jak zlepšit veřejnou správu? problém kvality ve veřejné správě ......Špatná poptávka =...
TRANSCRIPT
Jak zlepšit veřejnou správu?
Problém kvality ve veřejné správě z pohledu System Thinking
Využití Systems Thinking pro procesní evaluaci a organizační učení
V ČR chybí debata o tom, jakým přístupem řídit veřejné organizace
Celosvětově probíhá zajímavá debata o veřejné správě, selhání přístupu New Public Management a hledání nových přístupů v post-NPM období.
ČR nevědomě buduje New Public Management
Lidé nejsou špatní, špatný je systém Většina lidí je konformních. Ve špatném systému
budou pracovat špatně, v dobrém dobře. Organizace zabezpečující veřejné služby jsou
systémem (teorie systémů by řekla autopoietickým systémem).
Autopoietické systémy se z hlediska sebe sama chovají optimálně, z pohledu nadsystému to může být suboptimální
Výkon systému nelze změnit, pokud se nezmění systém.
Kořeny „Systems Thinking“ Aristoteles Adam Smith vs. Karl Marx W.E.Deming & T. Ohno (Toyota production
system, Total Quality Management) John Seddon (služby, veřejné služby: Vanguard
method)
5
Klasické a běžně využívané manažerské přístupy čerpají z řízení průmyslu:- Standardizace- Zefektivňování produkce specializací na jednoduché
úkony- Rozhodování odtržené od práce – manažeři rozhodují,
pracovníci dodržují pravidla rozhodnutí
Služby ovšem řeší:- Různorodější poptávku- Nelze je předvyrobit- Jsou spoluvytvářeny klientem
• Toyota Production System For ServiceOrganizations– William Edwards Deming, Taiichi Ohno, John Seddon,
Brendan O’Donovan, Simon Caulkin
• Systémová perspektiva • holistický přístup, struktura determinuje jednání
• Přístup zaměřený na klienta/zákazníka
Perspektiva nahlížení na organizaci poskytující služby
Vedení
Management
Pracovníci
Řízení(pravidla/výkonnost)
Kontrola
Klasický pohled na organizaci = shora dolů (hierarchie)
Systémový proklientský pohled (TPS) = zvenku dovnitř (reakce na poptávku)
Zdroj: Autor Zdroj: Vanguard, 2001a:38
Analýza
Změna předpokladů managementu -> Změna systému
management
Autoritářský, represivní styl. Přísná kontrola, žádný rozvoj. Omezené výstupy, depresivní kultura.
zaměstnancimanagement
zaměstnanci
Kontrola, výsledky a neustále zlepšování je dosaženo prostřednictvím poskytnutí zodpovědnosti zaměstnanců a jejich zplnomocnění.
Od teorie X… … k teorii Y
D. McGregor
Jak vypadá práce veřejné správy?
X
V čem jsou (veřejné) služby jiné? Základním rozdílem je daleko VĚTŠÍ variabilita
poptávky. požadavky klientů jsou velmi různé
velmi obtížně lze standardizovat „do posledního šroubku“; i když budou metodiky velmi detailní, stále budou nedostatečně detailní
kvalitu lidské interakce problematické kvantifikovat
služba je klientem spoluvytvářena, klient stanovuje speciální požadavky, které jsou pro něj aktuální jen v omezeném čase (nelze produkovat dopředu)
Co s tím?
Systems Thinking / Vanguard Methodzákladní principy
neboli Toyota production systempro organizace produkující služby
(i veřejné služby)
Zvyšování výkonnosti
New Public Management perspektiva
Manažeři definují hodnotu (cíle).
Měření slouží k tlaku na vyšší výkonnost.
Manažeři řídí lidi.
Vanguardperspektiva
Zákazník definuje hodnotu (účel).
Měření slouží učení.
Manažeři mění systém.
Základ: Analytická část Vanguard Method
P R O C E S
plýtvání
Účel existence organizace poskytují služby
Poskytovat ideální službu=
Uspokojovat potřebu klienta služby=
Poskytovat maximální přidanou hodnotu
„To be easy to do bussines with.“
Klíčové: Propracovaný systém zpětné vazby.Co přesně zákazník požaduje? Jak z jeho pohledu vypadá ideální služba?
Na čem mu záleží?
