izvjeŠtaj analiza primjene i efikasnost ustavne žalbe u...
TRANSCRIPT
Prof.dr.sc. Jasna Omejec
predsjednica Ustavnog suda Republike Hrvatske
redovna profesorica Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu
članica Venecijanske komisije Vijeća Europe
IZVJEŠTAJ
Analiza primjene i efikasnost ustavne žalbe u Crnoj Gori u smislu
čl. 13. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda
Vijeća (Savjeta) Europe - pravo na djelotvorno pravno sredstvo
(međunarodna ekspertiza)
PROJEKT
Organizacije za europsku sigurnost i suradnju, Misije u Crnoj Gori
Zagreb, lipanj 2011.
2
SADRŽAJ
I. UVOD ................................................................................................................................................. 4
1. Pripremni posjet - Podgorica, 29. 4. 2011. .......................................................................................................... 5
2. Prezentacija rezultata projekta - Podgorica 7. lipnja 2011. ................................................................................. 5
3. Struktura izvještaja ............................................................................................................................................ 5
II. USTAVNA ŽALBA U CRNOJ GORI .................................................................................................. 6
1. Uvođenje ustavne žalbe u ustavni poredak Crne Gore ....................................................................................... 6 1.1. Izvještaj stručnjaka o sukladnosti pravnog poretka Crne Gore s temeljnim načelima Vijeća Europe ............... 6 1.2. Pripreme Ustava Crne Gore ............................................................................................................................... 7 1.3. Ustav Crne Gore (Službeni list Crne Gore, br. 1/07) .......................................................................................... 9
III. CRNA GORA I VIJEĆE EUROPE ................................................................................................... 10
1. Važnije činjenice vezane uz pristupanje Crne Gore Vijeću Europe .................................................................... 10
IV. PRISTUPANJE CRNE GORE KONVENCIJI I JURISDIKCIJA EUROPSKOG SUDA ZA LJUDSKA PRAVA ................................................................................................................................... 12
1. Datum stupanja na snagu Konvencije u odnosu na Crnu Goru ......................................................................... 12 1.1. Utvrđenje Odbora (Komiteta) ministara Vijeća Europe ................................................................................... 12 1.2. Utvrđenje Europskog suda za ljudska prava .................................................................................................... 12
2. Stanje predmeta iz Crne Gore pred ECHR-om ................................................................................................... 14 2.1. Prikaz presuda ECHR u odnosu na Crnu Goru donesenih do 1. 6. 2011. ......................................................... 15
2.1.1. Slučaj Bijelić protiv Crne Gore i Srbije (2009.) .......................................................................................... 16 2.1.2. Slučaj Mijušković protiv Crne Gore (2010.) .............................................................................................. 16 2.1.3. Slučaj Garzičić protiv Crne Gore (2010.)................................................................................................... 17 2.1.4. Slučaj Živaljević protiv Crne Gore (2011.) ................................................................................................ 18 2.1.5. Slučaj Šabanović protiv Crne Gore i Srbije (2011.) ................................................................................... 18
2.2. Shematski prikaz povreda Konvencije od strane Crne Gore ............................................................................ 19 2.3. Zaključci ........................................................................................................................................................... 19
2.3.1. Procesna povreda prava na suđenje u razumnom roku .......................................................................... 19 a) Uloga Ustavnog suda Crne Gore u zaštiti prava na suđenje u razumnom roku ........................................ 20 b) Slučaj Sürmeli protiv Njemačke (2006.) .................................................................................................... 21 c) Preporuke u odnosu na zaštitu prava na suđenje u razumnom roku pred Ustavnim sudom Crne Gore .. 23
2.3.2. Materijalne (supstancijalne) povrede konvencijskih prava ...................................................................... 24
V. NORMATIVNO UREĐENJE USTAVNE ŽALBE U CRNOJ GORI .............................................. 25
1. Ustav Crne Gore ............................................................................................................................................... 25
2. Zakon o Ustavnom sudu Crne Gore .................................................................................................................. 25
3
3. Poslovnik Ustavnog suda Crne Gore ................................................................................................................. 28
4. Zaključci o normativnom okviru uređenja ustavne žalbe u Crnoj Gori .............................................................. 30 4.1. Čl. 149. st. 1. toč. 3. Ustava Crne Gore ............................................................................................................ 30 4.2. Ostale mjerodavne odredbe Ustava Crne Gore ............................................................................................... 30 4.3. Zakon o Ustavnom sudu Crne Gore i Poslovnik Ustavnog suda Crne Gore ..................................................... 34
4.3.1. Odnos čl. 149. st. 1. toč. 3. Ustava i čl. 48. st. 1. Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore ........................... 35
VI. PRAKSA USTAVNOG SUDA CRNE GORE - USTAVNE ŽALBE ............................................. 37
1. Statistički podaci o radu Ustavnog suda Crne Gore .......................................................................................... 37
2. Odluke i rješenja Ustavnog suda Crne Gore ..................................................................................................... 39
3. Analiza odluka i rješenja Ustavnog suda Crne Gore .......................................................................................... 41 3.1. Procjena ustavne žalbe kao djelotvornog nacionalnog pravnog sredstva pred ECHR ..................................... 42 3.2. Procjena djelotvornosti redovnih i izvanrednih pravnih sredstava (lijekova) kao pretpostavke dopuštenosti ustavne žalbe .......................................................................................................................................................... 43
3.2.1. Odbacivanje ustavnih žalbi ....................................................................................................................... 44 a) Pravna kvaliteta podnesaka (ustavnih žalbi) ............................................................................................. 45 b) Problemi vezani uz zloupotrebu instituta ustavne žalbe .......................................................................... 45
3.2.2. Zaključci .................................................................................................................................................... 46 3.3. Poseban osvrt: meritorno odlučivanje o ustavnim žalbama ............................................................................ 49
VII. STRUČNI, ADMINISTRATIVNI I ORGANIZACIJSKI KAPACITETI USTAVNOG SUDA CRNE GORE ............................................................................................................................................ 49
1. Stručni kapaciteti Ustavnog suda Crne Gore .................................................................................................... 49 1.1. Služba ustavnosudskih savjetnika .................................................................................................................... 49
2. Administrativni kapaciteti Ustavnog suda Crne Gore ....................................................................................... 51
3. Organizacijski kapaciteti Ustavnog suda Crne Gore .......................................................................................... 52 3.1. Unutarnja organizacija poslovanja Ustavnog suda Crne Gore ......................................................................... 52 3.2. Prostorni kapaciteti Ustavnog suda Crne Gore ................................................................................................ 52 3.3. Zaključak .......................................................................................................................................................... 53
PRILOZI ................................................................................................................................................... 54 Prilog br. 1 Pisano predavanje i Power point prezentacija o radu USRH s ustavnim tužbama predstavljena u USCG, Podgorica, 19.04.2011. ............................................................................................................................................... 55 Prilog br. 2 Pisani rad (Omejec) s okruglog stola "Položaj, uloga i nadležnosti Ustavnog suda u budućem Ustavu Crne Gore..................................................................................................................................................................... 56 Prilog br. 3 Venice Commission. Opinion no 392/2006, CDL-AD(2007)017, Strasbourg, 5 june 2007 ........................ 57 Prilog br. 4 Pisani rad (Omejec) "Supsidijarnost kontrolnog mehanizma Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda - čl. 13. i čl. 35. st.1. Konvencije .................................................................................................... 58 Prilog br. 5 Darka Kisjelica: Analiza primjene Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku, NVO akcija za ljudska prava ............................................................................................................................................................... 59 Prilog br. 6 Presuda ECHR u predmetu Vujčić protiv Hrvatske (2009.) ....................................................................... 60 Prilog br. 7 Venice Commission, Opinion on the Draft Law on the Constitutional Court of Montenegro, Opinion 479/2008, CDL-AD(2008)030, 24 October 2008 ......................................................................................................... 61
4
"Države stranke Konvencije preuzele su
obvezu organizirati svoje pravne sisteme na
način da osiguraju sukladnost sa zahtjevima
Konvencije." (Europski sud za ljudska prava)
I. UVOD
1. Organizacija za europsku sigurnost i suradnju (Organization for Security and Co-operation in
Europe - OSCE), Misija u Crnoj Gori, angažirala me u ožujku 2011. godine, u svojstvu
međunarodnog eksperta, za analizu i podnošenje izvještaja o primjeni i efikasnosti ustavne žalbe
u Crnoj Gori u smislu čl. 13. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem
tekstu: Konvencija).1
2. Projektni zadatak je obuhvatio:
- analizu instituta ustavne žalbe u Crnoj gori, uključujući analizu obveza koje s tim u vezi
za Crnu Goru proizlaze iz članstva u Vijeću (Savjetu) Europe2 i Konvencije, odnosno
jurisdikcije Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: ECHR);
- analizu propisa koji se odnose na ustavno sudstvo u Crnoj Gori (Ustav Crne Gore,
Zakon o Ustavnom sudu Crne Gore, Poslovnik Ustavnog suda Crne Gore i drugi interni
opći akti Suda);
- analizu primjene mjerodavnog pravnog okvira u ustavnosudskoj praksi, zasebno i u
odnosu na Konvenciju te praksu ECHR, uključujući sadržajnu i statističku analizu
primljenih i riješenih ustavnih žalbi u razdoblju od 1. 1. 2008. do 1. 4. 2011. godine;
- analizu unutarnje organizacije te stručnih i administrativnih kapaciteta Ustavnog suda
Crne Gore (u daljnjem tekstu: USCG) za postupanje s ustavnim žalbama.
3. OESS je predvidio dva moja posjeta Podgorici: prvi u razdoblju pripreme izvještaja, a drugi u
razdoblju nakon predaje izvještaja - radi prezentiranja njegovih rezultata ciljanoj skupini (svi
suci i savjetnici USCG, agent Vlade Crne Gore pred ECHR-om, ovlaštene osobe Ministarstva
pravde Crne Gore).
1 Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms [ETS No. 5, CETS No. 005], Rome, 4
November 1950, Treaty Series No. 71/1953 : Cmd. 8969. Prema podacima objavljenim na internetskim stranicama
Ministarstva vanjskih poslova i evropskih integracija Crne Gore, službeni prijevod naziva Konvencije na
crnogorskom jeziku glasi: "Konvencija o zaštiti ljudskih prava i fundamentalnih sloboda". Usp. Ministarstvo
vanjskih poslova i evropskih integracija Crne Gore, www.mip.gov.me/index.php/SE/spisak-potpisanih-i-
ratifikovanih-konvencija-se-od-strane-crne-gore.html (pristup: 20. 5. 2011.).
2 "Council of Europe" se na crnogorskom jeziku prevodi kao "Savjet Evrope". U nastavku teksta koristit će se
termin "Vijeće Europe".
5
1. Pripremni posjet - Podgorica, 29. 4. 2011.
Radi pripreme izvještaja, posjetila sam Podgoricu 29. travnja 2011.
Program posjeta je obuhvatio:
1. radni sastanak sa sucem ECHR-a iz Crne Gore, prof. Nebojšom Vučinićem,
2. radni sastanak s agentom Vlade Crne Gore pred ECHR-om, g. Zoranom Pažinom,
3. radni sastanak sa sucima USCG,
4. radni sastanak s pravnim savjetnicima USCG,
5. obilazak radnog prostora i razgovor sa stručnim službama USCG.
Tijekom radnog susreta sa sucima USCG, održala sam uvodno predavanje o svojim iskustvima u
radu s ustavnim tužbama/žalbama, kako bi suci USCG dobili uvid u činjenice koje me
kvalificiraju za međunarodnog eksperta na ovom projektu. Uz predavanje sam pripremila i
Power-Point prezentaciju o radu Ustavnog suda Republike Hrvatske vezanom uz ustavne žalbe u
razdoblju od 1990. do 2010. godine.
PRILOG 1.: Pisano predavanje i Power-Point prezentacija o radu Ustavnog suda
Republike Hrvatske s ustavnim tužbama, predstavljena u USCG,
Podgorica, 29. 4. 2011.
Radni sastanci održani tijekom moga pripremnog posjeta Podgorici bili su vrlo korisni, jer sam
na njima od kompetentnih osoba dobila neposredne odgovore i mišljenja o problemima ustavnog
sudstva u Crnoj Gori, posebno onih vezanih uz ustavnu žalbu.
2. Prezentacija rezultata projekta - Podgorica 7. lipnja 2011.
Prezentacija rezultata projekta predviđena je za 7. lipnja 2011. godine. Održat će se u Podgorici.
Osim ovog pisanog izvještaja, za navedenu prezentaciju pripremila sam i posebnu Power-Point
prezentaciju koja je priložena uz ovaj izvještaj i čini njegov sastavni dio.
PRILOG: Power-Point prezentacija o rezultatima ovog izvještaja (u elektronskom
obliku, zbog čega taj prilog nije označen brojem i ne nalazi se u sklopu
ovog izvještaja)
3. Struktura izvještaja
Izvještaj je podijeljen u sedam (7) osnovnih tematskih blokova:
Ustavna žalba u Crnoj Gori (glava II.)
Crna Gora i Vijeće Europe (glava III.),
Pristupanje Crne Gore Konvenciji i jurisdikcija ECHR u odnosu na Crnu Goru (glava
IV.),
6
Normativno uređenje ustavne žalbe u Crnoj Gori (glava V.)
Praksa USCG - ustavne žalbe (glava VI.)
Stručni, administrativni i organizacijski kapaciteti USCG-a (glava VII.).
II. USTAVNA ŽALBA U CRNOJ GORI
1. Uvođenje ustavne žalbe u ustavni poredak Crne Gore
U ovoj se glavi izvještaja prikazuju pojedine relevantne činjenice i događanja vezana uz
uvođenje instituta ustavne žalbe u ustavni poredak Crne Gore. Prikaz započinje stajalištima
međunarodnih eksperata Vijeća Europe iz 2006. godine, nakon kojih se prikazuje proces
pripreme teksta novog Ustava Crne Gore u dijelu koji se odnosi na ustavnu žalbu.
1.1. Izvještaj stručnjaka o sukladnosti pravnog poretka Crne Gore s temeljnim načelima Vijeća
Europe
Na temelju odluke tajništva Parlamentarne skupštine Vijeća Europe (Parliamentary Assembly of
the Council of Europe - u daljnjem tekstu: PACE) od 26. 6. 2006., PACE je 5. 7. 2006. zatražila
od dva eminentna pravna stručnjaka, g. Kaarlo Tuori-a, člana Venecijanske komisije i g.
Anthony Bradley-a, zamjenika člana Venecijanske komisije, da procjene sukladnost pravnog
poretka Crne Gore s temeljnim načelima Vijeća Europe. Svoje izvještaj stručnjaci su podnijeli u
rujnu 2006.3
Relevantni dijelovi ekspertnog izvještaja glase:
"C. Ljudska prava
85. ....smatramo da bi se trebala dopustiti izravna ustavna žalba Ustavnom sudu
Crne Gore. Sukladno Ustavu iz 1992. Ustavni sud 'odlučuje o ustavnim žalbama zbog
povrede, pojedinačnim aktom ili radnjom, sloboda i prava čovjeka i građanina utvrđenih
Ustavom (...) kada nije predviđena druga sudska zaštita'. Prema riječima predsjednika
Ustavnog suda, ta odredba sprječava Ustavni sud da odlučuje o gotovo svim
zaprimljenim ustavnim žalbama, kao što nesumnjivo onemogućuje ustavnosudsku
kontrolu odluka drugih sudova. Također onemogućava Ustavni sud da utvrdi je li
zakonom propisano pravno sredstvo dostupno i u praksi i je li ono djelotvorno.
Mogućnost podnošenja ustavne žalbe trebala bi u novom Ustavu ovisiti o prethodnom
iscrpljivanju drugih dostupnih i djelotvornih pravnih sredstava. U postupanju s ustavnim
žalbama Ustavni sud bi trebao imati nadležnost ukinuti neustavan zakon (kao i sudske
3 Usp. PACE, Accession of the Republic of Montenegro to the Council of Europe - Report, Political Affairs
Committee, Rapporteur: Mr Jean-Charles GARDETTO, Monaco, Group of the European People’s Party, Doc.
11204, 12 March 2007., http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/ Doc07/EDOC11204.htm
(pristup: 15. 5. 2011.)
7
odluke koje su na njemu temeljene), kao i sudske odluke u kojima je na neustavan način
primijenjen ustavni zakon.
86. Kad je riječ o katalogu prava, zbog razloga koje ovdje nije potrebno navoditi,
smatramo da bi trebao biti izravno inspiriran odredbama Europske konvencije o ljudskim
pravima, te da bi se tvorci Ustava trebali oduprijeti iskušenju da propišu nov sadržaj i
ograničenja temeljnih prava, osim koliko je to potrebno da se obuhvate specifične
situacije za Crnu Goru ili nova prava koja su izvan opsega Europske konvencije. ...
87. U Ustav je potrebno dodati odredbu o pravu na djelotvorno pravno sredstvo,
kao što propisuje čl. 13. Europske konvencije o ljudskim pravima.
(....)
93. U pogledu međunarodnih ugovora o ljudskim pravima Crna Gora se obvezala
ratificirati one čija je stranka bila Državna zajednica, poput Europske konvencije o
ljudskim pravima. Bit će važno u novi Ustav uključiti odredbu o izravnoj primjeni
međunarodnih ugovora o ljudskim pravima i pravima manjina. ...
94. U ovim odjeljcima ne bavimo se svim pitanjima koja su relevantna za zaštitu
ljudskih prava u skladu s europskim standardima. Budući da nismo vidjeli nacrt novog
Ustava, primjerenost novog ustroja zaštite ljudskih prava u Crnoj Gori moguće je
ocijeniti nakon što tekst bude dostupan. Međutim, željeli bismo ponovno naglasiti da se
stvarna briga o ljudskim pravima ne iskazuje samo donošenjem odgovarajućeg
zakonodavstva. Primjena tog zakonodavstva je također od neizmjerne važnosti kako
odredbe o ljudskim pravima ne bi postale mrtvo slovo na papiru."4
1.2. Pripreme Ustava Crne Gore
a) U ekspertnom nacrtu Ustava Crne Gore iz 2006. godine, prezentiranom poslije prethodno
navedenog mišljenja članova Venecijanske komisije, bila su predviđena dva instituta: ustavna
tužba i ustavna žalba. Mjerodavni članci su glasili:
"Član 34 (stavci 3. i 4.) (Pravo na žalbu ili druga pravna sredstva)
(...)
Svako ko smatra da mu je pojedinačnim upravnim aktom, koji je postao
pravosnažan u upravnom postupku, povrijeđeno ljudsko pravo ili sloboda zajamčeni
Ustavom, ima pravo da, u roku od dva mjeseca od prijema tog akta, ustavnom žalbom
pred Ustavnim sudom pokrene postupak za zaštitu tog prava, odnosno slobode.
Svako ko smatra da mu je pravosnažnom sudskom odlukom, uključujući i odluku
vijeća Vrhovnog suda, donesenom u parničnom postupku, povrijeđeno pravo ili
sloboda zajamčeni Ustavom, ima pravo da, u roku od mjesec dana od prijema sudske
odluke, ustavnom tužbom za preispitivanje pravosnažne sudske odluke traži od
Vrhovnog suda da preispita da li postoji povreda ljudskog prava ili slobode."
4 Report on the Conformity of the Legal Order of the Republic of Montenegro with the Council of Europe
Standards/ Izvještaj o sukladnosti pravnog poretka Crne Gore sa standardima Vijeća Europe koje je podnio g.
Anthony Bradley, zamjenik člana Europske komisije za demokraciju putem prava (Venecijanska komisija) i g. Mr
Kaarlo Tuori, član Venecijanske komisije, Strasbourg, rujan 2006., http://cgo-cce.org/en/eic/documents/
Report%20od%20CoE%20Lawyers%20on%20MN.pdf (pristup: 15. 5. 2011.).
8
Član 144 (stavak 3.)
Vrhovni sud, u sjednici svih sudija, odlučuje o ustavnoj tužbi za zaštitu ljudskih
prava i sloboda (...).
Član 168
(Nadležnost)
Ustavni sud odlučuje o:
(...)
5) ustavnim žalbama zbog povrede ljudskih prava i sloboda zajamčenih Ustavom;
(...)
Član 170 (stavak 5.)
(Pokretanje postupka)
(...)
Sa pristankom lica čije je pravo povrijeđeno ili uskraćeno, ustavnu žalbu može
podnijeti Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, kao i udruženje građana ili drugo pravno lice
koje, po svojim pravilima, ima zadatak da štiti prava i slobode svojih članova.
(...)"
O tom se nacrtu Ustava raspravljalo i na okruglom stolu "Položaj, uloga i nadležnosti Ustavnog
suda u budućem Ustavu Crne Gore", koji se održao u Podgorici 15. 2. 2007. Kao pozvani
sudionik tog okruglog stola, u svom sam izlaganju podvrgnula kritici - između ostaloga - i
tadašnji prijedlog da se u pravnom poretku Crne Gore razlikuje ustavna tužba (koja bi bila u
nadležnosti Vrhovnog suda) i ustavna žalba (koja bi bila u nadležnosti USCG). Takvo je rješenje
napušteno u sljedećem nacrtu Ustava Crne Gore koji je sastavljen nakon okončanja rasprave o
prethodnom ekspertnom nacrtu.
