izvrŠenje u francuskom upravnom sporu

IZVRŠENJE U FRANCUSKOM UPRAVNOM SPORU

Izv. prof. dr. sc. Bosiljka Britvić Vetma* UDK: 35.077.2(44) Dr. sc. Ivan Malenica ** 342.924(44)

DOI: 10.3935/zpfz.70.6.01 Pregledni znanstveni rad Primljeno: listopad 2020.

U ovom radu najprije se upućuje na važnost analize izvršenja upravnosudskih odluka u francuskom upravnom pravu. To se čini analizom relevantnih propisa, primarno Zakonika o upravnom sudovanju, ali i uz pomoć mjerodavne sudske prakse. Ističe se bitna uloga dviju institucija (Odjela za izvješće i studije Državnog savjeta i Pučkog pravobranitelja), koje su dale velik doprinos efikasnom izvršenju upravnosudskih odluka u Republici Francuskoj. Nadalje se u radu prikazuju pro-cesne metode koje se koriste u slučaju neizvršenja upravnosudskih odluka (poticajne mjere, prinudne mjere i represivne mjere). Ujedno se razmatra i odgovornost javnih službenika za neizvršenje upravnosudskih odluka te institut odgode izvršenja. Konač no, zaključuje se kako se propisivanjem čitavog niza procesnih mjera u slučaju neizvršenja sudskih odluka dolazi do učinkovitog koncepta izvršenja.

Ključne riječi: izvršenje upravnosudskih odluka, upravni spor, Državni savjet, Pučki pravobranitelj, Zakonik o upravnom sudovanju

* Dr.sc.BosiljkaBritvićVetma,izvanrednaprofesoricaPravnogfakultetaSveučilištauSplitu,Domovinskograta8,21000Split;[email protected];

ORCIDID:orcid.org/0000-0002-3393-5895** Dr.sc.IvanMalenica,ministarpravosuđaiuprave,Ministarstvopravosuđaiuprave,UlicagradaVukovara49,10000Zagreb;[email protected];

ORCIDID:orcid.org/0000-0003-4480-0336

722 BosiljkaBritvićVetma,IvanMalenica:Izvršenjeufrancuskomupravnomsporu

1. UVOD

Ciljovogradajepridonijetiznanstvenojanaliziinstitutaizvršenjaupravnosudskihodlukananačindadetaljnopromotrimorješenjaizfrancuskogpravnogsustava.Naime,sobziromnatodajeRepublikaFrancuskapredstavnicaeuropsko-kontinentalnogsustavaupravnosudskezaštite,kojijezastupljeniuRepubliciHrvatskoj,aliikolijevkaupravnogprava,svakakojevažnoanaliziratipravnouređenjeizvršenjaupravnosudskihodlukautojdržavi.Naime,važnojepodsjetitikakoneprekidnirazvojupravnogpravatrajeuFrancuskojjošod13.stoljećapasvedodanas,afrancuskajepravnateorija,zajednosasudskompraksom,kreiralabrojneinstituteupravnogprava.UpravoiinstitutupravnogsporavučepodrijetloizFrancuske,gdjegajefrancuskaupravnopravnateorijaipraksaoblikovalaujedanodtemeljnihinstrumenatanadzoranadupravom.TemeljnipropiskojiuređujeupravnisporuFrancuskojjestZakonikoupravnomsudovanju(Code de Justice Administrative).1

VećsamimčlankomL11ZakonikaoupravnomsudovanjuRepublikeFrancuskeističeseizvršnostupravnosudskihodluka.2

Obvezakojaupravinalaže izvršenjaupravnosudskihodluka, i toosobitoonihkojedonosenižiupravnisudovi(prvostupanjskiupravnisudovi3ižalbeniupravnisudovi4),spominjeseiudvjemauzastopnimokružnicamaod23.lipnja

1 https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070933(7.rujna2020.).

2 VidičlanakL11ZakonikaoupravnomsudovanjuRepublikeFrancuske:“Presudesuizvršne.”

3 “Upravnihsudovaje42,odkojihje31unajvećimfrancuskimgradovima,a11uprekomorskimteritorijima.Imajuoko1000sudaca(magistrats),čijijepravnistatusutvrđenUredbomod28.rujna1988.,aneovisnostZakonomod6.siječnja1986.UnačeluseregrutirajuizENA-eiputemdodatnihnatječaja.NjihovseustrojtemeljinaZakonuoupravnimsudovimaiprizivnimupravnimsudovima(Code des tribu-naux administratifs et des cours administratives d’appel).Nakonštosu1953.osnovaniupravnisudovikakobiserasteretioDržavnisavjet,tridesetgodinaposlije,odnos-no1980., on seopetnašao zatrpanmnogobrojnimžalbama, takoda senijedanpredmetnijemogaoriješitibržeodtrigodinenakonpodnošenjatužbe.Stoga jeZakonomod31.prosinca1987.,kakobisepoboljšalatasituacija,predviđenodasenameđuregionalnojraziniosnujuprizivniupravnisudovi.”VidiBritvićVetma,B.,Upravno sudovanje u Francuskoj – što možemo naučiti,u:Koprić,I.(ur.),Europeizacija upravnog sudovanja u Hrvatskoj,Institutzajavnuupravu,Zagreb,2014.,str.235.

4 “Drugostupanjskiupravnisudkojiodlučujeožalbenimnavodimanaodlukeprvostupanjskihupravnihsudova.Naodlukeprvostupanjskihupravnihsudovamožesepodnijetižalbapredprizivnimupravnimsudovima,čijesuodlukepodložnerevizijisobziromnapravnopitanjepredDržavnimsavjetom.UtojuloziDržavnisavjet

Zbornik PFZ, 70, (6) 721-753 (2020) 723

1987.(ministraunutarnjihposlovaposlanojprefektima)iod13.listopada1988.(predsjednikavladečlanovimavlade).5

TakvaizvršnaobvezasavršenojeuskladusvažnomsudskompraksomSudauStrasbourgu,kojiuključujepravonaizvršenjesudskihodlukameđuprocesnezahtjevekojiproizlazeizčlanka6.stavka1.Europskekonvencijezazaštituljudskihprava6:“Izvršenjepresudeilirješenjabilokojegsudatrebasesmatratisastavnimdijelomsudskogpostupkausmislučlanka6.”(§40),osobitoukontekstuupravnogspora,uslučajutužbezaponištenjeprednajvišimupravnimsudomudržavi,ucilju“učinkovitezaštitestrankeiuspostavezakonitostikojipodrazumijevaju obvezuuprave da se pokori presudi ili rješenju koje izričenekisud”(§41).UskladuspresudomGolder protiv Ujedinjene Kraljevine od 21. veljače1975.opravunapristupsudu,tanačelnaodlukaHornsby protiv Grčke od 19.ožujka1997.uključujepravonaizvršenjesudskihodlukauopćajamstvapravičnogpostupka,premarješenjukojeseodtadatrajnopreuzimainavodi.7

samo provodi nadzor nad ispravnom primjenom poslovnika i materijalnoga prava u sudskimodlukamakoje seosporavaju.Prizivnih sudova imaosam:Bordeaux,Douai, Lyon,Marseille,Nancy,Nantes, Pariz, Versailles. Oni se dalje dijele naodjele.Brojipodručjespecijalizacijerazlikujeseovisnoočlanovimasudaiodabiruunutarnjestrukturekojuprovodiinspektorsuda.”Gjidara,M.;BritvićVetma,B.,Hrvatsko-francuski upravnopravni pojmovnik s prilozima,drugo,izmijenjenoidopunjenoizdanje,PravnifakultetSveučilištauSplitu,SveučilištePanthéon-Assas,Paris2,Split–Paris,2018.,str.43.

5 ObjavljeneuSlužbenomglasnikuFrancuskeRepublike.6 Narodne novine,Međunarodni ugovori, br. 18/1997, 6/1999, 14/2002, 13/2003,9/2005,1/2006,2/2010.

7 “Uistinu,usamojformulacijičlanka6.stavka1.Europskekonvencijeoljudskimpravimanestojidadržavepotpisniceimajuobvezuizvršenjasudskihodluka,alijelogičnodaonauimeprvenstvapravailitežnjezaučinkovitošćupravanapristupsudusudjelujeudefinicijipravičnogpostupka.Drugimriječima,povredaobvezekoja proizlazi iz dinamičnog tumačenja članka 6. stavka 1. od strane sudaca uStrasbourgupredstavlja,čitavodesetljeće,povredupravanapravičnosuđenjejednakokaoipovredaobvezezanepristranošćuiliobvezesuđenjaurazumnomroku.Pravonaizvršenjesudskihodlukanatajnačinpridonositakodajamčipravonapravičnosuđenjeinatajnačindajenovudimenzijukvalitetisudovanja.Izvršenjeupravnosudskihodlukasmatrasesastavnimdijelomsuđenja,aneizvršenjepresudaurazumnomrokuposebnosekvalificirakaopovreda“pravanasud”izčlanka6.stavka1.Europskekonvencijezazaštituljudskihprava.”BritvićVetma,B.,Kvali-teta odluka upravnih sudova, u:Hrvatsko-francuski upravnopravni dani, Hrestomatija II, Upravno sudovanje: nacionalni i usporedni aspekti,PravnifakultetSveučilištauSplitu,SveučilištePanthéon-Assas,ParisII,DržavnisavjetRepublikeFrancuske,Split–Paris,2016.,str.157–182.


NakonpresudeSudaizStrasbourgaHornsby protiv GrčkeUstavnovijećeRepublikeFrancuske8imalojeprilikuusvojemrješenjuBorba protiv isključivanja od 29.srpnja1998.navestiposljediceizvršnostisvihsudskihodluka,aposebiceupravnosudskih.Takoseuspomenutomrješenjunavodi:

“Budućida svaka sudskaodluka ima izvršnu snagu, tako svakapresudamožedovestidoprisilnogizvršenja,atijelozaprovedbuzakonatreba,akosetozahtijeva,pružitipomoćpritomizvršenju.Sobziromdajetopraviloposljedicanačelapodjelevlastiizčlanka16.Deklaracijeopravimačovjekaigrađanina,iakouizvanrednimokolnostimakojeseodnosenaočuvanjejavnogporetkaupravnotijelomože,bezugrožavanjaranijenavedenognačela,nepružitisvojupomoćpri izvršenjuupravnosudskeodluke,zakonodavacnemožepodreditipružanjetepomoćiobavljanjuupravnihkoraka.”

Takvoneizvršenje upravnosudske odluke povlači odgovornost države zaštetubezgreškenatemeljunarušavanjajednakostipredjavnimrashodimaiuuvjetimasadržanimausudskojpraksi.

Kaoštojevećnavedeno,Zakonikoupravnomsudovanjuučl.L9 11 jasno propisujedasupresudeizvršne.Procesnemetodekojesekoristeuslučajune

8 “Francuska ustanova utemeljenaUstavom pete Republike od 4. listopada 1958.nadzire regularnost nacionalnih izbora i referenduma. Na zahtjev izjašnjava se(očituje se)ousklađenostizakona inekihpropisa sUstavom.Također,unekimokolnostimauključujeseujavniiparlamentarniživot.Ustavnovijećeimadevetčlanova, odkojih se trećina zamjenjuje svake tri godine.Članovi se imenujunajednokratnorazdobljeoddevetgodina.TričlanaimenujepredsjednikRepublikei po tri predsjednici obaju domovaParlamenta (Senata iNacionalne skupštine).Ustavnojevijećestalnotijeloiakosesastajeovisnookoličiniposlakojudobiva.Nemaodjele tezasjeda iodlučujesamonasjednicamacijelogVijeća.Naraspravama jepotrebankvorum, tj. trebabitiprisutnosedamsudaca.Neobjavljujuseizdvojenamišljenja. Izvanredneustavne revizijeuvedene su1.ožujka2010. stupanjemna snagu “prethodnoga pitanja ustavnosti”.Od toga dana svaki tužiteljili tuženik tijekomsudskogpostupkamožeosporitinekuzakonodavnuodredbukojanijeuskladuspravimaislobodamazajamčenimUstavom.PredmetsemožeuputitiUstavnomvijećuuzprethodnoodobrenjeDržavnogsavjetailiKasacijskogsuda.Onomoradatisvojemišljenjeurokuodtrimjeseca.UstavnovijećeodlučujeozakonitostiizborapredsjednikaRepublikeireferendumateproglašavarezultate.OdlučujeiozakonitostiizboračlanovaobajudomovaParlamentaipravilakojimaseuređujukvalificiranostidiskvalificiranje.OdlučujeiozakonitostiizboračlanovaobajudomovaParlamentaipravilakojimaseuređujekvalificiranostidiskvalificiranje.”Višeotomevidiu:Gjidara;BritvićVetma,op. cit.ubilj.4,str.29–33.