Kapacita organizace plnit účel
Vanguard method
Kapacita organizace = Užitečná práce + plýtvání
Časté manažerské uvažování
Kapacita = Množství úkolu * jejich průměrná
časová náročnost = počet FTE
Špatná poptávka + Zbytečná práce
Analýza poptávky (vstupů)
Co klienti chtějí?Jak často?
≠
Co s tím děláme?
Dobrá poptávka=
Chci vaši službu určitým způsobem.
Naplnění = plnění účelu
Špatná poptávka=
Problém s poskytovanou
službou
Způsobena neschopností
plnit účel
„Špatná poptávka je způsobena tím, že organizace nezvládla udělat něco pro klienta správně, nebo to nezvládla udělat
vůbec.“
Rámec „Vanguard method“Manažerské uvažování
Systém
Výkon
Ana
lýza
Změn
a
Rámec „Vanguard method“ jako aktivity
Check
PlanDo
porozumění aktuálnímu výkonu systému produkce služby
identifikace potenciálně nejlepších míst pro změnu systému a tedy i výkonu
Zavádění změn -implementace
Případová studie:Opravy v sociálních bytech ve Velké Británii
… aneb fáze „check“ ilustrovaná na příkladu
Jak fungovalo zajištění oprav?
CallCentrum
Příkazk práci
Vedoucí
Opravář
Materiál
Přístup
Limity pro opravy Havarijní opravy: do 24 hodin Naléhavé opravy: do 7 dní Nenaléhavé opravy: do 28 dní
Co se v systému sledovalo? % oprav, které byly splněny do daného
limitu Lhůty ukazatelů byly vždy dodrženy
Podobnost s fondy? …vyhotoví ŘO do 10 pracovních dnů od
konání VK Zprávu z hodnocení…
…zpracování analýzy rizik do 20 pracovních dnů…
Aneb: Máme X dní na schválení ŽoP; Y dní na rozhodnutí o projektové žádosti…
ESIF
„Check“ v Systems Thinking– základní postup
Jaký je účel (z pohledu zákazníka)?1
Tok : „správná“ práce + zbytečný práce4
Schopnost reagovat3
Poptávka: typ a frekvenceCo je důležité?
2
Uvažování6
Podmínky nastavené systémem
5ZÁKAZNÍK
„Check“ v Systems Thinking přístup – krok 1
Jaký je účel (z pohledu zákazníka)?1
ZÁKAZNÍK
1. Jaký je účel? Z pohledu zákazníka: „Opravte co nejdříve
a co nejlépe to, co potřebuji."
1. Jaký je účel z pohledu příjemce?
ESIF
Netriviální otázka…„Dejte mi peníze na co chci a na nic se neptejte?“
Jaký je účel z pohledu příjemce, který chápe, že musí existovat pravidla?
Příklad ze stavebního úřadu (Wolwerhampton, UK):Původní uvažování:
-„Schválit přijatelné projekty, které jsou ve veřejném zájmu“.Skutečný důvod:
-„Činit obhajitelná rozhodnutí a dodržoval lhůty“.Předefinovaný důvod:- „Umožnit realizaci dobrých projektů, které jsou ve veřejném zájmu“.
1. Jaký je účel z pohledu příjemce?
ESIF
Netriviální otázka…„Dejte mi peníze na co chci a na nic se neptejte?“
Jaký je účel z pohledu příjemce, který chápe, že musí existovat pravidla?
Pomoci příjemcům realizovat dobré a formálně správné projekty?
Co chtějí příjemci?- Jednoduchá a jasná pravidla- Rychlé, férové, předvídatelné, transparentní a srozumitelné
rozhodování
Systems Thinking přístup – krok 2
Jaký je účel (z pohledu zákazníka)?1
Poptávka: typ a frekvenceCo je důležité?
2
ZÁKAZNÍK
2. Poptávka: typ a frekvence
Dobrá poptávka (value demand)
Její uspokojování je to, proč organizace existuje.
Naplnění dobré poptávky znamená poskytnutí přidané hodnoty klientovi, kterou on očekává.
Špatná poptávka (failure demand)
Poptávka způsobená neschopnostíorganizace udělat to, co zákazníkchce a potřebuje neboneschopností organizace udělat tosprávně.
Řešení špatné poptávky vede k snižování kapacit k řešení té dobré.
Poptávka: požadavek, který očekává určitou reakci a výstup
2. Poptávka v sociálním bydlení Dobrá poptávka = nájemník poprvé požaduje
opravu. Lze ji relativně předvídat dle místa/regionu.
