junio 2016 - usalamerico.usal.es/iberoame/sites/default/files/rueda-junquera_0.pdfsudamérica, la...

FERNANDO RUEDA-JUNQUERA

Integración económica en América Latina: una tarea inconclusa

JUNIO 2016

242-243/2016

79

Integración económica en América Latina: una tarea inconclusa

Economic integration in Latin America: an unfinished task

Fernando Rueda-Junquera (Universidad de Burgos)[email protected]

Resumen

Desde los años sesenta los países latinoamericanos han estado inmersos en tres olas de regionalismo con la convicción de que la integración económica tiene un impacto neto positivo en el crecimiento. Sin embargo, los beneficios esperados no se han materializado plenamente y los resultados de la integración han estado por debajo de las expectativas iniciales. El objetivo de este artículo es valorar los logros y limitaciones de los actuales procesos de integración económica en América Latina, poniendo una especial atención en aquellos que han sido más ambiciosos (los que han perseguido la construcción de una unión aduanera). Se detecta que los procesos han logrado impulsar el comercio intrarregio-nal, mejorar su calidad y atraer inversiones intrarregionales, pero siguen estando sujetos a numerosas limitaciones que han de ser subsanadas si se desea que la integración económica surta los efectos positivos esperados sobre el crecimiento económico.Palabras clave: integración económica, integración regional, comercio internacional, cre-cimiento económico, América Latina.

AbstRAct

Since the 1960s the Latin American countries have been immersed in three waves of regionalism under the conviction that economic integration has a net positive impact on growth. Nevertheless, the expected benefits have not been fully achieved and the results of integration have been below initial expectations. The objective of this article is to as-sess the achievements and limitations of the current processes of economic integration in Latin America, paying particular attention to those more ambitious (the ones pursuing the construction of a customs union). These processes have indeed been able to stimulate intraregional trade, improve its quality and attract intraregional investments; but they still face numerous limitations which must be overcome in order to maximise the expected positive effects of economic integration on economic growth.Key words: economic integration, regional integration, international trade, economic growth, Latin America.

1. IntroduccIón

Existe un cierto consenso en que el contexto en el que se van a desenvolver las economías latinoamericanas va a ser más adverso en los próximos años y por eso es ne-cesario que la región identifique alternativas viables para enfrentarlo. Entre esas alter-nativas se encuentra el fortalecimiento de la integración económica. Tradicionalmente

Recibido: 24/01/2016Aceptado: 08/04/2016


242-243/2016

80

se ha mantenido la convicción de que los efectos netos de la integración económica son positivos para acelerar las tasas de crecimiento de los países implicados en la misma. Con esta convicción se han impulsado diferentes iniciativas de integración económica en América Latina desde los años sesenta.

En la actualidad, los países de la región están conectados por una extensa y com-pleja red de acuerdos comerciales que persiguen establecer dos modalidades de in-tegración: las áreas de libre comercio y las uniones aduaneras. Según la teoría de la integración económica, las uniones aduaneras representan un tipo de integración más profunda y con mayor capacidad de incidencia en el proceso de desarrollo económico. En estos momentos, todos los países de América Latina –excepto Chile, México y Pa-namá– son miembros de pleno derecho de una unión aduanera.

En un primer acercamiento a estos procesos de integración subregional, se percibe un notable dinamismo en la mayor parte de ellos. El proceso vigente en Centroamérica –el Mercado Común Centroamericano (MCCA)– está inmerso en la construcción de una unión aduanera y, además, es el único que ha sido capaz de firmar como bloque tratados de libre comercio (TLC) con Estados Unidos y la Unión Europea (UE). En Sudamérica, la Comunidad Andina (CAN) está fragmentada, pero el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) se ha convertido en un bloque hacia el que intentan converger diferentes iniciativas de integración y cooperación. De hecho, todos los países inde-pendientes de Sudamérica forman parte del MERCOSUR en calidad de miembros de pleno derecho o de miembros asociados1. Junto a los tres procesos reseñados, han pro-liferado otras iniciativas de cooperación regional, tanto de carácter económico como político.

A pesar de este aparente dinamismo integracionista, la región no ha sido capaz de cosechar plenamente los beneficios esperados de la integración económica. Si ésta se quiere utilizar como una estrategia para enfrentar los desafíos futuros de la región, es pertinente averiguar por qué hasta el momento no ha surtido los efectos deseados y qué se puede hacer para remediar esta situación. Por ello, el objetivo de este artículo es analizar los principales logros y limitaciones del proceso de integración económica en América Latina, poniendo especial atención en las iniciativas subregionales impulsadas desde los años noventa.

La estructura del resto del artículo es la siguiente. La sección 2 presenta la lógica económica que ha sustentado la puesta en marcha de los procesos de integración re-gional en América Latina. Tras ello, las secciones 3 y 4 se dedican a valorar, respecti-vamente, la dimensión económica de esos procesos y las implicaciones de los mismos en los ámbitos político e institucional. Por último, la sección 5 recoge las principales conclusiones del análisis realizado.

2. Procesos latInoamerIcanos de IntegracIón regIonal: la lógIca económIca

La integración económica es un proceso mediante el cual los países van abolien-do la discriminación entre los bienes, servicios y factores de producción nacionales y extranjeros, al tiempo que van coordinando y armonizando las políticas económicas

1 En los casos de Guyana y Surinam, el acuerdo marco firmado en julio de 2013 para convertirlos en países asociados al MERCOSUR está todavía en proceso de ratificación parlamentaria. Un país adquiere la condición de país asociado a un proceso de integración cuando firma un acuerdo para establecer una zona de libre comercio con los países miembros de pleno derecho de dicho proceso.

INTEGRACION ECONOMICA EN AMERICA LATINA: UNA TAREA INCONCLUSA

81

242-243/2016

nacionales. Este proceso transcurre por cuatro fases: el área de libre comercio, la unión aduanera, el mercado común y la unión económica y monetaria2. El área de libre co-mercio conlleva la eliminación de los aranceles y las medidas no arancelarias entre los países miembros en su comercio recíproco de bienes y servicios, y el mantenimiento de sus respectivos aranceles nacionales frente a terceros países no miembros. Cuando, además de liberalizar el comercio recíproco, los países miembros adoptan un aran-cel externo común (AEC) frente a los países no miembros y establecen una política comercial común, se forma la unión aduanera. El mercado común posee todos los elementos de la unión aduanera más la libre circulación de los factores productivos (trabajo y capital) entre los países miembros. Finalmente, el mercado común en el que las principales políticas micro y macroeconómicas son armonizadas bajo un control supranacional y en el que, además, se adopta una moneda única lleva a la constitución de la unión económica y monetaria.

Desde los años sesenta del siglo pasado, los países latinoamericanos han adoptado diferentes iniciativas para adentrarse en el proceso descrito de integración económica, consistentes básicamente en la creación de áreas de libre comercio y uniones aduane-ras. Estas iniciativas se pueden periodizar en tres etapas u olas de regionalismo, que se presentan a continuación mostrando la racionalidad económica subyacente en ellas3. Asimismo, se reflexiona sobre la posible emergencia de una cuarta etapa en los próxi-mos años.

La primera ola de regionalismo o «viejo regionalismo» se inició en los años sesenta con la firma de tres acuerdos para establecer un área de libre comercio –la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), 1960– y dos uniones aduaneras –el MCCA, 1961, y el Pacto Andino, 1969–4. Estos acuerdos eran coherentes con el mode-lo de crecimiento imperante basado en la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI). Se trataba de un modelo orientado hacia el interior (hacia los mercados nacional y regional) con una alta protección comercial y con una importante intervención del Estado en la economía.

En este contexto, el argumento básico para alentar los acuerdos de integración era de naturaleza dinámica, ya que eran concebidos como un medio para acelerar las tasas de crecimiento de las economías participantes. Como el limitado tamaño de los mercados nacionales restringía la aplicación eficiente de la ISI, se abogaba por la inte-gración de estos mercados como una vía para aliviar tal restricción. El mayor tamaño del mercado regional resultante –especialmente, cuando éste estaba protegido por un AEC (como era el caso de las uniones aduaneras)– facilitaría la consecución de los

2 Véase: Bela Balassa, «Economic Integration», en John Eatwell, Murray Milgate y Peter Newman (eds.), The New Palgrave: A Dictionary of Economics, Macmillan, Londres, 1987, págs. 2703-2712.

