izvješće br. 25434-hr hrvatska country economic...

Izvješće br. 25434-HR

HRVATSKA Country Economic Memorandum (EKONOMSKI MEMORANDUM ZA HRVATSKU)

Strategija za gospodarski rast kroz europske integracije (U dva sveska) Svezak 2: Glavno izvješće Srpanj 2003. Odjel za smanjenje siromaštva i ekonomsku politiku Regija Europe i srednje Azije Dokument Svjetske banke

AKRONIMI I KRATICE

ACM Association of Cities and Municipalities

(Savez gradova i općina) AKs agro-kombinats

(agrokombinati) AMS Aggregate Measurement of Support (Agregatna mjera potpore) APC Agency for the Protection of Competition

(Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja - AZTN) ARD Agency for Rural Development

(Agencija za ruralni razvoj) CAP Common Agricultural Policy

(Zajednička poljoprivredna politika) CAP Country Action Plan

(Plan djelovanja za Hrvatsku) CBS Croatian Central Bureau of Statistics

(Državni zavod za statistiku – DZS) CCE Croatia Chamber of Economy

(Hrvatska gospodarska komora – HGK) CDA Croatian Securities Depository Agency

(Središnja depozitarna agencija - SDA) CEECs Central and Eastern European Countries

(zemlje srednje i istočne Europe – zemlje SIE) CEFTA Central European Free Trade Agreement

(Srednjoeuropski sporazum o slobodnoj trgovini - CEFTA) CEM Country Economic Memorandum (Ekonomski memorandum za Hrvatsku) CERC Croatian Energy Regulatory Council

(Vijeće za regulaciju energetskih djelatnosti) CIS Commonwealth of Independent States (Zajednica neovisnih zemalja)

CGG Consolidated General Government (konsolidirana opća država)

COM Council of Ministers (Vijeće ministara)

CPF Croatian Privatization Fund (Hrvatski fond za privatizaciju - HFP)

CROSEC Croatian Securities Commission (Komisija za vrijednosne papire) CSIPO Croatian State Intellectual Property Office (Državni zavod za intelektualno vlasništvo) DASB State Agency for Deposit Insurance and Bank Rehabilitation

(Državna agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka) EAs Europe Agreements (Europski sporazumi) EPL employment protection legislation

(propisi o zaštiti zaposlenja) FDI foreign direct investment

(izravna strana ulaganja) FTAs Free-Trade Agreements

(sporazumi o slobodnoj trgovini) GHG greenhouse gases

(staklenički plinovi) HBOR Croatian Bank for Reconstruction and Development

(Hrvatska banka za obnovu i razvitak) HPB Croatia Postal Bank

(Hrvatska poštanska banka) IACS Integrated Administration and Control System

(Integrirani sustav upravljanja i kontrole) IAS International Accounting Standards

(Međunarodni računovodstveni standardi - MRS) IFIs international financing institutions

(međunarodne financijske institucije) IP intellectual property

(intelektualno vlasništvo) IPPC Integrated Pollution Permit and Control Regulation (integrirano reguliranje dozvole i kontrole zagađivanja) MBIs Market Based Instruments

(tržišni instrumenti) MFN Most-Favored Nation

(najpovlaštenija nacija) MJALSG Ministry of Justice, Administration and Local Self-Government

(Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave – MPULS) MMATC Ministry of Maritime Affairs, Transport and Communication

(Ministarstvo pomorstva, prometa i veza - MPPV) MOJ Ministry of Justice

(Ministarstvo pravosuđa) MOU Memorandum of Understanding

(Memorandum o suglasnosti) NEAP National Environment Strategy

(Nacionalna strategija zaštite okoliša) NIS Newly Independent States (nove neovisne države)

NSC National Steering Committee (Nacionalni koordinacijski odbor)

OECD Organization for Economic Cooperation and Development (Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj)

PCO Pan-European Cumulation of Origin (Paneuropska kumulacija podrijetla)

PIFs Privatization Investment Funds (privatizacijski investicijski fondovi – PIF-ovi)

PSE Producer Support Estimate (procjene potpore proizvođačima)

R&D research and development (istraživanje i razvoj) SAA Stabilization and Association Agreement

(Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju - SSP) SEECs South Eastern European Countries

(zemlje jugoistočne Europe – zemlje JIE) SOE state-owned enterprises

(poduzeća u državnom vlasništvu) TERFN Trans-European Rail Freight Network

(Transeuropska mreža željezničkog prijevoza) TINA Transport Infrastructure Needs Assessment

(Procjena potreba u prometnoj infrastrukturi) TPA Third-party access

(pristup treće strane) TTFSE Trade and Transport Facilitation in Southeast Europe Program

(Program olakšavanja trgovine i prijevoza u Jugoistočnoj Europi) UCTE Union for Coordination of Transmission of Electricity

(Unija za koordinaciju prijenosa električne energije) ULC Unit labor costs

(jedinični troškovi rada) VSE Varaždin Stock Exchange

(Varaždinska burza – VB) WBES World Business Environment Survey (Svjetsko istraživanje o poslovnom okruženju) ZSE Zagreb Stock Exchange

(Zagrebačka burza – ZB)

Potpredsjednik: Johannes F. Linn (ECAVP) Regionalni direktor: Andrew N. Vorkink (ECCU5) Direktor sektora: Cheryl Gray (ECSPE) Voditelj sektora: Bernard Funck (ECSPE) Voditelji tima: Helena Tang (PRMTR) Daniel Fernardo Oks (LCSPE)

SADRŽAJ

1. MOTIVACIJA I CILJEVI – IZAZOV EUROPSKE INTEGRACIJE A. SPORAZUM O STABILIZACIJI I PRIDRUŽIVANJU I PROCES EUROPSKE INTEGRACIJE B. O STRATEGIJI RASTA UKRATKO C. PLAN REFORME – MEĐUSEKTORSKA PITANJA D. STRUKTURA IZVJEŠĆA 2. MAKROEKONOMSKA FISKALNA STRATEGIJA A. MAKROEKONOMSKI TRENDOVI B. FISKALNA PITANJA C. ODRŽIVOST DUGA D. SREDNJOROČNA FISKALNA REFORMA 3. IZAZOVI REGIONALNE TRGOVINSKE INTEGRACIJE A. KAKO MREŽA UGOVORA O SLOBODNOJ TRGOVINI MOŽE KORISTITI HRVATSKOJ? B. TRGOVINSKI OBRASCI C. UTJECAJ LIBERALIZACIJE TRGOVINE NA VANJSKU TRGOVINU HRVATSKE D. SEKTORSKA ORIJENTACIJA TRGOVINE, TRGOVINA UNUTAR ISTOG SEKTORA I FAKTOR SADRŽAJA TRGOVINE E. IZRAVNA STRANA ULAGANJA F. PITANJA GOSPODARSKE POLITIKE 4. IZGRADNJA SUVREMENE JAVNE UPRAVE A. RESTRUKTURIRANJE DRŽAVE B. MODERNIZACIJA HRVATSKE DRŽAVNE UPRAVE C. JAČANJE UPRAVLJANJA POLITIKOM D. REGIONALNA I LOKALNA SAMOUPRAVA E. ODREĐIVANJE SLIJEDA I PRIORITETA REFORME DRŽAVNE UPRAVE

5. JAČANJE PRAVNOG I REGULATORNOG OKVIRA ZA RESTRUKTURIRANJE PODUZEĆA, FINANCIJSKOG SEKTORA I INVESTICIJA A. RESTRUKTURIRANJE PODUZETNIŠTVA I PRIVATIZACIJA B. FINANCIJSKI SEKTOR C. NEDOSTACI TRŽIŠTA NASTALI ZBOG PRAVNIH I INSTITUCIONALNIH BARIJERA – POLITIKA I PREPORUKE D. FINANCIJSKA TRŽIŠTA – POLITIKA JAČANJA I STABILNOSTI FINANCIJSKOG SUSTAVA E. PROMICANJE PRIVATIZACIJE 6. JAČANJE UPRAVNOG I REGULATORNOG OKVIRA ZA UČINKOVITA TRŽIŠTA RADA A. TRŽIŠTA RADA B. ZAKLJUČCI I PREPORUKE C. REFORMIRANJE RADNOG ZAKONODAVSTVA ZA UČINKOVITA TRŽIŠTA RADA I PRIBLIŽAVANJE ACQUIS COMMUNAUTAIREU D. STRATEGIJA OBRAZOVANJA 7. MODERNIZACIJA INFRASTRUKTURE – PRILIKA ZA RAZVOJ PRIVATNOG SEKTORA I REGIONALNU INTEGRACIJU A. ENERGETSKI SEKTOR B. PROMETNI SEKTOR 8. STRATEGIJA ZAŠTITE OKOLIŠA A. STANJE OKOLIŠA U HRVATSKOJ B. INTEGRACIJA U EU I OKOLIŠ – PROCJENE INVESTICIJSKIH I TEKUĆIH TROŠKOVA C. INVESTICIJSKE POTREBE TIJEKOM VREMENA I KAO FUNKCIJA REFORMSKIH SCENARIJA D. ZAHTJEVI SSP I NEAP – DOSLJEDNOST I DOSADAŠNJE AKCIJE E. PREPORUKE ZA POLITIKU

9. HRVATSKA PREHRAMBENA I POLJOPRIVREDNA POLITIKA U EUROPSKOJ PERSPEKTIVI A. POLJOPRIVREDNI I PREHRAMBENI SEKTOR - PREGLED B. STANJE REFORMI PO SEKTORIMA - PROBLEMI C. BUDUĆNOST POLITIKE I SOCIJALNI UTJECAJI D. KLJUČNI PROBLEMI ZA EUROPSKU INTEGRACIJU E. UBRZAVANJE POTREBNIH REFORMI U AGROINDUSTRIJI, NABAVI REPROMATERIJALA I PRODAJI F. STVARANJE INSTITUCIJA I REGULATORNOG SUSTAVA USKLAĐENOG S EUROPSKOM UNIJOM TABLICE TABLICA 2.1.:HRVATSKA, KLJUČNI EKONOMSKI POKAZATELJI, 1994-2002

TABLICA 2.2.:TOKOVI KAPITALA 1993-2001, MILIJUNI USD

TABLICA 2.3.: RASHODI PRORAČUNA KONSOLIDIRANE OPĆE DRŽAVE U ODABRANIM ZEMLJAMA TABLICA 2.4.: RASHODI PRORAČUNA KONSOLIDIRANE OPĆE DRŽAVE PO EKONOMSKOJ KLASIFIKACIJI 1995. – 2001., POSTOTNI UDIO U BDP-U TABLICA 2.5.: RASHODI PRORAČUNA KONSOLIDIRANE OPĆE DRŽAVE PO FUNKCIONALNOJ KLASIFIKACIJI 1995. – 2001., POSTOTNI UDIO U BDP-U TABLICA 2.6.: USPOREDBA UDJELA PRIHODA U BDP-U, PROSJEK 1995. – 2001. (%) TABLICA 2.7.: DUG I OTPLATA KAMATA KONSOLIDIRANE SREDIŠNJE DRŽAVE (% BDP-A) TABLICA 2.8.: ALTERNATIVNI SCENARIJI ZA KRATKOROČNO ODRŽIVI PRIMARNI SUFICIT TABLICA 2.9.: DOPRINOS FISKALNOM POGORŠANJU I FISKALNOJ PRILAGODBI TABLICA 2.10.: UČINAK ODABRANIH REFORMI NA PRORAČUN (KUMULATIV 2003. – 2008.), KAO POSTOTNI UDIO U BDP-U IZ 2002. GODINE TABLICA 2.11.: VLADIN SREDNJOROČNI FISKALNI PROGRAM, 2001. – 2003. TABLICA 2.12.: HRVATSKA – SREDNJOROČNI FISKALNI OKVIR: SCENARIJ VISOKOG RASTA TABLICA 2.13.: HRVATSKA – SREDNJOROČNI FISKALNI OKVIR: SCENARIJ NISKOG RASTA TABLICA 3.1.: MEĐUNARODNA TRGOVINA U HRVATSKOJ OD 1993. DO 2001. (U MILIJUNIMA USD) TABLICA 3.2.: HRVATSKA MEĐUNARODNA TRGOVINA OD 1992. DO 2001, GLAVNI TRGOVINSKI PARTNERI (U MILIJUNIMA USD) TABLICA 3.3.: PROCIJENJENI STATIČKI SEKTORSKI UČINCI LIBERALIZACIJE TRGOVINE (% POVEĆANJA OBUJMA) TABLICA 3.4.: FAKTOR SADRŽAJA UVOZA EU IZ ODABRANIH REGIJA, 1998. (U %)

TABLICA 3.5.: STRUKTURA IZVOZA ZEMALJA SREDNJE I ISTOČNE EUROPE U EU, I “PRAZAN PROSTOR” U HRVATSKOM IZVOZU (% PROMJENE) TABLICA 3.6.: SASTAV NETO NOVČANIH TOKOVA U HRVATSKU PREMA TIPU INVESTICIJE TABLICA 4.1.: USPOREDBA KONFIGURACIJE MINISTARSTAVA U HRVATSKOJ I UOBIČAJENA KONFIGURACIJA U ZEMLJAMA SREDNJE I ISTOČNE EUROPE TABLICA 5.1.: VLASNIČKI STATUS HRVATSKIH PODUZEĆA IZ ODABRANIH PODSEKTORA, 1996. – 2000 TABLICA 5.2.: DODANA VRIJEDNOST U SEKTORU PODUZEĆA, 1996. – 2000. (POSTOTAK BDP-A) TABLICA 5.3.: TREND PRODUKTIVNOSTI, 1996. – 2000. (DODANA VRIJEDNOST PO ZAPOSLENIKU U KONSTANTNIM KUNAMA IZ 1996.) TABLICA 5.4.: NETO DOBIT (GUBITAK) SEKTORA PODUZEĆA U RAZDOBLJU 1996. – 2000. ( POSTOTAK BDP-A) TABLICA 5.5.: BILANCA STANJA – 2000. (U MILIJUNIMA KUNA) TABLICA 5.6.: PROGRAM SANACIJE HRVATSKIH BANAKA TABLICA 5.7.: BILANCA STANJA BANKOVNOG SUSTAVA U HRVATSKOJ (U MILIJUNIMA EURA) TABLICA 5.8.: POKAZATELJI “ZDRAVLJA“ BANKOVNOG SUSTAVA TABLICA 5.9.: KONSOLIDIRANA NETO DEVIZNA IZLOŽENOST BANAKA UKLJUČUJUĆI HNB (U MILIJUNIMA EURA) TABLICA 5.10.: STRUKTURA JAVNOG DUGA HRVATSKE (U MIL. KUNA NA KRAJU 2002.) TABLICA 5.11.: PREOSTALI PORTFELJ HFP-U, RUJAN 2002. (U KUNAMA)

TABLICA 5.12.: PROGRAM HFP-U ZA PRODAJU DRŽAVNIH DIONICA TABLICA 6.1.: REGISTRIRANI NEZAPOSLENI, 1992.-2002. TABLICA 6.2.: OTVARANJE I ZATVARANJE RADNIH MJESTA: HRVATSKA U USPOREDBI S ODABRANIM ZEMLJAMA (U % UKUPNE ZAPOSLENOSTI) TABLICA 6.3.: STROGOST PROPISA O ZAŠTITI ZAPOSLENJA U HRVATSKOJ I ZEMLJAMA SREDNJE I ISTOČNE EUROPE KOJE PRISTUPAJU EU (CEEEUAC) TABLICA 6.4.: MJESEČNE BRUTO PLAĆE U PROIZVODNJI, 2000. TABLICA 6.5.: PROMJENA STRUKTURE TROŠKOVA RADA TABLICA 6.6.: STRUKTURA ZAPOSLENOSTI I NEZAPOSLENOSTI PREMA POSTIGNUTOM STUPNJU OBRAZOVANJA, 2001. TABLICA 6.7.: – NAJVIŠI STUPANJ ZAVRŠENOG OBRAZOVANJA STANOVNIŠTVA U DOBI OD 25 DO 64 GODINE U HRVATSKOJ (2001.) I OECD-U (1999.) TABLICA 7.1.: PREGLED TROŠKOVA BUDUĆIH INVESTICIJA U INFRASTRUKTURU U HRVATSKOJ TABLICA 8.1.: INTENZITET ONEČIŠĆENJA ZRAKA HRVATSKOG GOSPODARSTVA TABLICA 8.2.: PROCJENE INVESTICIJSKIH I TEKUĆIH TROŠKOVA ZA ZAŠTITU OKOLIŠA TABLICA 8.3.: SCENARIJI PROVEDBE EKOLOŠKIH INVESTICIJA ZA ACQUIS TABLICA 8.4.: IZDACI HRVATSKE ZA EKOLOŠKI ACQUIS U PRVIH ŠEST GODINA (MILIJUNA €) TABLICA 8.5.: GODIŠNJE INVESTICIJSKE PROCJENE ZA HRVATSKU (MILIJUNI €) TABLICA 9.1.: NETO UČINAK NA BLAGOSTANJE RAZLIČITIH SCENARIJA POLJOPRIVREDNE POLITIKE U ODNOSU PREMA SCENARIJU BEZ INTERVENCIJE OKVIRI OKVIR 1.1.: USPOREDBA SPORAZUMA O STABILIZACIJI I PRIDRUŽIVANJU I EUROPSKOG SPORAZUMA OKVIR 3.1.: PANEUROPSKI SUSTAV KUMULACIJE PODRIJETLA ROBE – UTJECAJ NA IZVOZ I IZRAVNA STRANA ULAGANJA. OKVIR 3.2.: KRATKOROČNI I DUGOROČNI UČINCI TRGOVINSKE INTEGRACIJE – KONCEPTUALNI OKVIR OKVIR 5.1.: VELIKI GUBITAŠI OKVIR 5.2.: BANKOVNA KRIZA 1998. – 1999. OKVIR 5.3.: HRVATSKI SUSTAV OSIGURANJA ŠTEDNIH ULOGA OKVIR 9.1.: PROBLEMI AGROINDUSTRIJE SLIKE I DIJAGRAMI

SLIKA 2.1.: UKUPNA BILANCA OPĆE DRŽAVE U % BDP-A SLIKA 2.2.: DUG I POTENCIJALNE OBVEZE SREDIŠNJE DRŽAVE, % BDP-A SLIKA 3.1.: HRVATSKI IZVOZ OD 1994.-2001. – GLAVNI SEKTORI (U MILIJUNIMA USD) SLIKA 3.2.: BROJ NOĆENJA INOZEMNIH TURISTA OD 1998. DO 2001. SLIKA 3.3.: TRGOVAČKA BILANCA – ROBE I USLUGE – (% BDP-A) SLIKA 3.4.: HRVATSKA: PLAĆE, PROIZVODNOST, DEVIZNI TEČAJ I JEDINIČNI TROŠKOVI RADA OD 1995. DO 2001. SLIKA 3.5.: PROSJEČNA PLAĆA U USD U HRVATSKOJ I ODABRANIM ZEMLJAMA SREDNJE I ISTOČNE EUROPE SLIKA 3.6.: SREDNJOROČNI INTEGRACIJSKI PROCESI SLIKA 3.7.: KRETANJA UKUPNOG IZVOZA ODABRANIH ZEMALJA OD 1994. DO 2000. (%BDP-A) SLIKA 5.1.: VLASNIČKA STRUKTURA AKTIVE HRVATSKOG BANKARSKOG SUSTAVA SLIKA 5.2.: NAJVEĆE HRVATSKE BANKE U VLASNIŠTVU MATIČNIH BANAKA IZ ZEMALJA EU-A SLIKA 5.3.: STRUKTURA PORTFELJA ZAJMOVA BANAKA SLIKA 5.4.: ZAGREBAČKA BURZA SLIKA 5.5.: PROMET ZAGREBAČKE BURZE PREMA INSTRUMENTIMA KOJIMA SE TRGUJE SLIKA 6.1.: KRETANJE REGISTRIRANE NEZAPOSLENOSTI, 1992.-2002. SLIKA 7.1.: KRAJNJA POTROŠNJA ENERGIJE PREMA VRSTI GORIVA (PJ) SLIKA 7.2.: UDJELI VRSTA PRIJEVOZA U PUTNIČKOM I TERETNOM PROMETU SLIKA 9.1.: SUDJELOVANJE POLJOPRIVREDE U BDP-U I ZAPOSLENOSTI

SLIKA 9.2.: BILJNA I STOČNA PROIZVODNJA (1990=100) SLIKA 9.3.: PROCJENA POTPORE PROIZVOĐAČIMA (%) ZA ODABRANE ZEMLJE U 2001. SLIKA 9.4.: INDEKSI POLJOPRIVREDNE PROIZVODNJE (1990=100)

1. MOTIVACIJA I CILJEVI – IZAZOV EUROPSKE INTEGRACIJE

SPORAZUM O STABILIZACIJI I PRIDRUŽIVANJU I PROCES EUROPSKE INTEGRACIJE

1.1. Dana 29. listopada 2001. Hrvatska je potpisala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP), obilježavajući prvi sveobuhvatni ugovorni odnos između Hrvatske i Europske unije (EU). Razvivši se iz Procesa stabilizacije i pridruživanja, SSP pruža okvir za čvršće odnose između EU i 5 zemalja jugoistočne Europe (SEECs – zemlje JIE)1. Dok SSP ne stupi na snagu (za što je potrebna ratifikacija od strane svih država članica EU), u međuvremenu je 1. ožujka 2002.2 stupio na snagu Privremeni sporazum o trgovinskim i s njima povezanim pitanjima. SSP-ovi su po mnogo čemu slični Europskim sporazumima (ES) potpisanim između EU i 10 zemalja srednje i istočne Europe (CEECs - zemlje SIE) prije nego što su ove postale kandidati za pristup EU (Okvir 1.1.). Za 10 zemalja SIE potpisivanje Europskih sporazuma označilo je početak njihove integracije u EU.3 Utjecaj ES-ova znatno je dalekosežniji od samog trgovinskog pristupa. Čak je možda i važniji bio proces usklađivanja zakona, institucija i politika s acquis communautaireom (pravnom stečevinom) EU 4. Time je pripremljen teren za veliki priljev izravnih stranih ulaganja

1 Osim Hrvatske, to su još Bosna i Hercegovina, Savezna Republika Jugoslavija, bivša jugoslavenska republika Makedonija i Albanija. Europska komisija te zemlje razvrstava u Zapadni Balkan. 2 Hrvatski sabor i Europski parlament ratificirali su SSP u prosincu 2001. Parlamenti Austrije, Irske, Danske, Njemačke i Španjolske naknadno su ratificirali SSP. 3 Tang, Helena, Progress Toward the Unification of Europe, World Bank, 2000. 4 Acquis (Pravna stečevina Zajednice) sastoji se od: sadržaja, načela i političkih ciljeva Ugovora (uključujući Ugovor iz Amsterdama); zakonodavstva donesenog na temelju Ugovora, te sudske prakse Suda pravde; izjava i rezolucija donesenih u okviru Unije; zajedničkih djelovanja, zajedničkih stavova, deklaracija, zaključaka i drugih akata u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike; zajedničkih djelovanja, zajedničkih stavova, potpisanih konvencija, rezolucija, izjava i drugih akata usuglašenih u okviru pravosuđa i unutarnjih poslova; te međunarodnih sporazuma koje je zaključila Zajednica kao i sporazuma koje su međusobno zaključile države članice u odnosu na aktivnosti Unije. Acquis Communautaire sastoji se od oko 80.000 stranica i stalno se mijenja, poboljšava i povećava, kako se EU razvija. Koncepcija Acquis Communautairea Europskoj uniji dopušta održati svoju koheziju i produbljivati svoj normativni i institucionalni razvoj, unatoč sve većem broju članica. Acquis je nedjeljiva cjelina europske integracije. Nove članice trebaju prihvatiti i provoditi acquis. Zemlje koje pristupaju moraju prihvatiti acquis kako bi zaštitile postignuća i integritet EU-a. Iznimno se mogu dogovoriti privremena odstupanja i prijelazna razdoblja kako bi se omogućilo postupno usklađivanje, u slučaju suočavanja s iznimnim poteškoćama.

OKVIR 1.1. USPOREDBA SPORAZUMA O STABILIZACIJI I PRIDRUŽIVANJU I EUROPSKOG SPORAZUMA

I Europski sporazumi (ES) i Sporazumi o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) odnose se na liberalizaciju trgovine, politički dijalog, uzajamna prava osnivanjatvrtki, pružanje usluga, liberalizaciju tijekova kapitala,kretanje radnika i razne oblike gospodarske,financijske i tehničke suradnje. Međutim, SSP-ovi se od ES-ova razlikuju po političkim preduvjetima koji se moraju ispuniti prije pokretanja pregovora osporazumu (u slučaju Hrvatske, oni su ispunjeninakon parlamentarnih i predsjedničkih izborapočetkom 2000.), te po iscrpnijim odredbama opolitičkim pitanjima i usklađivanju zakonodavstva, kao i čvrstim obvezama u pogledu regionalnetrgovinske suradnje. SSP-ovi i ES-ovi razlikuju se po još nečemu. Dok zemlje s ES-om stječu pravo na pristup EU kad ispune "kopenhagenske" kriterije (vidiu nastavku), zemlje s SSP-om samo su "potencijalni kandidati" za pristup EU. Stoga EU nema formalneobveze pozvati zemlje s kojima je sklopila SSP dapostanu kandidati, no postoji želja za uspostavljanjemodređene vrste pridruživanja o čijim će parametrimabiti odlučeno u budućnosti.

u zemlje SIE i za njihovu integraciju u trgovinsku, proizvodnu i financijsku mrežu tvrtki iz EU. 1.2. Komponenta SSP-a (i Privremenog sporazuma) koja se odnosi na liberalizaciju trgovine može se promatrati kao dio šire inicijative regionalne integracije. Paneuropsko područje slobodne trgovine nastaje usporedno s uklanjanjem trgovinskih prepreka između zemalja članica EU-a, zemalja koje pristupaju i zemalja kandidata, kao i zemalja iz blokova EFTA i CEFTA te drugih zemalja JIE. Istovremena liberalizacija trgovine u većini zemalja regije koja se provodi kroz Sporazume o slobodnoj trgovini (SST) – Hrvatska je u posljednje dvije godine potpisala već 35 takvih sporazuma – može imati potencijalno snažne dinamičke učinke na ulaganja i trgovinske tokove kroz integriranje u prošireno "jedinstveno tržište". Hrvatskoj to pruža jedinstvenu priliku da postane zemljopisno privlačna za izravna strana ulaganja koja istovremeno mogu poticati regionalno integriranje i osigurati brzo približavanje Europskoj uniji. 1.3. Izazov je, stoga, stvoriti uvjete koji će privući ta ulaganja. Ti se uvjeti mogu općenito uzevši razvrstati kao: (i) stabilni, napredni i predvidivi zakoni i institucije (uključujući dobro utvrđena vlasnička i vjerovnička prava, dobro funkcioniranje sudstva i primjerenu provedbu zakona); (ii) učinkovita tržišta faktora (fleksibilna tržišta rada, odgovarajuće obrazovanje za rast potaknut inovacijama, te duboka financijska tržišta); (iii) makroekonomska i financijska stabilnost; (iv) socijalna i ekološka održivost; (v) djelotvorna integracija u europske infrastrukturne mreže; te (vi) dinamično okruženje orijentirano prema poslovanju koje olakšava proizvodnju dobara s visokom dodanom vrijednošću te promiče prihvaćanje učinkovitih procesa i inovativnih tehnologija. 1.4. Acquis communautaire pruža mjerilo za zakone, propise i institucije koje će pridonijeti stvaranju naprijed opisanih uvjeta za ulaganje i rast. Osim toga, SSP može odigrati i veoma konstruktivnu ulogu u pružanju pomoći za ubrzanje reformskog programa tako što će izgladiti inače teško pomirljive razlike između vladine politike i interesnih grupa. Međutim, eksternalije SSP-a i potencijalnog članstva ne završavaju na tome. Proširenje jedinstvenog tržišta EU-na na istok i jug pomoći će konsolidirati mirovni proces i proces demokratizacije – ključni moment regionalne stabilnosti – proširujući istovremeno mogućnosti za gospodarski rast i blagostanje ne samo za nove, već i za postojeće članice EU-a. 1.5. Ako je suditi prema iskustvu zemalja SIE, europska integracija na temelju SSP-a bit će ključ za dugoročne razvojne projekte u Hrvatskoj. Iskustvo zemalja SIE i kohezijskih zemalja prije njih osim toga ukazuje na to da samo one zemlje koje su poduzele potrebne gospodarske, političke i institucionalne reforme mogu uživati neke od ključnih koristi od europske integracije – na primjer, povećane trgovinske tokove i izravna strana ulaganja.5 Upravo će se u tom kontekstu predloženi CEM usredotočiti na napredovanje Hrvatske u reformama usmjerenim prema dovršenju njenog prijelaza u tržišno gospodarstvo i u reformama potrebnim radi promicanja održivog gospodarskog rasta. S obzirom na težnje hrvatske Vlade ka integraciji u visoko konkurentno europsko tržište, potrebno je ispitati što bi Hrvatska trebala napraviti kako bi povećala svoju konkurentnost u odnosu na ostatak Europe.

5 Ibid.

1.6. Ovo izvješće stavlja značajan naglasak na određivanje slijeda reformi i ulaganja koje zahtijeva SSP i približavanje acquis communautaireu. To podrazumijeva utvrđivanje i procjenu vremenskih troškova i koristi koje će Hrvatska imati zbog potrebnih reformi/ulaganja, kako bi se odredili oni koji imaju prioritet jer će donijeti najveće koristi i najmanje početne troškove. Kako bude napredovalo gospodarsko približavanje Europskoj uniji, razvijat će se i ekonomsko opravdanje sudjelovanja u skupljim programima ulaganja i/ili reformama koje više odgovaraju visokorazvijenim gospodarstvima. U izvješću se također raspravlja i usredotočuje na učinkovite instrumente za ispunjavanje standarda EU-a. To podrazumijeva veće korištenje tržišnih instrumenata uz veće sudjelovanje privatnog sektora (u infrastrukturi, okolišu i obrazovanju), te jačanje uloge tržišta faktora (tržišta rada i financijskog tržišta) i poboljšanje njihovog funkcioniranja.

