jornadas organizadas - webnodefiles.alumnos-ucalp-info-y-material.webnode.com.ar... · pablo...

Jornadas organizadaspor la Universidad Austral

Facultad de Derecho

OrganizaciónAdministrativa,Función Pública yDominio Público

Copyright © Ediciones Rap s.a.Talcahuano 638 2º Piso “D” (C1013AAN)Ciudad Autónoma de Buenos Aires - ArgentinaTel: 4374-0661 (líneas rotativas)e-mail:[email protected]

Queda hecho el depósitoque establece la Ley 11.723

ISBN: 987-21550-4-6

IMPRESO EN LA ARGENTINA

Prohibida la reproducción total o parcial de lascolaboraciones firmadas, por medios electróni-cos o mecánicos, incluyendo fotocopia, graba-ción magnetofónica y cualquier sistema de al-macenamiento de información sin autorizaciónescrita del Editor.

Aguilar Valdez, Oscar R. [et al.]. Organización Administrativa, Funciòn Pública y Dominio pùblico - Ia ed. - Buenos Aires: Rap, 2005. 964 p.; 24x17 cm -

ISBN 987-21550-4-61. Derecho Administrativo. I. TítuloCDD 342.06

Jornadas sobre Organización Administrativa, Función Pública y Dominio Público 19, 20 y 21 de mayo de 2004

AUSPICIOS INSTITUCIONALES❏ ASOCIACIÓN ARGENTINA DE DERECHO ADMINISTRATIVO❏ AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN❏ COLEGIO DE ABOGADOS DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES❏ COLEGIO DE ABOGADOS Y PROCURADORES DE LA PROVINCIA DE MENDOZA❏ COLEGIO DE ABOGADOS DE VIEDMA❏ COLEGIO PÚBLICO DE ABOGADOS DE CAPITAL FEDERAL❏ CONSEJO DE LA MAGISTRATURA DEL PODER JUDICIAL DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES❏ CONSEJO DE LA MAGISTRATURA DEL PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN❏ FACULTAD DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE SALTA❏ FACULTAD DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE CUYO❏ FEDERACIÓN ARGENTINA DE COLEGIOS DE ABOGADOS❏ FISCALÍA DE ESTADO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES❏ FISCALÍA DE ESTADO DE LA PROVINCIA DE SALTA❏ FISCALÍA DE ESTADO DE LA PROVINCIA DE SANTA FE❏ FORO DE ABOGADOS DE LA PROVINCIA DE SAN JUAN❏ FUNDACIÓN DERECHO ADMINISTRATIVO❏ GOBERNACIÓN DE LA PROVINCIA DE CORRIENTES❏ GOBERNACIÓN DE LA PROVINCIA DE MISIONES❏ HONORABLE CÁMARA DE SENADORES DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES❏ HONORABLE CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA PROVINCIA DE CORRIENTES❏ HONORABLE CÁMARA DE SENADORES DE LA PROVINCIA DE CORRIENTES❏ INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (INAP)❏ MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS DE LA NACIÓN❏ PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN❏ SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA DE CÓRDOBA❏ SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA DE CORRIENTES❏ UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CUYO

❏ EDICIONES RAP❏ EL DIAL.COM – SUPLEMENTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

ADHESIÓN❏ FORO IBEROAMERICANO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

UNIVERSIDAD AUSTRALFacu l t ad de Derecho

AUTORIDADES DE LAS JORNADAS

PRESIDENTE

Julio Rodolfo Comadira

VICEPRESIDENTE

María Jeanneret de Pérez Cortés

CONCEJO ACADÉMICO

PRESIDENTE

Héctor A. Mairal

VOCALES

Alberto B. BianchiCarlos BotassiFabián O. CandaHoracio DiezIsmael FarrandoMiriam M. IvanegaLaura MontiPablo PerrinoJorge Luis SalomoniDaniel F. Soria

COMITÉ ORGANIZADOR

Fernando Álvarez ÁlvarezBeltrán GorosteguiEdgardo KotlerLuciano MarchettiEstela B. SacristánPedro Zambrano

COORDINACIÓN GENERAL

Miriam M. Ivanega

Oscar R. Aguilar ValdezJorge AlbertsenJulio Altamira GigenaFernando Álvarez ÁlvarezRomeu Felipe Bacellar FilhoCarlos F. BalbínRodolfo C. BarraAlberto B. BianchiCarlos BotassiPascual CaiellaFabián O. CandaArmando CanosaGraciela ChristeJulio Rodolfo ComadiraPedro J. J. CovielloOscar A. CuadrosJuan José GaleanoJuan Octavio GaunaJuan Martín González MorasAgustín GordilloCarlos M. GreccoAna Patricia GuglielminettiBlanca Herrera de VillavicencioTomás HutchinsonMiriam M. Ivanega

María Jeanneret de Pérez CortésHéctor A. MairalGérard MarcouIsmael MataEduardo MertehikianLaura MontiJorge I. MuratorioFederico NielsenAlejandro Pérez HualdePablo PerrinoJosé A. ReillyMario Rejtman FarahMaría Paula RennellaMaría José RodríguezEstela B. SacristánJorge Luis SalomoniPatricio Marcelo E. SammartinoAlberto SánchezDomingo J. SesinRoberto Sobre CasasDaniel Fernando SoriaMirta G. Sotelo de AndreauGuido S. TawilAlejandro J. UslenghiPedro ZambranoMartha Zilli de Miranda

EXPOSITORES

Julio Pablo ComadiraCandelaria CrespoFernando Lagarde

MODERADORES

Mario MaxitDiego SaccoRamiro Sánchez Correa

ÍNDICE

Jornadas sobre Organización Administrativa, Función Pública y Dominio Público Apertura Julio Rodolfo Comadira ..................................................................................... 15

A responsabilidade disciplinar dos funcionários públicos no Brasil Romeu Felipe Bacellar Filho ............................................................................. 17

Los criterios para determinar el alcance de la competencia de los órganos y los entes del Estado Julio Rodolfo Comadira ..................................................................................... 31

La función pública en Francia Gérard Marcou .................................................................................................. 45

Las potestades administrativas del Presidente de la Nación Alberto B. Bianchi .............................................................................................. 55

Nuevas ideas en materia de dominio público Héctor A. Mairal .............................................................................................. 103

La jerarquía y la competencia como principios de la organización administrativa Laura Monti ..................................................................................................... 113

La estabilidad del agente público, consagrada por el Artículo 14 bis de la Constitución. “Contenido y consecuencias. La situación jurisprudencial” Martha Zilli de Miranda .................................................................................. 127

El Jefe de Gabinete de Ministros: la experiencia institucional Fernando D. Álvarez Álvarez ........................................................................... 155

El órgano ministro Ismael Mata ..................................................................................................... 177

El órgano interventor Rodolfo C. Barra.............................................................................................. 187

El órgano castrense: las Fuerzas Armadas José A. Reilly .................................................................................................... 195

Régimen jurídico de los municipios. La autonomía municipal. Oscar A. Cuadros ............................................................................................. 209

Centralización, descentralización, concentración, desconcentración. “(Algunos aspectos del régimen jurídico de los entes descentralizados)” Jorge I. Muratorio ........................................................................................... 221

Empleo público. Naturaleza jurídica de la relación de empleo público y susconsecuencias. “La situación en la jurisprudencia” María Paula Rennella ...................................................................................... 247

Las potestades disciplinarias de la Administración desde una perspectiva contractual Pedro L. Zambrano ........................................................................................... 263

El régimen jurídico del personal contratado de la Administración pública. La situación jurisprudencial Juan José Galeano ........................................................................................... 275

La laboralización del empleo público. Sentido y consecuencias María José Rodríguez ...................................................................................... 311

La organización administrativa y la participación ciudadana. “La desorganización de la organización administrativa (o la organización del desgobierno)” Mario Rejtman Farah ...................................................................................... 335

Apuntes acerca de los Colegios Profesionales previstos en la reforma constitucional en la provincia de Buenos Aires Tomás Hutchinson ............................................................................................ 359

Principios jurídicos aplicables a las infraestructuras públicas Oscar R. Aguilar Valdez ................................................................................... 375

Régimen jurídico de las relaciones interorgánicas e interadministrativas. Los conflictos interadministrativos Estela B. Sacristán ........................................................................................... 439

La profesionalización de la Administración pública Alberto M. Sánchez .......................................................................................... 465

Organización administrativa en la provincia de Córdoba Julio I. Altamira Gigena .................................................................................. 481

Función pública: algunas características del procedimiento sancionador en Córdoba Domingo J. Sesin ............................................................................................. 489

La responsabilidad del Estado ocasionada por el riesgo o vicio de las cosas Pablo E. Perrino............................................................................................... 503

Algunas reflexiones en torno al régimen jurídico de los bienes afectados al servicio público Guido S. Tawil .................................................................................................. 523

Acerca de la utilización de fideicomisos por el sector público Eduardo Mertehikian ....................................................................................... 539

El dominio público Armando Canosa ............................................................................................. 549

Régimen jurídico de las universidades nacionales. “El contenido de la autonomía universitaria y sus consecuencias” Pedro J. J. Coviello .......................................................................................... 563

Organización administrativa de la provincia de Mendoza: principios constitucionales Alejandro Pérez Hualde .................................................................................. 587

El derecho de huelga Mirta G. Sotelo de Andreau ............................................................................. 595

Derecho de huelga, función pública y servicios esenciales. “Hacia una objetivación de la regulación” Ana Patricia Guglielminetti ............................................................................. 609

Régimen jurídico de las actividades empresariales del Estado. Las empresas absorbidas por el Estado Carlos F. Balbín ............................................................................................... 625

La delegación, la sustitución y la avocación en la legislación nacional Jorge Albertsen ................................................................................................ 639

Función pública, ética pública y corrupción María Jeanneret de Pérez Cortés .................................................................... 649

Dominio y jurisdicción. Competencia nacional, provincial y municipal Carlos Botassi .................................................................................................. 665

Organización administrativa en Tucumán: el Órgano Ejecutivo Blanca A. Herrera de Villavicencio ................................................................. 687

