Judicial Review of Justice Department Consent Decrees:

Is the Tunney Act Glass Half­Empty or Half­Full?

Remarks By

Jay L. Himes Chief, Antitrust Bureau

Office of the New York Attorney General 

COMPTEL PLUSSpring Convention and Expo

Las Vegas, Nevada

February 28, 2007

Judicial Review of Justice Department Consent Decrees:

Is the Tunney Act Glass Half­Empty or Half­Full?

By Jay L. Himes1 

I will first speak briefly to the antitrust consent decree background that led Congress to pass 

the Tunney Act in 1974.  After that, I will address the Court’s role under the statute, and the Act’s 

importance generally in the competitive landscape.

Consent Decree Background

The nation’s first federal antitrust law is the Sherman Act, which Congress passed in 1890.2 

The law itself did not produce very much immediate antitrust enforcement at the federal level.  But 

during the first decade of the 20th century, in the administrations of Presidents Roosevelt and Taft, 

federal antitrust enforcement picked up.3  The Justice Department’s use of consent decrees to settle 

antitrust cases, which are submitted to the court for approval, began back in that early period of 

activity, about 100 years ago.4

On the order of 80% of Justice Department civil antitrust cases came to be settled by consent 

1 Chief, Antitrust Bureau, Office of the New York Attorney General.   The views expressed are those of the author, and do not represent the views of the Office of the New York Attorney General, or of the Office’s Antitrust Bureau.

2 15 U.S.C. §§ 1 et seq.

3 See James May, Antitrust Practice and Procedure in the Formative Era: The Constitutional and Conceptual Reach of State Antitrust Law, 1880­1918, 135 U. Pa. L. Rev. 495, 495­501 (1987) (comparing state and federal antitrust enforcement activity); Walton Hamilton & Irene Till,  Antitrust In Action 23, 24 & App. G (1940) (“Antitrust In Action”),  reprinted   as  Senate   Temporary   National   Economic   Committee,   76th   Cong.,   Monograph   No.   16, Investigation of Concentration of Economic Power (Sen. Comm. Print 1941).

4 See United States v. Otis Elevator Co., Docket No. 13884 (C.C.N.D.Cal. June 1, 1906), published in Decrees and Judgments in Federal Anti­Trust Cases July 2, 1890 – January 1, 1918 107 (1918); Antitrust In Action, supra n.3, at App. D.

1

decree.5   The practice, however, faced criticism from antitrust scholars and commentators over the 

years.  The authors  of  a   landmark study,  prepared for  Congress   in 1940,  described  the  consent 

decree process this way:  

In   theory  [the   judge]   .   .   .   is   supposed   to   lay bare   the  questions   in  controversy,  and  in informed judgment satisfy himself that the agreement does justice between the industry and the public. In fact, his role is ceremonial; he brings to the accord a passive spirit and his imprimatur. The adverse parties have been in protracted conference; they have arrived at the terms of settlement; they confront the judge with a fait accompli. The jurist has only casual knowledge of the issues; he lacks facilities for informing himself; he has no ready norms for testing the fairness of the provisions. He asks a few perfunctory questions; he may make a minor change or  two. The lawyers  for   the  Government appear satisfied.  He accepts   the instrument on faith.”6

A 1959 congressional report similarly called judicial consent decree approval “a matter of 

purely   formal   routine,”7  and   sharply  criticized   the  overall   secrecy  of   the   Justice  Department’s 

program.8  Thereafter, the Justice Department adopted a practice of issuing a press release upon the 

filing of a proposed consent decree with the court, and of affording interested parties an opportunity 

to comment or object before seeking court approval.  The Department also reserved to itself a 30­

day period within which to withdraw its consent.9  

5 S. Rep. No. 93­298, 93rd Cong., 1st Sess. 1, 5 (1973) (“1973 Senate Report”); 119 Cong. Rec. 3449, 3451, 3454 (Feb. 6, 1973) (statement of Sen. Tunney).  See generally Report of the Antitrust Subcomm. of the House Comm. on the Judiciary on the Consent Decree Program of the Department of Justice, 86th  Cong., 1st  Sess.,  at  ix, 7­8 (House Comm. Print 1959) (“1959 Subcommittee Report”) (noting that, “for decades,” 75% of all civil antitrust equity cases were resolved by consent decree).