B. O STRATEGIJI RASTA UKRATKO 1.7. Srž dijagnoze stanja u Hrvatskoj je da su neprimjereno utvrđena vlasnička i vjerovnička prava, loše funkcioniranje sudstva i meka proračunska ograničenja (posebno u pogledu javnih poduzeća) uzrok ograničenog restrukturiranja poduzeća, nedovoljnog pristupa kreditima za mala i srednja poduzeća, te razmjerno slabog otvaranja novih radnih mjesta i poduzeća. To su glavne prepreke brzom i održivom rastu u Hrvatskoj. Otvaranje novih radnih mjesta ometaju i striktni propisi o zaštiti zaposlenja – uz nezaposlenost od 15% i bez jasnog trenda smanjenja te stope, nezaposlenost ostaje ključno socijalno i gospodarsko pitanje. Za uklanjanje ovih ograničenja potrebne su zakonodavne inicijative, ali, što je još važnije, i reforma javne uprave kako bi se osigurala njihova djelotvorna provedba i izvršenje. Moderna i učinkovita javna uprava presudna je i za razvoj institucionalnih sposobnosti koje će Hrvatskoj omogućiti da ispuni svoje obveze iz SSP-a, uključujući i one koji se odnose na približavanje acquis communautaireu. 1.8. Drugi ključni čimbenici koji utječu na brz i održiv razvoj su kvalificirana radna snaga i visokokvalitetne i rentabilne infrastrukturne usluge – slobodna trgovina postignuta na temelju SSP-a pomoći će osigurati ponudu rentabilnih poluproizvoda i kapitalnih dobara, kao i snažan konkurentski pritisak na hrvatska poduzeća. Zbog toga je važna reforma visokog obrazovanja i tržišno orijentiranih infrastrukturnih institucija kako predviđaju smjernice EU-a, uključujući institucionalni razvoj ključnih regulatora i jačanje agencije za tržišno natjecanje. Visoko konkurentna tržišta u EU posebno zahtijevaju dobro usmjerene programe stručnog usavršavanja i visokog obrazovanja koji tvrtkama nude kvalificirano osoblje s odgovarajućim vještinama za gospodarstvo znanja u kojem je rast potaknut inovacijama. U takvom gospodarstvu ključnu ulogu imaju istraživanje i razvoj (R&D), pa se stoga istraživanje na razini tvrtke, a posebno istraživački centri, trebaju preoblikovati kako bi povećali sinergiju s privatnim tvrtkama na području visoke tehnologije. Jednako su tako tržišno orijentirana energetika, prijevoz i komunikacije presudni za jačanje konkurentnosti i poticanje integracije u europsko gospodarstvo, otvarajući pritom široke mogućnosti razvoja privatnog sektora i izravnih stranih ulaganja. 1.9. Čak i u slučaju gospodarskog rasta koji potiče otvaranje više novih radnih mjesta, neki dijelovi stanovništva – posebno dugotrajno nezaposleni – još uvijek bi mogli biti isključeni iz mogućnosti zapošljavanja zbog neposjedovanja odgovarajućih

kvalifikacija i drugih razloga. Ovo se izvješće ne bavi izravno tim socijalnim dimenzijama, jer se o njima govorilo nedavno u Studiji o siromaštvu (Poverty Assessment) i Analizi javnih rashoda (Public Expenditure Review). 1.10. Krajem devedesetih, hrvatsko je gospodarstvo karakterizirala prevlast velikih nerestrukturiranih poduzeća u gospodarstvu s nedovoljnom razinom konkurencije. Kao i u slučaju drugih zemalja bivše Jugoslavije, gdje je prije tranzicije većina poduzeća bila uglavnom u društvenom vlasništvu,6 u procesu privatizacije provedenom u Hrvatskoj ogromna je prednost dana otkupu dionica od strane menadžera i zaposlenika. Ovaj način privatizacije nije pridonio restrukturiranju poduzeća i destimulirao je strana ulaganja. Prevlast tih velikih poduzeća u nekonkurentskom okruženju imala je za posljedicu i slab rast zaposlenosti kojim su na nesrazmjeran način kažnjeni siromašni – budući da su oni najmanje sposobni iskoristiti ograničene mogućnosti. Ovdje predložena strategija rasta ima za cilj upravo poticanje restrukturiranja poduzeća, otvaranja malih i srednjih poduzeća, pokretljivosti radne snage i poboljšanja kvalifikacija. To znači da, iako nije izričito usmjeren prema smanjenju nejednakosti, odnosno smanjenju relativnog siromaštva, predloženi plan reforme će neizravno pridonijeti ostvarenju tih ciljeva. 1.11. Predložene mikroekonomske reforme moraju biti ugrađene u stabilni makroekonomski i financijski okvir. U Hrvatskoj će to podrazumijevati rješavanje fiskalnih pitanja – i to posebno troškova za plaće, mirovine i zdravstvo i različite oblike državne pomoći općenito – te pitanja financijske stabilnosti – i to posebno onih koja se tiču regulacije bankarskog tržišta i nadzora nad bankama kako bi se spriječilo da brzi rast kredita i potencijalna nestalnost tečaja naruše kvalitetu portfelja. U ovom se izvješću ukazuje na nužnost brže dinamike fiskalne prilagodbe kako bi se uklonili razlozi zabrinutosti vezani za održivost duga. Općenito govoreći, smanjenje pro-cikličkih sklonosti u politikama i institucijama fiskalnog i financijskog sektora pomoći će Hrvatskoj da bude manje osjetljiva na šokove kojima je bila izložena tijekom prošlog desetljeća. 1.12. Iako se u planu reforme preporučuje brzo donošenje i provedba raznih politika i institucija ugrađenih u acquis EU-a, postoje dva područja – poljoprivreda i okoliš – gdje se predlaže drukčija vrsta strategije. U slučaju okoliša, predlaže se postupna provedba koja će strateški uvoditi ulaganja, dajući prednost onima kod kojih se opipljive koristi mogu ostvariti u kratkoročnom do srednjoročnom razdoblju. Kreatorima politike u Hrvatskoj moglo bi se svakako savjetovati da postupno uvedu samo neke od mjera koje su potrebne za podizanje standarda kvalitete zraka. Slična strategija predlaže se i za neke standarde koji se odnose na opskrbu vodom i kruti otpad. Na plan reforme na području okoliša također utječu razmatranja o učinkovitosti usmjerena uglavnom prema uvođenju tržišnih mehanizama za ublažavanje zagađenja i poticanje većeg sudjelovanja privatnog sektora radi smanjenja proračunskog opterećenja. Što se tiče poljoprivrede, preporučuje se usklađivanje postojećih instrumenata sa zahtjevima WTO-a i ZPP-a, ali uz smanjenje razina potpore ispod onih trenutno raspoloživih u okviru ZPP-a. U usporedbi s postojećom situacijom, ovaj bi scenarij ubrzao rast i popravio položaj siromašnih zbog nižih cijena hrane i većeg udjela hrane u njihovoj potrošačkoj košarici. Nadalje, postoji hitna potreba za povećanjem dinamike institucionalnog razvoja i razvoja ljudskog kapitala kako u 6 Opis poduzeća u društvenom vlasništvu može se naći u materijalu Slovenia: Economic Transformation and EU Accession, the World Bank, 1999, Poglavlje VI.

sektoru okoliša, tako i u poljoprivrednom sektoru. To su reforme čija će provedba trajati duže vrijeme. Institucije na području okoliša i poljoprivrede potrebne za provođenje takvih složenih politika zahtijevat će znatno povećanje sposobnosti Vlade u upravljanju njima.

C. PLAN REFORME –MEĐUSEKTORSKA PITANJA 1.13. Ovo izvješće naglašava pravne, institucionalne i političke dimenzije plana reforme. Možda je najvažnije međusektorsko pitanje potreba jačanja ljudskih i institucionalnih kapaciteta hrvatske javne uprave i sudstva za provedbu i izvršenje predloženih zakona, propisa i politika i za učinkovito upravljanje javnim sredstvima. Kad bi se napori usklađivanja ograničili samo na "proforma" prenošenje propisa EU-a, Hrvatskoj bi bile uskraćene ekonomske i socijalne koristi od tih politika koje bi mogle proizići iz djelotvorne provedbe. Previše se često događa da zakoni i propisi postoje, ali se ne primjenjuju zbog nedostatka razumijevanja o svrsi i primjeni zakona, nedostatka poticaja za poštivanje zakona i/ili provođenje zakona, politizacije državnih službenika, itd. Jednako tako, državna služba koja nije sposobna na strateški način odrediti prioritete u pogledu ulaganja i reformi, te koja ne može na pravi način razlikovati najjeftinija i učinkovitija tržišna rješenja za pružanje javnih dobara bit će veoma skupa, kako u fiskalnom, tako i u ekonomskom smislu. 1.14. Očita je hitna potreba za reformom javne uprave. Javni bi sektor trebao odrediti prioritete u pogledu učinkovitog funkcioniranja osnovnih sustava i sposobnosti, na primjer, upravljanja proračunom i ocjenjivanja alternativnih politika. Usporedno s drugim administrativnim reformama koje olakšavaju bolju koordinaciju u procesu donošenja odluka i ustroju same Vlade, potrebno je razvijati profesionalniju i depolitiziraniju državnu službu. Postoji jedno područje javne uprave koje trenutno posebno ometa restrukturiranje poduzeća, razvoj financijskog tržišta i investicijske klime općenito: loše funkcioniranje sudstva. Modernizacija sudova i izobrazba sudaca na trgovačkim sudovima presudna je za djelotvoran režim stečajnih postupaka koji, zauzvrat, može osigurati vlasnička i vjerovnička prava. Takva reforma potaknut će ulaganja i izravna strana ulaganja, što je bitno kako za rast, tako i za europske integracije. 1.15. Još jedno (s tim povezano) pitanje je Vladina sklonost "štićenju" radnih mjesta kroz skupe programe zaštite zaposlenja, npr. visoke otpremnine – ili kroz subvencije gubitaškim poduzećima u državnom vlasništvu. Problem sa zakonodavstvom koje štiti radnu snagu je taj da – iznad određenih granica koje su opravdane u svrhu socijalne zaštite – ono često dovodi do zaustavljanja potražnje za radnom snagom, a time i do pogoršanja problema nezaposlenosti, ometanja restrukturiranja poduzeća te manjeg broja novih radnih mjesta. Predloženim izmjenama i dopunama koje se trenutno nalaze pred Saborom na značajan bi se način riješili mnogi postojeći nedostaci u regulaciji tržišta rada u Hrvatskoj. Jednako tako, problem s povlasticama koje se daju poduzećima u državnom vlasništvu, posebno brodogradilištima, željeznici i poljoprivredno-prerađivačkim tvrtkama (kako putem izravnih transfera, tako i izuzećem od fiskalnih obveza, povoljnim kreditima i diskriminacijskom zaštitom) je taj da, iako se može činiti kako se njima štite radna mjesta, oni imaju upravo suprotan učinak. Odgađanjem restrukturiranja poduzeća u državnom vlasništvu, te sprječavanjem razvoja jednakih mogućnosti za privatna ulaganja i skretanjem oskudnih sredstava prema gubitaškim poduzećima, te politike destimuliraju ulazak

novih tvrtki, širenje postojećih tvrtki i istinsko otvaranje novih radnih mjesta. Acquis communautaire EU-a (posebno Smjernica o državnim potporama) upravo ima za cilj ograničiti ovu vrstu poremećaja. 1.16 Obrazovna reforma još je jedno područje koje je potrebno za jačanje tržišta rada u Hrvatskoj. Središnja vlada treba u tome odigrati presudnu ulogu. Na primjer, država sada kontrolira ulazne sadržaje i procese, dok su za odgovornost za rezultate u učenju nadležne škole. Trebalo bi biti suprotno. Država bi trebala škole smatrati odgovornima za rezultate u učenju i dati im slobodu te, po potrebi, i tehničku potporu da osmisle kako ih ostvariti. Hrvatska bi posebno trebala fleksibilno ustrojiti svoj sustav tercijarnog obrazovanja kako bi institucijama, fakultetima, studentima i tržištima dobavljača omogućila da se prilagode promjenama. 1.17. To je vezano za treće važno međusektorsko pitanje - fiskalnu reformu. Potrebno je naglasiti kako makro, tako i mikro dimenziju fiskalne prilagodbe odnosno njen nedostatak. Što se tiče makro dimenzije, pitanje koje zabrinjava je makroekonomska stabilnost. Nedovoljna prilagodba mogla bi gospodarstvo uvesti u začarani krug visokog javnog duga i niskih privatnih ulaganja i rasta, uz rizike financijske nestabilnosti. Što se tiče mikro dimenzije, fiskalna disciplina je osnova za osiguravanje pravila igre koja su istovremeno i stabilna i transparentna, te koja stoga mogu privući ulaganja na temelju tržišnih vrijednosti. Bez fiskalne discipline, poticaji za ulaganje u proizvodnju dobara, faktore, usluge ili ljudski kapital u najmanju su ruku narušeni, te najvjerojatnije vođeni nezdravim ekonomskim i financijskim izračunima. Preširoki javni sektor – Hrvatska ima jedan od najvećih javnih sektora u Europi – teret je za gospodarstvo i ometa prijelaz na tržišno gospodarstvo. 1.18. Još jedna međusektorska tema – koja se opet nadovezuje na prethodne – je nedostatak transparentnosti i ekonomskih informacija o socijalnom utjecaju nekih od najviše narušavajućih politika koje se trenutno provode u Hrvatskoj – posebno poljoprivredne. Ne samo da to djeluje kao smetnja tržišno orijentiranim reformama, već i nanosi štetu građanima s niskim dohotkom. Hrvatska bi trebala biti svjesna kako su socijalni troškovi nekih intervencionističkih poljoprivrednih politika "luksuz" koji si zemlja poput Hrvatske ne može priuštiti. 1.19. Konačno, postoji jedno međusektorsko pitanje sa širokim implikacijama za ulaganja i poslovno okruženje općenito: pravovremeni razvoj učinkovitog sustava katastra i zemljišnih knjiga. Potpuna obuhvaćenost sustavom katastra i zemljišnih knjiga apsolutni je prioritet. To nije neophodno samo zato da bi se osigurala vlasnička prava i time ujedno i druga stvarna prava i povoljna ulagačka klima. To je potrebno i zato da bi se bankama omogućilo proširenje ponude kredita (uz založna prava) malim i srednjim poduzećima, kako novima, tako i onima koja se šire. To je potrebno i zato da bi se promicala ulaganja i konsolidacija zemljišta u poljoprivredi, privukla izravna strana ulaganja u greenfield projekte, olakšalo ulaganje u nove turističke objekte, ubrzao proces privatizacije, promicalo ulaganje privatne štednje u nekretnine i financijske instrumente iza kojih stoje nekretnine, te proširio opseg financijskih instrumenata u koje smiju ulagati mirovinski fondovi i institucionalni ulagači. S obzirom na potencijal koji ova reforma ima u odnosu na mobilizaciju ulaganja i otvaranje novih radnih mjesta, ona predstavlja glavni prioritet Hrvatske na njenom putu prema održivom rastu.

D. STRUKTURA IZVJEŠĆA 1.20. Preostali dio ovog izvješća strukturiran je na sljedeći način: 1.21. Poglavlje 2. opisuje nedavna makroekonomska kretanja i izlaže ključna fiskalna pitanja, posebno zahtjeve u pogledu održivosti duga. Ono također sadrži financijsku procjenu reformi predloženih u ovom izvješću i mjera koje bi mogle biti potrebne u cilju prihvaćanja standarda i politika EU-a. Ispituju se alternativni scenariji približavanja održivim fiskalnim veličinama. Fiskalni je okvir presudan za donošenje odluke o prioritetima i redoslijedu reformi. Visoki javni izdaci u Hrvatskoj, visoki deficit javnog sektora i zabrinutost zbog održivosti duga predstavljaju veliku prepreku razvoju privatnog sektora, europskoj integraciji i održivom rastu. 1.22. Poglavlje 3. se usredotočuje na utjecaj regionalne liberalizacije trgovine na hrvatsko gospodarstvo. Mreža sporazuma o slobodnoj trgovini obuhvaća ne samo EU – kroz SSP – već i sporazume o slobodnoj trgovini sa zemljama SIE, zemljama CEFTA-e i drugim zemljama JIE. U tom se poglavlju nastoje objasniti poticaji i izazovi ulaska u paneuropsko područje slobodne trgovine koje je u nastanku. Ono osim toga sadrži procjenu utjecaja i odluka koje bi se mogle donijeti kako bi se osiguralo lakše i djelotvornije regionalno integriranje kroz povećane tokove izravnih stranih ulaganja. 1.23. Poglavlje 4. analizira slabosti hrvatske javne uprave. To je najvažnije "usko grlo" za napredak reformi. U poglavlju se analiziraju zahtjevi moderne države i predlaže se plan za reformiranje državne uprave, moderniziranje državne službe i jačanje donošenja odluka. Uvrštena je i kratka rasprava o jačanju regionalne i lokalne samouprave, zajedno s procjenom kako bi se svi ovi napori trebali integrirati u cjelovitu reformu i kojim bi se redoslijedom reforme trebale provoditi. 1.24. Poglavlje 5. preispituje status sektora poduzeća i financijskog sektora i utvrđuje ključne pravne, regulatorne i institucionalne prepreke restrukturiranju poduzeća, privatizaciji, te razvoju financijskog sektora. Neriješeno pitanje vlasništva nad zemljištem i imovinom i prijedlozi za njegovo rješavanje zauzimaju istaknuto mjesto u ovom poglavlju. U njemu se također istražuju drugi ključni čimbenici koji će pridonijeti poboljšanju ulagačke klime. U njemu se osim toga opisuju i politike i propisi koji će dovesti do većeg financijskog produbljivanja i povećanja financijske stabilnosti. 1.25. Poglavlje 6. analizira kako se zakoni, politike i institucije mogu preoblikovati u cilju povećanja učinkovitosti tržišta rada i tako olakšati restrukturiranje poduzeća i otvaranje novih radnih mjesta. Za to je, na primjer, potrebno izmijeniti propise o zaštiti zaposlenja, kao i mehanizme kolektivnog pregovaranja. U poglavlju se govori i o sukladnosti sa SSP-om i acquisom. Poglavlje završava analizom prijedloga za moderniziranje tercijarnog obrazovanja i istraživačkog sektora kako bi se stvorile vještine i poticala sinergija potrebna za gospodarski rast potaknut inovacijama. 1.26. Poglavlje 7. preispituje dosad učinjeni napredak i reforme koje će biti potrebne za ispunjenje zahtjeva iz SSP-a u energetskom sektoru i sektoru prijevoza. Ono se usredotočuje na institucionalne i regulatorne promjene potrebne za poticanje sudjelovanja privatnog sektora u pružanju infrastrukturnih usluga. Gdje je to moguće,

ispituju se vjerojatni troškovi i koristi od Vladinih ulagačkih planova i daju preporuke u cilju svođenja troškova na najmanju moguću mjeru i povećanja koristi od ulaganja na najveću moguću mjeru, s obzirom na ono što se traži za SSP. 1.27. Poglavlje 8. opisuje stanje okoliša u Hrvatskoj i daje procjene u pogledu ulaganja i tekućih troškova potrebnih za prihvaćanje ekoloških standarda EU-a. Te potrebe u pogledu ulaganja kvantificirane su prema različitim scenarijima reforme i, pod određenim pretpostavkama, raspodijeljene tijekom vremena. Korištenje tržišnih instrumenata, privatnih koncesija i analize troškova i koristi (cost-benefit analize) primjenjuje se u velikoj mjeri, i to radi smanjenja proračunskog opterećenja i povećanja ukupne učinkovitosti ulaganja. Na kraju se procjenjuje sukladnost zahtjeva iz SSP-a s Nacionalnim planom djelovanja za okoliš i predlaže strategija za ulaganja i institucionalne reforme. 1.28. Poglavlje 9. preispituje stanje u sektoru hrane i poljoprivrede, te napredak u glavnim reformama koje je Vlada dosad pokrenula. Potom se analiziraju učinci alternativnih strategija na dohodak i socijalni položaj poljoprivrednika. Takve politike naročito uključuju prihvaćanje Zajedničke poljoprivredne politike EU-a. Prihvaćanjem takve politike doći će do poboljšanja socijalnog položaja u odnosu na sadašnju situaciju. Međutim, uputno je tijekom tranzicije smanjiti razinu intervencije kako bi se poticalo tržišno natjecanje i poboljšao socijalni položaj. U poglavlju se ocjenjuju druga pitanja presudna za europsku integraciju. Ono završava s prijedlozima za ubrzanje reformi u poljoprivredno-prerađivačkoj djelatnosti i usklađivanje s institucijama i regulatornim sustavom EU-a.

2. MAKROEKONOMSKA I FISKALNA STRATEGIJA

2.1 Makroekonomski trendovi u devedesetim godinama odraz su nacionalnih izazova, jakih i slabih strana ekonomske politike i vanjskih šokova tijekom tog razdoblja. Uspostavljanje neovisne države dovelo je do rata sa svim njegovim socijalnim, fiskalnim i ekonomskim troškovima – domaći proizvod je pao za najmanje jednu trećinu. Mir je bio u najmanju ruku jednako skup u smislu ulaganja u obnovu, troškova ublažavanja socijalnih posljedica i prevladavanja hiperinflacije vrlo strogim programom stabilizacije. Kako se proizvodnja oporavljala, neopazice je došlo i do fiskalne popustljivosti. Rast plaća i kredita postao je neodrživ, no temeljne slabosti gospodarstva su isplivale na površinu tek s krizom u Rusiji 1998. godine, te još više nakon sukoba na Kosovu 1999. koji je za ishod imao nagli pad priljeva kapitala i prihoda od turizma.

2.2 Nova Vlada izabrana na početku 2000. je Hrvatsku izvela iz recesije i otvorila gospodarstvo svjetskom tržištu članstvom u WTO i CEFTA, poboljšanom suradnjom sa susjedima u Jugoistočnoj Europi i sklapanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) s EU. Ti su potezi potaknuli sveobuhvatne reforme s ciljem jačanja konkurentnosti gospodarstva na europskim tržištima uz nastavak razborite fiskalne politike koja je sposobna istodobno rješavati pretjeranu potrošnju i omogućiti velika ulaganja možebitno potrebna u sklopu integracije u EU.

2.3 U ovom je poglavlju ponuđen kratak pregled najvažnijih makroekonomskih trendova (dio A) i fiskalnih pitanja (dio B). Poglavlje se bavi i fiskalnim mjerama za održivost duga (dio C), a sadrži i prijedlog srednjoročne fiskalne strategije (dio D).

A. MAKROEKONOMSKI TRENDOVI

2.4 Nakon stjecanja neovisnosti 1991. godine, Hrvatska je zapala u sukobe koji su zahvatili zemlje bivše Jugoslavije, te je pretrpila znatan pad BDP-a i hiperinflaciju koja je 1993. dosegla 1.500 posto (Tablica 2.1). Nakon prestanka neprijateljstava, Hrvatska je u listopadu 1993. pokrenula stabilizacijski program koji je obuhvaćao antiinflacijske mjere monetarne i fiskalne politike, liberalizaciju tržišta deviza, korekciju cijena javnih infrastrukturnih poduzeća i kontrolu plaća u javnom sektoru. Sidro programa su činili drastično sustezanje fiskalne politike i uvođenje novog režima deviznog tečaja, čime je određena gornja granica intervencije. Ovim je mjerama ubrzo ustaljen tečaj7, a mjesečna inflacija je do kraja 1993. svedena gotovo

7 Za prva tri mjeseca programa je unaprijed najavljena stopa intervencije na strani deprecijacije valute (prema DM), dočim na strani aprecijacije nije najavljena razina na kojoj će se intervenirati. Intervencijski tečaj je bio najavljen na razini oko 20 posto ispod vrijednosti tečaja od 1. listopada 1993., praćen deprecijacijama od 3,5 i 3,3 posto u studenom odnosno prosincu. U stvari, tečaj je ostao na deprecijacijskoj intervencijskoj razini samo nekoliko dana prije no što je krenuo proces nominalne aprecijacije. Do kraja studenoga tečaj je nominalno aprecirao skoro 15 posto iznad listopadske intervencijske razine. U tom je trenutku HNB intervenirala i držala stalan tečaj do sredine veljače 1994. Zatim je ponovno dopušten plivajući tečaj pa je nastavljena postupnija nominalna aprecijacija sve do svibnja iste godine kada je uvedena nova valuta, kuna. Zoran Anušić i drugi, Put do niske inflacije: Hrvatska 1993/94., u izdanju Vlade Republike Hrvatske, 1995.

na ništicu. U svibnju 1994. je uvedena nova valuta, kuna, koja je pomoću režima kontroliranog plivajućeg tečaja uglavnom ostala stabilna prema njemačkoj marki sve do 1998. godine (Tablica 2.1).

2.5 Makroekonomska stabilizacija i poboljšano sigurnosno stanje poslužili su kao temelj gospodarskom oporavku 1994. godine, koji je uslijedio nakon kumulativnog pada realnog BDP-a od 36 posto u razdoblju 1990. do 1993. (Tablica 1). Između 1994. i 1997., rast BDP-a je u prosjeku iznosio 6,4 posto, pokretan uglavnom domaćom potražnjom i investicijama mahom u poslijeratnu obnovu. Poboljšano gospodarsko stanje u Hrvatskoj je potaknulo velik priljev kapitala kojim se financirao uvoz potrošačke robe i robe za obnovu. Bruto investicije su porasle s mršavih 10,5 posto BDP-a 1993. na 27,5 posto BDP-a 1997. Tijekom 1994. godine investicije su većim dijelom financirane povećanom javnom štednjom. Međutim, 1995. i 1996. došlo je do financiranja nedužničkim kapitalom, kako iz službenih izvora, tako i iz repatrirane inozemne štednje građana (Tablica 2.2).

Tablica 2.1: Hrvatska, ključni ekonomski pokazatelji, 1994-2002. 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Realni sektor (percentage share) Realni BDP 5.9 6.8 5.9 6.8 2.5 -0.9 2.9 3.8 5.2 Izvoz roba i usluga -- -- 9.8 7.6 3.9 0.7 12.0 8.7 1.2 Uvoz roba i usluga -- -- 6.8 25.1 -4.9 -3.5 3.7 9.3 88 Investicije -- -- 37.6 23.3 2.5 -3.9 -3.8 9.7 10.1 Privatna potrošnja -- -- -0.2 13.6 -0.6 -2.9 4.2 4.6 6.6 Prosj.infl.-cijene na malo 97.5 2.0 3.5 3.6 5.7 4.2 6.2 4.9 --2.2 Realne bruto plaće -- 34.0 12.3 21.0 12.6 10.2 7.0 3.9 6.0 Stopa nezaposlenosti (ILO) -- -- 10.0 9.9 11.4 13.6 16.1 15.8 14.8 (in % of GDP) Izvoz roba i usluga 45.8 38.6 40.2 41.1 39.6 40.9 47.1 49.1 46.0 Uvoz roba i usluga 45.9 49.5 49.7 56.8 49.2 49.3 52.3 54.7 54.8 Ukupna bilanca opće države 1.5 -1.4 -2.2 -3.1 -2.0 -8.2 -6.0 -6.8 -4.8 Izdaci 44.1 48.9 51.9 51.3 53.8 57.0 53.2 53.5 51.7 Javni dug 1/ 34.5 30.3 31.7 35.6 42.3 54.1 57.8 60.9 60.6 Eksterni računi Saldo tek.računa pl. bilance 4.9 -7.5 -4.8 -12.5 -6.7 -7.0 -2.4 -3.8 -6.9 Izravna str. ulaganja 0.8 0.6 2.6 2.6 4.3 7.3 5.8 8.1 4.4 Bruto vanjski dug 20.7 20.2 26.7 37.1 44.8 50.1 60.0 57.9 68.1 Pričuve (mjeseci uvoza) 2.4 2.5 2.8 2.7 3.2 3.7 4.4 5.2 5.6

1/: Javni dug koji se navodi ovdje i na drugim mjestima u ovom izvješću predstavlja širu definiciju javnog duga od one koja se trenutačno koristi u MMF-ovom Stand-by aranžmanu. Dug ovdje uključuje domaći i vanjski dug središnje države, plus java jamstva (financijska i činidbena jamstva, ali ne i međuvladina jamstva), plus kratkoročne obveze zdravstvenog sektora, te ostale dospjele obveze javnog sektora i izravne dugove svih jedinica lokalne samouprave. U ovoj tablici, su revidirani podaci za 1994. i 1995., tako da bude obuhvaćen i dug podmiren u sklopu sporazuma Pariškog i Londonskog kluba 1996. (vidi fusnotu 10) Izvor: Hrvatska narodna banka i Ministarstvo financija

2.6 Uvoz je tijekom rata bio smanjen uslijed iznimno niske domaće potražnje, što je tijekom ratnog razdoblja rezultiralo viškom na tekućem računu platne bilance. Međutim, kako je poslijeratna obnova bila financirana priljevom kapitala, suficit od 4,9 posto BDP-a 1994. se naglo pretvorio u deficit od 7,5 posto BDP-a 1995. godine. Financiranje deficita po tekućem računu zaduživanjem (Tablica 2.2) je bilo olakšano time što su međunarodna financijska tržišta povoljno ocijenila kreditnu sposobnost Hrvatske i omogućila joj pristup stranim izvorima sredstava pod povoljnim uvjetima.8 Obzirom na razmjerno nisku vanjsku zaduženost Hrvatske (oko 20 posto BDP-a 1994. i 1995.) i nakon dva uspješna reprogramiranja duga Pariškom klubu (1995.) i Londonskom klubu (1996.), sve tri glavne agencije za ocjenu kreditne sposobnosti su povećale svoje ocjene hrvatske kreditne sposobnosti na najnižu razinu investicijske ocjene već početkom 1997.9

2.7 Kapitalni priljevi su potaknuli rast depozita, što je, zajedno sa restrukturiranjem i privatizacijom banaka, pospješilo potražnjom potaknutu naglu ekspanziju domaćih kredita. Godišnji porast kreditiranja domaćinstava je dosegao vrhunac od 94 posto na kraju 1997. (pošavši s niske osnovice), dok su krediti poduzećima porasli za 40 posto. Većina tih kredita bila je denominirana u stranoj valuti ili indeksirana prema stranoj valuti. Brzi rast kredita, sve veća javna potrošnja i snažan porast plaća10 financirali su neodrživu ekspanziju privatne potrošnje i investicija tijekom 1997. Realni rast BDP-a je dosegao 6,8 posto, no istodobno je došlo do naglog porasta uvoza, što je dovelo do dvoznamenkastog deficita tekućeg računa platne bilance u 1997. godini.

2.8 Prociklična fiskalna politika je preokrenula fiskalni suficit Hrvatske u deficit u rasponu od 1,5 posto do 3 posto BDP-a u razdoblju 1995. - 1998. Rashodi opće države - pokretani obnovom i povećanjem plaća i socijalne potrošnje –porasli su s 44 posto BDP-a 1994. godine na 57 posto BDP-a 1999. godine. Hrvatske vlasti su oklijevale sa stezanjem fiskalne politike i obuzdavanjem fiskalnih rashoda.

2.9 Umjesto toga je 1998. godine restriktivna bila monetarna politika. Iako su te mjere pomogle u smanjivanju deficita tekućeg računa na 7 posto BDP-a, rast kredita ubrzo je obuzdan i krajem 1998. uslijedila je recesija. Iz toga proistekla recesija je prema kraju 1998. pogoršana krizom u Rusiji i izbijanjem oružanog sukoba na Kosovu u svibnju 1999. Tečaj, koji se od stabilizacijskog programa iz 1993. kretao u uskom rasponu, je u razdoblju od sredine 1998. do sredine 1999. oslabio za 12 posto. Deprecijacija se pokazala teškim teretom za mnoge dužnike koji su bili posuđivali u stranoj valuti (ili uzimali kredite indeksirane prema stranoj valuti), ali čiji je prihod uglavnom bio u kunama. Pad BDP-a u 1999. godini je doveo do smanjenih poreznih prihoda i viših subvencija i transfera, što je rezultiralo rastom fiskalnog deficita na 8,2 8Hrvatska je 1997. izdala 3 euroobveznice u vrijednosti od 300 milijuna USD, 300 milijuna DM, 700 milijuna ATS ,te jednu euroobveznicu 1998. (15 milijardi pezeta) s dospijećem od 5, 7, 5, odnosno 3 godine. Marža na sve obveznice nije premašivala 100 bazičnih bodova u odnosu na referentne obveznice. 9Sporazumima s Pariškim i Londonskim klubovima vjerovnika riješeno je pitanje koji će udio vanjskog duga bivše Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije (SFRJ) biti pripisan Hrvatskoj, te kako će se reprogramirati otplata. Pariški klub je Hrvatskoj pripisao 1.087 milijuna USD, što je uključivalo dugovanja bivše SFRJ koja su ugovorile pravne osobe iz Republike Hrvatske, kao i 28,5 posto duga za koji je ugovore sklopila, ili jamčila, bivša SFRJ, a koji nije mogao biti izravno pripisan ni jednoj od zemalja sljednica. Londonski klub je Hrvatskoj pripisao 1.462 milijuna USD. 10Potrošnja u 1997. godini je pospješena i jednokratnim učinkom očekivanja od uvođenja poreza na dodanu vrijednost u siječnju 1998.

Tablica 2.2:Tokovi kapitala 1993-2001(milijuni USD)

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001A. SALDO TEKUĆEG RAČUN A 637 711 - -956 - - - -439 -617B. KAPITALNI I FIN ANCIJSKI -389 -262 1096 1995 2652 1469 2373 1203 1160 B1. Kapital 0 0 0 16 21 19 25 21 133 B2. Financijski račun, isklj. pričuve 78 481 1539 2512 3058 1601 2726 1764 2340 1. Izravna ulaganja 102 110 109 486 347 835 1413 1077 1368 1.1. U inoz . -19 -7 -5 -24 -186 -98 -45 0 -144 1.2. U Hrv.C ti

120 117 114 511 533 932 1458 1077 1512 2. Portfeljna ulaganja 0 11 5 628 577 15 570 722 716 2.1. Aktiva 0 1 0 6 11 0 0 0 -6 2.2. Obveze 0 10 5 622 566 15 571 722 722 3. Ostala ulaganja -24 360 1425 1398 2134 752 743 -35 256 3.1. Aktiva -166 -16 419 794 171 349 -118 -848 311

od čega valuta i depoziti nebankarskog i nevladinogsektora 45 174 887 1381 494 -15 0 0 1893

3.2. Obveze 142 376 1006 603 1963 403 860 813 -55

od čega isplate dugoročnih zajm ova m onetarnimvlastim a i Vlad i 4 125 112 350 220 248 297 235 167

od čega isplate dugoročnih zajm ova bankam ai ostalim sektorim a 150 174 306 494 1595 1487 1360 1177 925

B3. P ričuve (HN B) -467 -743 -443 -533 -428 -152 -378 -582 -C. NETO POGREŠKE I PROPUSTI -249 -449 311 - -139 -16 -975 -764 -543

posto BDP-a. Krajem 1999. javni je dug porastao na 54,1 posto BDP-a, znatno više od onog u 1994. godini, što je dovelo do zabrinutosti oko održivosti takve razine duga.11

2.10 Nejako gospodarstvo i presušivanje priljeva repatriranih depozita (Tablica 2.2) razotkrili su temeljnu nesolventnost skupine brzo-rastućih srednje velikih privatnih banaka.12 Mnoge od njih su privukle devizne depozite ponudom visokih kamata i ta sredstva iskoristila za odobravanje sve rizičnijih kredita, često “insajderima” i poduzećima u gubicima. Posljedica je bila brzo nagomilavanje nenaplativih kreditnih potraživanja. Kriza likvidnosti u jednoj od najvećih takvih banaka pokrenula je krizu povjerenja u te brzo narasle banke.

2.11 Hrvatska narodna banka je intervenirala u 17 banaka u poteškoćama na koje je otpadalo 17 posto ukupne aktive bankarskog sektora 1998. i 1999. godine.