La función pública y el dominio público en la provincia de Tucumán Roberto Sobre Casas ....................................................................................... 707

Dominio público en la ciudad autónoma de Buenos Aires Juan Octavio Gauna ........................................................................................ 721

La problemática institucional de las comunas de la Ciudad de Buenos Aires Graciela E. Christe .......................................................................................... 729

Régimen jurídico de los entes y los órganos interjurisdiccionales Pascual Caiella ................................................................................................ 743

Principios de la organización administrativa en las instituciones del Mercosur Juan Martín González Moras .......................................................................... 759

Incompatibilidades de los funcionarios públicos Federico Nielsen .............................................................................................. 785

El ocaso de la dogmática tradicional del dominio público Carlos M. Grecco ............................................................................................ 823

La protección del usuario de los bienes del dominio público Alejandro J. Uslenghi ....................................................................................... 829

Los órganos extrapoderes Fabián O. Canda.............................................................................................. 839

El régimen del dominio público y sus implicaciones procesales Patricio Marcelo E. Sammartino ..................................................................... 859

Panorama de la protección del patrimonio de interés público Daniel Fernando Soria .................................................................................... 893

Política, burocracia y función pública Miriam M. Ivanega .......................................................................................... 921

Uso del dominio público. “Uso común, permisos, concesiones. La prescripción” Jorge Luis Salomoni ........................................................................................ 935

Los tribunales administrativos como alternativa a la organización administrativa Agustín Gordillo............................................................................................... 955

Jornadas sobre Organización Administrativa, Función Pública y Dominio Público Clausura Jorge Luis Salomoni ........................................................................................ 961

15

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA, FUNCIÓN PÚBLICA Y DOMINIO PÚBLICO

JORNADAS SOBRE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA,FUNCIÓN PÚBLICA Y DOMINIO PÚBLICO

APERTURA

JULIO RODOLFO COMADIRA

Muchas gracias, muy buenos días. Les expreso, en nombre de la UniversidadAustral y del Departamento de Derecho Administrativo de la facultad, la más cor-dial y afectuosa bienvenida y también el más sentido agradecimiento por esta res-puesta que, –como siempre–, es masiva, pero no por eso menos selecta. Tambiénquiero agradecer a quienes hacen posible estas Jornadas: a los expositores, al Con-sejo académico, al Comité organizador, a los moderadores, a los patrocinantes, a losauspiciantes y hago un reconocimiento especial para quien ha tenido a cargo lacoordinación general de estas Jornadas, mi discípula y brillante egresada de la Maes-tría de Derecho Administrativo, la Doctora Miriam Ivanega y su equipo, Verónica,María Victoria, entre otras.

También quiero agradecer, en esta oportunidad, a la Doctora María Pérez Cortés,por haber aceptado formar parte de las autoridades académicas de estas Jornadas.Quienes seguimos la jurisprudencia del fuero contencioso administrativo desde laciencia y la docencia, sabemos cuánto le debe la ética jurídica a los votos de laDoctora Pérez Cortés. También es motivo de especial agradecimiento la circunstan-cia de que hayan querido acompañarnos generosamente y en forma desinteresadados distinguidísimos expositores del Derecho administrativo extranjero. Para empe-zar por América, me voy a referir al Doctor Romeu Bacellar Filho, querido amigo detantos años, profesor titular de la Universidad de Paraná en Brasil, presidente de laAsociación Brasileña de Derecho Administrativo, líder incansable en la confraterni-dad de los administrativistas sudamericanos, quien me abrió las puertas no sólo a suamistad sino también a la amistad de todos los administrativistas brasileños, entrelos cuales, ciertamente, me cuento como uno más. También el agradecimiento aldistinguido profesor Gérard Marcou, quien con su presencia aquí demuestra su sen-sibilidad por el Derecho administrativo sudamericano, su interés por esta disciplinaen estas tierras, a quien le debo además una de las satisfacciones más grandes de mivida, que ha sido la posibilidad de exponer sobre un tema de Derecho administrativoen la Universidad de París. Muchas gracias, profesor Marcou.

Siempre a esta altura del año tengo la inmensa alegría de contemplar cómo, añotras año, se va incrementando la cantidad de colegas que se interesan por el estudiodel Derecho administrativo. Alguna vez nos hemos preguntado cuál es la razón deesta perseverancia y de esta continuidad. Y hemos llegado a la conclusión de que

16


ella se sustenta básicamente en tres ejes centrales, tres serían los soportes. La enun-ciación no supone, desde luego, orden de mérito o prioridad pero, en primer lugar,creo que la explicación está en la existencia de un sector muy importante de profe-sionales que están resueltos a dar continuidad al estudio profundizado del Derechoadministrativo. Es una decisión que se toma, en no pocos casos, superando inconve-nientes personales, laborales y familiares, pero que se mantiene viva porque hundesus raíces en una visión profesional que se resiste a transar con la inercia y con larutina, muchas veces aliadas inseparables de la mediocridad.

En segundo lugar, creo que la razón de esta continuidad está en la existencia deun numeroso grupo de expositores estable pero, a la vez, siempre renovado, que danlo mejor de sí en cada una de sus conferencias. Es un conjunto de profesores, decolegas; está integrado tanto por juristas clásicos y consagrados como por otrosestudiosos que en pocos casos han sido alumnos de esos profesores consagrados.Esto permite una interacción mutuamente enriquecedora a partir, por un lado, de lagenerosidad del profesor consagrado y, por otro, del altísimo sentido de la responsa-bilidad y del esfuerzo que –me consta– hacen quienes sin tener tanta trayectoria soninvitados a participar de estas Jornadas.

En tercer, lugar creo que la perseverancia también se explica por los criterios dela elección de los temas que hemos venido abordando durante todos estos años yque responde a una visualización de la disciplina previamente determinada y des-pués desarrollada; por eso, empezamos en su momento con el Derecho administra-tivo argentino hoy, esas Jornadas en las que todavía me parece escuchar la palabrafirme y clara del querido maestro Miguel Marienhoff; después transitamos por elprocedimiento administrativo, por los contratos administrativos, la responsabilidaddel Estado, el acto y el reglamento, el control de la administración en todas susfases; acaba de salir el libro del año pasado sobre servicios públicos, policía y fo-mento y hoy nos vamos a ocupar de la organización administrativa, la función públi-ca y el dominio público. No es, por cierto, frecuente que se dediquen eventos de estanaturaleza a esta clase de tema, pero queda demostrado que no es por falta de interésde los especialistas en la materia.

La presencia de todos ustedes es valiosa, no sólo desde el punto de vista acadé-mico, lo es, además, como lo es cualquier emprendimiento que signifique el intentode perfeccionar el desarrollo de la labor ordinaria, en este caso, los profesionalesdedicados al Derecho administrativo en los diferentes roles posibles. Pero es tam-bién valioso porque el registro y la presencia de más de cuatrocientos interesados enseguir estas Jornadas pone de relieve que al menos para ustedes el Derecho adminis-trativo es un pilar fundamental en la articulación equilibrada del poder en la Argen-tina, no les es indiferente. Por eso, queridos colegas, deseo que disfruten de estasjornadas y que encuentren satisfechas en ellas las expectativas que los llevaron ainscribirse.

Muchas gracias.

17


A RESPONSABILIDADE DISCIPLINAR DOSFUNCIONÁRIOS PÚBLICOS NO BRASIL

ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO

Es Doctor en Derecho de Estado.En el ámbito académico es Profesor Titular de la Pontifícia Universidad Católica de Para-ná y de la Universidad Federal de Paraná. Es Presidente de la Asociación de DerechoPúblico del Mercosur y Vice Presidente de la Asociación Ibero Americana de Derecho Pú-blico.Es autor de la obra Proceso Administrativo Disciplinario.

Juarez Freitas, defendia, logo após a promulgação da Constituição Federal de1988, um redesenho do Estado brasileiro redesenhado, “mais por força dos impera-tivos da realidade do que por motivações de cunho ideológico”. Sustenta o prestigi-ado autor que a Administração pública deve ser inserida nesta reengenharia já que“profundas imposições de realidades cambiantes” estão a exigir uma era nova tam-bém para a Administração pública.

Exatamente nesta perspectiva é imperioso revisitar as emanações do chamadoPoder Disciplinar e o instrumento que lhe oferece ensejo, o Processo AdministrativoDisciplinar.

Se uma das pilastras do Estado Democrático de Direito é a fixação de um regi-me jurídico administrativo, com a Constituição Brasileira de 1988 restou identifica-da a presença de um regime jurídico constitucional administrativo, fundado em prin-cípios constitucionais expressos: legalidade, impessoalidade, moralidade, publici-dade e eficiência (Artigo 37, caput). Ao lado desses princípios figuram outros –demodo explícito– não menos significativos: da presunção de inocência (Art. 5º incisoLVII), do juiz natural (Art. 5º inciso LIII), do devido processo legal (Art. 5º incisoLIV), do contraditório e da ampla defesa (Art. 5º inciso LV). Implicitamente extra-em-se da Constituição os princípios da lealdade e da boa-fé, da segurança das rela-ções jurídicas, da razoabilidade e da proporcionalidade, entre outros.

A supremacia da Constituição, sobre todas as normas, impõe que o processo deprodução legislativa e interpretação do Direito administrativo seja levado a caboconforme aqueles princípios constitucionais. Segundo Clèmerson Merlin Clève, “acompreensão da Constituição como norma, aliás, norma dotada de superior hierar-quia; a aceitação de que tudo que nela reside constitui norma jurídica, não haven-do lugar para lembretes, avisos, conselhos ou regras morais; por fim, a compreen-são de que o cidadão tem acesso à Constituição, razão pela qual o Legislativo não éo seu único intérprete, são indispensáveis para a satisfação da supremacia constitu-cional.”

18


Já há algum tempo, abandonou-se a idéia de que as garantias fundamentaisconcretizadoras da igualdade e do respeito à pessoa humana, encerram concepçõesabstratas de conteúdo programático, à exemplo de um manual de aspirações ou mesmode um protocolo de intenções.

