jav ne po li ti ke i problemi modernog up rav lja nja 08... · ... jen ki ns, 1 raz li ko va nje po...

HRVA

TSKA

JAVN

A UP

RAVA

Jav ne po li ti ke i problemi modernog up rav lja nja

Zdrav ko Pe tak*

UDK 35.076 323:35.07Preg led ni znan stve ni rad (re view scien ti fic pa per)Prim lje no 16. 5. 2008.Prih va }e no 13. 6. 2008.

U ra du se raz mat ra od nos jav nih po li ti ka i mo der nog kon-cep ta up rav lja nja (go ver nan ce). Iz raz up rav lja nje u os no vi oz na~uje nov ob lik ve ze po li ti ke, up ra ve i dru{ tva, ko ji se vi {e ne zas ni va na is klju ~i voj do mi na ci ji sfe re po li ti ke u od no su pre ma up ravi i ho ri zon ta lnoj sferi dru{ tva. Raz li ~i-ti pris tu pi jav nim po li ti ka ma na raz li~it na ~in pos tav lja ju prob lem tih tri ju sfe ra, no neo vis no o na ~i ni ma pos ti za nja ko he ren tnos ti iz me |u njih, sve ih ka rak te ri zi ra nadom je{ }i-va nje tra di cio nal nog pris tu pa os tva ri va nja ko lektiv nih ci lje-va zas no va nog na na~e lu »za po vi je daj i nad zi raj« na ~e lom pre go va ra nja raz li ~i tih sek to ra i ra zi na.

Klju~ ne ri je ~i: jav ne po li ti ke, po li ti ka i up ra va, up rav lja nje, bi rok ra ci ja ko ja stva ra po li ti ke, koor di na ci ja jav nih po li ti ka

Raz voj jav nih po li ti ka i uvo |e nje po li cy zna nos ti kao aka dem ske dis cip li ne u dru goj po lo vi ni dva de se tog sto lje }a nisu sa mo u zna ~aj noj mje ri iz mi je-

* Prof. dr. sc. Zdrav ko Pe tak, iz van red ni pro fe sor i vo di telj Od sje ka za jav ne po li ti ke, ma na ge me nt i raz voj Fa kul te ta po li ti~ kih zna nos ti Sveu ~i li{ ta u Zag re bu (as so cia te pro fes-sor, head of the Di vi sion for Pub lic Po li cies, Ma na ge me nt and De ve lop me nt, Fa cul ty of Po li ti cal Scien ce, Uni ver si ty of Zag reb)

444Zdravko Petak: Javne politike i problemi modernog upravljanja

HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 443–462

HRVATSKA JAVNA UPRAVA

nili pri ro du po li ti~ ke i os ta lih dru{ tve nih zna nos ti, ve} su do veli do pos ve druk ~i jeg ra zu mi je va nja o od no su po li ti ke i jav ne up ra ve. Pre ma tra di cio-nal nom shva }a nju pro ces se di je lio na dvi je fa ze: pr vi dio bio je po li ti~ ki, a ti cao se od lu ka po du ze tih ra di pos ti za nja ci lje va naz na ~e nih po li ti~ kim pro ce som (po li cy), dok se dru gi od no sio na pro vo |e nje od lu ka do ne se nih ti je kom tog pro ce sa (up ra va).1

Tra di cio nal no raz li ko va nje po li ti ke i up ra ve od ra ̀ a va lo se i u aka dem skoj pod je li pred me ta is tra ̀ i va nja, pre ma ko jem je pod ru~ je is tra ̀ i va nja po li ti~-ke zna nos ti tre ba lo bi ti for mu li ra nje i le gi ti mi ra nje po li ti ke, a pod ru~ je is-tra ̀ i va nja zna nos ti o jav nom up rav lja nju im ple men ta ci ja po li ti ke ut vr |e ne po li ti~ kim pro ce som. Tak vo se raz li ko va nje, me |u tim, pos tup no po ~e lo do vo di ti u pi ta nje. Po ka za lo se nai me da je ve za iz me |u po li ti ke i jav ne up-ra ve mno go kom plek sni ja ne go {to se mis li lo. U mno go ve }oj mje ri po ~e lo se go vo ri ti o is prep le te nos ti po li ti ke i jav ne up ra ve, ta ko da je jav na up ra va znat no vi {e oz na ~e na po li ti~ kom no {to se to pri je mis li lo. Jed na ko ta ko, po ka za lo se da po li ti ~a ri u do no {e nju od lu ka u mno go ve }oj mje ri ovi se o su ges ti ja ma i ek sper ti zi dr ̀ av nih slu` be nika no {to su kad ri pri mi je ni ti svo ju is klju ~i vu po li ti~ ku vo lju (de Mon tric her, 2003: 295).Ta kav je raz voj, ~i ni se, bio uz ro ko van dva ma te melj nim raz lo zi ma. Ek span-zi ja jav nih po li ti ka {to su ih od sre di ne pro{ log sto lje }a po ~e le po du zi ma ti vla de pos tup no je do vo di la do sve ve }ih zah tje va ko ji su se pos tav lja li pred jav nu up ra vu. Raz li ~i te vr ste jav nih po li ti ka po ~e le su pred jav nu up ra vu pos tav lja ti no ve vr ste iza zo va te se po ka za lo da je up ra va na ne ki na ~in »ug-ni je` |e na u mre ̀ u po li ti~ kih ak te ra« (Bryner, 2003: 300). Dru go, ras tu }i op seg jav nih po li ti ka ot vo rio je mo gu} no st ut je ca ja {i ro koj le pe zi in te re sa ve za nih uz te po li ti ke te su se up rav ni or ga ni i agen ci je od jed nom na{ li u si tua ci ji da im je za pro vo |e nje po li ti~ kih od lu ka mno go va` ni je pre go va-ra nje s raz li ~i tim dio ni ci ma (sta ke hol de rs) ne go pro vo |e nje ned vos mis le ne po li ti~ ke vo lje ut vr |e ne u fa zi po li ti~ ke le gi ti ma ci je.Po ka za lo se tako da je jav na up ra va zap ra vo sukrea tor po li ti ka, {to je u no vi jim is tra ̀ i va nji ma do ve lo do ob li ko va nja za seb nog pris tu pa o »bi rok ra-ci ji ko ja stva ra po li ti ke« (po li cy bu reauc ra cy), do ka zu ju }i na taj na ~in te zu da stva ra nje po li ti ka ni je is klju ~i va do me na po li ti~ ke eli te (Pa ge, Jen ki ns,

1 Raz li ko va nje po li ti ke i up ra ve bi lo je na ne ki na ~in iz vo ri{ tem raz li ko va nja po li ti ke kao po bor ni{ tva (po li ti cs) i po li ti ke kao onog {to su po li ti ~a ri `e lje li os tva ri ti. Bu du }i da je u En gles koj pos to ja la sna` na od boj no st pre ma ras tu dr ̀ av ne bi rok ra ci je, iz raz po li cy pos tao je di je lom ob ja{ nje nja od no sa po li ti ~a ra i ka ri jer nih bi rok ra ta (Hei den hei mer, 1986). Za raz li-ku od pr vog iz ra za ko ji se »od no si na vla st u dru{ tvu«, po to nji iz raz od no si se na »pos tu pa nje pre ma is tom na ~e lu u ni zu raz li ~i tih si tua ci ja« te u {i rem smis lu mo ̀ e oz na ~i va ti sva ko dje lo-va nje na te me lju pla na (Pu si}, 1989: 283).

445Zdravko Petak: Javne politike i problemi modernog upravljanjaHRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 443–462

HRVA

TSKA

JAVN

A UP

RAVA

2005). Na taj se na ~in po ka za lo is prav nim da je iz raz po li cy zap ra vo dio prak se up rav lja nja, ne kao jed na od ide ja o up rav lja nju, ve} kao dio struk-tu ra ko je pro vo de up rav lja nje (Co le bat ch, 2005: 8).Od re de li se jav ne po li ti ke, me |u tim, kao »dio prak se up rav lja nja«, pos-tav lja se pi ta nje na {to se on da od no si op }i iz raz jav no up rav lja nje (pub lic go ver nan ce) od nos no jed nos tav no up rav lja nje (go ver nan ce), kao iz raz ko ji naj ~e{ }e i nai la zi mo u sva kod nev noj dis kur ziv noj prak si. Je li pos tup ni raz voj kon cep ta jav nog up rav lja nja zap ra vo is tis nuo pot re bu za raz li ko va-njem po li ti ke i up ra ve? Zao{ tre ni je re ~e no – je li kon ce pt jav nih po li ti ka (pub lic po li cy), kao po li ti ka za za jed ni cu, zap ra vo na dom je{ ten iz ra zom up rav lja nje? Tak va se te za de fac to su ge ri ra u zna ~aj nom di je lu li te ra tu re o jav nom me nad ̀ men tu, gdje se jav ne po li ti ke svo de na po li cy ana li zu, kao teh ni ku vred no va nja op ci ja ve za nih uz prog ra me rje {a va nja jav nih prob le-ma.2 Je dan od na jis tak nu ti jih bri tan skih teo re ti ~a ra jav nog me nad ̀ men ta ta ko, prim je ri ce, tvr di da raz lo ge gub lje nja raz li ke iz me |u po li ti ke i up ra ve tre ba tra ̀ i ti u ~i nje ni ci da jav ni me nad ̀ er, um jes to da tek sli je di na put ke, svo ju po zor no st us mjeruje na os tva ri va nje re zul ta ta i preu zi ma nje od go-vor nos ti za njih (Hug hes, 1998: 6). Sve to sa ̀ e to je u zah tje vi ma da se jav nim slu` be ni ci ma dâ au to no mi ja ka ko bi pro na{ li »ino va tiv ne od go vo re na jav ne prob le me, te da oni tre ba ju bi ti oni ‘ko ji kor mi la re, a ne da ga la-me’, tj. da nad gle da ju pri bav lja nje us lu ga, ali ne da ih i nu` no pri bav lja ju« (Co le bat ch, 2004: 67).Stav o na dom je{ ta van ju kon cep ta jav nih po li ti ka kon cep tom up rav lja nja, me |u tim, u pot pu nos ti je neu te me ljen. Iz raz po li cy oz na~uje sad r ̀ aj nu di men zi ju po li ti~ kog ì vo ta, na ~in pos tu pa nja po li ti~ ke sfe re u rje {a va nju prob le ma ko ji pos to je u ne koj za jed ni ci, kao dje lo va nje na te me lju pi sa nog ili ne pi sa nog pla na ko jim se è le rje {a va ti prob le mi bit ni za tu za jed ni cu. Iz raz jav ne po li ti ke oz na~uje up ra vo taj as pe kt po li ti~ kog ì vo ta, ko ji je u os no vi ra cio na lan i zas no van na iz bo ru iz me |u al ter na ti va. Up rav lja nje je, s dru ge stra ne, »u os no vi stvar ra zu mi je va nja od no sa dr ̀ a ve i dru{ tva u pro ce su os tva ri va nja ko lek tiv nih in te re sa« (Pier re, Pe te rs, 2005: 6). Tim se iz ra zom, dak le, oz na~uje nov ob lik od no sa po li ti ke i up ra ve pre ma dru{-tve nim ak te ri ma, a ne ~i nje ni ca da je pro mi je nje na bit po li ti~ kog ì vo ta.Dru gim ri je ~i ma, do{ lo je do prom je na na ~i na na ko ji se po li ti ka i up ra va od nose pre ma dru{tvu, {to se u me taje zi ku li te ra tu re o jav nim po li ti ka ma sve uv rije ̀ e ni je na zi va vo do rav nom po li cy di men zi jom (Co le bat ch, 2004:

2 Sus ta van pri kaz jav nog me nad ̀ men ta kao pris tu pa up rav lja nju jav nim sek to rom po-das trt je pr vi put u cje lo vi toj knji zi Iza zo vi jav nog me nad ̀ men ta: di le me jav ne up ra ve (Per ko [e pa ro vi}, 2006).




25–27). Ri je~ je ni zu ak te ra, raz li ~i tim vr sta ma or ga ni zi ra nih in te re sa, po-put pos lov nog sek to ra, sin di ka ta, pro fe sio nal nih ud ru ̀ e nja, gra |a na po go-|e nih ne kom po li ti kom, me di ja, nev la di nih ud ru ga i sli~ no, ko ji su u me-|u sob nom od no su struk tur ne in te rak ci je. Na taj se na ~in stva ra po seban ob lik po ret ka zain te re si ra nih ak te ra, ko ji nas to ji us pos ta vi ti ve ze ka ko s po li ti kom, ta ko i s jav nom up ra vom. Us pos tav lja nje tih ve za pret pos tav lja ne ki ob lik vo |e nja i up rav lja nja i up ra vo se u to me o~i tu je bit pris tu pa ko ji oz na~ujemo iz ra zom go ver nan ce. Sam se izraz od no si, dak le, na kom-plek sno st suod no {e nja so ci je tal nih ak te ra, po li ti ke i up ra ve, a u os no vi se mo ̀ e sves ti na ne ko li ko struk tur nih di men zi ja.

No vo up rav lja nje kao po ve zi va nje dru{ tva, po li ti ke i up ra ve

Up rav lja nje shva }e no na spo me nu ti na ~in uk lju ~u je ne ko li ko te melj nih di-men zi ja, s klju~ nom oz na kom da je ri je~ o na pu{ ta nju ra zu mi je va nja dr ̀ a-ve i nje zi ne ulo ge u dru{ tvu kao ho mo ge nog ak te ra, ko ji ut je ~e na tr ̀ i{ ne i so ci jal ne pro ce se po na ~e lu »za po vi je daj i nad zi raj« (Pe te rs, Pier re, 2006: 5). Um jes to to ga na dje lu je jed na vr sta koor di ni ra nog dje lo va nja u pro-ce su do no {e nja jav nih od lu ka u ko jem raz li ~i te ra zi ne vlas ti u sve ma njoj mje ri do no se i pro vo de od lu ke pu tem dr ̀ av ne si le, ve} su u sve ve }oj mje ri pri si lje ne pre go va ra ti o for mu li ra nju i pro vo |e nju tih od lu ka s raz li ~i tim or ga ni za ci ja ma i sek to ri ma. Ta ko shva }e no up rav lja nje (go ver nan ce) po jav-lju je se sto ga kao nov kon tek st krei ra nja jav nih po li ti ka, ko ji ne uk lju ~u je sa mo od nos po li ti ke i jav ne up ra ve, ve} i ~i tav niz zain te re si ra nih ak te ra u ho ri zon tal noj sfe ri prav lje nja po li ti ka. Oni se po na {a ju kao dio ni ci u pro ce-su – kao oni ko ji ima ju ulog u pro ce su do no {e nja jav nih od lu ka, u smis lu da mo gu ima ti spe ci fi~ ne in te re se ve za ne uz ne ku po li ti ku ili pak mo gu bi ti u zna ~aj noj mje ri po go |e ni u~in ci ma te is te po li ti ke.

Pri to me je va` no da se taj pro ces od no si zap ra vo na sve fa ze stva ra nja ne ke od re |e ne po li ti ke – ne sa mo na nje zi no for mu li ra nje i ob li ko va nje di zaj na, ve} i na nje zi no pro vo |e nje i vred no va nje. [to vi {e, po je di ni teo-re ti ~a ri pri to me smat ra ju da u tom pro ce su na cio nal ne vla de, jed na ko kao i os ta le ra zi ne vlas ti, »gu be bit ku« te po ~i nju go vo ri ti o »vla da vi ni bez vla de«, zas no va noj na sre di{ njem mjes tu raz li ~i tih vr sta mre ̀ a (Rho des, 1996). Mre ̀ e na ne ki na ~in pos ta ju au to nom ne i opi ru se sre di{ njoj ulo zi po li ti~ kih vlas ti. Ko na~ ni re zul tat tak vog shva }a nja je st to da se za datak up rav lja nja sve rje|e shva}a kao stva ra nje i pro vo |e nje od lu ka, a u mno go


HRVA

TSKA

JAVN

A UP

RAVA

ve }oj mje ri kao us kla |i va nje dje lat nos ti raz li ~i tih vr sta su dio ni ka, kao ne ka vr sta pre go va ra nja (Co le bat ch, 2006b: 15–16; Co le bat ch, 2006c: 310).Pri to me se pre go va ra nje ne od no si sa mo na od nos ak te ra iz po li ti~ ke sfe-re s dru{ tve nim ak te ri ma. Pre go vo ri obuh va }a ju i dje lo va nje, prim je ri ce, up rav nih stru~ nja ka, unu tar po je di nog or ga na up ra ve i me |u raz li ~i tim or-ga ni ma up ra ve. Tak va shva }a nja po ~e la su se raz vi ja ti ve} ti je kom 1970-ih u stu di ja ma ko je su po ka za le da u pro vo |e nju jav nih po li ti ka up ra va ni je ni ka kav mo no lit ni or gan, ve} skup au to nom nih or ga ni za ci ja ko je ~es to ima ju sup rot stav lje ne smje ro ve dje lo va nja.3

Uk rat ko, iz raz up rav lja nje oz na ~io je no vo sta nje stva ri: vla de su pri je da va-le na red be, a sa da su u mno go ve }oj mje ri pri si lje ne pre go va ra ti s dru gim ak te ri ma. Me ta fo ri~ ki re ~e no, vla de tre ba ju »kor mi la ri ti«, a ne »ves la ti« (Co le bat ch, 2004: 73). [to se u tom »kor mi la re nju« kroz pro ces us va ja nja raz li ~i tih po li ti ka de {a va sa stajali{ ta up rav lja nja kao gover nan ce? Na ovo-me je mjes tu te{ ko ula zi ti u sve ni jan se prob le ma, no iz gle da nam plau zi-bil nim prih va ti ti te zu da je u os no vi ri je~ o ~e ti ri te melj ne vr ste ak tiv nos ti (Pier re, Pe te rs, 2005: 3–6). Pr va vr sta ak tiv nos ti od no si se na od re |i va-nje za jed ni~ kih prio ri te ta za po li ti~ ku za jed ni cu, ko ja se is ka zu je for mu-la ci jom op }ih ci lje va (goa ls) ko ji ma se te ̀ i u po je di nom sek to ru jav nog `i vo ta. Up rav lja nje se u toj vr sti ak tiv nos ti o~i tu je kao ak tiv no st ko jom se osi gu ra va ju te melj ni me ha niz mi de fi ni ra nja op }ih ci lje va, pri ~e mu ulo ga pos tav lja nja prio ri te ta pri pa da vla di, bu du }i da su in sti tu ci je po put tr ̀ i{ ta i raz li ~i tih vr sta mre ̀ a ne po des ne za ar ti ku la ci ju ci lje va ko ji bi mog li bi ti prih va }e ni od svih ~la no va ne ke po li ti~ ke za jed ni ce.Dru go, up rav lja nje tre ba do ves ti do ko he ren tnos ti i koor di na ci je u os tva-ri va nju tih ci lje va. U slu ~a ju da se to ne os tva ri, do la zi do raz li ~i tih ob li ka nee fi kas nos ti, a od lu ke pos ta ju pret je ra no sku pe. Pos to je raz li ~i te vr ste koor di na ci je, no naj zah tjev ni ji ma se po ka zu ju po li cy in teg ra ci ja i stra te{ ko pla ni ra nje (Pe te rs, 2005). Up rav lja nje uk lju ~u je i ne ki ob lik up rav lja nja pu tem us mjeriva nja (stee ri ng) ko je tre ba po mo }i u pro na la ̀ e nju na ~i na za os tva ri va nje op }ih ci lje va. To je pos tup no do ve lo do zna ~aj nih prom je na u po pi su in stru me na ta ko ji ma se os tva ru ju jav ni ci lje vi. Tra di cio nal nom po pi su in stru me na ta, ko ji su se os la nja li na re gu la ci ju, izrav no pri bav lja nje jav nih us lu ga te opo re zi va nje i jav ni ras ho di, do dan je me ha ni zam tr ̀ i{ ta u raz li ~i tim va ri jan ta ma (od pri va ti za ci je do pri vat no-jav nog par tner stva) i raz li ~i ti ob li ci ob ra zo va nja, po di za nja ka pa ci te ta, in for mi ra nja i uv je ra va-

3 U stan dar dnoj stu di ji iz po li ti~ kog od lu ~i va nja Gra ham Al li son po ka zu je da su Pen-ta gon, CIA i Sta te De par tme nt pri mi je ni li raz li ~i te na ~i ne uo ~a va nja i rje {a va nja prob le ma ve za nih uz ku ban sku ra ket nu kri zu 1962. (Al li son, 1971).