2.12 Usporedo s fiskalnim i financijskim slabostima, izvoz robe je sredinom i krajem devedesetih stagnirao na oko 4,5 milijardi USD. Za razliku od drugih zemalja Srednje i Istočne Europe (SIE), u sastavu robnog izvoza je došlo do malih promjena, a izvoz u EU je zapravo pao. Iako bi se objašnjenje za tako slabe rezultate moglo naći u činjenici da Hrvatska nije imala status povlaštenog trgovinskog partnera EU i da nije 11 Fiskalno ponašanje u 1997. i 1998. godini je vjerojatno bilo puno ekspanzivnije nego što fiskalni podaci upućuju. U tim godinama su preuzete mnoge potencijalne obveze na temelju vladinih jamstava za zaduženja kroničnih gubitaša kao što su brodogradilišta ili agrokombinati. Budući da postoji velika vjerojatnost aktiviranja tih jamstava, njihovo izdavanje tijekom dotičnih godina predstavljalo je neizravnu subvenciju koja je vjerojatno imala stimulativan učinak na agregatnu potražnju. Navodi o javnom dugu obuhvaćaju domaći i vanjski dug središnje države i sve javna jamstva (uključujući financijska i činidbena jamstva, no ne i međuvladina jamstva), te sve kratkoročne nepodmirene obveze zdravstvenog sektora i drugih javnih sektora i izravni dug svih jedinica lokalne samouprave. 12 Broj banaka u zemlji je brzo rastao do 1996., pri čemu se broj velikih i malih banaka neznatno mijenjao, ali je segment srednje velikih banaka jačao sa 6 u 1993. na 21 1998. godini, a njihova ukupna aktiva sa 140 milijuna USD na 1,4 milijarde. Vidi: Velimir Šonje i Boris Vujčić, “Hrvatska u drugoj fazi tranzicije (1994 - 1999.)" Publikacije Hrvatske narodne banke, prosinac 1999. Vidi i: “Studija o stanju u financijskom sektoru.”

sudjelovala u Paneuropskom sustavu kumulacije podrijetla, ipak se čini da su za to važniji razlozi bili ograničeno restrukturiranje poduzeća te nedostatna ulaganja u nove tehnologije.13

2.13 Opći i predsjednički izbori početkom 2000. su stubokom promijenili politički krajobraz Hrvatske. Koalicija šest stranaka pod vodstvom socijaldemokrata osvojila je skoro dvotrećinsku većinu u parlamentu. Nova vlada je ubrzo pokrenula politiku integriranja Hrvatske u strukture međunarodne suradnje, kao što su program NATO-a Partnerstvo za mir i Svjetska trgovinska organizacija, ali i ubrzanog integriranja u europske institucije. Sklopljeni su mnogi bilateralni ugovori o slobodnoj trgovini, kao i trgovinski sporazum s državama EFTA-a, te SSP.14 Gospodarska strategija nove vlade je između ostaloga predviđala fiskalne prilagodbe, ograničenje rasta plaća i provedbu strukturnih reformi.

2.14 Jedan od težih izazova u Hrvatskoj je velika nezaposlenost i mali broj novootvorenih radnih mjesta. Čak i tijekom razdoblja brzog rasta između 1994. i 1997. godine, stopa nezaposlenosti se uporno zadržala na visokoj razini od 10 posto. Tijekom recesije nezaposlenost je porasla na 13,6 posto u 1999. godini. Gospodarski oporavak nije popraćen razmjernim rastom zaposlenosti pa je u razdoblju 2000. – 2002. nezaposlenost nastavila rasti do 16 posto, prema opće-prihvaćenoj definiciji ILO-a (Tablica 2.1). Niska stopa zaposlenosti u Hrvatskoj je uvelike odraz niske stope stvaranja novih radnih mjesta za koju postoji niz razloga – od nepogodnog ozračja za ulaganja, visoke cijene rada, nefleksibilne strukture plaća i krutih zakonskih mehanizama zaštite radnika. Hrvatski rezultati u pogledu restrukturiranja poduzeća, privatizacije, privlačenja izravnih stranih ulaganja u nove projekte (greenfield) te općenito stvaranja poticajnog okružja za razvoj međunarodno konkurentnog privatnog sektora zaostaju za drugim zemljama SIE kandidatima za ulazak u EU. Nerestrukturiranost poduzeća je temeljni uzrok slabih financijskih rezultata hrvatske industrije. Ilustracija tome je neto gubitak od 5,8 posto BDP-a u 1999. godini kao i nagli rast nepodmirenih dospjelih obveza u gospodarstvu i sve veća učestalost neplaćanja.

2.15 Djelomice reagirajući i na ove probleme, nova Vlada RH, koja je mandat započela početkom 2000., pokrenula je i provedbu srednjoročnog programa reformi. Vlasti su ubrzo krenule s daljnjim restrukturiranjem i privatizacijom bankarstva i liberalizacijom trgovinskog režima. Vlada je uvela trostupni sustav mirovinskog osiguranja koji uključuje kapitaliziranu privatnu štednju u drugom stupu koja je obvezna za sve radnike mlađe od 40 godina. Cijeli niz reformi je trenutačno u različitim fazama pripreme odnosno provedbe s ciljem poboljšanja uvjeta za ulaganje u Hrvatsku. Pooštrena su proračunska ograničenja za državna poduzeća, izrađene su izmjene i dopune Zakona o stečaju i provodi se plan djelovanja za uklanjanje administrativnih prepreka ulaganjima. Parlamentu su poslane važne promjene Zakona o radu usmjerene na jačanje fleksibilnosti tržišta rada. U provedbi su i ključne reforme 13 Nekonkurentnost ne ukazuje na precijenjen tečaj kune (vidi: Studija o stanju u vanjskoj trgovini i “Republika Hrvatska: odabrane teme i statistički dodatak,” IMF Country Report br. 02/179, kolovoz 2002. 14Hrvatska je primljena u WTO 2000. godine. Od lipnja 2002. je potpisala bilateralne ugovore o slobodnoj trgovini s Makedonijom, Slovenijom, Bosnom i Hercegovinom, Mađarskom, Češkom, Slovačkom, Poljskom, Turskom i Bugarskom. U veljači 2001. Hrvatska je potpisala ugovor o slobodnoj trgovini sa zemljama EFTA-e, a Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) s EU u listopadu 2001. Trenutačno se preko 90 posto hrvatske trgovine odvija u preferencijalnom režimu.

na sljedećim područjima: upravljanje javnim rashodima, Zakon o trgovačkim društvima (radi zaštite vlasničkih prava manjinskih dioničara), te uvođenje integriranog sustava katastra i zemljišnih knjiga.15

2.16 Osim poduzimanja strukturnih reformi, Vlada koja je došla na vlast 2000. godine izmijenila je i mjere makroekonomske politike. Stezanje fiskalne politike (vidi dio B u nastavku) otvorilo je put prema smanjenju kamatnih stopa. Poboljšano je povjerenje poduzetnika i potrošača, a privatna potrošnja je rasla brže od rasta BDP-a u razdoblju 2000.-2002. Neto rast izvoza je – olakšan gospodarskim oporavkom u Europi, prethodnom deprecijacijom realnog tečaja i oporavkom turizma – doprinio rastu u 2000. godini. Sljedeće godine je došlo do daljnjeg porasta izvoza uslijed povlaštenog trgovinskog statusa koji je odobrila EU. Oporavak privatnih ulaganja je dao dodatni doprinos ukupnom oporavku rasta tijekom 2001. i 2002. Od 2000. godine oporavljeno gospodarstvo u prosjeku raste po stopi od blizu 4 posto. Tečaj je ostao prilično stabilan, a inflacija jednocifrena. Bankarstvo se izvuklo iz krize i ojačano je povjerenje u bankarski sustav. Hrvatsko bankarstvo – u kojem je razina stranog vlasništva najviša među tranzicijskim zemljama – je dobro kapitalizirano, profitabilno i znatno je unaprijedilo sustave upravljanja rizikom. Restriktivna fiskalna politika i porast prihoda od turizma su pripomogli smanjenju deficita tekućeg računa platne bilance u 2000. i 2001, dok su se devizne rezerve popele na preko 5 mjeseci uvoza.

2.17 Usprkos značajnom napretku u fiskalnoj prilagodbi (javni dug je u razdoblju 1999-2002. pao za 5 postotaka BDP-a), deficit robne razmjene skočio je u 2002. na skoro 7 posto BDP-a. Korijeni toga pogoršanja u vanjskoj bilanci nalaze se u brzoj i neodrživoj ekspanziji kredita. Krediti privatnom sektoru skočili su u 2002. za 30 posto, potaknuti kako žestokom borbom za udio na tržištu u bankovnom sektoru, tako i velikom likvidnošću i lakim pristupom inozemnim kreditima koji su banke imale. Uočivši potencijalnu opasnost za makroekonomsku stabilnost koju bi takvo kreditno ‘pregrijavanje’ moglo izazvati, HNB je u siječnju 2003. objavila uvođenje novih propisa, čiji je cilj bio smanjiti rast kredita, a uvela je i nove propise za neto otvorene pozicije banaka.

2.18 Daljnje smanjenje proračunskog deficita (blizu 5 posto BDP-a u 2002.), olakšalo bi vraćanje deficita robne razmjene na održiviju razinu od oko 3,5 posto BDP-a. Daljnje smanjenje proračunskog deficita potrebno je i da bi se ozbiljno počeo smanjivati udio javnog duga u BDP-u. Udio javnog duga u BDP-u rastao je svake godine od 1995. do 2001.16 Kao što je pokazalo iskustvo raznih novonastalih zemalja, čak i umjereno visok javni dug može postati neodrživ ako dođe do brze deprecijacije domaće valute, osobito ako porastu marginalni troškovi zaduživanja. Vlada je suočena s izazovom jačanja svojih napora u fiskalnoj prilagodbi i provedbi strukturnih reformi,

15 Mnoge od reformi iz Okvira 1 podržava svojim projektima Svjetska banka. Program reformi koji se podupire Zajmom za strukturnu prilagodbu, odobrenim na Kreditnom odboru u prosincu 2001., uključuje: unaprjeđenje upravljanja javnim izdacima, povećanje fleksibilnosti tržišta rada, jačanje tržišnih institucija i konkurentnosti gospodarstva, poboljšanje stečajnog sustava i poboljšanje uvjeta za otvaranje novih poduzeća. Mirovinsku reformu Svjetska banka podržava zajmom koji je osmišljen u cilju jačanja ključnih institucija koje nadziru mirovinski sustav. Banka podupire i prvih pet godina provedbe projekta moderniziranja katastarskog i zemljišno-knjižnog sustava. 16 Navodi o javnom dugu obuhvaćaju domaći i vanjski dug središnje države i sva javna jamstva (uključujući financijska i činidbena jamstva, no ne i međuvladina jamstva), te sve kratkoročne nepodmirene obveze zdravstvenog sektora i drugih javnih sektora i izravni dug svih jedinica lokalne samouprave.

kako bi potaknula restrukturiranje poduzeća, te jačanje konkurentnosti gospodarstva koje bi generiralo nova radna mjesta.

B. FISKALNA PITANJA

2.19 Usporavanje rasta gospodarstva koje je počelo 1999. dovelo je do smanjenja poreznih prihoda (posebno neizravnih poreza) i povećanja subvencija i transfera, ishod čega je bio porast fiskalnog deficita na preko 8 posto BDP-a na obračunskoj osnovi. Vlada je početkom 2000. godine poduzela korake za obuzdavanje fiskalnog deficita pri čemu se prvenstveno usredotočila na rezanje potrošnje. Unatoč padu prihoda za 2 posto BDP-a između 1999. i 2002., fiskalni deficit je bio smanjen s 8,2 na 4,8 posto BDP-a kao posljedica znatnijeg smanjenja rashoda u vrijednosti 5,3 posto BDP-a.17

2.20 Međutim, neki od rezova u rashodima poduzeti na početku ovog političkog ciklusa nisu se održali. Na primjer, smanjenje kapitalnih rashoda je do 2002. godine skoro u potpunosti poništeno izuzetno ambicioznim programom izgradnje autocesta. Trendovi socijalnih transfera, koji su tijekom 2000. i 2001. djelomično racionalizirani, su već u nekoj mjeri krenuli u suprotnom smjeru tijekom 2002., dok bi politički pritisci u zadnjoj godini mandata mogli dovesti do daljnjeg povećanja socijalnih transfera u 2003. godini. Javni dug prema najširoj definiciji (koja obuhvaća sva izdana jamstva i nepodmirene dospjele obveze) je već premašio razinu od 60 posto BDP-a. Pri sadašnjim razinama duga, nastavak velikih primarnih fiskalnih deficita – u prosjeku 4,5 posto BDP-a u razdoblju 1999 – 2002. – doveo bi do eksplozivnog rasta zaduženosti u nedostatku prihoda od privatizacije. Kako će prihodi od privatizacije za nekoliko godina vjerojatno presušiti, Vlada bi trebala nastaviti s fiskalnom prilagodbom započetom 2000. godine i približiti primarni fiskalni deficit nuli, kako bi se osigurala održiva zaduženost (Dio C). Budući da je porezno opterećenje već vrlo visoko – 9 postotnih bodova (p.b.) BDP-a više od prosjeka zemalja SIE i otprilike na razini prosjeka petnaest zemalja EU-a – spuštanje fiskalnog deficita na održivu razinu će zahtijevati daljnje smanjivanje javnih rashoda. Ukoliko će Vlada ustrajati na svom cilju pridruženja Europskoj uniji, izazovi ovakve fiskalne prilagodbe će biti otežani potrebom da se postupno izvrše i troškovi za investicije predpristupnih prilagodbi, kao i investicije povezane s reformskim programom Vlade koji je već u tijeku. Ovi rashodi su zajedno procijenjeni na oko 5,8 posto BDP-a godišnje.

2.21 U cilju utvrđivanja ključnih pitanja o kojima ovisi fiskalna strategija, obavljen je pregled trendova javnih prihoda i rashoda u Hrvatskoj te njihova usporedba s trendovima u EU i zemljama koje joj pristupaju.

17Napredak u fiskalnoj konsolidaciji ostvaren tijekom 2002. godine je u stvarnosti bio nešto veći nego što pokazuju podaci. Gubitak prihoda zbog reforme mirovinskog sustava (uvođenje stupa kapitalizirane privatne štednje podrazumijeva tranzicijski deficit od oko 1,3 posto BDP-a) su u velikoj mjeri neutralni s gledišta štednje/investicija, jer se tranzicijski deficit sustava prebija s povećanjem privatne štednje u istom iznosu.

Fiskalni trendovi 18

2.22 Potrošnja javnog sektora je rasla u godinama oružanog sukoba (1991. – 1995.), radi potrebe uvođenja nove razine vlasti i prvenstveno radi sredstava usmjerenih na ratne napore (vojni rashodi su u tom razdoblju porasli za 4,5 posto BDP-a) i rashoda za obnovu stambenih objekata (porast za 2,8 posto BDP-a). Rezultat toga je bio rast državne potrošnje s 39 posto BDP-a 1991. na 49 posto do kraja rata. Ovakva ekspanzija se dogodila unatoč znatnom smanjenju realnih mirovina i plaća u javnom sektoru, što je predstavljalo dio stabilizacijskih mjera za smanjenje fiskalnih pritisaka. Bez obzira na to, javni rashodi su i u poraću nastavili rasti, uslijed aktivnosti u obnovi i, ponajviše, nemogućnosti Vlade da se odupre socijalnim zahtjevima usmjerenim na brzi povrat na predratne razine potrošnje. Dok su u razdoblju 1995. – 2002. vojni rashodi smanjeni za 7,3 posto BDP-a, socijalni rashodi su porasli za isti iznos. I dok su rashodi za obnovu ostali nepromijenjeni, rashodi za cestogradnju su porasli za 1,4 posto BDP-a.

2.23 To je za posljedicu imalo da je između 1991. i vrhunca 1999. državni sektor, mjeren kao udio rashoda u BDP-u, porastao za preko 18 p.b. BDP-a. Hrvatska je razvila jedan od najvećih javnih sektora u regiji, što je suprotno trendovima u većini zemalja kandidata za ulazak u EU u kojima je javni sektor uglavnom smanjen (Tablica 2.3).

Tablica 2.3 – Rashodi konsolidirane opće države u odabranim zemljama ( udio u BDP-u, %) 1991.-93. 1997.-99. Razlika 2001.

Bugarska 42,5 36,0 -6,5 38,7 Hrvatska 3377,,77 5511,,77 1144,,00 5533,,55 Češka 36,0 41,7 5,7 45,2 Mađarska 51,7 48,0 -3,7 45,8 Poljska 44,2 1/ 44,9 -0,7 46,0 Rumunjska 36,8 34,8 -2,0 33,8 Slovenija 46,1 43,8 -2,3 44,5 Baltičke zemlje 3/ 38,9 2/ 40,0 1,1 35,8 EU 154/ 51,4 2/ 47,9 -3,5 46,4 Kohezijske zemlje 5/ 45,0 2/ 41,9 -3,1 40,7 Izvor: Statistika državnih financija, MMF; baza podataka Svjetske banke, 1/ samo za 1994.; 2/ samo za 1995.; 3/ Estonija, Litva i Latvija; 4/ ne obuhvaća neto posudbe, 5/ Španjolska, Grčka, Portugal i Irska (ne obuhvaća neto posudbe).

2.24 U pokušaju da preokrene ovaj trend, Hrvatska je 2000. godine pokrenula proces fiskalne konsolidacije. Uz pomoć MMF-ovog stand-by aranžmana, potrošnja je smanjena s 57,0 posto BDP-a 1999. na 51,7 posto 2001. godine. Fiskalna prilagodba je provedena smanjenjem realnih plaća u javnom sektoru (pravi učinak čega se osjetio tek 2001. godine), nabave roba i usluga te kapitalnih rashoda 2001. (iako je trend potonjih preokrenut 2002. godine uslijed pokretanja ambicioznog programa gradnje autocesta). Međutim, unatoč uvedenim poboljšanjima, Hrvatska još uvijek odskače sa svojim pokazateljima javnih rashoda. Hrvatska javna potrošnja i njene ključne sastavnice još uvijek su na puno višoj razini nego u većini relevantnih usporedivih 18Analiza je izvršena na temelju podataka o proračunu konsolidirane opće države na obračunskoj osnovi, što predstavlja definiciju koja je šira od one koja je korištena za pripremu PEIR-a (Svjetska banka 2002a). Ona obuhvaća državni proračun, izvanproračunske fondove, HAC i HC, Hrvatski fond za privatizaciju, Agenciju za osiguranje štednih uloga i rehabilitaciju banaka, te jedinice lokalne uprave.

država (Tablica 2.4): ukupni rashodi proračuna konsolidirane opće države su za preko 10 posto BDP-a viši od prosjeka u zemljama SIE i kohezijskim zemljama, a 7 posto BDP-a viši od europske petnaestorice; plaće su preko 60 posto više od prosjeka zemalja SIE; transferi i subvencije su na gornjoj granici unutar grupe usporedivih zemalja, dok su kapitalni rashodi u prosjeku 2 do 3 posto BDP-a viši od istih rashoda u usporedivim zemljama.

Tablica 2.4 – Rashodi konsolidirane opće države po ekonomskoj klasifikaciji 1995. – 2001., postotni udio u BDP-u

Hrvatska 2002.* Hrvatska 95.-01. Prosj. SIE1/ Prosj. kohezijske zemlje2/

Prosj. EU15

Ukupni rashodi i neto posudbe

51,7 52,8 41,0 40,1 46,9

Tekući rashodi 44,1 45,9 36,7 35,7 43,2 Robe i usluge 22,1 25,2 16,7 16,7 20,2 Plaće 11,0 11,9 7,2 11,3 10,6 Ostale robe i usluge2/ 11,1 13,3 9,0 5,4 9,6 Otplata kamata2/ 2,1 1,6 3,2 5,3 4,7 Subvencije i tekući transferi2/

19,9 19,1 16,8 13,7 18,3

Kapitalni rashodi2/ 7,1 6,2 4,4 5,2 4,0 Neto posudbe2/ 0,5 0,7 3,2 -2,4 -2,1 Izvor: Statistika državnih financija, izvješća osoblja MMF-a, baza podataka Svjetske banke. *Preliminarni podaci; 1/ Bugarska, Češka, Mađarska, Poljska, Rumunjska, Slovačka, Slovenija i 3 baltičke zemlje; 2/za razdoblje 1995. - 2000.

Moguća područja smanjenja rashoda

2.25 Na temelju usporedbe funkcionalne klasifikacije rashoda s odabranim skupinama zemalja (Tablica 2.5), jasno je da postoje mogućnosti za znatna smanjenja potrošnje u javnom zdravstvu, socijalnoj zaštiti i prometu. U slučaju zdravstva, a unatoč nedavnim reformama, malo je vjerojatno da će doći do kratkoročnih ušteda obzirom na potrebu nadoknađivanja troškova održavanja koji su u zadnjih deset godina odlagani. Socijalna zaštita je previsoka i nastavlja rasti iznad prosjeka EU. Sustav socijalne skrbi pati od neodgovarajuće usmjerenosti i preklapanja naknada, pa bi racionalizacija na tom polju polučila znatne uštede i poboljšanje usluga.19 U sustavu se važan dio naknada dodjeljuje ratnim veteranima – što je vrsta rashoda koje usporedive zemlje nemaju. U slučaju prometa, ambiciozan program ulaganja u ceste i autoceste (u sklopu kojeg će vrhunac rashoda nastati u 2003. i 2004. godini) diže javnu potrošnju na razinu 2,5 posto BDP-a višu nego u usporedivim zemljama.

2.26 Iako nije toliko značajna, usporedba sa skupinama drugih zemalja pokazuje da i u području obrane ima prostora za daljnje uštede. To bi se uglavnom moglo postići na području plaća – u skladu s Vladinom strategijom smanjenja broja vojnog osoblja koju podupire NATO.

19 Vidi pojedinosti u Svjetska banka (2001.).

Table 2.5 – Rashodi konsolidirane opće države po funkcionalnoj klasifikaciji 1995. – 2001., postotni udio u BDP-u

Hrvatska 2002.*

Hrvatska 95.-01.

Prosj. SIE 1/

Prosj. kohez.

zemalja

Prosj. EU15

Ukupni rashodi 51,3 52,1 40,8 42,5 48,3

Opće javne usluge 2,9 3,0 2,7

Obrambeni poslovi i usluge 2,4 5,1 1,6 2,42/ 2,02/

Poslovi javnog reda i sigurnosti 2,8 2,9 2,0

Poslovi i usluge obrazovanja 4,8 4,0 5,2 5,02/ 5,32/

Zdravstveni poslovi i usluge 7,1 7,2 5,0 5,12/ 6,62/

Socijalna zaštita i skrb 18,7 16,8 13,4

Stambeno-komunalno gospodarstvo 3,1 3,8 2,0

Rekreacijski, kulturni i vjerski poslovi 1,3 1,3 1,1

Gorivo i energetika 0,0 0,0 0,3

Poljoprivreda, šumarstvo, lov i ribolov 1,1 0,8 1,3

Rudarstvo, proizvodnja, građevinarstvo 0,3 0,6 0,2

Promet i veze 4,0 3,8 2,1

Ostali ekonomski poslovi i usluge 0,6 0,6 1,1

Rashodi nerazvrstani u glavne grupe 2,1 2,2 2,7 Izvor: Statistika državnih financija, izvješća osoblja MMF-a, baza podataka Svjetske banke, procjene stručnjaka. * - Preliminarni podaci; 1/ 1995. – 2000.: Bugarska, Češka, Mađarska, Poljska, Rumunjska, Slovačka, Slovenija i 3 baltičke zemlje; 2/ samo za 1997.

Struktura prihoda i porezni sustav

2.27 Rast potrošnje u devedesetim godinama je djelomice omogućen znatnom mobilizacijom prihoda. Između 1991. i 1998. godine, naplata poreza je ukupno porasla za 15 posto BDP-a, s time da su prihodi od poreza 1998. dosegli udio od 47 posto BDP-a. Porast prihoda je, pak, omogućen uzastopnim reformama poreznog sustava (započetima 1993. godine), kao i poboljšanjima u funkcioniranju poreznih službi. Vlada je izmijenila stare vrste izravnih poreza i uvele nove poreze kao što su trošarine, te prirez na porez na dohodak. Porez na dodanu vrijednost (PDV) po jedinstvenoj stopi od 22 posto uveden je 1998. godine. Stopa PDV-a je među najvišima u Europi – prosjek u zemljama EU je 19,4 posto, a prosjek zemalja SIE iznosi 20,5 posto. Nasuprot tomu, stopa poreza na dobit od 20 posto je među najnižima – u usporedbi s 25,2 posto u zemljama SIE i 32,5 posto u EU. I udio prihoda u BDP-u i udio poreza u BDP-u Republike Hrvatske su među najvišima u zemljama SIE i baltičkim državama te su čak i viši od prosjeka EU (Tablica 2.6).

2.28 Hrvatska je, sve u svemu, bila uspješna u smanjivanju razmjera utaje poreza, za koju procjene govore da iznosi između 5,5 i 7,5 posto BDP-a.20 Osim samog funkcioniranja poreznih službi, i ostali čimbenici su doprinijeli poboljšanom poštivanju poreznih propisa: uvođenje PDV-a, smanjivanje poreza na plaće na 37,6 posto 1998. godine, te uvođenje stupa kapitalizirane mirovinske štednje (u tolikoj mjeri što percipirane naknade mirovinskog osiguranja jačaju motivaciju za plaćanje doprinosa). Postoji, međutim, prostor za dodatne dobitke u prihodima poboljšanjem 20 Vidi Madžarević-Šujster (2002.).

poreznog sustava na području lokalnih poreza na nekretnine21 i poreza i doprinosa na plaće (bolje prikupljanje prihoda očekuje se uslijed uvođenja objedinjenog sustava naplate).22

2.29 Vlada je provedbom porezne reforme23 2000. godine za cilj imala snižavanje ukupnog poreznog opterećenja za 2,2 p.b. BDP-a, pri čemu je pozornost usmjerila prvenstveno na izravne poreze, posebice porez na dobit i porez na plaću koji su se činili previsokima u usporedbi sa susjednim zemljama. No, unatoč znatnom smanjenju poreza na plaću (oko 10 posto), ta su davanja i u 2002. godini još uvijek razmjerno visoka u odnosu na prosjek EU24 te navodno podliježu znatnoj utaji poreza. Čini se da je u malim i srednjim poduzećima u Hrvatskoj uobičajeno prijavljivanje na minimalnu plaću i zapošljavanje na crno. Vlada je istodobno odlučila sniziti efektivnu stopu poreza na dohodak (uključuje i lokalne prireze) sa 17,8 posto na oko 10 posto proširenjem osobnih poreznih odbitaka pomoću vrlo velikodušnih obiteljskih olakšica. Usporedo s time, Vlada je, u želji da ojača progresivnost oporezivanja, od 2003. uvela i četvrtu stopu poreza na dohodak od 45 posto. Međutim, valja napomenuti da visoki PDV predstavlja socijalno regresivan porez jer – za razliku od poreza na dohodak koji ovisi o razini prihoda – nesrazmjerno opterećuje slojeve s nižim prihodima. Protutežu mogućoj dobiti od navedenih reformi čine viši troškovi upravljanja utoliko složenijim poreznim sustavom s brojnim stopama i odbicima. Ono što povisuje takve troškove su i porezne olakšice usmjerene na privlačenje ulaganja i poticanje zapošljavanja.

21 Trenutačno Hrvatska ubire porez na promet nekretnina. Radi lošeg stanja zemljišnih knjiga i nepostojanja jedinstvenog registra imovine, bit će potrebno odgoditi uvođenje modernog poreza na imovinu dok se ne steknu uvjeti za razrez tog poreza. 22 Neki preliminarni podaci upućuju na to da je u prvih devet mjeseci primjene novog objedinjenog sustava naplate poreza i doprinosa na plaće putem Državne riznice (naplata prihoda) i REGOS-a (prikupljanje podataka) došlo do 9-postotnog poboljšanja porezne discipline. Osim toga, novim sustavom su smanjeni administrativni troškovi poduzeća do čega je došlo uslijed ukidanja mnogobrojnih obrazaca koje su poslodavci morali ispuniti da bi uplatili doprinose i plaće, te objedinjavanjem podataka na jednom jedinom obrascu, takozvanom RS obrascu. 23 Pojedinosti se nalaze u MMF 2000. 24 Porez na plaće smanjen je s 47,4 posto 1994. na 37,7 posto 2002. godine, dok su ukupni troškovi rada prikazani kao postotak neto plaće pali sa 112,5 na 68,9 posto (izračun se temelji na službenoj statistici neto i bruto plaća; podaci Porezne uprave ukazuju čak i na nižu efektivnu poreznu stopu od 7,5 posto u 2001. godini).

Slika 2.1 : Ukupni manjak/višak opće države, % BDP-a

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

1995 1996 1997 1998 1999 2000

CEECs CROATIA

AV.COHESION EU-15

Izvor: MMF, baza podataka Svjetske banke

Tablica 2.6 – Usporedba udjela prihoda u BDP-u, prosjek 1995. – 2001. (%)1/ Ukupni prihodi Porezni prihodi / HHrrvvaattsskkaa 4488,,44 4433,,66 Bugarska 38,3 29,2 Češka 40,0 36,5 Estonija 38,9 34,2 Mađarska 45,8 38,1 Latvija 38,0 32,3 Litva 31,5 29,6 Poljska 42,1 35,7 Rumunjska 31,1 25,1 Slovačka 39,3 34,1 Slovenija 43,1 40,4 Prosjek SIE 38,8 33,8 Prosjek EU 15 46,3 42,0 Korisnice kohez. fondova 40,1 n.p. 1/ Konsolidirana opća država, 2/ 1995 – 2002., za Hrvatsku Izvor: MMF; Statistika državnih financija; međunarodna financijska statistika; baza podataka Svjetske banke i procjene stručnjaka.

C. ODRŽIVOST DUGA

2.30 Visoka javna potrošnja tijekom devedesetih i početkom 21. stoljeća je bila glavni uzrok visokih i rastućih fiskalnih deficita – u prosjeku preko 6 posto BDP-a između 1999. i 2002. godine. Vlada je od 2000. godine poduzela korake kako bi otplatila nagomilane nepodmirene dospjele obveze, smanjila javne izdatke i provela strukturne reforme koje će imati dugoročan pozitivan učinak na fiskalnu održivost (reforme obrambenog, mirovinskog, zdravstvenog sustava, reforma upravljanja proračunom). Dok se sniženom primarnom tekućom potrošnjom uspjelo tekućim uštedama vratiti pozitivan predznak, više javne investicije su uzrokovale da se između 1999. i 2002. godine primarni fiskalni deficit smanjivao samo djelomično, s preko 6 posto BDP-a na oko 3 posto BDP-a. To je u snažnoj opreci s prosječnim primarnim deficitima ispod 1 posto u razdoblju 1995. –1998. i suficitom od preko 2 posto BDP-a u 1994. godini. Fiskalni rezultati Hrvatske su jednako loši u usporedbi sa zemljama kandidatima za priključenje EU i zemljama EU (Slika 2.1). U prosjeku su sve tri skupine zemalja uspjele ući u područje maastrichtskog kriterija za deficit od minus 3 posto BDP-a.

Akumulacija duga

2.31 Sve dosad je financiranje tako visokih deficita bilo olakšano relativno lakim pristupom međunarodnim tržištima kapitala, s tim da je početkom 2003. razlika u dobiti od hrvatskih euroobveznica pala za oko 100 bazičnih bodova iznad ekvivalentnih njemačkih obveznica. Naravno, proračunski deficiti financirani su

također i iz znatnih prihoda od privatizacije. uz niske marže za rizik zemlje, te znatnim prihodima od privatizacije. Usprkos priljevu prihoda od privatizacije, udio izravnog državnog duga u BDP-u porastao je s 30,3 posto 1995. na 42,8 posto BDP-a 2002. godine. Međutim, ako javnom dugu pribrojimo državna jamstva i nepodmirene dospjele obveze, ukupni javni dug raste s 30,3 posto na 60,9 posto BDP-a u istom razdoblju (Tablica 2.7).25 U prosjeku su zemlje EU i kandidati za ulazak u EU uspjeli u zadnjih šest godina smanjiti razinu javnog duga za 3,3 odnosno 8,3 posto. BDP-a. Razina duga zemalja kandidata se zadržala na prosjeku od 35 posto BDP-a, daleko ispod prosjeka EU od skoro 63 posto i dosta ispod razine zabilježene u Hrvatskoj 2001. godine.