A interpretação das leis brasileiras, não pode descurar de submeter-se ao prin-cípio vetor de nossa ordem constitucional (dignidade da pessoa humana) e nem daexistência de um núcleo mínimo processual dela emanado e que se revela na plenasubmissão, entre outras, às garantias do devido processo legal, do contraditório e daampla defesa.

Afirme-se, desde logo, que as eventuais discrepâncias das normas em apreçocom os princípios explícitos e implícitos da Carta poderão ser resolvidas através deuma interpretação conforme a Constituição.

É exatamente sob o influxo dessas idéias que o assunto deve ser tratado.Tema dos mais controvertidos, inobstante a riqueza e a multiplicidade de dispo-

sições existentes no conjunto normativo, a responsabilidade administrativa no Bra-sil, continua suscitando acirradas discussões no campo doutrinário e, sobretudo,jurisprudencial.

Utilizando-se como ponto de partida, os preceptivos constitucionais correspon-dentes aos agentes públicos e as leis anteriormente referidas, pretende-se ofereceruma visão crítica ao tratamento legal que vem sendo outorgado à responsabilizaçãoadministrativa dos agentes públicos, dispensando-se especial atenção aos aspectospolêmicos do regime disciplinar do servidor público a começar pelos institutos daSindicância e do Processo Administrativo Disciplinar, antes e após o advento daConstituição Federal de 1988.

A doutrina costuma utilizar a expressão processo administrativo disciplinar paradesignar o processo administrativo punitivo ou sancionador (para aplicação de san-ções administrativas) interno (dirigido aos servidores públicos).1 Embora a noçãocorresponda ao sentido estrito (dada a abrangência para os demais agentes públi-cos), será aquela utilizada para o enfoque da competência disciplinar. A sindicânciasempre retratada pela teoria como procedimento indicado para apuração de eventualirregularidade, assume no corpo da Lei Nº 8.112/1990 (Regime Jurídico Único dosServidores da União), feição processual.

Nestes termos, o Artigo 148, da Lei Nº 8.112/1990 em consonância com a Cons-tituição, estabelece que o processo disciplinar é o instrumento destinado a apurar aresponsabilidade (administrativa) de servidor por infração praticada no exercício desuas atribuições, ou que tenha relação com as prerrogativas do cargo em que seencontre investido. Com efeito, pelo exercício irregular de suas funções, descumpri-mento dos deveres e inobservância às proibições, o servidor responde administrati-va, penal e civilmente.

1Grinover, Do Direito..., op. cit., p. 12. Medauer, A Processualidade..., op. cit., p. 132.

19


A responsabilidade administrativa decorre da prática pelo servidor de atos co-missivos ou omissivos considerados irregulares no desempenho do cargo ou função.A responsabilidade penal abrange os crimes e contravenções imputadas ao servidornesta qualidade. A responsabilidade civil, por sua vez, resulta de procedimento cul-poso ou doloso que importe prejuízo da Fazenda Pública ou de terceiros, perquiridaem ação regressiva. As cominações administrativas, penais e civis, ainda que inde-pendentes, são cumulativas.2

Edmir Netto de Araújo considera que, no campo do ilícito administrativo e seuprocesso, o processo é “o procedimento que prevê, em sua estrutura, o diálogo ma-nifestado pelo contraditório, que é a bilateralidade de audiência, ou a ciência bilate-ral dos atos do processo e a possibilidade de impugná-los”. Os procedimentos seri-am, por conseguinte, “as formalizações de passos encadeados em seqüência lógica,em direção ao objetivo final (‘produto’ final, ‘provimento’ final) visado, sem a pre-visão do contraditório na respectiva estrutura.”3

Em outras palavras, o exercício da competência disciplinar da Administraçãopública explicita-se através de processo ou de procedimento administrativo. A deli-mitação dos dois campos não pode ser feita somente pela análise do Artigo 41, § 1º.,da Constituição visto que a regra especial não afasta a incidência da geral, insculpi-da no Artigo 5º, inc. LIV.

O §1º, do Artigo 41, retoma a tradição brasileira de expressa garantia de umprocesso administrativo com ampla defesa para os servidores estáveis em caso desanção de perda do cargo. No entanto, depois da inserção do Artigo 5º, inc. LIV, suafuncionalidade reside somente no sentido negativo: disposição para os servidorespúblicos estáveis da impossibilidade de perda do cargo a não ser por cometimentode ilícito punível com demissão.

O Artigo 5º, inc. LIV, aplica-se, portanto, ao exercício da competência discipli-nar. Do que já se expôs, tem-se que (i) o processo e o procedimento disciplinarconstituem-se garantias constitucionais dos servidores públicos, com as decorrênci-as já salientadas de vinculação do legislador, do aplicador e do intérprete à Consti-tuição; (ii) é uma garantia de meio e de resultados uma vez que somente se podefalar em processo quando haja contraditório e ampla defesa com os recursos e meiosa ela inerentes; (iii) haverá o processo, tal qual conceituado, sempre que no exercí-cio da competência disciplinar a Administração litigue ou acuse um servidor públi-co (sentido amplo) da prática de um ilícito administrativo; (iv) o litigante ou o acu-sado detém a posição de sujeito no processo., (v) tratando-se de acusados em geral,

2 Muito embora vigore a independência das instâncias, prevalece a regra de que a decisão absolutóriaproferida na instância penal prepondera sobre as demais instâncias em caso de absolvição criminal quenegue a existência do fato ou a sua autoria. (Artigo 126, da Lei Nº 8.112/1990 (Regime Jurídico Únicodos Servidores Públicos da União) e Artigo 935, do Código Civil).3Araújo, Edmir Netto de. O Ilícito..., op. cit., p. 128.

20


abrange servidores públicos estáveis e não estáveis (qualquer acusado) como tam-bém sanções administrativas leves ou graves (qualquer acusação).

Em um sentido negativo, (i) haverá procedimento e não processo quando a Ad-ministração procede à apuração de fatos sem levar à aplicação de pena de qualquerespécie, (ii) quando nesta investigação não ocorra conflito de interesses, ensejandoo surgimento de um litigante contraposto à Administração pública.

Diga-se, por oportuno, que a legislação sobre ilícito administrativo não foge àconcepção de uma legalidade elástica. Os diversos Estatutos dos Servidores Públi-cos apresentam um rol de condutas tipificadas como ilícitas a partir de conceitosgenéricos. Nesse sentido, cabe citar alguns dispositivos da Lei Nº 8.112/1990: como“insubordinação grave ao serviço” (Artigo 132, inc. VI), “incontinência pública econduta escandalosa, na repartição” (Artigo 132, inc. V), “corrupção” (Artigo 132,inc. XI), dever de “exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo” (Artigo116, inc. I). Como qualificar escândalo, zelo ou dedicação?

A abertura legislativa está presente não somente na definição da conduta ilícita,mas também na aplicação da sanção, como exemplifica o Artigo 128: - “Na aplica-ção das penalidades serão consideradas a natureza e a gravidade da infração come-tida, os danos que dela provierem para o serviço público, as circunstâncias agravan-tes ou atenuantes e os antecedentes funcionais”; o Artigo 130, parágrafo 2: - Quan-do houver conveniência para o serviço, a penalidade de suspensão poderá ser con-vertida em multa, na base de 50% (cinqüenta por cento) por dia de vencimento ouremuneração, ficando o servidor obrigado a permanecer em serviço. Como ponde-rar os elementos natureza/gravidade/dano/agravantes/ atenuantes/ antecedentes fun-cionais? Como identificar o que seja conveniência ou inconveniência?

Destarte, diante da abertura legal, o processo administrativo disciplinar repre-senta a garantia para a sociedade de que a competência disciplinar será exercida demodo responsável e coerente. O processo administrativo disciplinar é o instrumentocolocado para atenuar a outra face do princípio da legalidade.4 A Constituição Bra-sileira de 1988 não é compatível com afirmações do tipo “no Direito AdministrativoDisciplinar admite-se a atipicidade da infração e a ampla discricionariedade na apli-cação da sanção, que é renunciável pela Administração, possibilidades inconcebí-veis em Direito penal.”5

Não basta a regulamentação pela lei do processo administrativo disciplinar. Trata-se de garantia de meios e de resultados, como salientado preteritamente. O instru-mento processual deve ser interpretado de modo a realçar a sua potencialidade deenquadrar a discricionariedade nos devidos termos. Qualquer escolha deixada aoadministrador, deve ser passível de verificação já que, concordando-se com Canoti-

4 Nesse sentido, Grinover, Ada Pelegrini. O Princípio da Ampla Defesa..., op. cit.., p. 17.5 Gualazzi, Eduardo Lobo Botelho. “Administração Pública, Função Pública e Direito Administrativo Disci-plinar”. Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, São Paulo, n. 19, p. 81, dez. 81/dez. 82.

21


lho, discricionariedade não é escolha entre pressupostos de fato. Constatados oselementos para a aplicação da pena, através do processo administrativo disciplinar,não há escolha entre aplicá-la ou não.

A imposição constitucional de atuação processualizada para o exercício da com-petência disciplinar põe em cheque a concepção de aplicação da lei como instru-mento autômato e mecânico. A dimensão do princípio da legalidade, em sede deexercício de competência disciplinar, não pode ser mensurada sem a consideraçãodo processo administrativo disciplinar. Ora, a legalidade processual auxilia no for-necimento de limites e de medida à discricionariedade.

Lançadas estas premissas, incumbe, agora, tratar especificadamente a sindi-cância do processo administrativo.