nja. Zbog to ga je po pis in stru me na ta za os tva ri va nje ci lje va jav nih po li ti ka da nas znat no {i ri no {to je bio pri je ne ko li ko de set lje }a (Kra ft, Fur lo ng, 2007: 84–87) i u os no vi zah va }a tri ve li ke sku pi ne ko je se mo gu po di je li ti u dra go volj ne, pri sil ne i mje {o vi te in stru men te (Howle tt, Ra me sh, 1995: 80–83).I na pos ljet ku, no v ob lik up rav lja nja mo ra osi gu ra ti ne ki ob lik od go vor nos ti u im ple men ta ci ji prog ra ma ko je ak te ri up rav lja nja pri bav lja ju za ~la no ve dru{ tva. Ta vr sta ak tiv nos ti po seb no je kom pli ci ra na kod tr ̀ i{ nog me ha niz-ma, a jed va je ne{ to real ni ja kod ak te ra up rav lja nja

Pro mi je nje ni kon tek st jav nih po li ti ka

Te{ ko }a ma u is tra ̀ i va nju jav nih po li ti ka za si gur no je pri do ni je la i tran sfor-ma ci ja struk tu re dob rog di je la tih po li ti ka u pos ljed njih tri de se tak go di na, ta ko da je sa ma dis cip li na pos ta ja la sve zah tjev ni je pod ru~ je is tra ̀ i va nja. Ta je tran sfor ma ci ja mo` da naj vid lji vi ja u eko nom skoj po li ti ci ko ja se iz po li ti ke stav lja nja nag la sa ka na mo ne ta ris ti~ ke ili keyne si jan ske mak roe ko-nom ske in stru men te tran sfor mi ra la u po li ti ku kon ku ren tnos ti, od nos no u po li ti ku od r ̀ i vog raz vo ja (Pe te rs i Pier re, 2006: 1).Jav ne po li ti ke pos ta le su ma nje in ter ven cio nis ti~ ke, vla de se u sve ma njoj mje ri od lu ~u ju za prim je nu in stru me na ta zas no va nih na na ~e lu »za po vi-je daj i nad zi raj«, a sve se vi {e ko ris te raz li ~itim vr stama re gu la ci ja, {to je u ko na~ ni ci u spe ci fi~ nom kon tek stu EU do ve lo do iz ra za re gu la tiv na dr ̀ a va. Dr ̀ a va se pos tup no po vuk la iz ni za dje lat nos ti, os tav lja ju }i ve }i pros tor tr ̀ i{ tu, ali i ak te ri ma ci vil nog dru{ tva, sma nje na je ra zi na opo re zi-va nja, ra st iz da ta ka je zaus tav ljen, a udio jav nih ras ho da u BDP-u sma njen u od no su pre ma ra zi ni ma od pri je de se tak go di na. Sma nje nje kon trol ne fun kci je dr ̀ a ve do ve lo je do pov ra ta te melj nim fun kci ja ma ko je dr ̀ a va tre ba obav lja ti u dru{ tvu. Dr ̀ a va se sve ma nje po jav lju je kao vlas nik ili pri bav lja~ do ba ra ili us lu ga za gra |a ne, omo gu }u ju }i pru ̀ a nje us lu ga raz li-~i tim vr sta ma ugo va ra nja s pri vat nim sek to rom (con trac ti ng out), pri vat no-jav nim par tner stvom i sli~ nim teh ni ka ma.

Tri per spek ti ve gle da nja na jav ne po li ti ke

Kak ve su pos lje di ce tak vih prom je na u kon tek stu stva ra nja po li ti ka na sa-mo ra zu mi je va nje po li cy pro ce sa? Raz voj pris tu pa zas no va nog na li te ra tu-ri o up rav lja nju kao go ver nan ce doveo je do raz li ko va nja dvi ju di men zi ja


HRVA

TSKA

JAVN

A UP

RAVA

stva ra nja po li ti ka – oko mi te i vo do rav ne (Pe tak, 2007: 194–195). Oko mi-ta di men zi ja zao kup lje na je pre no {e njem le gi tim nih od lu ka pre ma do lje. Po li ti ~a ri kao le gi tim ni krea to ri od lu ka do no se od lu ke koji ma }e os tva ri ti svo je ci lje ve te ih pre no se pod re |e nim du` nos ni ci ma da ih pro ve du. Tom di men zi jom is ti ~e se in stru men tal no dje lo va nje, ra cio na lan iz bor i sna ga le-gi tim nih vlas ti. U vo do rav noj di men zi ji po li ti ka se vi di u ka te go ri ja ma pos-tup nog struk tu ri ra nja dje lo va nja unu tar {i ro kog kru ga su dio ni ka. Dru gim ri je ~i ma, ta di men zi ja obuh va }a od nos zain te re si ra nih stra na u raz li ~i tim or ga ni za ci ja ma, iz van hi je rar hij ske vlas ti.Dvi je di men zi je ni su sup rot stav lje ne jed na dru goj, ne go se uza jam no pret pos-tav lja ju. U oko mi toj di men zi ji dr ̀ i se neu pit nim pos to ja nje krea to ra po li ti ka: bu du }i da je fo kus na vlas ti, mo ra ju pos to ja ti i vla da ri. U vo do rav noj di men zi-ji, me |u tim, vid lji vo je da hi je rar hij ska vla st ni je do volj na, da pos to ji mno{ tvo su dio ni ka, da su pre go va ra nje i kon sen zus va` ni i da se ma lo pos ti ̀ e prav lje-njem raz li ke iz me |u krea to ra po li ti ke i preu zi ma te lja po li ti ke.Zbog to ga je pot reb no pos ta vi ti pi ta nje o os no va ma ko je ne ko me da ju pra vo sud je lo va nja u pro ce su stva ra nja po li ti ka. Co le bat ch (2004, 24–37), prim je ri-ce, pro na la zi tri tak ve os no ve: vla st, ek sper ti zu i po re dak. Ta tri ele men ta u od-re |e nom smis lu ima ju fun kci ju vra ta ra, pri ~e mu sva ki od njih da je raz li ~i tim lju di ma os no vu za sud je lo va nje u pro ce su stva ra nja po li ti ka. Vla st je naj bo lje mjes to za po ~e tak, jer je na jo ~i ti ji zah tjev za mjes tom u pro ce su stva ra nja po li-ti ka pos je do va nje le gi tim ne vlas ti. Po li ti ke se opi su ju kao dje lo vlas ti. Um jes to da di je li mo svi jet jav nih po li ti ka na krea to re po li ti ka (ko ji ima ju vla st i do no se od lu ke) i os ta le (ko ji ne ma ju vla st i ne do no se od lu ke), vla st va lja pro mat ra ti kao kon struk ci ju ko ja og ra ni ~a va svijet na pos ve spe ci fi~ne na~ine te lju di ma da je pos ve od re |e na sta ja li{ ta za sud je lo va nje u po li cy pro ce su.Da ka ko, jav ne po li ti ke ne od no se se is klju ~i vo na od lu ~i va nje zas no va no na vlas ti, ne go i na stru~ ne pod lo ge ko je pri do no se rje {a va nju prob le ma, {to stva ra dru gu os no vu sud je lo va nja u po li cy pro ce su – ek sper ti zu. Ek sper ti za ni je ge ne ri~ ka i »slo bod no leb de }a« dje lat no st, ne go ima pos ve spe ci fi ~an pred met raz mat ra nja – ek sper ti ze ko je se od no se na po je di na pod ru~ ja jav-nih po li ti ka me |u sob no se bit no raz li ku ju. Ek sper ti za ta ko pos ta je va` nim na ~i nom or ga ni zi ra nja dje lat nos ti ko je se od no se na po je di ne po li ti ke. Lju di ko ji se ba ve ne kom po seb nom po li ti kom raz vi ja ju o njoj po seb no zna nje te do la ze do spoz na je tko {i ri zna nje o to me – tko su lju di s ko ji ma mo gu o to me raz go va ra ti. Sto ga se za ta kav ob lik gru pi ra nja unu tar ne kog prob lem-skog pod ru~ ja ra be iz ra zi po put mre ̀ e prob le ma ili po li cy za jed ni ce.4

4 Howle tt i Ra me sh po das ti ru vr lo preg led nu tak so no mi ju nji ho vi ob li ka. Prem da se uvi jek ne pra vi jas na raz li ka iz me |u mre ̀ a i za jed ni ca, mre ̀ e se od no se na la ba vi ji ob lik po ve-zi va nja svih onih ko ji na re gu lar noj os no vi sud je lu ju u ob li ko va nju po li ti ka, dok za jed ni ce uk-lju ~u ju sve one ko ji ak tiv no sud je lu ju u for mu la ci ji po li ti ka (Howle tt, Ra me sh, 1995: 128).




Na po sljet ku, jav ne po li ti ke zao kup lje ne su time da or ga ni zi ra na ak tiv no st bu de sta bil na i pred vi di va. To nas do vo di do ulo ge koju niz zain te re si ra-nih ak te ra, dio ni ka, ima u pro ce su stva ra nja po li ti ka. Na krei ra nje po ret ka ~es to se gle da kao na prob lem nad zo ra: ka ko osi gu ra ti da se po li ti ka krei-ra na na vr hu pro ve de kroz ci je lu or ga ni za ci ju te ka ko iz bje }i bi rok rat sku ri gid no st i pret je ra no mr tvi lo. No pot re ba za uk lju ~i va njem ni za ak te ra mno go je uo~lji vi ja kad na po li cy pro ces gle da mo iz kon tek sta raz li ~i tih or ga ni za ci ja. Kao {to smo vid je li u ras pra vi o ek sper ti zi, mno ga pi ta nja jav-nih po li ti ka iz la ze iz van or ga ni za cij skih gra ni ca. Jed na od pos lje di ca to ga je st stva ra nje ono ga {to bis mo mog li naz va ti po li cy ko lek ti vi te ti ma – re la tiv-no sta bil nim sku pi na ma lju di iz raz li ~i tih or ga ni za ci ja ko je su se za jed no na{ le na ne koj stal noj os no vi pos tav lja nja pi ta nja o od re |e nim po li ti ka ma, a us re do to ~e ni su na is ti iz vor prob le ma. One mo gu, ali ne mo ra ju, bi ti for mal no priz na te, ali ima ju vr lo va` nu ulo gu u po li cy pro ce su.