Tablica 2.7 – Dug i otplata kamata konsolidirane središnje države (% BDP-a) Dug središnje države Otplata kamata 1995. 2001. Razlika 1995. 2000. Litva 1/ 17,8 29,2 +11,4 0,4 1,8 Latvija1/ 12,03/ 16,8 +4,8 1,2 1,1 Estonija2/ 8,6 6,3 -2,3 0,2 0,4 Češka1/ 15,3 41,7 +26,4 1,2 1,1 Poljska 54,3 43,4 -10,9 4,5 2,7 Rumunjska 25,53/ 25,8 +0,3 1,4 4,9 Mađarska 86,3 52,1 -34,2 9,3 6,2 Bugarska 120,6 70,0 -50,6 14,6 4,3 Slovenija 23,33/ 24,8 +1,5 1,2 1,5 Slovačka 22,8 43,0 +20,2 n.p. 2,9 Prosj, SIE 38,7 35,3 -3,3 3,8 2,7 HHrrvvaattsskkaa 3300,,33 4422,,44 ++1122,,11 11,,44 22,,2244 HHrrvvaattsskkaa22// 3300,,33 6600,,99 ++3300,,66 11,,44 22,,2244// EU 70,93/ 62,6 -8,3 5,4 3,8 Notes: 1/Obuhvaća jamstva; 2/ Obuhvaća jamstva i nepodmirene dospjele obveze;3/ za 1997, godinu; 4/ za 2001, godinu Izvor: Svjetska banka, MMF (Statistika državnih financija),

2.32 Osim financiranja proračunskog deficita, povećavanje javnog duga je služilo i za financiranje spašavanja i dokapitalizacije nekoliko banaka i državnih poduzeća ili za pokriće nedovoljno rezerviranih obveza za osiguranje štednih uloga i deficit zdravstvenog fonda. Na temelju podataka Hrvatske narodne banke (HNB) i Ministarstva financija (MF), procjene stručnjaka ukazuju na to da je 8 posto ukupnog javnog duga nastalo uslijed sanacije banaka i osiguranja štednih uloga, 6 posto iz sanacije zdravstva, uključujući i ukupne nepodmirene obveze, 12 otpada na brodogradilišta, 7 posto na promet i 1 posto na agrokombinate. Fiskalni trendovi su u zadnjih tri do četiri godine otkrili još dva važna izvora akumulacije duga: neplaćene interne obveze javnog sektora i potencijalne obveze u obliku državnih jamstava (Slika 2.2), Vlada je nagomilala znatne nepodmirene dospjele obveze od 1,5 posto BDP-a godišnje u razdoblju 1996. – 1999., a državna jamstva su znatno porasla od 1996. godine da bi do kraja 2001. dosegla razinu koja je ekvivalentna 14,5 posto BDP-a u

25 Navodi o javnom dugu obuhvaćaju domaći i vanjski dug središnje države i sva javno zajamčena dugovanja (uključujući financijska i činidbena jamstva, no ne i međuvladina jamstva), te sve kratkoročne nepodmirene obveze zdravstvenog sektora i drugih javnih sektora i izravni dug svih jedinica lokalne samouprave

Slika 2.2 – Dug i potencijalne obveze središnje države, % BDP-a

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

55,0

60,0

65,0

Nepodm. obveze 0,0 1,18 2,69 4,07 5,43 3,86 3,17

Državna jamstva 0,0 1,96 5,36 11,33 14,77 13,32 15,29

Javni dug 30,3 28,59 27,56 26,90 33,95 40,57 42,40

1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001.

70.0

otvorenim jamstvima.26 Takva jamstva predstavljaju veliki izvor potencijalnih obveza za državni proračun. Prije 2003. nije bilo čvrstih kriterija za odabir korisnika jamstava, a povrh toga su jamstva u najvećem broju slučajeva izdana bez jasnog plana ili mjera za ograničavanje rizika.

2.33 Pristup vanjskim izvorima sredstava je vrlo povoljan u smislu troškova i raspoloživosti: marže na državne euroobveznice su pale s 400 baznih bodova 1998. godine na manje od 100 b.b. 2003. No, zbog sve većeg duga došlo je i do porasta godišnjih rashoda za kamate iz državnog proračuna, što je suprotno trendu u usporedivim zemljama gdje ti rashodi opadaju. Zabrinutost zbog održivosti duga, domino efekt iz drugih zemalja regije ili preokret u stavu tržišta o izgledima Hrvatske za konačno članstvo u EU, sve bi to moglo obrnuti trenutno povoljne uvjete zaduživanja Hrvatske. Prema takvom scenariju bi kamatni rashodi lako mogli poremetiti trenutačnu Vladinu strategiju postupne fiskalne prilagodbe svojim eksplozivnim porastom iznosa za otplatu. Slično tomu, u slučaju deprecijacije kune, udjeli duga u BDP-u i otplate duga u BDP-u bi lako mogli porasti do potencijalno neodrživih razmjera, jer je najveći dio javnog duga u stranoj valuti, ili indeksiran prema stranoj valuti. Korištenje privatizacijskih prihoda za financiranje deficita je dosad služilo za olakšanje proračunskih pritisaka, ali to ne može biti dugoročno ostvariva strategija jer se očekuje smanjivanje takvih prihoda nakon 2005. godine.

Održivost duga

2.34 Brzo nagomilavanje hrvatskog javnog duga, posebice njegova šira definicija koja obuhvaća nepodmirene dospjele obveze i državna jamstva, već izaziva zabrinutost zbog intertemporalne solventnosti. Čak i ako Hrvatska uspije održati prosječni realni tečaj i prosječne realne kamatne stope iz zadnjih pet godina, niže izložena analiza pokazuje da će sadašnje fiskalno ponašanje dovesti do eksplozivnog rasta duga. 27

26 Ovo uključuje financijska i činidbena jamstva. Iznos otvorenih jamstava predstavlja autorovu procjenu na temelju podataka MF-a. 27 Ova analiza predstavlja presliku analize fiskalne održivosti koja je opisana u Dodatku A dokumenta Svjetske banke (2002a) na temelju podataka iz 2001. godine. Inicijalna razina javnog duga je procijenjena na 47,5 posto BDP-a [s time da nekoliko postotaka BDP-a treba pridodati izravnom državnom dugu, da bi se uzela u obzir aktivirana jamstva (ovdje se pretpostavlja da aktiviranih jamstava ima oko 10 posto) i otplata dospjelih obveza], dugoročna stopa inflacije na 3 posto, dugoročna realna stopa rasta na 5 posto, svjetska realna kamatna stopa na 5,5 posto, primarni novac na 14,7 posto BDP-a, a kamata na 91-dnevne blagajničke zapise HNB-a na 3,06 (na kraju 2001. godine).

2.35 Primarni fiskalni deficit neophodan za zadržavanje postojanog udjela duga u BDP-u, temeljen na pretpostavkama o rastu, stopi inflacije i potražnje javnosti za novcem, je na razini puno nižoj od sadašnje. Prema osnovnom scenariju koji se temelji na pretpostavkama godišnje inflacije od 3 posto i gospodarskog rasta od 5 posto, neophodni primarni fiskalni deficit za održivost duga iznosi 0,7 (Tablica 2.8), Ovo proistječe iz kombinacije procijenjenog realnog troška otplate duga od 0,24 posto BDP-a (to je neto učinak rasta na ukupni dug) i emisijskih prihoda od 0,91 posto BDP-a.28 Prema ovom scenariju, potrebno je smanjiti primarni fiskalni deficit za preko 2 posto BDP-a.

2.36 Alternativni scenariji pokazuju i koliko je neophodna primarna bilanca osjetljiva na promjene pretpostavljenih stopa rasta, inflacije i realnih kamata.29 Na primjer, ako prognozirani rast bude u prosjeku 3 posto, Vlada bi morala postići primarni suficit od oko 0,5 posto BDP-a. Ili, ako stopa rasta ostane 5 posto, ali realne kamate porastu na 9,5 posto, neophodni primarni fiskalni suficit bi morao biti preko 1,3 posto BDP-a. Kada realna kamatna stopa premaši stopu realnog rasta, vrlo brzo može doći do nagomilavanja duga, pa stanje duga postaje važan element. Visoka inflacijska elastičnost potražnje za novcem upućuje na to da su mogućnosti za povećanje emisijskih prihoda putem više inflacije u najboljem slučaju ograničene, što je zajednička odlika zemalja s raširenom valutnom supstitucijom.

Tablica 2.8 Alternativni scenariji za kratkoročno održivi primarni suficit Stopa rasta

BDP-a (%)) Realna

kamatna stopa (%)

Stopa inflacije

(%)

Početno stanje javnog duga (% BDP-a)

Održivi primarni suficit (% BDP-a)

OOssnnoovvnnii sscceennaarriijj 55 55,,55 33 00,,447755 --00,,6677 2 1,1 3 5,5 3 0,475 0,5 Scenariji rasta 4 0,08 4,5 -1,17 5 7,5 3 0,475 0,34 Scenariji realne

kamatne stope 9,5 1,34

5,5 -0,86 5 5,5 7,5 0,475 -1,0

Scenariji inflacije

9,5 -1,11 Izvor: procjene stručnjaka Svjetske banke

28 Prethodna analiza je već pokazala da je potražnja za novcem u Hrvatskoj toliko elastična da najviši mogući emisijski prihodi koje bi Vlada mogla izvući nisu puno viši od te razine: emisijske prihode se može "dogurati", uz 20-postotnu inflaciju, samo do 1,7 posto BDP-a. To znači da čak i u uvjetima visoke inflacije primarni fiskalni deficit ne bi mogao biti niži od -1,4 posto BDP-a. 29 Početno stanje duga može biti ključni čimbenik za izračun potrebnog primarnog suficita. Gore obavljena računica se temelji na službenim podacima središnje banke o tekućoj razini zaduženosti države i procjenama stručnjaka u pogledu potencijalnih obveza i nepodmirenih dospjelih obveza (u slučaju Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje to podrazumijeva sve kratkoročne neplaćene obveze za dugo razdoblje podmirenja, koje HZZO trenutno ugovara: 120 – 180 dana). Analiza se temelji i na podacima Ministarstva financija o izdanim jamstvima i nepodmirenim dospjelim obvezama. Možebitni budući prihodi od privatizacije i pričuve središnje banke nisu korišteni u ovoj analizi.

2.37 Iz ovoga proistječe zaključak da je fiskalna politika iz druge polovice devedesetih bila neodrživa, što se lako vidi po brzom rastu duga. Iako je 2000. godine došlo do promjene trenda, ta promjena još nije dostatna da bi se postigla intertemporalna solventnost. Dugoročno Vlada mora akumulirati realni dug (izražen kao udio u BDP-u) po stopi manjoj od realne kamatne stope kako bi mogla amortizirati barem jedan dio svog duga.

2.38 Općenitije gledano, da bi izbjegla ovu vrstu problema, Hrvatska bi morala razmotriti strategiju puno bržeg provođenja fiskalne prilagodbe. Primjerice, mogla bi usvojiti koncept strukturne bilance koji je nedavno usvojio Čile. Na taj se način može izbjeći pretjerana potrošnja u razdoblju rasta i zaštititi gospodarstvo tijekom recesije. U najmanju ruku, takvo fino ugađanje sustava će zahtijevati daljnje unaprjeđenje procesa upravljanja proračunom, kao što se predlaže u poglavlju o reformi javne uprave (vidi Poglavlje 4).

Približavanje održivoj zaduženosti

2.39 Kvantitativni pristup koji je primijenjen kako bi se ocijenila fiskalna održivost30 uzima u obzir neto tokove državnih obveza umjesto stanja duga ili razine deficita. Njime se analizira je li neka zemlja na pravom putu prema vraćanju fiskalne održivosti. U tom postupku ocjenjivanja valja odgovoriti na sljedeća tri pitanja:

• Je li došlo do smanjenja udjela primarnog deficita u BDP-u od najmanje 0,5 postotnih bodova GDP-a?

• Je li razmjerni doprinos smanjenja potrošnje kao udjela u snižavanju deficita tijekom konsolidacije jednak barem dvjema trećinama njenog početnog doprinosa pogoršanju fiskalnog stanja?31

• Jesu li poduzeti odgovarajući koraci za preokretanje trenda rasta po određenim stavkama potrošnje koji je doveo do pogoršanja deficita? Korekcija bi morala iznositi najmanje ½ početnog doprinosa pogoršanju fiskalnog stanja.

2.40 Potvrdni odgovori na sva tri pitanja ukazuju na to da je zemlja uspjela u najmanju ruku postići promjenu trenda stvarnog izvora pogoršanja deficita.

2.41 Raspoloživi fiskalni podaci na obračunskoj osnovi pokazuju da se između 1997. i 1999. primarni deficit pogoršao za 5,5 p.b. BDP-a. Fiskalna prilagodba započeta u 2000. je uspjela preokrenuti taj trend tako da je u sljedeće dvije godine primarni deficit opao za 3,8 posto BDP-a. Može se reći da je prvi uvjet za održivost zadovoljen. Hrvatska je zadovoljila i drugi uvjet održivosti jer je preko dvije trećine pogoršanja primarnog deficita uzrokovanog porastom udjela primarnih rashoda u BDP-u (5,5 posto BDP-a) nadoknađeno smanjenjem primarnih rashoda (5,8 posto BDP-a). Međutim, promotrivši ovaj uvjet s gledišta prihoda, Hrvatska ga ne bi 30 Ovaj su pristup predložili Perotti, Strauch i von Hagen (1998.) radi procjene spremnosti kandidata za Europsku monetarnu uniju (EMU). Isti pristup je razrađen i u djelu Krafta i Stučke (2002.). 31 Ovaj uvjet je ispunjen ako

τ

τ

PBPBPEPE

PBPBPEPE

T

T

Tt

Tt

−−

≥−−

3/2 , pri čemu PE označava primarne

izdatke, a PB primarnu bilancu, oboje kao udio u BDP-u, t označava 2001. godinu, T označava prvu godinu fiskalne prilagodbe (ili 1999.), dočim τ označava godinu u kojoj je počelo pogoršanje fiskalnog stanja.

zadovoljila jer su prihodi u razdoblju 1999 - 2002. pali za 1,9 posto BDP-a, nakon što su između 1997. i 1999. porasli samo 0,5 p.b.

2.42 Hrvatska zadovoljava treći uvjet održivosti jer je porast subvencija i transfera zabilježen u razdoblju 1997 – 1999. (2,4 p.b. BDP-a) korigiran za najmanje polovicu. Tablica 2.9 prikazuje raščlambu uzroka pogoršanja fiskalne bilance od 1997. do 1999. godine i uzroke poboljšanja između 1999. i 2001. Uz iznimku potrošnje na ostale robe i usluge (koja je visoka prema međunarodnim standardima), sve ostale stavke su doprinijele fiskalnoj eskpanziji u razdoblju 1997-1999. Kasnija fiskalna korekcija od 2000. do 2002. godine primijenjena je na sve stavke potrošnje.

Table 2.9 – Doprinos fiskalnom pogoršanju i fiskalnoj prilagodbi Razlika Doprinos (%)

kao % BDP-a Pogoršanje Stvarni rezultat Potrebni rezultat

(1999.-97.) (2001.-99.) (1999.-97.) (2001.-99.)

1/2 ekspanzije iz

1997. Potrošnja 1,3 -3,2 27,1 82,5 13,6

Plaće 1,9 -1,8 37,5 47,1 18,7

Nabava dobara i usluga -0,5 -1,4 10,4 35,3 -5,2 Subvencije i transferi 2,4 -1,4 47,9 36,5 23,9 Kapitalni rashodi 1,1 -0,6 23,2 14,8 11,6

Izvor: Ministarstvo financija i izračuni stručnjaka Svjetske banke

2.43 U svakom slučaju se gore opisani pojednostavljeni okvir mora rabiti uz oprez, pogotovo što se smjer promjene mora održati kako bi se u konačnici postigli željeni fiskalni ciljevi. U hrvatskom slučaju bit će potrebna daljnja smanjenja potrošnje, posebice subvencija i transfera. No valja imati na umu da zaključci uvelike ovise o odabiru početne godine. Iako je 1997. bila razmjerno dobra fiskalna godina, ipak je iskazivala znatna iskrivljenja, barem što se tiče visoke razine javnih rashoda. Općenitije rečeno, ograničenje ovog pristupa leži u činjenici da ne uzima u obzir cikličke faktore. Sposobnost prilagođavanja rashoda, odnosno prihoda nije nepromjenjiva tijekom (mogućeg) gospodarskog ciklusa; to sugerira, na primjer, da u silaznoj fazi ciklusa transferi mogu porasti, a prihodi pasti (endogeno). U tom slučaju, isti bi kriteriji mogli dovesti do suprotnih zaključaka, ovisno o tome u kojoj se fazi ciklusa gospodarstvo nalazi.

2.44 Ukratko, iako je od 2000. godine došlo do promjene smjera fiskalne politike, Hrvatsku očekuje suočavanje sa znatnim ograničenjima odnosno rizicima:

• Vlada može planirati znatno oslanjanje proračuna na prihode od privatizacije samo do 2005. godine;

• Nema potencijalnih novih izvora prihoda – porezni prihodi su već na razini preko 41 posto BDP-a;

• Čini se da ne postoji opredjeljenje za daljnje smanjenje ukupne mase plaća u javnom sektoru koja je i dalje puno viša nego u drugim zemljama SIE;

• Rezanje rashoda za održavanje javne infrastrukture se dugoročno može pokazati opasnom taktikom;

• Vlada nije dostatno smanjila državne intervencije rezanjem subvencija i tekućih transfera koji su trenutačno najveće stavke potrošnje;

• Unatoč nedavnim poboljšanjima, još uvijek postoje znatne nepodmirene dospjele obveze, dok rješavanje nepodmirenih dospjelih obveza lokalnih vlasti još nije ni počelo;

• Raste stopa aktiviranja državnih jamstava (od 1998. potrošeno je ukupno 2,5 milijardi kuna ili 1,5 posto BDP-a na aktivirana jamstva).

2.45 Iz navedenoga slijedi da će i prema najoptimističnijem scenariju Vlada morati provesti puno dublju fiskalnu prilagodbu kako bi ostavila prostora za nove izdatke koji će proisteći iz reformi i ulaganja potrebnih za integraciju u EU. Da bi fiskalna prilagodba bila održiva, zahtijevat će učinkovito upravljanje proračunom, što je područje na kojem je Hrvatska već ostvarila znatan napredak u proteklih deset godina. Postoje najmanje tri ključna područja upravljanja proračunom koja je nužno znatno poboljšati:32

Prvo, Ministarstvo financija raspolaže ograničenim kapacitetima za razradu proračunskih opcija, provedbu reformi javnih financija, praćenje i kontrolu potrošnje i provođenje važećih zakona i propisa. Mehanizmi interne kontrole i interne revizije nisu dovoljno uhodani, a korisnici proračuna mogu u računovodstveni sustav unijeti obveze čak i dosta nakon što su dospjele.

Drugo, procesu izrade i izvršenja proračuna u Hrvatskoj nedostaje usmjerenost na rezultate. Ključni problem predstavlja nedostatna integracija strateških prioriteta u planiranje proračunskih alokacija, dok zakoni doneseni izvan proračunskog procesa dovode do prekomjerne potrošnje. Novi višegodišnji fiskalni okvir postao je obvezujući nakon donošenja Zakona o proračunu 2002. godine, no još uvijek nije ispitan kao instrument za provođenje politike.

Treće, potencijalne obveze (naročito jamstva) i nepodmireni dospjeli rashodi nemaju odgovarajuće pokriće; prikrivene subvencije državnim poduzećima se ne iskazuju u proračunu.

2.46 Jačanje proračunskog procesa bi osiguralo transparentniji sustav javnih financija i dovelo bi do važnih proračunskih ušteda. Priznavši važnost ovih pitanja Vlada se njima djelomično pozabavila putem nedavnih izmjena Zakona o proračunu, Zakona o izvršenju državnog proračuna, te usvajanjem Zakona o državnim potporama33. Njihovim donošenjem će se osnažiti primjena kazni za trošenje sredstava iznad proračunom utvrđenih granica, odrediti kriteriji za izdavanje jamstava kao i godišnja ograničenja, uvesti računovodstvenu praksu pokrivanja svih fiskalnih i kvazifiskalnih aktivnosti, te unaprijediti praćenje, izvješćivanje i provedba programa usklađivanja subvencija.

2.47 Upitna je sposobnost države za sredi svoje financijsko stanje bez pozamašne fiskalne reforme. Dobro osmišljena fiskalna reforma bi poboljšala hrvatske izglede za održivi rast. U daljnjem tekstu se daje sažeti prikaz ključnih fiskalnih izazova koji stoje pred Hrvatskom.34

32 Daljnje pojedinosti o poboljšanjima u upravljanju proračunom nalaze se u Poglavlju 4. 33 Ova mjera je potrebna radi provedbe Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sklopljenog s Europskom unijom u skladu s odredbama Zakona o državnim potporama (čl.70) EC (2001a). 34 Za izradu ovog izvješća su kao izvor korišteni radni dokumenti o nekoliko ključnih sektora (EU/CEM, polazišne studije, mimeo, 2002.). Analiza se oslanja i na prethodno pripremljene dokumente

D. PLAN SREDNJOROČNE FISKALNE REFORME

2.48 Ovaj odjeljak bavi se procjenom izazova vezanih uz restrukturiranje javnih rashoda i zadovoljavanje uvjeta za integraciju u EU, kao što su restrukturiranje poduzeća, obrazovanje, prometna i energetska infrastruktura, zaštita okoliša te socijalna zaštita i zdravstvo. Dio završava simulacijom fiskalnih scenarija koji uključuju predpristupne i reformske troškove i koristi ostvarene u razdoblju 2003. – 2008. na temelju različitih pretpostavki o stopi rasta proizvoda.

Srednjoročni fiskalni učinak reformi za ulazak u EU

2.49 Ovo izvješće jak naglasak stavlja na reforme i ulaganja neophodna za rast i za europske integracije. Teško je predvidjeti konačni oblik i vremenski raspored reformi i ulaganja, a kamoli spremnost i financijska sredstva Vlade za njihovu provedbu. Obzirom na te poteškoće, razrađen je scenarij koji podrazumijeva provođenje barem nekih reformi predloženih u ovom dokumentu, kao i ostvarenje nekih drugih planova Vlade, makar ih ovaj dokument i ne podržavao.

2.50 Tablica 2.10 prikazuje procjenu investicijskih troškova i koristi koje proistječu iz usvajanja odabranih standarda i mjera politike EU koji su obrađeni u ovom dokumentu. Kumulativni troškovi i dobici za razdoblje 2003. – 2008. iskazani su kao postotni udio u BDP-u 2002. godine. Kao što je na nekoliko mjesta u ovom dokumentu navedeno, troškovi tih mjera politike i standarda i iz njih izvedene koristi će ovisiti o načinu njihovog uvođenja. U sektoru zaštite okoliša, na primjer, tržišni instrumenti mogu smanjiti razinu potrebnih ulaganja time što će se zagađivače navesti da internaliziraju troškove šteta koje sami nanose okolišu. Za ilustraciju, niže opisana simulacija razmatra srednji reformski scenarij. Druga velika stavka rashoda odnosi se na ulaganja u izgradnju autocesta do 2005. Godine, za koju se scenarij oslanja na Vladina (ambiciozna) predviđanja. Na sličan način, procjena tranzicijskih troškova reforme mirovinskog osiguranja navodi se u simulaciji kao rashod, a priljev doprinosa u fondove drugog stupa prebijen je s uštedom u prvom stupu. S druge strane, najvažnije stavke među “dobicima” su: prihodi od privatizacije; smanjenje ulaganja u ceste nakon 2005.; prihodi od cestarina i više trošarine na naftne derivate; smanjenje broja djelatnika u javnoj upravi i zamrzavanje realnih plaća u razdoblju 2003. – 2004. Ostali, razmjerno manje važni, ali ipak znatni dobici se predviđaju na temelju ušteda u obrani, poboljšane discipline u plaćanju poreza na plaće, smanjenih aktivnosti u obnovi nakon 2004. godine i ekoloških naknada.

2.51 Učinak ovog scenarija na proračun će pomoći sagledavanju dodatnih fiskalnih prilagodbi koje Hrvatska mora poduzeti kako bi postigla održivu razinu zaduženosti. Prema opisanom scenariju, ukupni troškovi će jedva premašivati ukupne dobitke, pri čemu se očekuje da će prosječni neto trošak na godišnjoj osnovi (razdoblje 2003. – 2008.) biti oko 0,5 posto BDP-a iz 2002. godine. Posljedice na ukupnu održivost zaduženosti su ispitane u alternativnim scenarijima rasta.

u sklopu Pregleda javnih izdataka i proračunskih institucija (Svjetska banka, 2002a) i Regionalne studije o predpristupnoj politici javnih izdataka (Svjetska banka, 2002b).

Učinak reformskog programa na proračun i zaduženost prema alternativnim scenarijima rasta

2.52 Svjesna potrebe poboljšanja sustava javnih financija, Vlada je u svom trogodišnjem fiskalnom programu predvidjela smanjenje javnih rashoda za 2,9 posto BDP-a u razdoblju 2003 – 2005. (od čega se 2,6 posto odnosi na izdatke za netranzicijske troškove). Uz pretpostavku da će prosječni godišnji rast biti 4,5 posto, a inflacija oko 3 posto, ograničavanje rashoda bi trebalo dovesti do sličnog smanjenja primarnog deficita i deficita proračuna konsolidirane opće države (isključujući prihode od privatizacije) koji će pasti na 1,1 posto BDP-a odnosno 3,5 posto BDP-a do 2005. godine (Tablica 2.11 – obračunska osnova). Fiskalne prilagodbe koje Vlada predviđa nisu dostatne za postizanje održivosti duga – uz 3-postotnu inflaciju, kamate od 5,5 posto i rast od 5 posto – najviši dopušteni primarni deficit da bi zaduženost bila održiva ne smije prijeći 0,67 posto BDP-a. Neophodni primarni deficit za održivost duga predstavlja otprilike jednu trećinu prosječnog primarnog deficita od 1,7 posto BDP-a koji se predviđa za razdoblje 2003. – 2005.

2.53 Ukoliko se ostvari niža stopa rasta, recimo od 3 posto, bit će potreban primarni suficit od 0,5 posto BDP-a, što je 1,2 posto BDP-a iznad planiranog prosječnog deficita od 1,7 posto BDP-a. Štoviše, u analizu nisu uračunati ranije razmatrani neto fiskalni troškovi predpristupne strategije.

2.54 Prosječni fiskalni rezultati Vladinih planova u kombinaciji s gore spomenutim predpristupnim reformama za razdoblja 2003. – 2005. i 2006. – 2008. su prikazani u Tablici 2.12 prema scenariju visokog rasta, koji pretpostavlja prosječni rast BDP-a od 4,5 posto, dok Tablica 2.13 prikazuje isto prema scenariju niskog rasta, koji pretpostavlja prosječni rast BDP-a od 2,5 posto.

2.55 Scenarijem visokog rasta je predviđen prosječni primarni fiskalni deficit za razdoblje 2003. – 2005. od 2,8 posto BDP-a, a održivu razinu zaduženosti postiže tek u razdoblju 2006. - 2008. Valja, međutim, primijetiti da javni dug pada sa 60,6 posto BDP-a 2002. godine na 56,9 posto BDP-a u razdoblju 2003. – 2005, jer prihodi od privatizacije (u prosjeku 1,8 posto BDP-a sve do 2005.) nisu isključeni iz izračuna ukupnog deficita; međutim, prihodi od privatizacije nestaju nakon 2005. godine. Nakon toga javni dug nastavlja padati do 52,3 posto BDP-a između 2006. i 2008. Ukupni fiskalni deficit se smanjuje sa 4,8 posto BDP-a u 2002. godini na prosječno 2,3 posto BDP-a u razdoblju 2006 – 2008. – odnosno 1,5 posto nakon što se izdvoje troškovi uvođenja drugog stupa mirovinskog osiguranja. Prema ovom scenariju, fiskalne prilagodbe se prvenstveno oslanjaju na smanjenje rashoda – prihodi su niži za skoro 3 posto BDP-a između 2002. i 2006-2008. Javni rashodi se smanjuju u prosjeku za 0,04 posto BDP-a u razdoblju 2003 – 2005. i još za 5,5 posto BDP-a u razdoblju 2006–2008. Ukupno smanjenje rashoda se postiže prvenstveno smanjenim subvencijama i transferima (1,8 posto), nabavom roba i usluga (1,6 posto), plaćama (1,3 posto) i kapitalnim transferima (0,8 posto).

2.56 U scenariju niskog rasta, unatoč fiskalnoj prilagodbi i reformi, prosječni primarni fiskalni deficit u razdoblju 2003 – 2005. je još uvijek viši nego u scenariju visokog rasta (3,7 posto BDP-a u odnosu na 2,8 posto BDP-a). Glavni uzrok tomu leži u daleko skromnijem smanjenju subvencija i tekućih transfera nego u scenariju visokog rasta – nabava roba i usluga je također smanjena blaže nego u potonjem.

Ukupni deficit raste sve do 6,3 posto BDP-a u razdoblju 2003 – 2005. jer viši rizik refinanciranja duga dovodi do porasta kamatnih rashoda. Prema scenariju niskog rasta, prihodi od privatizacije nisu dostatni za izbjegavanje daljnjeg rasta udjela duga u BDP-u u razdoblju 2003. – 2005. Održiva zaduženost se vraća nakon primjene drastičnijih korekcija između 2006. i 2008. godine, osobito rezanja programa javnih investicija za trećinu, ali i plaća koje se smanjuju za 2,3 p.b. BDP-a, za razliku od scenarija visokog rasta gdje je kontrakcija plaća samo 1,3 p.b.

Tablica 2.10: Učinak odabranih reformi na proračun (kumulativ 2003. – 2008.), kao postotni udio u BDP-u iz 2002. godine

Troškovi Dobitak Izvor 1. Liberalizacija trgovine

- Sniženo oporezivanje trgovine 1,4 Procjena Svjetske banke (SB); ponderirana prosječna carina snižena s oko 6 na 4 posto

2. Zaštita okoliša - Kakvoća vode 4,9 Procjena SB na temelju Nacionalne strategije; srednja reforma - Industrijske direktive (IPPC) i ostalo 0,2 Procjena SB na temelju Nacionalne strategije; srednja reforma - Kakvoća zraka 0,0 Procjena SB na temelju Nacionalne strategije; srednja reforma - Zbrinjavanje otpada 1,9 Procjena SB na temelju Nacionalne strategije; srednja reforma - Naknade za ispuštanje CO2, SO2, za opasni otpad 1,4

Procjena SB na temelju Vladinog plana prihoda Fonda za zaštitu okoliša

3. Infrastruktura i obnova

- Ceste 12,9 4,5 Vladin program ulaganja u autoceste i održavanje cesta do 2005. godine te kasnije smanjenje od 1,5 posto BDP-a svake godine.

- Cestarina, više trošarine 5,0 Povećane cestarine i trošarine na naftne derivate za izgradnju autocesta i održavanje cesta do 2005.

- Restrukturiranje željeznica 0,7 0,5

Procjena SB; otpremnine za prekobrojne radnike i ulaganje u infrastrukturu; sniženi troškovi redovnog poslovanja nakon smanjenja broja zaposlenih za 4.000

- Obnova 1 2,8

Procjena SB na temelju Vladinog plana dovršenja obnove u sljedeće dvije godine, te pad rashoda u stambenom sektoru nakon 2004.

- Zemljišne knjige 0,18

Predstavlja procjenu SB inicijalnih troškova ažuriranja i usklađivanja zemljišnih knjiga i katastara na pilot područjima (5 godina)

- Donacije EU tijekom razdoblja SSP-a 1,6 Strategija EK; 60 milijuna eura godišnje do godine pristupanja 4. Socijalni sektor

- Obrazovanje 2,25 Procjena SB; usklađivanje rashoda za obrazovanje s prosjekom EU (troškovi tijekom šest godina)

- Reforma mirovinskog sustava 5,91 Procjena SB; neto tranzicijski trošak jer je priljev doprinosa u fondove drugog stupa prebijen s uštedom u prvom stupu

- Učinak veće discipline plaćanja poreza na plaće 2,52

Procjena SB; širenje osnovice za doprinose, poboljšano bilježenje i naplata

5. Javna uprava

- Javna uprava 4,8 Procjena SB; smanjeni broj zaposlenih i zamrzavanje realnih plaća u razdoblju 2003. – 2004.

- Obrana 2,5 Procjena SB; smanjenje broja zaposlenih za 13.000 6. Poljoprivreda - Reforma poljoprivrede 0,94 Procjena Vlade; uvođenje dohodovnih potpora

- Proračunski troškovi povezani s trgovinom 0,36

Procjena SB; jednostrano usvajanje cijena iz "Agenda 2000" prije priključenja EU i troškovi povrata izvoznih carina

- Carinski prihodi 0,16 Procjena SB; viši carinski prihodi uslijed povećanog uvoza poljoprivrednih proizvoda

7. Privatizacija

- Restrukturiranje brodogradilišta 1,65 Odluka Vlade da poveća subvencije brodogradilištima (sa 7 na 10 posto) i otplati njihove dugove

- Prihodi od privatizacije 5,40 Procjena SB; privatizacija javnih poduzeća i preostale državne imovine u portfelju Hrvatskog fonda za privatizaciju (HFP)

8. Financijski sektor - Restrukturiranje Hrvatske poštanske banke (HPB) 0,28

Odluka Vlade da dokapitalizira HPB prije djelomične privatizacije (dvogodišnje razdoblje)

Ukupni troškovi/dobici reformi 34,57 31,17 Godišnji prosjek kao postotak BDP-a 5,76 5,19 Izvor: procjena stručnjaka Svjetske banke

Tablica 2.11 – Vladin srednjoročni fiskalni program, 2001. – 2003. Postotak BDP-a 2002.a 2003.p 2004.p 2005.p

Prihodi i donacije 45,1 45,4 45,0 45,0

Rashodi i neto posudbe 51,4 50,4 49,0 48,5 Bilanca proračuna konsolidirane opće državeb -6,3 -5,0 -4,0 -3,5 Primarna bilanca -4,0 -2,5 -1,5 -1,1 Stavke iz Memoranduma Inflacija (% godišnje) 4,0 3,5 3,0 3,0 Rast (% godišnje) 3,5 4,0 4,5 5,0 Troškovi uvođenja drugog stupa 1,3 1,3 1,1 1,0 Promjena u netranzicijskim troškovima -2,5 -1,0 -1,2 -0,4Opaske: a/ Obračunska osnova, preliminarna procjena Ministarstva financija. b/ Ne uključuje prihode od privatizacije. p/ Na temelju trogodišnjeg okvira Ministarstva financija. Izvor: Ministarstvo financija i procjene stručnjaka Svjetske banke

Tablica 2.12 – Hrvatska – srednjoročni fiskalni okvir: scenarij visokog rasta Proračun konsolidirane opće države, postotni udio u BDP-u* Prosjek

2001 2002p. 2003-2005 2006-2008 Napomene UKUPNI PRIHODI I DONACIJE 46,7 46,9 46,9 44,2

TEKUĆI PRIHODI 46,0 46,2 45,9 43,5

Odražava snižene carine, porast trošarine na gorivo i cestarina, poboljšanu disciplinu plaćanja i širu osnovicu za poreze na plaće, smanjeno oporezivanje osobnog dohotka povišenjem praga osobnih odbitaka, uvođenje modernog poreza na imovinu.