PROCESSO ADMINISTRATIVO E PROCEDIMENTOO Procedimento é a forma de concretização do agir estatal. É o iter percorrido

para uma manifestação ou atuação estatal. Mesmo a produção de atos administrati-vos simples envolve uma sequência de atos direcionados a um fim, ao que se deno-mina procedimento. É, pois, uma sucessão ordenada, seqüencial e legal de atos eoperações que conduzem a um ato final almejado pela Administração pública. JulioRodolfo Comadira o define como “a série, seqüência ou sucessão de atos que, diri-gida à satisfação direta e imediata do bem comum ou interesse público, constitui oelemento ordenador, regulador e sistematizador do desenvolvimento da função ad-ministrativa do Estado”.6

Quando do procedimento puderem advir efeitos à esfera jurídica das pessoas eestas vierem a participar sob o prisma do contraditório, ou ainda quando externaruma acusação, tem-se o processo. Assim, o processo administrativo, como averbaLúcia Valle Figueiredo, é “forma de exteriorização da função administrativa” (proce-dimento administrativo) qualificado por uma acusação ou pela participação dos inte-ressados em contraditório. Assim, do procedimento, se formulada alguma acusaçãoou constatada a participação de interessados em contraditório, pode resultar um pro-cesso, de modo que todo processo é procedimento, mas a recíproca não é verdadeira.Afirma-se, deste modo, que procedimento é gênero e processo é espécie.

Saliente-se que esta posição funda-se no texto constitucional, conforme se de-preende do Artigo 5o, LV, da Constituição Federal: “aos litigantes, em processo judi-cial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório eampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.”

Destas definições advém uma importante consideração: o processo não se en-contra restrito ao exercício da função jurisdicional. Sem dúvida, ele é utilizado nodireito administrativo com as peculiaridades inerentes a este ramo do Direito, mas

6 Comadira, Julio Rodolfo, Procedimientos Administrativos, Buenos Aires, La Ley, 2002, p. 3.

22


também apresenta características comuns de ordem constitucional –núcleo comumde processualidade– como a presunção de inocência, o princípio do juiz natural, odevido processo legal, o contraditório e a ampla defesa.

O PROCESSO ADMINISTRATIVO NA CONSTITUIÇÃOFEDERAL E NA LEI

A Constituição Federal dispõe acerca de distintos processos administrati-vos. Primeiramente, aquele que se refere à perda do cargo dos servidores públi-cos –processo administrativo disciplinar, que remonta à Constituição de 1934, Artigo169 e reiterado pelas Constituições de 1937, 1946, 1967 e na emenda Nº 01 de 1969.

Sem dúvida, na mesma esteira, como já lembrado, a Constituição Federal de1988 previu o processo administrativo disciplinar em seu Artigo 41, com redaçãoalterada pela Emenda Constitucional No 19 de 1988.

A Constituição de 1988 inovou ao introduzir o processo administrativo em seuArtigo 5o, LV, este entendido em sentido amplo em face do servidor ou do particular,assegurando-se o contraditório e a ampla defesa com os meios e recursos inerentes.Deste modo, aliado ao disposto no Artigo 5o, LIV, que determina o devido processolegal, o processo administrativo foi inserido no rol dos direitos e garantias funda-mentais. Assim, ao cidadão ou a entidade, não é conferida apenas a garantia aoprocesso administrativo, mas a um processo administrativo justo.

As garantias constitucionais exercem duplo papel, ambos de extrema relevân-cia. Elas tutelam os direitos dos cidadãos-administrados, prevenindo e desconstitu-indo violações ao direito objetivo, ou seja, consagrando a legalidade.

Deve-se ter em vista que também o procedimento, embora não inserido no rolde garantias fundamentais, funciona como garantia constitucional, uma vez que seencontra vinculado ao devido processo legal. Na chamada Administração burocráti-ca, o agir procedimental é sinônimo de atuação democrática. Dada a previsibilidadede que se devem revestir as atitudes da Administração pública, em função do princí-pio da legalidade, ciente o cidadão dos passos a serem por esta palmilhados, o pro-cedimento revela-se a forma mais consentânea de atuação, eis que ao cidadão even-tualmente afrontado em seus direitos, resguarda-se o direito de reverter a afronta noexato momento em que ela ocorre.

Ainda, importante esclarecer quem são os envolvidos na relação processualadministrativa. A Constituição Federal assegura aos litigantes e aos acusados emgeral contraditório e ampla defesa com os meios e recursos a ela inerentes. Litigan-tes podem ser entendidos como aqueles sobre os quais pende uma controvérsia, umconflito de interesses, a que compete à Administração decidir. O conflito pode dar-se entre particulares com controvérsias entre si, o que ocorre nas licitações, porexemplo, e entre particulares e a Administração, como sucede na grande parte dosrecursos administrativos. A fórmula “acusados em geral”, abrange todos aquelesaos quais a Administração atribui conduta ilícita, que possa gerar efeito punitivo.

23


Nestes dois últimos exemplos de conflitos, que têm em comum a presença daAdministração como interessada e julgadora, fica nítida a diferença com o processojudicial, em que o Estado/juiz encontra-se eqüidistante das partes.

Excepcionada a previsão constitucional e as disposições estatutárias atinentesaos servidores públicos, o processo administrativo não era especificamente contem-plado com disciplina legal no Brasil até o advento da Lei Nº 9.784 de 29-01-1999,que estipula normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Adminis-tração Federal direta e indireta, tendo em vista a proteção dos direitos dos adminis-trados e o melhor cumprimento dos fins da Administração. Embora federal, a lei éaplicada subsidiariamente, por entidades federativas que não tenham editado normasimilar, aos demais processos administrativos. A edição da lei representou um gran-de avanço para a sociedade, eis que reforçou e amparou a garantia fundamental aoprocesso administrativo.

PRINCÍPIOS ESPECÍFICOS APLICÁVEIS AO PROCESSOADMINISTRATIVOSem dúvida, são aplicáveis ao processo administrativo, de forma mais incisiva,

ou não, variados princípios constitucionais e, dentre estes, os princípios que nortei-am a atuação administrativa, aos quais a leitura deve ser remetida.

De todo o modo, a Lei Nº 9.784/1999 menciona, em seu Artigo 2º, caput, osprincípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e efi-ciência. Neste compartimento, entretanto, cumpre tratar tão somente daqueles maisespecíficos ao processo administrativo.

PRINCÍPIO DA AMPLA DEFESAA ampla defesa é um princípio assegurado pelo Artigo 5º, LV, da Constituição

Federal, bem como pelos incisos II e III, § 1o, do Artigo 41 e pelo Artigo 247, comogarantia do processo administrativo de que resulte perda do cargo de servidor está-vel. A Lei Nº 9.784/1999 acolheu expressamente este princípio em seu Artigo 2º. Aampla defesa, em conjunto com o contraditório, constitui desdobramento do princí-pio do devido processo legal.

É inerente ao exercício da ampla defesa que o indiciado tenha conhecimento doque está sendo acusado, ou, por outra, qual infração foi por ele, supostamente come-tida, além de todos os detalhes necessários para a elaboração da defesa. No curso doprocesso a garantia se concretiza pelo direito ä informação, como o acesso aos autose a extração de cópias e, ao final, pelo conhecimento da fundamentação e motivaçãoda decisão; e pelo direito à reação, como a apresentação de documentos, pela defesae produção de provas prévias à decisão, esta sujeita à interposição de recursos. Emsíntese, o direito à ampla defesa impõe à autoridade o dever de observância dasnormas processuais e de todos os princípios incidentes sobre o processo.

24


PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIOO Contraditório, princípio que também é assegurado pelo Artigo 5º, LV, da

Constituição Federal e acolhido expressamente pelo Artigo 2o da Lei Nº 9.784/1999,traduz-se na efetiva participação do acusado na instrução do processo, ativa e críti-ca, de modo que ele produza suas próprias razões e provas e que possa contestarargumentos e formação probatória que lhe sejam desfavoráveis. O contraditório re-flete um diálogo, uma alternância bilateral da manifestação das partes conforme afase do processo e a decisão final. A eficiência do contraditório depende que sejasopesada a dialética processual.

A decisão do processo deve ser tomada em vista dos pensamentos contrapostose do cotejo das posições distintas. O contraditório permite que todos os envolvidostenham as mesmas oportunidades de convencimento. Assim como a ampla defesa,ele é um princípio inerente ao devido processo legal.

PRINCÍPIO DO FORMALISMO MODERADOO formalismo moderado determina a adoção de ritos e formas mais simples,

importando, porém, no dever de serem resguardadas as formalidades necessárias àsegurança jurídica, à observância de direitos, principalmente aos princípios do con-traditório e da ampla defesa e ao atendimento do fim almejado.

No processo administrativo adota-se a instrumentalidade das formas, de modoa significar que, sem ofensa ao princípio da legalidade, podem ser dispensadas for-malidades excessivas que não prejudiquem terceiros nem comprometam o interessepúblico. O que não implica afirmar o informalismo, nem mesmo a favor do admi-nistrado, pois a forma está intimamente relacionada ao processo administrativo, eisque a ausência de formas não oferece critérios objetivos de decisão. O princípiotambém não pode ser utilizado como excusa ao cumprimento da lei.

De igual modo, a moderação indicada pode ser conducente à idéia, segundo aqual dúvidas em relação às formalidades devem ser interpretadas a favor do admi-nistrado, para evitar que as formas sejam vistas como um fim em si mesmo, afastan-do a finalidade. O disposto nos Artigos 2°, VIII e IX, 7° e 22, da lei utilizada comoreferencial, reflete a preocupação do legislador com o formalismo moderado noprocesso administrativo.

PRINCÍPIO DA OFICIALIDADEO princípio da oficialidade confere à autoridade competente, diferentemente

do processo judicial, o dever de inaugurar processo independentemente de provoca-ção, além do dever de impulsioná-lo e decidi-lo. Isso decorre do fato de que a Admi-nistração pública tem o dever de satisfazer o interesse público e, diante da existênciade uma infração ou de um conflito, impõe-se-lhe dar ensejo a uma decisão, seja qualfor. Não há, portanto, dependência da provocação de um particular, pois muitasvezes o interesse deste é o da não instauração do processo, circunstância que podeser contrária ao interesse público.