Špatná poptávka = nájemník se ptá, jak to vypadá s opravou / stěžuje si na nekvalitní provedení opravy / zjišťuje, jak to vypadá s jeho stížností. Call centrum musí od vedoucího nebo opraváře
zjistit, co se děje –> není dostupné pro zpracování dobré poptávky –> plýtvání časem.
2. Poptávka v sociálním bydleníCall centrum
Dobrá poptávka Špatná poptávka
55 % 45 %
Kdy to přijedete opravit? Už vám volám potřetí...Pořád to teče, řemeslník to neopravil celé…
Čekal jsem na řemeslníka a on nepřijel…
2. Poptávka: typ a frekvence Organizace mohou mít různé „transakční body“,
ve kterých se na ně zákazník obrací. Pro každý transakční bod zákazník vznáší svoji
poptávku. Pro všechny transakční body potřebujeme
vědět: Jak často poptávka přichází a jakého je typu. Co je pro zákazníka v daném bodě podstatné.
Typické transakční body Přepážka Telefon Email Informační systém
Co zákazníci chtějí, jak často a na čem jim při tom záleží?
Transakční body v OPTPprojektová žádost
oznámení o změně v projektu
monitorovací zpráva
žádost o platbu
ex-ante kontrola
kontrola na místě
(ne)pravidelná schůzka
systémklient
ESIF
Objem poptávky: Monitorovací zprávy
OPTP
Failure demand / Špatná poptávka v OPTP
ESIF
Příklady:• 40 % projektů je vráceno kvůli formálním chybám
• 14 % oznámení o změně je zapříčiněno absurdním požadavkem oznámit, že se nám změnil ministr.
• Dalších 12,6 % OoZ je vráceno k dopracování (poté, co proběhne neformální diskuze o podobě OoZ – zde rekord 29 výměn e-mailu)
Failure demand / Špatná poptávka v ESIF (obecně)
ESIF
• Každý projekt, který nakonec není realizován…
• Stížnosti…
• Dotazy, kdy bude vydáno rozhodnutí, výsledek výběrové komise, jak interpretovat pravidla…
• Každá vrácená monitorovací zpráva…
Omezení špatné poptávky = uvolnění kapacit
Systems Thinking přístup – krok 3Jaký je účel (z pohledu zákazníka)?1
Schopnost reagovat3
Poptávka: typ a frekvenceCo je důležité?
2
ZÁKAZNÍK
3. Schopnost reagovatCelkový počet dní
potřebných na opravu
Průměrný počet dní na jednu opravu: 31,8
Pohotovostní opravy: Do 24 hodinNaléhavé opravy: do 7 dníNenaléhavé opravy: do 28 dní
Nepodařilo se zjistitžádné speciální příčiny
3. Schopnost reagovat
Schopnost reagovat by měla být měřena z pohledu zákazníka, tedy end-to-end
Systém nefungoval dobře a při bližší analýze se ukázalo, že výkonost se ve skutečnosti zhoršovala.
Celkový počet dní potřebných na opravu
Období 1
Období 2
Období 3Otevření call centraNový manažer
tlačící na plnění cílů
Průměrný počet dní na jednu opravu:
22, 2 31,4 51,4
3. Schopnost reagovat Překvapivě ukazatele, které se sledovaly v rámci
organizace (% oprav vyřízených v rámci limitu) byly v pořádku.
Jak je to možné? Jednotlivé zakázky byly uzavírány a znovu
otevírány. Změna kvalifikace zakázek (z pohotovostní na
neodkladnou apod.) Jedna zakázka se rozkládala na vícero.
3. Schopnost reagovatMěřit to, na čem klientům záleží
=Měřit schopnost přidávat hodnotu a učit se
být v tom co nejlepší≠
Měřit za účelem kontroly poskytování standardní služby
Příklad – ŽoP a OPTP
0
100
200
300
400
500
600
700
800
15.1
2.20
0811
.5.2
009
10.7
.200
927
.7.2
009
28.8
.200
929
.10.
2009
19.1
.201
028
.1.2
010
20.4
.201
020
.7.2
010
29.7
.201
021
.10.
2010
29.1
0.20
1027
.1.2
011
14.2
.201
128
.4.2
011
22.7
.201
129
.7.2
011
1.8.