9 OdredbekojesusadržaneulegislativnomdijeluZakonikaoupravnomsudovanjuRepublikeFrancuske(Partie legislative)označavajuseslovomL.

Zbornik PFZ, 70, (6) 721-753 (2020) 725

izvršenjaupravnosudskihodlukakrećuseodpoticajnihmjeradoprinudnihmjerainakrajudosamihrepresivnihmjera.

SnažandoprinosefikasnomizvršenjuupravnosudskihodlukauRepubliciFrancuskojdalesudvijeinstitucije,OdjelzaizvješćaistudijeDržavnogsavjetaiPučkipravobranitelj.Uglavnomsetoodnosinasituacijekadasejavnopravnotijelosuočisteškoćamaprilikomizvršenjasudskeodluke,aposebicesneizvjes-nošćugledeispravnogtumačenjasudskeodluke.10

2. POSTUPAKPREDODJELOMZAIZVJEŠĆAISTUDIJE

Povijesnogledajući,OdjelzaizvješćaistudijeDržavnogsavjeta11biojeprvikorakuostvarivanjunačelaboljeučinkovitostiupravnosudskihodluka,apodrednotomeiefikasnijemizvršenju.12 Ovo je tijelo osnovano Dekretom od 30. srpnja1963.godinepodnazivomPovjerenstvozaizvješća,prvotnokaoposebniupravniodjelDržavnogsavjeta,tejekasnijedonošenjembrojnihdekretakojimajeuređivanoustrojstvoinadležnost,evoluiraloprekoPovjerenstvazaizvješćaistudije13dodanašnjegOdjelazaizvješćaistudije,čijesuseovlastipostupnoproširivaleteseshodnotomekontinuiranopovećavaoibrojaktivnosti.14 Iako jeovaj sustavponajprijebioosnovan iosmišljenkaopomoćpri izvršavanjupresudaDržavnogsavjeta,onsezbogsvojeučinkovitostipočeoprimjenjivatii

10 VidiMalenica,I.,Izvršenje upravnosudskih odluka u hrvatskom i poredbenom pravu,doktorskadisertacija,PravnifakultetSveučilištauZagrebu,Zagreb,2020.,str.25.

11 “Tojetijeloposvomkarakteruupravniodjel.Ipak,posebnostnjegovihzadatakadovelajedotogadaonimaoriginalnustrukturu,inspiriranukomisijomkojujenaslijedio.Sjednestrane,onimageneralnogizvjestitelja,čijijezadatakda,zajednospredsjednikom,pripremagodišnjiizvještajiupravljaakcijamakojesetičuizvršenjasudskihodluka.Sdrugestrane,atonijepredviđenoupisanimizvorima,njegovičlanovipripadajuidrugimodjelima,kaoštojeodjelzasporove,kojiunjuuglavnom delegira zamjenika predsjednika, javnog izvjestitelja i stručnog suradnika,takoisavjetodavneodjelekojisuunjemupredstavljenispodvojicomilitrojicomsavjetnika.Nekolikoizvjestitelja,alinanepotpunoradnovrijeme,kojiistovremenopripadajuodjeluzasporove,tretirateškeslučajeveizvršenja.”Gjidara;BritvićVetma,op. cit.ubilj.4,str.130–131.

12 Oovomtijeluvidivišeu:Gjidara,M.,La fonction administrative contentieuse,L.G.D.J.,Paris,1972.,str.329.

13 Dekretod28.siječnja1969.godine.14 Dekretod26.kolovoza1975.godine,od24.ožujkai22.studenoga1976.,od12.svibnja1981.godine,od24.siječnja1985.godine,od2.rujna1988.godine.


napresudeupravnihsudova,azatimsenjegovaprimjenaproširilainaostaleupravnesudovekakobiseomogućiloizvršavanjesvihnjihovihodluka.15

Od1963.godine,kadajeosnovanOdjel,onjeprvotnoimaozadaćuodgovoritinazahtjevezapojašnjenjazainteresiranimministrima,aliinaprigovorepodnositelja zahtjeva.Tijekom godinaOdjel za izvješća i studijeDržavnogsavjetapostajaojesveaktivnijiivažniji,štojepokazivaobrojnimstudijamakojejetajOdjelproveoikojesuimalesnažanutjecajnazakonodavstvo,aliinaupravnopravnepredmetekojejeobrađivao.Posebnojevažnonjegovogodišnjeizvješćevladiiparlamentu,kojeseobjavljujeod1987.godine,aukojemOdjeldajeveomapoučanpregledodnosaizmeđuupravnogsudovanjaisameuprave.SauvéističedasuupogleduizvršenjaPovjerenstvo,azatimOdjelzaizvješćaistudije,predstavljalibitankorakurazmatranjuproblemaizvršenjakrozraznasredstvakojasekoriste,počevšiodpomoćiisavjetapadostigmatiziranja.16

2.1. Zahtjev za pojašnjenjem sudske odluke

Od1963.godinepredDržavnimsavjetom,adekretimadonesenima1969.i1988.godineipredsvimupravnimsudovima,upravamožetražitipojašnjenjeosmisludoneseneodluke,odosegupojedineodlukeipraktičnojpomoćizaizvršenje.NatemeljučlankaR17931-1ZakonikaoupravnomsudovanjupostupakpredOdjelomzaizvješćaistudijepokrećesezahtjevomkojipodnosijavnopravnotijelokojetrebaizvršitinekukonkretnuodlukuupravnogsudaiukojemonozahtijevapojašnjenjeonačinuimplementacijekonkretnesudskeodluke.Najčešćejeriječosituacijamakadajesudskaodlukanejasna,neodređenailijepotrebnoprimijenitinekinovipropis.Ovajpostupakpružamogućnostdobivanjapojašnjenjaoimplementacijisudskeodlukekojujeupravniilispecijaliziraniupravnisuddonionaštetujavnopravnogtijela.

OdgovornazahtjevzapojašnjenjemsudskeodlukeupućenDržavnomsavje-tudajeOdjelzaizvješćaistudije,akodupravnihsudovapredsjedniksudakojipakmože imenovati izvjestitelja ili, ako jepotrebno,uputiti zahtjevOdjelu

15 Gjidara,M.,Les causes d’ inexécution des décisions du juge administratif et leurs remèdes,ZbornikradovaPravnogfakultetauSplitu,vol.52,br.1,2015.,str.83.

16 Sauvé, J.M., Etat de droit et efficacité, Actualité Juridique de droit administratif(A.J.D.A.),Paris,posebnoizdanjesrpanj-kolovoz1999.,str.127.

17 OdredbesadržaneuregulatornomdijeluZakonikaoupravnomsudovanju(Partie réglementaire-Décrets en Conseil d’État)označenesuslovomR(règlement).

Zbornik PFZ, 70, (6) 721-753 (2020) 727

zaizvješćaistudije.18OsimzahtjevazapojašnjenjemsudskeodlukeOdjelzaizvješćeistudijepostupainatemeljuprigovoratužiteljanaizvršenje.19

Upraksijemalibrojzahtjevazapojašnjenjem,iakomoževariratiodgodinedogodine,kojiseupućujuOdjeluzaizvješćaistudije.Takojeprimjericetijekom2014.godineupućendvadesetijedanzahtjev,trinaestu2007.isedamu2010.20

NaglašavamodajeriječopostupkukojiseodnosinaDržavnisavjet,odnosnonaOdjelzaizvješćaistudije,aimenovaniizvjestiteljobavljasvojuzadaćupodnadležnostipredsjednikatogupravnogodjela.No,akoizvršnostupravnosudskeodlukeomogućujedasezahtjevzapojašnjenjeodnosinanepravomoćnuodluku,Državnisavjetnemožedonijetiodlukudokjeutijekupostupakizricanjanovčanekazneuupravnosudskompostupku.SvipredmetizakojeseupućujezahtjevzapojašnjenjemmogusenavestiugodišnjemizvješćuDržavnogsavjetasnapomenomodanomodgovoru.21

2.2.Zahtjevzapomoćpriizvršenju

Također,kaomehanizampodrškepriizvršenju,strankeimajunaraspolaganjuizahtjevzapomoćpriizvršenju.Uodnosunazahtjevzapojašnjenjemsudskeodlukeovajsemehanizamkoristiunaprednijojfaziuslučajupoteškoćapriizvršenju.Strankeupostupku,ali isvezainteresiraneosobe,uključujućiitrećeosobe,mogupokrenutipostupakpredsudomkakobiimonpomogaoodreditinačinzaizvršenje.Zahtjevzapomoćpriizvršenjumožesepodnijetinakonprotekarokaodtrimjesecaodkadajesudskaodlukadostavljena.Rokodtrimjesecavrijemejeukojemjejavnopravnotijelotrebaloizvršitisudskuodluku.Nozahtjevzapomoćpriizvršenjumožesepodnijetiiprijeistekaroka

18 Gjidara,op. cit.ubilj.15,str.84.19 Vidiotomeu:Malenica,op. cit.ubilj.10,str.25–26.20 https://www.conseil-etat.fr/ressources/avis-aux-pouvoirs-publics/consiliaweb(15.ruj

na 2020.).21 Primjerice,odgovorOdjelazaizvješćaistudijeod3.prosinca1997.nazahtjevzapojašnjenjemkoji je uputioministar unutarnjihposlova s obziromnaposljediceznačajnepresudeAvriller od 1. listopada 1997. o posljedicama koje se odnose na ugovorododjeliuslugapitkevodeisanacijskihuslugagradaGrenobleaotomedajeDržavnisavjetponištioodlukugradskogvijećakojomsegradonačelnikaovlašćujedapotpišetajugovor.


odtrimjesecauslučajudajavnopravnotijeloizričitoodbijaizvršitisudskuodlukuilikadaupravnosudskaodlukaodređujeprovođenjenekehitnemjere.22,23

NakonprimitkazahtjevazapomoćpriizvršenjupredsjednikOdjelazaizvješ-ćaistudijeangažirasucaizvjestiteljakojićeprovestisvepotrebneradnjekojeonsmatrakorisnimkakobiseizvršilasudskaodlukanakojuseodnosizahtjev.Uprvojfazisudacizvjestiteljprovodi,usvrhuobradezahtjeva,određeneneformalneradnje(putemdopisailirazgovora).Postupakćezavršitiakojezahtjevispunjeniliakosesmatraneutemeljenim.Akodotoganedođe,nainicijativupredsjednikaOdjela za izvješća i studijepočinjepostupakpredOdjelomzasporovekadajeriječoDržavnomsavjetu,apostupaksemoženatemeljunalogapredsjednikaOdjelanastavitiipredupravnimiližalbenimupravnimsudovima.24

3. POSTUPAKPREDPUČKIMPRAVOBRANITELJEM

Zakonomod24.prosinca1976.godinezakonodavacjeproširioovlastPučkogpravobraniteljastavljajućimuunadležnostrješavanjeproblemaneizvršenjapravomoćnihsudskihodluka.OvlastkojajebiladanaPučkompravobraniteljuodnosilasenamogućnostizdavanjanalogajavnopravnomtijelukojijeimaozasvrhuprisilitijavnopravnotijelonaizvršenjesudskeodluke.Notajnalognijeimaosankcijuuslučajunepostupanjajavnopravnogtijela,većjeutomslučajuPučkipravobraniteljimaomogućnostizradeposebnogjavnogizvješćakojebiseobjavljivaloujavnomglasiluipredstavljalojejavnuprijavuprotivjavnopravnogtijela koje nije izvršilo sudskuodluku.Međutim, pokretanje postupkapredPučkimpravobraniteljemnijeisključivalomogućnostpokretanjapostupkapredOdjelomzaizvješćaistudije.Štoviše,ovadvatijelamoglasuikoordiniranodjelovatinanačindaizradeposebnoizvješćeokonkretnomslučaju.