25


A Administração, mesmo com a renúncia ou desistência do interessado, tem odever de dar prosseguimento ao processo, de providenciar a produção de provas,solicitar laudos e pareceres, ou seja, realizar tudo o que for necessário para ensejaruma decisão conclusiva, salvo se o processo cuidar do interesse exclusivo doparticular, caso em que poderá ser arquivado, conforme dispõe o Artigo 40 daLei Nº 9.784/1999. Entretanto, o dever de instrução de ofício não pode ser invo-cado para retirar ou mitigar a participação do acusado ou dos litigantes em pre-juízo do contraditório e da ampla defesa. A oficialidade determina, ainda, que doprocesso que resultar sanção administrativa, a revisão pode dar-se de ofício ou porprovocação. Na Lei Nº 9784/99 o princípio da oficialidade é defendido nos Artigos2°, XII; 5°; 29 e 51 §2°.

PRINCÍPIO DA VERDADE MATERIALVerdade material significa que, diferentemente do processo judicial civil, ori-

entado pela verdade formal, ou seja, aquela que se encontra nos autos, o julgador noprocesso administrativo deve buscar sempre a verdade real, ainda que tenha que sevaler de outros elementos além daqueles trazidos aos autos, auxiliado pelo princípioda oficialidade. A autoridade não fica na dependência da iniciativa das partes, nemfica restrita ao exame de suas alegações. Entretanto, se a decisão não se ajustar aosfatos verdadeiros ela será viciada. Este princípio tem raiz no princípio da indisponi-bilidade do interesse público.

FASES DO PROCESSO ADMINISTRATIVOO processo administrativo é orientado por uma seqüência lógica e ordenada de

atos e formalidades para obtenção de uma manifestação decisória da Administra-ção. A doutrina diverge a respeito da nomenclatura e do número de fases do proces-so, aqui trataremos de três fases: instauração; instrução e decisão.

A instauração pode ocorrer a pedido ou de ofício, ela se encontra disciplinadanos Artigos 5° a 8°, da Lei Nº 9.784/1999. Quando de ofício, a instauração podematerializar-se por diversas formas como: decreto, portaria, auto de infração, notifi-cação, despacho, representação, ordem de serviço e outras. A instauração não con-tém manifestação opinativa ou dispositiva, o ato deve apenas descrever os fatos, acapitulação tipológica e sancionatória em tese aplicáveis e a autoridade deflagrado-ra. Quando a instauração for provocada pelo interessado, em regra, ocorrerá atravésdo direito de petição, conforme prevê o Artigo 5º, XXXIV, a, da Constituição Fede-ral. O direito de petição, muitas vezes intitulado como de representação ou de re-querimento, não exime o Poder Público de receber e processar o pedido, salvo se omesmo não tiver amparo legal.

O requerimento de instauração contendo a indicação da autoridade a que é diri-gido, deve mencionar a identificação do requerente que o datará e o assinará, aexposição dos fatos motivadores do pedido. O pedido com seus fundamentos deveser certo e determinado, aceitando-se que seja alternativo, sucessivo ou cumulado.

26


A instauração do processo administrativo impede a Administração de procedera autuações acerca do mesmo fato e produz todos os efeitos da citação no processojudicial, interrompendo, deste modo, o prazo prescricional.

Uma vez instaurado o processo, cabe à Administração, como decorrência doprincípio da oficialidade, dar-lhe impulso até a produção do ato conclusivo.

A instrução é eminentemente orientada pelos princípios do devido processolegal, contraditório e ampla defesa e oficialidade, além dos demais princípios. Ainstrução deve respeitar os direitos e garantias das partes envolvidas, permitir oafloramento da verdade material, a satisfação do interesse público e a realização dajustiça. Nenhuma decisão deve ser tomada sem o competente e adequado processoadministrativo, não importando se o conteúdo é sancionatório ou não, o devido pro-cesso legal deve ser observado. A adequada instrução do processo conduz a umadecisão justa.

Na instrução colhem-se os elementos de fato e de direito que compreendem aprodução de argumentos, de provas documentais, periciais e testemunhais eventual-mente necessárias, a emissão de pareceres e relatórios técnicos ou jurídicos e, se foro caso, consultas e audiências públicas, permitindo a reunião de todas as informaçõesnecessárias para a decisão. Ressalte-se que por força do princípio da oficialidade acondução dos atos de instrução é encargo da Administração, exemplo disso, e da mí-nima oneração do interessado, é o que dispõe o Artigo 37 da Lei Nº 9.784/1999,segundo o qual a Administração deverá solicitar de ofício documentos ou cópias exis-tentes na própria Administração ou em outro órgão administrativo.

De acordo com os Artigos 5°, LVI, da Constituição Federal e 30 da LeiNº 9.784/1999 é proibida a utilização de prova obtida por meios ilícitos. Entre-tanto, diante da dúvida acerca da ilicitude ou licitude de determinada prova, aposição do intérprete deverá ser mais favorável às provas produzidas pela defesaem razão do princípio in dubio pro reo.

O órgão de instrução, no caso em que não lhe seja atribuída competência paraemitir a decisão final, deverá elaborar um relatório do desenvolvimento do feito,contendo uma proposta de decisão justificada, conforme dispõe o Artigo 47 da LeiNº 9.784/1999. A proposta tem efeito opinativo e não vinculante.

Reunidos todos os elementos necessários, seja da análise do relatório elaboradopelo órgão de instrução ou não, a autoridade competente fixa o teor do ato decisórioe o formaliza. A Administração tem o dever de decidir explicitamente, no prazolegal de trinta dias do término da instrução, prorrogáveis por igual período e motiva-damente, de acordo com o disposto nos Artigos 48, 49 e 50, da Lei Nº 9.784/1999,7

que impõe o dever de motivação.A decisão, a exemplo do prescrito no Artigo 458 do Código de Processo Civil,

até como garantia do direito ao recurso, deve conter um resumo de todo o processo

7 A Constituição Federal impõe aos Tribunais o dever de motivação em suas decisões administrativas,no art. 93, X, da Constituição Federal.

27


(relatório), a fundamentação e a parte dispositiva. O julgador deve fixar as razões detécnica jurídica que constituirão as premissas da decisão, devendo esta harmonizar-se com a fundamentação e revelar-se apta ao convencimento de terceiros. A partedispositiva encerra a decisão em sentido estrito.

A decisão de mérito irrecorrível ou irrecorrida põe fim ao processo, mas serecorrível e desfavorável ao interessado tem este, por força dos incisos LIV e LV doArtigo 5º, da Constituição Federal, o direito ao duplo grau de jurisdição, aqui enten-dido como o direito de recorrer à instância superior. Este direito fundamental étambém reconhecido pelo Pacto de São José da Costa Rica.

SINDICÂNCIA E PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARTítulos que, pela abrangência têm ocupado o tempo e o raciocínio dos mais

conceituados tratadistas do Direito público, pela abrangência e complexidade, a Sin-dicância e o Processo Administrativo Disciplinar, continuam a gerar controvérsias ea requerer melhor atenção não só do legislador, mas também, da doutrina e da juris-prudência no Brasil.

A Lei Nº 8.112/1990, que estabelece o Regime Jurídico dos Servidores Públi-cos Civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, em consonân-cia com a Constituição Federal, além de garantir direitos ao servidor público, tam-bém prescreve deveres e proibições ao longo dos Artigos 116 e 117.

Pela inobservância dos deveres ou infringência às proibições, há indicação daprática de um possível ilícito administrativo sujeitando o servidor a ter a sua eventu-al falta ou ato reprovável apurado pela Administração pública. É dever da autorida-de que tiver ciência de irregularidade no serviço público, comunicar a autoridadecompetente ou promover a apuração, sob pena de tornar-se co-responsável.

A apuração de um fato que caracterize falta funcional ou ilícito administrativopode dar-se através da sindicância ou do processo administrativo disciplinar.

A sindicância, a rigor, é um procedimento administrativo de cunho eminente-mente investigatório, o qual, por não encerrar acusação, prescinde de defesa e, por-tanto, admite a aplicação de sanção. A sindicância, em sua concepção mais pura érealizada para apurar fatos e eventual presunção de autoria, constituindo improprie-dade dirigi-la contra uma pessoa em especial. Esta espécie de procedimento desti-na-se a responder a dois questionamentos distintos: se o fato é irregular ou não, casoseja, se há presunção de autoria, nada além.

A sindicância, deste modo, se assemelha ao Inquérito Policial, onde não háacusação e, portanto, prescindível de defesa. As Comissões Parlamentares de Inqu-érito também deveriam ostentar este caráter investigatório, o que, lamentavelmente,muitas vezes não ocorre na prática.

De grande importância para a efetiva realização do fim a que se propõe umasindicância ou um processo administrativo é a existência de comissões permanen-tes. Não deve ser admitida uma comissão de sindicância ou de processo administra-tivo constituída após a constatação de fato presumivelmente reprovável, ou do acon-

28


tecimento a ser apurado. Até em homenagem ao princípio do juiz natural, a comis-são deve ser permanente, para evitar que o Administrador, ao seu talante, selecioneos membros integrantes com o intuito pré-concebido de absolver ou punir. Com estacautela impede-se que o Administrador Público exerça perseguições ou seja levianona consecução do processo.

O procedimento de sindicância, em geral, observa as fases de: instauração, ins-trução e relatório. Elaborado o relatório, da sindicância pode resultar: (i) o arquiva-mento do caso se inexistir infração, irregularidade ou autoria; (ii) pode ocasionar aabertura de processo administrativo disciplinar.

Muito embora a Lei Nº 8.112/1990 em seu Artigo 145, contenha previsão con-ducente a possibilidade da sindicância resultar em aplicação da penalidade de ad-vertência ou suspensão de até trinta dias, discorda-se da prescrição. Na verdade, alei estatutária, por assim dispor incorre em grave equívoco, pois a aplicação de pe-nas só pode decorrer de processo administrativo. De todo o modo, comuta-se a erro-nia através de uma interpretação conforme a Constituição.8 Assim, deve-se inter-pretar o dispositivo em comento sob a ótica constitucional, conferindo-se ao proce-dimento fiel observância a todos os princípios inerentes aos processos administrati-vos.

Quando o fato é notoriamente irregular e de autoria conhecida, não há necessi-dade da sindicância, podendo-se instaurar diretamente o processo administrativodisciplinar. No caso de a sindicância constatar a irregularidade do fato e presumirsua autoria, instaurado o processo administrativo disciplinar, ele será instruído comos respectivos autos.