PRILOG 2.: Pisani rad (Omejec) s okruglog stola "Položaj, uloga i nadležnosti
Ustavnog suda u budućem Ustavu Crne Gore", Podgorica, 15. 2. 2007.
b) Parlament Crne Gore zatražio je 16. 4. 2007. da Venecijanska komisija Vijeća Europe ocijeni
novi nacrt Ustava, koji je izrađen nakon onog ekspertnog (broj oznake dokumenta:
CDL(2007)053). U tom je nacrtu Ustava Crne Gore ustavna žalba bila uređena na sljedeći način:
U tom je nacrtu Ustava Crne Gore ustavna žalba bila uređena na sljedeći način:
"Članak 137.
Ustavni sud odlučuje o:
(...)
3. ustavnim žalbama zbog povrede ljudskih prava i sloboda zajamčenih Ustavom,
kada nije predviđena druga sudska zaštita.
(...)“
9
U mišljenju Venecijanske komisije od 5. 6. 2007. 5
između ostaloga je navedeno:
"Članak 137.
173. Ovom odredbom propisana je nadležnost Ustavnog suda. Kad je riječ o
ustavnoj žalbi (točka 3.), izraz 'kada nije propisana druga sudska zaštita' ponavlja izraz iz
čl. 113. st. 4. Ustava iz 1992. Taj se izraz pokazao problematičnim i doveo je do
odbacivanja 95% svih podnesaka zbog formalnog postojanja domaćih pravnih sredstava,
koliko god oni nedjelotvorni bili. Predloženo je da se taj izraz zamijeni sljedećim: 'nakon
iscrpljivanja svih djelotvornih pravnih sredstava'.
(...)
175. Odredba o obvezi iscrpljivanja djelotvornog domaćeg pravnog sredstva prije
obraćanja Ustavnom sudu radi zaštite temeljnih prava barem će djelomično razjasniti
podjelu nadležnosti između Ustavnog i Vrhovnog suda. Žalbe Ustavnom sudu protiv
odluka Vrhovnog suda bit će doista moguće podnijeti, no Ustavni će sud morati paziti da
ne postane sud 'četvrte instance'. U tome će mu pomoći i praksa strasbourškog suda,
budući da se taj problem javio u pogledu odnosa između tog Suda i nacionalnih sudova."
PRILOG 3.: Venice Commission. Opinion no. 392/2006, CDL-AD(2007)017,
Strasbourg, 5 June 2007 (engleski jezik)
1.3. Ustav Crne Gore (Službeni list Crne Gore, br. 1/07)
Konačno uređenje ustavne žalbe u Ustavu Crne Gore (Službeni list Crne Gore, br. 1/07) sadržano
je u čl. 149. st. 1. toč. 3., koji glasi:
"Član 149
Ustavni sud odlučuje:
(...)
3) o ustavnoj žalbi zbog povrede ljudskih prava i sloboda zajamčenih Ustavom,
nakon iscrpljivanja svih djelotvornih pravnih sredstava;
(...)"
Navedenim ustavnim rješenjem razvitak ustavne žalbe u pravnom poretku Crne Gore u cijelosti
je usmjeren prema kontrolnom mehanizmu Konvencije kao svom uzoru. Takvim je rješenjem i
sam rad USCG-a u cijelosti usmjeren prema praksi ECHR-a. Naime, tumačenje čl. 149. Ustava u
dijelu koji glasi: "nakon iscrpljivanja svih djelotvornih pravnih sredstava" postavlja pred USCG
zahtjev da strogo poštuje pravna stajališta ECHR o "iscrpljivanju djelotvornih pravnih
sredstava". Međutim, za razliku od ECHR-a, sa zahtjevom za "iscrpljivanjem djelotvornih
pravnih sredstava" USCG se susreće na dvije razine:
5 Interim Opinion on the Draft Constitution of Montenegro, adopted by the Venice Commission at its 71st Plenary
Session (Venice, 1-2 June 2007) on the basis of comments by Mr Anthony Bradley (Substitute Member, United
Kingdom), Mr Asbjørn Eide (Expert, Norway), Mr Aivars Endzins (Member, Latvia), Opinion no. 392/2006, CDL-
AD(2007)017, Strasbourg, 5 June 2007.
10
- prvo, na domaćoj razini, kad USCG-a mora ocijeniti je li neko domaće pravno sredstvo
u praksi djelotvorno ili nije, jer o toj činjenici ovisi dopuštenost ustavne žalbe pred USCG
(čl. 149. st. 1. toč. 3. Ustava),
- drugo, na međunarodnoj razini, kad USCG svoju praksu vezanu uz ustavne žalbe mora
razvijati tako da uvjeri ECHR da je ustavna žalba djelotvorno domaće pravno sredstvo
koje stranka mora iscrpiti prije no što joj bude dopušten pristup ECHR-u (čl. 13. i čl. 35.
st. 1. Konvencije).
Zbog važnosti razumijevanja okvira i dosega čl. 13. i čl. 35. st. 1. Konvencije za ovaj projekt,
posebno u svjetlu supsidijarnosti cjelokupnog nadzornog sustava Konvencije, uz ovaj izvještaj
sam priredila i posebnu pisanu analizu navedenih odredbi Konvencije.
PRILOG 4.: "Supsidijarnost kontrolnog mehanizma Konvencije za zaštitu ljudskih
prava i temeljnih sloboda - čl. 13. i čl. 35. st. 1. Konvencije" - pisani rad
Opisana pravna situacija zahtijeva od svih organa Crne Gore, posebno redovnih sudova, da budu
osposobljeni primjenjivati Konvenciju u skladu s praksom ECHR-a. No, više od svega, ona
zahtijeva da ustavna žalba, kao posebno domaće pravno sredstvo za zaštitu ljudskih prava, bude
djelotvorna u smislu čl. 13. Konvencije.
Dok je USCG ovlašten da sam procjenjuje je li neki domaći pravni lijek djelotvoran ili ne (jer o
tome ovisi dopuštenost ustavne žalbe), ocjena o tome je li ustavna žalba djelotvorno domaće
pravno sredstvo u nadležnosti je ECHR-a. Stoga o djelotvornosti ustavne žalbe ovisi i položaj
Crne Gore pred ECHR. O ocjeni njezine djelotvornosti ovise, u određenoj mjeri, i međunarodne
ocjene o stupnju zaštite ljudskih prava u Crnoj Gori uopće, posebno one koje u odnosu na Crnu
Goru daje Vijeće Europe.
III. CRNA GORA I VIJEĆE EUROPE
1. Važnije činjenice vezane uz pristupanje Crne Gore Vijeću Europe
Tri dana nakon što je parlament proglasio neovisnost, Crna Gora je 6. 6. 2006. podnijela molbu
za članstvo u Vijeću Europe. Odbor ministara (Committee of Ministers - u daljnjem tekstu: CoM)
tu je molbu 14. 6. 2006. proslijedio PACE-u na razmatranje i dostavu mišljenja.
PACE je bila svjesna posebnih okolnosti koje su okruživale pristupanje Crne Gore Vijeću
Europe, budući da je ona dotada činila dio Državne zajednice Srbije i Crne Gore, koja je od 2. 4.
2003. do 3. 6. 2006. bila članica Vijeća Europe. Međutim, takva situacija nije predstavljala
novost za Vijeće Europe. Naime, i Čehoslovačka je 1993. godine prestala postojati, a njezinim
raspadom nastale su dvije države koje su, nakon što su kao suverene i neovisne države donijele
svoje ustave, podnijele molbu za članstvo.
Skupština je nekoliko puta ispitivala stanje u Crnoj Gori za vrijeme dok je bila dio Državne
zajednice Srbije i Crne Gore, kao što je to učinila i nekoliko puta nakon stjecanja neovisnosti.
11
Ad hoc odbor je u svibnju 2006. promatrao provođenje referenduma o "državnom statusu
Republike Crne Gore (Srbija i Crna Gora)" i zaključio da je referendum uglavnom bio proveden
u skladu sa standardima Vijeća Europe i drugim međunarodnim mjerilima demokratskog
izbornog postupka.
Ministar vanjskih poslova g. Vlahović pisano je obavijestio 6. i 12. 6. 2006. glavnog tajnika
Vijeća Europe g. T. Daviesa da Crna Gora, kao novonastala neovisna država "želi na temelju
sukcesije pristupiti svim konvencijama, ugovorima i sporazumima Vijeća Europe čiji su Srbija i
Crna Gora bile stranke ili članice, kao i svakom parcijalnom dogovoru, pod uvjetima koji su
utvrđeni u svakom od njih, uključujući i financijske obveze, a koji je na njezinom teritoriju bio
na snazi".
PACE je pozdravila namjeru državnih vlasti Crne Gore da poštuju međunarodne ugovore i druge
sporazume kojih je Državna zajednica Srbije i Crne Gore bila stranka. U tom smislu PACE je
izrazila posebno zadovoljstvo činjenicom da Crna Gora pristaje biti obvezana odredbama
Konvencije od 3. 6. 2006.6
PACE je pozdravila Deklaraciju od 8. 2. 2007. o sedam minimalnih načela na kojima treba
počivati ustavna reforma, a koja moraju biti unesena u Ustav Crne Gore. Tu su Deklaraciju
potpisali predsjednici parlamenta i vlade Crne Gore kao i čelnici političkih stranka u parlamentu.
Ta su načela činila dio pristupnih obveza Crne Gore.7 Prema Rezoluciji br. 1115, praćenje
ispunjenja obveza bilo je u nadležnosti PACE.
Sukladno navedenom, PACE je Odboru ministara preporučila da:
- pozove Crnu Goru da postane članicom Vijeća Europe;
- Crnoj Gori dodijeli tri mjesta u Parlamentarnoj skupštini.
Nadalje, kako bi se pomoglo Crnoj Gori u ispunjavanju članskih obveza PACE je Odboru
ministara preporučila da:
- započne politički dijalog radi jačanja političke, financijske i tehničke podrške nužnim
promjenama;
- odredi prioritetna područja za programe suradnje.8
6 V. točku. 1) u glavi IV. Izvještaja.
7 Navedena su načela sadržana u: Information Documents SG/Inf (2009) 13 - Addendum final 28 September 2009.
Montenegro: Compliance with obligations and commitments contained in PACE Opinion 261 (2007), Addendum to
the 3rd Report (May 2008 – August 2009), https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=1489497&Site=CM (pristup:
20. 5. 2011.).
8 Podaci su preuzeti iz izvještaja Parlamentarne skupštine Vijeća Europe od 12. 3. 2007. pod nazovim Pristup
Republike Crne Gore Vijeću Europe / Accession of the Republic of Montenegro to the Council of Europe, Report,
Political Affairs Committee, Rapporteur: Mr Jean-Charles GARDETTO, Monaco, Group of the European People’s
Party, Doc. 11204, 12 March 2007. V. i PACE Opinion No. 261 (2007) Accession of the Republic of Montenegro to
the Council of Europe, Strasbourg, 17. 4. 2007., http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/
Doc07/EDOC11204.htm i http://assembly.coe.int/main.asp?Link=/ documents/adoptedtext/ta07/eopi261.htm
(pristup: 15. 5. 2011.)
12
CoM je na tim osnovama 9. 5. 2007. donio Rezoluciju CM/Res(2007)7 kojom je pozvao
"Republiku Crnu Goru da postane članica Vijeća Europe".9
Crna Gora postala je 47. punopravna članica Vijeća Europe 11. 5. 2007.10
IV. PRISTUPANJE CRNE GORE KONVENCIJI I JURISDIKCIJA EUROPSKOG
SUDA ZA LJUDSKA PRAVA
1. Datum stupanja na snagu Konvencije u odnosu na Crnu Goru
Crna Gora je danas stranka Konvencije i svih protokola uz Konvenciju koji su na snazi.
Međutim, postoje različita utvrđenja datuma od kojeg se smatra da je Crna Gora stranka
Konvencije.
1.1. Utvrđenje Odbora (Komiteta) ministara Vijeća Europe
Službeni podaci Vijeća Europe govore da je Crna Gora potpisala Konvenciju 3. 4. 2003., da ju je
ratificirala 3. 3. 2004., a da je u odnosu na Crnu Goru Konvencija stupila na snagu 6. 6. 2006.
Također se smatra da je Crna Gora prilikom polaganja isprava o ratifikaciji Konvencije 3. 3.
2004. priložila i deklaraciju u vezi s čl. 57. Konvencije te rezerve u odnosu na čl. 5. i 6.
Konvencije.11
Tekstovi deklaracije i rezervi nisu dostupni na službenim stranicama Vijeća
Europe.
Odluku da se Crna Gora smatra strankom Konvencije s učinkom od 6. 6. 2006. donio je CoM na
svojoj dopunskoj 994. sjednici 9. 5. 2007.12
1.2. Utvrđenje Europskog suda za ljudska prava
Prethodne činjenice utvrđene od strane CoM-a, međutim, ne vezuju ECHR, što ima neposredne
posljedice na rok od kojeg se računa jurisdikcija ECHR-a u odnosu na Crnu Goru (to jest za
9 Resolution CM/Res(2007)7 inviting the Republic of Montenegro to become a member of the Council of Europe,
adopted by the Committee of Ministers on 9 May 2007 at the 994bis meeting of the Ministers' Deputies (pristup: 1.
6. 2011.).
10 Council of Europe. Members, http://www.coe.int/lportal/web/coe-portal/country/montenegro?dynLink=
true&layoutId=157&dlgroupId=10226&fromArticleId= (pristup: 25. 5. 2011.).
11 Riječ je o datumima potpisivanja i ratifikacije Konvencije od strane Državne zajednice Srbije i Crne Gore. Usp.
CoE, Treaty open for signature by the member States of the Council of Europe and for accession by the European
Union, http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=005&CM=7&DF=03/06/2011&CL=ENG
(pristup: 1. 6. 2011.).
12 U Rezoluciji CM/Res(2007)7 od 9. 5. 2007. CoM je istaknuo: "Imajući u vidu Deklaraciju o sukcesiji Crne Gore,
iz pisma od 6. 6. 2006. vezanog uz konvencije kojih je Državna zajednica Srbije i Crne Gore bila stranka ili
potpisnica, potvrđenog pismom od 23. 3. 2007., te odluku Odbora ministara prema kojoj je Crna Gora, s
retroaktivnim učinkom od 6. 6. 2006., datuma Deklaracije o sukcesiji, članica Europske konvencije za zaštitu
ljudskih prava i temeljnih sloboda i Protokola br. 1, 4, 6, 7, 12, 14 uz Konvenciju ..."
13
važenje Konvencije u odnosu na Crnu Goru ratione temporis i ratione personae). U predmetu
Bijelić protiv Crne Gore i Srbije (presuda, 28. 4. 2009., zahtjev br. 11890/05) ECHR je utvrdio
da se vremensko važenje Konvencije u odnosu na Crnu Goru računa od 3. 3. 2004., to jest od
dana ratifikacije Konvencije od strane bivše Državne zajednice Srbije i Crne Gore. U presudi je
istaknuto sljedeće:
"B. Ocjena Suda
67. Sud navodi na samom početku da Komitet ministara ima ovlašćenja po
članovima 4 i 16 Statuta Savjeta Evrope da pozove državu da se pridruži Savjetu Evrope,
a i da odlučuje o 'svim pitanjima u vezi sa … unutrašnjom organizacijom i uređenjem …
(Savjeta) (v. stav 57 ranije u tekstu). Sud, međutim, bez obzira na član 54 Konvencije ima
isključivu nadležnost po članu 32 Konvencije da odlučuje o svim pitanjima koja se tiču
“tumačenja i primjene Konvencije', uključujući i pitanja koja se tiču vremenske
nadležnosti i/ili usklađenosti ratione personae.
68. Sa ovim na umu i uz događaje o kojima je detaljno bilo riječi u stavovima 53-
56, Sud u odnosu na ovaj predmet, primjećuje sljedeće:
(i) jedino razumno tumačenje člana 5 Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava
Crne Gore (v. stav 42 ove Presude), formulacije iz člana 44 Zakona o zaštiti prava na
suđenje u razumnom roku Crne Gore (v. st. 46-48 ove Presude) i uistinu napomena same
Vlade Crne Gore, ukazivala bi na to da treba smatrati da Crnu Goru obavezuje
Konvencija, kao i protokoli uz Konvenciju, od 3. marta 2004, što je datum kada su ti
instrumenti stupili na snagu za Državnu zajednicu Srbija i Crna Gora;
(ii) Komitet ministara sam je prihvatio, navodno radi ranije ratifikacije
Konvencije od strane Državne zajednice Srbija i Crna Gora, da nije neophodno da Crna
Gora deponuje svoju formalnu ratifikaciju Konvencije;
(iii) iako okolnosti stvaranja Češke i Slovačke kao zasebnih država, sasvim jasno
nisu identične slučaju Srbije i Crne Gore, reagovanje Suda u toj situaciji ipak je
relevantno: naime, bez obzira na činjenicu da su Češka i Slovačka kao republike savezne
države bile potpisnice Konvencije od 18. marta 1992. godine i da ih je 30. juna 1993.
godine Komitet ministara primio kao dvije nove države u Savjet Evrope i odlučio da će se
smatrati da su one pristupile Konvenciji retroaktivno sa stupanjem na snagu od datuma
njihove nezavisnosti 1. januara 1993. godine, praksa Suda je da operativnim datumom u
slučajevima kada se nastavi kršenje do koga je došlo prije stvaranje dvije nezavisne
države smatra 18. mart 1992. godine a ne 1. januar 1993. godine (v. na primjer, Konečný
protiv Češke Republike, br. 47269/99, 64656/01 i 65002/01, stav 62, 26. oktobar 2004.
godine).
69. U svjetlu gore navedenoga, a s obzirom na praktične uslove propisane članom
46 Konvencije, kao i principa da osnovna prava koja su zaštićena međunarodnim
ugovorima o ljudskim pravima treba uistinu da pripadaju pojedincima koji žive na
teritoriji dotične države potpisnice, bez obzira na njen kasniji raspad ili sukcesiju (v.
mutatis mutandis, stav 58 ove Presude), Sud je mišljenja da treba smatrati da su i
Konvencija i Protokol br. 1 bili stalno na snazi u odnosu na Crnu Goru od 3. marta 2004.
godine, između 3. marta 2004. godine i 5. juna 2006. godine, kao i nakon toga (v. stavove
53-56 ranije u tekstu ove Presude).
70. I na kraju, s obzirom na činjenicu da je sporni postupak bio isključivo u
nadležnosti nadležnih organa Crne Gore, Sud, ne prejudicirajući meritum predmeta,
14
smatra da su pritužbe podnosilaca predstavke u odnosu na Crnu Goru usklađene ratione
personae sa odredbama Konvencije i Protokola br. 1 uz Konvenciju. Iz istog razloga,
međutim, njihove pritužbe u odnosu na Srbiju nisu usklađene ratione personae u smislu
značenja člana 35 stav 3 i moraju se odbaciti prema članu 35 stav 4 Konvencije."13
Neovisno o različitim datumima koji se smatraju datumima pristupanja Crne Gore Konvenciji,
utvrđenje ECHR da su "Konvencija i Protokol br. 1 bili stalno na snazi u odnosu na Crnu Goru
od 3. marta 2004. godine, između 3. marta 2004. godine i 5. juna 2006. godine, kao i nakon toga"
postavlja velike zahtjeve pred Vladu Crne Gore i sve državne organe, a posebno pred USCG.
Takvo utvrđenje pretpostavlja, naime, da postoji odgovornost Crne Gore za usklađenost njezina
pravnog poretka s Konvencijom, a time i jurisdikcija ECHR-a u odnosu na Crnu Goru, od 2004.,
a ne od 11. 5. 2007., to jest od dana pristupanja Crne Gore Vijeću Europe. Crna Gora se tako
ubraja u rijetke europske države koje su smatraju strankama Konvencije prije datuma koji se
smatra formalnim datumom njihova pristupanja u članstvo Vijeća Europe.
U tom se smislu trebaju citirati riječi predsjednice Vrhovnog suda Crne Gore, gđe. Vesne
Medenice, koje je uputila polaznicima seminara "Evropska Konvencija o ljudskim pravima sa
posebnim osvrtom na član 6 (Pravo na pravično suđenje) i član 10 (Sloboda izražavanja)", koji
se održao 20. 4. 2011. u Podgorici:
"Zašto ovako često i zašto temeljno, kao i permanentno, izučavamo Evropsku
konvenciju o ljudskim pravima? Jednostavno, odgovor je u tome da je to hitna potreba
(istaknula J.O.) Crne Gore kao nove članice Savjeta Evrope i države koja teži ka članstvu
evropskih naroda.