Zakonomod23.srpnja2008.godinePučkogpravobraniteljazamijeniojeBranitelj prava (Défenseur des droits)kojinatemeljutogpropisakojijeidanasnasnazimožeizdavatipreporukeopoštovanjupravaislobodakoja,međuostalim,obuhvaćajuipravoizvršenjapravomoćnepresude.

22 R931-2Zakonikaoupravnomsudovanju.23 “Zakonomod30.lipnja2000.godineomogućenojeupravnomsucudaradizaštitepravastranakauhitnomslučajunaredibilokojumjerukojomsemožespriječitipogoršanještetnogstanjailiproduženjenezakonitesituacije,apoduvjetomdasenjomeneometaizvršenjeupravnogaakta.”Gjidara;BritvićVetma,op. cit.ubilj.4,str. 116.

24 VidiotomeMalenica,op. cit.ubilj.10,str.26–27.

Zbornik PFZ, 70, (6) 721-753 (2020) 729

Međutim,kakosepostupakpredOdjelomzastudije i izvješća iPučkimpravobraniteljem, a kasnije i predBraniteljemprava, pokazaou određenimsituacijamanedostatnim,javilasepotrebazauvođenjemodređenihprisilnihmjerakakobiseriješioproblemneizvršenjasudskihodluka.25

4. PRISILNE MJERE ZA IZVRŠENJE UPRAVNOSUDSKIH ODLUKA

Zakonod16.srpnja1980.godineoperiodičkimnovčanimkaznamaizrečenimuupravnimpostupcimaiizvršenjupresudaodstranepravnihosobajavnogprava26iZakonod8.veljače1995.godineoorganizacijisudovaugrađanskom,kaznenomiupravnompostupkuubitnomesuutjecalinadaljnjirazvojsustavaučinkovitogizvršenjaupravnosudskihodluka.OvimsuzakonimaDržavnomsavjetu,akasnijeiupravnimsudovimaižalbenimupravnimsudovima,stavljenanaraspolaganjeodređenaprisilnasredstvakakobise javnopravnimtijelimanametnulaobvezapoštovanjasudskihodluka,itoposebiceonihkojesudonesenenaštetujavnopravnomtijelu.OvadvazakonapredstavljajuprethodnicuZakonikuoupravnomsudovanju,kojijeuknjiziIX.27urediopitanjeizvršenjaupravnosudskihodluka.Kakobiseriješioproblemneizvršenjaupravnosudskihodluka,Zakonikoupravnomsudovanjupropisujedvapravnainstrumenta,itoperiodičkanovčanakaznainalogoizvršenju(injonction d’exécution).28

4.1.Periodičkanovčanakazna

Kakosmoiprethodnonaveli,Zakonomod16.srpnja1980.godine29 prvi jeputufrancuskoupravnosudstvouvedeninstitutperiodičkenovčanekaznekaosredstvokojejebilonamijenjenokaopomoćuizvršavanjusudskeodluke.Zakonikoupravnomsudovanjudonesen2000.godineuknjiziIX.uređujetajinstrumentkoji se koristi uslijedneizvršenjaupravnosudskihodluka.Ovimpravnim sredstvomprisiljava se javnopravno tijelo koje namjerno i ustrajno

25 Ibid.,str.27–28.26 Loin°80-539du16juillet1980relativeauxastreintesprononcéesenmatièreadministrativeetàl’exécutiondesjugementsparlespersonnesmoralesdedroitpublic,https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000705334(2.srpnja2018.).

27 RiječjeodijeluZakonikaoupravnomsudovanju(članakL911-1dočlanakL911-10).28 VidiMalenica,op. cit.ubilj.10,str.28.29 OvajZakonproširenjeipojašnjendekretimaod12.svibnja1981.godine,11.travnja1988.godinei15.svibnja1990.godine.


odbijaizvršitisudskuodlukunanjezinoizvršenje.Chapusdodajedajeriječoprisilnojpomoćnojmjeriuslučajuneizvršenjakojanesadržavaizričitnalogjavnopravnomtijeluuslučajuneizvršenjasudskeodluke.30

Periodičkanovčanakaznapredstavljanovčaniiznoskojimsemožekaznitijavnopravno tijelo u slučaju neizvršenja sudske odluke. Ponajprije, njezinoizricanje(određivanje)predstavljaprijetnjunovčanomkaznomjavnopravnomtijelukadaonopokazujenespremnostizvršenjaupravnosudskeodluke.Onajeneovisnaoeventualnojnaknadištetezbogneizvršenjasudskeodluketeimaciljspriječitineizvršenjesudskeodluke.PremaZakonikuoupravnomsudovanju,uslučajudajavnopravnotijeloneizvršiupravnosudskuodluku,strankamožezatražitiodupravnogsudailižalbenogupravnogsudakojijedonioodlukudasepobrinedasetaodlukaiizvrši.Postupajućinatemeljuzahtjevastrankesudmožeod javnopravnog tijelazatražiti izvršenje sudskeodlukeuodređenomrokuprijetećiperiodičkomnovčanomkaznomuslučajudaljnjegneizvršenja.31

Osimodređivanjaperiodičkenovčanekaznea posteriori,Zakonikoupravnomsudovanju dajemogućnostDržavnom savjetu da izriče periodičkunovčanukaznua priori,odnosnoprilikomdonošenjaupravnosudskeodluke.Dakle,mogućnostizricanjaperiodičkenovčanekazneovisiozahtjevustrankeislobodnojocjenisuca.Također,periodičkanovčanakaznauprvombiredutrebalabitiprivremenogkaraktera,noakosudactoodluči,možepostatiikonačna.32 Iznos periodičkenovčanekaznenemoraseucijelostiisplatitistranci,jersejedandiomožeuplatitiiudržavniproračun,osimuslučajukadaseperiodičkanovčanakaznaizričeRepubliciFrancuskoj(državi)–tadacijeliiznosidestrancinakojusepresudaodnosi.33PresudakojomjeizrečenaperiodičkanovčanakaznateodlukakojomseodređujeperiodičkanovčanakaznadostavljajusedržavnomodvjetnikukojidjelujeuokviruSudazaproračunskudisciplinu.34

4.1.1. Novčana kazna

Novčanakazna,kaoinalog,prisilnojesredstvokojeseprimjenjujeprotivuprave.TakvoserješenjeponavljačakinakonZakonaod16.srpnja1980.o

30 Chapus,R.,Droit du contentieux administratif,12èmeed.,Montchrestien,Paris,2006.,str. 1137.

31 L911-4Zakonikaoupravnomsudovanju.32 L911-6Zakonikaoupravnomsudovanju.33 Državnisavjet,presudaupredmetuFédération française des masseurs/kinésithérapeutes (Francuskisavezfizioterapeuta/masera)od28.veljače2001.

34 Vidiotomeu:Malenica,op. cit.ubilj.10,str.29–30.

Zbornik PFZ, 70, (6) 721-753 (2020) 731

novčanimkaznamaizrečenimuupravnimpitanjimaiotomedajavnopravneosobeizvršavajupresude,izvanprisilnenaplateupodručjuprimjenezakona,usvimostalimslučajevimaukojimajeupravadužnadonijetiizvršnemjere.Ovoistorješenjeidaljesenameće,protivprimjenenovčanekazne,predsudomzasporoveosukobunadležnostiipredredovitimsudom,uključujućiisveonoštoseodnosinasporograđanskopravnojodgovornostiindustrijskihigospodarskihjavnihustanova,čakionihkojenemajujavnoračunovodstvo.

Točnotaizravnapoveznicaizmeđunovčanekazneinalaganjatakođerupućujeinatodasetadvapostupkauostalommoguučinkovitokombinirati,štojepredviđenočlankomL911-3Zakonikaoupravnomsudovanju:

“Kadasepredsudompokrenepostupakzbogzahtjevautomsmislu,sudmožeuistojodluciuznaredbupropisanučlancimaL911-1iL911-2priložitijednuzateznicu(sporednunovčanukaznu)kojuizričepoduvjetimapredviđenimovomknjigomteodređujedatumnjezinastupanjanasnagu.”

Međutim,prethodnospomenutiZakonod16.srpnja1980.uključioseusmisaoprijenosanačinaizvršenjaizprivatnogpravauupravnispor.Tadajebilariječouvođenjuprvogpostupkanovčanekaznekaopomoćipriizvršenjuodlukekojujedonioprvostupanjskiupravnisud,odnosnoupravnisud.

No,istovremenosnametanjemupravnosudskognalaganja,Zakonomod8.veljače1995.uvedenjeidrugipostupaknovčanekazne,kojijeodmahproširennacijeliupravniiupravnosudskipostupak,kaopodrškaupravnosudskomnala-ganjuzbogtogaštoupravnisudnijeizvršiopravomoćnupresudu.

Međutim,uobaslučajapostojezajedničkipostupovnielementi,apraksakojaseodnosinanovčanukaznuostajevrloograničena.

4.1.1.1.PostupakukojemseizričenovčanakaznakaopomoćpriizvršenjuupravnosudskihodlukapredDržavnimsavjetom

MehanizamizizmijenjenogZakonaod16.srpnja1980.preuzetječlankomL911-5,stavak1.Zakonikaoupravnomsudovanju:

“UslučajuneizvršenjaodlukeupravnihsudovaDržavnisavjetmožeinavlastituinicijativuizrećizateznicujavnopravnimtijelimailitijeluprivatnopravnogkarakteranadležnomzaobavljanjejavneuslugekakobiseosiguraloizvršenjeodluke.”35

35 ČlanakL911-5,stavak2.i3.: “OdredbeprvogstavkaneprimjenjujuseusituacijamapropisanimčlancimaL911-3iL911-4ikadajeDržavnisavjetrješavajućiusporovimavećprimijenioodredbečlanakaL911-1iL911-2.


Međutim, ovajmehanizam, dopunjen izvedenimpropisima, nemože seprimijenitiuslučajevimakojepredviđačlanakL911-3(kombinacijapostupakaizricanjanalaganjainovčanekazne)36ičlanakL911-4(novčanakaznakaopomoćpriizvršenjuupravnosudskeodlukeprednižimsudovima)37 te kada je DržavnisavjetprirješavanjusporavećprimijenioodredbeizčlanakaL911-1(upravnosudskonalaganjezaizvršenjeuodređenomsmislu)38ičlankaL911-2(upravnosudskonalaganjezaizvršenjeuodređenomroku)39.

Nadalje,trebamorazlikovatidvasredstvakojasemogukoristitikaopomoćpriizvršenjuupravnosudskeodlukeprednadležnimupravnimsudom(možeihseikombinirati):1.izvršenjemirnimputem,2.izvršenjeupravnosudskimputem.

Rješavanjepostupkamirnimputemsmještaseuzpostupakizricanjanovčanekazne.Urješavanjumirnimputemglavnizahtjevzapomoćpriizvršenjuupravnosudskeodlukepodnose “zainteresirane strane”.40Prema tome, rješavanjemirnimputemobuhvaćazahtjevezapomoćpriizvršenjukojepodnosesvitužiteljikojimajeodlukaupravnogsudapružilazadovoljštinu,adaupravatuodlukunijeizvršila.Tadajepotrebnodakadastrankapokrenepostupak

OvlastikojejeovajčlanakdodijelioDržavnomsavjetumožeobavljatipredsjednikOdjelazasporove.”

36 “NatemeljuzaključakautusvrhusudmožeuistojodluciuznaredbupropisanučlancimaL911-1iL911-2priložitijednuzateznicu(sporednunovčanukaznu)kojuizričepoduvjetimapredviđenimovomknjigomteodređujedatumnjezinastupanjanasnagu.”

37 “Uslučajuneizvršenjanekepresudezainteresiranastrankamožezatražitiodupravnogsudailižalbenogsudakojijedoniopresududaosigurainjezinoizvršenje.”