O processo administrativo disciplinar constituindo-se em uma das modalidadesde processo administrativo é o meio, composto de uma sucessão de atos e solenida-des legalmente previstas, destinado a apurar infrações já detectadas, presumivel-mente cometidas por determinado(s) servidor (es) público (s), aplicando-se, quandofor o caso, as penalidades cabíveis. Como já frisado em outras oportunidades, aConstituição Federal, em seu Artigo 41, II, garante ao servidor estável que a perdado cargo só ocorrerá mediante processo administrativo em que lhe seja asseguradaampla defesa, no caso, trata-se de processo administrativo disciplinar.

Ressalte-se aqui, todas as considerações manifestadas e atinentes ao processoadministrativo em geral. O processo administrativo disciplinar, deve obedecer, as-sim, a todos os princípios e garantias concebidos pelo ordenamento jurídico, nabusca da realização do interesse público.

Num primeiro estágio de análise, avulta o princípio constitucional do devidoprocesso legal, previsto no Artigo 5o, LIV, da Constituição Federal. A correta inter-

8 A interpretação conforme a Constituição, de conformidade com o anteriormente explanado, implicano dever do intérprete em, antes de proclamar a inconstitucionalidade da lei, tentar harmonizar seuscomandos com o texto constitucional.

29


pretação desse princípio indica que todo processo deve obedecer a uma seqüêncialógica de etapas, legalmente prevista, previamente conhecida pelo litigante ouacusado, de modo que o sujeito processual não enfrente surpresas em seu trâmite,o que poderia dificultar a tomada de posições ou o exercício do direito de defesa.Assim, além de assegurar, com toda plenitude, o contraditório e a ampla defesaincrementada por todos os meios e recursos a ela inerentes, impõe-se a observân-cia do princípio do juiz natural (Artigo 5°, XXXVII, da Constituição Federal),através do qual a pessoa haverá saber com antecedência quem se encarregará doofício do julgamento, ou, por outra, que há um juiz pré-estabelecido. Desta formacomo anteriormente afirmado, os princípios do devido processo legal e do juiznatural, impõem a designação, pela autoridade administrativa, de comissões depoder disciplinar permanentes, que antecedam a apuração dos fatos consideradosreprováveis.

O processo administrativo é dialógico, composto pela tese, antítese e síntese,ou seja, acusação, defesa e decisão.

Em geral, nas leis estatutárias, o processo administrativo disciplinar é compos-to de três fases: instauração, inquérito e julgamento. A instauração ocorre com o atoda autoridade competente, determinando o início do processo administrativo disci-plinar. O ato deve identificar o servidor indiciado, enunciar os fatos e condutas lheimputadas, assim como os dispositivos legais aplicáveis. É essencial que o ato sejabem elaborado, especificando o motivo com total clareza para oportunizar o exercí-cio do direito à ampla defesa. A instauração, no mais das vezes, coincide com aconstituição da comissão processante o que não é recomendável, conforme ressalvafeita sobre a necessidade de comissões permanentes.

O inquérito compreende a instrução, a defesa e o relatório. A instrução se ca-racteriza pela busca de elementos de fato e de direito acerca das circunstâncias docaso e da conduta do acusado. Quando precedido de sindicância, esta integrará oprocesso administrativo disciplinar como peça informativa da instrução

A defesa, propriamente dita, ocorre após a instrução e consiste na apresentaçãode peça técnica redigida por advogado. Perceba-se que, a partir da consagração pelaConstituição Federal de 1988 de um núcleo mínimo processual a ser observado emprocesso judicial ou administrativo (Art. 5º, LV), não há como prescindir de defesatécnica. Ingredientes como prescrição, presunção de inocência, devido processo le-gal, contraditório e ampla defesa com todos os meios e recursos inerentes, jamaisserão eficientemente manejados por quem não detenha conhecimento pleno do or-denamento jurídico. Apresentada a defesa, a comissão elaborará um relatório con-tendo a descrição dos fatos e das provas, a síntese dos depoimentos e dos argumen-tos de defesa e concluirá, fundamentadamente, a respeito da condenação ou absol-vição do acusado.

O julgamento compete à autoridade que instaurou o processo, outra execrávelanomalia do processo administrativo disciplinar no Brasil. Trata-se de um processo

30


assemelhado àquele vivenciado nos tempos da Inquisição, onde a mesma autorida-de administrativa que acusa é quem julga a matéria.9 O julgamento determinará se oacusado deve ser condenado ou absolvido e, se condenado, a sanção a ser aplicada.

A Lei Nº 8.112/1990, em seu Artigo 168, determina que o relatório da comis-são tem efeito vinculante, ou seja, o julgamento deve acatar o relatório da comissão,salvo quando contrário às provas dos autos e neste caso, a autoridade julgadora,desde que motivada, poderá diminuir ou agravar a penalidade ou isentar o servidorde responsabilidade.

A sanção, quando corretamente aplicada no processo administrativo disciplinartem caráter reparatório e deve servir como fator de desincentivo ao quadro funcio-nal à prática de atos reprováveis. Por igual, a sanção reveste-se de efeito moral queultrapassa a Administração pública e alcança a coletividade.

Sendo o direito um todo, só repartido por questões eminentemente didáticas,alguns princípios do direito penal devem ser observados nos processos administra-tivos, a saber: os princípios da reserva legal e da tipicidade normativa, segundo osquais não há sanção administrativa admissível sem prévia capitulação legal (lei emsentido formal); a sanção deve ser proporcional à gravidade da falta que, no caso doprocesso administrativo, tem como pena capital a demissão; a proibição da reforma-tio in pejus, que proíbe que a parte tenha sua situação agravada sem contraditório,eis que seria a negação da ampla defesa garantida pela Constituição.10 Quando ojulgador, em razão do princípio da legalidade e da obrigação da busca da verdadematerial, reconhecer que a decisão pode ser agravada, deverá cientificar o recorren-te para que formule suas alegações, instaurando-se, desse modo, o contraditório, oque certamente não haverá de configurar a reformatio in pejus. Outro princípio dedireito penal que deve ser aplicado no processo administrativo é o da aplicabilidadeda lei posterior mais benéfica ao servidor. Além destes, aplica-se também a presun-ção de inocência que conduz ao princípio “na dúvida, pró-administrado”.

Importante ressaltar que a Constituição Federal de 1988 eliminou o instituto da“verdade sabida”, de modo que nenhuma pena pode ser aplicada diretamente, sen-do sempre imprescindível o devido processo administrativo disciplinar. A verdadesabida, ocorrente quando o fato é confessado, documentalmente provado ou mani-festamente evidente, somente pode ser aproveitada como fator de eliminação daprévia sindicância. Nada mais.

9 No processo administrativo disciplinar, a provocação, vale dizer a instauração, é outorgada à autori-dade (Lei Federal Nº 8.112/1990 - Art. 143), que, no mais das vezes, é a própria encarregada dojulgamento. No denominado processo inquisitivo ou inquisitório - aquele em que o encarregado dainstauração confunde-se com o julgador - a inconveniência é demonstrada pela iniludível predisposi-ção à aplicação da sanção, comprometendo a idéia de imparcialidade. No processo acusatório, aorevés, - o acusador e o acusado encontram-se em pé de igualdade; é um processo de ação, com asgarantias da imparcialidade do julgador, do contraditório e da publicidade. O procedimento adminis-trativo disciplinar no Brasil, como referido no texto, se assemelha ao antigo processo inquisitório.10 Conferir o parágrafo único do Artigo 64 da Lei Nº 9.784/1999.

31


LOS CRITERIOS PARA DETERMINAR EL ALCANCEDE LA COMPETENCIA DE LOS ÓRGANOSY LOS ENTES DEL ESTADO


Es Abogado, Doctor en Ciencias Jurídicas y Sociales y Docente en Derecho Público, egre-sado en los tres casos de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UniversidadNacional de La Plata.En la actualidad, es Profesor Titular de Derecho Administrativo en las Facultades de Dere-cho de la Universidad de Buenos Aires, de la Universidad Austral y de la UniversidadCatólica Argentina, y ha sido Profesor Titular de la misma asignatura en la Facultad deCiencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata.En la Universidad Austral es Director del Departamento de Derecho Administrativo de laFacultad de Derecho, del cual dependen la Maestría en Derecho Administrativo y losCursos de Especialización en Derecho de la Regulación de los Servicios Públicos, enDerecho Ambiental y en Derecho de las Telecomunicaciones. Fue Director de la Maestríay del Curso de Servicios Públicos, desde su creación hasta marzo de 2003.Integra el Instituto de Derecho Administrativo de la Academia Nacional de Derecho yCiencias Sociales desde 1985; es Profesor Invitado del Instituto Nacional de Administra-ción Pública de España y vocal del Consejo Académico para Asuntos Iberoamericanos deese Instituto. Ha sido incorporado como miembro honorario por el Instituto de Estudiosde Derecho Administrativo de la Provincia de Mendoza y por el Instituto de Derecho Admi-nistrativo del Foro de Abogados de la Provincia de San Juan. Fue también Director delInstituto de Derecho Administrativo “Bartolomé A. Fiorini” de la Facultad de CienciasJurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata.Pronunció numerosas conferencias en el país y en el exterior, tanto en Europa como en Centroy Sudamérica, y ha integrado jurados para cubrir cátedras de la especialidad en diversas uni-versidades nacionales y comités de selección para designar funcionarios públicos.Es el jurista designado en el área Derecho Administrativo para integrar la Comisión deJuristas creada por la Ley Nº 24.967 con el fin de elaborar el Digesto Jurídico Argentino.Actualmente es Vicepresidente de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo, Pre-sidente del Foro Permanente de Profesores de Derecho Administrativo de esta Asociación yha sido elegido recientemente Secretario General del Foro Iberoamericano de DerechoAdministrativo, en la reunión realizada por este nucleamiento en La Coruña.Es, además autor de varios libros y de numerosos artículos sobre la especialidad, colabo-rador permanente de diversas revistas jurídicas y Director del suplemento de DerechoAdministrativo de la revista El Derecho.Posee una dilatada trayectoria en la función pública como Auditor de la Armada Argen-tina, Director General de Asuntos Jurídicos en los ex Ministerios de Bienestar Social de laNación y de Obras y Servicios Públicos de la Nación, Asesor Externo de la Procuración delTesoro de la Nación, Jefe del Gabinete de Asesores del Ministerio de Justicia, integrantedel Consejo de la Magistratura Nacional en representación del Poder Ejecutivo y SíndicoGeneral de la Nación. Desde el año 2002, es Conjuez de la Corte Suprema de Justicia de laNación. Recientemente ha sido propuesto por la Federación Argentina de Colegio de Aboga-dos (FACA) a la Procuración del Tesoro de la Nación, como experto en Derecho Adminis-trativo para temas vinculados con la defensa del Estado Nacional en los Tribunales Arbi-trales Internacionales.En el área de su especialidad, ha ejercido la profesión en el ámbito privado como Abogado,Consultor y Árbitro Internacional, cargo este último en el cual se desempeña actualmentecomo titular del Estudio Comadira-Abogados.