3 Véanse: Paolo Giordano y Robert Devlin, «Regional Integration», en José Antonio Ocampo y Jaime Ros (eds.), The Oxford Handbook of Latin American Economics, Oxford University Press, Oxford, 2011, págs. 341-367; Jaime Estay Reyno, La integración latinoamericana y caribeña, desde los años cincuenta a la actualidad, CLACSO, Buenos Aires, 2014; Oliver Dabène, «La cuarta ola de regionalismo», en Carlos Quenan y Sébastien Velut (coords.), Los desafíos del desarrollo en América Latina: dinámicas socioeconómicas y políticas públicas, Institut des Amériques/Agence Française de Développement, París, 2014, págs. 64-95; Antoni Estevadeordal, Paolo Giordano y Bárbara Ramos, «Trade and Economic Integration», en Jorge I. Domínguez y Ana Covarrubias (eds.), Routledge Handbook of Latin America in the World, Routledge, Nueva York, 2015, págs. 249-264.

4 Similarmente, los países caribeños promovieron la Comunidad del Caribe (CARICOM), un proyecto de unión aduanera creado en 1973.


242-243/2016

82

beneficios originados por la especialización intrarregional y el aprovechamiento de las economías de escala.

Al igual que ocurrió con la ISI, los acuerdos de integración económica comen-zaron a estancarse en la década de los setenta y colapsaron en los ochenta con la crisis de la deuda externa. Con el propósito de confrontar esta crisis, los Gobiernos latinoamericanos adoptaron programas de estabilidad macroeconómica y de ajuste estructural promovidos, respectivamente, por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial como parte de la condicionalidad de sus préstamos. Estos programas recogían la receta neoliberal –más conocida como el Consenso de Washington– pre-parada por estas instituciones para salir de la crisis. Su aplicación marcó la transición hacia un nuevo modelo de crecimiento fundamentado en los principios de libre mer-cado y libre comercio.

Con este telón de fondo, surgieron nuevas iniciativas de integración económica a finales de los ochenta y principios de los noventa, dando lugar a la segunda ola de regionalismo o «nuevo regionalismo»5. El argumento básico para impulsar estas inicia-tivas seguía siendo de naturaleza dinámica, pero el contexto en el que estaban siendo lanzadas era diferente. La mayor parte de los Gobiernos había adoptado medidas si-milares de desregulación de los mercados y de liberalización del comercio. Por ello, los acuerdos de integración tuvieron que modificar sus viejos objetivos con el fin de adaptarlos al nuevo modelo.

Los nuevos acuerdos buscaron un «regionalismo abierto»6 en el que las políticas de integración económica fueran compatibles y complementarias con aquellas destina-das a lograr una inserción más competitiva en los mercados internacionales. La nueva modalidad de integración no sólo iba a ser útil para expandir la demanda nacional por medio de la creación de un mercado regional ampliado, sino que también iba a ser eficaz para mejorar la oferta exportable. Se esperaba que con un mercado regional liberalizado (esto es, protegido con un AEC sustancialmente menor que en el pasado), las empresas podrían reducir sus costes aprovechándose de las economías de escala y, especialmente, de las economías de aprendizaje. El mercado regional sería el entorno en el que las empresas aprenderían a ser competitivas, antes de dar el salto al mercado internacional.

Nuevamente, la integración económica adoptó las dos modalidades del pasado: las áreas de libre comercio y las uniones aduaneras. El nuevo regionalismo comenzó su andadura con una ALALC transformada en la Asociación Latinoamericana de Inte-gración (ALADI), cuyo objetivo ya no era la creación de una zona de libre comercio, sino simplemente el establecimiento de un área de preferencias económicas. Esto no supuso una pérdida de interés por la opción de las áreas de libre comercio, sino por su viabilidad a nivel regional a partir de una plataforma como la ALALC. Es más, los países latinoamericanos comenzaron a firmar TLC tanto con socios de la región como con socios extrarregionales. Esta tendencia se iría consolidando e intensificando, espe-cialmente a partir de los primeros años del presente siglo.

5 Sobre la conceptualización del término «nuevo regionalismo», véase: Banco Interamericano de Desarrollo, Más allá de las fronteras: el nuevo regionalismo en América Latina, BID, Washington DC, 2002.

6 Véase: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, El regionalismo abierto en Améri-ca Latina y el Caribe: La integración económica al servicio de la transformación productiva con equidad, CEPAL, Santiago, 1994.


83

242-243/2016

En cuanto a las uniones aduaneras, se revitalizaron el MCCA y el Pacto Andino –que pasó a denominarse CAN en 1996–, y se creó un nuevo proyecto –el MERCOSUR– en 1991. Esta nueva apuesta por procesos subregionales de integración más profunda fue particularmente relevante porque conllevaba la aceptación formal de los Gobiernos de una importante cesión de soberanía económica. En teoría, la construcción de una unión aduanera debería suponer el establecimiento de una política comercial común y, por lo tanto, la cesión de soberanía nacional en temas comerciales. Como muestra el cuadro 1, todos los países de América Latina –con la excepción de Chile, México y Panamá– quedaron cubiertos por una de las tres uniones aduaneras mencionadas7.

Como se muestra en la siguiente sección, estas uniones aduaneras no se han con-solidado plenamente y, por lo tanto, los esperados beneficios asociados a las mismas se han materializado de un modo muy limitado. Ante estas expectativas incumplidas, los países latinoamericanos se han embarcado en una nueva ola de acuerdos de integración a partir de los últimos años noventa y primeros años del siglo XXI. En términos genera-les, esta tercera ola de regionalismo ha venido caracterizada por la falta de entusiasmo efectivo –más allá de la retórica– por perfeccionar las uniones aduaneras existentes. En su lugar, se han tomado dos tipos de iniciativas: por un lado, se ha acelerado la firma de TLC con socios regionales y extrarregionales y, por otro lado, se ha impulsado la adop-ción de acuerdos regionales de cooperación funcional en aspectos económicos. Junto a estas iniciativas de naturaleza económica-comercial han emergido otras de carácter político y de cooperación en ámbitos no económicos.

La opción de establecer zonas de libre comercio ya se había iniciado a mitad de los años noventa, con la entrada en vigor tanto de TLC Sur-Sur (por ejemplo, el TLC entre Colombia, México y Venezuela en 1995, que dio lugar al Grupo de los Tres)8 como de TLC Norte-Sur (por ejemplo, el TLC entre Canadá, Estados Unidos y México en 1994, más conocido como el TLC de América del Norte). Aunque no se logró, la mayoría de estos TLC aspiraban a converger en un gran acuerdo hemisférico, el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA).

Esta tendencia a firmar TLC se ha acentuado en la tercera ola de regionalismo con un creciente número de TLC suscritos, que simultáneamente conviven con los tres acuerdos vigentes para constituir uniones aduaneras (MCCA, CAN y MERCOSUR). Como consecuencia de ello, se ha ido configurando una compleja red de acuerdos co-merciales, conocida como el spaghetti bowl9. Los TLC presentan algunas características comunes, pero sus contenidos, participantes y compromisos son muy variados. Asimis-mo, en muchas ocasiones, entran en conflicto con los proyectos de uniones aduaneras; por ejemplo, cuando cuestionan la viabilidad de la política comercial común.

Los acuerdos firmados han buscado crear áreas de libre comercio de nueva ge-neración que incorporen no sólo los temas comerciales, sino también los temas rela-cionados indirectamente con el comercio (los denominados temas behind-the-border).

7 Belice, Guyana y Surinam siguieron la misma tendencia que el resto de los países latinoame-ricanos. En su caso, la unión aduanera a la que pertenecían era la CARICOM, que también fue restablecida en el marco del nuevo regionalismo.