Evropska konvencija o ljudskim pravima izrasla je u najsofisticiraniji i
najdjelotvorniji međunarodni ugovor o ljudskim pravima na svijetu čije standarde moraju
poštovati sve države članice u zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda." 14
Međutim, za razliku od većine drugih država, obveza poštovanja Konvencije postavlja pred Crnu
Goru, kao novu članicu Vijeća Europe, poseban teret, jer se ta obveza proteže unatrag - sve do
2004. godine.
2. Stanje predmeta iz Crne Gore pred ECHR-om
U tablici 1. prikazuju se osnovni podaci o stanju predmeta iz Crne Gore pred ECHR, zaključno
do 1. 1. 2011.
Tablica 1.
Stanje predmeta iz Crne Gore pred ECHR - stanje na dan 1. 1. 2011.
13
Prijevod: Vrhovni sud Crne Gore, http://www.vrhsudcg.gov.me/LinkClick.aspx?fileticket=-TfzryLfPZE%3
D&tabid=82&mid=498 (pristup: 29. 5. 2011.).
14 Vrhovni sud Crne Gore, http://www.vrhsudcg.gov.me/Aktuelnosti/Saop%C5%A1tenjazajavnost/tabid/158/
Default.aspx (pristup: 29. 5. 2011.)
15
UKUPAN
BROJ:
PRESUDA (SEDAM SUDACA) 3
PRESUDA (VELIKO VIJEĆE - GC) 0
PRESUDA U KOJIMA JE UTVRĐENA POVREDA KONVENCIJE 3
PRESUDA U KOJIMA NIJE UTVRĐENA POVREDA KONVENCIJE 0
DRUGIH PRESUDA 0
ODLUKA O DOPUŠTENOSTI ZAHTJEVA 185
NERIJEŠENIH ZAHTJEVA 688
DOSUĐENIH INDIVIDUALNIH MJERA 1
DOSUĐENIH OPĆIH MJERA 0
Izvor: Country fact sheets: 1959-2010, La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme est publiée sur le site
Internet, European Court of Human Rights, Strasbourg, 2011., str. 39., http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/C2E5DFA6-B53C-
42D2-8512-034BD3C889B0/0/FICHEPARPAYS_ENG_MAI2010.pdf
U prvih šest (6) mjeseci 2011. ECHR je donio još dvije (2) presude u odnosu na Crnu Goru, a
broj zahtjeva se u 2011. povećao na cca 800. Stanje predmeta iz Crne Gore pred ECHR na dan
14. 3. 2011. Kisjelica opisuje na sljedeći način:
"Pred Evropskim sudom za ljudska prava trenutno se nalazi 720 predstavki iz
Crne Gore. Iako ne raspolažemo podatkom koliko se predstavki odnosi na kršenje prava
na suđenje u razumnom roku, imajući u vidu navedenu evropsku statistiku i činjenicu da
je Zakon za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku stupio na snagu tek 21. decembra
2007. godine, pretpostavljamo da je najviše predstavki podnijeto zbog kršenja ovog
prava. U odnosu na ukupno 34 predmeta koji su do 14. marta 2011. bili komunicirani
Vladi na odgovor, 9 predmeta se odnosi na neizvršenje pravosnažnih i izvršnih sudskih
odluka, dok se u 13 slučajeva (38%) podnosioci predstavke žale na odugovlačenje drugih
sudskih postupaka."15
Iz prethodnih je podataka vidljivo da je ECHR do 1. 6. 2011. donio ukupno pet (5) meritornih
presuda protiv Crne Gore. U sljedećoj se točki daje kratki prikaz tih presuda.
2.1. Prikaz presuda ECHR u odnosu na Crnu Goru donesenih do 1. 6. 2011.
Prema kronološkom redu donošenja, riječ je o sljedećim presudama:
- Bijelić protiv Crne Gore i Srbije, presuda od 28. 4. 2009. (zahtjev br. 11890/05),
- Mijušković protiv Crne Gore, presuda od 21. 9. 2010. (zahtjev br. 49337/07),
- Garzičić protiv Crne Gore, presuda od 21. 9. 2010. (zahtjev br. 17931/07),
- Živaljević protiv Crne Gore, presuda od 8. 3. 2011. (zahtjev br. 17229/04),
- Šabanović protiv Crne Gore i Srbije, presuda od 31. 5. 2011. (zahtjev br. 5995/06).
15
Kisjelica, Darka: Analiza primjene Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku, NVO Akcija za ljudska
prava, Podgorica/Herceg-Novi, mart 2011., str. 7., http://www.hraction.org/wp-content/uploads/Analiza-razumni-
rok.pdf (pristup: 1. lipnja 2011.).
16
2.1.1. Slučaj Bijelić protiv Crne Gore i Srbije (2009.)
Prvu presudu u odnosu na Crnu Goru ECHR je donio 28. 4. 2009. Riječ je o predmetu Bijelić
protiv Crne Gore i Srbije. Postupak u ovom predmetu pokrenut je zahtjevom protiv Državne
zajednice Srbije i Crne Gore koju su 24. 3. 2005., odnosno 31. 1. 2006. ECHR-u podnijele tri
podnositeljice (majka i kćeri), sve državljanke Srbije koje su u vrijeme podnošenja zahtjeva
živjele u Beogradu. Podnositeljice su bile nositelji odnosno korisnici stanarskog prava na stanu u
Podgorici, u kojem su živjele do razvoda braka između prve podnositeljice i njezina supruga. Na
dan 26. 1. 1994. prva podnositeljica zahtjeva dobila je rješenje od Osnovnog suda u Podgorici
kojim se ona proglašava jedinim nositeljem stanarskog prava na obiteljskom stanu. Uz to, njezin
bivši suprug (u daljem tekstu: tuženi) dobio je nalog da isprazni stan u roku od petnaest dana od
datuma kad je odluka postala konačna. Dana 27. 4. 1994. Viši sud u Podgorici, u postupku po
žalbi, potvrdio je rješenje Osnovnog suda, čime je to rješenje postalo pravomoćno. S obzirom na
to da tuženi nije postupio po sudskom nalogu da napusti stan, 31. 3. 1994. prva podnositeljica
zahtjeva pokrenula je formalni postupak sudskog izvršenja pred Osnovnim sudom. Unatoč
brojnim pokušajima iseljenja tuženog iz stana u godinama koje su uslijedile, tuženi nije bio
iseljen.
Podnositeljice su se pred ECHR-om žalile zbog neizvršenja pravomoćnog rješenja za prisilno
iseljenje tuženog iz stana i na posljedicu tog neizvršenja, tj. nemogućnost da one žive u njemu.
ECHR je jednoglasno odlučio da je Crna Gora povrijedila čl. 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju
(zaštita vlasništva). Osim obveze plaćanja pravične naknade, u toj je presudi Crnoj Gori izrečena i
individualna mjera: Vlada Crne Gore dužna je osigurati, odgovarajućim sredstvima, u roku od tri
mjeseca od datuma na koji ta presuda postane pravomoćna, u skladu s čl. 44. st. 2. Konvencije,
izvršenje pravomoćne presude koju je donio Osnovni sud u Podgorici 26. 1. 1994. Na dan 1. 1. 2011.
ta je pojedinačna mjera još uvijek bila u postupku izvršenja.
2.1.2. Slučaj Mijušković protiv Crne Gore (2010.)
U ovom se predmetu podnositeljica zahtjeva žalila na zakašnjelo izvršenje pravomoćne presude
o starateljstvu prema kojoj je njezin bivši bračni drug bio obvezan predati joj djecu na podizanje,
čuvanje i odgajanje. Izvršni postupak trajao je (tri) 3 godine i sedam (7) mjeseci od
pravomoćnosti. ECHR je primijetio da je presuda izvršena za manje od tri (3) mjeseca nakon što
je crnogorska Vlada primila obavještenje od ECHR-a o tom predmetu.
Konkretnije, podnositeljica zahtjeva je 26. 4. 1998. stupila u brak s V.K., a 12. 10. 1998. rođeni
su njihovi blizanci. Dana 5. 6. 2003., zbog bračnih problema, podnositeljica zahtjeva ponovo se
preselila u roditeljsku kuću u Nikšiću zajedno s djecom. Dana 22. 7. 2004. Centar za socijalni
rad u Nikšiću izdao je rješenje kojim se uređuje pristup V.K. djeci. Dana 5. 1. 2005. V.K. je
preuzeo djecu u periodu zimskih praznika, a nakon toga ih je odbio vratiti podnositeljici
zahtjeva. Dana 8. 3. 2005. Centar za socijalni rad iz Nikšića naložio je da se djeca vrate
podnositeljici, a izvršenje odluke je povjerio Centru za socijalni rad u Budvi. Svi pokušaji da se
djeca vrate podnositeljici zahtjeva ostali su neuspješni. U spisu predmeta nema dokaza koji bi
ukazali na to da je V.K. bio novčano kažnjen zbog takvog postupanja ili da je uopće bilo
ponovnih pokušaja prisilnog izvršenja odluke o starateljstvu. Tek je 30. 11. 2009. presuda
izvršena i djeca su konačno predana podnositeljici zahtjeva. Ona je tvrdila je da je od 5. 1. 2005.
do 30. 11. 2009. imala samo sporadične i kratke kontakte sa svojom djecom, uglavnom u
17
razdoblju odmora između nastave u školi, pa čak i tada u prisustvu V.K. ili njegovog oca.
Kisjelica ističe:
"2. U toku postupka Vlada je isticala da podnositeljka nije iscrpjela sve
djelotvorne domaće pravne ljekove, te da je propustila da uloži žalbu nakon kontrolnog
zahtjeva i tužbu za pravično zadovoljenje na osnovu Zakona o zaštiti prava na suđenje u
razumnom roku.
3. Evropski sud je našao da je domaći sud u ovom predmetu upotrebio
obavještenje po čl. 17 Zakona (Zakona za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku - op.
J.O.) informišući podnositeljku predstavke da će protivna strana biti novčano kažnjena
bez odlaganja, ali da je nemoguće reći kada i kako će se dotični postupak izvršenja
završiti. U skladu sa čl. 17 Zakona, kada se dostavi ovakvo obavještenje smatra se da je
kontrolni zahtjev podnosioca riješen. Evropski sud je našao da pošto je podnositeljki
predstavke obavještenje bilo propisno dostavljeno ona nije imala zakonskog prava da
uloži žalbu, pa žalba ne može da se smata pravnim lijekom koji je bio na raspolaganju
podnosiocu predstavke.
4. Dalje sud dodaje i da se pretpostavi da je podnositeljka predstavke mogla da
dobije nadoknadu za kašnjenja u postupku ili objavu presude, to sve ne bi moglo da
dovede do ubrzanja dotičnog izvršenja, dok postupak na koji se ono odnosi još nije
okončan. Konačno izvršenje sporne presude bilo je posljedica činjenice da je Sud o ovom
predmetu dostavio sopštenje Vladi, a ne rezultat bilo kojeg domaćeg pravnog lijeka."16
ECHR je zahtjev podnositeljice u dijelu koji se odnosi na zakašnjelo izvršenje pravomoćne
presude o starateljstvu od strane tužene Crne Gore i njezin prethodni propust da izvrši privremeni
nalog za starateljstvo proglasio dopuštenim, a ostatak zahtjeva nedopuštenim. Utvrđena je
povreda prava na poštovanje obiteljskog života (povreda čl. 8 Konvencije).
2.1.3. Slučaj Garzičić protiv Crne Gore (2010.)
Podnositeljica zahtjeva se žalila ECHR-u da je Vrhovni sud povrijedio njezino pravo na pristup
sudu jer je odbio da razmotri njezin zahtjev za reviziju u meritumu. Naime, podnositeljica je 4.
10. 2000. podnijela imovinskopravni zahtjev Osnovnom sudu u Podgorici, tražeći utvrđivanje
prava vlasništva, ali nije konkretno navela vrijednost spora. Međutim, 2. 11. 2000. platila je
sudsku taksu u iznosu od 10 eura, što odgovara vrijednosti spora između 50 i 150 eura. 29. 4.
2004., na kraju glavne rasprave i nakon što su ispitani dodatni dokazi, podnositeljica je
precizirala da je vrijednost spora 37.000 eura. Nakon provedenog postupka, 10. 10. 2006.
Vrhovni sud u Podgorici odbio je zahtjev za reviziju podnositeljice kao nedopušten, s
obrazloženjem da je plaćanjem sudske takse indirektno određena vrijednost spora, a ona je u
značajnoj mjeri manja od zakonskog praga.
ECHR je zahtjev podnositeljice u dijelu koji se odnosi na pristup Vrhovnom sudu proglasio
dopuštenim, a ostatak zahtjeva nedopuštenim. ECHR je utvrdio da je došlo do povrede prava
podnositeljice na pristup Vrhovnom sudu (povreda čl. 6. st. 1. Konvencije).
16
Kisjelica, isto, str. 11-12.
18
2.1.4. Slučaj Živaljević protiv Crne Gore (2011.)
U ovom je predmetu zahtjev ECHR-u podnesen zbog predugog trajanja upravnog postupka u
kojem se odlučivalo o eksproprijaciji nekretnina. Upravni postupak je pokrenut 29. 10. 1996., a u
trenutku donošenja odluke ECHR-a 8. 3. 2011. još je uvijek trajao. Kisjelica ističe:
" (...)
2. Vlada Crne Gore je u tom postupku prigovorila da podnosioci nisu upotrebili
pravna sredstva predviđena Zakonom o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku, pa da
predstavku treba odbaciti zbog neiscrpljivanja domaćih pravnih ljekova.
3. Evropski sud je primjetio da je Zakon u primjeni tri godine, te da je većina
zahtjeva po tom zakonu riješena obavještenjem da će se određene radnje preduzeti u
predviđenim rokovima. Međutim, Vlada nije pružila dokaze da su te radnje stvarno i
preduzete u datim rokovima, te da su te aktivnosti dovele do ubrzanja postupaka ili do
njihovog završetka. Pored toga, sam Zakon ne sadrži prelazne odredbe o njegovoj
primjeni na predstavke protiv Crne Gore koje su se već, u momentu usvajanja Zakona,
nalazile u postupku pred Evropskim sudom za ljudska prava. Sud je dalje naveo da,
obzirom da je postupak podnosilaca predstavke u momentu donošenja Zakona trajao 11
godina i 1 mjesec i da Vlada nije dokazala djelotvornost sredstava predviđenih tim
Zakonom, smatra da bi bilo nerazumno zahtjevati od podnosilaca da probaju i ovaj pravni
put (st. 65.). Sud može u budućim slučajevima promjeniti ovaj svoj stav, u slučaju da
Vlada dokaže djelotvornost domaćih pravnih sredstava (st. 66.)."17
ECHR je većinom glasova proglasio dopuštenim dio zahtjeva koji se odnosi na nerazumnu
duljinu postupka, a jednoglasno je proglasio nedopuštenim ostatak zahtjeva. Većinom glasova
(pet prema dva) ECHR je utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku (povreda čl. 6. st.
1. Konvencije). Zajedničko izdvojeno mišljenje koje se protivi presudi imali su suci Mijović
(Bosna i Harcegovina) i Hirvelä (Finska).
2.1.5. Slučaj Šabanović protiv Crne Gore i Srbije (2011.)
Riječ je o predmetu u kojem je podnositelj zahtjeva, tadašnji direktor Javnog poduzeća
"Vodovod i Kanalizacija", reagirao na novinski članak od 6. 2. 2006., pod nazivom Slavine pune
bakterija. U njemu je objavljeno da je voda kod Herceg Novog puna bakterija. Tvrdnje su se
zasnivale na izvještaju Instituta za zdravlje Crne Gore, koji je izvještaj zatražio glavni republički
vodoprivredni inspektor. Podnositelj je na konferenciji za tisak izjavio da je netočna vijest o
bakterijski zatrovanoj vodi u slavinama, ali i da je glavni republički vodoprivredni inspektor
promovirao dvije privatne firme koje su nezakonito dobile dozvole za izgradnju dopunskih
izvora vode, te da je glavni republički vodoprivredni inspektor to radio po nalozima
Demokratske partije socijalista, tada vladajuće u općini Herceg Novi. Glavni republički
vodoprivredni inspektor podnio je 7. 4. 2003. privatnu krivičnu tužbu protiv podnositelja
zahtjeva zbog klevete, tvrdeći da su njegove izjave neistinite i stoga štetne za njegovo
dostojanstvo i reputaciju. Podnositelj je proglašen krivim i osuđen na tri mjeseca zatvora, uvjetno
na dvije godine. Presuda je postala pravomoćna 1. 11. 2005.
17
Kisjelica, isto, str. 12.
19
ECHR je proglasio dopuštenim zahtjev podnositelja u odnosu prema Crnoj Gori, a nedopuštenim
u odnosu na Srbiju. Utvrdio je povredu prava podnositelja na slobodu izražavanja (povreda čl.
10. Konvencije).
2.2. Shematski prikaz povreda Konvencije od strane Crne Gore
U tablici 2. navode se podaci o presudama ECHR-a u odnosu na Crnu Goru do 1. 6. 2011.,
uključujući podatke o vrsti povreda koje su u njima utvrđene i podatke o dosuđenim iznosima
pravičnih naknada te troškova i izdataka.
Tablica 2.
Povrede Konvencije od strane Crne Gore do 1. 6. 2011.
PRESUDA U
PREDMETU
POVREDA
ČL.
PRAVIČNA
NAKNADA
(EUR)
TROŠKOVI
I IZDACI
(EUR)
Bijelić prava vlasništva P1-1 4.500,00 700,00
Mijušković prava na poštovanje obiteljskog života čl. 8. 10.000,00 -
Garzičić prava na pristup Vrhovnom sudu čl. 6/1 1.500,00 -
Živaljević prava na razumnu duljinu postupka čl. 6/1 1.200,00 -
Šabanović prava na slobodu izražavanja čl. 10. - -
UKUPNO 17.200,00 700,00
2.3. Zaključci
U prikazanih pet (5) meritornih presuda koje je do danas donio ECHR u odnosu na Crnu Goru
riječ je o širokom spektru povreda i procesne i materijalne prirode.
S jedne strane, riječ je o tipičnim procesnim povredama (pravo na pristup sudu i pravo na
suđenje u razumnom roku), koje su i najčešći predmet ispitivanja ECHR-a u gotovo svim
državama strankama Konvencije. S druge strane, radi se o nekoliko temeljnih materijalnih
povreda Konvencije.
Što se tiče procesnih povreda, čini se potrebnim da se u ovom izvještaju detaljnije osvrnem na
povredu prava na suđenje u razumnom roku, posebno stoga što se nerazumno trajanje postupaka
direktno i indirektno tiče tri (3) od ukupno pet (5) dosadašnjih presuda ECHR-a u odnosu na
Crnu Goru. Naime, u predmetu Živaljević utvrđena je direktna povreda prava na razumnu duljinu
postupka, ali je ona indirektno prisutna i u predmetima Bijelić i Mijušković.
2.3.1. Procesna povreda prava na suđenje u razumnom roku
Zabrinjava činjenica što je u predmetu Živaljević protiv Crne Gore (2011.) ECHR utvrdio da je
postojeće domaće pravno sredstvo za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku, propisano
Zakonom o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku (Službeni list Crne Gore br. 11 od 13. 12.
20
2007.) - nedjelotvorno u praksi. Promjena tog pravnog stajališta ECHR-a je moguća, ali samo
pod uvjetom da u budućoj domaćoj sudskoj praksi bude dokazana njegova efikasnost.
U tom se svjetlu mora postaviti pitanje postojećeg normativnog okvira crnogorskog pravnog
sredstva za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku. Detaljna analiza Zakona o zaštiti prava na
suđenje u razumnom roku prelazila bi okvire ovog izvještaja, jer se taj zakon ne odnosi na
USCG.
Stoga sam slobodna pozvati nadležne organe da razmotre preporuke koje je odvjetnica Darka
Kisjelica naznačila u svojoj "Analizi primjene Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom
roku provedu".
PRILOG 5: Darka Kisjelica: Analiza primjene Zakona o zaštiti prava na suđenje u
razumnom roku provedu", NVO Akcija za ljudska prava, Podgorica/
Herceg-Novi, mart 2011.
a) Uloga Ustavnog suda Crne Gore u zaštiti prava na suđenje u razumnom roku
U priloženoj analizi, međutim, nije razmatrana uloga USCG-a u zaštiti prava na suđenje u
razumnom roku (vjerojatno zbog toga što Zakon o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku ne
spominje ni u jednoj odredbi ovlaštenja USCG-a u vezi sa zaštitom tog prava). Čini se stoga da
se stranka nakon okončanja postupka predviđenog Zakonom o zaštiti prava na suđenje u
razumnom roku ima pravo obratiti USCG-u ustavnom žalbom radi zaštite svoga ustavnog prava
na "pravično i javno suđenje u razumnom roku pred nezavisnim, nepristrasnim i zakonom
ustanovljenim sudom" (čl. 32. Ustava).