Kak ve su pos lje di ce spo me nu te kom plek snos ti ak te ra i di men zi ja ve za nih uz po li cy pro ces na sa mo ra zu mi je va nje vr ste ra da ko jim se stva ra ju po li-ti ke (po li cy wo rk)? Od mah se po ka zu je da rad na stva ra nju po li ti ka ni je jed no di men zio na lan i ni je ga mo gu }e raz li ko va ti pre ma dru gim vr sta ma pos lo va kao ned je lji vu ~i nje ni cu. Po la ze }i od raz li ~i tih per spek ti va gle da-nja na jav ne po li ti ke, Hal Co le bat ch iz vo di i pri pa da ju }e vr ste ra da na jav nim po li ti ka ma (Co le bat ch, 2006a: 10–16). Jed na vr sta ra da ve za na je uz jav ne po li ti ke shva }e ne kao ov la{ te ni iz bor (aut ho ri ta ti ve choi ce), dru ga uz jav ne po li ti ke nas ta le kao ne ki ob lik struk tu ri ra ne in te rak ci je, a pos ljed-nja uz jav ne po li ti ke shva }e ne kao pre ko ne ke vr ste so ci jal ne kon struk ci je. Rad sa na jav nim po li ti ka ma sa sta ja li{ta pr ve per spek ti ve po ka zu je kao pod r {ka od lu ~i va nju, bu du }i da je sre di{ nji ele me nt tak vog pris tu pa stva ra-nje po li ti ka na te me lju ov la{ te nih od lu ka.

Sa sta ja li{ ta jav nih po li ti ka kao struk tu ri ra ne in te rak ci je ni je mo gu }e pro-na }i ni ka kav tip uni fi ci ra nog ra da na po li ti ka ma. Rad na jav nim po li ti ka-ma u ovoj di men zi ji po ka zu je se kao in te rak tivan od nos mno{ tva su dio ni-ka, s raz li ~i tim in te re si ma i agen da ma, kao ne ka vr sta pre go va ra nja me |u raz li ~i tim dio ni ci ma us mje re na pos ti za nju is ho da ko ji bi bi li prih vat lji vi za sve stra ne. I na kra ju, rad na po li ti ka ma ne uk lju ~u je sa mo ak te re ve za ne uz raz li ~i te vr ste struk tu ri ra ne in te rak ci je. On nai me uk lju ~u je i zna ~aj nu ulo gu o to me ko je vr ste no vih ide ja i raz li ~i tih vr sta zna nja mo ra ju bi ti uk-lju ~e ne u raz mat ra nje pos to je }ih po li ti ka.

Raz li ke u vr sta ma ra da na jav nim po li ti ka ma o~i tu ju se i unu tar sa mih or ga ni za ci ja i up ra va. U is tom or ga nu dr ̀ av ne up ra ve u pra vi lu pos to je raz li ~i te ori jen ta ci je o to me {to je to rad ko ji bis mo mog li oz na ~i ti ra dom


HRVA

TSKA

JAVN

A UP

RAVA

na jav nim po li ti ka ma.5 Is tra ̀ i va ~i jav nih po li ti ka u Ni zo zem skoj Hop pe i Je liaz ko va raz mat ra li su taj prob lem i zak lju ~i li da va lja raz li ko va ti tri vr-ste spe ci ja lis ta ko ji ra de na jav nim po li ti ka ma: pro ces ne di rek to re (pro ce ss di rec to rs), sav jet ni ke ek sper te (expe rt ad vi se rs) i za go va ra ~e po li ti ke (po li cy ad vo ca tes). Spo me nu te ti po ve ra da na jav nim po li ti ka ma do bi li su ta ko da su kon strui ra li ana li ti~ ki di jag ram (Hop pe, Je liaz ko va, 2006: 42) gdje je unu tar oko mi te osi pos tav lje na ra zi na ek sper ti ze – ona ko ja se ti ~e po li cy pro ce sa ili pak ne ke sad r ̀ aj ne te me. Unu tar vo do rav ne osi pos ta vi li su vr ste lo jal nos ti, ta ko da je na jed noj stra ni naz na ~e na pro fe sio nal na, ana li-ti~ ka lo jal no st, a na dru goj po li ti~ ka lo jal no st.6

Vr ste ana li ze jav nih po li ti ka

Unu tar jav nih po li ti ka pos to ji te melj no raz li ko va nje po li cy stu di ja i po li cy ana li ze (You ng, Qui nn, 2007: 29–30; Howle tt, Ra me sh, 1995: 9). Dok se stu di je ba ve prou ~a va njem pi ta nja ko ja je bit no zna ti »o po li ti ci«, ana li ze se us mjeruju na pi ta nja bit na »za po li ti ku«, kao prak ti~ ni ala ti ko ji tre ba ju pridoni je ti kva li te ti po li ti~ kog od lu ~i va nja. Pr ve se ba ve opi som po je di nih po li ti ka, po put so ci jal ne, zdrav stve ne ili ob ra zov ne, i ug lav nom nas ta ju u kon tek stu aka dem skog ra da na sveu~ili{ti ma ili znan stve nois tra ̀ i va~ kim in sti tu ti ma. Po to nja vr sta ana li ze pak ba vi se raz mat ra njem al ter na tivnih op ci ja ko je sto je pred onim tko do no si od lu ku o to me ko ji put sli je di ti u stva ra nju ne ke po li ti ke. Tu vr stu ana li ze po du zi ma ju raz li ~i te vr ste po li cy ek spe ra ta u mi nis tar stvi ma i dru gim or ga ni ma jav ne up ra ve, jav nim agen-ci ja ma te raz li ~i tim vr sta ma is tra ̀ i va~ kih in sti tu ta (thi nk tan ks).Raz voj is tra ̀ i va nja unu tar jav nih po li ti ka mo ̀ e se pri to me razvr sta ti na ~e ti ri os nov na ti pa (Sa ba tier, 1991, 143–144), ko ji vr lo plas ti~ no upu}uju na {i ri nu me to do lo{ kih pris tu pa po mo }u ko jih da nas po li cy znan stve ni ci pris tu pa ju dru{ tve nim prob le mi ma. Pr vo, raz vi je na su is tra ̀ i va nja spe ci-fi~ nih po li ti ka, po put so ci jal ne ili zdrav stve ne po li ti ke, ko ja u ve }oj mje ri ko ris te prak ti ~a ri ma tih po li ti ka ne go znan stve ni ci ma ko ji se nji ma ba ve. Za po li ti~ ku zna no st bi le su, da ka ko, mno go ko ris ni je teo rij ske stu di je slu-~a ja, po put zna me ni tog is tra ̀ i va nja im ple men ta ci je Pres sma na i Wil dav-sko ga (1973). Dru go, ve lik broj is tra ̀ i va nja bio je us mje ren na eva lua cij-

5 To se vr lo sli ko vi to mo ̀ e vid je ti u raz go vo ri ma s po laz ni ci ma prog ra ma izob raz be dr ̀ av nih slu` be ni ka ti je kom iz vo |e nja prog ra ma iz jav nih po li ti ka. Su dio ni ci u pra vi lu is ti ~u raz li ~i te vr ste ori jen ta ci ja pre ma po li cy za da }a ma.

6 U na {oj up rav noj zna nos ti toj vr sti is tra ̀ i va nja naj bli ̀ a su is tra ̀ i va nja o od no su ko-mu ni ka cij ske mre ̀ e i struk tu re up rav nih or ga ni za ci ja. Vi di: Kop ri} (1999).




ske stu di je i na ana li ze u~i na ka (im pa ct ana lysis) po je di nih po li ti ka. Taj se dio is tra ̀ i va nja sna` no os la njao na mik roe ko no mi ju u nje zi nim raz li ~i tim iz dan ci ma, kao {to su eko no mi ja bla gos ta nja, co st-be ne fit ana li ze i sli~ no. Tre }e, znatan broj is tra ̀ i va ~a pos ve tio se is tra ̀ i va nju sa mog po li cy pro ce-sa, raz mat ra ju }i ~im be ni ke ko ji ut je ~u na po je di ne fa ze pro ce sa stva ra nja po li ti ka, po put stav lja nja po li ti ke na dnev ni red ili for mu la ci je po li ti ke. U ni zu tak vih ra do va is ti ~e se, prim je ri ce, zna me ni ta Kin gdo no va stu di ja (Kin gdon, 1995) o to me {to sve ut je ~e na stav lja nje ne ke po li cy te me na dnev ni red po li ti~ kog od lu ~i va nja. ^et vr to, pos tup no je raz vi jen in te res za po li cy diza jn, od nos no for mu la ci ju i ob li ko va nje po je di nih po li ti ka. U tak vim je pris tu pi ma is tra ̀ i va~ ka po zor no st us mje re na na di zaj ni ra nje op-ti mal nih in stru me na ta za pos ti za nje te melj nih ci lje va po je di nih po li ti ka.Suv re me ni raz voj jav nih po li ti ka kao za seb ne dis cip li ne mo ̀ e se sto ga struk tu ri ra ti na ne ko li ko bit nih pod dis cip li na. Na juo bi ~a je ni ja od red ni ca u stu di ja ma o jav nim po li ti ka ma je su po li ti ke ko je stva ra vla da (public po li-cy). Us mje re no st na jav ne po li ti ke kao na vla din iz bor uz ro kom je raz li ko-va nja ana li ze za po li cy (izra~unavanje naj bo ljeg iz bo ra) i ana li ze po li cyja (raz mat ra nje na ~i na na ko ji vla da pro vo di svoj iz bor). Da ka ko, naj ve }i dio tek sto va o jav nim po li ti ka ma ba vi se po seb nim po li ti ka ma – so ci jal nom, zdrav stve nom, po li ti kom oko li{ ta i sli~ no.Ne ki su au to ri po{ li od to ga da up ra vo kom pa ra tiv ne stu di je na pra vi na ~in os vje tljuju is ho de po li ti ka, ko ji po ka zu ju je su li us po re di vi re ̀ i mi ima li sli~-ne re zul ta te te, ako ni su, ~i me se mo gu ob jas ni ti raz li ke. Na taj su na ~in stvo re ne kom pa ra tiv ne jav ne po li ti ke, va` na te ma is tra ̀ i va~ kog pris tu pa na gra ni ci iz me |u kom pa ra tiv ne po li ti ke i jav nih po li ti ka.7 Ta is tra ̀ i va nja raz li ka i sli~ nos ti o to me ka ko se u po je di nim sus ta vi ma pro vo de po seb ne po li ti ke do pu nje na je ne kom vr stom in te re sa za is pi ti va njem sli~ nos ti i di-na mi ke ko jom se one {i re iz jed no ga sus ta va u dru gi, na os no vi ~e ga su raz-vi je ni ana li ti~ ki pris tu pi po li cy tran sfe ra, po li cy kon ver gen ci je i po li cy u~e nja.Slje de }i ana li ti~ ki pris tup od no si se na is tra`iva nje is ho da po li ti ka ve za nih za prob le me im ple men ta ci je. Kla si~ na is tra ̀ i va nja tog pi ta nja pro ve li su Wil dav sky i Pres sman, ko ji su u svo joj ut je caj noj knji zi Imple men ta ci ja, pr-vot no ob jav lje noj 1973., ana li zi ra li pro ved bu prog ra ma fe de ral ne vla de u jed no me ka li for nij sko me ok ru gu, upo zo ra va ju}i na te{ ko }e u im ple men ta-ci ji jav nih po li ti ka i os tva ri va nju ci lje va ko ji se nji ma ̀ e le pos ti }i. Nji hov su

7 U nas tan ku te is tra ̀ i va~ ke ori jen ta ci je po seb no mjes to pri pa da pio nir skom dje lu {to su ga 1975. Hei den hei mer, Hec lo i Ada ms pr vi put ob ja vi li o po li ti ci dru{ tve nog iz bo ra u Ame ri ci, Eu ro pi i Ja pa nu. Knji ga je do ̀ iv je la tri iz da nja, no ini ci jal na pot ka ~vr sto je pos tav-lje na ve} u pr vom iz da nju (v. Hei den hei mer, Hec lo i Ada ms, 1990).