38 “Kadaodlukaobveznopodrazumijevadonošenjenekekonkretneizvršnemjereodstrane javnopravnog tijela ili tijela privatnopravnog karaktera koje je odgovorno za obavljanjenekejavneusluge,sudpremapredloženimzaključcimapropisujeistomodlukomodgovarajućumjerutepremapotrebiirokzaizvršenje.”

ČlanakL911-1-1:“KadaprimjenjuječlanakL911-1,sudmoženaložitivraćanjenaradnomjestobilokojeosobekoja jebilapredmetotkaza,neobnavljanjaugovoraoraduiliopozivaprotivnoodredbamadrugogstavkačlankaL4122-4Zakonaoobrani,drugogstavkačlankaL1132-3-3Zakonaoraduilidrugogstavkačlanka6.terAZakonabr.83-634od13.srpnja1983.opravimaiobvezamadužnosnika,uključujućiisituacijekadajetaosobabilavezanaugovoromoradunaodređenovrijemesjavnopravnimtijelomilitijelomprivatnopravnogkarakteranadležnogzaobavljanjejavneusluge.”

39 “Kadodlukaobveznopodrazumijevadajavnopravnotijeloilitijeloprivatnopravnogkarakteranadležnozaobavljanjejavneuslugeponovnodoneseodlukunakonnovog ispitnog postupka, sud na temelju zaključaka u tu svrhu propisuje istomsudskomodlukomdasetanovaodlukamoradonijetiuodređenomroku.”

40 Pojamproširennaosobenakojeseupravnosudskaodlukaizravnoodnosi.

Zbornik PFZ, 70, (6) 721-753 (2020) 733

predOdjelomzaizvješćaistudijepoprotekurokaodtrimjeseca(presudanijeizvršena)računanjerokazapočinjedanomdostaveiliakojeriječožurnimmjeramabezodgode.UtomokviruispunjavajusesvionipostupcikojisesmatrajukorisnimakakobiDržavnisavjetizvršiosudskuodluku.

PremaOdjeluza izvješća i studijeDržavnogsavjeta,ponajprije je riječorazvijenijojupravnojfazipostupkaizvršenja.

Upravnosudskipostupakpredstavljanastavakrješavanjamirnimputemiuperspektivinovčanekazne.Akorješavanjemirnimputemnijedovoljno,otvaraseovajupravnosudskiputkojivodidopropisivanjatočnihmjerapopraćenihnovčanomkaznompodanuzakašnjenja.OvajpostupakpreuzimaOdjelzasporove.No,možegapreuzetiipredsjednikOdjelazasporovekojiodlukudonosiiutemeljujenaobrazloženomrješenju.Nadalje,Odjelzaizvješćaistudijegamožeiskoristitiposlužbenojdužnosti.Ipak,tužiteljtakođermožepreskočitirješavanjemirnimputemiizravnoprijećinaupravnosudskipostupaktakoštoćesampodnijetizahtjevzanovčanomkaznomnakonštošestmjeseciupravnosudskaodlukanijeizvršenailiakojeriječožurnimmjeramabezodgode.

4.1.1.2.Naknadnodekoncentriranjepostupkaizricanjanovčanekazne premanižimsudovima

Upravnosudski postupaknastavlja se na postupakmirnog rješavanja i uperspektivuizricanjanovčanekazne.Usprkossvojimpromjenama,postupakizricanjanovčanekaznekaopomoćpriupravnosudskomizvršenju,predsamimDržavnimsavjetommogaosečinitiprekompliciranimiliprerestriktivnim.Prematome,zakonodavacuvodinovounapređenje1995.sciljemdekoncentriranjaiprenošenja,kolikojetomoguće,postupkaizricanjanovčanekaznekaopomoćpriizvršenjuodlukaupravnihsudova.41

Natajnačinprovedenadekoncentracijaukoristnižihsudovaprovodisepremajednostavnomsustavupreraspodjele:

– sudiližalbenisudbrineseoizvršenjusvojihkonačnihodluka

– žalbenisudtakođersebrineoizvršenjupresudakojesudonijelisudovikojisenalazeunadležnostižalbenogsudaiprotivkojihjepodnesenažalbapredtimžalbenimsudomjerseizvršenjenikakonemožeobustavitizbogtogaštoupravakoristitopravnosredstvo.Prematome,uslučaju

41 Vidiotomeu:Gohin,O.,Contentieux administratif,7.izd.,LexisNexis,Paris,2012.,str.400–401.


žalbe,žalbenijesud“jedininadležan”“usvimslučajevima”,uključujućiisituacijuukojojježalbaodbačenailižaliteljodustane.42

UspomenutadvaslučajačlanakL911-4,stavak3.Zakonikaoupravnomsudovanjuglasi:

“Akopresudačijeseizvršenjetražinijeodredilaprovedbenemjere,sudkojirazmatratajzahtjevodređujeiprovedbenemjere.Sudmožeodreditirokzaizvršenjeizateznicu.”43

ČlanakL911-4Zakonikaoupravnomsudovanjuprimjenjujesamoupravnosudski put pred nižimupravnim sudovima, dok kodificirani provedbenidekretod3.srpnja1995.učlankuR921-5Zakonikaoupravnomsudovanjuomogućujepredsjednikusudapredkojimjepokrenutpostupakiliimenovanomizvjestiteljudapoduzme“svepotrebnemjere”,štoomogućujerješavanjemirnimputem.Međutim,članakR921-6Zakonikatakođeromogućujedaseuspisuosporurješavanjemirnimputemiautomatskivratinaupravnosudskiput,sodređivanjemograničenogvremenazatajpostupak,štoideukoristgrađaninautrislučaja:

– akopredsjedniksudaprocijenidajebezodgodepotrebnoštoprijepribjećiupravnosudskompostupku

– uslučajuukojemumjesecukojislijedinakonodlukeoobustavinjegovazahtjevaza izvršenjemkojuprovodipredsjednikpredmetnogsudazainteresiranaosobaneprihvatituobustavutenastaviidaljesmatratidaupravnosudskaodlukanijeupotpunostiizvršenauonomdijelukojisena njega odnosi

– “usvakomslučaju”,nakonšestmjesecineuspješnogrješavanjamirnimputempočevšiodpokretanjapostupkapredsudom.44

Predsjednikžalbenogupravnogsudailipredsjednikupravnogsudarješenjempokrećeupravnosudskipostupak.Naime,Zakonikoupravnomsudovanjunavodidapredsjedniksudailižalbenogsudaodlučujeneobrazloženimrješenjemprotivkojeg“nijemogućepodnijetižalbu”,akojejeprematomeaktupravnogsudovanja.Štoviše,postupak izricanjanovčanekaznekaopomoćpriupravnosudskom izvršenjumožedovestido izricanjanovčanekazne,ne samonazahtjevzainteresiranestrane,većiposlužbenojdužnosti,prednižimsudovima,aipredsamimDržavnimsavjetom.

42 Ibid.,str.401.43 ZakonikoupravnomsudovanjuRepublikeFrancuske.44 Gohin,op. cit. ubilj.41,str.402.

Zbornik PFZ, 70, (6) 721-753 (2020) 735

Recipročno, u nadležnostiOdjela za izvješća i studijeDržavnog savjetasamosuzahtjevizaizricanjemnovčanekaznekaopomoćpriupravnosudskomizvršenju:

– odlukaDržavnogsavjeta

– odlukaupravnihsudovaižalbenihupravnihsudovaoupućivanjuzahtjevatihsudovaDržavnomsavjetu

– presudâ upravnih sudova protiv kojih se ulaže žalba predDržavnimsavjetom

– odlukaspecijaliziranihupravnihsudovaprotivkojih sepodnosižalbaukasacijskompostupkupredDržavnimsavjetom,podložnoposebnomovlaštenjupredmetnogsudautusvrhu.

Ukratko,osimobvezeplaćanja,podnositeljtužbeunačelutrebapredatisvojzahtjevzaizvršenjeodlukeupravnogsudanadležnomsudukojijeodlukudonio,odnosnoupravnomsudu,žalbenomupravnomsuduiliDržavnomsavjetu.Zatimslijededvanačinakaopomoćpriizvršenjuupravnosudskeodlukepredpredmetnimsudom,kojetrebadobrorazlikovati,iakoihsemožekombinirati–jedanmirnimputem,adrugiupravnosudskimputem.Uprvoj,tzv.prijateljskojfazi,predsjedniksudaispunjavasveadministrativnemjerekojesmatrapotrebnima,audrugoj,tzv.upravnosudskojfazi,sudpropisujetočnemjerepodprijetnjomnovčanekaznepodanuzakašnjenja.45

5. NALOG O IZVRŠENJU

Zakonomod8.veljače1995.godineomogućeno je sucimadau sporovimaoponištenjuizdajunalogeoizvršenju(injoction d’exécution),kojimaupraviodređujukonkretnemjerekojepravomoćnapresudasadržava,dajućijojpremapotrebiodređeni rokza izvršenje te izričuprijetnjuperiodičkomnovčanomkaznom.OvimZakonomdana je sucu, u cilju veće učinkovitosti izvršenjanjegovihodluka,čakiovlastdaprilikomdonošenjaodlukeuupravnomsporuprepoznapotrebnemjerekojeponištenjepodrazumijevateihizričitonavedeusvojojodluciieventualnonalogupridodaprijetnjuperiodičkomnovčanomkaznom.46Riječje,dakle,omogućnostipoduzimanjaodređenihpreventivnih

45 Ibid.,str.403.46 Donošenje ovog zakonapremanekimautorima (kao što suChapus,Gaudemet)dovodiupitanjesmisaorazlikovanjasporaoprekoračenjuovlastiisporapunejuris-dikcijejerjeovimzakonomsucudanaovlastizdavanjanalogajavnopravnomtijeludaizvršinjegovuodlukuuodređenomrokusmogućnošćuodređivanjaiperiodičke


mjerazaizvršenjeiprijenegoliusamojprimjeniupravnosudskeodlukedođedoproblemaneizvršenja.

Državnisavjetimamogućnostdonošenjanalogaoizvršenjubezformalnogzaprimanjazahtjevaodsamestranke47,aupravnisudoviižalbeniupravnisudovitomoguučinitisamonaizričitzahtjevtužiteljausporu.Ovaovlastdonošenjanalogadanajeisključivodržavnimsavjetnicima48tesucimaupravnihsudovaižalbenihupravnihsudova.

Državnisavjetmožedonijetinaloga priorisamokadaodlučujeusporupunejurisdikcije.Riječje,dakle,o“nalaganjuposlužbenojdužnosti”,pričemusudacprilikomizrademeritorneupravnosudskeodluke,nakonštojeobrazloži,uizrecinavodidaponištenjeodlukepodrazumijevaiobvezesadržaneuobrazloženju,koje iduna teretove ilione stranke.49Riječ je, stoga,odonošenjunalogaoizvršenjua priori.Gjidaradodajeda,iakosepitanjeizvršenjaupravnosudskihodlukapostavljateknakonštoseonedonesu,ovazakonskaovlastomogućujesucudapredvidiposljedicepotencijalnogneizvršenjaistovremenosrješavanjemsporaištetekojezbogtogamogunastati.Nadalje,navodidasudacispitujeusvjetluokolnostislučajahoćeliseupravapokoritiupravnosudskojodlucibezproblemailipaktrebaodmahprilikomdonošenjaodlukeizvršitijačiilislabijipritisak.50Sudacdakleprocjenjujehoćelipritisakpremajavnopravnomtijeluuvezisizvršenjemsvoje(konkretne)odlukevršitinanačindaprilikomdonošenjaodlukeuupravnomsporudodatnimnalogomodrediirokukojemjejavnopravnotijelodužnoizvršitiodlukuilićetomrokupridodatiiperiodičkunovčanukaznu.Određivanjeiznosaperiodičkenovčanekazneudiskrecijskojjeovlastisuca,alinjeziniznosnesmijepremašitiiznoskojizahtijevajustranke.51 Strankamožezahtijevatiizricanjeperiodičkenovčanekaznetijekomtrajanjačitavogpostupka.Upraviluozahtjevuodlučujesudkojijedonioodlukukojanijeizvršena,apostupakpokrenutnatemeljuzahtjevazaizvršenjenepred

novčanekazne.BritvićVetma,B.,Upravni spor pune jurisdikcije, doktorska disertacija,PravnifakultetuSplitu,Split,2011.,str.114–115.