S tim u vezi, treba istaknuti da klasična ovlaštenja USCG-a koja se vezuju uz ustavnu žalbu nisu
dovoljna kad je u pitanju zaštita prava na suđenje u razumnom roku. Vraćanje predmeta na
ponovni postupak nadležnom sudu u slučajevima nerazumne duljine trajanja sudskih postupaka
nije ni efikasno ni svrhovito rješenje.
Drugim riječima, gotovo je izvjesno da ustavnu žalbu ECHR neće proglasiti djelotvornim
domaćim pravnim sredstvom za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku ako USCG ne dobije
ovlaštenje:
- da u postupku pokrenutom ustavnom žalbom naloži nadležnom sudu da u određenom
roku okonča predmetni postupak, i
- da podnositelju ustavne žalbe istodobno dosudi primjeren iznos pravične naknade za
povredu njegova ustavnog prava koju je dotada pretrpio.
Eventualno proglašenje ustavne žalbe nedjelotvornim domaćim pravnim sredstvom za zaštitu
prava na suđenje u razumnom roku praktično bi značilo da bi se sve nezadovoljne stranke mogle
direktno obraćati ECHR-u, pri čemu ne bi imale obvezu prethodno se obratiti USCG-u ustavnom
žalbom radi zaštite tog svog ustavnog i konvencijskog prava.
21
Navedena su stajališta ECHR jasno izrečena u slučaju Sürmeli protiv Njemačke (2006.), koji -
zbog njegove važnosti - u nastavku podrobnije prikazujem.
b) Slučaj Sürmeli protiv Njemačke (2006.)
U predmetu Sürmeli protiv Njemačke (2006.) riječ je bila o zahtjevu koji je podnio Mustafa-
Selim Sürmeli, turski državljanin koji živi u Stadu (Njemačka). U svibnju 1982. podnositelj
zahtjeva sudjelovao je u nezgodi s biciklistom na putu u školu u kojoj je pretrpio lom lijeve ruke.
Nakon što su propali pregovori s osiguravajućim društvom štetnika, podnositelj zahtjeva obratio
se Regionalnom sudu u Hanoveru 1989. tražeći naknadu štete i mjesečnu mirovinu. Postupak se
sastojao od dviju faza. Prva je završila kad je Regionalni sud u Hanoveru presudio da podnositelj
zahtjeva ima pravo na naknadu štete po stopi od 80% zbog posljedica nesreće. Žalba podnositelja
protiv te odluke bila je neuspješna, a naknadna revizija odbijena je u prosincu 1993. Druga faza
građanskog postupka odnosila se na procjenu iznosa naknade štete i mirovine koju treba dosuditi
podnositelju zahtjeva. Ona je počela u ožujku 1994., nakon što je spis bio vraćen sa Saveznoga
suda Regionalnom sudu u Hanoveru. Tijekom postupka, Regionalni sud poduzeo je
odgovarajuće korake, uključujući i imenovanje jednog broja stručnjaka, te su stranke započele
pregovore o izvansudskoj nagodbi, koja je na koncu propala. Tijekom te faze podnositelj
zahtjeva žalio se, između ostaloga, i na nekoliko vještaka te je podnio zahtjev za izuzeće sudaca
Regionalnog suda. Regionalni sud donio je presudu 2005. godine. Podnositelj je nakon toga
podnio žalbu Žalbenom sudu u Celleu, pred kojim je postupak, u vrijeme odlučivanja ECHR-a,
još uvijek bio u tijeku.
Podnositelj je 2001. podnio ustavnu tužbu zbog prekomjerne duljine postupka. Savezni ustavni
sud odlučio je 2001. ne ispitati tu ustavnu tužbu, ne dajući razloge za svoju odluku. Druga
ustavna tužba podnesena zbog prekomjerne duljine postupka bila je odbijena 27. 6. 2002. zbog
nedovoljne potkrijepljenosti dokazima.
U svibnju 2002. podnositelj zahtjeva obratio se Regionalnom sudu u Hanoveru za pravnu pomoć
kako bi podnio tužbu za naknadu štete protiv Pokrajine Donje Šleske zbog nerazumne duljine
postupka pred Regionalnim sudom. Njegova je molba bila odbijena i u prvom stupnju i u
postupku pokrenutom žalbom.
U postupku pred ECHR-om podnositelj je prigovorio nerazumnoj duljini postupka pred
domaćim sudovima (čl. 6. st. 1. Konvencije) i nepostojanju djelotvornog domaćeg pravnog
sredstva protiv te povrede konvencijskog prava (čl. 13. Konvencije).
Zahtjev je predan ECHR-u 24. 11. 1999., a 29. 4. 2004. proglašen je dopuštenim. Vijeće kojemu
je predmet bio dodijeljen u rad ustupilo je 1. 2. 2005. nadležnost velikom vijeću (GC) na temelju
čl. 30. Konvencije.
Njemačka je vlada podnijela prethodni prigovor tvrdeći da u odnosu na prigovor podnositelja o
povredi čl. 6. st. 1. Konvencije nisu bila iscrpljena domaća pravna sredstva. Ona je navela četiri
pravna sredstva koje je podnositelj zahtjeva prethodno mogao iskoristiti pred domaćim tijelima:
ustavnu tužbu, žalbu nadležnom višem tijelu, posebnu tužbu protiv nečinjenja i tužbu za naknadu
štete (§ 80. presude).
22
Unatoč tome, u presudi je ECHR utvrdio da je Njemačka povrijedila čl. 13. Konvencije, jer
njemačko pravo nema djelotvornog pravnog sredstva protiv predugog trajanja građanskih
postupaka koji su u tijeku. On je istaknuo:
"115. Zaključno, nijedno od četiriju pravnih sredstava koje je navela Vlada ne
može se smatrati djelotvornim u smislu čl. 13. Konvencije. U odnosu na djelotvornost tih
sredstava zajedno, Sud primjećuje da Vlada nije ni navela ni dokazala da bi kombinacija
dvaju ili više njih mogla zadovoljiti zahtjeve iz čl. 13. Stoga je nepotrebno odlučivati o
ovom pitanju.
116. Sukladno tome, podnositelj nije imao djelotvorno pravno sredstvo u smislu
čl. 13. Konvencije koje je moglo ubrzati postupak pred Regionalnim sudom ili osigurati
primjerenu zadovoljštinu za kašnjenja koja su već nastupila. Stoga je došlo do povrede
ovog čl. te se prigovor Vlade o propustu da se iscrpe domaća pravna sredstva mora
odbaciti."
Iz prethodnih je navoda razvidno da se među ta četiri nedjelotvorna pravna sredstva nalazila i
ustavna tužba (Verfassungsbeschwerde). ECHR je primijetio da njemački Ustav jamči pravo na
pravovremeni postupak i da se zaštita protiv povrede tog prava može tražiti pred Saveznim
ustavnim sudom. Kad taj sud utvrdi da je postupak prekomjerno dugo trajao, međutim, on samo
utvrđuje da je ta duljina neustavna i traži od nadležnog suda da ga ubrza ili okonča. Međutim,
njemački Savezni ustavni sud nema ovlast određivati rokove nižim sudovima ili naložiti mjere za
ubrzanje konkretnog postupka. Ne može dosuditi ni naknadu. Jedina ovlast koju Savezni ustavni
sud ima na raspolaganju kako bi osigurao ubrzanje postupka koji je u tijeku jest utvrđenje da je
duljina tog postupka dovela do povrede Ustava i pozivanje dotičnog suda da poduzme korake
potrebne za njegov napredak ili okončanje. Savezni ustavni sud sam je priznao ograničeni doseg
svojih ovlasti u nadzoru duljine sudskih postupaka.
U takvim je okolnostima ECHR utvrdio da njemačka Vlada nije dokazala da ustavna tužba može
pružiti zadovoljštinu za prekomjernu duljinu građanskog postupka koji je u tijeku. Stoga
podnositelj zahtjeva nije trebao pred tim sudom uložiti prigovor zbog duljine postupka u tom
predmetu (§ 108. presude).
Unatoč takvom utvrđenju, ECHR nije naredio provedbu nikakvih općih mjera odgovornoj državi
ugovornici. On je uzeo u obzir "nacrt zakona, uvršten u dnevni red neposredno prije
parlamentarnih izbora 18. rujna 2005., o uvođenju u njemačko pisano pravo novog pravnog
sredstva protiv nedjelovanja (inaction). Sukladno vladi, ovo sredstvo, stvaranje kojega je bilo
potrebno u svjetlu sudske presude Kudła, olakšat će opterećenje Saveznog ustavnog suda utoliko
što će se tužbe zbog duljine postupaka u budućnosti podnositi sudu koji rješava slučaj ili, odbije
li taj sud poduzeti mjere za ubrzanje postupka, žalbenom sudu. (...) Sud pozdravlja ovu
inicijativu, utvrđujući kako nema razloga za zaključiti da će ona biti napuštena, i ohrabruje brzo
usvajanje zakona u sadržaju predloženom u dotičnom nacrtu. On stoga smatra nepotrebnim
naložiti bilo kakve opće mjere na nacionalnoj razini na koje bi se pozivalo u izvršenju ove
presude ..." (§§ 138. i 139. presude.)18
18
O presudi Sürmeli protiv Njemačke (2006.) i problemima vezanim uz djelotvorno domaće pravno sredstvo protiv
nerazumne duljine sudskih postupaka u Njemačkoj, podrobnije Esser, Robert: Effektiver nationaler Rechtsschutz als
Grundelement des europäischen Menschenrechtsschutzes - Überlegungen auf der Grundlage der EGMR-Urteile
23
c) Preporuke u odnosu na zaštitu prava na suđenje u razumnom roku pred Ustavnim sudom Crne
Gore
Iz prethodno navedenih pravnih stajališta ECHR-a potpuno je vidljivo da se crnogorski
zakonodavac mora opredijeliti želi li ustavnu žalbu ustanoviti kao djelotvorno domaće pravno
sredstvo za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku ili ne.
Ako se pođe od pretpostavke da je u interesu Crne Gore zadržati većinu slučajeva nerazumne
duljine sudskih postupaka u nacionalnim okvirima, u kojem bi se slučaju nacionalni
zakonodavac trebao opredijeliti za ustanovljavanje ustavne žalbe kao djelotvornog domaćeg
pravnog sredstva za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku, onda bi takva politička odluka
zahtijevala da se normativno uredi nadležnost USCG-a da - kao zadnja nacionalna instanca -
stvarno djelotvorno štiti prava stranaka protiv takvih povreda.
Kao što je već rečeno, zaštita prava na suđenje u razumnom roku pred USCG-om pretpostavljala
bi priznavanje ovlaštenja USCG-u:
- da u postupku pokrenutom ustavnom žalbom naloži nadležnom sudu da u određenom
roku okonča predmetni postupak, i
- da podnositelju ustavne žalbe istodobno dosudi primjeren iznos pravične naknade za
povredu njegova ustavnog prava koju je dotada pretrpio.
Međutim, navedena ovlaštenja sama po sebi još uvijek ne bi jamčila djelotvornost ustavnosudske
zaštite dotičnog prava. Da bi zaštita prava na suđenje u razumnom roku pred USCG-om bila
djelotvorna u smislu zahtjeva koje postavlja ECHR potrebno je ispunjenje još dva uvjeta:
- precizno urediti i pravnu situaciju koja se javlja onda kad USCG naloži nadležnom sudu
da okonča postupak u određeno roku, ali sud ne poštuje taj rok,
- priznati USCG-u da sam određuje visinu pravične naknade ovisno o posebnim
okolnostima svakog pojedinog slučaja, vodeći se kriterijima koje je u svojoj praksi razvio
ECHR.
Praksa u Republici Hrvatskoj jasno pokazuje da bez preciznog uređenja navedena dva uvjeta
ECHR neće ustavnu žalbu ocijeniti djelotvornim domaćim pravnim sredstvom.
Kao primjer navodim presudu Vujčić protiv Hrvatske (2009.).19
U tom je slučaju ECHR utvrdio
povredu prava podnositelja na djelotvorno domaće pravno sredstvo. Ta je povreda utvrđena zbog
Horvat v. Kroatien und Sürmeli v. Deutschland (Učinkovita nacionalna pravna zaštita kao osnovni element europske
zaštite ljudskih prava - razmatranja na temelju odluka ESLJP Horvat v. Hrvatska i Sürmeli v. Njemačka; Efficient
National Legal Protection as Basic Element of European Human Rights Protection - Considerations Based on ECHR
Decisions in Horvat v. Croatia and Sürmeli v. Germany) / Decennium Moztanicense, Zbornik radova - Collected
papers, Deset godina rada Zavoda za kaznene znanosti Mošćenice Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, ur.
Berislav Pavišić, Rijeka, 2008., str. 101-116.
19 Vujčić protiv Hrvatske, presuda, 25. 7. 2009., zahtjev br. 33867/06
24
neprovođenja odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, odnosno nepoštovanja roka koji je taj
sud odredio prvostupanjskom sudu za dovršenje predmetnog parničnog postupka u kombinaciji s
nedovoljnom visinom pravične naknade koju je podnositelju dosudio Ustavni sud Republike
Hrvatske za povredu prava na suđenje u razumnom roku u odnosu na naknadu koju bi za istu
povredu dosudio ECHR.
PRILOG 6.: presuda ECHR u predmetu Vujčić protiv Hrvatske (2009.)
Zaključno, neovisno o tome kakvu će političku odluku donijeti crnogorski zakonodavac u vezi
ustavne žalbe kao potencijalno djelotvornog domaćeg pravnog sredstva za zaštitu prava na
suđenje u razumnom roku, oba prethodno navedena uvjeta djelotvornosti domaćeg pravnog
sredstva za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku moraju važiti i za redovne sudove kad
postupaju po Zakonu o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku.
Budući da u tom zakonu prvi uvjet nije uređen (što znači da nije uređena pravna situacija koja se
javlja onda kad viši sud naloži nadležnom sudu da okonča postupak u određenom roku, ali sud
ne poštuje taj rok), a da bi drugi uvjet mogao ometati djelotvornu zaštitu prava na suđenje u
razumnom roku (jer se najviša visina pravične naknade propisuje samim zakonom, a ne prepušta
se samom sudu da određuje njezinu visinu ovisno o posebnim okolnostima svakog pojedinog
slučaja vodeći se kriterijima koje je u svojoj praksi razvio ECHR), a uvažavajući i primjedbe te
preporuke D. Kisjelice, u svakom slučaju postoji potreba za što hitnijim razmatranjem izmjena i
dopuna tog zakona.
2.3.2. Materijalne (supstancijalne) povrede konvencijskih prava
S druge strane, ECHR je dosada presudio da je Crna Gora u tri (3) od ukupno pet (5) slučajeva
povrijedila osnovna materijalna (supstancijalna) konvencijska prava. Riječ je o povredama prava
na slobodu izražavanja, prava na poštovanje obiteljskog života i prava na mirno uživanje
vlasništva.
U spektru zaštićenih konvencijskih prava riječ je o izuzetno važnim ljudskim pravima i
fundamentalnim slobodama.
Dodatni problem koji izvire iz presuda Bijelić i Mijušković očituje se u činjenici da se u oba
slučaja radilo o neizvršenju, odnosno zakašnjelom izvršenju pravomoćnih sudskih presuda, zbog
čega su utvrđene povrede prava vlasništva (P1-1) i prava na poštovanje obiteljskog života (čl. 8.
Konvencije). Ta činjenica bi mogla ukazivati na područja u kojima se pravni sistem Crne Gore
mora dalje unapređivati (to su zasada - prema navedenim presudama - mehanizmi izvršenja
sudskih odluka).
Međutim, s aspekta predmeta kojim se bavi ovaj izvještaj, važno je primijetiti da nijedan predmet
u kojem je ECHR utvrdio povrede konvencijskih prava od strane Crne Gore nije prethodno bio u
postupku pred USCG-om.
To utvrđenje je važno, jer ukazuje na činjenicu da ECHR do danas još nije odlučivao o tome je li
ustavna žalba u Crnoj Gori djelotvorno domaće pravno sredstvo. To Crnoj Gori otvara
25
mogućnost da na osnovi dosadašnjih iskustava u odnosima s ECHR-om pravodobno unaprijedi
mehanizam ustavnosudske zaštite na nacionalnoj razini.
Štoviše, čini se da je unapređenje mehanizma ustavnosudske zaštite nužno u svakom slučaju, što
pokazuju rezultati analize koji se prikazuju u sljedećim glavama ovog izvještaja.
V. NORMATIVNO UREĐENJE USTAVNE ŽALBE U CRNOJ GORI
1. Ustav Crne Gore
Mjerodavne odredbe Ustava Crne Gore glase:
"Nadležnost
Član 149
Ustavni sud odlučuje:
(...)
3) o ustavnoj žalbi zbog povrede ljudskih prava i sloboda zajamčenih Ustavom, nakon
iscrpljivanja svih djelotvornih pravnih sredstava;
Odluka Ustavnog suda
Član 151
Ustavni sud odlučuje većinom glasova svih sudija.
(...)
Sastav i izbor
Član 153
Ustavni sud ima sedam sudija.
(...)"
2. Zakon o Ustavnom sudu Crne Gore
Mjerodavne odredbe Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore (Službeni list Crne Gore br. 64/08.)
glase:
"1) Učesnici u postupku
Član 19
Učesnici u postupku pred Ustavnim sudom su:
(...)
2) u postupku po ustavnoj žalbi - podnosilac ustavne žalbe iz člana 51 ovog zakona,
državni organ, odnosno organ državne uprave, organ lokalne samouprave ili pravno lice koje vrši
javna ovlašćenja, protiv čijeg je akta izjavljena žalba;
Član 24
... ustavna žalba ... ispituju se u prethodnom postupku.
26
Član 28
Ustavni sud će odbaciti ... ustavnu žalbu, ...:
1) kad utvrdi da nije nadležan za odlučivanje;
2) ako nije podnijet u propisanom roku;
3) kad u ostavljenom roku podnosilac nije otklonio nedostatke koji onemogućavaju postupanje;
4) kad utvrdi da je već odlučivao o istoj stvari;
5) kad utvrdi da je podnesak kojim se pokreće postupak očigledno neosnovan ili zasnovan na
zloupotrebi prava;
6) kad ne postoje druge pretpostavke za vođenje postupka i odlučivanje.
4) Akti Ustavnog suda
Član 31
Ustavni sud donosi odluke i rješenja.
Odluka, odnosno rješenje Ustavnog suda sadrži: uvod, izreku i obrazloženje.
Član 32
Ustavni sud odlukom:
(...)
3) utvrđuje postojanje povrede ljudskih prava i sloboda zajemčenih Ustavom;
(...)
10) odbija ustavnu žalbu ...
Član 33
Ustavni sud rješenjem:
(...)
2) obustavlja postupak u slučajevima utvrđenim ovim zakonom;
(...)
5) odbacuje ... ustavnu žalbu, ...
(...).
3. Postupak po ustavnoj žalbi
Član 48
Ustavna žalba se može podnijeti protiv pojedinačnog akta državnog organa, organa
državne uprave, organa lokalne samouprave ili pravnog lica koje vrši javna ovlašćenja, zbog
povrede ljudskih prava i sloboda zajemčenih Ustavom, nakon iscrpljivanja svih djelotvornih
pravnih sredstava.
Iscrpljivanje svih djelotvornih pravnih sredstava, u smislu stava 1 ovog člana,
podrazumijeva da je podnosilac ustavne žalbe u postupku iskoristio sva pravna sredstva na koja je
imao pravo u skladu sa zakonom.
Član 49
Ustavnu žalbu može izjaviti svako lice koje smatra da mu je pojedinačnim aktom
državnog organa, organa državne uprave, organa lokalne samouprave ili pravnog lica koje vrši
javna ovlašćenja povrijeđeno ljudsko pravo i sloboda zajemčeni Ustavom.
Ustavnu žalbu u ime lica iz stava 1 ovog člana, na osnovu njegovog ovlašćenja, može
izjaviti drugo lice.
Zaštitnik ljudskih prava i sloboda može, povodom pritužbe koja je u radu, podnijeti
ustavnu žalbu ako se podnosilac pritužbe sa tim saglasi.
27
Član 50
Ustavna žalba se podnosi u roku od 60 dana od dana dostavljanja pojedinačnog akta
protiv kojeg se može podnijeti ustavna žalba u skladu sa ovim zakonom.
Licu koje iz opravdanih razloga propusti rok za podnošenje ustavne žalbe, Ustavni sud će
dozvoliti povraćaj u pređašnje stanje, ako u roku od 15 dana od dana prestanka razloga koji je
izazvao propuštanje podnese predlog za povraćaj u pređašnje stanje i ustavnu žalbu.
Poslije isteka tri mjeseca od dana propuštanja roka iz stava 1 ovog člana ne može se
tražiti povraćaj u pređašnje stanje.