8 En 2006 Venezuela se retiró de este TLC e inició su adhesión al MERCOSUR.9 Un inventario de todos los acuerdos comerciales firmados o en proceso de negociación en

América Latina se encuentra disponible en el Sistema de Información sobre Integración y Comercio del Banco Interamericano de Desarrollo, InTrade: https://www.intradebid.org/intrade/app/web/marco-legal/index.


242-243/2016

84

cu

ad

ro

1In

tegr

ació

n re

gion

al e

n A

mér

ica

Lat

ina

y el

Car

ibe:

pri

ncip

ales

gru

pos

País

Acu

erdo

s de

inte

grac

ión

econ

ómic

a su

breg

iona

l (un

ione

s ad

uane

ras)

Otr

os a

cuer

dos

CA

NC

AR

ICO

MM

CC

AM

ER

CO

SUR

AL

AD

IA

LB

A-T

CP

UN

ASU

RC

EL

AC

Am

éric

a de

l Nor

te

Méx

ico

--

--

*-

-*

Am

éric

a C

entr

al

Bel

ice

-*

--

--

-*

Cos

ta R

ica

--

*-

--

-*

El S

alva

dor

--

*-

--

-*

Gua

tem

ala

--

*-

--

-*

Hon

dura

s-

-*

--

--

*

Nic

arag

ua-

-*

--

*-

*

Pan

amá

--

--

*-

-*

El C

arib

e

Ant

igua

y B

arbu

da-

*-

--

*-

*

Bah

amas

-*

--

--

-*

Bar

bado

s-

*-

--

--

*

Cub

a-

--

-*

*-

*

Dom

inic

a-

*-

--

*-

*

Gra

nada

-*

--

-*

-*

Hai

tí-

*-

--

--

*

Jam

aica

-*

--

--

-*


85

242-243/2016

Mon

tser

rat

-*

--

--

--

Rep

úbl.

Dom

inic

ana

--

--

--

-*

S.C

rist

óbal

y N

ieve

s-

*-

--

*-

*

S.V

icen

te y

Gra

nadi

nas

-*

--

-*

-*

Sant

a L

ucía

-*

--

-*

-*

Trin

idad

y T

obag

o-

*-

--

--

*

Am

éric

a de

l Sur

Arg

entin

a-

--

**

-*

*

Bol

ivia

1*

--

**

**

*

Bra

sil

--

-*

*-

**

Chi

le-

--

-*

-*

*

Col

ombi

a*

--

-*

-*

*

Ecu

ador

*-

--

**

**

Guy

ana

-*

--

--

**

Par

agua

y-

--

**

-*

*

Per

ú*

--

-*

-*

*

Suri

nam

-*

--

--

**

Uru

guay

--

-*

*-

**

Ven

ezue

la-

--

**

**

*

Fuen

te: E

labo

raci

ón p

ropi

a.(*

): Pa

ís m

iem

bro

de p

leno

der

echo

; (-)

: No

aplic

able

.C

AN

: Com

unid

ad A

ndin

a; C

AR

ICO

M: C

omun

idad

del

Car

ibe;

MC

CA

: Mer

cado

Com

ún C

entr

oam

eric

ano;

ME

RC

OSU

R: M

erca

do C

omún

del

Su

r; A

LA

DI:

Aso

ciac

ión

Lat

inoa

mer

ican

a de

Int

egra

ción

; AL

BA

-TC

P: A

lianz

a B

oliv

aria

na p

ara

los

Pueb

los

de N

uest

ra A

mér

ica-

Trat

ado

Com

erci

o de

los P

uebl

os; U

NA

SUR

: Uni

ón d

e N

acio

nes S

udam

eric

anas

; CE

LA

C: C

omun

idad

de

Est

ados

Lat

inoa

mer

ican

os y

Car

ibeñ

os.

1 Bol

ivia

es u

n pa

ís m

iem

bro

de la

CA

N q

ue e

stá

inm

erso

en

un p

roce

so d

e ad

hesió

n al

ME

RC

OSU

R.

cu

ad

ro

1(C

ontin

uaci

ón)


242-243/2016

86

Esto ha supuesto que los TLC –especialmente, los firmados entre socios asimétricos– hayan abarcado, además de la liberalización del comercio de bienes, la liberalización del comercio de servicios y la de los flujos de inversión, así como temas tales como la propiedad intelectual, la contratación pública, la política de competencia, la normativa laboral, el medio ambiente y el marco institucional de administración y aplicación de los TLC10.

La lógica que ha sustentado el establecimiento de estas zonas de libre comercio ha continuado siendo de naturaleza dinámica, al ser concebidas como vías para crecer más. Sin embargo, a diferencia del pasado en el que los TLC se suscribían únicamente entre socios con niveles comparables de desarrollo, ahora los Gobiernos latinoameri-canos han tenido menos recelos a participar también en TLC con socios asimétricos. Se ha argumentado que el acceso a un mayor mercado de exportación por medio de estos TLC tiene el potencial de beneficiar relativamente más a las economías de menor desarrollo, ya que el limitado tamaño de sus mercados impide contar con una demanda nacional suficiente para impulsar y sostener su oferta de bienes. Adicionalmente, esta ampliación de los mercados nacionales junto a unos mayores estándares internacio-nales en los temas behind-the-border refuerza la capacidad de estas economías para atraer inversión extranjera directa (IED), necesaria para compensar el déficit de ahorro nacional en la financiación de sus inversiones. Con más exportaciones e IED, se espera que el crecimiento de estas economías aumente.

La otra tendencia de carácter económico-comercial que ha marcado la tercera ola de regionalismo ha sido el lanzamiento de acuerdos de cooperación funcional para desarrollar la infraestructura regional relacionada con el comercio, especialmente en tres ámbitos: el transporte, la energía y las telecomunicaciones. Se ha ido generando un creciente consenso sobre la relevancia de esta infraestructura para la consolidación del regionalismo11. Los avances en la integración comercial se han visto limitados por una deficiente infraestructura física que no ha conectado adecuadamente los mercados de los países. Los aranceles intrarregionales han disminuido o desaparecido, pero los cos-tes de transporte y de logística han crecido, afectando negativamente al precio final de los productos. De ahí la necesidad de completar los esfuerzos de liberalización comer-cial con iniciativas de cooperación funcional que faciliten el aumento de las inversiones necesarias para mejorar la infraestructura regional. Mientras que en Asia Oriental el gasto público en infraestructura representa el 6%-10% del Producto Interior Bruto

10 Por ejemplo, la negociación del pilar comercial del Acuerdo de Asociación entre la UE y Cen-troamérica cubrió doce temas: acceso a mercados, reglas de origen, procedimientos aduaneros, ser-vicios, establecimiento de inversiones, propiedad intelectual, compras del Estado, defensa comer-cial, política de competencia, solución de controversias, disposiciones institucionales y desarrollo sostenible. Para un análisis más detallado de este acuerdo, véase: Fernando Rueda-Junquera, «El pilar comercial del Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea», en Eric Tre-molada (ed.), Europa: ¿un marco de oportunidades?, Serie Pretextos nº 40, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2011, págs. 193-226.

11 Véanse: Banco Interamericano de Desarrollo, Invertir en integración: los retornos de la comple-mentariedad entre software y hardware, Notas Técnicas, BID-TN-266, BID, Washington DC, 2011; Corporación Andina de Fomento, La infraestructura en el desarrollo integral de América Latina: diagnóstico estratégico y propuestas para una agenda prioritaria, CAF, Bogotá, 2011; Daniel E. Perrotti y Ricardo J. Sánchez, La brecha de infraestructura en América Latina y el Caribe, CEPAL, Santiago, 2011; Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe, Infraestructura física para la integración en América Latina y el Caribe, SP/Di nº 09-11, SELA, Caracas, 2011.


87

242-243/2016

(PIB), en América Latina y el Caribe apenas supone el 2%-3% del PIB12.Las dos principales iniciativas regionales de cooperación funcional en este ámbito

son el Proyecto Mesoamérica y la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA). El Proyecto Mesoamérica fue lanzado en 2008, como resultado de la reestructuración del Plan Puebla-Panamá establecido en 2001. Es un instrumento que articula los esfuerzos de cooperación e integración de los diez países de la región mesoamericana participantes en el Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, en concreto: los cinco del MCCA, Belice, Colombia, México, Panamá y Re-pública Dominicana13. Por su parte, la Iniciativa IIRSA fue creada en 2000 durante la primera Cumbre de Presidentes Sudamericanos celebrada en Brasilia. Incorpora a los doce países independientes de Sudamérica, específicamente: los 4 de la CAN, los 5 del MERCOSUR, Chile, Guyana y Surinam14.