47 Riječjeotzv.izvršenjuposlužbenojdužnosti(l’injonction d’office). 48 Državnimsavjetnikom(Conseiller d’État) postaje se nakon 12 godina rada kao maître

des requêtes. UDržavnomsavjetučlanovimoguobavljatisvefunkcije.Međutim,štosetičepredsjednikaupododjelimaiodjelima,njihmoguobavljatisvisavjetnici.ČlanoviDržavnogasavjetapostupno(redom)napredujuod“auditeur”,“maîtredesrequêtes”dodržavnogsavjetnika.

49 Chapus,op. cit.ubilj.30,str.961.50 Gjidara,op. cit.ubilj.15,str.96.51 Courrèges,A.;Daël,S.,Contentieux administratif,P.U.F.,Thémis–droit,Paris,2013.,

str. 341.

Zbornik PFZ, 70, (6) 721-753 (2020) 737

stavljanovispor,većsamoproduljenjetrajanjasporakojijedoveodoodlukečijeseizvršenjetraži.52

Zakonikoupravnomsudovanjupredviđarazdoblječekanjaipromatranjakakobisesasigurnošćumogloutvrditidaupravnosudskaodlukanijeizvršena.Torazdoblječekanjaipromatranjaiznosiodtridošestmjeseci,ovisnootomepodnosilisezahtjevzaizvršenjeupravnomsudu,žalbenomupravnomsuduiliDržavnomsavjetu.

Uslučajudajesudusvojojodluci,čijeseizvršenjetraži,odrediorokukojemjejavnopravnotijelodužnoizvršitisvojuobvezuutvrđenuuodluci,zahtjevzaizvršenjeuzetćeseurazmatranjeteknakonistekarokazaizvršenje.Akojesudskaodlukakojanijeizvršenapredmetžalbe,strankaćezahtjevzaizvršenjeuputitižalbenomupravnomsudu.

Osnovnojepravilodasudkoji jedonioodlukutrebaosigurati ipraćenjeprovedbeizvršenja,određujućiodgovarajućemjereirokzaizvršenje,osimudvamaslučajevima.Uprvomslučaju,akojesudskaodlukakojanijeizvršenapredmet žalbe, stranka će zahtjev za izvršenje uputiti žalbenomupravnomsudukojićeotomzahtjevuiodlučiti.Udrugomslučaju,temeljenomnačlankuL911-4,stavak5.Zakonikaoupravnomsudovanju,upravnisudižalbeniupravnisudmoguzahtjevoizvršenjuzbogosobitihpoteškoćaproslijeditinarješavanjeDržavnomsavjetu.53Postupakizvršenjapokrenutnatemeljuzahtjevastrankemožemopodijelitiudvijefaze,prvu,tzv.sporazumnu,“nesudsku”,ukojojpredsjedniksudapredkojimjepokrenutpostupakizvršenjailisudacizvjestiteljkojegjeonodredioimajumogućnostpoduzetiodređeneradnjekakobiosiguraliizvršenjeupravnosudskeodlukekojajepredmetzahtjeva.Uslučajudaprvafazanedovededoizvršenjaupravnosudskeodluke,možesepokrenutirješavanjesudskimputemkojerezultiradonošenjemodređenihprisilnihmjera.54

5.1.Načeloodbijanjanalogaprotivupraveusudskojpraksi

Moželiautoritetpravomoćnostidovestidoupravnosudskeovlastiizdavanjanalogauslučajutrajnogneizvršenjaupravnosudskogrješenjakojesebezikakvepoteškoćemože izvršiti?Odgovor je svakakopozitivanuodnosuna fizičkeosobe.Tako, primjerice, protiv pojedinaca koji bespravno zauzimaju javnodobro,uključujućiiupostupkuzaprivremenupravnuzaštitu.Trebatakođer

52 Gjidara,op. cit.ubilj.15,str.100.53 “UpravnisudiližalbeniupravnisudmoguuputitizahtjevzaizvršenjeDržavnomsavjetu.”

54 Vidiu:Malenica,op. cit. ubilj.10,str.30–31.


spomenutipretpostavkuutemeljenunasudskojpraksiPrefet de l’Eure iz 1913. o nedopuštenostizahtjevakojiupravaupućujeupravnomsudukadajavnopravnatijelasamamogudonijetipotrebneodluke.

Međutim,odgovorjeposvesuprotanuslučajunalogâkojeupravnisudizričeprotivsameuprave.Naime,sukladnoustaljenojsudskojpraksi,smatrasedaupravnisudacnetrebaupućivatinalogeupravitakodasezahtjeviusvrhunalaganjasmatrajunedopuštenimapremanačelujavnogporetka.55

Ovorješenjesenajčešćeobjašnjava,aponekadiopravdava,diobomvlasti,zbognavodnograzlogadabinalaganjeupravibiloupravljanje,dokustvarnostiupravnisudacizriče ili,premapotrebi,posebnosvečanoponavljaupravi,datrebaizvršiti,štoboljeilištoprije,njegovuinicijalnuodlukuzbogtogaštojepostalapravomoćna.56

6. POSTUPAK PRISILNOG IZVRŠENJA PRED UPRAVNIM IŽALBENIMUPRAVNIMSUDOM

Postupakizvršenjasenatemeljuzahtjevamožepokrenutipredupravnimsudom,žalbenimupravnimsudomteDržavnimsavjetom,ovisnootomekojijesuddonioodlukučijeseizvršenjezahtijeva.

Kadastrankapodneseupravnomiližalbenomupravnomsuduzahtjevzaizvršenjem,zakonodavacpredviđadvanačinazarješavanjezahtjevazaizvršenje.Prvi“sporazumni”načinodnosisenasituacijekadapredsjednikupravnogsudaodnosnopredsjednikžalbenogupravnogsudailisudacizvjestiteljkojegjeovlastiopredsjedniksudadonosesvepotrebnemjerekakobiseupravnosudskaodlukanakojusezahtjevodnosiizvršila.Akopredsjednikupravnogsudaodnosnopredsjednikžalbenogupravnogsuda,postupajućipozahtjevu,smatradajejavnopravnotijeloizvršiloodluku,ilidajezahtjevzaizvršenjemneosnovan,dolazidoobustavepostupka.

PremačlankuR921-1Zakonikaoupravnomsudovanjuzahtjevzaizvršenjeupravnisudćeuzetiurazmatranjetekpoistekurokaodtrimjesecaoddostaveodlukenačijeseizvršenjezahtjevodnosi.Uslučajuizričitogodbijanjaizvršenjaodlukeodstranejavnopravnogtijela,rokodtrimjesecaneograničavasududonošenjunalogaoizvršenju.Istotako,akojeodlukomkojanijeizvršena

55 Vidi sudsku praksu Državnog savjeta na https://www.conseil-etat.fr/ressources/avis-aux-pouvoirs-publics/consiliaweb(15.rujna2020.).

56 Gohin,op. cit.ubilj.41,str.391.

Zbornik PFZ, 70, (6) 721-753 (2020) 739

određenanekahitnamjera,zahtjevsemožeuzetiurazmatranjeodmahnakondostaveodluke.57

Ako“sporazumni”načinneuspije,možesepokrenutiupravnosudskipostupakukojempredsjednikupravnogsudaižalbenogupravnogsudadonosiodlukuonastavkupostupkakojićerezultiratidonošenjemodređenihprisilnihmjerazaizvršenje.Onćetoučinitikadastrankakojapodnesezahtjevtražipokretanjepostupkaurokuodmjesecdananakondostaverješenjaoobustavipostupka.Istotako,postupaksenastavljakadajepredsjednikdoniorješenjeonastavkupostupkazatoštojavnopravnotijelonijeurokuodšestmjeseciizvr-šiloodluku,protivkojegnijemogućeuložitižalbu.58VažnojenaglasitikakonakrajusvakegodinepredsjednicisvihupravnihsudovaižalbenihupravnihsudovaizvještavajupredsjednikaOdjelazaizvješćaistudijeopoteškoćamauizvršenjuusklopusvihpostupakakojisupredtimsudovimapokrenuti.Premapotrebi,tisepodacinavodeuGodišnjemizvješćuDržavnogsavjeta.59

7. POSTUPAKIZVRŠENJAPREDDRŽAVNIMSAVJETOM

Državni je savjetodgovoranza izvršenje svojihodluka,ali iodlukakojedonosespecijaliziraniupravnisudovi.Također,prednjimsemogupokrenutipostupciizvršenjaa posteriori,nakonštomuupravnisudoviiližalbeniupravnisudovi proslijede predmet na rješavanje.UnutarDržavnog savjetaOdjel zaizvješćaistudijezaduženjezapoduzimanjesvihmjerauciljuizvršenjaupravnosudskihodluka.

ZahtjevzaizvršenjezainteresiranestrankemogupodnijetiOdjeluzaizvješćaistudijeDržavnogsavjetaurokuodtriilišestmjeseci,ovisnootometražilizainteresiranastrankauzahtjevusamopomoćpriizvršenjuiliuztupomoćtražiiizricanjeperiodičkenovčanekaznezajavnopravnotijelokojenijeizvršiloupravnosudskuodluku.Zahtjevzaizvršenje(bezprijedlogaperiodičkenovčanekazne)podnosisenakonistekarokaodtrimjesecaoddostaveupravnosudskeodlukekojajeostalaneizvršena.Vremenskoograničenjeodtrimjesecaneodnosisenaupravnosudskeodlukekojejavnopravnotijeloizričitoodbijaizvršitiilikadajeupravnosudskomodlukomutvrđenopoduzimanjeodređenihhitnihmjera.U

57 Premačl.L911-4 st.3.Zakonikaoupravnomsudovanju,upravni sud i žalbeniupravni sudmoguu slučajuposebnihpoteškoćadostavitipredmetna rješavanjeDržavnomsavjetu.

58 R921-6Zakonikaoupravnomsudovanju.59 R921-8Zakonikaoupravnomsudovanju.VidiotomeiMalenica,op. cit.ubilj.10,

str. 32.


timslučajevimazainteresiranastrankaimamogućnostodmahnakondostaveupravnosudskeodlukezatražitiizvršenjepodnosećizahtjevzaizvršenje.Istotako,postupakizvršenjapredDržavnimsavjetommogućejepokrenutiteknakonprotekarokazaizvršenjeakojetajrokbioodređenuupravnosudskojodluci.

NakonzaprimanjazahtjevasudacizvjestiteljkojegjeodrediopredsjednikDržavnogsavjetapoduzimasvepotrebneradnjekakobiutom“sporazumnom”nesudskompostupkuosiguraoizvršenjeupravnosudskeodlukenakojuseodnosizahtjev.SudacizvjestiteljimamogućnostzatražitisavjetiodOdbora(suženogtijelaDržavnogsavjeta)kojičinepredsjednikizamjenikpredsjednikaOdjelazaizvješćaistudije,samsudacizvjestiteljtetričlanaDržavnogsavjeta,međukojima je i predsjednik Odjela za sporove.60

Zahtjevza izvršenjekojimsamastrankapredlažeodređivanjeperiodičkenovčanekaznemožesepodnijetiDržavnomsavjetusamonakonistekarokaod šestmjeseci od dostave upravnosudske odluke.61 Zahtjev odnosno predmetnajprije seobrađujuuOdjeluza izvješća i studijeu tzv. sporazumnomnesudskompostupkuukojemsudacizvjestiteljmožepoduzetiradnjekakobiosiguraoizvršenjeupravnosudskeodlukekojajepredmetzahtjevazaizvršenje.NakonpreispitivanjapredmetapredsjednikOdjelazaizvješćaistudijedostavljabilješkupredsjednikuOdjelazasporovekojasezajednosdokumentimakojisuuprilogudodajeuspispredmetaipredajesudskomvijeću.62 Predsjednik OdjelazasporovedonosirješenjeopočetkusudskogpostupkakojesuupisujeutajništvoOdjelazasporovetesedostavljastrankamakakobiseizvelidokaziihitnoriješiopredmet.