Član 51
Ustavna žalba mora da sadrži: ime i prezime, jedinstveni matični broj građana,
prebivalište ili boravište i adresu, odnosno naziv i sjedište podnosioca ustavne žalbe, broj i datum
akta protiv kojeg je ustavna žalba izjavljena i naziv organa koji ga je donio, ljudsko pravo ili
sloboda zajemčena Ustavom za koje se tvrdi da je povrijeđeno, sa navođenjem odredbe Ustava
kojom se to pravo, odnosno sloboda jemči, razloge ustavne žalbe sa navodima o povredi ili
uskraćivanju prava, zahtjev o kojem Ustavni sud treba da odluči i potpis podnosioca ustavne
žalbe.
Uz ustavnu žalbu se podnosi i ovjereni prepis osporenog pojedinačnog akta, dokaz da su
iscrpljena pravna sredstva, kao i drugi dokazi od značaja za odlučivanje.
Član 52
Ustavna žalba ne zadržava izvršenje pojedinačnog akta protiv kojeg je izjavljena.
Izuzetno, Ustavni sud u toku postupka može narediti da se obustavi izvršenje
pojedinačnog akta do donošenja konačne odluke na zahtjev podnosioca žalbe, ukoliko podnosilac
žalbe učini izvjesnim nastupanje neotklonjivih štetnih posljedica.
Član 53
Ustavna žalba dostavlja se i drugim licima o čijim pravima i obavezama je odlučeno
osporenim pojedinačnim aktom da se o njoj izjasne, u roku koji odredi Ustavni sud.
Član 54
Ustavni sud će obustaviti postupak, ako:
1) je ustavna žalba povučena;
2) organ koji je donio osporeni pojedinačni akt poništi, ukine ili izmijeni taj akt u skladu
sa zahtjevom iz ustavne žalbe;
3) prestanu druge procesne pretpostavke za vođenje postupka.
Član 55
Ustavni sud odlučuje samo o povredi ljudskog prava i slobode koja je navedena u
ustavnoj žalbi.
Član 56
Kad Ustavni sud utvrdi da je osporenim pojedinačnim aktom povrijeđeno ljudsko pravo
ili sloboda zajemčena Ustavom, usvojiće ustavnu žalbu i ukinuće taj akt, u cjelini ili djelimično, i
predmet vratiti na ponovni postupak organu koji je donio ukinuti akt.
Ako je u vrijeme donošenja odluke Ustavnog suda prestalo pravno dejstvo osporenog
pojedinačnog akta, Ustavni sud će odlukom utvrditi postojanje povrede kad nađe da je
povrijeđeno ljudsko pravo ili sloboda zajemčeno Ustavom.
Član 57
28
Nadležni organ je dužan da odmah, a najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema
odluke Ustavnog suda, uzme predmet u rad ukoliko je Ustavni sud ukinuo pojedinačni akt i vratio
predmet na ponovni postupak.
Prilikom donošenja novog akta nadležni organ je dužan da poštuje pravne razloge
Ustavnog suda izražene u odluci i da u ponovnom postupku odluči u razumnom roku.
Član 58
Ustavna žalba odbija se kao neosnovana kad Ustavni sud utvrdi da ne postoje razlozi
zbog kojih se akt osporava.
Član 59
Odluka Ustavnog suda kojom je usvojena ustavna žalba ima pravno dejstvo od dana
dostavljanja učesnicima u postupku."
3. Poslovnik Ustavnog suda Crne Gore
Odredbe Poslovnika Ustavnog suda Crne Gore (Službeni list Crne Gore br. 33/09.), koje
se čine važnim za analizu djelotvornosti ustavne žalbe, glase:
"III NAČIN RADA USTAVNOG SUDA
Sjednica Ustavnog suda
Član 17
Na sjednici Ustavni sud odlučuje o pitanjima iz svoje nadležnosti, utvrdjene Ustavom
Crne Gore.
(...)
Oblici rada
Član 18
Rad Ustavnog suda odvija se na sjednici, stručnom sastanku sudija i radnom tijelu
Ustavnog suda.
Sjednica Ustavnog suda je: redovna i radna.
Ustavni sud ima Redakcionu komisiju i Komisiju za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti,
kao stalna radna tijela.
Ustavni sud može, u zavisnosti od potreba za obavljanje odredjenih poslova, obrazovati i
druga stalna i povremena radna tijela.
Član 20
Na redovnoj sjednici Ustavni sud raspravlja o pitanjima iz člana 17 stav 1 ovog
poslovnika, a vijeća i glasa u nejavnom dijelu redovne sjednice.
Redovna sjednica održava se, po pravilu, dva puta mjesečno.
Redovnoj sjednici prisustvuju generalni sekretar, zamjenik generalnog sekretara i
savjetnici.
Član 27
Povremene komisije i druga radna tijela koja obrazuje Ustavni sud obavljaju poslove u
skladu sa odlukom, kojom se utvrdjuje sastav i zadaci komisije odnosno drugog radnog tijela.
Ustavni sud može odlučiti da stalne i povremene komisije i druga radna tijela za svoj rad
imaju pravo na naknadu, čiju visinu utvrdjuje Ustavni sud.
IV POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM
29
a) Prethodni postupak
Prijem, evidentiranje i formiranje ustavno-sudskih predmeta
Član 34
Podnesci kojima se pokreće ili inicira postupak pred Ustavnim sudom evidentiraju se u
pisarnici danom prijema u Ustavnom sudu.
Kod izbornih sporova i sporova u vezi sa referendumom i odlučivanja o saglasnosti sa
Ustavom mjera i radnji državnih organa preduzetih za vrijeme ratnog i vanrednog stanja,
evidentira se i čas prijema.
Član 35
Štambilj Ustavnog suda se otiskuje na svakom primjerku podneska.
Štambilj Ustavnog suda otiskuje se i na ostalim aktima – prilozima, koji su dostavljeni po
prijemu podneska i odnose se na taj podnesak.
Član 36
Omot ustavno-sudskog predmeta sadrži: ustavno-sudsku oznaku predmeta, podnesak
kojim se inicira ili pokreće postupak, predmet osporavanja, ime, naziv podnosioca podneska, ime
sudije izvjestioca, ime savjetnika i popis spisa sa potrebnim podacima o svakom priloženom aktu
i radnjama u postupku.
U omot spisa prilažu se podnesci i drugi prilozi koji se odnose na taj podnesak.
Član 37
Ukoliko je podnesak ili drugi prilog predat neposredno Ustavnom sudu u nedovoljnom
broju primjerka, zatražiće se od podnosioca podneska ili drugog priloga da dostavi potreban broj
podnesaka, odnosno priloga.
Ukoliko je podnesak ili prilog predat poštom u nedovoljnom broju primjeraka, Ustavni
sud će od podnosioca pismenim putem zatražiti da dostavi potreban broj primjeraka i upozoriti
ga na obavezu iz člana 23 stav 3 Zakona.
Član 40
Podnesak kojim se istovremeno inicira, odnosno pokreće više postupaka, evidentira se i
označava u upisnik svakog od tih postupaka.
Član 41
Ustavno - sudski predmet evidentira se pod rednim brojem u ustavno-sudski upisnik za taj
predmet.
Za svaki postupak, po pravilu, vodi se jedan upisnik, s tim što Ustavni sud može odlučiti
da se više postupaka vodi u jednom upisniku.
Upisnici se vode za jednu kalendarsku godinu.
IX STRUČNO USAVRŠAVANJE
Član 102
Ustavni sud obezbjedjuje stručno usavršavanje sudija, postavljenih lica, drugih službenika
i namještenika Ustavnog suda.
Sudije, postavljena lica i drugi službenici i namještenici Ustavnog suda prisustvuju
savjetovanjima, seminarima, okruglim stolovima i sastancima, u zemlji i inostranstvu.
Lica iz stava 1 ovog člana podnose izvještaj o radu skupa kojem su prisustvovali."
30
4. Zaključci o normativnom okviru uređenja ustavne žalbe u Crnoj Gori
4.1. Čl. 149. st. 1. toč. 3. Ustava Crne Gore
Čini se da se odredbi čl. 149. st. 1. toč. 3. Ustava Crne Gore Ustavni sud nema što prigovoriti.
Ona propisuje da USCG odlučuje o ustavnoj žalbi "zbog povrede ljudskih prava i sloboda
zajamčenih Ustavom, nakon iscrpljivanja svih djelotvornih pravnih sredstava".
Ta je ustavna odredba dovoljno široka da omogućuje USCG-u efikasnu zaštitu ustavnih prava u
pojedinačnim slučajevima, a da iz ustavnosudskog postupka istovremeno eliminira sve one
podneske koji zbog određenih razloga ne mogu biti predmet ispitivanja pred Ustavnim sudom.
Istovremeno, međutim, takva ustavna odredba postavlja pred sve nadležne organe u Crnoj Gori,
unutar nadležnosti svakoga od njih, velike i ozbiljne zahtjeve. Ona, naime, nužno pretpostavlja:
- odličnu zakonsku osnovu ustavnog sudstva na nacionalnoj razini, koja je dovoljno
fleksibilna da ostavlja USCG-u prostora za stalno prilagođavanje novim okolnostima u
skladu s razvojem društva, a koja je istovremeno i dovoljno određena da pruža
zadovoljavajući stupanj pravne određenosti i pravne sigurnosti,
- dovoljna materijalna (budžetska) sredstva za ispunjavanje svih potreba USCG-a,
posebno u sadašnjem tranzicijskom razdoblju izgradnje demokratskih i prihvaćanja
europskih pravnih standarda u crnogorskom društvu,
- efikasnu i fleksibilnu unutarnju organizaciju rada USCG,
- dovoljan broj najboljih pravnih stručnjaka Crne Gore koji su osposobljeni raditi na
postupcima ustavnosudskog odlučivanja o ustavnim žalbama i spremni su trajno se
stručno i lingvistički usavršavati (riječ je o sucima i savjetnicima USCG-a).
Sve prethodno navedene pretpostavke analiziraju se u glavama VI. i VII. ovog izvještaja.
Na ovom je mjestu dovoljno zaključiti da se čl. 149. st. 1. toč. 3. Ustava Crne Gore ni s jednog
aspekta ne bi trebao smatrati problematičnim, jer je riječ o odredbi koja pruža zadovoljavajući
okvir za djelotvornu zaštitu ustavnih prava građana i drugih pravnih subjekata u Crnoj Gori. Ta
je ustavna odredba rezultat političke odluke Crne Gore da u svoj pravni sistem uvede institut
ustavne žalbe, pa je Crna Gora obvezna da se suoči i s posljedicama i sa zahtjevima koji
proizlaze iz takve političke odluke.
4.2. Ostale mjerodavne odredbe Ustava Crne Gore
Zbog realne činjenice da je pred USCG-om svaki dan sve veći broj ustavnih žalbi i da je izvjesno
kako u predstojećem razdoblju zbog toga prijeti kolaps cijelog ustavnosudskog sistema, smatram
da je - za razliku od čl. 149. st. 1. toč. 3. Ustava Crne Gore - pojedine druge mjerodavne ustavne
odredbe potrebno što hitnije izmijeniti, odnosno dopuniti.
a) Prvo, čini se nužnim izmijeniti čl. 151. st. 1. Ustava Crne Gore koji propisuje da "Ustavni sud
odlučuje većinom glasova svih sudija".
31
Tu je ustavnu odredbu "pregazilo vrijeme", jer su potrebe ustavnog sudstva u suvremenom
crnogorskom društvu daleko premašile organizaciju koja praktički dopušta da se odluke USCG-a
donose samo na plenumu svih sedam sudaca (što praktički proizlazi iz čl. 151. st. 1. Ustava Crne
Gore, budući da USCG ima ukupno sedam sudaca, a odluke se moraju donositi s najmanje 4
glasa "za").
Preporučujem da se ta odredba briše iz Ustava Crne Gore, jer će se time otvoriti i mogućnost za
novu unutarnju organizaciju odlučivanja USCG-a.
Ujedno preporučujem da se u Zakonu o Ustavnom sudu Crne Gore otvori pravna mogućnost da
USCG odlučuje i u vijećima od tri, odnosno četiri suca (v. dolje točku b), bez određivanja
konačnog broja vijeća i bez preciziranja njihovih naziva, te da se u njemu ujedno i propiše
potreban broj glasova pri odlučivanju USCG-a ovisno o organizacijskom obliku u kojem USCG
odlučuje.
Da je riječ o doista urgentnom problemu pokazuje sama praksa USCG, koji je zbog velikog broja
ustavnih žalbi, u cilju bržeg i efikasnijeg rada i odlučivanja, osnovao Komisiju za ispitivanje
postojanja procesnih pretpostavki u odlučivanju o ustavnim žalbama. Komisiju čine tri člana, i to
dva člana iz reda sudaca i jedan ustavnosudski savjetnik. Ako ustavna žalba ne ispunjava
procesne pretpostavke, predmet se ne raspoređuje sucu-izvjestitelju, a taj predmet za sjednicu
USCG priprema Komisija. Ukoliko ustavna žalba ispunjava procesne pretpostavke, predmet se
raspoređuje sucu-izvjestitelju i ustavnosudskom savjetniku - obrađivaču predmeta, prema
redoslijedu prijema predmeta i azbučnom redu prezimena, s tim da se vodi posebna evidencija
raspoređivanja tih predmeta.
Osim toga, ove je godine USCG osnovao i posebno (ne-sudsko) Vijeće za pritvorske predmete,
koje čini dvoje sudaca i jedan ustavnosudski savjetnik. Osnivanje tog vijeća najbolji je znak da
USCG nastoji organizirati svoj rad na način koji bi zadovoljio današnje potrebe ustavnog sudstva
u Crnoj Gori, koje se - iako je riječ o samo tri godine - bitno razlikuju od onih u 2007. godini.
Očito je da ih u tom nastojanju snažno "guši" normativni organizacijski okvir kojega u najvećoj
mjeri diktira upravo čl. 151. st. 1. Ustava Crne Gore iz 2007. godine.
b) Drugo, ocjenjujem da je došlo vrijeme razmotriti mogućnost povećanja broja sudaca USCG-a
sa sedam (7) na devet (9).
Naime, Ustavom Crne Gore određeni broj sudaca (7) danas više ne pruža dovoljno mogućnosti
za unutarnje organiziranje rada i poslovanja USCG-a na način koji bi osiguravao njegovu
efikasnost. Ostane li sadašnji broj ustavnih sudaca, tada ni otvaranje mogućnosti za organiziranje
različitih vijeća za odlučivanje o ustavnim žalbama (u kojima bi po prirodi stvari morala raditi
barem po tri suca) neće puno značiti, budući da će suci i dalje biti preopterećeni, jer će svaki
pojedini sudac morati raditi u gotovo svim vijećima. Broj od devet (9) sudaca u tom bi smislu
značajno pomogao efikasnijem i svrsishodnijem unutarnjem organiziranju procesa rada i
odlučivanja o ustavnim tužbama.
c) Treće, u Ustav Crne Gore morala bi se unijeti nova odredba o Poslovniku Ustavnog suda Crne
Gore (u daljnjem tekstu: Poslovnik). Poslovniku se mora dati veće značenje od dosadašnjeg, jer
bi on trebao biti jedna od najvažnijih pravnih osnova koja bi omogućavala USCG-u da svoj rad i
32
poslovanje usklađuje s uvijek novim i drugačijim potrebama kao izrazu razvoja crnogorskog
društva. Poslovnik je u tom smislu izrazito bolje rješenje negoli što je to sam Zakon o Ustavnom
sudu Crne Gore, budući da je parlamentarna procedura izmjena i dopuna zakona spora, a ishod
zakonodavne inicijative politički je uvijek neizvjestan.
Kao primjer navodim čl. 127. st. 3. Ustava Republike Hrvatske, koji glasi:
"Članak 127.
(...)
Unutarnje ustrojstvo Ustavnog suda Republike Hrvatske uređuje se njegovim
poslovnikom."20
Dopuna Ustava Crne Gore odredbom o Poslovniku ujedno bi omogućila da se iz Zakona o
Ustavnom sudu Crne Gore eliminiraju sve one odredbe koje bi se mogle urediti Poslovnikom.
Time bi se značajno unaprijedila nužna fleksibilnost cjelokupnog ustavnosudskog sistema.
d) Iako izlazi izvan predmeta ovog izvještaja, smatram potrebnim primijetiti da bi se iz Ustava
Crne Gore mogle brisati pojedine nadležnosti USCG-a koje u njemu danas postoje, a nisu
inherentne ustavnom sudstvu ili su se pokazale nesvrsishodnima.
Ocjenjujem da je riječ o sljedećim odredbama čl. 149. Ustava Crne Gore (odredbe koje
ocjenjujem pogodnima za brisanje označene su kurzivom):
"Ustavni sud odlučuje:
(...)
2) o saglasnosti ... opštih akata sa Ustavom i zakonom;
(...)
5) o sukobu nadležnosti ... između državnih organa i organa jedinica lokalne
samouprave i između organa jedinica lokalne samouprave;
Prvo, "opći akti" po prirodi stvari ne trebaju biti predmet ustavnosudske jurisdikcije. Oni su
toliko "udaljeni" od Ustava, da je dovoljna ocjena njihove suglasnosti sa zakonom (u Hrvatskoj
će ta ocjena od 1. 1. 2012. biti u nadležnosti Visokog upravnog suda Republike Hrvatske).
Uobičajeno rješenje je sljedeće: ako nadležni upravni sud u postupku ocjene zakonitosti nekog
općeg akta posumnja u ustavnost zakona u odnosu na koji ispituje opći akt, onda taj sud treba biti
nadležan da podnese ustavnom sudu zahtjev za ocjenu suglasnosti dotičnog zakona s ustavom i
da do donošenja konačne odluke ustavnog suda zastane s postupkom ocjene zakonitosti spornog
općeg akta.
20
U Ustavu Republike Hrvatske uređuju se samo dva poslovnika: Poslovnik Ustavnog suda Republike Hrvatske i
Poslovnik Hrvatskog sabora. U ustavnosudskoj praksi je protumačeno da oba ta poslovnika imaju snagu zakona, pa
se u ustavnosudskim postupcima označavaju signaturom "U-I".
33
To je prirodni redoslijed stvari čijim bi se uvažavanjem ustavnom sudstvu vratio njegov izvorni
smisao, a sam USCG bi se rasteretio od postupaka koji nisu inherentni ustavnom sudstvu.
Drugo, ustavno sudstvo se tradicionalno, od samih svojih početaka, bavi samo sukobima o
apsolutnoj nadležnosti, odnosno sukobima o jurisdikciji (to jest onima između triju državnih
vlasti - zakonodavstva, sudstva i izvršne vlasti), a ne i sukobima o relativnoj nadležnosti ili
sukobima o kompetenciji (onima unutar jedne grane vlasti).
Nadalje, Crna Gora nije savezna (federativna) država, nego je unitarna država. Stoga se model
odlučivanja o sukobima nadležnosti - koji podsjeća na one koji su poznati u složenim državama
(npr. u Saveznoj Republici Njemačkoj), a koji se kopira na način da se ustavnosudskim sukobom
nadležnosti proglašavaju sukobi između države i lokalne samouprave - čini nedosljednim. Iako u
suvremenim ustavnim državama, u koje se ubraja i Crna Gora, postoji zajamčena ustavna
autonomija lokalne samouprave, ta autonomija nikako ne pretvara Crnu Goru u složenu
(federalnu, saveznu) državu, pa ni opterećivanje ustavnog sudstva sukobima između države i
lokalne samouprave (a posebno sukobima između jedinica lokalne samouprave!) nema
racionalnog opravdanja.
Ocjenjujem stoga da bi se taj dio odredbe čl. 149. toč. 5. Ustava Crne Gore trebao brisati. U
blažoj varijanti, svakako preporučujem da se briše dio odredbe "i između organa jedinica lokalne
samouprave", jer se u slučaju sukoba nadležnosti između jedinica lokalne samouprave radi o
tipičnom poslu centralne državne uprave, a ne o ustavnom sudovanju.
e) Konačno, ocjenjujem nužnim dopuniti čl. 152. st. 1. Ustava Crne Gore, koji glasi:
"Prestanak važenja propisa
Član 152
Kad Ustavni sud utvrdi da zakon nije u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim i
objavljenim međunarodnim ugovorima, odnosno da drugi propis nije saglasan sa
Ustavom i zakonom, taj zakon i drugi propis prestaje da važi danom objavljivanja odluke
Ustavnog suda.
(...)"
Čl. 152. st. 1. Ustava Crne Gore neprijeporno predstavlja jednu od najtežih prepreka za
djelotvorniji rad USCG-a u području apstraktne kontrole zakona i drugih propisa, jer bi se svaki
ustavni sud po prirodi stvari ustručavao donositi odluke o zakonima i drugim propisima čije bi
ukidanje po osnovi rješenja koje je sadržano u čl. 152. st. 1. Ustava Crne Gore sigurno dovelo do
pravnih praznina u domaćem pravnom sistemu ili do potencijalno ozbiljnih poremećaja u
dotičnim područjima državnog i društvenog života Crne Gore.