Además de las iniciativas de carácter económico-comercial, han irrumpido otras de naturaleza política. La mayor parte de ellas han surgido como respuestas a la insatis-facción generada por el modelo de nuevo regionalismo auspiciado por Estados Unidos en su propuesta de establecer el ALCA en 2005. De ahí que estas iniciativas hayan sido agrupadas bajo denominaciones como «regionalismo postliberal» o «regionalismo posthegemónico»15. Estos serían los casos de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América- Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP), fundada en 2004, y la Comunidad Sudamericana de Naciones, también creada en 2004 y transfor-mada tres años después en la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR). Junto a ellas, en 2010 se constituyó otra plataforma regional de concertación política –la Co-munidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC)–, de la que forman parte todos los países de América Latina y el Caribe sin la presencia ni de Estados Unidos ni de Canadá (véase el cuadro 1).

Esta diversidad de acuerdos alternativos no ha sido óbice para que los países latinoamericanos hayan sido pragmáticos a la hora de optar por las modalidades dis-ponibles de integración comercial. Así, por ejemplo, países de la órbita bolivariana

12 Banco Interamericano de Desarrollo, Invertir en integración: los retornos de la complementarie-dad entre software y hardware, op. cit., pág. 32.

13 El desarrollo de la interconexión física de estos países es uno de los ejes estratégicos del Proyec-to Mesoamérica. En el ámbito del transporte, se busca establecer un Sistema de Transporte Multi-modal Mesoamericano en el que la construcción de la Red Internacional de Carreteras Mesoameri-canas será uno de sus principales componentes. En el ámbito de la energía, se trabaja en el desarrollo de un Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central, a partir del cual se creará un mercado eléctrico mesoamericano. Por último, los esfuerzos en el área de las telecomunicaciones se concentran en la construcción de una red de fibra óptica con la que se establecerá la Autopista Mesoamericana de la Información. Los programas específicos se detallan en la página web del Pro-yecto Mesoamérica: http://www.proyectomesoamerica.org/.

14 Los dos pilares fundamentales de la Iniciativa IIRSA son los Ejes de Integración y Desarrollo, que intentan articular el territorio de los países miembros y los Procesos Sectoriales de Integración, que buscan armonizar los marcos regulatorios relacionados con la infraestructura física. Para más información, consúltese la página web de la Iniciativa IIRSA: http://www.iirsa.org/.

15 Véanse: José Antonio Sanahuja, «Regionalismo post-liberal y multilateralismo en Sudamérica: el caso de UNASUR», en Andrés Serbin, Laneydi Martínez y Haroldo Ramanzini Júnior (coords.), El regionalismo post-liberal en América Latina y el Caribe: nuevos actores, nuevos temas, nuevos de-safíos, CRIES, Buenos Aires, 2012, págs. 19-71; José Briceño Ruiz, «Del regionalismo abierto al regionalismo posthegemónico en América Latina», en Willy Soto Acosta (ed.), Política internacional e integración regional comparada en América Latina, FLACSO, San José, 2014, págs. 23-33.


242-243/2016

88

como Nicaragua y Ecuador han compatibilizado su pertenencia al ALBA-TCP con la participación en TLC Norte-Sur: Nicaragua ha suscrito los TLC negociados por Centroamérica con Estados Unidos y la UE, mientras que Ecuador ha firmado un TLC con la UE.

La tercera ola de regionalismo está dejando un mapa de la integración económica caracterizado por la heterogeneidad de los proyectos vigentes (básicamente, áreas de libre comercio en el marco del spaghetti bowl, uniones aduaneras y acuerdos sectoriales para la integración de la infraestructura física). Esta diversidad se podría ampliar en los próximos años dejando paso a una cuarta ola de regionalismo que vendría impulsada por la respuesta de la región a los desafíos planteados por las negociaciones de los mega-acuerdos de libre comercio, tales como el Acuerdo de Asociación Transpacífico (Trans-Pacific Partnership, TPP), el Acuerdo de Asociación Transatlántico sobre Co-mercio e Inversión (Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP) y la Aso-ciación Económica Integral Regional (Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP). Si estas negociaciones concluyen con éxito –algo que ya ha ocurrido con el TPP firmado en octubre de 2015–, se podría reconfigurar la arquitectura institucional del comercio mundial de tal modo que la Organización Mundial del Comercio podría perder peso.

La primera respuesta en la región a este desafío ha sido la creación de la Alianza del Pacífico en 2011 por parte de Chile, Colombia, México y Perú, a la que podrían unirse en los próximos años Costa Rica y Panamá. Se trata de un TLC de nueva generación entre países con una clara vocación aperturista, que desean profundizar la integración económica con la instauración de una zona de libre circulación de bienes, servicios y factores productivos (capitales y personas). Asimismo, este grupo de países busca defi-nir acciones conjuntas para la inserción comercial en la región de Asia-Pacífico, como la ya impulsada por tres de ellos (Chile, México y Perú) que han participado en la ne-gociación y firma del TPP. Todo ello podría facilitar la incorporación de estos países a las cadenas globales de valor, una de las principales tendencias de la economía mundial en la que América Latina –a diferencia de Asia– participa escasamente.

En las siguientes dos secciones se valoran los procesos de integración económica establecidos en América Latina desde los años noventa, teniendo en cuenta no sólo la dimensión económica, sino también sus implicaciones en los ámbitos político e institu-cional. Se pone una especial atención en los acuerdos más ambiciosos –esto es, aquellos que han buscado la construcción de una unión aduanera subregional–, ya que son los que tienen un mayor impacto potencial en el crecimiento económico de los países participantes.

3. dImensIón económIca: unIones aduaneras IncomPletas con asImetrías IntrarregIonales

Desde el inicio de la década de los noventa, todos los países de América Latina –excepto Chile, México y Panamá– han participado en uno de los tres proyectos de uniones aduaneras vigentes (MCCA, CAN y MERCOSUR). Tras más de dos décadas de funcionamiento de las mismas, se ha logrado impulsar el comercio intrarregional, mejorar su calidad y atraer IED. No obstante, estos procesos siguen estando sujetos a numerosas limitaciones, que han de ser subsanadas si se desea que la integración eco-nómica tenga un mayor impacto positivo en el crecimiento de los países miembros. A continuación se analizan estos logros y limitaciones.


89

242-243/2016

La puesta en marcha de las uniones aduaneras condujo al desmantelamiento de gran parte de los aranceles que restringían el comercio recíproco. Esto ha hecho po-sible que el comercio intrarregional haya tendido a crecer de un modo significativo y sostenido, con la excepción de algunos períodos en los que se han dejado sentir los efectos negativos del estallido de las crisis asiática de 1997 y financiera de 2008. En el período 1993-2013, el valor de las exportaciones intrarregionales de bienes se multi-plicó por cuatro en la CAN, por cinco en el MERCOSUR y por nueve en el MCCA (véase el cuadro 2).

Este crecimiento del comercio intrarregional ha sido importante no sólo por su contribución a la creación de una mayor interdependencia económica entre los países miembros, sino también por su calidad. El comercio intrarregional ha sido de mayor calidad que el comercio extrarregional, caracterizándose por su mayor contenido de productos agroindustriales y manufacturados, así como de comercio intraindustrial. Los mercados regionales han absorbido los productos industriales que no se podían vender en el mercado internacional y de este modo han facilitado la diversificación de las exportaciones.

Además de favorecer el incremento de los flujos comerciales intrarregionales en valor y calidad, los acuerdos de integración subregional se han convertido en un fac-tor de atracción de nuevos flujos de IED de origen intrarregional. Aunque la relación causal entre integración económica e IED no es clara, parece razonable asumir que las perspectivas ofrecidas por un mercado regional integrado contribuyen a captar IED. La evidencia disponible apunta a que las inversiones intrarregionales han estado cre-ciendo desde la puesta en marcha de las uniones aduaneras16.