32


CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS.EL INTERROGANTE PLANTEADOEl filósofo español Ortega y Gasset, recordado por Rafael Entrena Cuesta, se

preguntaba en una de sus obras: “¿Quién es el sujeto de esa acción humana que llama-mos ‘mandar’ / ‘prohibir’ legalmente? ¿Quién nos ‘prohíbe’? ¿Quién nos ‘manda’?”.Y respondía: “No es el hombre guardia, ni el hombre alcalde, ni el hombre Jefe delEstado el sujeto de ese hacer que es ‘mandar’ o ‘prohibir’. Quien prohíbe y quienmanda es el Estado”. Y añadía más adelante: “¿Es el Estado un hombre?”. “No”,respondía. Y Luis XIV se equivocó gravemente al pensar que el Estado era él, a talpunto que pagó su error con la cabeza de su nieto. Ni en la más extrema autocracia elEstado ha sido un hombre. Éste será, en todo caso, quien cumple una función delEstado.1

Entrena Cuesta afirma que pocas veces se ha resuelto de modo más elegante yclaro la cuestión del porqué de la atribución de ciertas conductas al Estado. Empero,respondido ese interrogante, cabe, entonces, preguntar hasta dónde puede mandarválidamente el órgano o el Estado. ¿Cuál es el contenido de su poder?

Las competencias se pueden atribuir de acuerdo con criterios materiales, territoria-les, de grado o temporales. De ahí su consabida clasificación en razón de la materia, delterritorio, del grado o del tiempo. En esta exposición, procuraré presentar la cuestiónrelativa al contenido material o sustancial de aquéllas.

CUÁL ES EL CONCEPTO DE COMPETENCIALa competencia se puede entender como el conjunto de poderes, facultades y

atribuciones que el ordenamiento jurídico otorga a un ente u órgano del Estado,conforme con la doctrina que utiliza el término en un sentido genérico al compren-der en él no sólo la aptitud legal de obrar de los órganos, sino, también, de los entes.2

Según otra orientación, se puede entender como el círculo de atribuciones de unórgano en su relación con los demás, postura ésta que emplea la palabra capacidadpara referirse a los fines de las personas y que excluye, respecto de ellas, el uso deltérmino competencia.3

Desde una visión de claras reminiscencias procesalistas y predominante en ladoctrina italiana, la competencia es definida como la medida de la potestad atribuidapor el ordenamiento jurídico a un órgano o ente.4

1 Entrena Cuesta, Rafael, Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Tecnos, 1994, V. I/2, 10ª ed., pp. 51y 52.2 Sayagués Laso, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, I, 8ª ed. puesta al día por Daniel HugoMartins, Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, 2002, p. 193; Marienhoff, Miguel S., Tratadode Derecho Administrativo, T. I, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1990, 4ª ed. actualizada, p. 572, nota 117.3 García Trevijano Fos, José A., Principios Jurídicos de la Organización Administrativa, Madrid,Instituto de Estudios Políticos, 1957, p. 187; Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho Administra-tivo, Madrid, Tecnos, 1989, V. I, 11ª ed., p. 424, aunque acepta la utilización práctica del término com-petencia en un sentido genérico.4 Alessi, Renato, Instituciones de Derecho Administrativo, T. I, Barcelona, Editorial Bosch, 1970, p. 99.

33


Bien se ha señalado que estas definiciones cuantitativas permiten advertir lainescindible vinculación que existe entre la competencia y el poder5 y, asimismo,evidenciar el error de remitir el sentido de aquélla sólo a una cuestión relativa a ladivisión del trabajo. Una relación que no podía pasar inadvertida, por ejemplo, paraCarl Schmidt, quien señala que, en realidad, el Estado no se presenta sino bajo laconfiguración de una determinada competencia,6 una vinculación que, figuradamente,como lo hace Berthélemy en el prólogo a la obra de Mayer,7 autoriza a describir elEstado Moderno, después de la Revolución Francesa, como una máquina sabia derodajes múltiples. Una relación, en fin, que hoy en día debe gravitar para visualizarla competencia como una autorización, una limitación y también como un mandatoconformador de la realidad.8

Esta indudable vinculación entre la competencia y el poder habilitaría a consi-derar la competencia –si se intentara una concepción integradora de las dos ideasexpuestas– como el conjunto de facultades, poderes y atribuciones que, conferidaspor el ordenamiento jurídico a los órganos y entes estatales, determina el alcancematerial, territorial, de grado o temporal de la potestad asignada al órgano o ente deque se trate.9

SIGNIFICACIÓN TÉCNICO JURÍDICAHe expuesto el concepto jurídico de competencia y procurado de ese modo

despojar la anfibología de la palabra, referible, como es sabido, también a la aptitudo idoneidad para el desempeño de una tarea o función o a la concurrencia de activi-dades para el logro de un fin, acepción, esta última, incorporada en el ámbito jurídi-co, en especial en la esfera de los procedimientos de selección de contratistas o defuncionarios.

Ahora bien: dado ese concepto jurídico cabe, entonces, plantear su ubicaciónsistemática.

En ese contexto, la competencia se puede considerar como un principio generaldel Derecho, como un principio jurídico de la organización administrativa o comoun elemento esencial del acto administrativo.

En la doctrina francesa, Jèze10 destacó la significación del derecho en generalcomo reglamentación de la capacidad de los individuos y de la competencia de los

5 Del Burgo y Marchán, Ángel M., El principio general de competencia en Derecho Administrativo,Madrid, Actualidad Editorial, 1990, p. 199.6 Recordado por Del Burgo y Marchán, op. cit., p. 200.7 Mayer, Otto, Derecho Administrativo Alemán, T. I, Buenos Aires, Depalma, 1949, Prólogo, p. XI.8 Forsthoff, Ernst, Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1958,pp. 109 y 573.9 Idea insinuada en un voto (punto X.1.) del juez Pedro Coviello en la causa “Herpazana” (CNCAF,23-11-95, Sala I, “Herpazana”, La Ley, 1997-C-309, con nota de Mario Rejtman Farah).10 Jèze, Gastón, Principios Generales del Derecho Administrativo, I, Buenos Aires, Depalma, 1948,pp. 9 y 10.

34


agentes públicos. Determinar la capacidad de un individuo o la competencia de unagente es, decía el maestro francés, establecer lo que uno y otro podrán querer jurí-dicamente, y en qué condiciones, para que la manifestación de voluntad tenga valorjurídico.

Entre los autores españoles García de Enterría y Fernández abordan el tema altratar, primero, el principio de legalidad, y, después, el elemento subjetivo del actoadministrativo, dentro del cual la incluyen como un componente,11 aunque no esinfrecuente que su estudio se realice como principio jurídico o técnica de la organi-zación administrativa y, a la vez, como requisito del acto.12

En la doctrina brasileña, Bandeira de Melho la considera al tratar la organiza-ción administrativa, pero no la incluye como elemento del acto, sino, en todo caso,como un atributo del presupuesto subjetivo de la existencia de éste.13 En tanto, en ladoctrina mexicana, Fraga la estudió como elemento del acto administrativo,14 mien-tras que, por su lado, Fernández Ruiz, al enunciar los elementos de los contratosadministrativos, la excluye como tal, valorándola como presupuesto de validez deéstos.15

En nuestro país es considerada normalmente como principio de la organiza-ción administrativa y también como un requisito esencial del acto administrativo,esto último en razón de lo dispuesto por el Artículo 7º, inciso a) de la Ley Nacio-nal de Procedimientos Administrativos, que la enuncia como tal. A este respecto,cabe recordar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación tuvo ocasión deexpresar que cuando un órgano de la Administración ejercita una atribución deter-minada es preciso que cuente con la aptitud legal para llevarla a cabo, puesto queello hace a su propia competencia, elemento que reviste carácter esencial en todoacto administrativo.16

En esta exposición la trataré como principio jurídico de la organización admi-nistrativa, con la aclaración de que su consideración es también procedente en lateoría del acto administrativo, y sin dejar de destacar que, como se verá, el institutono está desprovisto de implicancias jurídico políticas de importancia que la ubican,en cierto modo, en el plano de los principios generales del Derecho administrativo.

11 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás R., Curso de Derecho Administrativo, Madrid,Civitas, 1997, 8ª ed., p. 439 y sigs. y p. 540 y sigs.12 Entrena Cuesta, op. cit., V. I/1, p. 177 y sigs., y V. I/2, p. 63 y sigs.; y Santamaría Pastor, Juan A,Principios de Derecho Administrativo, Madrid, Centro de Estudios Ramón Areces, V. I, 1998, 2ª ed., p.353 y sigs., y V. II, 3ª ed., Madrid, 2002, p. 68 y sigs. y p. 139 y sigs.13 Bandeira de Melho, Celso A., Curso de Directo Administrativo, San Pablo, Malheiras Editores,2003, 17ª ed., p. 356.14 Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, México, Porrúa, 1973, 15ª ed., pp. 122, 276 y sigs.15 Fernández Ruiz, Jorge, Derecho Administrativo. Contratos, México, Porrúa, 2003, 2ª ed., p. 94.16 CSJN, 28-06-1977, “Cima”, Fallos: 298:172, considerando 4.