6 Antitrust  In Action   ,  supra  n. 3,  at  88.   See generally  Lloyd C. Anderson, United States v. Microsoft,  Antitrust Consent  Decrees  and  the Need for a  Proper Scope of  Judicial  Review, 65 Antitrust  L.  J.  1   (1996)  (“Antitrust Consent Decree Review”); Note, The ITT Dividend: Reform of Department of Justice Consent Decree Procedures, 73 Colum. L. Rev. 594 (1973) (“The ITT Dividend”).

7 1959 Subcommittee Report at 14.  See also id. at x.

8 Id. at 12­14, 25­26.   Indeed, the House Antitrust Subcommittee concluded that “[t]he consent decree practice has established an orbit in the twilight zone between established rules of administrative law and judicial procedures.” Id. at 15.   See also 119 Cong. Rec. 24597, 24598 (July 18, 1973) (statement of Sen. Tunney) (“[t]he history books are replete with instances of antitrust settlements hammered out behind closed doors completely out of the public view, and with virtually no regard for the requisites of due process”).   

9 See  Hearings before the Subcomm. On Antitrust  and Monopoly of   the Sen. Judiciary Comm. On the Antitrust 

2

Congress Adopts the Tunney Act 

Not   until   1974,   however,   did   Congress   impose   a   statutory   framework   on   the   Justice 

Department’s  practice  or  enhance   the  court’s   review authority.  Disclosures   in   the  wake  of   the 

Watergate scandal suggested that Nixon administration officials may have settled a merger case 

against IT&T in exchange for funding the Republican National Convention.10 Congress responded 

by   enacting   what   has   come   to   be   known   as   “the   Tunney   Act”   to   shine   light   on   the   Justice 

Department’s antitrust consent decree process.11 

A leading witness, testifying in support of Senator Tunney’s bill, was a judicial luminary, 

Circuit Court Judge J. Skelly Wright.  Judge Wright reminded that Antitrust Division officials are 

neither omniscient nor infallible.12 In approving a particular consent decree, “the Justice Department 

attorneys may overlook certain issues, ignore certain concerns, or misunderstand certain facts.”13 

Judge Wright further cautioned that the defendants in antitrust matters often “wield great influence 

and economic power.   They can often bring significant pressure to bear on Government, and even 

on the courts, in connection with the handling of consent decrees.”14

Penalties   and   Procedures   Act,   93rd  Cong.,   1st  Sess.,   at   90­91   (1973)   (“1973   Senate   Hearings”)  (testimony   of Assistant Attorney General Thomas E. Kauper),  reprinted in  9 Earl W. Kintner,  The Legislative History of the Federal  Antitrust  Laws and Related Statutes   6574­75 (1984) (“Federal  Antitrust  History”); The  ITT  Dividend, supra n. 6, at 606­07.   Accordingly, prior to the Tunney Act, the courts sometimes were called on to consider the views of interested parties in deciding whether to approve a proposed decree.   See, e.g.,  United States v. Ling­Temco­Vought, Inc., 315 F. Supp. 1301 (W.D. Pa. 1970); United States v. CIBA Corp., 50 F.R.D. 507 (S.D.N.Y. 1970); United States v. Carter Prods., Inc., 211 F. Supp. 144 (S.D.N.Y. 1962).

10 The ITT Dividend, supra n. 6, 73 Colum. L. Rev. at 603­06.

11 The Antitrust Penalties and Procedures Act, Pub. L. No. 93­528, §§ 1­3 (Dec. 21, 1974), codified as 15 U.S.C. §§ 16(b) ­ (h). 