Cada vez es mayor la presencia de empresas de países miembros que trabajan con una visión intrarregional, tomando el mercado regional como punto de partida a la hora de diseñar sus estrategias de producción y comercialización. Este tipo de activida-des empresariales forma parte de una «integración real», que ha tenido lugar al margen de la «integración formal» impulsada por los gobiernos17. El proceso de integración real se ha ido construyendo a partir del propio funcionamiento del mercado regio-nal, en el que se han extendido las actividades comerciales y financieras desarrolladas por los principales grupos empresariales nacionales y las empresas transnacionales que operan a escala regional.

A pesar de los logros reseñados, la integración subregional en América Latina está aún sujeta a numerosas limitaciones. Entre éstas, se pueden destacar las siguien-tes: el gran predominio del comercio extrarregional, la lenta mejora de la calidad del comercio intrarregional, la ausencia de una verdadera política comercial común, la carencia de una administración aduanera común y los problemas distributivos de costes y beneficios.

La liberalización comercial iniciada en los años noventa ha facilitado el rápido cre-cimiento del comercio intrarregional. Sin embargo, éste sigue siendo reducido dentro del comercio total. En el período 2000-2013, las exportaciones intrarregionales no lle-

16 Véase: Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe, Estado actual del proceso de integra-ción regional en América Latina y el Caribe, SP/CL/XLI.O/Di nº 15-15, SELA, Caracas, 2015, págs. 33-46.

17 Para una caracterización de los conceptos de integración real e integración formal, véase: Alexan-der Segovia, Integración real y grupos de poder económico en América Central: implicaciones para el desarrollo y la democracia de la región, Fundación Friedrich Ebert, San José, 2005, págs. 31-84.


242-243/2016

90

cuadro 2Grupos subregionales de integración económica de América Latina: exportaciones

intrarregionales, 1993-2013

(en millones de dólares y en porcentajes)

Año

Valor (millones $)

Participación en las exportaciones totales

(%)

MCCA CANMERCO-

SURMCCA CAN

MERCO-SUR

1993 834 3.125 10.031 27,8 9,5 18,5

1994 1.229 3.427 6.035 22,3 10,0 19,2

1995 1.456 4.735 14.384 21,2 12,4 20,3

1996 1.586 4.691 17.038 20,4 10,3 22,6

1997 1.826 5.627 20.154 22,1 11,8 24,8

1998 2.188 5.341 20.351 21,2 13,8 25,0

1999 3.079 3.939 15.163 22,6 9,1 20,6

2000 2.538 5.175 17.698 22,6 9,0 20,0

2001 2.817 5.656 15.151 26,8 11,1 18,3

2002 2.870 5.254 10.166 28,2 10,7 12,8

2003 3.076 4.963 12.719 27,3 9,0 13,0

2004 3.506 7.605 17.334 27,6 10,5 13,5

2005 3.912 9.270 21.108 27,1 8,7 13,7

2006 4.428 8.806 25.749 26,8 13,7 14,2

2007 5.259 12.682 32.256 27,4 16,7 15,3

2008 6.269 15.158 41.551 28,5 16,1 15,4

2009 5.274 11.379 32.748 26,6 14,5 15,7

2010 6.421 8.609 44.680 23,6 13,4 15,8

2011 7.340 10.567 54.371 23,1 12,0 15,3

2012 7.784 15.619 48.223 21,5 11,1 14,4

2013 7.822 13.722 50.598 22,0 10,0 14,8Media

2000-20134.951 9.605 30.311 25,7 11,9 15,2

Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de Información sobre Integración y Comercio del Banco Interamericano de Desarrollo, INTrade, http://www.intradebid.org.

MCCA: Mercado Común Centroamericano (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua).

CAN: Comunidad Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela).MERCOSUR: Mercado Común del Sur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay).


91

242-243/2016

garon a representar en promedio más del 12%-26% de las exportaciones totales: en concreto, 11,9% en la CAN, 15,2% en el MERCOSUR y 25,7% en el MCCA (véase el cuadro 2). Estos porcentajes están lejos de los que se observan en otros procesos de integración más consolidados como el de la UE, en el que el comercio intrarregional para el mismo período representó en torno al 65% del comercio total18.

El predominio de los destinos extrarregionales en el comercio total es uno de los factores que explican por qué los Gobiernos latinoamericanos han dado prioridad a las relaciones económicas extrarregionales y en momentos de conflicto no han favorecido los intereses de sus respectivos procesos de integración subregional. Si se desea que el comercio intrarregional adquiera una mayor relevancia para el crecimiento económico, se hace necesario adoptar medidas que favorezcan su expansión.

A pesar de la menor importancia relativa del comercio intrarregional, éste es de una mayor calidad que el extarregional y ello puede ayudar a transformar el patrón de especialización de los países miembros. Sin embargo, la evidencia empírica dis-ponible no parece corroborar la idea de que el comercio intrarregional –tal y como se esperaba en el nuevo regionalismo– haya contribuido sustancialmente a cambiar la estructura de las exportaciones extrarregionales y a mejorar la inserción comercial de América Latina19.

En algunos casos –por ejemplo, en el del MCCA–, se ha producido un aumento de la participación de las manufacturas en las exportaciones extrarregionales, en par-ticular, en las destinadas al mercado de Estados Unidos. Pero este aumento no ha sido impulsado de un modo decisivo por los mecanismos generados por la unión aduanera, sino por otros que han estado ligados a los procesos nacionales de apertura comercial y a los acuerdos preferenciales de comercio (tales como la Iniciativa de la Cuenca del Caribe y, más recientemente, la entrada en vigor del TLC suscrito con Estados Unidos). Por lo que se refiere a la mayor presencia del comercio intraindustrial en los intercam-bios intrarregionales –por ejemplo, en los casos del MERCOSUR y la CAN–, esta es aún reducida, especialmente cuando se compara con los niveles alcanzados por los países desarrollados y las economías emergentes de Asia.

En definitiva, la calidad del comercio intrarregional ha mejorado desde los prime-ros años noventa, pero a un ritmo lento e insuficiente y sin constatarse efectos dinami-zadores sustanciales sobre la inserción comercial extrarregional. De hecho, la partici-pación de América Latina y el Caribe en las exportaciones globales apenas ha crecido

18 Este porcentaje se ha obtenido con la base de datos de la Oficina Estadística de la UE, Euros-tat: http://ec.europa.eu/eurostat/data/database.

19 Véanse: José Durán Lima y Alessia Lo Turco, «El comercio intrarregional en América Latina: patrón de especialización y potencial exportador», en María Inés Terra y José Durán Lima (coords.), Los impactos de la crisis internacional en América Latina: ¿hay margen para el diseño de políticas re-gionales?, Red MERCOSUR, Montevideo, 2010, págs. 91-148; Thomas M. Jr. Fullerton, W. Charles Sawyer y Richard L. Sprinkle, «Intra-Industry Trade in Latin America and the Caribbean», The International Trade Journal, vol. 25, nº 1, enero-marzo de 2011, Laredo, págs. 74-111; Asociación Latinoamericana de Integración, 30 años de integración comercial en la ALADI, ALADI/CEPAL, Montevideo, 2012; Eduardo Levy-Yeyati, Lucio Castro y Luciano Cohan, Latin American Economic Perspectives: All Together Now, the Challenge of Regional Integration, The Brookings Institution/Latin America Initiative, Washington DC, 2012, págs. 19-29; Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe, Informe de evaluación del comercio intrarregional en América Latina y el Caribe 1980-2013, SP/Di nº 4-15, SELA, Caracas, 2015.


242-243/2016

92

en la última década –de 5,8% en 2000 a 6,2% en 201320– y ha continuado estando concentrada en productos primarios y manufacturas de baja intensidad tecnológica.