Mnoge države ostavljaju parlamentu određeno vrijeme za pripremu i donošenje novog zakona
umjesto onog koji je ustavni sud ukinuo, na način da:
- daju ovlaštenje samom ustavnom sudu da odredi međurazdoblje u kojem će neustavne odredbe,
nakon objave odluke o njihovu ukidanju u službenom listu, još uvijek važiti s ciljem da između
ukinutog zakona i novog zakona koji će parlament donijeti, a koji će biti usklađen sa stajalištima
ustavnog suda, ne bi nastala pravna praznina ili neki drugi ozbiljan poremećaj u pravnom
34
poretku zemlje (npr. Hrvatska). U tom bi se slučaju dopuna čl. 152. st. 1. Ustava Crne Gore
sastojala u brisanju točke na kraju teksta i dodavanju riječi na kraju rečenice koje glase: "ili na
dan koji odredi Ustavni sud u svojoj odluci.", ili
- propisuju odredbu istovjetnu onoj koja je sadržana u čl. 152. st. 1. Ustava Crne Gore, ali
istodobno daju ustavnom sudu ovlaštenje da u dispozitivu svoje odluke sam propiše
odgovarajuća pravna pravila, usklađena s ustavom, koja će vrijediti u međurazdoblju od dana
objave odluke o ukidanju neustavnog zakona do dana stupanja na snagu novog zakona koji će
parlament donijeti, a koji će biti usklađen sa stajalištima ustavnog suda (npr. Savezna Republika
Njemačka i Slovenija).
Izbor između navedena dva rješenja stvar je političke odluke ustavotvorca. Nužno je, međutim,
da do tog izbora dođe i da se čl. 152. st. 1. Ustava Crne Gore prilagodi potrebama praktičnog
pravnog života, radi očuvanja pravne sigurnosti u zemlji, ali i omogućavanja USCG-u da
nesmetano izvršava svoje ustavne zadatke.
4.3. Zakon o Ustavnom sudu Crne Gore i Poslovnik Ustavnog suda Crne Gore
Polazeći od prethodnih zaključaka, ocjenjujem da bi bilo posve nesvrsishodno i nekorisno
posebno analizirati važeće odredbe Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore i Poslovnika Ustavnog
suda Crne Gore, odnosno njihov utjecaj na djelotvornost ustavne žalbe.
Čini se prirodnim redoslijedom prvo promijeniti ustavne odredbe, a onda krenuti s izradom
novog Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore, pa nakon toga i s izradom novog Poslovnika
Ustavnog suda Crne Gore.
Stoga dajem samo generalnu ocjenu: nema očitih naznaka da bi postojeći zakonski i poslovnički
okvir predstavljao ozbiljnu prepreku za efikasan rad USCG-a, osim u dijelovima koji se
neposredno oslanjaju na odredbe Ustava Crne Gore za koje sam prethodno naznačila da trebaju
biti brisane ili izmijenjene, odnosno dopunjene.
Naime, u čl. 2. Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore propisano je da "Ustavni sud odlučuje
samostalno i nezavisno o pitanjima iz svoje nadležnosti koja su utvrđena Ustavom Crne Gore" te
da "niko ne smije uticati na Ustavni sud prilikom odlučivanja o pitanjima iz njegove
nadležnosti." Te su zakonske osnove dovoljna garancija da USCG može pojedina zakonska
rješenja, tumačenjem svoje nadležnosti u okvirima Ustava, usklađivati s europskim ustavnim
standardima koje postavlja ECHR. Time je u velikoj mjeri olakšano usklađivanje primjene
Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore s današnjim potrebama crnogorskog društva, koje su
nedvojbeno promijenjene u usporedbi s onima koje su postojale u vrijeme donošenja tog zakona.
Te su činjenice izuzetno važne kad su u pitanju pojedinačne povrede ljudskih prava i njihova
zaštita pred USCG-om.
Unatoč tome, ostaje činjenica da pojedina rješenja u Zakonu o Ustavnom sudu Crne Gore nisu
uvažila određena stajališta Venecijanske komisije iznesena u njezinom stručnom mišljenju iz
2008. godine. Primjerice, Venecijanska komisija je u točki 60. Mišljenja izrijekom upozorila na
slabosti u rješenju koje je danas sadržano u čl. 48. st. 2. Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore
("Iscrpljivanje svih djelotvornih pravnih sredstava, u smislu stava 1 ovog člana, podrazumijeva
35
da je podnosilac ustavne žalbe u postupku iskoristio sva pravna sredstva na koja je imao pravo u
skladu sa zakonom."). Ona je pravodobno upozorila da je takvo određenje preusko, jer USCG
mora imati ovlaštenje da uzme u razmatranje ustavnu žalbu i u situaciji kad se neko redovno
pravno sredstvo pokazuje nedjelotvornim u praksi, pa stoga ne treba od stranke tražiti da ga
prethodno iscrpi.
Ovdje ne smatram svrsishodnim navoditi sva stajališta Venecijanske komisije koja nisu uvažena
pri donošenju Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore 2008. godine. Umjesto toga, dotično
mišljenje Venecijanske komisije dostavljam u prilogu ovog izvještaja (na engleskom jeziku).
PRILOG 7.: Venice Commission, Opinion on the Draft Law on the Consitutional Court
of Montenegro, Opinion 479 / 2008, CDL-AD(2008)030, Strasbourg, 24
October 2008
4.3.1. Odnos čl. 149. st. 1. toč. 3. Ustava i čl. 48. st. 1. Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore
Ipak, dužna sam skrenuti pažnju na potencijalnu nesuglasnost čl. 48. st. 1. Zakona o Ustavnom
sudu Crne Gore s čl. 149. st. 1. toč. 3. Ustava Crne Gore, jer u navedenom mišljenju
Venecijanske komisije ona nije dovoljno istaknuta.
Ustav Crne Gore propisuje:
"Nadležnost
Član 149
Ustavni sud odlučuje:
(...)
3) o ustavnoj žalbi zbog povrede ljudskih prava i sloboda zajamčenih Ustavom,
nakon iscrpljivanja svih djelotvornih pravnih sredstava;"
Nasuprot tome, čl. 48. st. 1. Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore propisuje:
Član 48
Ustavna žalba se može podnijeti protiv pojedinačnog akta državnog organa,
organa državne uprave, organa lokalne samouprave ili pravnog lica koje vrši javna
ovlašćenja, zbog povrede ljudskih prava i sloboda zajemčenih Ustavom, nakon
iscrpljivanja svih djelotvornih pravnih sredstava.
(...)"
S ustavnopravnog aspekta, velika je razlika odlučivati o "ustavnoj žalbi zbog povrede ljudskih
prava" i odlučivati o "ustavnoj žalbi protiv pojedinačnog akta".
Do povrede ljudskih prava, naime, ne dolazi samo "pojedinačnim aktima", kako to propisuje čl.
48. st. 1. Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore. Najbolji su primjeri presude ECHR-a u
slučajevima Bijelić i Mijušković.
36
U slučaju Bijelić predmet ispitivanja pred ECHR-om bilo je neizvršenje pravomoćnog rješenja za
prisilno iseljenje tuženog iz stana i posljedice tog neizvršenja, tj. nemogućnost da podnositeljice
zahtjeva žive u njemu.
U slučaju Mijušković predmet ispitivanja pred ECHR-om bilo je zakašnjelo izvršenje
pravomoćne presude o starateljstvu.
U oba slučaja uopće nije bio sporan "pojedinačni akt" o kojem govori čl. 48. st. 1. Zakona o
Ustavnom sudu Crne Gore (to jest, pravomoćne sudske odluke), ali je unatoč tome došlo do
povreda ljudskih prava o kojima govori čl. 149. st. 1. toč. 3. Ustava Crne Gore (neizvršenjem
sudskih odluka).
Drugim riječima, kad bi USCG postupao isključivo po čl. 48. st. 1. Zakona o Ustavnom sudu
Crne Gore, ne uvažavajući čl. 149. st. 1. toč. 3. Ustava Crne Gore, čini se da bi potencijalne
ustavne žalbe i u slučaju Bijelić i u slučaju Mijušković bile odbačene zbog nenadležnosti USCG-
a da o njima raspravlja.
Navedeni primjeri jasno pokazuju da postoje valjani razlozi i za preispitivanje pojedinih odredbi
Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore, kako bi se zakonsko uređenje instituta ustavne žalbe u
cijelosti uskladilo s čl. 149. st. 1. toč. 3. Ustava Crne Gore (a time i s europskim ustavnim
standardima), što bi nedvojbeno rezultiralo i snažnijim položajem USCG-a u zaštiti ustavnih
prava, pretvarajući ga u praksi u efikasnu "posljednju nacionalnu branu" prije Strasbourga.
U tom smislu podsjećam na zaključke Komisije za praćenje ispunjavanja obveza država članica
Vijeća Europe, koju je oformila PACE, a koja se u svom izvještaju od 31. 3. 2010. osvrnula i na
ustavnu reformu u Crnoj Gori iz 2007. Njezini su zaključci sljedeći:
"U pogledu ustavne reforme Skupština:
8.1. Pozdravlja usvajanje novog Ustava od 19. listopada 2007., kojeg je
Venecijanska komisija uglavnom ocijenila pozitivnom ocjenom. Primjećuje da Ustav na
zadovoljavajući način održava sedam minimalnih načela navedenih u Mišljenju Skupštine
br. 261(2007);
8.2. Smatra da Ustav također odražava preporuke Skupštine o ustavnoj reformi, a
posebno u odnosu na izravnu primjenu međunarodnih konvencija u domaćem pravu,
pravo na djelotvorno pravno sredstvo, ...;
8.3. U isto vrijeme primjećuje, sukladno mišljenju Venecijanske komisije, da se
izričaj nekih odredbi, posebno onih koje se odnose na ljudska i manjinska prava može još
unaprijediti i približiti izričaju Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih
sloboda;
8.4. Stoga poziva državna tijela Crne Gore da nastave suradnju s Venecijanskom
komisijom u cilju prenošenja ustavnih odredbi u redovno zakonodavstvo kao i njihove
primjene na način koji će mjerilima zaštite ljudskih prava iz Europske konvencije za
zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda dati puni učinak." 21
21
PACE, Honouring of obligations and commitments by Montenegro. Report. Committee on the Honouring of
Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe (Monitoring Committee), Co-
rapporteurs: Mr Jean-Charles GARDETTO, Monaco, Group of the European People’s Party, and Mr Serhiy
37
Zaključak pod toč. 8.3. očigledno se ne odnosi na čl. 149. st. 1. toč. 3. Ustava Crne Gore koja je
odredba u cijelosti usklađena s europskim ustavnim standardima, ali se zato točka 8.4. u cijelosti
odnosi na čl. 48. st. 1. Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore.
VI. PRAKSA USTAVNOG SUDA CRNE GORE - USTAVNE ŽALBE
1. Statistički podaci o radu Ustavnog suda Crne Gore
U tablici 3. prikazuju se podaci o ukupno zaprimljenim predmetima na USCG od donošenja
Ustava Crne Gore 2007. godine, po godinama.
Tablica 3.
Statistički podaci o zaprimljenim predmetima na Ustavnom sudu Crne Gore od 2007. - po godinama
Godina Primljeni predmeti Porast u odnosu na
prethodnu godinu
Porast u odnosu na
2007. godinu
2007. 119 - -
2008. 183 53,78% 53,78%
2009. 310 69,39% 160,50%
2010. 756 143,87% 535,29%
UKUPNO 1.368 - -
U tablici 4. prikazuju se podaci o ukupno zaprimljenim ustavnim žalbama na USCG-u od
donošenja Ustava Crne Gore 2007. godine, po godinama.
Tablica 4.
Statistički podaci o zaprimljenim ustavnim žalbama na Ustavnom sudu Crne Gore od 2007. - po godinama
Godina Primljeni predmeti Porast u odnosu na
prethodnu godinu
Porast u odnosu na
2007. godinu
2007. 16 - -
2008. 41 156,25% 156,25%
2009. 206 402,44% 1.187,50%
2010. 564 173,79% 3.425,00%
UKUPNO 827 - -
U ukupnom broju primljenih predmeta u razdoblju od donošenja Ustava Crne Gore 2007. do 1.
1. 2010. (1.368), ustavne žalbe bile su zastupljene sa 60,45%. Iskustva drugih država pokazuju
da je riječ o relativno niskom postotku zastupljenosti ustavnih žalbi u odnosu na ukupan broj
primljenih predmeta (npr., u Hrvatskoj zastupljenost ustavnih tužbi iznosi cca 85% u odnosu na
HOLOVATY, Ukraine, Alliance of Liberals and Democrats for Europe, Doc. 12192, Strasbourg, 31 March 2010,
http://assembly.coe.int/Documents/WorkingDocs/Doc10/EDOC12192.pdf (pristup: 29. 5. 2011.)
38
ukupan broj primljenih predmeta). Izvjesno je da će se i zastupljenost ustavnih žalbi pred USCG-
om u odnosu na ukupan broj primljenih predmeta vremenom povećavati. To pokazuju i podaci o
broju primljenih ustavnih žalbi u prva četiri mjeseca 2011. (od 253 ukupno zaprimljena predmeta
220 je ustavnih žalbi, što čini 86,96%).
Čini se da je USCG efektivno započeo s rješavanjem ustavnih žalbi 2009. godine.
U tablici 5. prikazuju se podaci o broju i načinu riješenih ustavnim žalbi od 1. 1. 2009. do 1. 4.
2011.
Tablica 5.
Statistički podaci o načinu rješavanja ustavnih žalbi od 2009. - po godinama
Godina Usvajanje Odbijanje Odbacivanje Obustava Ukupno
2009 11 66 77
2010 3 181 150 1 335
1. 4. 2011. 9 65 100 2 176
UKUPNO 12 257 316 3 588
USCG je u razdoblju od donošenja Ustava Crne Gore 2007. do 1. 4. 2011. riješio ukupno 588
ustavnih žalbi. U ukupnom broju primljenih ustavnih žalbi (827) to iznosi 71,1%.
USCG je u 2009. godini u postupku odlučivanja po ustavnim žalbama riješio ukupno 77
predmeta, od čega je donio 11 odluka o odbijanju ustavne žalbe i 66 rješenja o odbacivanju.
U 2010. godini Ustavni sud je riješio 335 predmeta po ustavnim žalbama. U tom je razdoblju
donio 184 odluke i 151 rješenje, od kojih su tri odluke o usvajanju ustavne žalbe, 181 odluka o
odbijanju ustavne žalbe, 150 rješenja o odbacivanju i jedno (1) rješenje o obustavi postupka.
Od 1. 1. 2011. do 1. 4. 2011. USCG je odlučivao o ukupno 176 ustavnih žalbi od čega je usvojio
devet (9) ustavnih žalbi, što iznosi 5,11% usvojenih ustavnih žalbi u odnosu na ukupan broj
ustavnih žalbi, 65 je meritorno odbio, 100 je odbacio, a u dva (2) slučaja je obustavio postupke.
Od 588 ukupno riješenih ustavnih žalbi od 2009. godine, do 1. 4. 2011. usvojeno ih je 12, što
iznosi 2,04% svih riješenih ustavnih žalbi. Međutim, treba istaknuti da je od tih 12 usvojenih
ustavnih žalbi ukupno njih deset (10) usvojeno po istoj pravnoj osnovi.
U tri (3) slučaja je postupak obustavljen: u jednom slučaju zbog smrti podnositelja ustavne žalbe,
a u dva slučaja zbog povlačenja ustavne žalbe od strane podnositelja.
Na dan 3. 6. 2011. na USCG-u je bilo ukupno 497 neriješenih ustavnih žalbi.
39
2. Odluke i rješenja Ustavnog suda Crne Gore
Radi pripreme ovog dijela izvještaja, zatražila sam od USCG-a:
1) 10 tipičnih rješenja kojim se ustavna žalba odbacuje po različitim osnovana,
2) 10 tipičnih odluka kojim se ustavna žalba odbija po različitim (u praksi najčešćim)
osnovama,
3) 10 tipičnih odluka kojim se ustavna žalba usvaja po različitim (u praksi najčešćim)
osnovama,
4) 10 tipičnih odluka, neovisno o dispozitivu, u kojima se USCG poziva na pojedine
(različite) članke Konvencije,
5) 3 do 5 odluka o usvajanju ustavne žalbe koje USCG smatra svojim dosada
najkvalitetnijim odlukama.22
Od USCG-a sam zatražila i dostavu ustavnih žalbi u svim predmetima u kojima su mi
dostavljene odluke i rješenja.
U toku pripreme Izvještaja detaljno sam razmotrila odluke i rješenja USCG-a, zajedno s
pripadajućim im ustavnim žalbama, koje se navode u tablici 3.
Tablica 3.
Odluke i rješenja Ustavnog suda Crne Gore - primjeri koji su analizirani u sklopu projekta
Br. ustavne žalbe i datum
donošenja
Izreka Opis
U.br. 61/09, 11. 3. 2010. Odbija se Parnični postupak u vezi utvrđenja udjela u bračnoj
stečevini.
Už-III br. 28/10, 24. 6. 2010. Odbija se Kazneni postupak zbog klevete.
Už-III 82/10, 8. 7. 2010. Odbija se Parnični postupak u vezi kupoprodaje parcele.
Už-III br. 43/10, 8. 12. 2010. Odbija se
Parnični postupak radi naknade nematerijalne štete za
pretrpljene duševne bolove radi neosnovanog lišenja
slobode.
Už - III br. 64/09, 25. 5. 2010. Odbija se Parnični postupak radi utvrđenja udjela u nekretnini.
po ostavinskom postupku.
22
Dopis Ustavnom sudu Crne Gore od 1. 4. 2011. dostavljen je na znanje i gđi. Mileni Ćeranić, OSCE - Misija u
Crnoj Gori.
40
Už-III br. 75/10, 9. 6. 2010. Odbija se Parnični postupak za poništenje odluke o dodjeli
stambenog kredita.
Už-III br. 88/09, 24. 6. 2010. Odbija se Parnični postupak radi poništenja akta o prestanku službe
djelatne vojne osobe i naknade štete.
Už-III br.124/09, 9. 4. 2010. Odbija se Parnični postupak u vezi stjecanja prava vlasništva na
temelju rješenja o nasljeđivanju.
Už-III br. 325/10, 24. 2. 2011. Odbija se/
Odbacuje se Povrat u prijašnje stanje.
Už-III br. 430/10, 8. 12. 2010. Odbija se Parnični postupak radi utvrđenja prava vlasništva na
garaži; vrijednost predmeta spora.
Už-III br.12/09, 30. 9. 2010. Usvaja se
Parnični postupak - vrijednost predmeta spora. Vrhovni
sud dopuštenost revizije zasnovao na pretjeranom
formalizmu u tumačenju procesnih pretpostavki.
U br. 138/09, 8. 7. 2010. Usvaja se Parnični postupak – Vrhovni sud pogrešno utvrdio
činjenicu dana izjavljivanja revizije.
Už-III br. 25/10, 24. 2. 2011. Usvaja se Parnični postupak – stjecanje vlasništva na nekretninama
putem usmenog ugovora o kupoprodaji.
Už-III br. 380/10, 10. 3. 2011. Usvaja se Parnični postupak radi utvrđivanja prava vlasništva; visina
predmeta spora.
Už-III br. 462/10, 24. 3. 2011. Usvaja se
Parnični postupak radi utvrđivanja prava zajedničkog
vlasništva po osnovu stjecanja u braku, vrijednost spora
nije utvrđena.
U. br. 51/08, 17. srpnja 2009. Odbacuje se Prijedlog za određivanje privremene mjere - rješenje nije
pojedinačni akt.
U. br. 100/07, 8. 5. 2009. Odbacuje se Osporeno mišljenje Komisije za utvrđivanje konflikta
interesa nije pojedinačni akt.
41
Už-III br. 15/10, 28. 1. 2010. Odbacuje se Ustavna žalba je nepravodobna.
Už-III br. 53/11, 24. 2. 2011. Odbacuje se
Ustavni sud nije nadležan za pružanje ustavnosudske
zaštite protiv odluka nadležnih sudova donesenim u
postupcima pokrenutim prijedlogom za ponavljanje
postupka.
Už-III br. 66/09, 24. 12. 2009. Odbacuje se Povrat u prijašnje stanje nije dopušten.
Už- III br.106/10, 25. 10. 2010. Odbacuje se Upravni postupak - ustavna žalba je preuranjena.
Už-III br. 355/10, 24. 11. 2009. Odbacuje se Ustavna žalba nije potpuna.
Už-III br. 394/10, 28. 10. 2010. Odbacuje se
Odluka kojom je pravni lijek odbačen zato što podnositelj
nije ispunio formalne zahtjeve (rok, dopuštenost, oblik),
ne može se smatrati konačnom – ustavna žalba nije
dopuštena
Už-III br. 496/10, 10. 2. 2011. Odbacuje se
Osporeno rješenje Višeg suda u Podgorici predstavlja
procesno rješenje kojim je nadležni sud ocijenio
ispunjenost uvjeta za vođenje istrage - nije pojedinačni
pravni akt.