OsimnalogaiperiodičkenovčanekazneZakonikoupravnomsudovanjudodatnopropisujeidrugadvasustavakojimogudjelovatiodvojenoilikumulativno.63RiječjeomogućnostireguliranojuMonetarnomifinancijskomzakonu,premakojemsejavnopravnotijelomožeprisilitinaplaćanjenovčanekaznekojajeutvrđenaupravnosudskomodlukom.64Osiminstitucionalnogkažnjavanja,

60 R931-2Zakonikaoupravnomsudovanju.61 R931-3Zakonikaoupravnomsudovanju.62 R931-6Zakonikaoupravnomsudovanju.63 Chapus,op. cit.ubilj.30,str.1136.64 Čl. L911-10 i čl. L312-12,Codemonétaire et financier, https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006072026(2.listopada2019.).

Zbornik PFZ, 70, (6) 721-753 (2020) 741

ZakonikoupravnomsudovanjuučlankuR921-765iR931-866predviđamogućnostkažnjavanjaifizičkeosobekojaunutarjavnopravnogtijelanijepoduzelapotrebneradnjezaizvršenjepravomoćnihupravnosudskihodluka.67

8. POSTUPAKPRISILNENAPLATEDOSUÐENENOVČANEKAZNE

Zakonomod16.srpnja1980.oizvršenjupresudaprotivjavnopravnihtijelauspostavljenjesustavprisilnenaplatesciljemautomatskogizvršenjanovčanihkaznikojeseizričuprotivuprave.

OvajosobitosloženmehanizampreuzimasečlankomL911-9Zakonikaoupravnomsudovanju.Osimtoga,izčlanka17.Zakonaopravimagrađanaunjihovimodnosimasupravom(DCRA)od12.travnja2000.proizlazidaseodredbačlanka1.izZakonaod16.srpnja1980.primjenjujenaodlukesucaupostupcimaprivremenepravnezaštitekojimaseodređujenaplatapotraživanja.

PrematommehanizmuizčlankaL911-9Zakonikaoupravnomsudovanju,prisilnanaplataodnosiseizravnonadržavuinadecentraliziranatijelajavnevlasti:tijelalokalneipodručnesamoupraveijavneustanoveneizravno,putemnadzornogtijela,uzsvedetaljekojimasenastojispriječitiilizaobići,odnosnosankcioniratineizvršenjeupravnosudskeodluke.

Kada je upravnosudskomodlukomkoja je postala pravomoćna određeniznoskojijavnopravnotijelotrebaplatiti,tadazatajiznostrebaizdatinalogzaplaćanjeurokuoddvamjesecaoddostaveodlukeakopostojeraspoloživasredstva.68Ovajrokmožeseeventualnoprodužitinačetirimjesecaakojavnopravnotijelonemadovoljnofinancijskihsredstavazapodmirenjedosuđenekazne.Takavpostupakprisilnenaplaterazlikujeseovisnootomeodnosilisenadržavu,tijelalokalnesamoupraveilijavneustanove.69

Kadajepresudomdržaviodređenanovčanakazna,nakonistekazakonompropisanogrokaukojemjeonadužnaprovestiplaćanje,strankanakojuse

65 “Uslučajupotpunogilidjelomičnogneizvršenjailizakašnjelogizvršenjasudćeprebrojitizateznicukojujeizrekao.Sudnemožeizmijenitivisinukonačnezateznicetijekomprebrojavanja,osimakoneizvršenjeodlukeproizlaziizslučajadogađajailivišesile.Sudmožeunajmitiiliukinutiprivremenuzateznicu,čakiakoseutvrdineizvršenje.”

66 “Sudmožeodlučitidadiozateznicenećebitiisplaćenpodnositeljuzahtjeva.Neis-plaćenidionamijenjenjedržavnomproračunu.”

67 VidiotomeMalenica,op. cit.ubilj.10,str.33–34.68 L911-9Zakonikaoupravnomsudovanju.69 Gjidara,op. cit.ubilj.15,str.105.


odnosipresudamožeodračunovodstva,dostavljajućimuiprimjerakpresude,zatražitiplaćanjeiznosakojijesudacodredio.70

Kada je sudskomodlukom lokalnoj samoupravi ili javnoj ustanovi utvrđena obveza plaćanja konkretnognovčanog iznosa, obvezni su to učiniti uroku od dvamjeseca od dostave odluke.U slučaju da javnopravno tijelo uzakonompredviđenomrokuneizvršiplaćanje,postupakpreuzimatijelokojenadnjimobavljanadzorilipredstavnikdržave.71Oniimajuovlastopomenuti“neposlušno” tijelo lokalne samouprave odnosno javnuustanovuda osigurapotrebnasredstvazaplaćanjesvojesudskomodlukomutvrđeneobveze.Akotijelolokalnesamoupraveilijavnaustanovaneraspolažusdovoljnosredstava,državnićepredstavnikodnosnonadležnotijeloposlatiopomenukojompozivadasetrebajuosiguratipotrebnafinancijskasredstvazaplaćanje72,aakoseninakonopomeneneosigurajusredstva,tadajenadzornotijeloodnosnodržavnipredstavnikzakonomovlaštenodatopodmiri.Onimoguiskoristitiprvotnonamijenjenanovčanasredstva,adodatneizdatkemogunamiritipovećanjemlokalnihporezailipakdonijetiodlukuoprodajiodređeneimovinekojapripadatijelulokalnesamoupraveilijavnojustanovi,podpretpostavkomdanijeriječoimovinikojajenužnazakontinuiranoiispravnofunkcioniranjejavnihslužbi.73

Akobiinadzornotijelopropustiloispunitisvojuobvezuplaćanjaumjestolokalne samouprave ili javne ustanove, a imalo je za to dovoljno sredstava,počinilojepogreškujernijedjelovalounatočpostojanjuformalnogzahtjevazanjegovodjelovanje.Tadajeriječoodgovornostidržavekojazamjenjuje“neposlušno”javnopravnotijelo.74

9. ODGOVORNOSTJAVNIHSLUŽBENIKAZANEIZVRŠENJEUPRAVNOSUDSKE ODLUKE

Zakonomod16.srpnja1980.godinepropisanojedaseslužbenikujavnopravnogtijelakojinijeizvršionalogzaplaćanjeiznosakojijedosuđenjavnopravnom

70 L911-9st.1.Zakonikaoupravnomsudovanju.71 L911-9st.2.Zakonikaoupravnomsudovanju.72 Nakonopomene čelnik lokalne samoupraveodnosno javneustanovedužan jeurokudvamjeseca oddostave opomenedonijeti nalog za plaćanje.Akonalog zaplaćanjenijedonesenutomrazdoblju,državnipredstavnikćeurokumjesecdanaposlatilokalnojsamoupraviilijavnojustanovislužbenuobavijestoplaćanjuiznosaposlužbenojdužnosti(R911-9st.4.).

73 Državnisavjet,presudaupredmetuSociétéfermièredeCampolorood18.studenog2005.,preuzetoiz:Gjidara,op. cit.ubilj.15,str.106.

74 Ibid.,str.106.Vidiu:Malenica,op. cit.ubilj.10,str.34–35.

Zbornik PFZ, 70, (6) 721-753 (2020) 743

tijelu,odnosnočijepostupanjejedovelodoizricanjaperiodičkenovčanekazneprotivjavnopravnogtijelačijijeonzaposlenik,možeizrećinovčanakazna(les peines d’amendes).Riječje,dakle,osustavuprofesionalneodgovornostislužbenikadokoje jedošlonjegovimčinjenjemodnosnopropuštanjem.Tijelonadležnoza izricanjenovčanekazne jestSud zaproračunsku i financijskudisciplinukojemujestrankauputilazahtjevkadanijepodmirenaobveza.Razlikujemokaznukojajeslužbenikuizrečenazbogneizvršenjanalogazaplaćanjenovčanekaznetekaznuzaneizvršenjekojejedovelodoizricanjaperiodičkenovčanekaznejavnopravnomtijelu.UprvomslučajupostupakprotivosobeodgovornezaneizvršenjeupravnosudskeodlukekojomjeodređenanovčanakaznamožesepokrenutinainicijativustrankenakojuseupravnosudskaodukaodnosiilinatemeljupostupkakojipokrećutijelaovlaštenastatutomSuda.75Udrugomslučajuimamojavneslužbenikečijejepostupanjedovelodotogadajejavnopravnomtijeludosuđenaperiodičkanovčanakaznazbogneizvršenjapravomoćneupravnosudskeodluke.PrilikomodređivanjaiznosaperiodičkenovčanekazneotpravakodlukekojomseizričeperiodičkanovčanakaznaiodlukaoiznosunovčanekaznedostavljajusedržavnomodvjetništvupriSuduzaproračunskuifinancijskudisciplinu.76

Zakonomofinancijskimsudovimapropisanojedasejavnislužbenikmožekaznitikaznomodnajmanje300eura,ovisnooiznosugodišnjebrutoplaćekojuosobaimanadankadajetrebaloizvršitiupravnosudskuodluku.77

10. NOVČANAKAZNAKAOPOTPORAUPRAVNOSUDSKOMNALOGU

Naime,novipostupakizricanjanovčanekaznekaopotporeupravnosudskomnaloguproizlaziizreformekojajeprovedenaZakonomod8.veljače1995.predupravnim i pred žalbenimupravnim sudovima te predDržavnim savjetomtimešto se to izravnoodnosina te sudove,na temeljunačela izprethodnonavedenihčlanakaL911-1iL911-2Zakonikaoupravnomsudovanju.Kadasekoristiuupravnomsporuozakonitosti,novčanakaznatakođeromogućujeupravnomsucudaidedaljeodsamogponištenjaspornogupravnogaktazbogpravnihrazloga.

75 L911-10Zakonikaoupravnomsudovanju.76 R921-7iR931-8Zakonikaoupravnomsudovanju.77 Čl.L317-7ičl.312Codedesjuridictionsfinancières,https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070249(3.listopada2019.).Vidiu:Malenica,op. cit. ubilj.10,str.35–36.


Riječjeoishođenjumjerepotrebnezaizvršenje:

– odlukekojomsemeritornorješavasporuodređenomsmislu(Državnisavjetprovjeravajeliispunjenapotrebnaizvršnamjerautomslučaju)

– noveodlukenakonizvođenjadokaza,auodređenomroku.78

Naime, revizija spisa građanina koja se zahtijeva putemupravnosudskognalogazaupravupredstavljaobvezukojasesankcionirasamokombinacijomnaloga inovčanekaznekakobiseosiguralaučinkovitostcjelovitogsustava.Naprimjer,presudomupravnogsudaizRennesaod28.rujna1995.,kojomseponištavajuodlukerektoraSveučilištaRennes-IIkojiodbijaupisatistudenteprvegodineVišeškolezatjelesniodgojisport,nalažeserektorudastudenteupišeurokuodosamdanaoddostavepresude,podprijetnjomnovčanekazneod500tadašnjihfrancuskihfranakapodanuzakašnjenja.

Međutim,kombinacijatihdvajupostupakapretpostavljadasepoštujupravilaopreraspodjelinadležnostiizmeđusudovaopćenadležnostiiupravnihsudova.79

10.1. Zajedničkidijeloviudvapostupkaizricanjanovčanekazne

Novčanakaznajednajeodmjerapotrebnihzaizvršenjeilikonačnepresudeupravnogsudapredtimsudomilipresudeupravnogsudakojisenalaziunadležnostižalbenogsudapredkojimjepodnesenažalbažalbenomupravnomsuduodnosnopresudežalbenogupravnogsuda.

Mehanizamkojijenasnazinijeposebnonaklonjenstranciupostupkuutraženjuopćeravnotežespornesituacijekojasemožerazumjeti,azbograzmatranjaodopćeginteresa.Toseprovjeravakroztrizahtjeva.

Prvo,zahtjevkojiseodnosinatodanižisudodrediizvršnumjeruzatakvuupravnosudskuodluku,auslučajupotrebe, timzahtjevimadodajenovčanukaznu.Nemožesepodnijeti,osimizričiteodlukeoodbijanjuizvršenjakojujeistaknulojavnopravnotijelo,prijenegoštojeistekaorokodtrimjesecapočevšioddostavekonkretneodluke.Međutim,kadajeriječoodlukamakojimasenalažehitnamjera,tadasezahtjevmožepodnijetibezodgode.