HRVA

TSKA

JAVN

A UP

RAVA

ar gu me nt ela bo ri ra li os ta li au to ri, ut vr |u ju }i dug po pis uv je ta {to su pot-reb ni za us pje{ nu im ple men ta ci ju. Ne ki su au to ri po ka za li ka ko up ra vo naj ni ̀ a ra zi na bi rok ra ta pre sud no ob li ku je po li ti ku po mo }u dis kre cij skog pra va na nje zi no pro vo |e nje.Sli~ no to me, li te ra tu ra o eva lua ci ji po ~e la je od pret pos tav ke da su ci lje vi jav nih po li ti ka jas ni i da je glav na za da }a da se oni pob li ̀ e od re de i mje re. No ub r zo je pos ta lo jas no da je eva lua ci ja bi la dio od no sa mo }i i da od re-|e nje ono ga {to se za mis li lo da prog ram tre ba pos ti }i ni je bi lo sa mo po se bi do volj no jas no.

Ti po lo gi ja jav nih po li ti ka: na ko ji na ~in po li ti~ ki pro ce si od re |u ju struk tu ru jav nih po li ti ka

Raz voj spe ci fi~ nih pod dis cip li na ana li ze jav nih po li ti ka do veo je i do pr-vih po ku {a ja nji ho ve ti po lo gi je, ko ja je tre ba la na di }i uv ri je ̀ e nu pod je lu is klju ~i vo pre ma sad r ̀ a ju po je di nih po li ti ka, na raz li ~i te ob li ke prid jev skih po li ti ka. Pr vi i do sa da naj zna ~aj ni ji ko rak u to me nap ra vio je ame ri~ ki teo-re ti ~ar Theo do re Lowi kon strui ra njem ~e ti ri ju ti po va jav nih po li ti ka – re gu-la tiv nih, kon sti tu tiv nih, dis tri bu tiv nih i re dis tri bu tiv nih, iz ve de nih pre ma spe ci fi~ nim vr sta ma po li ti~ kih pro ce sa unu tar ko jih nas ta ju (Lowi, 1972). Re gu la tiv ne po li ti ke uk lju ~u ju po li ti ke s kon cen tri ra nim tro{ ko vi ma i ko ris-ti ma, a od no se na sve one slu ~a je ve ko ji ma se re gu li ra pru ̀ a nje raz li ~i tih vr sta us lu ga, od us lu ga osi gu ra nja, ko mu nal nih us lu ga, do te le fon skih us-lu ga i us lu ge upot re be in ter ne ta. Teh ni~ ki de ta lji pri bav lja nja tih us lu ga pre ciz no se od re |u ju i re do vi to su pred met po li ti ke jav nih na bava. Kon-sti tu tiv ne po li ti ke od no se se na raz li ~i te po li ti ke pre ven ci je, po put po li ti-ke sma nji va nja kri mi na li te ta, zlo po ra be dro ga i sli~ no, na me }u }i vi so ke tro{ ko ve prek r {i te lji ma te melj nih pra vi la na os no vi ko jih su pos tav lje ne. Dis tri bu tiv ne po li ti ke od no se se na raz li ~i te vr ste da va nja sub ven ci ja od re-|e nim geog raf skim cje li na ma ili us ko od re |e nim sku pi na ma, da ju }i ne ku vr stu za{ ti te pri ma te lji ma od iz lo ̀ e nos ti kon ku ren ci ji. Zbog to ga ob li ko va-nje tak vih po li ti ka na me }e vi so ke tro{ ko ve po li ti~ koj za jed ni ci. Posljed nji ob lik po li ti ka je su re dis tri bu tiv ne po li ti ke, ko je se od no se na sve as pek te so ci jal nih i eko nom skih po li ti ka us mje re nih na {i ro ke slo je ve sta nov ni{ tva. Ima ju vi so ke tro{ ko ve, no jed na ko ta ko i {i ro ko ras pros tra nje ne koris ti ko-je do no si nji ho vo os tva ri va nje.




Tab li ca – Lowi je va ti po lo gi ja

Tro{ ko vi

Us ko kon cen tri ra ni

[i ro ko ras pros tra nje ni

Ko ris tiUs ko kon cen tri ra ne Re gu la tiv ne

po li ti keDis tri bu tiv ne po li ti ke

[i ro ko ras pros tra nje ne Kon sti tu tiv ne po li ti ke

Re dis tri bu tiv ne po li ti ke

Izvor: Bic ke rs, Wil lia ms (2001: 167)

Stva ra nje os nov nih spoz na ja o te melj nim ti po lo gi ja ma jav nih po li ti ka u zna ~aj noj je mje ri obo ga ti lo is tra ̀ i va nje jav nih po li ti ka. Na ro ~i to se to od no si na is tra ̀ i va nje tzv. clus ter poli ti ka, kom plek snih po li ti ka ko je uk-lju ~u ju ~i tav niz sek tor skih po li ti ka. Poli ti ka pre ma oso ba ma s po seb nim pot re ba ma ili po li ti ka pre ma mla di ma prim jer su tak vih po li ti ka. One uk-lju ~u ju niz sek tor skih po li ti ka, po put ob ra zov ne, so ci jal ne, zdrav stve ne i ni za dru gih po li ti ka, te nam pri pi si va nje ti po lo{ kih od re |e nja po ma ̀ e da pre ciz ni je shva ti mo nji hov zna ~aj.

Teo rij ski pris tu pi is tra ̀ i va nju jav nih po li ti ka

Spo me nu te ti po ve is tra ̀ i va nja jav nih po li ti ka va lja, me |u tim, raz li ko va ti od spe ci fi~ nih kon cep tual nih i teo rij skih ori jen ta ci ja na os no vi ko jih se uop }e pro vo di is tra ̀ i va nje. Is tra ̀ i va nje po li cy di zaj na mo ̀ e se, prim je ri ce, zas ni va ti na po zi tiv nim pris tu pi ma, neo vis no o to me je li ri je~ o faz nom pris tu pu ili o pris tu pu ute me lje no me na ra cio nal nom iz bo ru, jed na ko kao i na pos tpo zi ti vis ti~ kim pris tu pi ma ko ji pot pu no od ba cu ju bi he vio ris ti~ ku tra di ci ju is tra ̀ i va nja po li ti ka. Klju~ ni raz log zbog ko jeg is tra ̀ i va nja jav nih po li ti ka, ~ak ni unu tar po je di nog ti pa is tra ̀ i va nja, ni je mo gu }e sa bi ti u je dan do mi nan tan teo rij ski pris tup up ra vo je nji ho va kom plek sno st kao pred me ta is tra ̀ i va nja. Zbog to ga se u nji ho vu is tra ̀ i va nju ni je ni mo gao raz vi ti je dan op }i pris tup, ko ji bi bio us po re div s do mi nan tnom po zi ci jom kak vu, prim je ri ce, u eko nom skoj zna nos ti ima neok la si~ na sin te za.Ka da se is ti ~e da je pred met jav nih po li ti ka kom plek san, ne mis li se sa-mo na mno gobroj ne ~im be ni ke ko ji mo gu ut je ca ti bi lo na po li cy pro ces, bi lo na re zul ta te, bi lo na u~in ke po je di nih po li ti ka. Pod kom plek sno{ }u se mis li i na spe ci fi~ nu pri ro du jav nih po li ti ka kao po li to lo{ ke dis cip li ne.