12 1973 Senate Hearings at 145, 146 (“occasionally [they] make mistakes”), reprinted in 9 Federal Antitrust History at 6592 .

13 1973 Senate Hearings at 146, reprinted in 9 Federal Antitrust History 6592.

14 1973 Senate Hearings at 147, reprinted in 9 Federal Antitrust History at 6593.  See also 119 Cong. Rec. 3449, 3451 (Feb. 6, 1973) (statement of Sen. Tunney) (“[p]ut simply, the bigger the company, the greater the leverage it has in 

3

Thus, under the Tunney Act, whenever the Justice Department proposes to settle an antitrust 

case, the court – not the Justice Department, and not the merger parties – must determine whether 

the proposed settlement is “in the public interest.”15

To set in motion this judicial review process, the Tunney Act directs that, before an antitrust 

consent decree may be approved,  the Justice Department must explain the decree in something 

called a “competitive impact statement,” which is published publicly.16  Then, interested persons 

may submit comments on the proposed decree,  to which the Justice Department itself  typically 

responds.17  At this point, the Justice Department may ask the court to approve the proposed consent 

decree.  In connection with these proceedings, the Tunney Act court may hold hearings to receive 

evidence  from government officials or experts witnesses, or appoint a special master or outside 

consultants to aid its public interest determination.18  The court may also permit interested parties to 

participate.19

     As Senator Tunney said at the time, the law is intended to “make our courts an independent 

force . . . in reviewing consent decrees” and to “assure that the courtroom . . . becomes the final 

arbiter in antitrust enforcement.”20  In a leading early Tunney Act ruling, Judge Greene in the AT&T 

Washington).

15 15 U.S.C. § 16(e).

16 15 U.S.C. § 16(b) & (c).

17 15 U.S.C. § 16(b) & (d).

18 15 U.S.C. § 16(f) (1) & (2).

19 15  U.S.C.  §16(f)   (3).    The  Act’s  provisions  permitting   interested  persons   to  participate   in   the  public   interest determination are intended to go beyond the court’s authority to grant intervention under Rule 24 of the Federal Rules of Civil Procedure.  9 Federal Antitrust History at 6536.

20 1973 Senate Hearings at 1.   See also H.R. Rep. No. 93­1463, 93rd Cong., 2nd Sess., at 8 (1974) (the bill seeks to remedy “judicial rubber stamping” of Justice Department proposals). 

4

case,  emphasized   that,   by  passing   the  new  law,  Congress   sought   to   eliminate   “judicial   rubber 

stamping”   of   Justice   Department   proposals,   and,   instead,   to   cement   the   court’s   role   as   “an 

independent check upon the terms of decrees negotiated by the Department of Justice.”21

Judge Greene had the right idea.  However, other court decisions eroded the judicial function 

under the Tunney Act, and adopted, instead, a review standard that was much more deferential to 

the Justice Department’s settlement position.   In a frequently quoted ruling, the federal  appeals 

court in San Francisco said that the Justice Department’s settlement should be approved so long as 

it  was “within the  reaches  of   the public  interest”22– thus effectively diluting the “in  the public 

interest” language of the statute itself.   Still later, in the the first Microsoft case, the appeals court in 

Washington said that the court should approve a consent decree unless doing so would make “a 

mockery of  judicial power.”23 

These judicially­developed standards of review denied any significant role for the courts.  It 

was a rare court,  indeed, that declined to approve a Justice Department consent decree.24   As a 

result, in 2004, Congress amended the Tunney Act to “correct[]” the law’s “misinterpretation” by 

21 United States v. AT&T, 552 F. Supp. 131, 148­49 (D.D.C. 1982),  aff’d sub nom. Maryland v. United States, 460 U.S.1001 (1983).   See also United States v. GTE Corp., 603 F. Supp. 730, 740 n.42 (D.D.C. 1984) (Greene, J.) (under the legislative history and purpose of the Tunney Act, “it is abundantly clear that the courts were not to be mere rubber stamps, accepting whatever the parties might present”).

