción

fueron proporcionados por Diagrama Casa Editorial, S.C.