HRVA

TSKA

JAVN

A UP

RAVA

Za raz li ku od os ta lih po li to lo{ kih gra na, ali i od os ta lih dru{ tve nih zna nos ti op }e ni to, jav ne po li ti ke ni su us mje re ne sa mo na raz vi ja nje teo ri ja ko ji ma se tu ma ~i ne ki dio glo bal no ga dru{ tve nog sus ta va. One, da se pos lu ̀ i mo Las-swel lo vom ter mi no lo gi jom, ni su us mje re ne sa mo na raz vi ja nje zna nja o po li-ti ka ma, ne go i na raz vi ja nje zna nja za po li ti ke. Tak va us mje re no st zna nos ti o po li ti ka ma ini ci jal no je pos tav lje na ne pos red no na kon zav r {etka Dru go ga svjet skog ra ta, kad su dr ̀ a ve znat no po ve }a le op seg svo jih eko nom skih i so ci jal nih ak tiv nos ti, a in te lek tual ci prih va ti li su rad nju na pi ta nji ma ko ja su bi la u dje lok ru gu vla da. Kad je Las swe ll 1951. (La swe ll, 1987) na pi sao svoj rad o »po li cy ori jen ta ci ji«, to je bio svo jev r stan apel za raz vo jem zna nos ti o po li ti ka ma, ko je je tre ba lo stvo ri ti prim je nom pos to je }ih dru{ tve nih zna nos ti na ak tual na dru{ tve na pi ta nja. Tak vu bi zna no st, upot ri je bi mo li ipak iz raz u jed ni ni, tre ba li od li ko va ti mul ti dis cip li nar no st, ori jen ti ra no st na rje {a va nje prob le ma i iz ri ~it nor ma tiv an pris tup us mje ren na stva ra nje bo ljih po li ti ka.Zna nos ti o po li ti ka ma mo ra ju, dak le, bi ti ne sa mo prob lem ske ne go i vri-jed nos no ori jen ti ra ne. Las swe ll je ta kav zak lju ~ak zas no vao na du bo kom uv je re nju da ni je dan dru{ tve ni prob lem ni je bez svo je vri jed nos ne po za di-ne. Ako je ta ko, zna no st o po li ti ka ma mo ra pos ta ti os no vom dnev no po-li ti~ kog od lu ~i va nja ili, da pa raf ra zi ra mo ide ju ko ju je tri de se tak go di na kas ni je raz vio Aa ron Wil dav sky, jav ne po li ti ke su tu da »go vo re is ti nu vlas-ti ma« (Wil dav sky, 1979). Dru gim ri je ~i ma, ta kav kon ce pt zna nos ti o po li-ti ka ma pret pos tav lja da }e vlas ti tak vo ne{ to nap ros to zat ra ̀ i ti i do pus ti ti. Prob lem nas ta je ako se to ne do go di, {to se, da ka ko, naj ~e{ }e i zbi va. »Bez pris tu pa krea to ri ma po li ti ka i do bi va nja nji ho va pov je re nja, po li cy zna nos-ti gu be svoj si ne qua non. One se od svog pos tan ka po jav lju ju kao pri mi je-nje na dis cip li na; ako zna nos ti o po li ti ka ma pos ta nu bez na ~aj ne zbog neus-pje ha u nji ho voj prim je ni ili, ako upot ri je bi mo jed nu dru gu me ta fo ru, ako se po li cy sav jet ne po du da ri s (po li ti~ kom) sug las no{ }u od stra ne krea to ra po li ti ka, on da zna nos ti o po li ti ka ma ne }e mo }i udo vo lji ti iza zo vi ma ko je su im na mi je ni li nji ho vi pr vi za go vor ni ci« (De Leon i Mar te ll, 2006: 39). To me va lja do da ti da se re la ti van neus pjeh Las swel lo va kon cep ta zna nos ti o po li ti ka ma o~i to vao i u nji ho vu tre }e mu, ne ma nje bit nom, seg men tu – u inter dis cip li nar nos ti. Da nas se slo bod no mo ̀ e re }i da taj kon ce pt svo-jev r sne »nad zna nos ti« ni je uh va tio ko ri je ne, ne go je, {to vi {e, po ~e la bor ba po li to lo gi je i eko no mi je za »du {u po li cy stu di ja« (Co le bat ch, 2004: 77). Mog lo bi se re }i i to da je na sveu ~i li{ ti ma po bi je di la po li to lo gi ja, a da je eko no mi ja po bi je di la u struk tu ra ma vlas ti. Ali ni u sveu ~i li{ noj sre di ni eko no mi ja ni je os ta la bez upo ri{ ta – po ja vi la se me to do lo gi ja za eva lua ci ju jav nih po li ti ka zas no va na na mik roe ko no mi ci, a sve se to po ~e lo oz na~iva-ti kao po li cy ana li za, od nos no kao ana li za po li ti ka.




Na juo bi ~a je ni ji pris tup jav nim po li ti ka ma u sre di{ te stav lja pro ces nji ho va stva ra nja. Unu tar tak va sta ja li{ ta jav ne su po li ti ke opi sa ne kao iz bor, kao ni za nje fa za ko je iz ra ̀ a va ju ra cio na lis ti~ ko ra zu mi je va nje pro ce sa stva ra-nja po li ti ka. Faz ni pris tup po li cy pro ce su sto ga se po ka zao naj pos to ja ni-jim pris tu pom unu tar jav nih po li ti ka. Os no ve tak va pris tu pa pos ta vio je, da ka ko, ve} i sam Las swe ll, raz li ku ju }i se dam fa za u stva ra nju po li ti ka. U ve }i ni ud ̀ be ni ka iz jav nih po li ti ka sli je di se upra vo taj pris tup, a broj fa za os ci li ra od au to ra do au to ra. Bri tan ski teo re ti ~ar Wayne Par so ns (Par -sons, 1995: 77–81) po ka zu je da faz ni ili ud ̀ be ni~ ki pris tup va ri ra od tri do de vet fa za. Ide ja da se pro ces stva ra nja ne ke po li ti ke mo ̀ e po di je li ti na za seb ne fa ze ini ci ja ci je i pos tav lja nja po li ti ke na dnev ni red, for mu la ci je poli cy op ci ja, od lu ~i va nja o sa moj po li ti ci u ti je li ma po li ti~ ke vlas ti, za tim na suk ce siv ne fa ze im ple men ta ci je i eva lua ci je po li ti ke te od lu ke tre ba li ne ku po li ti ku nas ta vi ti ili ne od po ~et ka se ~i ni la vr lo priv la~ nim pri ka zom pro ce sa stva ra nja po li ti ka.Prou ~a va ju }i pro ces ome |en fa za ma, is tra ̀ i va ~i nas to je ut vr di ti pra vil nos-ti ko je vla da ju u po je di nim eta pama, na ~i ne pre las ka iz jed ne fa ze u dru gu ili broj ak te ra ko ji se po jav lju je u po je di noj fa zi. U mno{ tvu vo de }ih ud-`be ni ka iz jav nih po li ti ka sli je di se up ra vo ta kav pris tup, bi lo da se po das-ti re pri kaz svih bit nih fa za (Dye, 1987; Du nn, 1994; Howle tt i Ra me sh, 1995), bi lo da se po zor no st us mjeruje na po je di ne fa ze, po put stav lja nja po li ti ke na dnev ni red (Kin gdom, 1995) ili im ple men ta ci ju po li ti ke (Hi ll, Hu pe, 2002). Klju~ na je pret pos tav ka tak va pris tu pa da u sva koj fa zi pos-to je klju~ ni ak te ri, da se fa ze raz li ku ju pre ma bro ju ak te ra i, op }e ni to, da u sva koj fa zi pos to je raz li ~i te vr ste kau zal nos ti. Tvr di se, prim je ri ce, da je naj ve }i broj ak te ra u po ~et noj fa zi stavlja nja po li ti ke na dnev ni red te u po ljed njoj fa zi u ko joj se do no si od lu ka o to me tre ba li od re |e nu po li ti ku nas ta vi ti ili pre ki nu ti. Smat ra se, ta ko |er, da krea to ri od lu ka ri jet ko sud je-lu ju u nji ho vu pro vo |e nju, u fa zi im ple men ta ci je, jed na ko kao i to da se spe ci fi~ ni po li cy dis ku rs raz vi ja tek u fa zi for mu la ci je, a ne ve} i u ini ci jal noj fa zi pro ce sa.Je dan od pr vih kri ti ~a ra tak va pris tu pa bio je Char les Lin dblom, ko ji je od po ~et ka tvr dio da je pro ces stva ra nja po li ti ka kom plek san i me |uo vi san pro ces u ko je mu ne ma ja snog po ~et ka i kra ja. Na vo de }i prim jer im ple-men ta ci je po li ti ke, ustvr dio je da sva ki po ku {aj pro vo |e nja ne ke po li ti ke stva ra no ve prob le me za po li ti~ ku agen du, ta ko da se »korak naz van im ple-men ta ci ja i ko rak naz van stva ra njem dnev nog re da uru {a va ju je dan u drugi« (Lin dblom, Wood hou se, 1993: 11), ta ko da se raz dva ja njem pro ce sa na fa ze zap ra vo ni{ ta ne pos ti ̀ e. Tak vu oc je nu faz nog pris tu pa do kraj njih je kon zek ven ci ja do veo Sa ba tier, ustvr div {i u ne ko li ko svo jih ra do va da faz ni


HRVA

TSKA

JAVN

A UP

RAVA

mo del, koji on oz na~uje »faz nom heu ris ti kom«, ne ma ni kak vih zna ~a jka uz ro~ nos ti, da ne os tav lja mo gu} no st ni kak va em pi rij skog tes ti ra nja, da je opis no ne to ~an i pret je ra no zas no van na le ga lis ti~ ko me, a ne po li to lo{ kom pris tu pu od vr ha pre ma dnu, da nep rim je re no pos tav lja fa ze kao vre men ske jedini ce ko je je mo gu}e iz mje ri ti te da je zbog sve ga to ga znan stve no upi-tan (Sa ba tier, 1999, 6–7).Na os no vi pret hod ne ar gu men ta ci je mog lo bi se zak lju ~i ti da je upo ra ba »faz ne heu ris ti ke« ne pot reb na i da is tra ̀ i va ~i ma jav nih po li ti ka ne do no si ni kak ve ko ris ti. Ta kav bi zak lju ~ak ipak bio pret je ran. Di je lje nje pro ce sa stva ra nja po li ti ka na fa ze omo gu }u je, pr vo, da se us pos ta vi ne ka vr sta re-da u is tra ̀ i va nji ma tog pro ce sa (Jo hn, 1998, 36). Dru go, i mno go va` ni je, faz ni je pris tup de fac to omo gu }io nas ta nak jav nih po li ti ka kao za seb ne po li to lo{ ke dis cip li ne, od va ja ju }i je, kao {to is ti ~e De Leon (1999, 22–24), od le ga lis ti~ kog prou ~a va nja in sti tu ci ja kak vo se prak ti ci ra u prav nim zna-nos ti ma i jav noj up ra vi, ali jed na ko ta ko i od prou ~a va nja jav nih po li ti ka sa sta ja li{ ta kva zit r ̀ i{ ta, tr ̀ i{ nih neus pje ha i sli~ nih pris tu pa kak ve prak-ti ci ra eko nom ska zna no st. Um jes to le ga lis ti~ kog prou ~a va nja in sti tu ci ja ili kva zit r ̀ i{ nih sta nja, up ra vo je uvo |e njem faz nog pris tu pa omo gu }e no me to do lo gij sko osa mos ta lji va nje dis cip li ne s nje zi nom us mje re no {}u na rje{ava nje prob le ma. Kad pred so bom ne bismo ima li ala te »faz ne heu-ris ti ke«, pi ta nje je {to bi po li to lo zi ma zap ra vo os ta lo. Od ba ci li se ta kav pris tup, os ta je nam, smat ra on, da na po li cy pro ces gle da mo kao na ne ku vr stu »mre ̀ e bez ikak vih {a vo va« (De Leon, 1999, 24). Na os no vi to ga vje ro jat no bi tre ba lo zak lju ~i ti da nam u tom slu ~a ju os taje sa mo prav ni ili eko nom ski pris tup u prou ~a va nju jav nih po li ti ka.Sto ga su mno gi is tra ̀ i va ~i prio nu li na iz na la ̀ e nje do dat nog in ter pre ta tiv-nog ok vi ra unu tar ko jeg bi se faz ni mo del mo gao upot reb lja va ti na me to-do lo{ ki prim je re ni ji na ~in. Je dan od naj zna ~aj ni jih dop ri no sa tak vim nas-to ja nji ma da la je Eli nor Os trom (Os trom, 1999) raz viv {i pris tup poz nat kao »in sti tu cio nal na ana li za i raz voj« (IAD). Unu tar spo me nu tog pris tu pa pra vi se raz li ka iz me |u kon cep tual nog ok vi ra (fra mewo rk), teo ri je i mo de-la. Pri tom kon cep tual ni ok vir po ma ̀ e ut vr |i va nju ele me na ta nu`nih za sus tav nu ana li zu, dok se teo ri ja ma nas to ji odo go vo ri ti ko ji su ele men ti ok vi ra po se bi ce zna ~aj ni za po je di ne vr ste pi ta nja. Mo de li ma se, na posljet-ku, us pos tav lja ju pre ciz ne pret pos tav ke o og ra ni~enom ni zu pa ra me ta ra i va ri jab li. Pos ta vi li se ~i ta va stvar na taj na ~in, faz na heu ris ti ka u mno go se ve }oj mje ri po ka zu je kon cep tual nim ok vi rom ne go teo ri jom (Hu pe i Hi ll, 2006, 18). Faz ni je pris tup, dru gim ri je ~i ma, u mno go ve }oj mje ri ne ka vr-sta »op }e ma pe« za ana li zu po li cy pro ce sa no {to je uz ro~ nom »teo ri jom« ili mo de lom (Hu pe i Hi ll, 2006, 27).