KAPITALNI PRIHODI 0,7 0,7 0,6 0,4Prihodi od privatizacije nisu obuhvaćeni.

DONACIJE 0,0 0,0 0,3 0,3 Donacije EU 60 milijuna eura godišnje počevši od 2003.

Donacije EU 0,0 0,0 0,3 0,3

UKUPNI RASHODI I NETO POSUDBE 53,5 51,7 52,1 46,6

TEKUĆI RASHODI 47,3 44,1 43,1 39,7

Plaće 11,9 11,0 10,1 9,7

Pretpostavljeno zamrzavanje nominalne mase plaća u 2003. i kasniji realni rast od 2-3 posto godišnje uz smanjenje broja zaposlenih u obrani za 13.000.

Ostala nabava roba i usluga 11,6 11,1 10,6 9,5Korekcija za 3-postotnu inflaciju i porast troškova održavanja cesta, rashoda za obrazovanje i troškova ažuriranja zemljišnih knjiga.

Kamatni rashodi 2,2 2,1 2,5 2,4 Ne pretpostavlja se sniženje realnih kamatnih stopa.

Subvencije i tekući transferi 21,5 19,9 19,9 18,1

Uključeni troškovi restrukturiranja željeznica, brodogradilišta i HPB, kao i povećane subvencije poljoprivredi. Također odražava indeksaciju mirovina prema cijenama/plaćama.

KAPITALNI RASHODI 5,5 7,1 8,1 6,1

Investicije 3,7 5,1 6,2 4,9Uključena dodatna ulaganja u ceste i autoceste te sustave za pitku i otpadnu vodu.

Kapitalni transferi 1,8 2,0 1,9 1,2Uključeni troškovi završne faze obnove i kasnije opadanje rashoda u tu svrhu u razdoblju 2005. – 2008.

POSUDBE UMANJENE ZA OTPLATU 0,7 0,5 0,9 0,8 UKUPNI DEFICIT /SUFICIT -6,8 -4,8 -5,2 -2,3 Korigiran za troškove uvođenja drugog stupa -6,8 -3,5 -4,1 -1,5

Prihodi od privatizacije 3,4 1,4 1,8 0,0Pretpostavljena privatizacija javnih poduzeća i poduzeća u državnom vlasništvu u portfelju Hrvatskog fonda za privatizaciju.

PRIMARNI DEFICIT /SUFICIT -4,5 -2,7 -2,8 -0,1 TEKUĆI DEFICIT/SUFICIT -1,3 2,1 2,8 3,8

JAVNI DUG 60,9 60,6 56,9 52,3 * pretpostavljena stopa realnog rasta BDP-a od 4,5 posto godišnje

Izvori: Ministarstvo financija i procjene stručnjaka Svjetske banke

Table 2.13 - Hrvatska – srednjoročni fiskalni okvir: scenarij niskog rasta Proračun konsolidirane opće države, postotni udio u BDP-u* Prosjek

2001 2002p. 2003-2005 2006-2008 Napomene UKUPNI PRIHODI I DONACIJE 46,7 46,9 46,5 43,7

TEKUĆI PRIHODI 46,0 46,2 45,6 42,9

Odražava rast po nižoj stopi, smanjene carine, porast trošarina na gorivo i cestarine, smanjeno oporezivanje osobnog dohotka povišenjem praga osobnih odbitaka, uvođenje modernog poreza na imovinu.

KAPITALNI PRIHODI 0,7 0,7 0,6 0,5 Prihodi od privatizacije nisu obuhvaćeni. DONACIJE 0,0 0,0 0,3 0,3 Donacije EU 60 milijuna eura godišnje počevši od 2003. Donacije EU 0,0 0,0 0,3 0,3 UKUPNI RASHODI I NETO POSUDBE 53,5 51,7 52,8 46,6 TEKUĆI RASHODI 47,3 44,1 44,1 40,7

Plaće 11,9 11,0 10,1 8,7Pretpostavljeno zamrzavanje nominalne mase plaća u 2003., uz smanjenje broja zaposlenih u obrani za 13.000 i u socijalnom sektoru za 6.000.

Ostala nabava roba i usluga 11,6 11,1 11,0 10,5 Korekcija za 3-postotnu inflaciju i porast troškova održavanja cesta, rashoda za obrazovanje i troškova ažuriranja zemljišnih knjiga.

Kamatni rashodi 2,2 2,1 2,6 2,7 Pretpostavljen je porast kamatnih rashoda radi rizika refinanciranja.

Subvencije i tekući transferi 21,5 19,9 20,5 18,8

Uključeni troškovi restrukturiranja željeznica, brodogradilišta i HPB, kao i povećane subvencije poljoprivredi. Također odražava indeksaciju mirovina prema cijenama/plaćama i racionalizaciju socijalnih transfera.

KAPITALNI RASHODI 5,5 7,1 7,8 5,0

Investicije 3,7 5,1 5,9 3,7Uključena samo ulaganja u ceste i autoceste te sustave za pitku i otpadnu vodu.

Kapitalni transferi 1,8 2,0 1,9 1,3Uključeni troškovi završne faze obnove i kasnije opadanje rashoda u tu svrhu u razdoblju 2005. – 2008.

POSUDBE UMANJENE ZA OTPLATU 0,7 0,5 0,9 0,9 UKUPNI DEFICIT /SUFICIT -6,8 -4,8 -6,3 -2,9 Korigiran za troškove uvođenja drugog stupa -6,8 -3,5 -5,2 -2,1

Prihodi od privatizacije 3,4 1,4 1,5 0,0

Pretpostavljena privatizacija javnih poduzeća i poduzeća u državnom vlasništvu u portfelju Hrvatskog fonda za privatizaciju. (scenarij nižih prihoda – prodaja pod fiskalnim pritiskom).

PRIMARNI DEFICIT /SUFICIT -4,5 -2,7 -3,7 0,2 TEKUĆI DEFICIT/SUFICIT -1,3 2,1 1,5 2,2

JAVNI DUG 60,3 60,6 64,1 63,0 * pretpostavljena stopa realnog rasta BDP-a od 2,5 posto godišnje

IZVORI: MINISTARSTVO FINANCIJA I PROCJENE STRUČNJAKA SVJETSKE BANKE

3. IZAZOVI REGIONALNE TRGOVINSKE INTEGRACIJE

3.1 Rezultati hrvatskog izvoza robe prilično su porazni. Premda raspad bivše Jugoslavije, rat i proces uspostave mira koji je uslijedio to donekle objašnjavaju, čini se kako su strukturne slabosti u Hrvatskoj imale podjednako važnu ulogu. Hrvatskoj se pruža prilika da se pridruži najperspektivnijem jedinstvenom području slobodne trgovine na svijetu. Može li se Hrvatska suočiti s izazovom oštre konkurencije na tržištu EU? Kakve su prognoze za trgovinu i izravna strana ulaganja u sklopu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju? I što će trebati učiniti – posebice u trgovini i s njom povezanom politikom inozemnog izravnog ulaganja – da bi Hrvatska imala koristi od trgovinskoga integracijskog procesa? U ovom poglavlju bavimo se nekima od tih ključnih pitanja.

3.2 Premda bilateralna liberalizacija trgovine možda i nije najvažniji aspekt Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju – Hrvatska zapravo već cijelo prošlo desetljeće ima status povlaštene zemlje (u međunarodnoj trgovini) u EU za većinu proizvoda – taj je proces dao snažan zamah liberalizaciji trgovine u svim zemljama jugoistočne Europe. Hrvatska je učinila velik korak u liberalizaciji trgovine potpisivanjem 35 sporazuma o slobodnoj trgovini uključujući i Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju.35 Ipak, sami bilateralni sporazumi o slobodnoj trgovini neće donijeti koristi koje se mogu ostvariti širom liberalizacijom trgovine. To je premalo s obzirom na to koliko puna liberalizacija trgovine može ponuditi u smislu konkurencije i društvene koristi uopće, primjerice, time što neće izbjegavati skretanje trgovine. Osim toga, odabir pravog trenutka i postupnost liberalizacije također su važna pitanja trgovinske politike. To je uglavnom stoga što Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju predviđa asimetričan trgovinski režim (s tim što EU ukida većinu carina unaprijed, dok je zemljama jugoistočne Europe za to potrebno do 6 godina) a ostali bilateralni sporazumi o slobodnoj trgovini predviđaju različito razdoblje uvođenja različitih grupa proizvoda.

3.3 Dinamika trgovinskih tokova u svakom će slučaju ovisiti o rezultatima izravnih stranih ulaganja i investicija. Investicijska klima i sveukupni poslovni uvjeti bit će, dakle, među važnijim odrednicama budućih trgovinskih tokova. Najveći utjecaj Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju iskazat će se u usklađivanju politika, legislative i institucija s onima EU. Formula gospodarskog uspjeha zemalja pristupnica EU leži u uspostavljanju (tržišno orijentiranih) institucija i politike u uvjetima konsenzusa, koje istodobno zadržavaju svoje posebnosti. Zemlje jugoistočne Europe imale su također koristi od sudjelovanja u sustavu paneuropske kumulacije podrijetla robe od 1993. godine. Taj sustav omogućuje članicama izvoz robe (pod preferencijalnim uvjetima EU) u koju su ugrađeni dijelovi proizvedeni u nekoj drugoj zemlji u paneuropskom sustavu podrijetla robe. Hrvatska još uvijek nije članica sustava paneuropske kumulacije podrijetla robe – sudjelovanje ovisi o pristanku zemalja EU, i ako uspije postati članicom toga sustava, Hrvatska bi bila mnogo privlačnija destinacija za inozemna, na izvoz orijentirana izravna ulaganja.

35 Hrvatska je postala član CEFTA-e u ožujku 2003. Sporazum s CEFTA-om zamijenio je devet sporazuma o slobodnoj trgovini koje je Hrvatska do tada imala s CEFTA-om (vidi sljedeću fusnotu).

3.4 Poglavlje počinje opisom mreže sporazuma o slobodnoj trgovini koja oblikuje paneuropsko područje slobodne trgovine u nastajanju, a koje predstavlja konkurentan okvir hrvatskog gospodarstva u idućim desetljećima (Dio A). Zatim se daje pregled trgovinskih obrazaca tijekom devedesetih godina prošlog stoljeća i posebice ocjenjuje stagnacija industrijskog izvoza i skorašnji oporavak turizma (Dio B). Pokušava se - uvjetovano reformama i usporedbom s iskustvima zemalja jugoistočne Europe 90-ih godina prošlog stoljeća -shvatiti mogući utjecaj Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i drugih regionalnih sporazuma o slobodnoj trgovini na trgovinu (Dio C). Nakon toga slijedi određenija ocjena moguće sektorske orijentacije trgovine, uz usredotočenost na ulogu unutarsektorske trgovine i potrebnih faktora (Dio D). Opis orijentacije i utjecaja inozemnoga izravnog ulaganja na trgovinu i rast omogućuje ocjenu nekih ključnih ograničenja koja koče “greenfield” izravna strana ulaganja, a posebice ona orijentirana na izvoz. To, na primjer, uključuje postojeće aranžmane o kumuliranju pravila o podrijetlu robe za preferencijalnu trgovinu s EU (Dio E). Poglavlje završava ocjenom trgovine i uz to vezanim pitanjima politike inozemnoga izravnog ulaganja te preporukama (Dio F).

A. KAKO MREŽA SPORAZUMA O SLOBODNOJ TRGOVINI MOŽE KORISTITI HRVATSKOJ?

3.5 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju će olakšati integraciju Hrvatske u paneuropsko područje slobodne trgovine, koje se širi većim dijelom Europe i zbog kojeg će doći do investicijskih zapreka među zemljama koje se primaju u članstvo ili imaju pridruženi status. Ono će pomoći transformaciji malih i zatvorenih gospodarstava u široko područje slobodnog kretanja robe, usluga i investicija. Međutim, cilj uspješne integracije ostvarit će se koliko ukidanjem prepreka trgovini, toliko i drugim važnim utjecajima Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju: ubrzanjem strukturnih reformi, smanjenjem regulatorne i pravne nesigurnosti, jačanjem suradnje i institucionalnim razvojem i konsolidacijom mira i demokracije – što su sve bitni činitelji brzoga i održivog rasta. Mišljenje kako će Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju prije svega koristiti Hrvatskoj tako što će poboljšati pristup Hrvatske tržištu EU u najmanju ruku nije posve točno. Pristup tržištu EU postoji već barem jedno desetljeće i još je i olakšan - unilateralno - u rujnu 2000. širenjem trgovinskih preferencijala na zemlje “zapadnog Balkana”. Većina carinskih plafona za industrijske proizvode, kao i kvota za bescarinski uvoz poljoprivrednih proizvoda odobrena Hrvatskoj, posljednjih je godina ostala neiskorištena. Nedovoljno restrukturiranje poduzeća, neelastičnost tržišta rada, manjkava financijska tržišta, te neadekvatan pravni i sudski sustav mnogo su veća ograničenja uspješnoj integraciji i izvoznim rezultatima.

3.6 Međutim, veća povezanost s EU prema Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju uključuje mnoge druge trgovinske propise i propise o izravnim stranim ulaganjima koji mogu ubrzati integraciju kroz povećanu inozemnu trgovinu (ne nužno sa zemljama EU) i izravna strana ulaganja. Cilj je Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju stvaranje područja slobodne trgovine zemalja jugoistočne Europe i EU na bilateralnoj osnovi. Provedba je asimetrična u smislu da zemlje EU brže liberaliziraju pristup svom tržištu i za širi krug proizvoda nego Hrvatska. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju predviđa razdoblje od 6 godina za postizanje potpune liberalizacije trgovine. Uspješna provedba Sporazuma također podrazumijeva regionalnu suradnju kako bi se sklopili bilateralni ugovori između zemalja jugoistočne

Europe koje su potpisnice Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Hrvatska je već potpisala veći broj sporazuma o slobodnoj trgovini s 35 trgovinskih partnera, uključujući i zemlje jugoistočne Europe.

3.7 “Memorandum o razumijevanju u pogledu liberalizacije i olakšavanja trgovine” potpisan je u lipnju 2001. između Albanije, Bosne i Hercegovine, Bugarske, Hrvatske, Makedonije, Rumunjske i Jugoslavije. Prema Memorandumu slobodna trgovina među zemljama potpisnicama trebala bi se realizirati dovršenjem mreže sporazuma o slobodnoj trgovini do kraja 2002. Sporazumi, kako oni postojeći, tako i oni koje tek treba dogovoriti, osigurali bi slobodnu trgovinu za najmanje 90 posto međusobne trgovine u tranzicijskom razdoblju tijekom najviše šest godina. Hrvatska je također predala zahtjev za puno članstvo u CEFTA-i u lipnju 2001. godine, a punopravni je član postala u ožujku 2003.36

3.8 Uz liberaliziranu trgovinu robe, s relativno kratkim prijelaznim razdobljem, sporazumi o slobodnoj trgovini pokrivaju također i druga područja ugovora o preferencijalnoj trgovini, kao što su horizontalne odredbe koje se odnose na državni monopol, pravila konkurencije koja se odnose na poduzeća, državne subvencije/dotacije, javnu nabavu, nelojalnu konkurenciju, mjere SPS-a, zaštitu prava intelektualnog vlasništva na nediskriminacijskoj osnovi. Opće i specifične zaštitne mjere (strukturna prilagodba, teškoće u platnoj bilanci i veliki (proračunski) manjak) također su uključeni u sporazume, kao i postupci zajedničkih odbora. Opće i specifične zaštitne mjere inkorporirane su i nisu uvedene dodatne tarife za treće zemlje. Svi zaključeni ugovori u skladu su s člankom XXIV GATT-a iz 1994. i člankom XXIV WTO-a.

3.9 Sporazumi o stabilizaciji i pridruživanju, međutim, ne predviđaju dijagonalnu akumulaciju (ili kumulaciju) pravila o podrijetlu robe. Ta činjenica odvraća poslovne subjekte iz zemalja jugoistočne Europe (koje su potpisale Sporazume o stabilizaciji i pridruživanju) od razvijanja zajedničkih proizvodnih veza orijentiranih na snabdijevanje tržišta EU, jer se input iz tih zemalja tretira kao uvoz iz inozemstva,37 zbog čega izvoz više ne uživa preferencijalni status u zemljama EU. Ako se Hrvatska i ostale zemlje jugoistočne Europe koje su potpisale Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, pridruže paneuropskom sustavu kumulacije podrijetla robe – koji bi Hrvatskoj omogućio izvoz u EU prema preferencijalnim uvjetima robe koja sadrži domaće dijelove ili dijelove koji su proizvedeni u bilo kojoj zemlji paneuropskog sustava kumulacije podrijetla robe (Okvir 3.1), mobilizirala bi se znatna (dodatna) izravna strana ulaganja i izvoz.

3.10 Sporazumi o slobodnoj trgovini sa zemljama srednje i jugoistočne Europe mogli bi ukloniti značajna ograničenja trgovini unutar regije. U situaciji kada zemlje CEFTA-e koriste ugovore o preferencijalnoj trgovini za međusobnu trgovinu kao i trgovinu s EU, Hrvatska i ostale zemlje jugoistočne Europe nisu imale koristi od povećanih trgovinskih tokova. Pridruživanjem CEFTA-i, tijekom 2002., uklonit će se formalne zapreke trgovini. Ipak, ograničenja trgovini unutar zemalja jugoistočne Europe još su značajna zbog drugih razloga osim tarifa, uključujući carinske postupke

36 CEFTA je sporazum o slobodnoj trgovini u srednjoj Europi, koji uključuje Češku, mađarsku, Poljsku, Rumunjsku, Slovačku i Sloveniju. 37 B. Kaminski i M. de la Rocha u “Trade Policies and Institutions in the Countries of South Eastern Europe u the EU Association and Stabilization Process”, Regional Report, Svjetska banka, 2002.

i još uvijek ograničene sklonosti potrošača prema proizvodima podrijetlom iz zemalja koje su sudjelovale u nedavnim ratnim sukobima.

3.11 Kao što nekolicina autora naglašava,38 unatoč nedavnim uspjesima Hrvatske u liberalizaciji trgovine, još ima dosta prostora za daljnju liberalizaciju. Treba razmotriti sljedeće opcije trgovinske politike. Prvo, smanjenjem carinskih tarifa svim povlaštenim zemljama koje nemaju sporazume o slobodnoj trgovini s Hrvatskom, ojačat će konkurencija na domaćem tržištu, a zemlja postati privlačnijom za izravna strana ulaganja. Povlaštene carine mogu se smanjiti, na primjer, na razinu carina u EU. Drugo, Hrvatska bi mogla imati koristi od ubrzanog smanjenja vlastitih carina koje se odnose na robu iz EU - i na taj način obrnuti asimetričnu prirodu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju - s povezanom društvenom dobrobiti od nižih cijena.

Okvir 3.1: Paneuropski sustav kumulacije podrijetla robe – utjecaj na izvoz i izravna strana ulaganja. Moderni industrijski procesi postaju sve više ovisni o odnosima između poduzeća koji omogućuju da se proizvode i prodaju tehnološki sve napredniji proizvodi. Svi sporazumi o slobodnoj trgovini pretpostavljaju da proizvodi kojima se trguje prema preferencijalnim uvjetima imaju dostatan udio domaćih sirovina, komponenata i dodane vrijednosti nastale njihovom transformacijom kako bi se priznali kao proizvodi koji izravno potječu iz dotične zemlje i koji se zbog toga mogu kvalificirati za preferencijalnu trgovinu. Ako se priznaje kumulacija, izvorne komponente iz drugih zemalja članica imat će isti tretman kao i domaće. Tri su glavna tipa kumulacije podrijetla proizvoda:

1.) bilateralna kumulacija – dva se partnera dogovore da će međusobno priznati materijale (sirovine) koji potječu s oba teritorija kao proizvod koji izvorno potječe iz vlastite zemlje;

2.) dijagonalna kumulacija – nekoliko se zemalja dogovori da će međusobno priznati materijale (sirovine) koji potječu s njihovih teritorija kao proizvod koji izvorno potječe iz vlastite zemlje;

3.) puna kumulacija – nekoliko se zemalja dogovori da će međusobno priznati materijale koji potječu i stvaraju dodanu vrijednost na njihovom teritoriju kao proizvod koji izvorno potječe iz vlastite zemlje.

Europsko vijeće je u Kopenhagenu 1993. pokrenulo inicijativu s obzirom na kumulaciju podrijetla robe, čiji je rezultat bio osnivanje Sustava paneuropske kumulacije podrijetla robe. Sustav uključuje 28 zemalja (EU, EFTA, CEFTA, baltičke zemlje i Turska). Hrvatska još nije u tom sustavu što prouzrokuje dvije vrste zapreka: Obeshrabruje izvoznike iz zemalja udruženih u Sustav da nabavljaju svoj input iz Hrvatske jer se ne mogu kvalificirati kao lokalni sadržaj (komponenta) proizvoda; Hrvatski izvoznici ne mogu koristiti inpute iz drugih zemalja u bilateralnoj preferencijalnoj trgovini. Primjerice, ako hrvatski proizvođač prodaje tekstilni proizvod u Njemačkoj, input iz Slovenije ne priznaje se kao lokalni sadržaj proizvoda. Zbog bilateralnih pravila kumulacije, jedino input nabavljen u zemljama EU priznaje se kao domaći sadržaj hrvatskog proizvoda, unatoč tomu što Hrvatska ima sa Slovenijom i EU sporazum o slobodnoj trgovini (uključujući bilateralne sporazume o pravilima podrijetla robe). Prema procjeni hrvatskog ministra za europske integracije, zbog toga što Hrvatska nije članica paneuropskog sustava kumulacije podrijetla robe samo 30 posto izvoza iz Hrvatske na tržište EU može uživati preferencijalni status (bescarinski) prema Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju. U Sporazumu postoji klauzula prema kojoj je “Zajednica spremna ispitati, u sklopu Vijeća za stabilizaciju i pridruživanje, pitanje hrvatskog članstva u dijagonalnoj kumulaciji pravila o podrijetlu robe nakon što se utvrde ekonomski i komercijalni kao i drugi relevantni uvjeti za odobravanje dijagonalne kumulacije”.

3.12 Treće, premda su u Memorandumu o razumijevanju između zemalja

jugoistočne Europe ustanovljena opća načela za liberalizaciju trgovine i regionalnu suradnju, eventualne nedosljednosti među sporazumima o slobodnoj trgovini mogu zapravo više štetiti nego koristiti trgovini. Bilo bi to u slučaju da se Sporazumi o stabilizaciji i pridruživanju prilagode specifičnim zaštitnim preferencijalima svake

38 Vidi B. Kaminski i M. de la Rocha i D. Gressani i C. Michalopoulos u “Trade Policies and Institutions in the Countries of South Eastern Europe u the EU Association and Stabilization Process”, Regional Report, Svjetska banka, 2002.

zemlje jugoistočne Europe. Sporazumi o slobodnoj trgovini između zemalja jugoistočne Europe, premda vođeni istim općim načelima, također sadrže različitu razinu smanjenja carina, asimetričnih režima, obuhvaćenih proizvoda i različita izuzeća. Zaokret prema multilateralnoj liberalizaciji trgovine – na primjer, novi sporazum o slobodnoj trgovini kojim se konsolidiraju prethodni sporazumi o slobodnoj trgovini među jugoistočnim europskim zemljama ili provođenjem programa liberalizacije kroz WTO – pomogao bi da se izbjegnu problemi zbog raznolikosti trgovinskih carina (barem tijekom tranzicije) kao i trgovinske asimetrije koji se od zemlje do zemlje razlikuju.

B. TRGOVINSKI OBRASCI

3.13 S udjelom trgovine robom i uslugama u BDP-u od više od 100 posto, razvoj trgovine u Hrvatskoj vrlo je važan za gospodarstvo kao i za obrasce regionalne integracije. Razvoj trgovine s inozemstvom prati se od 1992., prve godine kada je trgovina s drugim republikama bivše Jugoslavije uključena u statistiku vanjske trgovine. (Svaka usporedba s podacima prethodnih godina mogla bi navesti na pogrešne zaključke jer je trgovina unutar Jugoslavije bila važan dio ukupne trgovine u većini sektora.) Ukupan izvoz robe i usluga od 1993. do 2001. u stalnom je porastu i činio je 46 posto BDP-a 2001. Međutim, rast se gotovo isključivo može pripisati prihodima od turizma – uslužne djelatnosti više su nego udvostručene tijekom toga razdoblja (Tablica 3.1). Hrvatska je tradicionalno ostvarivala suficit u uslužnim djelatnostima, s najvećim udjelom turizma, a koji je ostvario 3,3 milijarde USD u 2001., čime se Hrvatska razlikuje od većine tranzicijskih zemalja. Izvoz robe, naprotiv, stagnirao je i rezultat je znatno manji udio u svjetskoj trgovini – udio hrvatskog izvoza u 12 zemalja EU pao je sa 0,34 posto 1993. na 0,19 posto u 2000., dok se udio izvoza zemalja jugoistočne Europe gotovo udvostručio.

3.14 Rezultati uvoza variraju; nakon što se uvoz udvostručio od 1993. do 1997. – i doveo do neodrživog deficita na tekućem računu platne bilance 1997. – uvoz je polagano padao i stabilizirao se poslije toga na 8,5 milijardi USD. Značajno povećanje izvoza usluga posljednjih godina (koji je nadmašio izvoz robe 2001.) sveo je deficit na tekućem računu platne bilance na održivu razinu od 3 posto BDP-a.

Tablica 3.1 – Međunarodna trgovina u Hrvatskoj od 1993. od 2001. (u milijunima USD)

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001Roba – izvoz 3910 4.260 4.633 4.546 4.210 4.604 4.395 4.567 4.752Roba – uvoz 4658 5.402 7.892 8.169 9.406 8.752 7.693 7.771 8.764Roba – bilanca -748 -1.142 -3.259 -3.623 -5.196 -4.147 -3.299 -3.204 -4.012

Roba /usluge – izvoz 7.117 7.084 7.843 8.215 8.568 8.118 8.663 9.599

Roba / usluge – uvoz 6.625 9.302 9.886 11.387 10.641 9.791 9.599 10.659Roba / usluge – bilanca 492 -2.215 -2.043 -3.172 -2.073 -1.673 -936 -1.060Bilanca tekućeg računa -% BDP 5,7 5,9 -7,7 -5,5 -11,6 -7,1 -6,9 -2,3 -3,1Izvoz: Državni zavod za statistiku, Hrvatska narodna banka 3.15 Struktura izvoza prema Standardnoj međunarodnoj trgovinskoj klasifikaciji (SMTK) pokazuje da strojevi i transportna oprema ima najveći udio u izvozu Hrvatske (29 posto ukupnog izvoza, poglavito u brodograđevnoj industriji). Slijede ostali proizvodi, sa 20,7 posto, dok proizvodi klasificirani prema materijalu sudjeluju sa 14,2 posto, kemijski proizvodi 10,6 posto, a gorivo i maziva 10,2 posto ukupnog

izvoza. Glavna promjena u strukturi izvoza je oporavak izvoza brodograđevne industrije od 1998. nadalje, kojom se povećao udio izvoza strojeva i transportne opreme u ukupnom izvozu od 20 posto na 30 posto. Dogodilo se to na račun manjeg udjela u ukupnom izvozu raznih industrijskih proizvoda (obuća, odjeća i namještaj) i kemijskih proizvoda. Na temelju detaljnije Nacionalne klasifikacije djelatnosti (NKD-a), osim brodogradnje, samo duhan, telekomunikacijska oprema i farmaceutski proizvodi39 proizvodne su grupe koje su dobile na izvoznoj konkurenciji.

3.16 Kad je riječ o uvozu, na strojeve i transportnu opremu odnosio se veći dio uvoza u Hrvatskoj 2001. (33 posto od ukupnoga), slijede proizvodi klasificirani prema materijalu (19,7 posto), goriva i maziva (13 posto), kemijski proizvodi (11,5 posto) i ostala roba (11,5 posto). Sličan uzorak kao kod izvoza uočen je i kod uvoza: rast udjela strojeva i transportne opreme – koji se objašnjava domaćom prodajom automobila i zrakoplova za novoosnovane nacionalne zrakoplovne linije, te smanjeni udio uvoza raznih industrijskih proizvoda.

3.17 Simptomatično je za trgovinske rezultate da je ukupni rast izvoza u Hrvatskoj uglavnom rezultat poslijeratne obnove tradicionalnih grana kao što je turizam i brodogradnja (Slika 3.1). Turizam je povećao svoj udio u ukupnom izvozu od 19 posto 1995. na 35 posto 2001. Ako isključimo brodogradnju, izvoz stagnira.

Slika 3.1 – Hrvatski izvoz od 1994.-2001. – glavni sektori (u milijunima USD)

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10000

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Ostale uslugeTransport servicesTurizamBrodogradnjaOstala roba

Izvor: Državni zavod za statistiku

3.18 Dva sektora koja su najviše pridonijela ukupnom izvozu Hrvatske posljednjih godina – turizam i brodogradnja – prilično su nepostojana zbog političkih i sigurnosnih rizika u regiji. Kao što pokazuje Slika 3.2, rast u turizmu tijekom posljednjeg desetljeća može se opisati krivuljom u obliku slova “U” - od ekstremno slabog prometa tijekom rata – od nekih 50 milijuna noćenja tijekom osamdesetih godina prošlog stoljeća do 7 do 8 milijuna 1991. Unatoč važnosti skorašnjeg rasta u sektoru, brojka iz 2001. na razini je dvije trećine od one prije 15 godina. Privremeni zastoj u oporavku turizma 1999. može se objasniti krizom na Kosovu, što još jednom potvrđuje da ekonomski interes Hrvatske leži u sigurnosti i stabilnosti jugoistočne Europe. 39 Podaci o izvozu farmaceutskih proizvoda ne vide se iz podataka NKD-a jer su uključeni u kemijsku industriju koja je izgubila svoj udio u ukupnom izvozu tijekom tog razdoblja.

Slika 3.2 Broj noćenja inozemnih turista od 1998. do 2001.

Izvor: Državni zavod za statistiku.

3.19 Sličan je slučaj i s brodogradnjom, u kojoj je proizvodnja pala sa 500 brt 1990. na manje od 200 brt 1995. Znatno povećanje posljednjih godina vratilo je industriju gotovo na predratnu razinu (s malom promjenom u proizvodnoj strukturi – od tankera do teretnih brodova). Međutim, svjetski promet u sektoru značajno se povećao posljednjih 15 godina, tako da je udio u ukupnoj svjetskoj proizvodnji 2001. iznosio manje od polovice prijeratnog udjela. Ukratko, noviji razvoj izvoza u Hrvatskoj ne temelji se na značajnim novim investicijama i novim tržištima, nego na korištenju postojećih postrojenja u pokušaju osvajanja izgubljenih tržišta.

3.20 Izvoz i izvoz u EU samo je 55 posto ukupnog izvoza i uvoza (Tablica 3.2). Udio hrvatskog izvoza namijenjenog zemljama EU opao je krajem devedesetih godina prošlog stoljeća, da bi se oporavio tijekom posljednje tri godine. Udio uvoza iz zemalja EU u ukupnom hrvatskom uvozu posljednjih se godina nešto smanjio, premda i dalje ostaje veći od udjela izvoza. Zemlje CEFTA-e također su važne, i čine nekih 14 posto ukupnog izvoza u 2001., s tim da se veći dio odnosi na Sloveniju. Udio uvoza iz zemalja CEFTA-e ostao je veći od udjela izvoza, za neka 3-postotna boda (15-16 posto). Najuočljiviji je značajan pad izvoza u zemlje CEFTA-e, koji se objašnjava smanjenjem izvoza u Sloveniju za više od polovinu.40 Izvoz u druge europske zemlje (uglavnom u Bosnu i Hercegovinu41), poslije značajnog povećanja 1997, stabilizirao se na oko 20 posto posljednjih godina.