Už-III br. 507/10, 24. 2. 2011. Odbacuje se Ustavna žalba nije pravodobna.
3. Analiza odluka i rješenja Ustavnog suda Crne Gore
Zadaća međunarodnog eksperta nikada nije valorizirati kvalitetu rada bilo koje institucije neke
strane države, pa takav pristup nije prihvaćen ni u ovom izvještaju.
U okviru ovog dijela projekta ograničavam se analize koje se odnose na pitanja:
- može li se iz dosadašnje prakse USCG-a zaključiti da bi ustavna žalba mogla biti
proglašena djelotvornim pravnim sredstvom od strane ECHR-a? To se pitanje razmatra u
toč. 3.1. ove glave Izvještaja;
- uvažava li USCG u svojoj praksi kriterije koje je postavio ECHR za procjenu
djelotvornosti domaćih pravnih sredstava, a koji su kriteriji primjenjivi i na pravna
sredstva unutar nacionalnog sudskog sistema, to jest na redovne i izvanredne pravne
lijekove koji moraju biti iscrpljeni prije no što se podnese ustavna žalba USCG-u? To se
pitanje razmatra u toč. 3.2. ove glave Izvještaja.
42
3.1. Procjena ustavne žalbe kao djelotvornog nacionalnog pravnog sredstva pred ECHR
Prvo pitanje je glasilo: može li se iz dosadašnje prakse USCG-a zaključiti da bi ustavna žalba
mogla biti proglašena djelotvornim pravnim sredstvom od strane ECHR-a?
Odgovor na to pitanje nije moguće dati, čak ni okvirno. Njega prati potpuna neizvjesnost, koju
jedino mogu prekinuti prve presude ECHR-a u kojima će on ispitivati djelotvornost ustavne
žalbe u svjetlu posebnih okolnosti konkretnog slučaja.
Ipak, treba podsjetiti na sljedeću činjenicu: ECHR može, ali i ne mora proglasiti ustavnu žalbu
kao takvu (dakle, generalno) djelotvornim pravnim sredstvom.
Praksa ECHR-a pokazuje, međutim, da taj sud nikada neće proglasiti ustavnu žalbu kao takvu
(dakle, generalno) nedjelotvornim domaćim pravnim sredstvom. Praksa ECHR-a ukazuje da bi
ustavna žalba:
- mogla biti proglašena nedjelotvornim pravnim sredstvom samo u pojedinim pravnim
područjima (kao što je, npr., područje prava na suđenje u razumnom roku), ili
- mogla biti proglašena djelotvornim pravnim sredstvom u pojedinom pravnom području
(dakle, generalno za dotično pravno područje), ali istodobno biti proglašena
nedjelotvornim domaćim pravnim sredstvom u dotičnom konkretnom slučaju koji on
ispituje, budući da je u tom konkretnom slučaju ustavna žalba "podbacila", odnosno nije
proizvela zadovoljavajući rezultat.
U tom smislu podsjećam da načelo supsidijarnosti znači da Konvencija osigurava mehanizam
nadzora u okviru svog konvencijskog tijela (to jest osigurava sudsku zaštitu konvencijskih prava
pred ECHR-om) samo ako u konkretnom slučaju u nacionalnom pravnom poretku države
ugovornice:
1) nema propisanog pravnog postupka za zaštitu konvencijskog prava, ili
2) na raspolaganju nema domaćeg pravnog sredstva za zaštitu konvencijskog prava, ili
3) postoji raspoloživo domaće pravno sredstvo za zaštitu konvencijskog prava, ali nije
djelotvorno, ili
4) postoji raspoloživo i djelotvorno domaće pravno sredstvo za zaštitu konvencijskog prava,
ali je ono "podbacilo" odnosno nije proizvelo zadovoljavajući rezultat.
Promotre li se u navedenom svjetlu slučajevi u kojima je ECHR već donio presude u odnosu na
Crnu Goru, moglo bi se procijeniti sljedeće:
a) U slučaju Bijelić predmet ispitivanja pred ECHR-om bilo je neizvršenje pravomoćnog rješenja
za prisilno iseljenje tuženog iz stana i posljedice tog neizvršenja, tj. nemogućnost da
podnositeljice zahtjeva žive u njemu, a u slučaju Mijušković predmet ispitivanja pred ECHR-om
bilo je zakašnjelo izvršenje pravomoćne presude o starateljstvu.
Pod pretpostavkom da je u oba ta slučaja odlučivao i USCG, ocjena o djelotvornosti ustavne
žalbe vjerojatno bi ovisila o načinu na koji bi USCG pristupio tim ustavnim žalbama. Naime, u
oba slučaja nije bio sporan "pojedinačni akt" o kojem govori čl. 48. st. 1. Zakona o Ustavnom
43
sudu Crne Gore (to jest pravomoćne sudske odluke), nego propusti nadležnih državnih organa
koji su se očitovali u neizvršenju, odnosno u zakašnjelom izvršenju sudskih odluka, što je dovelo
do povrede konvencijskih prava (vlasništva, odnosno obiteljskog života).
Ti bi propusti sigurno morali biti kvalificirani kao povrede ustavnih prava vlasništva i
obiteljskog života i s aspekta ustavne zadaće USCG-a da odlučuje o "ustavnoj žalbi zbog
povrede ljudskih prava i sloboda zajamčenih Ustavom, nakon iscrpljivanja svih djelotvornih
pravnih sredstava (čl. 149. st. 1. toč. 3. Ustava Crne Gore).
Međutim, USCG bi u oba ta slučaja mogao postupiti isključivo po čl. 48. st. 1. Zakona o
Ustavnom sudu Crne Gore, ne uvažavajući čl. 149. st. 1. toč. 3. Ustava Crne Gore. U tom bi
slučaju USCG ustavne žalbe i u slučaju Bijelić i u slučaju Mijušković najvjerojatnije odbacio
zbog nenadležnosti USCG-a da o njima raspravlja.
Prema tome, ocjena o tome, da li bi ustavna žalba podnositelja Bijelića i Mijuškovića bila
kvalificirana kao djelotvorno domaće pravno sredstvo od strane ECHR-a (pod pretpostavkom da
je podnesena) najviše bi ovisila o samom USCG-u i njegovom tumačenju vlastite nadležnosti u
postupcima u kojima se ustavnom žalbom ne osporavaju "pojedinačni akti", nego propusti (ili
radnje) države.
2. Nasuprot tome, u slučaju Živaljević, u kojem je ECHR utvrdio povredu prava na suđenje u
razumnom roku, gotovo je izvjesno da bi ustavna žalba - da je bila podnesena USCG-u - bila
proglašena nedjelotvornim domaćim pravnim sredstvom, jer bi ECHR najvjerojatnije ocijenio da
trenutne ovlasti USCG-a po pitanju zaštite prava na suđenje u razumnom roku ne jamče
djelotvornu zaštitu tog prava. U ovom pitanju ponovo podsjećam na presudu Sürmeli protiv
Njemačke (2006.).
3. Konačno, slučaj Garzičić, u kojem se podnositeljica žalila da je Vrhovni sud povrijedio
njezino pravo na pristup sudu jer je odbio da razmotri njezin zahtjev za reviziju u meritumu,
najvjerojatnije ne bi ni došla do ECHR-a da je USCG odlučivao o tom predmetu. Naime,
polazeći od dosadašnje prakse USCG-a u tom pitanju (odluka Už-III br.12/09 od 30. 9. 2010.), s
visokim bi se stupnjem izvjesnosti moglo predvidjeti da bi podnositeljica uspjela s ustavnom
žalbom pred USCG-om. Time bi bio spriječen odljev tog predmeta na ECHR.
Navedena analiza je granica do koje bih se usudila procjenjivati hipotetične pravne situacije.
Stvarne pravne situacije vezane uz djelotvornost ustavne žalbe pred ECHR-om mogu, ali i ne
moraju biti na tom tragu.
Nažalost, stupanj nepredvidljivosti postupanja ECHR-a u pojedinim pravnim situacijama u
posljednjim godinama raste, na što upozorava većina država stranaka Konvencije. No, to je drugi
problem koji nije predmet razmatranja u ovom izvješću.
3.2. Procjena djelotvornosti redovnih i izvanrednih pravnih sredstava (lijekova) kao
pretpostavke dopuštenosti ustavne žalbe
Drugo pitanje je glasilo: uvažava li USCG u svojoj praksi kriterije koje je postavio ECHR za
procjenu djelotvornosti domaćih pravnih sredstava, a koji su kriteriji primjenjivi i na pravna
44
sredstva unutar nacionalnog sudskog sistema, to jest na redovne i izvanredne pravne lijekove koji
moraju biti iscrpljeni prije no što se podnese ustavna žalba USCG-u?
U odgovoru na navedeno pitanje potrebno je u prvom redu analizirati praksu USCG-a vezanu uz
odbacivanje ustavnih žalbi (uključujući obustave postupaka).
Iako ne ulazi u okvire ovog pitanja, na kraju ove točke umetnula sam i kratak osvrt na praksu
meritornog odlučivanja o ustavnim žalbama u dosadašnjoj praksi USCG-a.
3.2.1. Odbacivanje ustavnih žalbi
Čini se da se USCG uspješno nosi s ustavnim žalbama koje ne ispunjavaju "klasične" formalne
pretpostavke za meritorno ispitivanje. Od ukupno 588 riješenih ustavnih žalbi odbačeno je i
obustavljeno njih 319 (316 odbacivanja i 3 obustave), što iznosi 54,25% od ukupno riješenih
ustavnih žalbi.
U usporedbi s postocima odbacivanja ustavnih tužbi/ustavnih žalbi u drugim državama, kao i od
strane ECHR-a, postotak odbacivanja ustavnih žalbi od strane USCG-a nije visok.
Njemački Savezni ustavni sud odbacuje preko 90% svih ustavnih tužbi, dok hrvatski Ustavni
sud, kao sud koji djeluje u sličnim tranzicijskim uvjetima kao i USCG, već sad odbacuje
prosječno 85% svih primljenih ustavnih tužbi, s tendencijom povećanja tog postotka. ECHR
danas odbacuje ili briše s liste oko 95% svih primljenih zahtjeva. U govoru na svečanom
otvaranju sudske godine 2008., predsjednik ECHR-a istaknuo je sljedeće:
"Omjer zahtjeva koji su proglašeni nedopuštenima ili brisani s liste ostaje
značajnih 94%. Ovaj omjer otkriva anomaliju. Nije zadaća Suda stvorenog da štiti
poštovanje ljudskih prava da posvećuje najveći dio svoga vremena odbacivanju
nedopuštenih tužbi, a njihov pretjeran broj pokazuje u najmanju ruku da ono što Sud
ovdje mora raditi nije pravilno shvaćeno."23
Praksa, nažalost, pokazuje da se riječi predsjednika Coste o tome da pretjeran broj zahtjeva pred
ECHR-om "pokazuje u najmanju ruku da ono što Sud ovdje mora raditi nije pravilno shvaćeno"
mogu izravno primijeniti i na ustavne sudove u većini europskih država koje poznaju institut
ustavne tužbe/ustavne žalbe, pa tako i na USCG.
Navedene činjenice ukazuju na potrebu dobrog poznavanja pretpostavki koje moraju biti
ispunjene da bi se ustavna žalba mogla smatrati dopuštenom. Štoviše, čini se da je pravilno
shvaćanje instituta dopuštenosti ustavne žalbe, kao i strogo poštovanje pravila dopuštenosti od
potencijalnih podnositelja ustavnih žalbi i njihovih punomoćnika, krucijalna pretpostavka
održivosti cjelokupnog ustavnosudskog nadzornog sustava ne samo u Crnoj Gori, nego i u većini
država koje poznaju institut ustavne žalbe/ustavne tužbe (ali i krucijalna pretpostavka održivosti
cjelokupnog kontrolnog mehanizma Konvencije).
23
Speech by Jean-Paul Costa, President of the European Court of Human Rights at the Solemn Hearing of the
European Court of Human Rights on the Occasion of the Opening of the Judicial Year, 25 January 2008, 3.
45
a) Pravna kvaliteta podnesaka (ustavnih žalbi)
Velik broj odbacivanja ustavnih žalbi zbog njihove nedopuštenosti u tom smislu otkriva ozbiljan
problem na strani onih koji pišu, odnosno ulažu ustavne žalbe. Ako se zanemare slučajevi kad
sam podnositelj piše podnesak, čini se da odvjetnici, koji po prirodi svoga zanimanja moraju
pružati stručnu pravnu pomoć svojim strankama, još uvijek nisu svladali razliku između
redovnih i izvanrednih pravnih lijekova, s jedne strane, i ustavne žalbe kao posebnog pravnog
sredstva za zaštitu ustavnih prava, s druge strane.
Čitajući dostavljene mi ustavne žalbe, zaključujem da su gotovo sve one u sadržajnom smislu
pisane kao da je riječ o sudskoj ili upravnoj žalbi, odnosno o reviziji u parničnim stvarima. U
njima nema stručne i argumentirane elaboracije povrede ljudskog prava stranke. Štoviše,
terminologija koja se koristi slična je onoj koja se koristi pred redovnim sudovima, a ne onoj
specifičnoj terminologiji koja je svojstvena području "prava ljudskih prava" (engl. law on human
rights).
Zaključujem da bi bilo svrsishodno i korisno organizirati poseban program edukacije odvjetnika
u području prava ljudskih prava, uz obavezno organiziranje praktičnih radionica na kojima bi se
svladavala terminologija i pravna tehnika pisanja podnesaka u tom pravnom području, nužna za
kvalitetno obraćanje USCG-u, ali i ECHR-u.
Procjenjujem da je riječ o dugoročnom cilju koji nije moguće ostvariti odmah, ali je bitno da se s
njim odmah započne.
b) Problemi vezani uz zloupotrebu instituta ustavne žalbe
S druge strane, pretpostavljam da besplatna zaštita pred USCG-om (to jest, nepostojanje obveze
plaćanja bilo kakvih taksi) potiče stranke da podnose ustavne žalbe i onda kad one stvarno
nemaju nikakvog izgleda u uspjeh, jer ih taj pokušaj "ništa ne košta". Protiv takvih podnositelja
ustavnih žalbi nema efikasnog "lijeka", a neće ga ni biti sve dok se u ustavnosudski nadzorni
sistem ne uvede mogućnost plaćanja svojevrsnih "kazni" u slučaju kad USCG utvrdi da je riječ o
objesnom pokretanju ustavnosudskih postupaka ili o očito neosnovanim podnescima ili o
zloupotrebi prava na podnošenje ustavne žalbe (npr. u situaciji kad stranka podnosi ustavnu
žalbu nakon što je USCG već donio odluku u istovrsnoj stvari i objavio je u Službenom listu
Crne Gore).
Ni Ustavni sud Republike Hrvatske taj problem nije do danas uspio riješiti unatoč tome što u
Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu Republike Hrvatske postoji sljedeća odredba:
"Članak 80.
Ustavni sud može narediti da podnositelj tužbe koji nije uspio s tužbom, naknadi
troškove postupka pred Ustavnim sudom, ako ih je prouzročio svojom krivnjom."
Međutim, Savezni ustavni sud Njemačke, suočen s istim problemom, prošle je godine donio
svoju prvu odluku u kojoj je utvrdio kaznu zbog podnošenja očigledno neosnovane ustavne
46
tužbe. Riječ je o odluci od 22. 5. 2010. broj: 2 BvR 1783/09.24
U tom je predmetu riječ bila o
tome da je nakon održanih izbora za predsjednika Savezne Republike Njemačke u svibnju 2009.
godine podnositelj podnio ustavnu tužbu kojom je nastojao ukinuti izbor saveznog predsjednika.
Vijeće Drugog senata Saveznog ustavnog suda nije uzelo ustavnu tužbu u razmatranje i
podnositelju ustavne tužbe odredilo je novčanu kaznu od 200 EUR zbog zloupotrebe instituta
ustavne tužbe ("Dem Beschwerdeführer wird eine Missbrauchsgebühr in Höhe von 200 € /in
Worten: zweihundert Euro/ auferlegt."). Obrazloženje je bilo sljedeće: ustavna tužba je
očigledno neosnovana jer podnositelj očigledno nije imao pravo na podnošenje ustavne tužbe.
Ustavna tužba služi za zaštitu temeljnih prava i prava koja su jednaka temeljnim pravima. Ona ne
predstavlja instrument pomoću kojeg bi postupci u području državne organizacije mogli biti
provjeravani s aspekta njihove pravnosti.
Ustavni sud Republike Hrvatske intenzivno razmatra mogućnost da na odgovarajući način
preuzme navedenu praksu Saveznog ustavnog suda Njemačke u svoj ustavnosudski nadzorni
sistem.
3.2.2. Zaključci
Zaključno, odgovarajući na pitanje: uvažava li USCG u svojoj praksi kriterije koje je postavio
ECHR za procjenu djelotvornosti domaćih pravnih sredstava, a koji su kriteriji primjenjivi i na
pravna sredstva unutar nacionalnog sudskog sistema, to jest na redovne i izvanredne pravne
lijekove koji moraju biti iscrpljeni prije no što se podnese ustavna žalba USCG-u? - moja je
ocjena sljedeća:
- USCG se dosada nije ozbiljnije suočio sa situacijom u kojoj bi bio dužan procjenjivati je
li u prethodnom sudskom postupku stranka bila dužna iscrpiti određeni pravni lijek prije
no što je podnijela ustavnu žalbu ili ne. Drugim riječima, ocjenjujem da se USCG dosada
nije ozbiljnije suočio sa situacijom da mora procjenjivati "djelotvornost" domaćih pravnih
sredstava (lijekova) u domaćoj sudskoj praksi, na način i prema mjerilima ECHR-a.
To je u velikoj mjeri posljedica činjenice da je USCG dosada uspijevao odbacivati ustavne žalbe
pozivajući se samo na klasične (formalne, odnosno procesne) razloge nedopuštenosti ustavne
žalbe. Čini se da se u praksi USCG-a još nisu pojavile situacije u kojima bi taj sud bio dužan
ispitivati da li žalba ili revizija u konkretnom slučaju nije trebala biti izjavljena prije no što je
podnesena ustavna žalba, jer je očito da u konkretnom slučaju, s obzirom na posebne okolnosti
dotičnog slučaja i sudsku praksu, ta žalba, odnosno revizija očito ne bi bila djelotvorna.
Ako su se takve situacije i javile u dosadašnjoj praksi USCG-a, s njima nisam upoznata, pa
preporučujem da se sa sucima USCG-a povede razgovor o tom problemu na prezentaciji ovog
izvještaja, koja će se održati u Podgorici 8. 6. 2011.
24
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 22. Mai 2010 – 2 BvR 1783/09. Odluka se na njemačkom jeziku nalazi
na internetskoj stranici Saveznog ustavnog suda Njemačke, http://www.bverfg.de/entscheidungen/rk20100522_
2bvr178309.html (pristup: 2. 6. 2011.)
47
Naime, ne otklanjam mogućnost da sam USCG u svojoj dosadašnjoj praksi nije uočio problem
djelotvornosti domaćih pravnih sredstava u smislu u kojem ga tumači ECHR, iako se takav
slučaj možda i pojavio u postupku pred USCG-om (ali nije prepoznat kao takav).
Stoga u ovim zaključcima smatram potrebnim iznova se pozvati na načelna i čvrsta stajališta
ECHR-a o supsidijarnosti kontrolnog mehanizma Konvencije. U presudi Demopoulos i drugi
protiv Turske (2010.) ECHR je istaknuo sljedeće:
"2. Opća načela iscrpljivanja
69. Izvorno je da je mehanizam zaštite uspostavljen Konvencijom supsidijaran
nacionalnim sustavima zaštite ljudskih prava. Ovaj Sud nadzire države ugovornice u
izvršavanju obveza preuzetih Konvencijom. On ne može i ne smije preuzeti ulogu država
ugovornica koje su obvezne osigurati zaštitu i poštovanje konvencijskih temeljnih prava i
sloboda na nacionalnoj razini. Stoga je pravilo o iscrpljivanju domaćih pravnih sredstava
nužan dio u funkcioniranju ovog sustava zaštite. Države su oslobođene od odgovornosti
za svoje ponašanje pred međunarodnim tijelom prije nego im je omogućeno da stvari
isprave kroz svoje vlastite pravne sustave, te su stoga svi koje žele pokrenuti nadzornu
jurisdikciju Suda u pogledu tužbi protiv države obvezni najprije iscrpiti pravna sredstva
koja propisuje domaći pravni sustav (vidi između ostalih izvora presudu u predmetu
Akdivar i drugi protiv Turske od 16. 9. 1996., § 65, Izvješće 1996).