2011
27.1
0.20
1124
.1.2
012
27.1
.201
228
.2.2
012
30.4
.201
225
.7.2
012
30.7
.201
231
.7.2
012
25.1
0.20
1223
.1.2
013
28.1
.201
329
.1.2
013
19.7
.201
326
.7.2
013
29.7
.201
310
.10.
2013
18.1
0.20
1327
.1.2
014
29.1
.201
4
Od předložení ŽoP po stav P4
Počet dní (předložení - změnil)
Průměry 4
SD+
SD-
ESIF
Systems Thinking přístup – krok 4
Jaký je účel (z pohledu zákazníka)?1
Tok : „správná“ práce + zbytečná práce4
Schopnost reagovat3
Poptávka: typ a frekvenceCo je důležité?
2
ZÁKAZNÍK
4. Tok: Správná práce a odpad
CallCentrum
2. Zadání práce
Supervisor
Řemeslník
Materiály6. Přístup k opravě
45% Špatná
poptávka
1. Diagnostikas nájemníkem 3. Domluvení
času realizace
Časové limity
5. Čekání
40% nebyl/a doma
Plán oprav
Nutno předělat90% oprav(řemeslník nesouhlasí s diagnózou opravy a přehodnocuje ji)
(bonus)
Protekcionismus
Plánování práce za účelem
maximalizace zisku
4. Přiřazení zadání práce řemeslníkům dle hodnoty
zakázky
Zrušení zadání práce
4. Tok: „správná“ práce a odpad Odpad = veškeré aktivity, které přímo
nepomáhají zákazníkovi: Každodenní čekání na přidělené materiály. Nemožnost provést opravu, protože zákazník
není doma. Příjezd na místo opravy bez potřebného
materiálu (typ opravy určuje call centrum se zákazníkem, často docházelo k omylům). Vyřizování stížností.
4. Tok: „správná“ práce a odpad „Správná“ práce = veškeré
aktivity, které přímo pomáhají zákazníkovi: Určení typu opravy. Doprava na místo. Oprava.
Práce č. 1 = Poskytování služeb zákazníkům
Práce č. 2 = Hledání cest, jak zkvalitnit práci č. 1 (učení se)
Vše ostatní je odpad.
Job 1 a Job 2
Vydání rozhodnutí /SV v OPTP
Kolik zde je správná poptávka a kolik špatná poptávka?Kde je práce s přidanou hodnotou a co je „odpad“?
ESIF
OPTP – ex ante kontrolaESIF
• Komunikovat pravidla
• Pomoci příjemci podat projekt
• Přijetí žádosti
• Kontrola, zda máme vše k rozhodnutí
• Posouzení a rozhodnutí
• Komunikování rozhodnutí příjemci
Value work / „Správná práce“ v ESIF?
ESIF
4. Tok: „správná“ práce a odpad Nelze odstranit veškerý „odpad“ v systému
Lze jej ale výrazně redukovat.
Mnoho mohou ŘO udělat sami.
Něco je řešitelné na úrovni JMP
A některé neproduktivní činnosti nevyhnutelně zůstanou, protože musíme dodržovat pravidla, která jsou mimo možnost změny
Systems Thinking přístup – krok 5
Jaký je účel (z pohledu zákazníka)?1
Tok : „správná“ práce + odpad4
Schopnost reagovat3
Poptávka: typ a frekvenceCo je důležité?
2
Podmínky nastavené systémem5ZÁKAZNÍK
5. Podmínky nastavené systémem Předpisy, procedury, cíle, standardy, inspekce (kontroly), způsoby
hodnocení zaměstnanců určují způsob (systém), jakým organizace pracuje, role, měřící struktury, atd.
Systém je třeba nastavit tak, aby odstraňoval příčiny špatné poptávky a byl schopen řešit variabilitu v rámci správné poptávky.
Variabilitu výkonu organizace ovlivňuje z 90 % nastavení systému a jen z malé části skutečné schopnosti lidí.
Nastavení systému je odpovědnost managementu.
Co se změnilo v systému poskytování oprav?
Protože poptávku lze predikovat podle regionů, opraváři byly v jednotlivých potřebných zónách. Call centrum kontaktuje nejbližšího opraváře, který domluví
návštěvu a pokud možno provede ihned na místě opravu, jinak domluví další návštěvu.
Opraváři mají u sebe dostatek materiálu Odpadá nutnost každý den fasovat materiál.