Bi lo bi sto ga vje ro jat no pret je ra no re }i da je faz ni pris tup pret pos tav ka po li to lo{ kih is tra ̀ i va nja jav nih po li ti ka. Mo` da bi se mog lo re }i da je faz ni pris tup do mi nan tan pris tup unu tar ono ga {to se oz na~uje ra cio na lis ti~ kim pro jek tom ko jim se jav ne po li ti ke »spa {a va ju od ira cio nal nos ti i ne dos toj-nos ti po li ti ke« (Sto ne, 1997, 6). No, kao {to je ve} kra jem 1950-ih po ka-zao Char les Lin dblom (1958), in kre men tal no od lu ~i va nje zas no va no na ma lim i pos tup nim pri la go|iva nji ma, na nas to ja nji ma ak te ra da se »ne ka-ko ispr tlja ju« (mud dli ng-throu gh), od nos no na ne koj vr sti ma lih prom je na ti je kom vre me na u od no su pre ma pret hod nim od lu ka ma, u mno go ve }oj mje ri od re |u je na ~in od lu ~i va nja o jav nim po li ti ka ma. Ci lje vi se, tvr de za-go vor ni ci in kre men tal nog pris tu pa, od re |u ju za jed no sa sred stvi ma, a ne pri je njih, ta ko da je ras pra va iz me |u ra cio na lis ta i in kre men ta lis ta ne ko vri je me po tis nu la u dru gi plan ras pra vu o prik lad nos ti sa me »faz ne heu-ris ti ke«. No {e ni `a rom su ko ba, za go vor ni ci oba ju ta bo ra obi~ no su za bo-rav lja li da se od lu ke mo gu do no si ti, te da se uos ta lom i do no se, na os no vi oba ju pris tu pa. U od re |e nim fa za ma od lu ~i va nje mo ̀ e bi ti ra cio nal no, u dru gi ma in kre men tal no (Jo hn, 1998, 35).Kra jem 1970-ih ini ci ran je pris tup jav nim po li ti ka ma sa sta ja li{ ta po li cy mre ̀ a, ko ji je ti je kom vre me na ug lav nom po tis nuo ut je caj is tra ̀ i va nja ko-ja su se zas ni va la na is tra ̀ i va nju in te res nih sku pi na, po put kor po ra ti viz ma (Jo hn, 1998, 78). Nai me, da bi uka za li na kom plek sno st ve za na raz li ~i tim ra zi na ma po je di nih sek tor skih po li ti ka, pog la vi to ka d je ri je~ o is tra ̀ i va-nju for mu la ci je jav nih po li ti ka, is tra ̀ i va ~i po put Hug ha Hec loa su kra jem 1970-ih po ~e li ra bi ti iz ra ze kao {to su pod vla st (sub go ver nmen ts), po li cy pod sus tav (po li cy sub syste ms), prob lem ske mre ̀ e (is sue newor ks). Hec lo je, pri to me, mre ̀ e shva tio kao fluid ni ji ob lik po ve zi va nja zain te re si ra nih stra-na u pro ce su for mu li ra nja po je di nih jav nih po li ti ka. Na kon to ga je bri tan-ski po li to log R. A. W. Rho des sre di nom 1980-ih po ka zao da se in te rak ci je raz li ~i tih mi nis tar sta va mo gu smat ra ti ne kom vr stom po li cy mre ̀ a (po li-cy ne twor ks), s tim da se nji ho va ra zi na in teg ra ci je raz li ku je s ob zi rom na sta bil no st ~lan stva, res trik tiv no st u do bi va nju ~lan stva i ne ke dru ge uv je te (Howle tt i Ra me sh, 1995: 127–128). Na kon to ga je raz vi je no raz li ko va nje po li cy za jed ni ca (poli cy com mu ni ty) i po li cy mre ̀ a, pri ~e mu su za jed ni ce shva }e ne kao vr lo {i ro ke gru pa ci je ak te ra zain te re si ra nih za ne ku po li ti ku, a mre ̀ e kao pro ce si po ve zi va nja unu tar za jed ni ca ili pak kao pro ce si ko ji ma se nas to ji po ve za ti vi {e tak vih za jed ni ca (Howle tt i Ra me sh, 1995: 128).Pris tup sa sta ja li{ ta mre ̀ a pos tao je ti je kom vre me na va` na ori jen ta ci ja u is tra ̀ i va nju jav nih po li ti ka, to li ko zna ~aj na da se toj te mi po ~e la pos ve }i va-ti i po seb na aka dem ska nas ta va. Ono {to, me |u tim, os ta je spor nim u tom pris tu pu od no si se na sâm na ~in us pos tav lja nja svih tih mre ̀ a i za jed ni ca,


HRVA

TSKA

JAVN

A UP

RAVA

jed na ko kao i od go vor na pi ta nje o raz lo zi ma ko ji do vo de do va ri ja ci ja i prom je na u po li ti ka ma (Jo hn, 1998, 91). To, nai me, os ta je glav nim prob-le mom pris tu pa ko ji je ned voj be no dao zna ~a jan dop ri nos ra zu mi je va nju ho ri zon tal ne di men zi je stva ra nja jav nih po li ti ka.

Zak lju ~akRaz mat ra nje jav nih po li ti ka ni je la ko od vo ji ti od up rav lja nja. Jav ne po li-ti ke u os no vi se od no se na up rav lja nje, na tip od no sa ko ji sfe ra po li ti ke us pos tav lja s up ra vom i ho ri zon tal nim ak te ri ma dru{ tva. Iz raz up rav lja nje po ja vio se pri to me kao op }i kon cep tual ni ok vir ra zu mi je va nja ve ze po li-ti ka-up ra va-dru{ tvo. Iz la zak po li ti ke iz sfe re po bor ni{ tva i nje zi no ot va ra-nje pre ma ra cio nal nom as pek tu po li ti~ kog `i vo ta, pre ma rje {a va nju jav nih prob le ma, oz na ~u je ujed no i po ~e tak go vo ra o jav nim po li ti ka ma. Upo-tre ba iz ra za jav ne po li ti ke oz na ~u je ~i nje ni cu da smo se ok re nu li po li ti ci i nje zi nu od no su pre ma jav noj up ra vi, pre ma pre go vo ri ma ko je os tva ru je s ni zom dru{ tve nih ak te ra. Iz raz up rav lja nje (go ver nan ce) ozna ~u je up ra vo taj na por os tva ri va nja ko he ren tnos ti u »pres vo |i va nju« ve ze iz me |u po li ti-ke, up ra ve i dru{ tva. To »pres vo |i va nje« mo ̀ e pop ri mi ti raz li ~i te ma ni fes-ta cij ske ob li ke, ko je na os no vi to ga mo ̀ e mo tre ti ra ti kao mo de le.8 Klju~ ni kri te rij nji ho ve kla si fi ka ci je je st nji ho vo mjes to u od no su na te melj ne dvi je in sti tu ci je mo der nih dru{ ta va – dr ̀ a vu i tr ̀ i{ te. Ne ki ob li ci up rav lja nja sna` no pria nja ju bi lo uz jed nu bi lo uz dru gu od tih in sti tu ci ja, dru ge se na la ze iz me |u njih (mre ̀ e, za jed ni ce), no neo vis no o to me u kak vom su struk tur nom od no su pre ma tim in sti tu ci ja ma i kak ve ih vr ste pro ces nih zna ~aj ka (up rav lja nje kao us mje ri va nje, koor di na ci ja) obi lje ̀ u ju, ri je~ je o no vom ti pu stva ra nja po li ti ka, ko ji vi {e do mi nan tno ne obi lje ̀ u je lo gi ka »za po vi je daj i nad zi raj« (com ma nd and con trol), ve} raz li ~i te vr ste pre go va-ra nja i me |u sob nog nad zi ra nja.

Li te ra tu ra

Al li son, Gra ham T. (1971) Es sen ce of De ci sion: Explai ni ng the Cu ban Mis si le Cri sis. Bos ton: Lit tle, Brown and Com pa ny

8 Jon Pier re i Guy Pe te rs raz vi li su poz na tu ti po lo gi ju ~e ti ri ju mo de la up rav lja nja: up rav lja nje kao hi je rar hi je, up rav lja nje kao tr ̀ i{ ta, up rav lja nje kao mre ̀ e, up rav lja nje kao za jed ni ce (Pier re, Pe te rs, 2000).