Drugo,uslučajuukojemusudraspolaže,upresudičijeseizvršenjezahtijeva,određenimrokomukojemuupravatrebadonijetiizvršnemjerekojejesudpropisao,zahtjevsemožepodnijetiteknakonistekatogroka.

78 Gohin,op. cit.ubilj.41,str.403.79 Ibid.,str.404.

Zbornik PFZ, 70, (6) 721-753 (2020) 745

Treće,“uslučajuodbacivanjaprigovorakojiseupućujeupravnomtijelu,kakobisepostigloizvršenjeodlukeupravnogsudailižalbenogupravnogsuda,samojednomizričitomodlukompočinjutećirokovizapodnošenjetužbe”.Primijetitćemodaovajposljednjizahtjev,povoljanzagrađanina,definirarokzapodnošenjetužbesamouizričitojodlucioodbacivanju.80Zakonikdodajeda“kadaseizričenovčanakazna,sudskovijećeodređujedatumstupanjanasnagu”.Unačelu,novčanajekaznaprivremena,osimkadajekonačna,kaoštoproizlaziizčlankaL911-6Zakonikaoupravnomsudovanjukojiglasi:

“Novčanakaznajeprivremenailikonačna.Kaznusesmatraprivremenomosimako sudnijeodredionjezinukonačnost.Ona jeneovisnaoodređenojnaknadišteteipripadajućimkamatama.”

Trebanapomenutida sepredDržavnim savjetomzahtjevi za izricanjemnovčanekaznenemorajupodnijetiprekoodvjetnikapriDržavnomsavjetuipodliježupojednostavljenojistraziihitnosti.

Ktome,članakL911-7,1.stavakZakonikaoupravnomsudovanjuprecizira da:

“Uslučajupotpunog ilidjelomičnogneizvršenja ilizakašnjelog izvršenja,sudćepreračunatizateznicukojujeizrekao”.

Ikonačno,članakL911-8Zakonikadodajekakoizrazlogakojiseodnosena pravičnost i opći interes, a kako bi se izbjeglo bezrazložno bogaćenje uupravnomsporu,da:

“Sudmožeodlučitidadiozateznicenećebitiisplaćenpodnositeljuzahtjeva.Neisplaćendionamijenjenjedržavnomproračunu”.

Prethodno spomenuti članakR 921-7Zakonika o upravnom sudovanjupropisujeda:

“Kadanadanstupanjanasnagunovčanekazne,kojujeizrekaoupravnisudiližalbeniupravnisud,tajsudposlužbenojdužnostiilizbogtogaštomujezainteresiranastrankauputilazahtjev,utvrdidaizvršnemjerekojejeonpropisaonisupoduzete,sudzapočinjesodređivanjemiznosanovčanekazne”(1.stavak).„UtomslučajupreslikapresudekojomseizričenovčanakaznaiodlukaukojojseodređujeiznosnovčanekaznedostavljasedržavnomodvjetništvupriSuduzaproračunskuifinancijskudisciplinu”(2.stavak).

Također,sukladnočlankuR921-8Zakonikanavodi:

“Nakraju svakegodinepredsjednici svihupravnih sudova ipredsjednicisvihžalbenihupravnihsudovapredajuizvješćepredsjednikuOdjelazaizvješćaistudijeDržavnogsavjetaopoteškoćamauizvršenjukojesuimpodnesene.

80 Ibid.,str.404.


Akojepotrebno,godišnje izvješćeDržavnogsavjetasadržava inapomenuotimpoteškoćama”.

10.2.Vrloograničenapraksadvajupostupakaizricanjanovčanekazne

Sljedećomtablicomsažetćemozakonskuosnovuupravnosudskogdjelovanjauizvršenjuodlukaupravnihsudova81:

Upravnosudskinalog zbogneizvršenja pravomoćnepresude (Zakonod8.veljače1995.)

Zadržanoizricanjenovčanekazne:pomoćpriizvršenjuupravnosudskeodluke (Zakonod16.srpnja1980.)

Novoizricanjenovčane kazne:podrškapri upravnosudskomnalogu (Zakonod8.veljače1995.)

Uodređenomsmislu: čl.L911-1

“prijateljskimputem” (Državnisavjet:R931-2;nižisudovi:R921-5)

L911-3Uodređenomroku: čl.L911-2

upravnosudskimputem (Državnisavjet:L911-5i R931-3;nižisudovi: L911-4iR921-6)

NatemeljubrojkiobjavljenihuJavnomizvješćuDržavnogsavjetazaključujemodasuopćiupravnisudovizabilježili2017zahtjevazapomoćpriizvršenjutijekom2010.godinena10914riješenihpredmeta,alinemožemoodreditikolikoihjezatraženouupravnojfazi,odnosnokolikoihjeriješenomirnimodnosnoupravnosudskimputem,kojijedakakoumanjini,odnosnotek331.O trenutačnoj ulozi upravnog sudovanja u izvršenju vlastitih odluka, a bezdostupnih statističkihpodatakaonalogu,nemožemo imati dovoljno jasnuvizijuoizvršenjuodlukaupravnihsudova,osimakoneuzmemouobzirovajmirninačinrješavanjakojimsekorisnoiučinkovitonastoji izbjećiprimjenaupravnosudskogizricanjanovčanekazneuonomdijeluukojemjeprijetnjatomobvezomjednakokorisnakaoisamaprimjena.

Međutim,akosedržimosamoupravnosudskogputasnamjeromizricanjanovčanekazne,trebaustvrditidameritornasudskapraksaVisokeskupštineostajevrlonepovjerljiva.Prijesvega,primijetitćemodajedoprvepozitivneprimjeneZakonaod16.srpnja1980.došlotek1985.,Odjelzasporovekonačnojeprihvatiodosuditinovčanukaznuposebnoneposlušnojopćinizbogdugotrajnogneizvršenjapravomoćnepresude.

81 Vidiotomeibid.,str.406.

Zbornik PFZ, 70, (6) 721-753 (2020) 747

Osimtoga,utrenutačnomstanjuupravnogsporaizricanjenovčanekazneupravnosudskimputemodbacitćeseusljedećimslučajevima:

– akojeizvršenjepostalonemogućeumaterijalnomilipravnomsmisluzaupravu

– akojesigurnodaćeneizvršenuprvostupanjskupresuduponištitižalbenisudac

– ako je strankau identičnompredmetu već ishodila izricanje novčanekazneusvojukorist

– akose izvršenjeupravnosudskeodlukeodupravemožepostićinekimdrugimsredstvima

– akoupravazahtijevadodatnirok,običnooddvamjeseca,jersmatradajeizvršenjeutijekuilijednostavnovodećiračunaookolnostimaupredmetu.82

OdtadasurezultatiupravnosudskogputazaizricanjenovčanekaznepredDržavnim savjetompostali razočaravajući zato što su bili slabi.Također, upogleduizvršenjaodlukaupravnihsudova,brojpostupakaukojimaseizričenovčanakazna,nakonoduzimanjaspisaukojimaseodređujuiznosinovčanihkazni,tijekom2007.biloihjesamotridesetsedam,štojepredstavljalosamo21%svihriješenihpredmetategodine.

Ipak,čak iuovakorestriktivnimuvjetimaprimjene i,kaoštosenajvišeodsvegabojao,Državnisavjetsevećmogaoizložitirizikuividjetidanakonupravnosudskogputanijeodmahuslijedilozahtijevanoizvršenje.Toseosobitodogodilouslučajutzv.afereTennis Jean Beckeriz1988.OdjelzasporoveDržavnogsavjetatadajeuspioupostupkuupogleduiznosanovčanekaznezbogneizvršenja, štoneposlušna lokalnaupravaubrzonijemogla tolerirati.SvakegodineJavnoizvješćeDržavnogsavjetanavodinajizraženijepoteškoćepri izvršenjuuokviru svojih “posebnihkomentara koji se odnosena točnoodređenepredmete”.Kaoštojetobioslučajizmeđulistopada2009.isiječnja2011.kadajebilariječopredmetimakojisuseodnosilinaponištenjedozvolazakorištenjeradiofonijskihuslugaelektromagnetskimputemiliopravilimakojaseodnosenaisplatuzateznihkamatailiotomedatrebaograničitipretjeranibrojzahtjevazaizvršenjeuzizricanjenovčanihkazni.No,istinajedatojavnoprokazivanjenijezanimljivoniučinkovitokadananejasannačiniuparriječi,utradicijibezličnejavneslužbe,nastojinedopustitiidentificiranjeodgovornihzatakoozbiljnonepoštovanjeautoritetapravomoćnosti,paprematomeiupravnezakonitostiiukonačnicipravnedržave.83

82 Ibid.,str.406–407.83 Ibid.,str.407.


11. ODGODA IZVRŠENJA UPRAVNOSUDSKIH ODLUKA

Zahtjevzaodgodujedodataktužbizaponištenje(užalbenomilikasacijskompostupku)iliureformacijskompostupku(užalbenompostupku)upravnosudskeodlukedoneseneuprvomstupnju(žalba)iliuzadnjemstupnju(kasacija).Nadležnižalbenisudzaodređivanjeodgodeizvršenjaupravnosudskeodlukeizprvogstupnja,osimiznimkipredviđenihupostupcimazaprivremenupravnuzaštitu,sastojiseodsudskihvijećažalbenihupravnihsudova.NadležnikasacijskisudzaodređivanjeodgodeizvršenjaupravnosudskeodlukeuzadnjemstupnjusastojiseodsudskogvijećaDržavnogsavjeta.84

Zajedničkipostupovniuvjetiprimjenjujusenaoverežimeodgodeizvršenjaupravnosudskeodlukeupravnihsudovailižalbenihupravnihsudova.

Zamjenompostupkaodgodeizvršenjaupravnihodlukahitnimzahtjevomza obustavomprekinula se paralelnost koja je prethodno postojala izmeđuodgodeizvršenjaupravnihiliupravnosudskihodluka,doksuuobaovaslučajamaterijalniuvjetizaodgoduizvršenjabilipotpunoistinatemeljusudskeprakseDržavnogsavjetauonomdijelukojiseodnosinaodgoduizvršenjaupravnihodlukaizazakonsketekstoveuonomdijelukojiseodnosinaodgoduizvršenjaupravnosudskihodluka.

Postojalasudvamaterijalnauvjetaodgodeizvršenja:

1. rizikdaćeizvršenjepobijaneodlukedovestidoteškopopravljivihposljedica

2. postojanje barem jednog razloga u zahtjevu koji se pojavljuje tijekomizvođenjadokaza,kojijeozbiljanimožeopravdatiponištenjepobijaneodluke.85

Upravojetakonstrukcija,kojasesadaprimjenjujesamonaupravnosudskeodluke,preuzetaučlankuR811-17Zakonikaoupravnomsudovanjuzaodređivanjeodgode izvršenjapresudaupravnih sudovapredžalbenimupravnimsudovima,premasljedećemnačelnommehanizmu:“…odgoduizvršenjapresudemožezatražitipodnositeljzahtjevaakobiizvršenjeprvostupanjskeodlukemogloprouzročititeškopopravljiveposljediceiakoargumentizahtjevaizgledajuozbiljniuodređenojfaziispitnogpostupka.”

84 Ibid.,str.392–397.85 Ibid.

Zbornik PFZ, 70, (6) 721-753 (2020) 749

11.1. Posebnirežimiodgodeizvršenja

Posebnirežimiodgodeizvršenjasu,unačelu,onikojiseprimjenjujusamonaodlukekojedonosižalbeniupravnisudiodgovarajudvjemarazličitimpretpostavkama:

Prvapretpostavkaposebnogrežima,predviđenačlankomR811-15Zakonikaoupravnomsudovanju,odnosisenaodgoduizvršenjapresudaupravnihsudovakojisuponištiliupravnuodluku,uglavnomzbognezakonitosti(prekoračenjeovlasti).86

Drugapretpostavkaproizlazi izčlankaR811-16Zakonika,odnosi senaodgoduizvršenjapresudaupravnihsudovadonesenihusporupunejurisdikcije.Naime,upredmetnomčlankunavodise:“Kadžalbupodnosiosobakojanijepodnositeljzahtjevauprvomstupnju,sudmoženazahtjevžaliteljasukladnoodredbamačlanakaR533-2iR541-6nareditiodgoduizvršenjapobijanepresudeakobinjezinoizvršenjezapodnositeljažalbeznačilotrajnigubitakiznosakojionnebisnosiouslučajudasudprihvatinjegoveargumenteužalbenompostupku.”