22 United States v. Bechtel Corp.,   648 F.2d 660, 666 (9th Cir. 1981),  cert. denied, 454 U.S. 1083 (1981).   See also United States v. Western Elec. Co., 900 F.2d 283, 309 (D.C. Cir.) (quoting Bechtel with approval), cert. denied sub nom. MCI Communications Corp. v. United States, 498 U.S. 911 (1990).

23 United States v. Microsoft Corp., 56 F.3d 1448, 1462 (D.C. Cir. 1995) (“Microsoft I”).

24 See United States v. The Thomson Corp., 949 F. Supp. 907, 930 (D.D.C 1996) (fee schedule for licensing West’s star pagination rendered the consent decree beyond “the reaches of the public interest,” quoting United States v. Microsoft, 56 F.3d at 1460);   Antitrust Consent Decree Review, supra n. 6, 65 Antitrust L. J. at 34 (the Microsoft test, “taken literally, is almost no test at all”); Paula L. Blizzard, 13 Berkeley Tech. L. J. 355, 367 (1998) (the Microsoft test “has reduced the public inquiry determination of the Tunney Act to a negligible inquiry”).

5

the courts.25  Congress legislated specifically to drive home that the judicial review function is not – 

and was never intended to be – a paper tiger.

The 2004 Tunney Act Amendments 

The changes that Congress made in 2004 are intended to “restore” the federal court’s review 

authority to assure that proposed consent decrees “are good for competition and consumers.”26  The 

Tunney Act thus provides that, in making its public interest determination, the court must – “shall” 

– “consider” various enumerated factors.  Among these factors are:

(A) the competitive impact of [the] judgment . . . and any  . . . competitive considerations bearing   upon   the   adequacy   of   [the   proposed   consent]   judgment   that   the   court   deems necessary to a determination of whether the consent judgment is in the public interest; and 

(B)     the   impact  of  entry  of   such   judgment  upon competition   in   the   relevant  market  or markets,   upon  the   public   generally  and   individuals   alleging   specific   injury   from   the violations set forth in the complaint  . . . .27

The 2004 amendments made it mandatory – not merely discretionary – for the court to take 

these considerations into account.  Senator Kohl explained the reason for this change:

Requiring,   rather   than permitting,   the court   to  examine  these factors  will  strengthen  thereview that courts must undertake of consent decrees and will ensure that the court examines each of the factors listed therein.   Requiring an examination of these factors is intended topreclude a court from engaging in “rubber stamping” of antitrust consent decrees . . . .28

Requiring,   rather  than permitting,   review of a  series of  enumerated factors,   the Senator added, 

represents Congress’ intent to “restor[e] a robust and meaningful standard of judicial review . . . .”29 

25 150 Cong. Rec. S3617 (Apr. 2, 2004) (statement of Sen. Kohl).  

26 150 Cong.  Rec.  S3615   (Apr.   2,   2004)   (statement  of  Sen.  Kohl).    See  also   id.   (statement  of  Sen.  Kohl)   (the amendments “will restore the original intent of the Tunney Act, and make clear that courts should carefully review antitrust consent decrees to ensure that they are in the public interest”).

27 15 U.S.C. § 16(e)(1)(A) & (B).

28 150 Cong. Rec. S3618 (Apr. 2, 2004).