40 Trend pada u trgovini sa Slovenijom ne čudi, imajući na umu činjenicu da je Slovenija zaključila mnogo sporazuma o slobodnoj trgovini koji su uklonili velik dio potražnje za uvozom iz Hrvatske. Vrlo velik udio (20 posto) u ukupnoj trgovini zabilježen početkom devedesetih godina prošlog stoljeća, “naslijeđen” je zbog intenziteta trgovine između dviju zemalja dok su još bile u bivšoj Jugoslaviji. Nakon potpisivanja sporazuma o slobodnoj trgovini između dviju zemalja, trgovina se stabilizirala negdje ispod 10 posto. 41 Poslije maksimuma iznad 15 posto ostvarenog 1997., udio Bosne i Hercegovine u ukupnom hrvatskom izvozu pao je na nekih 12 posto, dok se tek nedavno započeti izvoz u Srbiju i Crnu Goru povećao i u 2001. dosegnuo značajnih 3 posto.

y = 975,9x2 - 15701x + 73344R2 = 0,7515

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

foreign tourists

Poly. (foreign tourists)

foreign tourists 59352 54466 45776 6764 7555 9758 15556 8515 16546 24697 26002 21349 34045 38384

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Tablica 3.2 : Hrvatska međunarodna trgovina od 1992. do 2001, glavni trgovinski partneri (u milijunima USD)

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001IZVOZ U 000 USD Ukupno 4.426.705 3.910.319 4.402.814 4.517.252 4.643.485 3.981.328 4.517.190 4.302.498 4.431.309 4.659.285EU 2.389.709 2.251.659 2.599.347 2.608.960 2.336.771 1.999.131 2.154.782 2.110.220 2.415.650 2.547.109EFTA 60.662 44.808 65.729 59.773 39.834 48.531 79.905 148.467 44.313 49.369CEFTA 1.137.794 838.022 741.329 800.636 815.776 658.262 598.476 581.683 612.535 565.682OSTALI FTA

315.568 278.060 432.137 457.785 666.416 721.891 743.807 655.246 709.376 778.355

OSTATAK SVIJETA

522.972 497.770 564.272 590.098 784.688 553.513 940.220 806.882 649.435 718.770

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

UVOZ (000 USD) Ukupno 4.421.783 4.658.361 5.529.890 7.351.510 7.783.828 9.101.493 8.275.579 7.798.640 7.886.038 9.043.679EU 2.106.013 2.637.040 3.301.369 4.547.856 4.622.315 5.419.761 4.906.803 4.414.663 4.367.867 5.060.711EFTA 76.620 86.243 133.006 200.147 179.662 243.807 229.086 200.792 186.293 193.303CEFTA 1.239.042 945.114 877.322 1.245.950 1.345.504 1.364.710 1.260.382 1.079.727 1.170.912 1.420.220OSTALI FTA

162.277 57.858 52.039 74.242 126.085 224.766 252.003 222.078 190.327 271.301

OSTATAK SVIJETA

837.831 932.106 1.166.154 1.283.315 1.510.262 1.848.449 1.627.305 1.881.380 1.970.639 2.098.144

Izvor: Državni zavod za statistiku. 3.21 Struktura izvoznih proizvoda ne može se lako povezati s odredištem izvoza. Ipak, neki se obrasci mogu odrediti. Primjerice, izvoz u zemlje EU još je uglavnom “tradicionalan”, tj. sastoji se od tekstila, odjeće, obuće, drva, papira i namještaja. U izvozu u Bosnu i Hercegovinu i Sloveniju vodeće su grupe proizvoda minerali, goriva i prehrambeni proizvodi. Interesantno je spomenuti da se izvoz u Rusiju sastoji poglavito od farmaceutskih proizvoda i telekomunikacijske opreme. Brodovi se prodaju ostalom dijelu svijeta, premda su kupci obično registrirani pod tzv. “uslužnim zastavama,” poput Paname i Liberije.

Digresija. Je li pozitivan trgovinski saldo usluga faktor stagnacije izvoza robe?

3.22 Velik pozitivan saldo usluga, koji se stalno povećava može se smatrati – preko njegova utjecaja na ravnotežni tečaj – faktorom koji objašnjava ukupnu stagnaciju izvoza roba. Dokaz koji potvrđuje tu hipotezu negativan je odnos između vanjskotrgovinskog salda robe i vanjskotrgovinskog salda usluga u zemljama s velikim turističkim sektorom – Grčkoj, Španjolskoj, Portugalu i Hrvatskoj (Slika 3.3).

3.23 Međutim, nema dokaza o uzročnoj vezi prema kojoj bi pozitivan saldo usluga doveo do stagnacije izvoza – aprecijaciji deviznog tečaja. Zapravo, došlo je do lagane realne deprecijacije kune. Izvozna se konkurentnost može bolje mjeriti jediničnim troškovima rada. Slika 3.4 pokazuje da je, premda su plaće snažno rasle, proizvodnost rada rasla još snažnije (60 posto tijekom posljednjih šest godina) što je rezultiralo nižim jediničnim troškovima rada (oko 5 posto). Prema izvješću MMF-a iz 2002., u razdoblju između lipnja 1995. i travnja 2002. djelomični realni efektivni devizni tečaj mjeren jediničnim troškovima rada u Hrvatskoj, deflacioniran indeksom cijena na malo i indeksom proizvođačkih cijena, deprecirao je 22,3 posto, odnosno 12,6. Čini se dakle da dinamika deviznog tečaja nije bila najvažniji faktor odgovoran za stagnaciju izvoza.

Slika 3.3 Trgovačka bilanca – robe i usluge – (% BDP-a)

Izvor: Eurostat Slika 3.4 Hrvatska: Plaće, proizvodnost, devizni tečaj i jedinični troškovi rada od 1995.

do 2001.

Izvor: HNB i procjene stručnjaka Svjetske banke 3.24 Moguće je da je razina tečaja, a ne njegova dinamika, štetila konkurentnosti hrvatskog izvoza. Za razliku od većine zemalja jugoistočne Europe, Hrvatska je zemlja visokih plaća; plaće u Hrvatskoj u dolarima više su nego u drugim zemljama jugoistočne Europe, osim u Sloveniji – premda se taj raskorak posljednjih godina smanjio (Slika 3.5).

Slika 3.5 Prosječna plaća u USD u Hrvatskoj i odabranim zemljama srednje i istočne Europe

Španjolska saldo

Španjolska roba saldo

Grčka roba saldo

Portugal - roba saldo

Grčka - usluge saldo

Portugal - Usluge saldo

-20.00%

-15.00%

-10.00%

-5.00%

0.00%

5.00%

10.00%

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

90.0

100.0

110.0

120.0

130.0

140.0

150.0

160.0

170.0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Proizv. uindustriji

Realne netoplaće

Realniefektivnitečaj, cpideflacioniran

Realnijedinicnitroškovi rada

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

Slovenija Hrvatska Poljska Češka Mađarska Slovačka

199719981999

Izvor: MMF (2002). 3.25 Mogućnost da je višak ostvaren od turizma pridonio održanju visokih plaća izraženih u dolarima ne može se zanemariti - bez suficita usluga vjerojatno bi došlo do veće deprecijacije tečaja/niže razine plaća izražene u dolarima. Međutim, nezavršen program integracije, ograničeno restrukturiranje poduzeća i mala ulaganja vjerojatno su odigrala barem važnu ulogu u rezultatima izvoza robe.

C. UTJECAJ LIBERALIZACIJE TRGOVINE NA VANJSKU TRGOVINU HRVATSKE

3.26 Procjenjivanje učinka Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i regionalnih sporazuma o slobodnoj trgovini koje je Hrvatska sklopila izvan integracijskih procesa koji se događaju na regionalnoj razini, može dovesti do ozbiljnog slabijeg vrednovanja tekućega i budućega trgovinskog razvoja u Hrvatskoj. Sveobuhvatni okvir regionalne integracije obuhvaća sljedeće procese koji utječu na trgovinu u Hrvatskoj:

Hrvatska – i druge zemlje jugoistočne Europe – pridružile su se WTO-u,42 te postoji okvir za snižavanje carina svih tarifa na uvoz iz ostalih zemalja na razini tarifa povlaštenih zemalja, što će smanjiti skretanje trgovine u treće zemlje. Sve ostale zemlje jugoistočne Europe trebale bi s EU zaključiti Sporazum

o stabilizaciji i pridruživanju, stvarajući mogućnost i za povećanje svoje trgovine i investicijskih tokova s EU. Hrvatska i druge zemlje jugoistočne Europe usred su procesa zaključivanja

uzajamnih sporazuma o slobodnoj trgovini što će stvoriti povoljne uvjete za bilateralnu trgovinu i stimulirati regionalne investicije. Hrvatska, kao i ostale zemlje jugoistočne Europe zaključile su ili će

zaključiti sporazume o slobodnoj trgovini s određenim brojem drugih zemalja, uključujući zemlje EFTA-e i CEFTA-e, što znači da umjesto da

42 U sklopu trgovinskog sporazuma WTO-a, hrvatske bi se carine na industrijske proizvode trebale smanjiti s 9,7 posto na 5,34 posto tijekom 5 godina, do 1. siječnja 2005, dok bi se carine na poljoprivredne proizvode trebale smanjiti sa 33,7 posto na 15,5 posto do 2007. Premda se smanjenje carina planiralo tijekom prve godine primjene sporazuma WTO-a, carinska nomenklatura za 2001. donijela je prosječne carine (ponderirane uvozom 1999.) do 6,13 posto.

se te zemlje zatvore u isključivi trgovinski blok, regija se pridružuje paneuropskom području slobodne trgovine. EU je prihvatila nove članice iz srednje i istočne Europe, koje će nastaviti

stimulirati uzajamne investicijske i trgovinske tokove, djelomično na štetu zemalja jugoistočne Europe koje ulaze u nižu razinu integracijskih procesa43. Sama EU smanjuje carinske tarife povlaštenih zemalja i pregovara o

sporazumima o slobodnoj trgovini s mnogim zemljama, uključujući i mediteranske zemlje, što znači da zemlje jugoistočne Europe neće imati značajne trgovinske preferencijale na tržištu EU u usporedbi s tim drugim zemljama.

Slika 3.6 daje shematski prikaz gornjih procesa i pokazuje da li se očekuje da stimuliraju ili

smanje hrvatsku trgovinu:

Slika 3.6 Srednjoročni integracijski procesi

Izvor: stručnjaci Svjetske banke 3.27 Kako Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju ne predstavlja ekskluzivni aranžman za Hrvatsku, bilo bi pogrešno analizirati učinke toga Sporazuma ili sporazuma o slobodnoj trgovini zaključenih s drugim zemljama odvojeno od drugih simultanih integracijskih procesa. U svjetlu takve kompleksne i nepredvidljive reakcije na jačanje konkurencije putem izravnih stranih ulaganja orijentiranih na trgovinu, točnost bilo kakve prognoze budućih trgovinskih tokova u Hrvatskoj nužno je ograničena; analiza što slijedi trebala bi se, stoga, smatrati samo pokazateljem smjera i grubom procjenom veličine očekivanog razvoja.

3.28 Simulacije i projekcije koje slijede temelje se na rezultatima liberalizacije vanjske trgovine, koji se u literaturi spominju kao statički (kratkoročni) i dinamički

43 Premda puno članstvo u EU podrazumijeva ulazak u gospodarsku i (kasnije) monetarnu uniju, pridruženi status znači više od područja slobodne trgovine. Općenito govoreći, što je dublja integracija, veće su mogućnosti za investicijske i trgovinske tokove, u sklopu te integracije.

SEECs

HRVATSK EU, EFTA,Turska

OSTATAK

CEECs

integracije koje će vjerojatno povećati hrvatsku trgovinu integracije koje će vjerojatno smanjiti hrvatsku trgovinu

(dugoročni) učinci, te koji se utvrđuju bilo procijenjenom elastičnošću, bilo - posredno – preko usporedbe s rezultatima zemalja jugoistočne Europe (Okvir 3.2).

Okvir 3.2 Kratkoročni i dugoročni učinci trgovinske integracije – Konceptualni okvir Kratkoročni (statički) učinci. Ti učinci uključuju stvaranje trgovine (povećanje trgovine u području slobodne trgovine) i skretanje trgovine (preusmjeravanje jeftinijeg uvoza iz ostatka svijeta na preferencijalni uvoz unutar regije). Statički učinci obuhvaćaju učinak supstitucije ostvaren nižim cijenama uvozne robe. Potrošači imaju koristi od nižih cijena, izvoznici zarađuju više zbog boljeg pristupa tržištu, dok prije zaštićeni proizvođači, koji prodaju na domaćem tržištu, djelomično gube zbog konkurentnijeg uvoza. Na temelju pretpostavke da je ponuda posve elastična, u većini pojednostavljenih modela nove investicije nisu specificirane. Ti se modeli uglavnom koriste za procjenu učinka snižavanja carina za određene proizvode u djelomično uravnoteženom sustavu. Temelj statičkih modela je elastičnost potražnje uvoza i elastičnost supstitucije uvoza iz različitih zemalja. Dugoročni (dinamički) učinci. Podaci pokazuju da nakon prvih učinaka smanjenja carina, vanjska trgovina i dalje raste, kao rezultat povećane konkurencije, ekonomije razmjera i veće regionalne konkurentnosti. Dakle, srednjoročni i dugoročni učinci liberalizacije trgovine moraju se također uzeti u obzir. Dinamički učinci obuhvaćaju nove mogućnosti za dublje gospodarske veze, uzrokuju značajnu reakciju u ponudi, uključujući investicije u nova proizvodnja postrojenja, transfer tehnologije i povećanu djelotvornost alokacija. Veća konkurencija zbog uvoza podrazumijeva da mnoga tržišta postaju tržištima “neograničene konkurencije" i, osim smanjene monopolističke moći, to vodi do zamaha u eliminaciji "X ne-efikasnosti" (prekomjernog zapošljavanja, zaliha, neiskazanih troškova). Trgovina se povećava u sektorima koje obilježava visok prinos pri razmjernoj i nesavršenoj konkurenciji (Krugman, 1994). Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sadrži i odredbe koje također mogu umnogome povećati trgovinu, posebice: ograničenja na državne subvencije/dotacije i ukidanje klauzule o nacionalnoj prednosti domaće robe i usluga u nabavi putem javnih natječaja. Kao što su mnoge studije o ekonomici integracija pokazale, dinamički učinci uvelike nadmašuju statičke. Na primjer, predviđanja potencijalnog rasta izvoza zemalja jugoistočne Europe u prvim studijama44 umnogome su podcjenjivala veličinu trgovinskog razvoja posljednjih godina. Uklanjanje zapreka trgovini i novim ulaganjima vodi povećanoj suradnji među poduzećima, dovodeći trgovinu među članicama područja slobodne trgovine daleko iznad “normalne” nepreferencijalne razine trgovine. To je slučaj s takozvanom “trgovinom unutar istog sektora”, koja može biti vertikalna ili horizontalna. Vertikalna trgovina unutar sektora jest razmjena robe različite kvalitete, dok je horizontalna trgovina unutar sektora trgovina proizvodima različitih karakteristika.

Procjena kratkoročnih i dugoročnih učinaka Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i regionalnih sporazuma o slobodnoj trgovini

3.29 Za izračunavanje kratkoročnih učinaka Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i sporazuma o slobodnoj trgovini upotrijebljen je jednostavan model Clinea et al. (1978). Model omogućuje procjenu kratkoročnih učinaka ukidanjem carinskih pristojbi na trgovinske tokove.45 Kako EU prije Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju nije za industrijski izvoz iz Hrvatske primjenjivao uvozne carine, kratkoročno ukidanje carina ne bi trebalo imati učinka na izvoz Hrvatske u EU. Međutim, postoje pozitivni učinci na izvoz od ukidanja postojećih carina za izvoz iz Hrvatske u zemlje srednje i jugoistočne Europe (zbog sporazuma o slobodnoj 44 Za Mađarsku, najoptimističniji scenarij predviđao je udvostručavanje izvoza u EU u 2001. u odnosu na 1992, a stvarni izvoz premašio je vrijednost izvoza iz 1992. dva i pol puta već 1998. Isto vrijedi i za Poljsku gdje su u projektu (Kawecka et al. 1994.) učinci liberalizacije procijenjeni na samo 42 milijuna ekija, što je zanemarivo u usporedbi sa zdravim rastom izvoza iz Poljske u EU. 45 Svi ostali učinci, uključujući bescarinske barijere trgovini, tehničke standarde, pravila o podrijetlu robe, uz trgovinu usluga, tretiraju se kao dugoročni učinci.

trgovini). Kratkoročno povećanje ukupnog izvoza iz Hrvatske u zemlje EU i njihove partnere procjenjivalo se od 2,2 posto do 3,7 posto. Isto tako, povećanje uvoza u Hrvatsku (kao rezultat ukidanja uvoznih carina), prema procjeni, trebao je rasti između od 5,7 posto i 9,4 posto (vidi Jurlin-Galinec, 2002). Brži rast uvoza objašnjava se činjenicom što je Hrvatska u početku imala veće uvozne carine nego EU. Osim toga, izvoz karakteristično reagira sporije jer su mu potrebna nova ulaganja. Skretanje trgovine (tj. smanjenje trgovine s trećim zemljama s kojima Hrvatska još nije potpisala sporazume o slobodnoj trgovini) ocijenjeno je kao dosta malo – oko 0,34 posto hrvatskog izvoza.46

3.30 Modeli parcijalne ravnoteže ne obuhvaćaju dugoročne učinke trgovine. Da bi se uhvatili ti učinci trgovinske integracije, mogu se koristiti CGE modeli (modeli kompjutorizirane opće ravnoteže) ili gravitacijski modeli.47 Gravitacijski model upotrebljavao se za analizu učinka Europskih ugovora o naprednim trgovinskim tokovima zemalja središnje i istočne Europe. Identificirani učinci odnose se i na ukidanje trgovinskih barijera (ne samo carina) i utjecaj novih izravnih stranih ulaganja i investicija općenito, na trgovinske tokove.

3.31 Kaminski (2000), na primjer, ističe da je udio EU u ukupnoj trgovini zemalja bivše “luksemburške grupe” (Češka, Estonija, Mađarska, Poljska i Slovenija) premašio udjele nekih članica EU. U najdetaljnijoj studiji (Fidrmuc, 2000) zaključuje se da je trgovina zemalja srednje i istočne Europe i EU porasla sa 40 posto ispod svoje normalne razine 1990, na 30 posto iznad normalne razine 1998. Christie je (2000) napravio sveobuhvatnu gravitacijsku analizu trgovinskog potencijala za zemlje jugoistočne Europe, temeljenu na podacima trgovine zemalja srednje i istočne Europe s EU. Prema toj studiji, trgovina bi se trebala povećati za 90 posto.

3.32 Na temelju jednostavne ekstrapolacije rezultata u citiranim studijama, moguće je da – u dinamičkoj/dugoročnoj situaciji – Sporazumi o stabilizaciji i pridruživanju povećaju trgovinu između zemalja jugoistočne Europe i EU između 30 i 90 posto; što podrazumijeva da se zemlje jugoistočne Europe pridržavaju sličnih reformi i integracijskog pristupa kao i zemlje srednje Europe. Međutim, nekoliko je činitelja koji će pokušati obuzdati takav potencijalni utjecaj. Primjerice, kad se zemlje srednje i 46 U tom izračunu pretpostavlja se da sporazumi o slobodnoj trgovini – uključujući one o kojima se pregovara – pokrivaju nekih 75 posto ukupnoga hrvatskog uvoza, te da se u kratkoročnom (statičkom) kontekstu, trgovina skreće samo prema ostalim zemljama svijeta. 47 U pristupu gravitacije, bilateralna se trgovina predviđa kao funkcija procijenjenih parametara razrađenih na temelju historijskih podataka o trgovini referentnih zemalja. Općenito, model gravitacije uključuje: dohodak ili output izvoznih zemalja, kao zamjenu za izvoznu ponudu dohodak ili output uvoznih zemalja kao zamjenu za izvoznu potražnju geografsku udaljenost, koja se obično mjeri udaljenošću između glavnih gradova dviju zemalja,

kao zamjena za troškove vanjske trgovine Regresijom historijskih podataka, model gravitacije se izračunava na sljedeći način (sve varijable su u logaritmima): T = ß1 + ß2YM + ß3YX + ß4d + ΣγiDi + ε, gdje je T bilateralna trgovina, Y je BDP uvoznih (M) i izvoznih zemalja (X), d je geografska udaljenost a ε je slučajna pogreška. Ako se opisuje samo tim varijablama, bilateralna se trgovina smatra normalnom ili potencijalnom trgovinom. Ostale varijable, kao što su zajednički jezik, zajednička granica, povijesno ili sadašnje pripadanje istom trgovinskom bloku itd.., mogu se uključiti kao “dummy varijable” (Di) kojima se utvrđuje nestandardna priroda trgovinskih odnosa među zemljama, s pozitivnima koeficijentima za trgovinu veću od “normalne” i negativnim koeficijentima za trgovinu manju od “normalne”.

istočne Europe priključe EU – ili zapravo kad EU potpiše sporazume o slobodnoj trgovini sa zemljama izvan regije – skretanje trgovine od zemalja jugoistočne Europe moglo bi se povećati. (Premda je izvoz iz zemalja srednje i istočne Europe u EU porastao za 149 posto, izvoz u druge zemlje skočio je za 31 posto od 1993. do 1999. Stoga se čini da je postojalo određeno skretanje prema trećim zemljama.)

3.33 U skladu s gornjom prognozom, prosječan udio 5 zemalja srednje i istočne Europe ukupnog izvoza roba i usluga u BDP-u porastao je sa 45 posto 1994. na 70 posto 2000. (Slika 3.7). Udio hrvatskog izvoza u BDP-u, međutim, nije premašio početnu razinu koja je bila slična početnoj razini ispitivanih zemalja. Na temelju jednostavne ekstrapolacije iskustva 5 zemalja srednje i istočne Europe i pod pretpostavkom istih reformi, Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju i bilateralni sporazumi o slobodnoj trgovini mogli bi rezultirati povećanjem hrvatskog udjela u izvozu robe i usluga u BDP-u od 24 postotnih bodova BDP-a tijekom razdoblja od 5 do 7 godina. Obratite pozornost na činjenicu da razdoblje tranzicije u sklopu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju traje šest godina, u usporedbi sa 10 godina kao što predviđaju Europski ugovori koji utječu na grupu pet zemalja srednje Europe.

Slika 3.7 – Razvoj ukupnog izvoza odabranih zemalja od 1994. do 2000. (%BDP-a)

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

100,0%

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

HRVATSA

ČEŠKA

ESTONIJA

MAĐARSKA

LITVA

LETONIJA

POLJSKA

RUMUNJSKA

SLOVAČKA

SLOVENIJA

Izvor: IFS, MMF, svibnja 2002. 3.34 Iz gornje analize slijedi da će se Hrvatska i druge zemlje jugoistočne Europe vrlo vjerojatno još više u izvozu orijentirati na zemlje EU. Međutim, moguće je da trgovina među zemljama jugoistočne Europe koje su dio bivše Jugoslavije skrene prema trećim zemljama u manjoj mjeri nego u slučaju zemalja srednje i istočne Europe, posebice nakon konsolidacije procesa demokratizacije i mira i primjene novih sporazuma o slobodnoj trgovini. Do sada je, međutim, hrvatska trgovina sa Slovenijom, Makedonijom i Bosnom i Hercegovinom, unatoč liberalizaciji trgovine, u posljednje tri godine praktički stagnirala, na razini zamjetno nižoj od predratne razine.

3.35 Hoće li trgovina u jugoistočnoj Europi rasti? Jednostavnim modelom gravitacije Kaminski i de la Rocha (2002) nalaze da bi “normalna” trgovina između četiriju zemalja jugoistočne Europe (Hrvatske, B&H, Makedonije, Srbije i Crne Gore) trebala iznositi 1,9 milijardi USD; to je nešto više od zabilježene trgovine od 1,6 milijardi USD. Premda trgovina među tim zemljama vjerojatno neće dosegnuti razinu trgovine iz vremena dok su bile u Jugoslaviji, moguće je da je potencijal za rast veći od predviđenog gornjim modelom. Za procjenu dugoročnih učinaka trebat će možda

razmotriti objašnjujuće faktore kao što su postojanje zajedničke granice, sličnosti jezika ili kompatibilnosti proizvodne strukture zbog zajedničkog povijesnog nasljeđa.

D. SEKTORSKA ORIJENTACIJA TRGOVINE, TRGOVINA UNUTAR ISTOG SEKTORA I FAKTORSKOG SADRŽAJA TRGOVINE

3.36 Nakon što se uklone trgovinske barijere, preraspodjela resursa na konkurentnije sektore pomoći će rastu prosječne proizvodnosti u gospodarstvu i povećati dobrobit potrošača kroz niže cijene i pristup proizvodima bolje kvalitete. Uvjet za to je efikasan rad, zemljišta i tržište kapitala koje će osigurati glatku preraspodjelu sredstava od opadajućih aktivnosti na one u ekspanziji. Nemoguće je predvidjeti koja će se djelatnost ili sektor konačno smanjiti, a koja proširiti, a čak kad bi to i bilo moguće, malo bi koristilo za donošenje politike – ukupna efikasnost tržišnih faktora ostaje ključnim ciljem politike. Ipak, bilo bi interesantno procijeniti kratkoročne potencijalne sektorske učinke liberalizacije trgovine.

3.37 Premda bi čisti efekt liberalizacije trgovine trebao biti sve u svemu pozitivan, neki sektori mogu doživjeti izrazito visoku stopu uvoznog rasta i suočiti se s ozbiljnim problemom oštre konkurencije. Općenito govoreći, sektori koje bi mogli doživjeti snažan udarac su oni koji su sada snažno zaštićeni, te oni koji ne mogu biti konkurentni na temelju relativnog faktora prirodne raspodjele resursa. Kako bismo ilustrirali koji bi sektori mogli biti izloženi povećanoj konkurenciji od uvoza, razmotrili smo pojednostavljen statički model koji se usredotočuje samo na učinke ukidanja carina na uvoz robe. Tablica 3.3 prikazuje očekivano kratkoročno povećanje preferencijalnog uvoza zasnovano na različitim pretpostavkama elastičnosti uvoza;48 procijenjeni učinci tada se množe faktorom koji se kreće suprotno od procjene transportnih troškova.49 Za poljoprivredne i prehrambene proizvode, dodana je pretpostavka da se carine neće ukinuti potpuno nego da će se upola smanjiti.

3.38 Tekstilni proizvodi, obuća, pića i duhan vodeći su sektori koji će najvjerojatnije doživjeti najznačajnije povećanje uvoza zbog liberalizacije trgovine. Isto tako nafta i metalni proizvodi, građevni materijal i proizvodi od drva mogu doživjeti povećani uvoz zbog ukidanja postojećih, prilično visokih carina. Međutim, trgovinu ovim potonjim proizvodima značajno koče transportni troškovi, koji znatno smanjuju očekivane stope povećanja uvoza.

3.39 U svakom slučaju, to je samo preliminarna procjena početnih učinaka. Detaljnija analiza mora uključiti iscrpniju analizu transportnih troškova, utjecaj budućih ulaganja u transportnu infrastrukturu na transportne troškove, učinak poboljšanja u rješavanju carinskih administrativnih poslova, razmjer domaćeg restrukturiranja koje može dovesti do toga da domaći proizvođači smanje cijene i povećaju suradnju s tvrtkama EU. Osim toga, s vremenom, domaći proizvođači mogu se odlučiti na nove investicije ili preorijentaciju proizvoda. Ako Hrvatska odluči slijediti iskustvo zemalja srednje i istočne Europe, njezina bi trgovina trebala biti

48 Korištena su dva faktora elastičnosti: 1,2 i 2. Empirijski testovi pokazuju da se dugoročna elastičnost trgovačkih cijena u različitim zemljama kreće u rasponu od 1,25 do 2,50, tj., visoko, dok je kratkoročna elastičnost otprilike upola manja. Elastičnost potražnje znatno je viša za potrošačku robu nego za industrijsku. 49 Transportnim troškovima dan je faktor 1, 2 ili 3 ovisno o rangiranju raspoređenosti transportnih troškova na uvozne cijene. Tad se faktor elastičnosti množi obratnim faktorom od faktora transportnih troškova. Vidi K. Jurlin i D. Galinec (2002).

sličnija tipu trgovine unutar istog sektora, tj. sa sličnim proizvodima i u izvozu i u uvozu. Prema Astrovu (2001.), na temelju analize sektorske strukture uvoza i izvoza Hrvatske u usporedbi sa zemljama srednje i istočne Europe, čini se da postoji dosta prostora za značajno povećanje trgovine unutar sektora.

3.40 Alternativni je pristup procjeni potencijalnog trgovinskog razvoja razmotriti faktorski sadržaj trgovine. Osim sektora koji bilježe značajan rast posljednjih godina (turizam, komunikacijska oprema, farmaceutski proizvodi), potencijal izvoza može, primjerice ovisiti o faktoru prirodne raspodjele resursa. Galinec et al. (2002) proveli su analizu faktora sadržaja hrvatskog izvoza, koja pokazuje da je Hrvatska pretežni izvoznik rada, a pretežni uvoznik naprednijih faktora trgovine razmjera i tehnologije, koja je više izražena u trgovini s EU.

3.41 Kao što pokazuje Tablica 3.4, većina trgovine unutar EU i uvoza EU iz ostalih svjetskih zemalja zasniva se na znanju, tehnologiji i ekonomiji obujma. Premda se samo 20 posto trgovine unutar EU i 23,5 posto uvoza EU iz zemalja srednje i istočne Europe temelji na radu, sadržaj rada hrvatskog izvoza u zemlje EU iznosi čak 34,5 posto. Veći dio hrvatskog izvoza u EU čini tekstil, odjeća i obuća, kao i u slučaju većine zemalja jugoistočne Europe. U usporedbi s ukupnim uvozom EU, te uvozom EU iz zemalja srednje i istočne Europe, Hrvatska zaostaje u izvozu naprednijih proizvoda (strojevi, električni aparati, instrumenti i vozila).

3.42 Pod pretpostavkom da će “novi” konkurentski sektori postati oni koji su danas značajno premalo zastupljeni u usporedbi s najuspješnijim zemljama srednje i istočne Europe, tj. da se struktura proizvoda hrvatskog izvoza u EU restrukturira i postane slična prosječnoj strukturi naprednih četiriju zemalja srednje i istočne Europe ili čak Portugala,50 grupa proizvoda s najvećim potencijalom za rast izvoza su vozila, koja čini 17,6 posto izvoza zemalja srednje i istočne Europe u EU, te samo 1,6 posto hrvatskog izvoza u EU (Tablica 3.5). Značajni izgledi također postoje kod strojeva, s praznim prostorom od 9,1 posto, kod električnih strojeva i opreme sa 6,3 posto prostora i kod mineralnih i metalnih proizvoda s praznim prostorom od 3,1 posto. Ti sektori očigledno imaju dugoročni potencijal za povećanje svoga udjela u ukupnom hrvatskom izvozu. Radno intenzivne djelatnosti poput onih vezanih uz proizvodnju odjeće i obuće, te resursima intenzivne djelatnosti poput kemijske i drvne industrije mogu, s druge strane, izgubiti svoj udio nakon što se hrvatski izvoz restrukturira prema primjeru zemalja srednje i istočne Europe.

Tablica 3.3 – Procijenjeni statički učinci liberalizacije trgovine (% povećanja obujma) (1) (2) (3) (4) (5) (6)

50 Premda i Grčka može poslužiti kao dobar primjer, uz umjeren BDP po glavi stanovnika i snažan izvoz usluga, odlučili smo ne uključiti je u našu analizu jer joj se izvoz snažno oslanja na poljoprivredne proizvode, i strukturu izvoza s manjkom naprednih proizvoda, vjerojatno zbog njezine periferne pozicije u EU-u i niskoj razini trgovine unutar sektora u naprednim proizvodima.