Ovajmehanizamvrijedizažalbuužalbenompostupkukaoiiznimnozažalbuukasacijskompostupku.Međutim,primijetitćemodauovomslučaju,tijekomizvođenjadokaza,ozbiljanrazlogtrebaopravdavati,nesamoponištenjenalogazanaplatupotraživanja,većiodbijanjezahtjevazanaplatompotraživanja.

11.2.Postupovniuvjetikojisuzajedničkirežimimazaodgoduizvršenja

Postupovniuvjetikojisuzajedničkisvimrežimimaodgodeizvršenjaupravnosudskihodlukaunačelu suuvjeti općegprava zapokretanjepostupkauprvomstupnju,kakopredžalbenimsucemzaodgoduizvršenjaupravnosudskeodlukeupravnihsudova,takoipredkasacijskimsucemzaodgoduizvršenjaupravnosudskeodlukežalbenihupravnihsudova.87

Ipak,Zakonikoupravnomsudovanjudodatnonavoditrisljedećetočke:

ČlanakR811-17-1Zakonikaoupravnomsudovanjukažedapredžalbenimupravnimsudom:“Podprijetnjomnedopuštenosti,uskladusodredbamačlanakaR811-15doR811-17,zahtjevizaodgodomizvršenjapobijaneprvostupanjske

86 “Akosežalbaodnosinapresuduupravnogsudakojaponištavaupravniakt,žalbenisudmoženazahtjevpodnositeljažalbenareditidaseodgodiizvršenjepresudeakoargumentipodnositeljažalbeuodređenojfaziispitnogpostupka,osimponištenjailiizmjenepobijanepresude,ozbiljnoidokazivopobijajuzaključkekojisuimalizaciljponištenjeaktaikojejepresudasmatralavaljanim.”

87 Gohin,op. cit.ubilj.41,str.395–400.


odlukepredajuseuzahtjevuodvojenomodžalbeužalbenompostupkuukojemsenalazipreslikatežalbe”.

Jednakotako,predDržavnimsavjetom,kasacijskisudac,uskladusprimjenomčlankaR821-5-1,stavka2.Zakonika:“Žalbeniupravnisudkojiodređujeodgoduizvršenjaprvostupanjskeupravnosudskeodlukeuvijekmožeopozvatituodgodu”.ČlanakR811-18Zakonikaoupravnomsudovanjuutomsmislupropisuje: “...ubilokojem trenutkužalbeni sudmožeokončatiodgodukojujeodredio”.IstovrijediipredDržavnimsavjetom,kasacijskisudacuskladusprimjenomčlankaR821-5,stavak2.Zakonikapropisujeda“ubilokojemtrenutkusudskovijećemožeokončatiodgodukoju jebioodredio.”Nadalje,članakR811-19ZakonikaoupravnomsudovanjupropisujedauslučajuprimjenečlanakaR811-14doR811-18,tj.usvimrežimimaodgodeizvršenjapresudaupravnihsudova,protivpresudažalbenihupravnihsudova“moguseuložitižalbeukasacijskompostupkupredDržavnim savjetomu rokuodpetnaestdanaodnjihovedostave”.88

12.ZAKLJUČAK

“Nakonpostupnogarazvojaizvršenjaupravnosudskihodlukakojijeipakbioobilježenvažnimnapredovanjemusudskojpraksi,francuski jezakonodavacod1980.i1995.“osigurao”upravnomsudovanjunajšireovlastikakobijavnojupravinametnuoobvezupoštivanjasudskihpresuda.Naime,punaiučinkovitaprovedbasudskihodluka,posebnoonihkojesunaštetu(protiv)javnopravnihtijela,važan jekriterijvladavineprava.Širinaprocesnihmetodausmjerenihna izbjegavanje neizvršavanja upravnosudskih odluka, uključuje poticajnemehanizme(pedagogijuiuvjeravanje)inakontogaprvotnoprinudnemjere,aponekadirepresivnemjerekojeuključujunesamofinancijskuodgovornostjavnopravnihtijelanegoiosobnuodgovornostslužbenikakojisuodgovornizaneizvršavanje.Premdajetojednaodtemeljnihznačajkapravnedržave,stvarnoipotpuno izvršenjeupravnihpresuda,kojimaseponištava, izmeđuostalog,konkretneupravneakte,nijeuvijekbilozajamčenouRepubliciFrancuskoj.Francuskijezakonodavaczbogtogabioprimoranizraditivišesustavakojejestavionaraspolaganjestranci(tužitelju)zapostizanjekonkretnogizvršenjaiprisilitijavnuupravudaizvršitepresude,štovišedasankcionirafizičkeosobekojesprječavajutoizvršenje.”89

88 VidiZakonikoupravnomsudovanjuRepublikeFrancuske.89 Gjidara;BritvićVetma,op. cit.ubilj.4,str.60–61.

Zbornik PFZ, 70, (6) 721-753 (2020) 751

Prilikom izvršenja upravnosudskih odluka strankeu postupkumoguodOdjelazaizvješćeistudijeDržavnogsavjeta,predsjednikaupravnogsudatepredsjednikaprizivnogsudatražitipomoćpriizvršenjuakoimjesudskaodlukanejasna,nedorečenailijepotrebnoprimijenitinekipravnipropis.Također,strankaimamogućnostodBraniteljapravatražitizaštitusvojihpravaupostupkuizvršenja,nonjegoveovlastisuograničenenaizdavanjepreporukeopoštovanjupravaislobodakojeobuhvaćajuipravonaizvršenjepravomoćnepresude.

Osimzahtjeva zapomoćpri izvršenju i zahtjeva za zaštitompravapredBraniteljemprava,Zakonikoupravnomsudovanjuuslučajuneizvršenjaupravnosudskihodlukastavljasudunaraspolaganjedvijeprinudnemjere.Riječjeonaloguzaizvršenjeiperiodičkojnovčanojkazni.Onesudoneseneuprvojdobrovoljnoj(nesudskoj)faziizvršenjanakonkoje,uslučajudajepresudaidaljeneizvršena,slijedirepresivnafaza.

Nalogoizvršenjupredstavljamjerukojomsudnatemeljuzahtjevasciljemizvršenjaupravnosudskeodlukeunaprijedodređujepostupanjakojepravomoćnapresudapodrazumijeva,dajućistrancipremapotrebiiodređenirokukojemjeonatodužnaučinititeeventualnoiprijetnjuperiodičkomnovčanomkaznomuslučajuneizvršenja.Ovajpostupakpokrenutnatemeljuzahtjevastrankenepredstavljanoviupravni sporvećnastavakupravnogsporakoji je rezultiraodonošenjem sudske odluke.Osim institucionalnog kažnjavanja, Zakonik oupravnomsudovanjuučlankuR921-7iR931-8omogućujeikažnjavanjafizičkeosobekojaunutarjavnopravnogtijelanijepoduzelapotrebneradnjezaizvršenjepravomoćnihupravnosudskihodluka.

Razlikujemoizvršenjeupravnosudskeodlukekojomjeodređeniznoskojijavnopravnotijelotrebaplatititetadaupostupkuizvršenjazatajiznostrebaizdatinalogzaplaćanjeurokuoddvamjesecaoddostaveodlukeakopostojeraspoloživasredstva.Uslučajudajavnopravnotijelouzakonompredviđenomrokuneizvršiplaćanje,postupakpreuzimatijelokojenadnjimobavljanadzorilipredstavnikdržave.90

Zakonikoupravnomsudovanjujasnopropisujedasupresudeizvršivetejeslijedomtogapropisančitavnizprocesnihmjerauslučajuneizvršenjasudskihodlukakojesekrećuodpoticajnih(preventivnih)padoprinudnihirepresivnihmjera.Zahvaljujućitakvompristupu,analizaupravnogsudovanja,kakojeustrojenauRepubliciFrancuskoj,pokazujedasenudivišerazličitihrješenjakaoodgovornazahtjevefikasnogizvršenjaupravnosudskihodluka.Natajnačin,primjenommjerazaizvršenjedolazimodoučinkovitogkonceptaizvršenjakojijeugrađenufrancuskipravnisustav.

90 Malenica,op. cit.ubilj.10,str.279.


LITERATURA

BritvićVetma,B.,Kvaliteta odluka upravnih sudova,u:Hrvatsko-francuski upravno-pravni dani, Hrestomatija II, Upravno sudovanje: nacionalni iusporedni aspekti,PravnifakultetSveučilištauSplitu,SveučilištePanthéonAssas,ParisII,DržavnisavjetRepublikeFrancuske,Split–Paris,2016.,str.157–182.

BritvićVetma,B.,Upravni spor pune jurisdikcije, doktorskadisertacija, PravnifakultetuSplitu,Split,2011.

BritvićVetma,B.,Upravno sudovanje u Francuskoj – što možemo naučiti,u:Koprić,I.(ur.),Europeizacija upravnog sudovanja u Hrvatskoj,Institutzajavnuupravnu,Zagreb,2014.,str.227–241.

Chapus,R.,Droit du contentieux administratif,12èmeed.,Montchrestien,Paris,2006.

Courrèges,A.;Daël,S.,Contentieux administratif,P.U.F.,Thémis–droit,Paris,2013.

Gjidara,M.;BritvićVetma,B.,Hrvatsko-francuski upravnopravni pojmovnik s prilo-zima,drugo,izmijenjenoidopunjenoizdanje,PravnifakultetSveučilištauSplitu,SveučilištePanthéon-Assas,ParisII,Split–Paris,2018.

Gjidara,M.,La fonction administrative contentieuse,L.G.D.J.,Paris,1972.

Gjidara,M.,Les causes d’inexécution des décisions du juge administratif et leurs remèdes,ZbornikradovaPravnogfakultetauSplitu,vol.52,br.1,2015.,str.69–109.

Gohin,O.,Contentieux administratif,7.izd.,LexisNexis,Paris,2012.

Malenica,I.,Izvršenje upravnosudskih odluka u hrvatskom i poredbenom pravu,doktorskadisertacija,PravnifakultetSveučilištauZagrebu,Zagreb,2020.

Sauvé,J.M.,Etat de droit et efficacité, ActualitéJuridiquededroitadministratif(A.J.D.A.),Paris,posebnoizdanjesrpanj-kolovoz1999.,str.119–135.

Zbornik PFZ, 70, (6) 721-753 (2020) 753

Summary

BosiljkaBritvićVetma*

IvanMalenica**

EXECUTION IN FRENCH ADMINISTRATIVE DISPUTE

Court decisions are mandatory for the party who must execute them. Similarly, the party may seek that the administrative court “order” the public legal entity to execute court judgements within a specific timeframe. In the case of a refusal to execute a decision, the administrative court can punish the public legal entity. To be more specific, in administra-tive court adjudication, the Republic of France’s procedural methods used in the case of non-execution of administrative court decisions range from incentive to repressive measures.

An immense contribution to effective execution of administrative court decisions has been made by two institutions: the Department for Reporting and Studies of the State Council and the Public Ombudsman.

Keywords: execution of administrative court decisions, judicial review, State Council, Public Ombudsman, Code de Justice Administrative

* BosiljkaBritvićVetma,Ph.D.,AssociateProfessor,FacultyofLaw,UniversityofSplit,Domovinskograta8,21000Split,Croatia;[email protected];

ORCIDID:orcid.org/0000-0002-3393-5895** IvanMalenica,Ph.D.,MinisterofJusticeandPublicAdministrationintheGovernmentoftheRepublicofCroatia,MinistryofJusticeandPublicAdministration,UlicagradaVukovara49,10000Zagreb,Croatia;[email protected];

ORCIDID:orcid.org/0000-0003-4480-0336

izvrŠenje u francuskom upravnom sporu

Documents