29 Id.  

6

Interestingly, this particular statutory change reversed a 1973 change – made in response to Justice 

Department criticism – at the time of the Tunney Act’s enactment.30   

The central purpose of the 2004 changes was to reaffirm judicial empowerment.   By the 

amendments,  Congress   intended  the  courts   to  “undertake meaningful  and measured scrutiny of 

antitrust settlements to insure that they are truly in the public interest . . . .”31  At the same time, the 

legislative history repeatedly rejects any notion that the courts should simply defer to the DOJ.32

The Court’s Role 

If one reads the words of the Tunney Act and the legislative history of both the 1974 law and 

the 2004 amendments, you could come away thinking that courts will have an important role in 

making   sure   that   anticompetitive  mergers  do  not   take  place,   and   in  protecting   the  benefits  of 

competition for  the  public at   large.    There  is  not,  however,  much  in  the experience  to date  to 

confirm that assessment, although – and this is an important qualification – the effect of Congress’ 

recent amendments remains to be seen.   Thus far, no court has decided just how much Congress 

30 See 1973 Senate Report at 2, 3.  Compare S.782, 93rd Cong., 1st Sess., § 2(d) (Feb. 6, 1973), with Pub. L. No. 93­528,  § 2(d) (Dec. 21, 1974), reprinted in 9  Federal Antitrust History at 6552, 6553 and 6549, 6550; 1973 Senate Hearings at 93­95 (testimony of Assistant Attorney General Thomas E. Kauper) and letter of Thomas E. Kauper to Hon. Jacob Javits, dated July 12, 1973,  reprinted in  9  Federal Antitrust History 6576­78, and 6613; Hearings on S.782 and Related Bills before the Subcomm. on Monopolies and Commercial Law of the House Judiciary Comm, 93rd Cong., 1st Sess., at 45 (Sept. 20, 1973) (“1973 House Hearings”) (testimony of Sen. Tunney) (the change arose “mainly because the Justice Department was opposed” to the bill in the Senate),  reprinted in  9  Federal Antitrust History at 6576, 6632.

31 150 Cong. Rec. S3617 (Apr. 2, 2004) (statement of Sen. Kohl).   See also id. at S3619 (statement of Sen. DeWine) (“mere   rubber­stamping   is   not   acceptable”);   150   Cong.   Rec.   H3658   (June   2,   2004)   (statement   of   Rep. Sensenbrenner) (the amendments are intended require judicial review beyond the “mockery of justice” standard); id. at  H3659 (statement of Rep. Scott)  (the amendments  require “that courts  review antitrust  consent decrees in a meaningful manner, not simply as a rubber stamp to such decrees”).

32 150 Cong. Rec. S3617 (Apr. 2, 2004) (statement of Senator Kohl) (“[i]t is [the courts’] overly deferential standard review which makes reform of the Tunney Act necessary”);  see also id. (statement of Sen. Kohl) (quoting John J. Flynn & Darren Bush, The Misuse and Abuse of the Tunney Act:   The Adverse Consequences of the “Microsoft Fallacies,” 34 Loyola U. Chi. L. J. 749, 758 (2003));  id. at. S3615 (Apr. 2, 2004) (statement of Sen. Leahy) (the amendment, which responds to concerns that “lack of guidance” in the statute “results in courts that are overly deferential to prosecutors' judgments,” will assure that the courts exercise “independent judgment based on a series of enumerated factors”); id. at S3616 (statement of Sen. Kohl) (the court should undertake “real scrutiny”). 

7

changed the judiciary’s role.

As I said earlier, only rarely have Tunney Act review courts declined to approve a Justice 

Department settlement because it was not in the public interest.33  The most controversial settlement 

of all – that involving Microsoft in 2001 – produced tens of thousands of public comments, which 

included extensive opposition from sophisticated industry participants and commentators.34   The 

District Court approved the settlement’s substantive terms nonetheless, and the Court of Appeals 

affirmed.35

In short, the courts have been reluctant to second­guess the Justice Department’s assessment 

that   its  negotiated settlement  appropriately  protects  the public.  The concern producing this  dis­

engaged judicial approach really is this:  in deciding whether to challenge a merger or other conduct 

under the antitrust laws, the Justice Department exercises prosecutorial discretion.   The discretion 

affects whether to charge a violation at all, and if so, the settlement terms on which the Justice 

Department is prepared to resolve the violation that it has alleged.  