Stru ja 0 0,0 0 1 0,0 0,0Vađenje ugljena 0 0,0 0 3 0,0 0,0O brada ugljena 0,08 0,1 0,16 3 0,0 0,1Proizvodnja sirove nafte i p lina 0,98 1,2 1,96 3 0,4 0,7rafin iranje nafte 13,45 16,1 26,9 3 5,4 9,0Vađenje že ljezne rude 0 0,0 0 3 0,0 0,0Željezo i čelik 1,64 2,0 3,28 3 0,7 1,1Neobojene rude 4,66 5,6 9,32 3 1,9 3,1proizvodnja neobojenih ruda 0,05 0,1 0,1 3 0,0 0,0Prerada neobio jen ih ruda 4,94 5,9 9,88 2 3,0 4,9Vađenje m inera la 3,64 4,4 7,28 3 1,5 2,4Prerada m inerala 7,65 9,2 15,3 3 3,1 5,1proizvodnja m etaln ih proizvoda 9,05 10,9 18,1 2 5,4 9,1Stro jevi 3 ,07 3,7 6,14 1 3,7 6,1Transportna oprem a 7,75 9,3 15,5 1 9,3 15,5Brodogradnja 0,85 1,0 1,7 1 1,0 1,7E lektrična oprem a 4,2 5,0 8,4 1 5,0 8,4O snovna kem ija 4,8 5,8 9,6 3 1,9 3,2Kem isjki proizvodi 6 ,35 7,6 12,7 2 3,8 6,4Kam en, š ljunak i vađenje p ijeska 7,77 9,3 15,54 3 3,1 5,2G raðevni m aterija l 8 ,62 10,3 17,24 3 3,4 5,7G rađevno drvo 1,42 1,7 2,84 3 0,6 0,9G otovi drveniproizvodi 9,66 11,6 19,32 2 5,8 9,7Papir i porizvod i od papira 6,09 7,3 12,18 2 3,7 6,1Tekstilno vlakno i tkan ina 6,78 8,1 13,56 1 8,1 13,6Tekstiln i proizvodi 17,68 21,2 35,36 1 21,2 35,4Koža i krzno 3,02 3,6 6,04 1 3,6 6,0Kož na obuæ a i pribor 14,61 17,5 29,22 1 17,5 29,2G um a 5,81 7,0 11,62 1 7,0 11,6Prehram beni prizvod i* 13,86 8,3 13,86 2 4,2 6,9Piæ a* 26,57 15,9 26,57 2 8,0 13,3Krm a za stoku* 17,07 10,2 17,07 3 3,4 5,7Duhan* 23,04 13,8 23,04 1 13,8 23,0Tisak 8,78 7,9 17,56 2 4,0 8,8Recikliran je industrijskog otpada 7,03 6,3 14,06 3 2,1 4,7razni proizvodi 9,29 8,4 18,58 1 8,4 18,6Poljoprivreda i ribarstvo 3,61 2,2 3,61 2 1,1 1,8Šum arstvo 1,18 0,7 1,18 3 0,2 0,4

Bilješka:(1) Prosječna carina (2000.) (2) Očekivana stopa rasta uvoza (elastičnost = 1.2) (3) Očekivana stopa rasta uvoza (elastičnost = 2) (4) Faktor transportnih troškova (5) Očekivana stopa rasta uvoza nakon transportnih troškova (elastičnost = 1.2) (6) Očekivana stopa rasta uvoza nakon transportnih troškova (elastičnost = 2) Izvor: Državni zavod za statistiku i procjene stručnjaka Svjetske banke

Tablica 3.4 – Faktorski sadržaji uvoza EU iz odabranih regija, 1998. (u %) Resursi Rad Znanje Tehnologija Obujam Trgovina unutar EU 9.76 20.03 25.27 27.99 16.96 Ekstra uvoz EU 13.01 18.99 26.42 25.03 16.56 Uvoz EU iz zemalja srednje Europe

11.37 23.54 24.58 26.20 14.30

Uvoz EU iz Hrvatske 12.64 34.53 22.66 21.33 8.83 Izvor: Eurostat COMEXT

Tablica 3.5 – Struktura izvoza zemalja srednje i istočne Europe u EU, i “prazan prostor” u hrvatskom izvozu (% promjene)

Vozila

Strojevi i strojni aparati

Električni strojevi i oprema

Mineralni i

metalni proizvod

i Precizni

instrumenti Ostal

o

Poljoprivredni i

prehrambeni

proizvodi Minerali i goriva

Drvo, celuloza

papir, namješt

aj

kemijski proizvodi, plastični i

farmaceutski

Tekstil, odjeća, obuća

1993 3,6% 2,5% 4,1% 8,0% 0,4% 2,0% 5,5% 8,8% 13,4% 14,4% 37,3% 2000 1,6% 5,9% 8,8% 10,9% 0,9% 1,0% 2,7% 5,3% 16,1% 14,1% 32,7% HRVATSKA

CHANGE -2,0% 3,4% 4,7% 2,9% 0,5% -1,0% -2,8% -3,5% 2,7% -0,3% -4,6% 1993 -4,5% -5,6% -3,7% -10,6% -1,0% -0,2% -1,7% 5,2% 1,8% 3,2% 17,1% Jaz vs. 4

zemlje srednje i istočne Europe 2000 -17,0% -10,1% -7,5% -2,6% -0,7% -0,4% 0,2% 3,1% 5,9% 6,3% 22,7%

1993 -3,4% -2,2% -3,4% 0,7% -0,3% 1,7% -1,9% 6,8% -4,0% 7,4% -1,3% Jaz VS. Portugal 2000 -20,5% 1,4% -3,4% 3,4% 0,0% -4,3% -3,3% 3,9% 4,9% 7,3% 10,4% Izvor: Obračun osoblja na temelju podataka COMEXT 3.43 Struktura izvoza zemalja srednje i istočne Europe se značajno promijenila, s tim što se povećao udio složenijih proizvoda, konkretno vozila, strojeva i električnih proizvoda za gotovo 25 postotnih bodova. To se dogodilo na štetu radno intenzivnih proizvoda (tekstila, obuće, poljoprivrede, prehrambenih proizvoda, mineralnih i metalnih proizvoda) koji su pali za oko 20 postotnih bodova. Portugal je doživio sličan trend u razdoblju od 1988. do 2000.

E. IZRAVNA STRANA ULAGANJA

3.44 Izravna strana ulaganja ključni su kanal kojim će Hrvatska moći intenzivirati svoj proces gospodarske integracije. Dinamički trgovinski učinci ostvarit će se prije svega izravnim stranim ulaganjima koja donose kapital, tehnologiju, znanje, mogućnosti za usavršavanje vještina te regionalne marketinške i distribucijske mreže. S makroekonomske točke gledišta, tokovi izravnih stranih ulaganja, postat će, osim toga, važan izvor agregatnih investicija i vanjskog financiranja. Tokovi izravnih stranih ulaganja stabilniji su od svih drugih vrsta tokova kapitala.

3.45 Strana ulaganja u Hrvatsku regulirana su Zakonom o trgovačkim društvima. Strani investitori imaju ista prava, obveze i pravni status u poduzeću kao i domaći investitori. Ustav kaže da se prava stečena kapitalnim investicijama ne mogu oduzeti zakonskim ili nekim drugim pravnim činom. Ustavom je također zajamčena neograničena repatrijacija dobiti i slobodna repatrijacija kapitala pri smanjenju temeljnog kapitala nakon što se namire sve zakonske obveze u Hrvatskoj.

3.46 S kumulativnim priljevom od izravnih stranih ulaganja od 1994. do 2000, koji se procjenjuje na 1,187 USD po stanovniku,51 Hrvatska je visoko rangirana među tranzicijskim gospodarstvima. Na primjer, daleko je ispred Slovenije, Slovačke, Rumunjske, Bugarske i Poljske, premda ispod prosjeka Češke i Mađarske. Ukupni neto priljev kapitala od 1994. do 2001. iznosio je 15,5 milijardi USD, od čega su izravna strana ulaganja iznosila 37 posto (Tablica 3.6). Dok je priljev od izravnih stranih ulaganja od 1993. do 1995. iznosio nešto više od 100 milijuna USD na godinu, 1996. i 1997. godine porastao je na više od 500 milijuna USD. Nakon dobivanja 51 Prema službenoj statistici (koju vodi HNB), kumulativni priljev izravnih stranih ulaganja od 1993. do 2001. procjenjuje se na 6,64 milijardi USD (ili 1516,7 USD po stanovniku).

državnog rejtinga početkom 1997. godine i velikih privatizacijskih projekata i preuzimanja i spajanja, priljev od izravnih stranih ulaganja porastao je od 1999. do 2001. na više od 1 milijardu USD na godinu

Tablica 3.6: Sastav neto novčanih tokova u Hrvatsku prema tipu investicije mln. USD i % 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1994-2001Financijski račun, bez rezervi 481,4 1.538,8 2.512,3 3.058,2 1.601,5 2.644,9 1.488,3 2.213,3 15.538,6 1. izravna ulaganja, neto 110,2 108,8 486,4 346,7 834,9 1.444,6 1.086,2 1.325,4 5.743,2 2. Portfolio ulaganja, neto 10,9 4,9 628,3 577,0 14,9 574,0 722,2 716,0 3.248,2 3. Ostala ulaganja, neto 360,3 1.425,1 1.397,6 2.134,4 751,7 626,3 -320,1 171,9 6.547,2Financijski račun, bez rezervi 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 1. Izravna ulaganja, neto 22,9% 7,1% 19,4% 11,3% 52,1% 54,6% 73,0% 59,9% 37,0% 2. Portfolio ulaganja, neto 2,3% 0,3% 25,0% 18,9% 0,9% 21,7% 48,5% 32,4% 20,9% 3. Ostala ulaganja, neto 74,8% 92,6% 55,6% 69,8% 46,9% 23,7% -21,5% 7,8% 42,1% Izvor: Bilten HNB-a Br. 72. 3.47 Vodeće zemlje iz kojih su pritjecala izravna strana ulaganja su Austrija (27,2 posto), Njemačka (25,8 posto) i SAD (18,2 posto). Većina investicija išla je u postojeća trgovačka društva koja su ranije uspješno poslovala ili imala interesantna tržišta, tj. investicije nisu išle u nove pogone. Većina izravnih stranih ulaganja do danas je koncentrirana na nekoliko velikih privatizacijskih projekata kao što su Hrvatske telekomunikacije, Pliva (farmaceutska tvrtka) i tri velike banke (Riječka banka, Splitska banka i Privredna banka Zagreb). Proces privatizacije rezultirao je velikim udjelom stranog vlasništva u mnogim sektorima, uključujući i bankarski (28 posto ukupnoga inozemnoga izravnog ulaganja od 1993. do 2001), transport, skladištenje i komunikacije (21,1 posto), proizvodnju kemikalija i kemijskih proizvoda (14,9 posto) i proizvodnju drugih mineralnih proizvoda (7,3 posto).

3.48 “Greenfield» investicije, osobito u izvozno orijentiranim granama, dosta su niske - 13,2 posto ukupnog priljeva od izravnih stranih ulaganja od 1993. do 2001. Mali udio greenfield investicija i izostanak brownfield investicija u sektorima pogodnim za međunarodno trgovanje u Hrvatskoj implicira da su izravna strana ulaganja imala ograničen utjecaj na izvoz robe. Premda je sa 1.500 USD izravnih stranih ulaganja po stanovniku 2001. i s omjerom izravnih stranih ulaganja i BDP-a od 33 posto Hrvatska premašila prosjek čak pet zemalja srednje i istočne Europe, priljev od izravnih stranih ulaganja nije imao važnu ulogu u izvozu. Uz 16 posto izvoza, udio poslovnih subjekata s izravnim inozemnim ulaganjima je mali u usporedbi s udjelom takvih poslovnih subjekata u zemljama srednje i istočne Europe – 60 posto u Češkoj i Poljskoj, 89 posto u Mađarskoj, 33 posto u Sloveniji, 35 posto u Estoniji, prema Hunyau (2002)

3.49 Najveći udio poslovnih subjekata s izravnim stranim ulaganjem u izvozu zabilježen je u proizvodnji, s udjelom izravnih stranih ulaganja od 2,1 milijarde USD (31,8 posto ukupnog priljeva od izravnih stranih ulaganja) u 2001. Najveće investicije u proizvodnju (i njihov udio u sektorskom izvozu) zabilježene su kod kemijskih proizvoda (993 milijuna USD, 38 posto izvoza), nemetalnih mineralnih proizvoda (485 milijuna USD, 66 posto izvoza), prehrambenih proizvoda i pića (205 milijuna USD, 7.2 posto izvoza), električnih strojeva i aparata (137 milijuna USD, 48 posto izvoza), te radio, TV aparata i komunikacijske opreme (68,9 milijuna USD, 35 posto izvoza). Učinci izravnih stranih ulaganja na izvoz tih proizvodnih podsektora nisu bili značajni. Najveće investicije u sektor kemijskih proizvoda 1996. i 1998. nisu utjecale na izvoz, a poslije 1995. godišnji je izvoz tog sektora pao. Trend udjela u izvozu

drugih grana, osim kod prehrambenih proizvoda i pića, bio je pozitivan, ali s niskih početnih razina.

3.50 Čini se da je tijekom promatranog razdoblja pokretačka snaga izravnih stranih ulaganja u Hrvatsku bio pristup domaćim tržištima, s time da se interes nedavno prebacio na bankarski sektor i sektor telekomunikacija nakon privatizacijske inicijative u tom sektoru. To iskustvo s niskim greenfield poslovnim aktivnostima i ograničenim utjecajem na izvoz u suprotnosti je s iskustvom zemalja srednje i istočne Europe, gdje su izravna strana ulaganja bila daleko više orijentirana na greenfield aktivnosti koje su putem izvoza pridonosile integraciji u poseban proizvodni lanac utemeljen na mješavini relativno visokih stručnih troškova i niskih troškova rada zajedno s blizinom tržišta EU. Moguće je da će, kako se privatizacijska faza izravnih stranih ulaganja bude bližila kraju – kod prodaje osiguravateljskog društva, javnog društva za distribuciju struje i naftnih društava koje su u tijeku – greenfield poslovne aktivnosti u djelatnostima orijentiranim na izvoz u Hrvatskoj dobiti na važnosti.

3.51 Ključno je pitanje hoće li u tom slučaju izravna strana ulaganja biti usmjerena na aktivnosti koje karakterizira utvrđena komparativna prednost – što su, u slučaju Hrvatske, izvozne aktivnosti vezane uz odjeću, brodogradnju, preradu nafte i industriju kože, ili, u slučaju srednje Europe, aktivnosti određene relativnim faktorom prirodne raspodjele resursa. Prema novoj ekonomskoj geografiji (Krugman i Venables, 1995) ekonomija razmjera, industrijska povezivanja i troškovi trgovine bit će glavni parametri za lokaciju tvrtke. Ostali autori kao Ellingsen i Warneryd (1999) nalaze kako je blizina EU važna odrednica izravnih stranih ulaganja – što objašnjava zašto se ulagalo ponajviše u zemlje koje su blizu EU.

3.52 Glavni hrvatski proizvodni sektori orijentirani na izvoz privlačni investitorima izravnih stranih ulaganja bili su farmaceutski proizvodi, telekomunikacijska i električna oprema. Međutim, ti su sektori bili konkurentni čak i prije izravnih stranih ulaganja zbog trgovinskih i ugovornih veza sa zapadnim trgovačkim društvima. Kako je izravno strano ulaganje u te sektore bilo uglavnom povezano s privatizacijom, a nije imalo utjecaja na kapacitete ili transfer tehnologije, glavni se učinak investicija događao putem širenja veza sa stranim partnerima i tržištima. Interesantno je napomenuti da je Hrvatska također postala važan izravni investitor u inozemni farmaceutski sektor. Od kumulativnoga hrvatskog udjela izravnih ulaganja u inozemstvo od 550 milijuna USD 2001. oko 44 posto uloženo je u farmaceutsku industriju (investiralo se u Poljsku, Mađarsku, Veliku Britaniju i Dansku).

3.53 Zašto su izravna strana ulaganja u turizam bila tako niska – 2,2 posto izravnih stranih ulaganja od 1993. do 2001? Kako turizam čini gotovo polovinu hrvatskog izvoza, vrijedi upitati zašto više izravnih stranih ulaganja nije usmjereno na turizam. Mogući su razlozi:

još uvijek postoji višak kapaciteta u odnosu na razinu prije nezavisnosti Hrvatske;

složena vlasnička struktura postojećih tvrtki – nema većinskog dioničara;

velika nenaplaćena potraživanja zahtijevaju velike popuste investitorima;

neriješena pitanja vlasništva nad zemljom i prostornog planiranja koče greenfield projekte.

3.54 Implikacije ekonomske politike su takve da nerješavanje vlasništva nad zemljom, meka proračunska ograničenja i pitanja korporacijskog upravljanja predstavljaju glavne zapreke izravnim stranim ulaganjima u turistički uslužni sektor, koji je najvažniji generator strane valute.

3.55 Općenito govoreći, osim domaćih administrativnih barijera investicijama (o kojima je riječ u 5. poglavlju), najvažnija zapreka privlačenju izravnih stranih ulaganja orijentiranih na izvoz leži u nemogućnosti korištenja pogodnosti paneuropskog sustava kumulacije podrijetla robe na hrvatski izvoz (vidi Okvir 3.1). Kao dio europskih sporazuma, EU je ukinula carinske pristojbe na uvoz tekstila i odjevnih predmeta koji dolaze iz zemalja srednje i istočne Europe početkom 1997, a sve ostale količinske restrikcije početkom 1998. To je olakšalo pristup tržištima EU za tekstil i odjeću iz zemalja srednje i istočne Europe, dok Hrvatska nije uspjela ostvariti ugovor o trgovini tekstilom do 2000.52 Budući da Hrvatska nije bila u paneuropskom sustavu kumulacije podrijetla robe, a da bi spriječila onemogućavanje tekstilne trgovine i osigurala stvarno hrvatsko podrijetlo proizvoda, najosjetljiviji tekstilni proizvodi za EU podvrgavani su dvostrukoj kontroli.

F. PITANJA GOSPODARSKE POLITIKE

3.56 Hrvatska je već učinila korak naprijed u provedbi ključnih sporazuma o slobodnoj trgovini, kako bi integrirala svoje gospodarstvo u paneuropsko područje slobodne trgovine u nastajanju koje obuhvaća EU, CEFTA-u, EFTA-u i zemlje srednje i istočne Europe. Svaka kvantitativna procjena kratkoročnoga, srednjoročnog i dugoročnog utjecaja tih procesa u najboljem je slučaju samo provizorna. Ipak, i kvantitativne i kvalitativne analize pokazuju da će ukupna trgovina rasti, a s njom i koristi od veće gospodarske efikasnosti, društvene dobrobiti i rasta. Bitno je pitanje tijekom provedbe Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju koje su promjene gospodarske politike nužne kako bi se ostvarile maksimalne koristi, a troškovi sveli na minimum u području trgovine i izravnih stranih ulaganja. Kao što je pokazala prethodna analiza, postoji potreba za pravom kombinacijom mjera gospodarske politike za stimuliranje investicija u novim izvoznim kapacitetima, te za stimuliranje sveukupne konkurentnosti.

3.57 Jesu li trgovinska politika i politika izravnih stranih ulaganja na pravom putu? Odgovor je pozitivan kao što je već rečeno u Dijelu A, međutim, ima još prostora za daljnju i/ili bržu liberalizaciju trgovine, posebice snižavanjem carina trgovinskim partnerima povlaštenih zemalja koji nisu u sustavu sporazuma o slobodnoj trgovini na razinu carina EU. Jednako tako, asimetrična priroda Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju mogla bi se jednostrano obrnuti kako bi se povećala društvena dobrobit za Hrvatsku. Zemlje jugoistočne Europe jednako bi tako mogle povećati nastojanja da se nastavi s efikasnim multilateralnim aranžmanima za liberalizaciju trgovine – na primjer, traženjem jedinstvenog sporazuma o slobodnoj trgovini za sve zemlje bivše Jugoslavije ili konsolidacijom pojedinačnih sporazuma o slobodnoj trgovini usvajanjem zajedničkih pravila i izuzeća. U slučaju Hrvatske, pridruživanje CEFTA-i 52 Europska komisija i Republika Hrvatska zaključile su samo sporazum o trgovini tekstilnih proizvoda, u Bruxellesu, 8. studenoga 2000.

djelomično je pokrenulo neka od s time povezanih pitanja (premda ne i ona sa zemljama jugoistočne Europe). Unatoč napretku na tom području, Hrvatska treba i dalje raditi na programu multilateralne liberalizacije u sklopu WTO-a.

3.58 I konačno, u kontekstu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, Hrvatska (i druge zemlje jugoistočne Europe) bi imala velike koriste od pridruživanja sustavu dijagonalne kumulacije pravila o podrijetlu robe koji vrijedi u EU. Uključivanje Hrvatske u Sustav osnažilo bi gospodarske odnose Hrvatske i EU, zbog činjenice što je EU najveći hrvatski trgovinski partner i što većina priljeva od izravnih stranih ulaganja potječe iz EU. Hrvatska bi, dakle, trebala pristupiti paneuropskom sustavu kumulacije podrijetla robe. Zato je, međutim, potrebno odobrenje svih država članica EU.

3.59 Privlačenje izravnih stranih ulaganja ključno je za hrvatski program gospodarskih reformi. Nova je Vlada svjesna da izravna strana ulaganja mogu pridonijeti poboljšanju konkurentnosti i otvaranju novih radnih mjesta i odlučila je ubrzati priljev od izravnih stranih ulaganja uvođenjem poticajne investicijske legislative, smanjenjem doprinosa na plaće i poreza na dohodak poduzeća, revizijom privatizacije i daljnjom liberalizacijom sektora telekomunikacija i energetike. Hrvatska je usvojila poreznu legislativu koja je posve konkurentna onoj u zemljama srednje i istočne Europe – 20%-tnom poreznom stopom na dobit poduzeća i 15%-tnom stopom poreza na dividende, čime se potiče reinvestiranje dividenda. Hrvatska je, također, usvojila prilično opsežan plan koji pogoduje investitorima (ne samo izravnim stranim ulaganjima) u nova trgovačka društva zbog poreznih i carinskih olakšica. Novi nacrt Zakona o poticanju investicija predlaže proširenje popisa trgovačkih društava koja zadovoljavaju uvjete kako bi se postojeća društva uključila; također je smanjen minimalni iznos investicija čime se izbjegava preferencijalni režim za nove velike investicije. Ukupni porezni utjecaj ovog plana treba se međutim tek procijeniti vodeći računa o tome je li ta ekonomska politika održiva.

3.60 Vlada također radi na daljnjem ukidanju određenih administrativnih prepreka istaknutih u nedavnoj studiji FIAS-a “Hrvatska – administrativne prepreke inozemnim ulaganjima” (2001). U studiji je identificirano nekoliko područja administrativnih barijera investicijama, uključujući praktične preporuke za ulazak investitora – ukidanje višestrukih postupaka za dobivanje poslovnih i radnih viza za strance, registraciju poduzeća i postupak osnivanja poduzeća - osiguranje ekspeditivne usluge na Trgovačkom sudu i stjecanje zemlje, registraciju i uređenje zemljišta - skraćivanje vremena potrebnog za rješavanje uknjižbe vlasništva, poboljšanje koordinacije između stjecanja zemljišta i postupka dobivanja građevinske dozvole (vidi 5. poglavlje).

3.61 Da bi olakšala trgovinu Hrvatska mora također:

• ojačati Agenciju za razvoj izvoza udruživanjem napora s veleposlanstvima i konzulatima za potporu izvoznim naporima privatnih poduzeća, posebno malih i srednjih poduzeća. Agencija bi također mogla poboljšati koordinaciju među malim i srednjim poduzećima sličnih interesa, primjerice, osnovati izvozne zadruge, širiti informacije o najboljim pristupima izvoznim aktivnostima, organizirati tečajeve i olakšati međunarodnu elektroničku trgovinu.

• dalje raditi na poboljšanju carinskih postupaka kroz bolje korištenje dostupnog softvera, dinamičke kontrole granica slučajnim provjerama na graničnim punktovima, bolju suradnju carinika i pogranične policije, smanjenje odugovlačenja u gradnji novih graničnih prijelaza (više preporuka u 7. poglavlju).

• poboljšati efikasnost i sniziti troškove transporta (konkretne preporuke nalaze se u 7. poglavlju).

4 IZGRADNJA SUVREMENE JAVNE UPRAVE

4.1 Potreba Hrvatske da reformira i modernizira svoju javnu upravu strateški je važna u kontekstu europske integracije zbog barem tri važna razloga:

• Potencijalni članovi moraju imati dovoljne upravne sposobnosti za ispunjenje obveza preuzetih Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju.

• Javni izdaci moraju se smanjiti da bi se poboljšala održivost zaduživanja i fiskalna održivost.

• Potrebno je poboljšati upravljanje politikom i njenu koordinaciju.

4.2 U analizi koja slijedi osobito je nužno odrediti može li javna uprava funkcionirati na strateškoj razini i je li sposobna provesti smjernice politike. Važni ekonomski i društveni izazovi pred Hrvatskom moći će se svladati samo ako se razviju i održavaju temeljne sposobnosti unutar javne uprave.

4.3 Ovo poglavlje istražuje napredak i izazove u tri kritična područja reforme javne uprave: restrukturiranje vlasti (Dio A), modernizacija državne službe (Dio B) i jačanje upravljanja politikom (Dio C). Dio D bavi se pitanjima jačanja regionalne i lokalne samouprave te načinima integriranja tih napora u cjelokupnu reformu. U tom dijelu raspravlja se i o redoslijedu kojim reforme trebaju teći.

A. RESTRUKTURIRANJE DRŽAVE

4.4 Preobrazba javne službe od one koja podržava stranku na vlasti u okruženju planske ekonomije u javnu službu organiziranu po načelu vlasti koja je usredotočena na građane u okruženju tržišne ekonomije, zahtijeva dalekosežne promjene u organizaciji i djelovanju. Vlada će morati odrediti trajnu važnost trenutačnih funkcija, optimalno izvršavanje novih funkcija i funkcionalan preustroj koji je potreban za provedbu šire politike gospodarskih i socijalnih reformi. Sile koje djeluju kao glavni pokretači ove promjene su europska integracija, globalizacija, fiskalna reforma i promjene u okruženju politika koje su povezane s procesom tranzicije.

4.5 Ovaj dio opisuje trenutačnu veličinu, troškove i organizaciju hrvatske javne službe. Mjereno kao udio u hrvatskom stanovništvu, broj civilnih javnih službenika nije prevelik ako se usporedi s ostalim zemljama srednje i istočne Europe. Za razliku od toga, platni fond opće države kao postotak BDP-a je u usporedbi s drugim državama srednje i istočne Europe vrlo visok. Dva su moguća uzroka tome: prevelik broj zaposlenih u necivilnim područjima i visoke plaće. Da bi se pitanje visine plaća bolje istražilo, priložena je detaljnija analiza koja uspoređuje broj zaposlenih i visinu plaća u određenim institucijama, na raznim razinama poslova, te uspoređuje javni i privatni sektor. Što se tiče organizacije, javna služba u Hrvatskoj i dalje je nedovoljno i loše osposobljena da bi se nosila s izazovima sastavljanja složenih politika i izvršenja zadataka koji prate europsku integraciju i globalni gospodarski sustav. Sažetak preporuka vezanih uz politike nalazi se na kraju.

Broj zaposlenih

4.6 Središnja država je 2001. godine imala 180.464, a opća država 276.611 zaposlenika (uključujući i lokalne vlasti i nekoliko izvanproračunskih agencija, s tim da je daleko najveće zdravstvo). Približno 80% zaposlenih u središnjoj državi radi za četiri ministarstva (Ministarstvo prosvjete i sporta, Ministarstvo obrane, Ministarstvo unutarnjih poslova, Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave). Što se tiče relativnog broja javnih službenika, podaci prikupljeni širom zemlje moraju se interpretirati uz velik oprez s obzirom da tu usporedbu mogu iskriviti mnogobrojni čimbenici.53 No bilo kako bilo, s udjelom od 4,9% stanovništva civilna javna uprava u Hrvatskoj nalazi se u (neponderiranom) prosjeku uzorka od sedam zemalja s kojima se može uspoređivati.54

4.7 Ti podaci sugeriraju da mogući problem leži u necivilnom javnom sektoru. Premda se do usporedivih podataka o zaposlenima u područjima kao što su obrana, policija i obavještajne službe ne dolazi lako, usporedba između Hrvatske i Slovenije potvrđuje taj problem. Naime, dok Hrvatska ima 6,5 zaposlenih u područjima obrane, policije i obavještajnih službi na tisuću stanovnika, Slovenija ih ima 4,3 na tisuću stanovnika. Kako Hrvatska nastavlja svoju tranziciju prema mirnodopskom statusu, navedeni omjer u Hrvatskoj trebao bi se početi približavati navedenom omjeru u Sloveniji. U prvom valu smanjenja broja zaposlenih, Vladin je cilj smanjiti broj necivilnih zaposlenika. Vladin plan u sektoru obrane predviđa smanjenje zaposlenih za više od polovice, a u sektoru unutarnjih poslova smanjenje za jednu četvrtinu. Podaci pokazuju da je došlo do stvarnog napretka (broj zaposlenih u sektoru obrane smanjen je za 5,3% između 2000. i 2001, a za 6% u Ministarstvu unutarnjih poslova), premda ne tempom koji je u početku bio predviđen.

Visina platnog fonda

4.8 Platni fond konsolidirane opće države u Hrvatskoj mnogo je veći nego u drugim zemljama srednje i istočne Europe te i dalje ima nerazmjerno velik udio u BDP-u, čak 11,9%, u usporedbi s 5,1% BDP-a u Bugarskoj, 5,5% u Rumunjskoj i 9,1% u Slovačkoj (podaci iz 2001. godine). Nakon najvišeg iznosa u 2000. godini, platni fond kao postotak BDP-a počeo je opadati u 2001. i opet u 2002. Godini, zahvaljujući Vladinoj strategiji ograničavanja rasta plaća. U prethodnom stand-by aranžmanu s Međunarodnim monetarnim fondom za 2001. godinu dogovorena je obveza nominalnog smanjenja platnog fonda konsolidirane opće države za 10 % i obveza smanjenja broja zaposlenih za 10.000 u 2001. godini, no to se nije ispunilo kako je bilo zacrtano. Trenutačno se predviđa da će do smanjenja broja zaposlenih doći u 2003. godini, u skladu s postojećim stand-by aranžmanom. Ukratko, stalni nerazmjer između platnog fonda za javne službe u odnosu prema drugim zemljama srednje i istočne Europe može se, gledajući komparativno, pripisati kako veličini necivilnog javnog sektora, tako i visokim plaćama.

53 Što se tiče opće države, razlike mogu postojati u tretmanu oružanih snaga, obavještajnih službi, osoblja na ugovor, osoblja sa skraćenim radnim vremenom, osoblja koje se plaća iz vlastitih prihoda i zaposlenika koji se bave komercijalnim djelatnostima. U elementima koji se mogu usporediti sa središnjom državom, također treba uzeti u obzir podjelu ovlasti s općinama. 54 Moldavija (5,2%), Makedonija (4%), Mađarska (7,6%), Litva (8,3 %), Poljska (2,7%), Rumunjska (2,7%) i Slovenija 83,7%).

4.9 Ukupnu politiku plaća u Hrvatskoj karakterizira natprosječan rast plaća. Realne bruto plaće rasle su u prosjeku 13,5% na godinu između 1994. i 1999. godine. Za usporedbu, realne bruto plaće u Sloveniji, Mađarskoj, Češkoj i Poljskoj rasle su za manje od 5% (Ekonomski institut, 2000). U Hrvatskoj su od 1993. godine glavni uzrok tog rasta plaće u javnom sektoru, koje su se povećavale znatno brže nego u privatnom sektoru.

4.10 Argumenti za više plaće u javnom sektoru nalaze se u relativno višem stupnju obrazovanja u tom sektoru (49% zaposlenih s fakultetskom diplomom ili višom školom, za razliku od 13,9% u poslovnom sektoru), no čak i da se školska sprema i ostali čimbenici kontroliraju, jedino financijski sektor nadmašuje u tom pogledu javnu upravu (Hrvatska, PEIR – Analiza javnih rashoda i proračunskih institucija - 2002).

Politika naknada

4.11 Problem platnog fonda potječe od politike neograničenih visina naknada koje su vlade jedna za drugom provodile krajem 1990-ih. Taj je problem tim veći zbog nedosljedne primjene politike naknada među sličnim poslovima u raznim organizacijama i zbog ignoriranja tada postojećih propisa o plaćama. Novim zakonima o plaćama, Vlada je u 2000. godini poduzela usklađene napore kako bi se naknade kontrolirale, premda se učinci tih napora počinju pojavljivati tek sada. Godina 2001. označila je prvo smanjenje u prosječnoj mjesečnoj bruto plaći u javnoj upravi i zdravstvenom sektoru, premda je sektor obrazovanja zabilježio mali napredak.

4.12 Sposobnost Vlade da održava ograničenje rasta plaća stavljaju na kušnju pritisci kojima pojedine profesije traže iznimke u inače strogom sustavu. Premda je Vlada nastojala ostvariti jedinstveno pregovaranje o plaćama za državnu službu, u širem javnom sektoru ponovno jača tradicionalni uzorak kolektivnog pregovaranja s pojedinim grupama zanimanja (liječnici, nastavnici itd.) uz pregovaranje o dodacima glavnom ugovoru i uz pritiske za dodatke na plaću ili koeficijente za složenost radnog mjesta.

4.13 Drugi potencijalni izvor visokih plaća u Hrvatskoj je različita praksa u klasifikaciji zanimanja i dodjeljivanju koeficijenata složenosti poslova koja postoji u različitim organizacijama. Isto tako postoje varijacije u broju državnih službenika i raspodjeli hijerarhijskih zanimanja među organizacijama. Na primjer, Carinskom upravom (Ministarstvo financija) s oko 3.000 zaposlenih upravlja jedan državni službenik, dok Državnim meteorološkim zavodom (426 zaposlenika) i Državnim zavodom za statistiku (385 zaposlenika) upravlja 6, odnosno 10 državnih službenika.55

55 To se djelomično može pripisati i činjenici da se Carinska uprava nalazi unutar Ministarstva financija i ne postoji kao odvojena agencija. Međutim, to otvara pitanje ocjenjivanja agencija u pogledu opravdanja njihova postojanja, djelokruga, linije odgovornosti, upravljačke strukture i broja zaposlenih u trenutačnoj konfiguraciji agencija. Drugi izvor pritisaka na platni fond nalazi se na razini pomoćnika ministara. Pomoćnici ministara se ponekad imenuju za upravljanje jedinicama bez zakonski propisanog minimuma od dva odjela u kojima rade po devet zaposlenika.