La adopción del AEC –otro elemento esencial de una unión aduanera– tampoco se ha completado en los procesos de integración subregional. Todavía quedan partidas del universo arancelario sin cubrir por el AEC debido a las excepciones sectoriales y nacionales. Por ejemplo, en el MERCOSUR los bienes de capital, los productos infor-máticos, las telecomunicaciones, los automóviles y el azúcar tienen regímenes sectoria-les específicos, a los que se unen los productos incluidos por cada país miembro en sus respectivas listas nacionales de excepciones al AEC.

El establecimiento de un AEC obliga también a adoptar una política comercial común, ya que todos los miembros de la unión aduanera han de aplicar el mismo AEC frente a terceros países y las modificaciones del mismo han de ser negociadas de forma conjunta. Como parte de esa política comercial común, se ha de armonizar, además, otros elementos distintos del AEC, como, por ejemplo, los regímenes especiales de importación y los instrumentos de defensa comercial. En los procesos de integración subregional de América Latina apenas se ha producido armonización en estas áreas, lo que retrasa la configuración de una verdadera política comercial común y contribuye a erosionar aun más el AEC.

Como se acaba de justificar, la existencia del AEC obliga a que las negociaciones comerciales se deban realizar de manera conjunta, lo cual proporciona un potencial beneficio a los miembros de una unión aduanera derivado del mayor poder de ne-gociación regional. En las uniones aduaneras formadas por países en desarrollo, la posibilidad de usar este mayor poder es singularmente importante porque permite participar en mejores condiciones en las relaciones comerciales internacionales. Sin embargo, los países latinoamericanos apenas han empleado este poder. Han tendido a negociar bilateralmente sus TLC, erosionando la dimensión común de la protec-ción arancelaria garantizada por el AEC. Las negociaciones de los países centroame-ricanos y andinos para lograr un TLC con Estados Unidos han sido un claro ejemplo de ello.

La ausencia de una auténtica política comercial común no sólo impide que se apro-veche el poder de negociación regional, sino que también hace peligrar los avances conseguidos en la armonización del AEC. El problema surge al establecerse simultá-neamente un AEC con una serie de TLC bilaterales que incluyen concesiones arance-larias diferentes. Por ejemplo, la entrada en vigor del TLC entre el MCCA, República Dominicana y Estados Unidos (United States-Dominican Republic-Central America Free Trade Agreement, DR-CAFTA) ha puesto en evidencia este problema, ya que no se ha producido de forma homogénea en todos los países centroamericanos. Las con-cesiones arancelarias fueron negociadas bilateralmente, lo que ha significado que el cronograma de desgravación arancelaria del RD-CAFTA sea distinto en cada país y, por tanto, durante el período de desgravación arancelaria el AEC no será aplicado en su totalidad por todos los países. El hecho de que Estados Unidos sea el principal socio comercial del MCCA convierte a estas excepciones al AEC en un potencial factor perturbador de la unión aduanera.

Esta débil política comercial común también ha conducido a visiones dispares en-tre los países miembros sobre las opciones estratégicas de vinculación extrarregional.

20 Antoni Estevadeordal, «Una mirada prospectiva», Integración y Comercio, nº 39, año 19, sep-tiembre de 2015, pág. 7.


93

242-243/2016

En el MCCA, Costa Rica cortó sus vínculos con Taiwán y firmó un TLC con China, mientras que el resto de los miembros del MCCA suscribieron un TLC con Taiwán. En la CAN, Colombia y Perú firmaron por separado un TLC con Estados Unidos y negociaron conjuntamente la formación de la Alianza del Pacífico, al tiempo que Bolivia, Ecuador y Venezuela optaron por la creación del ALBA-TCP y el acercamien-to al MERCOSUR (que en los casos de Venezuela y Bolivia, ya ha concluido con la incorporación al mismo). En el MERCOSUR se han percibido menos discrepancias estratégicas y por el momento se ha mantenido la firma conjunta de TLC como parte del proceso de construcción de la política comercial común. No obstante, algunos países –como el caso de Uruguay– ya han manifestado su interés de negociar un TLC con Estados Unidos.

Junto a la política comercial común, la administración aduanera común es otro elemento indisociable de la formación y funcionamiento de una unión aduanera. El AEC no sólo ha de ser aplicado a terceros países en iguales términos por todos los miembros de la unión aduanera, sino que, además, debe ser recaudado y admi-nistrado conjuntamente. Asimismo, la recaudación del AEC ha de ser considerada como una fuente de ingresos comunitarios destinados a la financiación de políticas comunes.

Por el momento, los avances en la constitución de una administración aduane-ra común en los procesos subregionales de integración son limitados21. Todavía no existe una aduana periférica en la que los servicios de administración aduanera estén únicamente localizados en la periferia exterior del territorio aduanero común. Tam-poco los Gobiernos latinoamericanos han establecido un mecanismo que permita recaudar, administrar y distribuir conjuntamente los ingresos tributarios procedentes del AEC y que, además, sea compatible con la existencia de una unión aduanera im-perfecta. Este mecanismo ha de ser capaz de resolver, entre otros, dos problemas fun-damentales. El primero surge de la erosión del AEC, que obliga a aplicar diferentes aranceles al mismo producto importado, dependiendo del socio extrarregional del que proceda. El segundo problema nace de la titularidad –por el momento, nacional y no regional– de los ingresos arancelarios, lo que obliga a transferir dichos ingresos al país de destino del producto importado, cuando este no se consuma en el país por el que ingresa.

Si este mecanismo logra solucionar adecuadamente el segundo problema, se po-drá evitar otro problema: el cobro múltiple de aranceles hasta que el producto no originario ingrese en el país de destino final. Para ello, será preciso que los Gobiernos latinoamericanos renuncien al cobro múltiple del AEC como medida facilitadora del libre comercio intrarregional de todos los productos, con independencia de su ori-gen. En el caso del MCCA, los países miembros ya han aceptado esta renuncia para el TLC firmado con la UE. En teoría, cuando se acabe de implementar este TLC, los productos originarios de la UE deberían pagar únicamente el AEC en la aduana de entrada al MCCA y posteriormente podría circular libremente dentro del mercado regional.

En suma, los procesos de integración subregional en América Latina no han com-pletado todavía su objetivo inicial de constituirse en uniones aduaneras y, por lo tan-

21 Véase: Juan Carlos Gómez Sabaíni, Situación actual y perspectivas de la integración tributaria y aduanera en América Latina y el Caribe: avances hacia una mayor convergencia, CEPAL, Santiago, 2015.


242-243/2016

94

to, los beneficios derivados de las mismas han sido menores que los esperados. Pero, además, la evidencia apunta a que los miembros relativamente más desarrollados son los que más se han aprovechado de esos limitados beneficios, ya que son los que han tenido las mejores condiciones estructurales para alcanzarlos. Esta asimétrica distri-bución de los costes y beneficios no ha facilitado la consolidación de los procesos de integración. Si estos procesos pretenden perdurar en el tiempo, deben ser percibidos como equitativos por todos los miembros, singularmente por los de menor desarrollo relativo22.

Sería pertinente diseñar mecanismos que permitiesen que los potenciales ganado-res de estos procesos compensaran a los potenciales perdedores de los mismos. La experiencia europea ha mostrado que una forma de llevar a cabo dicha compensación es a través de la solidaridad financiera intrarregional, materializada en los Fondos Es-tructurales y el Fondo de Cohesión. Esta experiencia ha comenzado tímidamente a ser tenida en cuenta en América Latina, especialmente en el MERCOSUR con la creación del Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) en 2005. Los modestos recursos de este Fondo han puesto de manifiesto que se trata de un instru-mento de compensación parcial a los países de menor desarrollo relativo (Paraguay y Uruguay) y de reconocimiento político de los problemas que generan las asimetrías estructurales.

Los mecanismos redistributivos como el FOCEM son instrumentos que facilitan la reducción de las asimetrías originadas por factores estructurales (nivel de desarro-llo económico, tamaño de los mercados, localización geográfica, dotación de factores productivos, etc.). Sin embargo, tienen un alcance limitado en el tratamiento de las asimetrías de políticas, esto es, de aquellas que se generan por la adopción de políticas públicas. Los socios más grandes –Brasil, en el caso del MERCOSUR– pueden aplicar políticas –como por ejemplo, la de incentivos a la producción e inversión y la de pro-moción de exportaciones– con mayor eficacia y capacidad de alcance, distorsionando la competencia en el mercado intrarregional e incidiendo negativamente en los socios más pequeños. La atenuación de estas asimetrías de políticas exige una coordinación y armonización de las políticas públicas de los países miembros, un ámbito en el que el avance ha sido prácticamente nulo.