Courts are themselves loathe to review this exercise of authority by the executive branch. 

The judiciary simply has not been inclined to re­mold the Justice Department’s complaint into a 

new case, even though Tunney Act commenters may protest that the violation alleged by the Justice 

Department is too narrow or otherwise inappropriate.36  Moreover, the Justice Department itself can 

33 See n. 24, supra.   For pre­Tunney Act cases, see United States v. Blue Chip Stamps Co., 272 F. Supp. 432 (C.D. Cal. 1967),  aff’d sub nom. Thrifty Shoppers Scrip Co. v. United States, 389 U.S. 580 (1968) (consent decree was submitted three times before approved); United States v.  Pan American World Airways,  Inc.,  1959 Trade Cas. (CCH) ¶ 69,300 (S.D.N.Y. 1959) (directing parties to try the case); The ITT Dividend, supra n. 6, 73 Colum. L. Rev. at 610­15.

34 United States v. Microsoft Corp., 231 F. Supp. 2d 144, 151 (D.D.C. 2002) (noting that 32,392 comments were received), aff’d sub nom. Massachusetts v. Microsoft Corp., 373 F.3d 1199 (D.C. Cir. 2004). 

35 The District Court required only that the parties include an express provision recognizing the court’s authority to act sua sponte to enforce the consent decree. United States v. Microsoft Corp., 231 F. Supp. 2d at 201­02.

36 See Microsoft I, 56 F.3d at 1459 (the Tunney Act does not authorize the court to “construct [its] own hypothetical 

8

be  expected  to  argue   that   constitutional   separation  of  powers  principles  bar   judicial  oversight, 

except perhaps in the most unusual of circumstances.37  

For this reason, the Justice Department regards the Tunney Act as a sort of crazy relative up 

in the attic.38   It’s someone you can’t get rid of – Congress, after all, has legislated – but it’s not 

someone that you go out of your way to showcase.

The Pending Telecom Tunney Act Proceedings

Bearing in mind this experience since 1974, many of us are watching with interest to see 

how the court in Washington, D.C. deals with the settlements in the Verizon/MCI and SBC/AT&T 

mergers.  Let me quickly summarize where that stands.

The Justice Department undertook a lengthy antitrust investigation after these two multi­

billion deals were announced a couple years ago in close time proximity to each other.   The New 

York Antitrust Bureau, which I head, began its own investigation into the Verizon/MCI deal.  The 

New   York   Attorney   General   has   long   advocated   for   competition   in   the   telecommunications 

industry,   and   it   appeared   to  us   that   the  Verizon/MCI   transaction   represented  a   step  backward 

towards   re­concentrating   an   industry   that   the   judiciary   and   Congress   sought   to   make   more 

case and then evaluate the decree against that case”).

37 See Maryland v. United States, 460 U.S. 1001, 1004­06 (1983) (Rehnquist, J., dissenting); Heckler v. Chaney, 470 U.S.  821,  831 (1985)   (noting  that  “an agency's  decision not   to  prosecute or  enforce,  whether   through civil  or criminal   process,   is   a   decision   generally   committed   to   an   agency's   absolute   discretion,”   citing,   among   other authorities, Confiscation Cases, 74 U.S. (7 Wall.) 454 (1869)). 