35


LA DOCTRINALos textos de la disciplinan abordan el estudio del tema señalando algo que se

puede considerar clásico: la competencia equivale, en el Derecho administrativo, ala capacidad del Derecho privado, pero con una diferencia: mientras que en éste lacapacidad es la regla y la incapacidad, la excepción, en Derecho administrativo elprincipio se invierte, porque en él la competencia es la excepción y la incompeten-cia, la regla.17

Sin embargo, también es corriente que ese planteo vaya acompañado por consi-deraciones que relativizan significativamente el enunciado y las consecuencias quede él, así planteado, se deberían derivar.

En la actualidad, los criterios vigentes se pueden reconducir, en lo sustancial, alos siguientes: el principio de la especialidad proyectado desde el Derecho privado,y el que en doctrina se ha dado en llamar postulado de la permisión amplia, deacuerdo con el cual la competencia resulta no sólo de los poderes expresos conferi-dos por la norma, sino, también, de los que puedan derivarse como razonablementeimplícitos en aquellos.

Entre nosotros, Linares fue, quizás, el primero en propiciar la determinación de lacompetencia de las personas y de los órganos públicos, con arreglo al principio dela especialidad utilizado para delimitar la capacidad de las personas jurídicas pri-vadas; principio que, como es sabido, indica que éstas pueden, para los fines de suinstitución, ejercer todos los actos que no les sean prohibidos, conforme determinael Artículo 35 del Código Civil.18

Linares hizo su aporte inspirándose en la construcción pretoriana del Consejode Estado Francés, relativa al recurso contencioso administrativo por desviación depoder, y tomando, al efecto, como dato de la realidad, la experiencia jurídica pro-porcionada por los entes municipales.19

De acuerdo con el pensamiento de este autor, no existe, en rigor, ninguna dife-rencia esencial entre la capacidad de las personas reales y la competencia de laspersonas ideales –entre éstas, el Estado–, pues si bien los entes ideales no puedenexistir si una norma no los crea (principio de juridicidad), lo cierto es que, dada lanorma creadora del ente o del órgano, aquél y éste pueden hacer todo lo no prohibi-do en el ámbito de sus competencias (axioma ontológico de la libertad, según lateoría egológica del Derecho).20

17 Por todos, Marienhoff, Tratado ..., I, op. cit., p. 572.18 Llambías, Jorge J., Tratado de Derecho Civil Argentino, T. II, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1961, p.61 y sigs.19 Linares, Juan F., Poder Discrecional Administrativo, Buenos Aires, 1958, pp. 80-96.20 Cossio, Carlos, La teoría egológica del derecho y el concepto jurídico de libertad, Buenos Aires,Losada, 1944, especialmente p. 315.

36


Con independencia de la discrepancia que pueda guardar con la posición delilustre jurista, no puedo dejar de destacar que los riesgos autoritarios que se hanpretendido asociar a esta concepción no son, en mi opinión, tales, porque Linaresconsidera prohibido todo lo que no corresponda a los fines u objeto del ente, esdecir, a su especialidad,21 sin perjuicio de aceptar también otras prohibiciones resul-tantes del ordenamiento jurídico, incluso tácitas o implícitas.22

Desde una posición filosófica diferente, otros autores han aludido a la especia-lidad como criterio para determinar la competencia de los órganos o entes públicosal referirse, en ese sentido, a la actividad principal de éstos,23 o lo han señaladodirectamente como el principio que regula los criterios rectores de la capacidad delas personas jurídicas y la competencia de los órganos y entes estatales. Cassagnesostiene, en este último sentido, que determinada la especialidad, y dentro de suslímites, la competencia es la regla –salvo respecto de los actos de gravamen y enmateria sancionatoria–, mientras que, fuera de ella, es la excepción. Así, el principiode la especialidad permite superar, aunque no desplazar totalmente, la necesidad deque la competencia esté expresa o razonablemente implícita en una norma, pues ellasurge fundamentalmente, afirma, de la enunciación de objetivos, de principios denormación y de las facultades inherentes.24

Este principio es enunciado expresamente por la Sala III de la Cámara Nacionalde Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal en la causa “Peso”,25 y delmismo modo aparece invocado en dictámenes de la Procuración del Tesoro de laNación.26

Por otro lado, la determinación de la competencia como una aptitud legal de obrarfundada en la autorización legal expresa o virtual fue ya planteada por Bielsa.27

Sin embargo, es Gordillo quien ha desarrollado con amplitud los argumentosque fundan la definición de la competencia como aptitud legal de obrar derivada deuna habilitación normativa expresa o razonablemente implícita.28

21 Linares, “La competencia y los postulados de la permisión”, Revista Argentina de Derecho Adminis-trativo, Nº 2, publicación de la Universidad del Museo Social, Buenos Aires, noviembre de 1971, p. 27.22 Linares, Competencias Administrativas y prohibiciones implícitas, op. cit., Nº 8, Plus Ultra, abril-junio, 1975, p. 17.23 Marienhoff, Tratado..., I, op. cit., pp. 573 y 574.24 Cassagne, Juan C., Derecho Administrativo, T. I, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2002, 7ª ed., pp. 278 y279.25 El Derecho: 114: 231, especialmente considerandos 9 y 10.26 Dictámenes: 154:196; 191:105.27 Bielsa, Rafael, Derecho Administrativo, T. II, Buenos Aires, Depalma, 1955, 5ª ed., p. 14.28 Gordillo, Agustín A., Tratado de Derecho Administrativo. Parte General, T. I, Buenos Aires, EdicionesMacchi, 1974, IX-8 a IX-18. Gordillo rechaza categóricamente la idea de Linares, en particular la aplica-ción, al ámbito de los poderes públicos, del denominado axioma ontológico de la libertad. Aun cuando aéste se lo condicione por el marco de los fines propios del ente, esos fines, sostiene, son tan amplios yextensos que, en la práctica, no habría nada que aquellos no pudieran hacer (op. cit., IX-16, 7.4).

37


Este modo de determinación de la competencia aparece expuesto en el plenariode la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal re-caído en la causa “Multicambio”29 y, en fecha relativamente reciente, aparece aplicadoen un dictamen de la Procuración del Tesoro de la Nación, en el cual es posible hallar,además, una didáctica exposición de los diversos criterios existentes en la materia.30

LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIADE LA NACIÓN

LA CONCEPCIÓN TRADICIONAL SOBRE LOS PODERESIMPLÍCITOS O INHERENTESEl Alto Tribunal tiene una nutrida jurisprudencia acerca de la teoría dada en

llamar de los poderes implícitos (la Corte no distingue, como se lo ha hecho endoctrina, entre éstos y los inherentes) elaborada, en especial, respecto de los poderesdel Congreso y de sus Cámaras, de las Provincias e, incluso, de sus propias atribu-ciones como cabeza del Poder Judicial de la Nación.

Escapa al objeto de esta conferencia abordar en profundidad los diversos pro-nunciamientos de la Corte, pero ello no es óbice para destacar que, tempranamente,el Alto Tribunal tuvo ocasión de puntualizar que sólo a las personas en el ordenprivado es aplicable el principio de que nadie puede ser obligado a hacer lo que laley no mande ni privado de lo que ella no prohíbe, motivo por el cual no es proce-dente su extensión a los poderes públicos.31

Esa idea, que supone la habilitación normativa expresa como sustento de lacompetencia estatal, ha sido, a mi juicio, mantenida en el tiempo, al menos en teoría,pues los denominados poderes implícitos o inherentes –tratados como sinónimos–,que el Alto Tribunal reconoce en el ámbito orgánico antes referido, no pueden impli-car, según la Corte, un desconocimiento de que el principio que sostiene el diseñoinstitucional de la República es que ningún poder puede arrogarse mayores faculta-des que las que le hayan sido expresamente conferidas.32

En el concepto de la Corte, los poderes implícitos son los necesarios para elejercicio de los que han sido expresamente conferidos,33 los imprescindibles para laejecución de éstos, en relación con los cuales carecen de toda independencia y sus-tantividad y no exceden, por ende, el alcance meramente auxiliar, instrumental ysubordinado.34

29 Jurisprudencia Argentina, 1986-I-140, en especial punto 1.a de la sentencia.30 Dictámenes: 246:500.31 CSJN, 22-09-1887, Fallos: 32:135.32 CSJN, 19-08-1999, “Fayt”, Fallos: 322:1616, considerando 9, 2do. párrafo, 2da. parte. (La cursivame pertenece.)33 CSJN, 21-08-1977, “Lino de la Torre”, Fallos: 19:77, en especial p. 239.34 CSJN, 19-10-1995, “Peláez”, Fallos: 318: 1967, considerando 9; “Fayt”, citada, considerando 9,2do. párrafo, 1era. parte, entre otros.

38


De todos modos, corresponde señalar que, más allá del criterio formalmenteestablecido, lo cierto es que la apariencia restrictiva que deviene de la exigenciade norma expresa como base inexcusable de la competencia implícita, y, asimismo, dela categorización subordinada e instrumental de los poderes implícitos, no se co-rresponde, en rigor, con la amplitud que evidencian ciertos pronunciamientos.

Así, por ejemplo, la tensión que media entre el principio de legalidad y la garan-tía de la defensa en juicio, por un lado, y el reconocimiento de poderes disciplinariosa las Cámaras del Congreso sobre terceros ajenos al cuerpo, por el otro, se ha resuel-to en favor del reconocimiento de esos poderes.

Y en relación con las atribuciones de la Corte, no basta más que enunciar susacordadas por las cuales dispuso, con fundamento en sus poderes implícitos o inhe-rentes, la inaplicabilidad, en el Poder Judicial, de cláusulas de diversas leyes, como,por ejemplo, de la Ley Nº 24.624 de Presupuesto del año 1996,35 de la Nº 24.631relativa al impuesto a la

jornadas organizadas - webnodefiles.alumnos-ucalp-info-y-material.webnode.com.ar... · pablo...

Documents