Sud ne može dovoljno naglasiti da on nije sud prvog stupnja; on nema kapacitete
niti može suditi, budući da je to nespojivo s njegovom funkcijom međunarodnog suda, u
velikom broju slučajeva koji zahtijevaju utvrđivanje osnovnih činjenica i izračunavanje
novčane naknade - što načelno, i u skladu s učinkovitom praksom, spada u domaću
nadležnost."
Slična (odgovarajuća) utvrđenja mogu se navesti i u odnosu na supsidijarnu ulogu USCG-a kad
unutar nacionalnog pravnog sistema postupa s ustavnim žalbama. Parafrazirajući navode ECHR-
a iz presude Demopoulos i drugi protiv Turske (2010.), to bi izgledalo ovako:
Opća načela iscrpljivanja
Izvorno je da je mehanizam zaštite uspostavljen čl. 149. st. 1. toč. 3. Ustava
supsidijaran sudskom sustavu zaštite ljudskih prava. Ovaj Sud nadzire sudove i druge
državne organe u izvršavanju obveza propisanih Ustavom. On ne može i ne smije
preuzeti ulogu sudova i drugih državnih organa koji su obvezni osigurati zaštitu i
poštovanje ustavnih temeljnih prava i sloboda u zemlji. Stoga je pravilo o iscrpljivanju
djelotvornih pravnih sredstava nužan dio u funkcioniranju ustavnosudskog mehanizma
zaštite. Sudovi i drugi državni organi su oslobođeni od odgovornosti za svoje ponašanje
pred Ustavnim sudom prije nego im je omogućeno da stvari isprave kroz svoje vlastite
pravne postupke, te su stoga svi koje žele pokrenuti nadzornu jurisdikciju Ustavnog suda
u pogledu ustavnih žalbi protiv sudova i državnih organa obvezni najprije iscrpiti pravna
sredstva koja propisuje domaći pravni sustav.
Ustavni sud ne može dovoljno naglasiti da on nije sud prvog stupnja; on nema
kapacitete niti može suditi, budući da je to nespojivo s njegovom ustavnom funkcijom, u
velikom broju slučajeva koji zahtijevaju utvrđivanje osnovnih činjenica i izračunavanje
novčane naknade - što načelno, i u skladu s djelotvornom praksom, spada u nadležnost
redovnih sudova i drugih nadležnih organa.
48
Međutim, navedena se pravila uvijek moraju sagledavati u vezi s pravilom koje proizlazi iz čl.
13. Konvencije - pravilu o djelotvornom pravnom sredstvu. Ono bi se najkraće moglo opisati
sljedećim utvrđenjem ECHR-a, izraženim u presudi Sürmeli protiv Njemačke (2006.):
"98. Čl. 13. Konvencije jamči dostupnost na nacionalnoj razini pravnog sredstva
za izvršenje biti (substance) konvencijskih prava i sloboda u bilo kojem obliku u kojem
se dogodi da on bude osiguran u domaćem pravnom poretku. Dakle, učinak je čl. 13. da
zahtijeva odredbu o pravnom sredstvu koje se bavi supstancijom 'prigovora o kojem se
može raspravljati' (arguable complaint) na temelju Konvencije i da odobri odgovarajuću
zadovoljštinu. Djelotvornost pravnog sredstva u smislu čl. 13. ne ovisi o izvjesnosti
povoljnog ishoda za podnositelja zahtjeva. Isto tako, čak i ako jedno pravno sredstvo
samo po sebi ne zadovoljava u cijelosti zahtjeve iz čl. 13., skup za to propisanih pravnih
sredstava (aggregate of remedies) to bi mogao činiti. Stoga je potrebno odrediti u svakom
predmetu je li pravno sredstvo, dostupno stranci u domaćem pravu, 'djelotvorno' bilo u
smislu sprječavanja navodne povrede ili njezina trajanja, bilo (u smislu) propisivanja
primjerene odštete za bilo koju povredu koja je već nastala (podvukla J.O.)."
Kao i u pitanju iscrpljivanja raspoloživih pravnih sredstava, slična (odgovarajuća) utvrđenja
mogu se navesti i u odnosu na supsidijarnu ulogu USCG-a kad unutar nacionalnog pravnog
sistema postupa s ustavnim žalbama. Parafrazirajući navode ECHR-a iz presude Sürmeli protiv
Njemačke (2006.), to bi izgledalo ovako:
Čl. 149. st. 1. toč. 3. Ustava jamči djelotvorna pravna sredstva za izvršenje biti
ljudskih prava i sloboda zajamčenih Ustavom u bilo kojem obliku u kojem se dogodi da
ona budu osigurana u domaćem pravnom poretku. Dakle, učinak je čl. 149. st. 1. toč. 3.
Ustava da zahtijeva pravno sredstvo koje se bavi supstancijom 'prigovora o kojem se
može raspravljati' na temelju procesnih zakona i da odobri odgovarajuću zadovoljštinu.
Djelotvornost pravnog sredstva u smislu čl. 149. st. 1. toč. 3. Ustava ne ovisi o izvjesnosti
povoljnog ishoda za podnositelja ustavne žalbe. Isto tako, čak i ako jedno pravno sredstvo
samo po sebi ne zadovoljava u cijelosti zahtjeve iz čl. 149. st. 1. toč. 3. Ustava, skup za to
propisanih pravnih sredstava to bi mogao činiti. Stoga je potrebno odrediti u svakom
predmetu pokrenutom ustavnom žalbom je li pravno sredstvo, dostupno stranci u
domaćem pravu pred redovnim sudovima i drugim nadležnim organima, 'djelotvorno' bilo
u smislu sprječavanja navodne povrede ili njezina trajanja, bilo u smislu propisivanja
primjerene odštete za bilo koju povredu koja je već nastala.
Za dosljednu primjenu navedenih pravila, međutim, potreba su specifična stručna znanja na
strani onih koji podnose ustavne žalbe, ali i na strani onih koji o njima odlučuju. To se posebno
odnosi na punu osposobljenost praćenja i razumijevanja prakse ECHR-a.
Čini se da ima prostora, ali i nužne potrebe, da i jedna i druga strana u tom odnosu unaprijede
potrebna znanja. Što se tiče onih koji podnose ustavne žalbe, preporuke sam prethodno već
iznijela. Kad je riječ o onima koji odlučuju o ustavnim žalbama, napredak u velikoj mjeri ovisi o
stručnim, administrativnim i organizacijskim kapacitetima USCG-a, za čije je osiguranje u
najvećoj mjeri odgovorna izvršna vlast, ali i zakonodavna vlast kao donositelj državnog budžeta
iz kojeg se financiraju potrebe USCG-a. Ta se pitanja razmatraju u glavi VII. ovog izvještaja.
49
3.3. Poseban osvrt: meritorno odlučivanje o ustavnim žalbama
Analiza odluka u kojima je USCG meritorno odlučivao o ustavnim žalbama (neovisno je li riječ
o usvajanju ili o odbijanju ustavne žalbe) ukazuje da USCG u svojim novijim odlukama prihvaća
europske pravne standarde i svoje odluke pokušava obrazlagati na način koji je primjeren zaštiti
ustavnih prava. Kao primjer navodim odluku Už-III br.12/09 od 30. 9. 2010.
Također primjećujem da USCG u svojim novijim odlukama ispituje navodne povrede na koje se
žale podnositelji ustavnih žalbi i s aspekta Konvencije. Kao primjer navodim odluku Už-III br.
25/10 od 24. 2. 2011.
Unatoč tome, ocjenjujem da u pravno-metodološkom smislu ima još dosta prostora za
unapređenje obrazloženja tih odluka, posebno kad je riječ o zahtjevu za dosljednošću u iznošenju
argumenata (koji u obrazloženju odluka moraju biti iznašani na način da osiguraju obuhvatnu,
dosljednu i pravno-logičnu cjelinu), ali i kad je riječ o samoj kompoziciji tih obrazloženja.
Kao što je već zaključeno u prethodnoj točki ovog izvještaja, temeljna pretpostavka za
unapređenje pravne kvalitete obrazloženja meritornih odluka USCG-a jesu dobri stručni,
administrativni i organizacijski kapaciteti USCG-a.
VII. STRUČNI, ADMINISTRATIVNI I ORGANIZACIJSKI KAPACITETI USTAVNOG
SUDA CRNE GORE
U Službi USCG-a danas je zaposleno ukupno 17 državnih službenika i namještenika i generalni
sekretar, koji rukovodi i odgovara za rad Službe.
U USCG-u je zaposleno ukupno osam (8) ustavnosudskih savjetnika. Za obavljanje
administrativno-stručnih, općih i financijskih poslova USCG ima zaposlenih devet (9)
namještenika.
1. Stručni kapaciteti Ustavnog suda Crne Gore
1.1. Služba ustavnosudskih savjetnika
Temeljna pretpostavka za unapređenje pravne kvalitete obrazloženja meritornih odluka USCG-a
jest visoka stručna kvalificiranost savjetnika koji rade na obradi ustavnih žalbi, njihova
besprijekorna pravnička, ali i funkcionalna pismenost (što uključuje i potpunu osposobljenost
služenja računalima i odgovarajućim računalnim programima specijalno prilagođenim potrebama
ustavnog sudovanja, kao i izvrsno poznavanje engleskog ili francuskog jezika potrebnog za
elektroničko pretraživanje i razumijevanje prakse ECHR-a, ali i prakse Europskog suda pravde u
Luxembourgu), te dovoljan broj savjetničkog kadra koji bi osigurao da primaran cilj
savjetničkog posla u USCG-u ne bude "trka za statistikom" nego kvaliteta obavljenog posla.
Nažalost, uvidom u aktualno stanje mora se zaključiti da je savjetnički kadar jedna od najslabijih
točaka u radu USCG-a.
50
Zakonom o Ustavnom sudu Crne Gore propisano je da za obavljanje stručnih i drugih poslova
Ustavni sud obrazuje Službu Ustavnog suda i da stručne poslove iz nadležnosti USCG-a
obavljaju ustavnosudski savjetnici, koje postavlja Ustavni sud.
Prema sadašnjem stanju, na USCG je zaposleno samo osam (8) ustavnosudskih savjetnika.
Sedam (7) ustavnosudskih savjetnika je ženskog spola, a jedan (1) je muškog spola.
Stručne poslove obrade svih ustavnosudskih predmeta (ne samo ustavnih žalbi) obavlja šest (6)
ustavnosudskih savjetnika.
Osim njih, u USCG-u je zaposlen i jedan (1) savjetnik predsjednika USCG-a, koji pored rada na
predmetima obavlja i druge poslove za potrebe predsjednika.
U USCG-u je zaposlen i jedan (1) ustavnosudski savjetnik za ustavnosudsku praksu i
dokumentaciju, koji ne radi neposredno na obradi predmeta.
Drugim riječima, situacija je takva da na jednog suca USCG-a dolazi 0,86 savjetnika, što znači
da omjer između sudaca i savjetnika nije čak ni 1 : 1.
Prema uobičajenim standardima, na svakog suca ustavnog suda morala bi dolaziti najmanje dva
(2) savjetnika koja se isključivo bave ustavnosudskim predmetima, što bi u odnosu na sadašnjih
sedam (7) sudaca USCG-a iznosilo najmanje 14 savjetnika (koji se isključivo bave
ustavnosudskim predmetima), a u projektiranoj situaciji povećanja broja sudaca USCG na
ukupno devet (9) najmanji bi broj savjetnika trebao biti 18.
Nadalje, što se tiče kvalifikacijske strukture ustavnosudskih savjetnika, situacija je sljedeća:
- samo dva (2) savjetnika imaju položen pravosudni ispit; nemam informaciju da ijedan savjetnik
ima znanstveni stupanj magistra ili doktora pravnih znanosti;
- poznavanje engleskog ili francuskog jezika nije formalni uvjet za radno mjesto ustavnosudskog
savjetnika, što se čini apsolutno neprihvatljivim. Prema sadašnjem stanju, stranim jezikom
(engleskim) služi se u potpunosti samo jedan (1) savjetnik;
- četiri (4) savjetnika imaju više od trideset godina ukupnog radnog staža. Ostala četiri (4)
savjetnika imaju od sedam (7) do dvadeset četiri (24) godine radnog staža;
- tri (3) savjetnika rade u USCG-u oko petnaest godina, dok su ostali savjetnici u USCG-u od
mjesec dana do sedam (7) godina;
- prethodno radno iskustvo ustavnosudskih savjetnika bilo je pretežno na normativno-pravnim
poslovima u državnim organima i organima lokalne samouprave.
Iz razgovora koji sam provela sa savjetnicima i generalnim sekretarom USCG-a moglo se
zaključiti da generalni sekretar USCG-a nema praksu okupljanja savjetnika na stručnim
kolegijima na kojima bi se raspravljala stručna pitanja i zauzimala potrebna pravna stajališta.
Također se moglo zaključiti da generalni sekretar ne provodi, ali ni ne organizira, permanentnu
stručnu edukaciju savjetnika, a nije dovoljno ustrajan ni kad je u pitanju (neformalna, ali nužna)
51
obveza savjetnika da se podvrgnu učenju stranih jezika (naime, prema informacijama koje sam
dobila, dva puta su se pokušali organizirati tečajevi engleskog jezika za savjetnike, ali se od njih
brzo odustalo). Nisam upoznata je li generalni sekretar poznaje bilo koji strani jezik.
Zaključno, iz podataka je vidljivo da su stručni kapaciteti USCG-a u ovom trenutku iznimno
slabi, što može dovesti u pitanje samu supstancu rada USCG-a u ispunjavanju njegovih ustavnih
zadataka.
Preporučujem:
- hitno i neodložno zapošljavanje najmanje deset (10) novih savjetnika (o njihovim
kvalifikacijama možemo razmijeniti mišljenja na prezentaciji ovog izvještaja 8. 6. 2011. u
Podgorici);
- hitnu i neodložnu organizaciju stalnog stručnog usavršavanja savjetnika uz područja
europskog prava;
- hitnu i neodložnu organizaciju tečaja engleskog i francuskog jezika za sve savjetnike;
- bitno povećanje odgovornosti generalnog sekretara za stručnu kvalitetu obavljanja
savjetničke službe.
2. Administrativni kapaciteti Ustavnog suda Crne Gore
Za obavljanje administrativno-stručnih, općih i financijskih poslova USCG ima zaposlenih
ukupno devet (9) namještenika. Po kvalifikacijskoj strukturi riječ je o:
- jednom (1) magistru ekonomskih znanosti,
- jednom (1) namješteniku s višom školskom spremom,
- sedam (7) namještenika sa srednjom školskom spremom.
Sedam (7) namještenika je ženskog, a dva (2) su muškog spola.
Zaključno, administrativni kapaciteti USCG-a u ovom trenutku također su (i više nego) slabi.
Preporučujem:
- hitno i neodložno zapošljavanje određenog broja upravnih službenika s visokom
stručnom spremom i s određenim radnim iskustvom na složenim administrativnim
poslovima;
- nabavu odgovarajuće računalne opreme koja nedostaje, kao i odgovarajuće elektroničke
baze ili računalnog programa koji odgovara potrebama USCG-a (praćenje
ustavnosudskog poslovanja od trenutka zaprimanja podneska do njegova adaktiranja i
pohranjivanja, zajedno s elektroničkom bazom cjelokupne ustavnosudske prakse, ali i
programom za praćenje rada na svakom pojedinom predmetu);
- hitnu i neodložnu organizaciju tečaja rada na računalu, odnosno odgovarajućim
programima.
52
3. Organizacijski kapaciteti Ustavnog suda Crne Gore
3.1. Unutarnja organizacija poslovanja Ustavnog suda Crne Gore
Unutarnja organizacija poslovanja USCG-a samo je odraz (ogledalo) slabog stručnog i
administrativnog kapaciteta USCG-a.
Što se tiče organizacije savjetničke službe, iz neposrednog kontakta sa savjetnicima dobila sam
dojam njihove loše "timske" organiziranosti (kao da među njima prevladava osjećaj da su
prepušteni sami sebi). Ako je moj dojam pravilan, tada to u prvom redu ukazuje na propuste u
radu generalnog sekretara vezane uz savjetničku službu. Takva je ocjena apsolutno nepersonalna.
Što se tiče organizacije administrativno-stručnih, općih i financijskih poslova, iznosim samo
jedan podatak koji dovoljno ukazuje na probleme s kojima je USCG suočen u pitanju
organizacije svoga unutarnjeg administrativnog poslovanja: na USCG-u trenutno samo jedna (1)
osoba obavlja sve poslove vezane uz zaprimanje i urudžbiranje podnesaka stranaka i druge
pošte, a istodobno i sve poslove arhiviranja ustavnosudske građe.
To je, objektivno, zabrinjavajuća činjenica.
Primjećujem da je USCG usvojio novi Pravilnik o organizaciji i sistematizaciji Službe Ustavnog
suda (5. 10. 2010.), kojim je u USCG-u sistematizirano ukupno 38 službeničkih i namješteničkih
radnih mjesta. Prema informacijama koje sam dobila, povećanje broja zaposlenih planirano je
prema realnom broju predmeta u radu.
Notorna je činjenica, međutim, da bez osiguranja financijskih sredstava za provedbu te odluke
nije moguće izvršiti novo zapošljavanje, a time ni započeti "oporavak" ni stručnih ni
administrativnih ni organizacijskih kapaciteta USCG-a.
3.2. Prostorni kapaciteti Ustavnog suda Crne Gore
Konačno, kad bi se u državnom budžetu i osigurala sredstva za zapošljavanje novih kadrova u
USCG-u, sama činjenica njihova zapošljavanja bila bi dovedena u pitanje zbog nedostatka
prostornih kapaciteta za rad USCG-a.
Zgrada USCG-a u Podgorici nalazi se u ulici Njegoševa br. 2. Međutim, USCG ima pravo
korištenja samo dijela te zgrade (koliko sam upoznata, prizemlje i treći kat te zgrade koriste
različiti korisnici za različite namjene).
Preporučujem da se razmotri mogućnost proširivanja poslovnog prostora USCG-a na treći kat
iste zgrade (prizemlje, koliko sam uspjela vidjeti, nije u cijelosti prikladno za ustavnosudsko
poslovanje).
To je prva pretpostavka od koje treba krenuti u izgradnji i jačanju kapaciteta USCG-a.
Izvjesno je da bi se ulaganje u taj velik i zahtijevan projekt višestruko isplatilo Crnoj Gori i svim
njezinim građanima.
53
3.3. Zaključak
Da bi ustavna žalba doista bila djelotvorno domaće pravno sredstvo u smislu čl. 13. Konvencije
potrebna je puna osposobljenost USCG-a i u stručnom i u kadrovskom i u administrativnom i u
organizacijskom i u materijalnom (financijskom) smislu.
Osposobljenost USCG-a za rad s ustavnim žalbama stoga nije samo interna stvar onih koji u tom
sudu trenutno rade. Za tu je osposobljenost odgovorna crnogorska država, posebno oni organi
koji direktno utječu na uvjete rada USCG-a (predsjednik Crne Gore, Skupština Crne Gore i
Vlada Crne Gore).
Stoga bih ovaj bih dio Izvještaja završila stajalištem ECHR-a koje sam odabrala kao moto
cjelokupnog projekta:
"Države stranke Konvencije preuzele su obvezu organizirati svoje pravne sisteme na
način da osiguraju sukladnost sa zahtjevima Konvencije."
Na Crnoj Gori je da tu obvezu provede u odnosu na ustavnu žalbu tako da osigura njezinu
sukladnost sa zahtjevima propisanim čl. 13. i čl. 35. st. 1. Konvencije.
54
PRILOZI
55
PRILOG BR. 1
Pisano predavanje i Power-Point prezentacija o radu
Ustavnog suda Republike Hrvatske s ustavnim
tužbama, predstavljena u USCG,
Podgorica, 29. 4. 2011.
56
PRILOG BR. 2
Pisani rad (Omejec) s okruglog stola
"Položaj, uloga i nadležnosti Ustavnog suda u
budućem Ustavu Crne Gore"
Podgorica, 15. veljače 2007.
57
PRILOG BR. 3
Venice Commission. Opinion no. 392/2006,
CDL-AD(2007)017
Strasbourg, 5 June 2007
(engleski jezik)
58
PRILOG BR. 4
Pisani rad (Omejec)
"Supsidijarnost kontrolnog mehanizma Konvencije za
zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda
- čl. 13. i čl. 35. st. 1. Konvencije" -
59
PRILOG BR. 5
Darka Kisjelica: Analiza primjene Zakona o zaštiti
prava na suđenje u razumnom roku",
NVO Akcija za ljudska prava,
Podgorica/Herceg-Novi, mart 2011.
60
PRILOG BR. 6
Presuda ECHR u predmetu
Vujčić protiv Hrvatske (2009.)
61
PRILOG BR. 7
Venice Commission, Opinion on the Draft Law on
the Consitutional Court of Montenegro,
Opinion 479/2008, CDL-AD(2008)030,
Strasbourg, 24 October 2008