38 See generally 1973 Senate Hearings at 93 (testimony of Thomas E. Kauper) (arguing that the bill’s “extensive and rather undefined judicial review . . . would seriously disrupt the settlement process, impair [the Antitrust Division’s] ability to obtain meaningful settlements, delay antitrust relief in cases having direct bearing on the health of our economy, and unnecessarily require the use of Department and judicial resources”), and 1973 House Hearings at 62 (testimony of Deputy Assistant Attorney General Bruce B. Wilson) (arguing that the bill  “will seriously disrupt settlement   proceedings   in   the   courts,   and   weaken   [the   Antitrust   Division’s]   ability   to   obtain   consent   decree settlements from defendants”),  reprinted in 9 Federal Antitrust History at   6576, 6634.   The Justice Department’s resistance to oversight of its antitrust consent decree program is longstanding.   See 1959 Subcommittee Report at xiii (noting that the “extent to which the Department of Justice went to withhold information from the committee in this investigation is unparalleled in the committee's experience”); see also id.  at ix,  xix.

9

competitive.  The same could be said, of course, for the SBC/AT&T merger, but that deal, in itself, 

had a lesser impact in New York.

The   Justice   Department’s   investigation   eventually   produced   antitrust   complaints   and 

settlements directed to only a very narrow slice of the telecommunications industry.  Briefly, federal 

antitrust  officials  concluded  that   there   likely would  be  anticompetitive  effects   in “local  private 

lines” (or “special access”) services, offered to large and medium size businesses or government 

customers.39  The analysis goes like this:

At any given commercial building, one can identify the telecommunications providers.   At 

some buildings in the Verizon or SBC footprints, the only two providers are the two merger partners 

themselves – Verizon and MCI on the one hand, or SBC and AT&T on the other.  Insofar as each of 

those individual buildings may be thought of as a relevant market under the antitrust laws, then the 

two deals present a situation where you go from two competitors in that “market,” pre­merger, to 

only one, post­merger.  This is what antitrust practitioners call a “merger to monopoly.”

For antitrust enforcers, a merger to monopoly is very bad. It’s hard to escape the conclusion 

that  such a  transaction will   raise prices  to customers.   So,   this  is  a scenario  in which antitrust 

officials are likely to intervene, either to block the transaction altogether, or to require a remedy that 

preserves the pre­merger state of competition.40

The  Justice  Department   identified  buildings   like   this   –  which   are   referred   to   as  2­to­1 

buildings   –   throughout   the   country.     Its   remedy   for   the   condition   is   to   require   that 

39 Complaints, dated October 27, 2005, in United States v. SBC Communications, Inc., Civil Action No. 05CV2102 (EGS) (D.D.C.), and United States v. Verizon Communications, Inc., Civil Action No. 05CV2103 (EGS) (D.D.C.).

40 See  United   States   Antitrust   Division   Policy   Guide   to   Merger   Remedies   4   (Oct.   2004)   (“Remedies   Guide”) (“[r]estoring competition is the “key to the whole question of an antitrust remedy,” quoting United States v. E.I. Du Pont de Nemours & Co., 366 U.S. 316, 326 (1961)); Ford Motor Co. v. United States, 405 U.S. 562, 573 (1972)). See also  Remedies  Guide  at  4,  5   (an antitrust   remedy must  “restore  competitive conditions   the  merger  would remove,” and must “replac[e] the competitive intensity lost as a result of the merger”).  

10

telecommunications   access   to   2­to­1   buildings   be  made   available   to   another   competitor,   post­

merger, via divestiture.  That is the settlement that the Justice Department has submitted to the court 

in Washington for approval.41

We in the New York Attorney General’s office, and industry participants as well, think that 

this   approach   misses   the   forest   for   the   trees,   insofar   as   protecting   competition   in   the 

telecommunications industry is concerned.  We could run an entire program around that thesis, and 

I’m not going to develop it here today. 

The   on­going   Tunney   Act   proceedings   before   the   court   in   Washington   raise   several 

narrower questions.   One is whether the local private lines “market” that the Justice Department 

posits – which consists of individual buildings – comports with the way that businesses operate in 

the real­life telecommunications world.  This is important because the alleged market cannot simply 

be contrived, or gerrymandered, to justify a settlement.42 

New   York   maintains   that   this   approach   does   not   faithfully   depict   reality,   and   that,   in 

consequence, the Justice Department is not remedying anything that matters in the real world.  The 

public interest, in our view, is not served by creating a straw­person, and then offering up voodoo 

medicine to preserve its health.