4. dImensIones PolítIca e InstItucIonal: IntegracIón económIca con frágIl comPromIso PolítIco y débIl InstItucIonalIdad regIonal

El modelo europeo de integración económica se ha convertido en una inevita-ble referencia para cualquier proyecto de integración. Aunque esta referencia ha de ser usada con precaución, la praxis de la integración europea proporciona una relevante lección para la integración latinoamericana: en concreto, que el éxito de un proceso de integración económica no sólo se fundamenta en sus componentes económicos, sino que también se basa en otros componentes no económicos, como

22 Sobre la presencia de asimetrías intrarregionales en la integración latinoamericana y su trata-miento, véanse: Jorge Nowalski, Asimetrías económicas, laborales y sociales en Centroamérica: de-safíos y oportunidades, FLACSO, San José, 2002; José Durán Lima y Fernando Masi, Diagnóstico de las asimetrías en los procesos de integración de América del Sur, CEPAL, Santiago, 2007; Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe, Las asimetrías en los procesos de integración de América Latina y el Caribe, SELA, Caracas, 2011.


95

242-243/2016

el compromiso político y el sistema jurídico e institucional. Esta sección se dedica a caracterizar estos dos componentes y, tras ello, a valorar el alcance de los mismos en América Latina.

La evolución del proceso de integración europea sugiere que el compromiso políti-co es una precondición básica que debe cumplirse para que un acuerdo de integración regional produzca los efectos positivos identificados por la teoría de la integración eco-nómica. La integración regional requiere un fuerte compromiso político por parte de los gobiernos participantes para avanzar hacia objetivos comunes. No es suficiente con tener un fuerte compromiso político en las etapas iniciales del proceso, sino que dicho compromiso ha de ser sostenido a lo largo del tiempo. Merece la pena señalar que tras casi seis décadas del proceso de integración europea, la característica más destacable ha sido la irreversibilidad del progreso alcanzado, gracias a ese fuerte y sostenido com-promiso político.

El otro componente no económico ha sido el sistema jurídico e institucional de naturaleza supranacional. La mayor parte de la actividad de la UE –y particularmen-te, la economía de la integración europea– está cubierta por el derecho comunitario, esto es, está sujeta a un sistema jurídico supranacional. Este derecho comunitario se ha convertido en un instrumento de integración de significativa importancia, ya que ha dado lugar a una aproximación gradual de las legislaciones nacionales, al tiempo que ha creado un ordenamiento jurídico común en la UE. Esta integración por me-dio del derecho ha sido posible porque los países miembros han actuado de acuerdo con el derecho comunitario, esto es, cumpliendo con los compromisos suscritos en los Tratados (derecho originario) e introduciendo las normas vinculantes que han desarrollado dichos Tratados (derecho derivado).

No sólo el ordenamiento jurídico común ha apoyado los esfuerzos integracionistas en Europa, sino también el establecimiento de instituciones comunes dotadas con un poder de decisión supranacional, un conjunto claro de competencias y una cierta can-tidad de recursos financieros propios. Estas instituciones han ayudado a perseguir in-tereses comunes claramente identificados, más que los dispares intereses nacionales de los países miembros. Su funcionamiento ha sido un ejercicio de soberanía compartida, lo que ha facilitado la incorporación y consolidación de un alto grado de supranacio-nalidad en el proceso de integración.

Es relevante apreciar que este sistema jurídico e institucional ha sido lo suficiente-mente flexible como para permitir su adaptación a las cambiantes circunstancias his-tóricas. Nunca se ha intentado ir más deprisa de lo que el contexto histórico permitía, aceptándose la existencia de diferentes velocidades de progreso entre los países miem-bros. Esto ha hecho posible lograr avances importantes en el proceso de integración, que aunque lentos, han sido irreversibles.

No obstante, esta geometría variable de múltiples velocidades también ha contem-plado la posibilidad de que un número limitado de países miembros –con voluntad y capacidad para adquirir mayores compromisos– haya podido adoptar iniciativas para profundizar el proceso de integración, sin que el resto de los miembros hayan podido bloquearlas. Para hacer operativa esta posibilidad ha sido necesario que un grupo de países miembros haya tenido capacidad para asumir el liderazgo regional del proceso de integración (especialmente, el eje franco-alemán).

A diferencia de la experiencia europea, los procesos de integración regional en América Latina no han seguido una trayectoria similar en lo que se refiere a los dos componentes no económicos que se acaban de reseñar. En cuanto al componente polí-


242-243/2016

96

tico, la integración latinoamericana nacida en los años noventa ha contribuido al acer-camiento político de los países de la región y a la consolidación de la democracia. De hecho, todos los acuerdos han contemplado –al contrario de lo que había ocurrido en el viejo regionalismo– alguna modalidad de cláusula democrática con objeto de preser-var el respeto al Estado de Derecho y al sistema democrático.

Sin embargo, esto no ha implicado que los Gobiernos latinoamericanos hayan asu-mido un compromiso político fuerte y sostenido a favor de la integración económica subregional. La percepción de un potencial conflicto entre los objetivos nacionales y regionales está en el origen de esta carencia. Cuando el conflicto de objetivos se ha materializado, los Gobiernos han tendido a dar prioridad absoluta a los objetivos nacionales. La voluntad política para compartir soberanía, aplicar medidas comunes y repartir los costes de la integración ha sido muy limitada.

Por lo que se refiere al marco jurídico e institucional de la integración económica latinoamericana23, se ha optado por una concepción intergubernamental –y no supra-nacional– que ha hecho pivotar excesivamente el poder de decisión sobre la Cumbre de Presidentes. El compromiso político de alto nivel de las cumbres presidenciales ha sido decisivo en los primeros años de los procesos de integración, pero posterior-mente ha estado limitando la profundización de los mismos. El consenso político de los Gobiernos ha estado fuertemente condicionado por las coyunturas políticas específicas de cada país miembro, lo que ha ralentizado y frenado el progreso de la integración regional.

Si se desea consolidar y profundizar la integración económica en América La-tina, será inevitable enfrentar un creciente número de conflictos tanto en asuntos comerciales como en materias de armonización y de libre circulación de los facto-res productivos. Los conflictos planteados en el seno del MERCOSUR son un claro ejemplo de este problema. Las disputas comerciales entre Brasil y Argentina en la crisis de 1999 revelaron los límites del sistema de solución de controversias comercia-les vigente hasta entonces, basado en la constitución ad hoc de tribunales arbitrales. Con objeto de superar estas limitaciones, se suscribió el Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias en 2002, que permitió crear el Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR (TPRM) en 2004 para garantizar la interpretación y aplicación uniforme de las normas comunitarias, así como el cumplimiento de las mismas. Sin embargo, el TPRM no ha resultado tan eficaz como se esperaba y su incapacidad para solucionar controversias ha quedado patente en varias ocasiones24.

En este contexto se requiere dotar a los procesos de integración subregional con mecanismos institucionales de carácter supranacional con capacidad decisoria y finan-ciera suficiente como para suprimir con rapidez los obstáculos que surjan en el camino hacia una mayor integración económica. Lamentablemente, en América Latina todavía

23 Para información más detallada sobre el marco institucional de los procesos de integración en América Latina, véanse: Luciana Gil y Damián Paikin, Mapa de la integración regional en América Latina: procesos e instituciones, Nueva Sociedad/Fundación Friedrich Ebert, Buenos Aires, 2013; Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe, Estado actual y avances en la arquitectura institu-cional de la integración de América Latina y el Caribe, SP/Di nº 14-13, SELA, Caracas, 2013.

24 Una de las más conocidas fue la del conflicto entre Argentina y Uruguay (2005-2010) por la instalación de una fábrica de celulosa en el lado uruguayo de la frontera fluvial entre ambos países. Ante la ineficacia del TPRM para resolver esta disputa bilateral, fue preciso acudir al Tribunal Inter-nacional de Justicia de La Haya.