Bic ke rs, Ken ne th, Wil lia ms, Jo hn, T. (2001) Pub lic Po li cy Ana lysis: A Po li ti cal Eco-no my Ap proa ch. Bos ton/New Yo rk: Houg hton Mif flin

Bryner, Ga ry C. (2003) Pub lic Or ga ni za tio ns and Pub lic Po li cy. U: Pe te rs, G. B., Pier re, J. (ur.) Han dbook of Pub lic Ad mi nis tra tion. Lon don: Sa ge, str. 300–309.

Co le bat ch, Hal K. (2004) Po li cy. Zag reb: Fa kul tet po li ti~ kih zna nos tiCo le bat ch, Hal K. (2005) Jav ne po li ti ke i up rav lja nje: te melj ni pris tu pi. Ana li Hr-

vat skog po li to lo{ kog dru{ tva 2: 7–22.Co le bat ch, Hal K. (2006a) Map pi ng the Wo rk of Po li cy. U: Co le bat ch, H. K.

(ur.) Beyo nd the Po li cy Cycle: The Po li cy Pro ce ss in Aus tra lia. Crows Ne st: Al len & Unwin, str. 1–19.

Co le bat ch, Hal K. (2006b) Po li cy, Mo de ls, and the Con struc tion of Go ver ni ng. U: Co le bat ch, H. K. (ur.) The Wo rk of Po li cy: An In ter na tio nal Sur vey. Lan ham: Lexin gton Boo ks, str. 3–19.

Co le bat ch, Hal K. (2006c) What Wo rk Ma kes Po li cy. Po li cy Scien ces (39) 3: 309–321.

De Leon, Pe ter (1999) The Sta ges Ap proa ch to the Po li cy Pro ce ss: What Has It Do ne? Whe re Is It Goi ng? U: Sa ba tier, P. A. (ur.) Theo ries of the Po li cy Pro ce ss. Boul der: Wes tview Pre ss, str. 19–32.

De Leon, Pe ter, Mar te ll, Chris ti ne R. (2006) The Po li cy Scien ces: Pa st, Pre se nt, and Fu tu re. U: Pe te rs, G. B., Pier re, J. (ur.) Han dbook of Pub lic Po li cy. Lon-don: Sa ge Pub li ca tio ns, str. 31–47.

De Mon tric her, Ni co le (2003) Po li ti cs and Ad mi nis tra tion. U: Pe te rs, G. B., Pier-re, J. (ur.) Han dbook of Pub lic Ad mi nis tra tion. Lon don: Sa ge, str. 293–299.

Du nn, Wil liam N. (1994) Pub lic Po li cy Ana lysis: An In tro duc tion. Up per Sad dle Ri ver, NJ: Pren ti ce Ha ll

Dye, Tho mas R. (1987) Un der stan di ng Pub lic Po li cy. En glewood Clif fs: Pren ti ce Ha ll

Hei den hei mer, Ar no ld J. (1986) Po li ti cs, Po li cy and Po li cey as Con cep ts in En-glish and Con ti nen tal Lan gua ges: An At tem pt to Explain Di ver gen ces. Re view of Po li ti cs (48) 1: 3–30.

Hi ll, Mic hael, Hu pe, Pe ter (2002) Im ple men ti ng Pub lic Po li cy. Lon don: Sa ge Pub-li ca tio ns

Hop pe, Ro be rt, Je liaz ko va, Mar ga ri ta (2006) How Po li cy Wor ke rs De fi ne Their Job: A Net her lan ds Ca se Stu dy. U: Co le bat ch, H. K. (ur.) The Wo rk of Po li cy. The Wo rk of Po li cy: An In ter na tio nal Sur vey. Lan ham: Lexin gton Boo ks, str. 61–81.

Howle tt, Mic hael, Ra me sh, M. (1995) Stu di ng Pub lic Po li cy: Po li cy Cycles and Po-li cy Sub syste ms. To ron to: Oxfo rd Uni ver si ty Pre ss

Hug hes, Owen E. (1998) Pub lic Ma na ge me nt and Ad mi nis tra tion: An In tro duc tion, 2nd ed. Ba sin gsto ke/London: Mac mil lan Pre ss

Hu pe, Pe ter L., Hi ll, Mic hael J. (2006) The Three Ac tion Le ve ls of Go ver nan-ce: Re-fra mi ng the Po li cy Pro ce ss Beyo nd the Sta ges Mo del. U: Pe te rs, G.


HRVA

TSKA

JAVN

A UP

RAVA

B., Pier re, J. (ur.) Han dbook of Pub lic Po li cy. Lon don: Sa ge Pub li ca tio ns, str. 13–30.

Jo hn, Pe ter (1998) Ana lysi ng Pub lic Po li cy. Lon don: Pin terKin gdon, Jo hn W. (1995) Agen das, Al ter na ti ve and Pub lic Po li cies. New Yo rk: Har-

pe r-Col li nsKop ri}, Ivan (1999) Struk tu ra i ko mu ni ci ra nje u up rav nim or ga ni za ci ja ma. Zag reb:

Prav ni fa kul tet u Zag re buKra ft, Mic hael E., Fur lo ng, Sco tt R. (2007) Pub lic Po li cy: Po li ti cs, Ana lysis, and

Al ter na ti ves. Was hin gton, D.C.: CQ Pre ssLas swe ll, Ha ro ld (1987) Po li cy ori jen ta ci ja. Po li ti~ ka mi sao (24) 3: 57–69.Lin dblom, Char les E., Wood hou se, Edwa rd J. (1993) The Po li cy-Ma ki ng Pro ce ss.

Up per Sad dle Ri ver: Pren ti ce Ha llLowi, Theo do re J. (1972) Four Syste ms of Po li cy, Po li ti cs, and Choi se. Pub lic Ad-

mi nis tra tion Re view (32) 4: 298–310.Os trom, Eli nor (1999) In sti tu tio nal Ra tio nal Choi ce: An As ses me nt of the In sti tu-

tio nal Ana lysis and De ve lop me nt Fra mewo rk. U: Sa ba tier, P. A. (ur.) Theo ries of the Po li cy Pro ce ss. Boul der: Wes tview Pre ss, str. 35–71.

Pa ge, Edwa rd C., Jen ki ns, Bi ll (2005) Po li cy Bu reauc ra cy: Go ver nme nt wi th a Ca st of Thou san ds. Oxfo rd: Oxfo rd Uni ver si ty Pre ss

Par so ns, Wayne (1995) Pub lic Po li cy: An In tro duc tion to the Theo ry and Prac ti ce of Po li cy Ana lysis. Chel ten ham: Edwa rd El gar

Pe tak, Zdrav ko (2007) Jav ne po li ti ke: raz voj dis cip li ne u Hr vat skoj i svi je tu. U: Ka-sa po vi}, M. (ur.) Iz la zak iz mno ̀ i ne? Sta nje hr vat ske po li ti~ ke zna nos ti. Zag reb: Fa kul tet po li ti~ kih zna nos ti, str. 187–215.

Per ko [e pa ro vi}, In ge (2006) Iza zo vi jav nog me nad ̀ men ta, di le me jav ne up ra ve. Zag-reb: Gol den mar ke ti ng–Teh ni~ ka knji ga

Pe te rs, Guy B. (2005) The Sear ch for Coor di na tion and Co he ren ce in Pub lic Po li-cy: Re tu rn to the Cen ter? Neob jav lje ni ~la nak, Frei Uni ver si tät Ber lin

Pe te rs, Guy B., Pier re, Jon (2006) In tro duc tion. U: Pe te rs, G. B., Pier re, J. (ur.) Han dbook of Pub lic Po li cy. Lon don: Sa ge Pub li ca tio ns, str. 1–9.

Pier re, Jon, Pe te rs, Guy B. (2000) Go ver nan ce, Po li ti cs and the Sta te. New Yo rk: St. Mar tin’s Pre ss

Pier re, Jon, Pe te rs, Guy B. (2005) Go ver ni ng Com plex So cie tie s: Tra jec to ries and Sce-na rios. Ba sin gsto ke: Pal gra ve Mac mil lan

Pres sman, Jef frey L., Wil dav sky, Aa ron (1973) Im ple men ta tion: How Great expec ta-tio ns in Was hin gton are Das hed in Oak la nd. Ber ke ley: Uni ver si ty of Ca li for nia Pre ss

Pu si}, Eu gen (1989) Nau ka o up ra vi, 9. izd. Zag reb: Na rod ne no vi neRho des, R. A. W. (1996) The New Go ver nan ce: Go ver ni ng wit hout Go ver nme nt.

Po li ti cal Stu dies 44 (3): 652–667.Sa ba tier, Paul A. (1991) Po li ti cal Scien ce and Pub lic Po li cy. PS: Po li ti cal Scien ce

and Po li ti cs 24 (2): 143–146.




Sa ba tier, Paul A. (1999) The Need for Bet ter Theo ries. U: Sa ba tier, P. A. (ur.) Theo ries of the Po li cy Pro ce ss. Boul der: Wes tview Pre ss, str. 3–17.

Sto ne, De bo rah (1997) Po li cy Pa ra dox: The Art of Po li ti cal De ci sio n-Ma ki ng. New Yo rk: W. W. Nor ton & Com pa ny

Wil dav sky, Aa ron (1979) Spea ki ng Tru th to Power: The Art and Cra ft of Po li cy Ana-lysis. New Brun swi ck: Tran sac tion Boo ks

You ng, Eóin, Qui nn, Li sa (2007) Pi sa nje dje lot vor nih pri jed lo ga za jav ne po li ti ke: vo-di~ za po li cy sav jet ni ke u zem lja ma Sred nje i Is to~ ne Eu ro pe. Zag reb: DIM

PUBLIC POLICIES AND PROBLEMS OF MODERN GOVERNANCE

Summary

The author discusses the relations between public policies and the modern con-cept of governance. It is emphasised that the term governance actually designates a new form of relations between politics, public administration, and society, which are not based on the exclusive dominance of politics over public admini-stration and the horizontal sphere of society any more. Different approaches to public policies put the issue of these three spheres into different perspectives. Notwithstanding the manners of achieving coherence between them, they are all characterised by supplementing the traditional approach of obtaining collective objectives, based on the »order and supervise« principle, with the principle of negotiating between different sectors and levels.

Key words: public policies, politics and public administration, governance, policy-making bureaucracy, co-ordination of public policies

jav ne po li ti ke i problemi modernog up rav lja nja 08... · ... jen ki ns, 1 raz li ko va nje po...

Documents