Beyond that,  however,  New York and interested industry participants  argue in  the court 

proceedings that, even on its own terms, the Justice Department’s remedy cannot protect the public 

interest for other reasons.  For example, although the Justice Department found a number of 2­to­1 

41 Proposed Final Judgments, dated October 27, 2005, in United States v. SBC Communications, Inc., Civil Action No. 05CV2102 (EGS) (D.D.C.), and United States v. Verizon Communications, Inc., Civil Action No. 05CV2103 (EGS) (D.D.C.).

42 See  Brown Shoe Co v.  United States,  370 U.S.  294, 336­37 (1962)  (the market  must  “both correspond to  the commercial   realities  of   the   industry  and be  economically   significant,”  quoting  American  Crystal  Sugar  Co.  v. Cuban­American Sugar Co., 152 F. Supp. 387, 398 (S.D.N.Y. 1957)).

11

buildings   throughout   the  country,   it   filtered  out  of   its   remedy  more   than  50% of   those  2­to­1 

buildings.   The filtering out took place because the Justice Department concluded that, for these 

particular buildings, entry by new competitors, post­merger, could not be excluded as a possibility. 

How the Justice Department went about reaching this conclusion is a black box.  

The Department has not presented to the court the universe of 2­to­1 buildings that it began 

with.  It similarly has not presented the data needed to allow the court or anyone else to replicate the 

exercise that produced the final list of buildings that are subject to its remedy.

To give you a more concrete picture of what this means, let me refer specifically to New 

York.    There,   the   Justice  Department’s   proposed   remedy   calls   for  divestiture   of   access   at   17 

commercial buildings in all of the 5 boroughs comprising the City of New York, and a total of 38 

buildings in the entire state.43   This is the remedy in a transaction where Verizon took out its most 

significant competitor for business customers in New York.  Across the entire United States, in the 

Verizon service regions only 356 commercials buildings are involved.44

As   yet,   the   Washington   court   has   not   decided   whether   the   Justice   Department’s   two 

settlements are in the public interest. 

Conclusion

Although a consent decree represents a negotiated settlement, it   is not merely a contract 

between the parties.  The decree’s approval is a judicial act by a branch of our government.   It is, 

therefore, imperative that the court avoid allowing the decree to become “an instrument of wrong” 

43 See Appendix A to the Proposed Final Judgment in United States v. Verizon Communications, Inc., Civil Action No. 05CV2103 (EGS) (D.D.C.).   The 21 additional buildings outside the City of New York are all in the City’s metropolitan area. 

44 Id. 

12

to the public.45   At the same time, however, too much judicial review will dilute the incentive of 

merger parties and other antitrust defendants to negotiate, rather than litigate, and thereby impair the 

effectiveness of the consent decree as an enforcement tool.

Despite this tension, the judicial review function must be real.   Otherwise, the Tunney Act 

will  fail   in its  mission to guard against not only overt mis­use of the government’s exercise of 

prosecutorial discretion, but also against Justice Department action that fails to protect the public 

interest, albeit inadvertently.46

In this respect, antitrust is like many areas of the law.  It achieves compliance by holding out 

the prospect of robust enforcement and judicial oversight.   Adherence to statutory obligations is 

thus achieved by “dangl[ing] before the many the fate of the few.”47   

45 United States v. Swift & Co., 286 U.S. 106, 115 (1932).  

46 See, e.g., Antitrust Consent Decree Review, supra n. 6, 65 Antitrust L. J. at 37­40; 1959 Subcommittee Report at 24 (noting that too lax a consent decree program “tends to convert antitrust violation into a calculated business risk”).

47 Antitrust in Action   , supra n.3, at 81.  

13