97

242-243/2016

no se ha aceptado la idea de establecer una auténtica secretaría supranacional en cada proceso subregional con funcionarios civiles que no representen a los intereses de sus propios Gobiernos.

Otro problema adicional de esta construcción intergubernamental del proceso de integración latinoamericana es que se ha llevado a cabo sin existir un grupo claro de países con capacidad efectiva para asumir el liderazgo regional de cada proceso subre-gional. Aunque El Salvador y Guatemala en el MCCA, Colombia y Venezuela (hasta 2006) en la CAN y Brasil y Argentina en el MERCOSUR han intentado desempeñar este liderazgo, no han logrado tener un impacto sustancial en la dinámica de la inte-gración regional.

Las limitaciones reseñadas del enfoque intergubernamental han venido acompa-ñadas por una institucionalidad regional caracterizada por su excesiva complejidad y elevado número de instituciones, especialmente en los casos del Sistema de la In-tegración Centroamericana y del Sistema Andino de Integración. Este hecho no sólo ha condicionado la eficacia del sistema institucional, sino que también ha acabado generando un grave problema de financiación. En suma, todo ello ha contribuido a provocar una importante debilidad institucional, que ha obstaculizado el avance del proceso de integración regional.

5. conclusIones

Los procesos de integración económica lanzados en América Latina han promovido la interdependencia comercial y financiera de sus miembros, al ser capaces de revitali-zar el comercio intrarregional, mejorar su calidad y atraer inversiones intrarregionales. Sin embargo, estos positivos efectos no se han traducido en un impacto significativo en el crecimiento de las economías participantes. Existen tres razones fundamentales que explican por qué los beneficios esperados de la integración económica no se han materializado plenamente y los resultados de la misma han estado por debajo de las expectativas iniciales.

Las dos primeras razones tienen que ver con los dos componentes no económicos esenciales para que un acuerdo de integración avance y se profundice. Por un lado, se ha carecido de un compromiso político fuerte y sostenido a favor de la integración económica por parte de los Gobiernos latinoamericanos implicados en los procesos subregionales; y por otro lado, estos procesos se han fundamentado en un débil sistema jurídico e institucional de naturaleza intergubernamental.

La tercera razón incide directamente en la dimensión económica, en concreto en las políticas y acciones comunes adoptadas para favorecer la integración económica, que han sido muy limitadas en América Latina. Los nuevos procesos subregionales han sido incapaces de aplicar completamente las medidas básicas para construir una unión aduanera. De ahí que estos procesos estén sujetos a serias restricciones tales como el excesivo dominio del comercio extrarregional, la lenta mejora de la calidad del comer-cio intrarregional, la ausencia de una verdadera política comercial común, la carencia de una administración aduanera común y la asimétrica distribución de costes y bene-ficios. Con estas restricciones, los potenciales efectos positivos de una unión aduanera se han atenuado sustancialmente.

Si no se incide sobre estos tres factores, es muy probable que el desempeño futuro de la integración latinoamericana siga siendo débil. En un mundo globalizado, el coste de oportunidad de debilitar aun más la integración regional puede ser muy alto para las


242-243/2016

98

economías latinoamericanas. El que este escenario acabe siendo una realidad depen-derá de la capacidad de los Gobiernos para adoptar medidas realistas y pragmáticas en cuanto al compromiso político, la institucionalidad regional y las políticas y acciones comunes a favor de la integración económica.

Es recomendable renovar con decisión el compromiso político de los Gobiernos a favor de la integración regional y sostenerlo en el tiempo, de tal modo que las políticas de integración se institucionalicen como políticas de Estado (y no de gobierno). Parale-lamente, es conveniente establecer una arquitectura institucional eficiente –aunque en un primer momento, no sea supranacional– basada en un sistema estable y predecible de normas comunes y en un mecanismo de aplicación de esas normas, que garantice la solución rápida de las diferencias en caso de conflicto.

Junto a estas medidas en el ámbito político e institucional, es importante mejorar las políticas y acciones comunes a favor de la integración económica. En este ámbito caben dos opciones estratégicas, dependiendo del grado de profundidad por el que se opte en el proceso de integración: la más ambiciosa apostaría por el perfeccionamiento de las uniones aduaneras vigentes y la menos ambiciosa se centraría únicamente en la mejora de las áreas de libre comercio nacidas a partir de los TLC que han conformado el spaghetti bowl del regionalismo latinoamericano.

La opción de completar las uniones aduaneras conlleva, entre otras cuestiones, el perfeccionamiento de sus dos componentes principales: la zona de libre comercio intrarregional y el AEC. Si se desea que el comercio intrarregional adquiera una mayor relevancia, habrá que favorecer su expansión con medidas como la consti-tución de una zona de libre circulación de bienes con independencia de su origen, la liberalización efectiva del comercio de servicios y la supresión de las barreras no arancelarias existentes.

En cuanto al AEC, sería preciso asumir un compromiso firme a favor de su efectiva implementación, algo que, por el momento, no parece muy factible. No obstante, en algunos casos –por ejemplo, el MCCA– la erosión del AEC se podría mitigar a medio plazo, cuando finalicen todos los plazos de desgravación arancelaria de los TLC firma-dos con socios extrarregionales. En ese momento se podría producir –dependiendo de las condiciones de cada TLC– una completa liberalización del comercio extrarregional de los bienes cubiertos por la mayoría de los TLC y, por lo tanto, una convergencia de facto a un AEC con tarifa cero para las importaciones de dichos bienes.

La opción estratégica menos ambiciosa pasa por asentar y aprovechar las áreas de libre comercio establecidas por los TLC firmados con socios regionales y extrarregio-nales. Para optimizar los eventuales beneficios ofrecidos por estas áreas, será necesario que los Gobiernos latinoamericanos impulsen el proceso de convergencia y armoni-zación de los diferentes compromisos asumidos en los TLC suscritos en el marco del spaghetti bowl. En este sentido, la armonización de aspectos como las normas de origen y los procedimientos aduaneros pueden facilitar la incorporación de los países latinoa-mericanos a las cadenas globales de valor.

Además de la convergencia normativa de los TLC, será preciso continuar con los esfuerzos de interconexión física –como el Proyecto Mesoamérica y la Iniciati-va IIRSA– para viabilizar en la práctica el libre intercambio de bienes y servicios. Dada la limitada capacidad de endeudamiento de los Gobiernos latinoamericanos, no es previsible que se incremente sustancialmente la inversión pública en infraes-tructuras. Por ello, será esencial mantener el apoyo de las instituciones financieras multilaterales de la región, así como buscar fuentes alternativas de financiación que


99

242-243/2016

incentiven la participación del sector privado (por ejemplo, por medio de Alianzas Público-Privadas).

Por último, conviene llamar la atención sobre las implicaciones de las áreas de libre comercio construidas a partir de los TLC Norte-Sur firmados en la región. Estos TLC pueden tener un impacto neto positivo, pero no pueden concebirse como la panacea con la que se va a afrontar exitosamente todos los desafíos económicos de la región. Será necesario acompañarlos de políticas económicas que hagan posible el aprove-chamiento de las oportunidades ofrecidas y la reducción de los potenciales riesgos procedentes del hecho de ser TLC suscritos entre socios asimétricos con significativas diferencias en los niveles de desarrollo relativo. Estas políticas de acompañamiento pueden abarcar desde el incentivo de la competitividad de los sectores productivos hasta medidas redistributivas para facilitar el ajuste de los grupos sociales afectados adversamente por los acuerdos, pasando también por el fortalecimiento de los actuales procesos de integración económica. En este último aspecto podría haber una cierta complementariedad entre las dos opciones estratégicas propuestas.

Separata de la revista SISTEMA - Número 242-243 - Junio 2016(Páginas 79-100)

Fernando el Católico, 13, Bajo A. - 28015 Madrid - Teléfono 91 448 73 19

junio 2016 - usalamerico.usal.es/iberoame/sites/default/files/rueda-junquera_0.pdfsudamérica, la...

Documents