Opraváři nejsou placeni za jednotlivé opravy ale fixně.
Výsledek?
Během několika týdnů byla nejdelšípotřebná doba na provedení opravy 8 dní.
Systems Thinking přístup – krok 6
Jaký je účel (z pohledu zákazníka)?1
Tok : „správná“ práce + odpad4
Schopnost reagovat3
Poptávka: typ a frekvenceCo je důležité?
2
Uvažování6
Podmínky nastavené systémem5ZÁKAZNÍK
6. Uvažování Systems thinking mění roli manažerů.
Role manažerů má spočívat v zaměření se a uvažování nad systémem jako celkem a ne na měření a kontrolu jednotlivostí.
Nutná je změna uvažování – od kontroly jednotlivostí a represe směrem k lepšímu nastavení systému a předání zodpovědnosti zaměstnancům.
Manažerské uvažování
6. Uvažování
V příkladu Sociálního bydlení došlo např. ke změnám těchto předpokladů: Výkonový systém odměňování (čím víc
úkonů, tím víc peněz) bude maximalizovat výkon.
Řemeslníkům nelze věřit, proto musí mít standardizovaný objem materiálu podle typu opravy.
Rozdíly v předpokladech v myšleníPřikazovat a kontrolovat
Principy Systems thinking
Shora dolů, hierarchie Perspektiva Zvenku dovnitř, systém
Funkční specializace Design Poptávka, hodnota, tok práce
Oddělené od práce Rozhodování Integrované do práce
Výstupy, standartní cíle spojené s rozpočtem
Měření Schopnost a variace, spojené s účelem
Vnější Motivace Vnitřní
Naplň plány, rozpočet a další sledované kritéria a řiď zaměstnance
Role managementu Nastav a řiď systém
Na základě kontraktu Přístup k zákazníkům Na základě toho, na čem záleží zákazníkům
Systémové podmínky a manažerské myšlení
Teorie učení Agyrise a Shöna(Argyris, C. Shön, D. 1978)
Výchozí hodnoty /
Výkonnost organizace je důsledkem nastavení systému.
Nastavení systému je důsledkem manažerských předpokladů.
Zjištění 1: De facto účel a deklarovaný účel
Deklarovaný účel zcela nekoresponduje s jednáním manažerů a s povahou systému.
Příklad (ESIF ČR)Deklarovaný účel
„Smysl naší práce vnímáme nejen v hladkém úřadování evropských prostředků. Cítíme také spoluzodpovědnost za realizaci kvalitních projektů, které přinášejí užitek občanům i
návštěvníkům České republiky. Projektů, díky kterým se v České republice lépe žije.“
De Facto účel„Činit (před auditem) obhajitelná rozhodnutí, dodržovat termíny a maximalizovat čerpání“
Důsledky: demotivace zaměstnanců, problém dosahovat cíle, formalizmus.
Zjištění 1, pokračování:Měřící struktury
- Měření v ESI fondech v ČR orientováno zejména na finanční pokrok (dělají se predikce, apod.) a míru chybovosti.
- Podstatně méně informací a dat vhodných k učení se, jak zajišťovat realizaci kvalitních projektů. Pokud jsou, jejich význam je v porovnání s výše uvedený velmi malý.
ESIF organizace jsou tím neflexibilní, vnitřně orientované a zatížené nedůvěrou v celém systému
ESIF.
U soutěžních projektů je standardní veliký převispoptávky a z toho plynoucí velmi omezená konzultaceprojektů administrujícím subjektem.
=Obrovské náklady na zpracování a hodnocení
nepodpořených projektů.
Zjištění vede k pochybnostem nad poměrem přidané hodnoty z konkurence mezi projekty a nákladovosti
takového systému.77
Zjištění 2:Hodnocení a výběr projektů
Děkuji za pozornost
Zdroje
Argyris, C. Shön, D. 1978. Organization learning: A theoryof action perspective. Reading, Mass: Addison Wesley
Bouckaert, G. Van Dooren, G. 2003. Performance measurement and management in public sectororganizations. In: Bovaird, T. Löiffler, E. Public Management and Governance.
Vanguard, 2001a, Understanding Your Organization as a System, Buckingham: Vanguard Consulting Ltd., [online] dostupné z http://blog.newsystemsthinking.com/wp-content/uploads/TheVanguardGuidetoUnderstandingYourOrganizationasaSystem.pdf, staženo dne 26.3.2015