Zapošljavanje, zadržavanje zaposlenika i visina plaća

4.14 Hrvatska nema općeniti problem velike fluktuacije zaposlenih u javnoj upravi. Jedan od razloga za to su relativno visoke plaće u odnosu prema privatnom sektoru, a djelomično razlog leži u relativno niskom rasponu plaća (tj. visokom omjeru između najviše i najniže plaće) uglavnom u skladu s razinama OECD-a (između 6 i 9).

4.15 Hrvatska ipak ima izolirane slučajeve visoke fluktuacije zaposlenika. Neki od najočiglednijih slučajeva su Odjel za makroekonomske analize i planiranje u Ministarstvu financija, informacijski odjel pri Ministarstvu rada i socijalne skrbi i Ministarstvu europskih integracija. Jedna od značajki novog sustava naknada, kojeg neki optužuju za visoku fluktuaciju zaposlenika, osobito među mladim ljudima, jest jako oslanjanje na godine službe kao glavni čimbenik određivanja visine plaće i napredovanja.56 Premda je nagrađivanje iskustva opravdano, ako ono ostane primarni čimbenik određivanja visine plaće i napredovanja, to može destimulirati ambiciozne osobe ili zaposlene u zanimanjima za kojima vlada velika potražnja.

4.16 Još jedan problem u vezi s naknadama nastaje kad razne organizacije unutar državne službe imaju širok raspon različitih iznosa plaća za slične poslove. Osim što to koči mobilnost unutar službe, organizacije koje plaćaju manje izložene su pritisku da se približe onima koje plaćaju više. U Hrvatskoj cilj jedinstvenih sustava plaća za državnu službu i dalje nije jasno postavljen. Premda je novi zakon osjetno smanjio broj dohodovnih razreda, na 7 za sve službe, razne organizacije koriste različite koeficijente složenosti poslova57 za isti dohodovni razred. U pogledu broja različitih koeficijenata složenosti poslova koji se koriste unutar neke kategorije, anketa Ministarstva rada i socijalne skrbi identificirala je 17 raznih koeficijenata unutar 7 dohodovnih razreda. Na primjer, najviši koeficijent u višem obrazovanju može imati 3,5 puta uvećanu osnovnu plaću, dok je za Ministarstvo obrane i Ministarstvo unutarnjih poslova taj koeficijent 2,60, a za Ministarstvo zaštite okoliša i prostornog planiranja 2,2.

4.17 Mnogostrukost sustava plaća u raznim zemljama otežava usporedbe, no, općenito govoreći, sustavi zemalja srednje i istočne Europe kreću se ka višem stupnju uniformnosti u državnoj službi. Ne postoji recept koji bi se mogao uvesti u Hrvatsku, no sljedeća generacija reformi naknada sigurno bi se trebala snažnije usmjeriti na uniformnost u organizacijama radi jasnije diferencijacije kategorija unutar dohodovnih razreda. U isto vrijeme, sustav mora biti dovoljno fleksibilan da može uvažiti razlike među zanimanjima.58

56 Neka promaknuća su zabranjena sve dok zaposlenik ne stekne 5 ili 10 godina iskustva. 57 Oni se koriste za određivanje plaće množenjem koeficijenata sa osnovnom plaćom koju određuje Sabor i koji se povećavaju za maksimalno 0,5% za svaku godinu službe. 58 U Kanadi su razvijene i posebne ljestvice plaća za zanimanja koja se mnogo bolje nagrađuju u privatnom sektoru (npr. odvjetnici). Te ljestvice su i dalje unutar sustava jedinstvenih plaća, jer se odnose na sve organizacije pod režimom plaća javnih službi. Drugo s time povezano pitanje je sveobuhvatnost sustava naknada za državnu službu; tj. ako se ona u potpunosti primjenjuje na organizacije kao što su Hrvatska narodna banka, Ustavni sud ili Državna revizija, mogu se pojaviti problemi zapošljavanja i neovisnosti.

Politika plaća i naknada - postizanje prave ravnoteže

4.18 Kako je prijeko potrebno da se Hrvatska usmjeri na održiv fiskalni put, pitanja platnog fonda i politike naknada će i dalje biti u središtu pozornosti. To će također zahtijevati znatna poboljšanja u ljudskim resursima i prikupljanju i obradi podataka o plaćama, jer će u protivnom biti teško razviti strategiju platnog fonda utemeljenu na informacijama kao dijelu Vladinog fiskalnog plana. Potrebno je i više simulacija učinaka plaća kako bi pomogle fiskalnom planiranju, kolektivnom pregovaranju i upravljanju ljudskim resursima. Potrebno je rutinski pratiti trendove u zanimanjima i usporedbe s privatnim sektorom i drugim zemljama. Bez takve analize, nehotice mogu nastati uzlazni fiskalni pritisci, štetni poticaji za fluktuaciju kadrova ili nedostaci ključnih kvalifikacija, kao posljedica neinformiranih promjena u politici naknada koje su rezultat slabe informiranosti, ili odluka koje se donose na temelju fiskalnih poticaja.

4.19 S obzirom na veliki utjecaj platnog fonda na Vladine fiskalne rezultate, iznimno je važno da se politika naknada prepozna kao glavni pokretač troškova pri određivanju strategije godišnjeg proračuna. Potrebno je izgraditi višegodišnju strategiju. Veliko iskustvo sa smanjenjem plaća u ostalim državama srednje i istočne Europe nudi niz mogućih modela za ograničavanje rasta plaća ili za smanjenje plaća.59

Organizacija i funkcije hrvatske javne službe

4.20 Iz fiskalne perspektive, prevelik broj zaposlenih u necivilnim institucijama, visoki iznosi ukupnih plaća i strukturni problemi u klasifikaciji poslova i naknada možda su najbitnija pitanja restrukturiranja javne uprave. No ipak, druge reforme su barem jednako važne, čak ako nisu tako bitne iz fiskalne perspektive. Struktura i mandati hrvatske državne službe nisu dostatni za strateško odlučivanje i cjelokupnu ekonomsku politiku i, općenitije, za ispunjenje zahtjeva tranzicijske ekonomije i europskih integracija.

4.21 Općenito se smatra da trend smanjenja broja ministarstava u zemljama srednje i istočne Europe ima prednosti s obzirom na poboljšanu koordinaciju politike i internu djelotvornost (npr. smanjenje internih troškova administracije). S 19 ministarstava Vlada RH je druga po veličini u velikoj grupi od 14 zemalja jugoistočne Europe i srednje i istočne Europe gdje je, isključujući Rumunjsku i Hrvatsku, prosjek 14 ministarstava.60 Očito je da ima argumenata za određena spajanja ministarstava.

4.22 Premda ne postoji neka definitivna konfiguracija, mogao bi se osmisliti konsolidirani model koji odražava zajedničku konfiguraciju u nekoliko zemalja srednje i istočne Europe (Češka, Estonija, Mađarska, Litva). Ako se te konfiguracije razdijele po skupovima politika (Tablica 4.1), ta usporedba začudo otkriva da se velik broj ministarstava u Hrvatskoj može pripisati njenom gospodarskom skupu od 9 ministarstava, u usporedbi s 5 u najčešćem modelu. Takva rascjepkanost gospodarskih portfelja pridonosi lošoj koordinaciji u čitavom vitalnom području politika, te bi to stoga trebalo biti prioritetno područje za konsolidaciju.

59 Svjetska banka izradila je za makedonsku vladu dokument o politici (policy paper) s naznačenim prednostima i manama 20 pristupa u projektu smanjenja plaća potkraj 2002. godine. 60 Bugarska, Češka, Mađarska, Poljska, Rumunjska, Slovačka, Ukrajina, Estonija, Hrvatska, Makedonija, Latvija, Litva, Moldavija i Slovenija.

4.23 Treba naglasiti da se nedostaci u formulaciji ekonomske politike neće riješiti samo spajanjem nekoliko ministarstava. Čitavo polje politike treba revidirati kako bi se utvrdilo gdje i kako je potrebno razviti ukupnu gospodarsku politiku. Također je potrebno odrediti odnose među raznim potkomponentama tog polja politike te ustanoviti kako će se te potkomponente odraziti u smislu organizacije među ministarstvima, agencijama i izvanproračunskim fondovima.61

4.24 Trenutačno nijedna Vladina organizacija ne snosi sveukupnu odgovornost za ekonomsku politiku. Potpredsjednik Vlade za gospodarstvo odgovoran je za koordinaciju, ali on ima mali broj osoblja. Predsjednik Vlade ima dva savjetnika za gospodarstvo. Ministarstvo financija ima samo jednu osobu u Odjelu za makroekonomske analize i planiranje (planira se zapošljavanje novih ljudi), a Ministarstvo gospodarstva usredotočeno je na ulaganja, privatizaciju i specifične industrijske sektore. U isto vrijeme, Ministarstvo europskih integracija koordinira usklađivanje zakonodavstva sa standardima Europske unije, što ima za posljedicu brojne promjene u načinu na koji se izvode razne privredne funkcije (npr. Zakon o trgovačkim društvima, politika tržišnog natjecanja, prava na intelektualno vlasništvo).

4.25 To otvara još jedno presudno organizacijsko pitanje: kako bi trebalo ostvarivati regulatorne funkcije. Acquis zahtijeva čitav niz propisa koje vlade zemalja srednje i istočne Europe obično ne donose. Uglavnom se ne propisuje neki konkretni oblik organizacijske opcije, već se samo javlja zahtjev za organiziranjem ili regulacijom. Pri određivanju optimalnog regulatornog modela za Hrvatsku, također će trebati uzeti u obzir pitanja kao što su pravni okvir, sukob interesa, mehanizmi odgovornosti, transparentnost, sposobnost nadzora nad ugovorima unutar nadležnog ministarstva, kvaliteta usluge, višegodišnji troškovi, potencijal za samofinanciranje i zahtjevi vezani uz spremu/plaću. Mađarska je jedna od najnaprednijih zemalja pristupnica EU-u u smislu razvijanja potrebnih regulatornih struktura za tržišno gospodarstvo (vidjeti:"Hrvatska- stvaranje suvremene javne uprave", 2002.)

Tablica 4.1 Usporedba konfiguracije ministarstava u Hrvatskoj i uobičajena konfiguracija u zemljama srednje i istočne Europe

TRENUTAČNA KONFIGURACIJA MINISTARSTAVA - VLADA REPUBLIKE HRVATSKE Unutarnji & vanjski poslovi Socijalni sektor Gospodarstvo Obrana Europske integracije Vanjski poslovi Unutarnji poslovi Pravosuđe, uprava i lokalna samouprava

Kultura Prosvjeta & sport Zdravstvo Branitelji Rad i socijalna skrb

Poljoprivreda i šumarstvo Obrt, malo i srednje poduzetništvo Gospodarstvo Zaštita okoliša i prostorno planiranje Financije Pomorstvo, promet i veze Javni radovi, obnova i graditeljstvo Znanost i tehnologija Turizam

UOBIČAJENA KONFIGURACIJA MINISTARSTAVA-SREDNJA I ISTOČNA EUROPA Obrana Vanjski poslovi Unutarnji poslovi Pravosuđe

Kultura Prosvjeta Zdravstvo Rad i socijalna skrb

Poljoprivreda Gospodarstvo/Industrija Okoliš Financije Promet

*U ovoj konfiguraciji, uprave u središtu Vlade provode aktivnosti u sklopu europskih integracija i reformu javne uprave.

61 (PEIR 2002) preporuča uključivanje svih izvanproračunskih fondova u državni proračun.

Izvor: Ministarstvo pravosuđa i stručnjaci Svjetske banke

4.26 Ostala područja u tranzicijskim zemljama u kojima je većinom potrebno restrukturiranje uključuju:

• prodaja komercijalnih djelatnosti unutar ministarstava (koje se obično financiraju vlastitim sredstvima);

• decentralizaciju koja podržava lokalnu samoupravu; • reformu agencija; • jačanje središnjih agencija; • modernizaciju pravosuđa; • strategije preraspoređivanja radi premještanja i prekvalificiranja viška

zaposlenih; • stvaranje novih tijela za ispunjavanje standarda EU-a (npr. Zavod za tržišno

natjecanje, Ured za javne nabave).

4.27 Premda postoje hitni fiskalni i politički razlozi za restrukturiranje državne uprave, treba biti oprezan što se tiče širine djelovanja, vodstva, načina upravljanja i povezanosti s fiskalnim ciljevima. Parison & Manning (2001) upečatljivo podsjećaju koliko takvih inicijativa nije dalo očekivane rezultate. Za Vladu će od najveće važnosti biti odluka o tome tko će voditi tako složeni proces koji utječe na svaki dio vlasti i kako će se odluke finalizirati i provoditi. Tehnička pomoć bila bi korisna za osmišljavanje i započinjanje reforme takvih razmjera.

Preporuke vezane uz politiku

4.28 Glavne preporuke vezane uz politiku su:

• Strategije povezane s veličinom, troškom i organizacijom javne službe moraju biti usko povezane s procesom donošenja godišnjeg proračuna i naporima za poboljšanje reforme proračuna, uključujući i bolje određivanje prioriteta i višegodišnje planiranje. Čitavo pitanje restrukturiranja države, povezano s platnim fondom i politikom naknada, iznimno je bitno za fiskalni plan.

• Potrebno je razviti analitičku sposobnost tako da se mogu odrediti učinci fiskalnih odluka. Preciznije, potrebno je razviti potreban informacijski sustav i sposobne kadrove za nadzor i predviđanje pritisaka na fondove za plaću te stvoriti simulacije plaća koje će biti od pomoći u kolektivnom pregovaranju i politici naknada.

• Odgovornost za donošenje odluka bitnih za restrukturiranje i njihovu povezanost s fiskalnim planom prenijeti na uži kabinet; vodstvo za restrukturiranje države dodijeliti nekoj organizaciji u središtu države.

• Razviti srednjoročni plan restrukturiranja čiji je cilj baviti se prioritetnim područjima (npr. reforma pravosuđa, funkcije ekonomske politike), umjesto upuštanja u opsežnu funkcionalnu reviziju svih segmenata države.

• Predložiti spajanje privrednih ministarstava i preusmjerivanje ovlasti ministarstava na bavljenje zahtjevima za razvijanje tržišnog gospodarstva i integracije u EU (npr. regionalni ekonomski razvoj, planiranje investicija, novi regulatorni režimi).

• Odrediti vodstvo i stvoriti radnu grupu koja će uključivati više ministarstava za razvijanje sljedeće generacije reformi politike naknada: za stvaranje alternativnih scenarija za ograničenje rasta plaća koji se mogu brzo provesti kako bi spriječili nepredviđeni rast mase plaća; za usporedbu sklopa zanimanja i praksi u institucijama pri određivanju koeficijenata za složenost poslova (usmjerenost na organizacije s najvećim prosječnim plaćama); za procjenu učinaka nove politike plaća na fluktuaciju ljudi u raznim organizacijama, među raznim starosnim grupama i zanimanjima radi mijenjanja politike naknada za poticanje zapošljavanja i zadržavanja zaposlenih za tražena zanimanja; za razvoj srednjoročnog plana za provođenje jedinstvenog sustava naknada u cijeloj državne službe; za stvaranje preporuka za ponovno uvođenje stimulativnog sustava plaća, npr. smanjenje postotka godišnjeg porasta za godine službovanja.

B. MODERNIZACIJA HRVATSKE DRŽAVNE UPRAVE

4.29 Nakon što se Hrvatska konsolidirala kao neovisna država 1991. godine, stvorena je i državna uprava. Tijekom 1990-ih ostvaren je tek vrlo mali pomak u raskidanju s nomenklaturnim sustavom i kretanju prema modernoj državnoj službi sposobnoj da olakša proces demokratizacije u Hrvatskoj i njenu tranziciju prema tržišnoj ekonomiji. Jedino važno restrukturiranje dogodilo se na lokalnoj razini, s velikim rastom broja pod-državnih vlasti, sa 104 na više od 560. Trenutačno je Vlada suočena s dvostrukim izazovom strukturne reforme i priprema za europsku integraciju, s tim da su se organizacija i režim upravljanja državnom službom promijenili tek neznatno od 1990-ih.62

4.30 Premda je Vlada svjesna važnosti reforme državne uprave, konkretni potezi poduzimaju se rijetko, a koherentan kratkoročni i srednjoročni plan djelovanja još nedostaje. U ovom se dijelu razmatraju neki od glavnih prioriteta koje bi sveobuhvatni Vladin plan trebao uključiti. Takav plan čak i ne mora biti sveobuhvatan, no ipak se mora baviti kritičnim nedostacima u politici i sposobnostima koji su navedeni dalje u tekstu, te osigurati dostupan i praktičan put naprijed.63

Vladine inicijative

4.31 Opseg potrebnih promjena zacrtan je u nacrtu razvojne strategije za javnu upravu, koji je Vlada pripremila u sklopu projekta "Hrvatska u 21. stoljeću".64 Ova ocjena opisuje državnu službu u kojoj politička intervencija i stečeni interesi koji žele sačuvati status quo sprečavaju strateške reforme, u kojoj se previše položaja popunjava na temelju političke pripadnosti ili nepotizma, u kojoj postoji kronična 62 Devedesetih je postignut određeni napredak. Vladina Uredba o načelima ustrojstva ministarstava i državne uprave pojednostavila je ustrojstvo ministarstava i smanjila upravno osoblje za oko 60 posto. 63 Vlada je nedavno iskazala namjeru da se posveti reformi državne službe, time što je započela projekt reforme javne uprave CARDS 2001. 64 Premda još nije prihvaćen, nacrt strategije objavljen je na internetskim stranicama Vlade.

nesposobnost za ostvarenje političkih usmjerenja, te u kojoj se obuka i razvoj državnih službenika većinom zanemaruju.

4.32 U takvim okolnostima, Vlada poduzima razne korake kako bi ojačala proces reforme. Vladin program signalizirao je potrebu da se obuzdaju troškovi državne službe te da se ona pojednostavni i modernizira, da se razvije konkurentna politika naknada i ojača lokalna samouprava. Zakon o državnim službenicima i namještenicima iz 2001. godine i Zakon o obvezama i pravima državnih dužnosnika jasno su razlučili politički imenovane dužnosnike od državnih službenika te utemeljili stroži i ujednačeniji režim plaća kao dio nastojanja da se kontroliraju rastući troškovi platnog fonda.

4.33 Međutim, dokument o strategiji reforme javne uprave još nije pripremljen. Vladin Ured za strategiju pripremio je 2002. godine prijedlog koji obvezuje Vladu na nekoliko temeljnih reformi, kao što su depolitizacija, restrukturiranje i jačanje sposobnosti središnje države, no Vlada ga još nije prihvatila. Ministarstvo za europske integracije dobilo je u jesen 2002. ulogu tijela zaduženog za koordinaciju u pripremanju studije o izvedivosti reforme javne uprave, o kojoj Vlada treba raspravljati u lipnju 2003. godine.

Ciljevi, napredak i problemi

4.34 Niže u tekstu navedeno je nekoliko glavnih značajki suvremene i djelotvorne državne uprave. U ovu je ocjenu uključen i napredak Hrvatske na putu prema najboljim metodama i standardima EU-a, kao i prema ispunjenju odrednica SIGMA-e.65

Pravni okvir

4.35 Ispunjavanje smjernica SIGMA-e zahtijeva postojanje odgovarajućih pravnih temelja koji definiraju status državnih službenika. Hrvatski Zakon o državnim službenicima i namještenicima (ožujak 2001.) tvori temeljni pravni okvir unutar kojeg djeluju državni službenici. On sadrži odredbe koje se odnose na definiciju državnih službenika i namještenika, sukob interesa, prava i obveze, uvjete za primitak u službu, disciplinska pitanja i kazne, klasifikaciju poslova i obveza, obuku i razvoj kadrova, ocjenu rada, premještaje na druga radna mjesta, ponovno zapošljavanje, prekvalifikaciju, naknade i prekid rada. Zasebni Zakon o obvezama i pravima državnih dužnosnika tvori pravni okvir za politička imenovanja (prosinac 2001). Ostali zakoni odnose se na širi javni sektor, npr. nastavnike, zdravstvene radnike i namještenike lokalnih vlasti.

4.36 Na općoj razini, hrvatska zakonska regulativa ispunjava većinu kriterija koje nameće SIGMA, no ipak sadrži nedostatke u smislu upravljanja svim segmentima vlasti, troškovnih faktora, sekundarnog zakonodavstva i sudjelovanja namještenika. Općenito gledajući, primjećuje se da resorna ministarstva provode odredbe zakona, ali je velika iznimka u tome osposobljavanje i razvoj kadrova, za što se kao sputavajući

65 SIGMA (engl. skrać.) - Podrška poboljšanju vladanja i upravljanja u zemljama srednje i istočne Europe -osnovana je 1992. kao zajedničko ulaganje OECD-a i Phare programa EU-a za pomoć naporima zemalja srednje i istočne Europe u pridruživanju EU-u.

činitelj navode fiskalna ograničenja.66 Također je zapaženo da zaostaci u upravnim postupcima daleko prekoračuju zakonom određene rokove za obradu tužbi ili priziva državnih službenika.

Politička neutralnost i načelo sposobnosti

4.37 SIGMA preporuča da državnim službenicima bude omogućeno djelovanje neovisno o političkom utjecaju i da otvoreno zapošljavanje na temelju sposobnosti bude pravilo. Promjenu vlasti 2000. godine nisu popratile promjene na razinama ispod razine političkih imenovanja. Temeljni problem je i dalje niska razina unutar uprave na kojoj su razgraničene političke i upravne uloge. Uz zamjenike ministara, imenovanja se odnose i na pomoćnike ministara, tajnike ministarstava, kao i sve direktore organizacija državne uprave i načelnike ureda koji podržavaju vladu. Pomoćnici ministara i tajnici ministarstava imaju uloge (upravljanje programskim područjima, nadzor nad internom upravom unutar ministarstva) koje bi u većini europskih jurisdikcija bile sastavnim dijelom državne službe. Litva je nedavno za položaje koji odgovaraju zamjenicima ministara i pomoćnicima ministara imenovanja po političkim kriterijima pretvorila u imenovanja po kriterijima sposobnosti.

Sposobnosti središnje države i nadzor

4.38 SIGMA navodi sposobnosti za upravljanje svim strukturama vlasti i sustavima za upravljanje zaposlenicima kao najvažnije u djelotvornom upravljanju državnim službenicima. Zakonodavstvo koje se odnosi na državnu službu daje niz ovlaštenja i odgovornosti za transakcije odjelu Ministarstva pravosuđa, uprave i lokalne samouprave zaduženom za upravljanje državnom službom. Međutim, zakon ne predviđa nikakvu širu odgovornost ili zaduživanje tog odjela da odredi standarde u cijeloj državi, osigura kvalitetu funkcija osoblja u resornom ministarstvu, promiče mobilnost i napredak u karijeri, da prati i ocjenjuje rad ministarstva i razvija mjerila vrednovanja, politike i programe za modernizaciju državne službe. Uz to, glavni ured za upravljanje državnom službom pri Ministarstvu pravosuđa, uprave i lokalne samouprave nema ni dovoljno zaposlenih, ni dovoljno proračunskih sredstava.

4.39 Nadzor je još jedan nedostatak. Ne postoji autonomna ili poluautonomna organizacija koja bi poslužila kao put za ulaganje žalbi i koja bi osigurala da se zakon primjenjuje na pravedan način. Upravni lijekovi koji postoje suočeni su s ozbiljnim zaostacima i kašnjenjima. U mnogim sustavima postoji neka neovisna organizacija (npr. komisija za državnu službu) koja čuva neutralnost državne službe i štiti načelo sposobnosti. U Makedoniji je nedavno osnovana Agencija za državne službenike koja je odgovorna parlamentu i ima nadzornu ulogu.

4.40 Pitanje je također je li Ministarstvo pravosuđa prikladna organizacija za vođenje reforme državne službe. S obzirom na ogromne pritiske na reformu pravosuđa i učinke reforme državne službe na sva ministarstva, mogla bi se razmotriti ideja davanja tih ovlasti nekom ministarstvu ili organizaciji koji su još više u središtu vlasti. U raznim zemljama srednje i istočne Europe, tu inicijativu vodi Ministarstvo 66 Zakon propisuje obuku na radnom mjestu za sve državne službenike, s time da se plan obuke mora dogovoriti između državnog službenika i višeg dužnosnika, dok se financijska sredstva za takvo osposobljavanje moraju odvojiti iz državnog proračuna.

unutarnjih poslova (npr. U Sloveniji i Litvi) ili ured koji odgovara Vladi, ponekad preko svog vlastitog ministra ili zamjenika predsjednika vlade (u Bugarskoj i Latviji).

Odgovornost i uspješnost djelovanja

4.41 Smjernice SIGMA-e zahtijevaju jačanje djelotvornih mehanizama odgovornosti te priznavanje i nagrađivanje uspješnosti rada. Kao i mnoge zemlje srednje i istočne Europe, Hrvatska još nije razvila sustav na nivou Vlade koji se temelji na rezultatima. To je i više nego očito u procesu donošenja proračuna, u kojem postoji nepovezanost između politike i fiskalnog planiranja, a sami proračuni ne povezuju se s rezultatima. Litva je aktualan primjer sustava odgovornosti u kojem Vlada definira prioritete unutar fiskalnog plana, paralelno odobrava i nadzire planove ministarstava, proračune i mjere uspješnosti, a u sljedećoj godini ocjenjuje i objavljuje postignute rezultate uspoređujući ih s očekivanim rezultatima. U Hrvatskoj se rezultati obično izražavaju u smislu poštivanja rokova Vladina godišnjeg plana djelovanja ili poštivanja obveza iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.

4.42 Premda zakon nalaže sklapanje sporazuma o individualnim rezultatima i premda se oni rutinski izrađuju u ministarstvima koristeći se formatom Ministarstva pravosuđa, uprave i lokalne samouprave, oni se uglavnom ne obaziru na Vladine ciljeve i ne mjere ishode politika, a ne postoje ni smjernice koje bi osigurale dosljednost primjene između ministarstava ili unutar jednog ministarstva. Postojanje djelotvornog sustava za procjenu individualne uspješnosti daje razloga za optimizam da će se možda pojaviti sustav koji se temelji na rezultatima i koji je ujedno povezan s prioritetima Vlade i ministarstava.

Obučavanje i razvoj kadrova

4.43 SIGMA preporuča da uvjeti službe i mogućnosti za razvoj karijere budu takvi da jamče zapošljavanje ljudi odgovarajućih znanja i umijeća, njihov razvitak i zadržavanje u službi. Razina obuke i sposobnosti kadrova pogoršala se tijekom prošlog desetljeća. Ne postoje opći programi obuke za državne službenike ili osobe koje upravljaju državnom službom. Institut za javnu upravu prestao je djelovati u 1990-ima. Ne priprema se plan osposobljavanja za čitavu službu, kao ni procjena potrebe za obukom kadrova. Premda je Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave zaduženo za osposobljavanje, njegovi resursi u ovom području koriste se za upravljanje državnim ispitima (godišnje ga polaže otprilike 1.000 državnih službenika)67. Zapravo, jedina temeljitija kolektivna obuka koja postoji pruža se ili kroz tehničku pomoć, ili u okviru aktualnog programa koji koordinira Ministarstvo za europske integracije.

4.44 S obzirom na hitnost prioriteta razvijanja upravnih sposobnosti, ovaj nedostatak mora se čim prije riješiti. Mnoge državne službe u zemljama srednje i istočne Europe osnovale su institute javne uprave (npr. Latvija, Slovačka, Slovenija), dok su druge osnovale organizacije koje nadgledaju razvoj državnog plana osposobljavanja kadrova (npr. Mađarska).

67 Obuka državnih službenika sada je obuhvaćena programom CARDS 2001.

4.45 Postoji jedna dimenzija osposobljavanja i zapošljavanja koja zaslužuje posebnu pažnju, a to je vodstvo. Čelni ljudi moraju ići i korak dalje od svojih tradicionalnih sposobnosti da bi naglasili važnost sljedećih sposobnosti: razvijanja i prezentacije osobne vizije; strateškog razmišljanja i djelovanja; razmatranja pretpostavki; usmjerenost na rezultate; "outside-in" učenja (učenja unutar i izvan organizacije), svijesti o vanjskom okruženju te razvijanja novih metoda rada (OECD/PUMA 2000.). Te su sposobnosti valjane i primjerene bez obzira na to stvara li državna služba svoje buduće vođe centralno (npr. ENA u Francuskoj), ili ih osigurava za sebe na otvorenom tržištu (npr. Novi Zeland).

4.46 Odlučujući se za put prema europskim integracijama, Hrvatska se obvezala na dalekosežne promjenu u načinu na koji njene institucije služe javnom interesu. Vodstvo na političkoj i upravnoj razini morat će te prioritete ispunjavati odgovarajućim tempom. Postoji nekoliko odličnih izvora za prepoznavanje potrebnih sposobnosti za vođenje u modernoj državnoj službi (npr. Velika Britanija, Kanada).

Glavne preporuke

4.47 Sljedeće preporuke odnose se na najvažnije prioritete reforme:

• Dovršiti javne konzultacije i Vladinu reviziju nacrta strategije državne uprave (Hrvatska u 21. stoljeću),

• Prenijeti na uži kabinet političku odgovornost za reviziju i odobravanje strateških dimenzija ove reforme, kao i povezanih reformi restrukturiranja vlasti, upravljanja politikom i upravljanja javnim izdacima.

• Premjestiti funkciju reforme javne uprave s Ministarstva pravosuđa u središte vlasti. Nadopuniti postojeće resurse odgovarajućim političkim i projektnim resursima dovoljnima za poduzimanje reforme. Obvezati se na iznalaženje mogućih ušteda koje bi se upotrijebile za tu svrhu unutar postojećeg proračuna Vlade unutar godine dana.

• Odobriti kompetencije za pokretanje reforme državne službe kako bi se izradio vremenski ograničeni srednjoročni plan provedbe s predviđenim troškovima koji će:

o integrirati, kao minimum, sve pomoćnike ministara, tajnike ministara i ekvivalentne položaje u trajnu državnu službu;

o donijeti propise koji bi eksplicitno povezali zapošljavanje sa sposobnostima;

o razviti razne opcije formiranja nadzornog tijela, te procijeniti njihove troškove;

o razviti razne opcije za stvaranje jače središnje funkcije upravljanja ljudskim resursima unutar vlade, te procijeniti njihove troškove;

o prihvatiti moderne karakteristike vodstva za više upravljačko tijelo;

o završiti analizu potreba za osposobljavanjem kadrova u državnoj službi i preporučiti privremena i dugoročna rješenja za organizaciju potrebne obuke;

o povezati ideje o jačanju individualne odgovornosti i o uvođenju upravljanja koje bi se temeljilo na rezultatima s povezanim reformama restrukturiranja vlasti, upravljanja politikom i procesa izrade proračuna;

o uključiti sve gore navedene preporuke na višegodišnjoj osnovi u sljedeći proračunski zahtjev koji Vlada podnosi.

• Osigurati tehničku pomoć za rad s vodstvom projekta.

• Razmotriti s Ministarstvom financija stvaranje registra državne službe koji je kompatibilan s potencijalnim sustavom plaća, kako bi se omogućilo povezivanje podataka o zaposlenima s podacima o plaćama.

4.48 Bez obzira na to hoće li reforma državne uprave dobiti status visokog prioriteta ili ne, mora biti jasno da do ravnomjernog, ako već ne i ubrzanog, napretka jednostavno mora doći kako bi se državna služba modernizirala, jer kronični nedostaci u tom području umanjuju sposobnost Vlade za provođenje širih reformi. Procjena Europske komisije o napretku Hrvatske pokazala je da, unatoč znatnim naporima koje Vlada ulaže u usklađivanje zakonodavstva, "provedba prihvaćenog zakonodavstva i dalje predstavlja glavni izazov te se uprava mora okrenuti vlastitim resursima za provedbu reformi, nastojeći rješavati probleme na koje naiđe" (Europska komisija, 2002.).

C. JAČANJE UPRAVLJANJA POLITIKOM

4.49 Hrvatska je suočena s velikim izazovima pri istodobnoj provedbi programa tranzicije i europskih integracija. Premda su te reforme u najvećem dijelu komplementarne, njihov opseg i složenost mogle bi preopteretiti Vladin sustav donošenja odluka. Da bi se tim programima uspješno upravljalo, potrebno je ne samo da resorna ministarstva imaju dovoljno razvijene sposobnosti za razvijanje politike, već i da samo središte vlasti provodi razmjerno sofisticiran sustav upravljanja politikom uz djelotvornu podršku visokokvalificiranih središnjih agencija. Ovaj dio počinje opisom sustava donošenja odluka u Hrvatskoj i podrške koju tom sustavu pružaju središnje agencije. Sustav donošenja odluka u Hrvatskoj ocjenjuje se usporedbom s karakteristikama visokokvalitetnog sustava upravljanja politikom, uključujući i temeljene odrednice SIGMA-e za donošenje politike i koordinaciju. Na kraju ovog dijela navode se prioritetna područja za buduće reforme.

Strukture i procesi donošenja odluka

4.50 Organizacija struktura za donošenje odluka u Hrvatskoj slijedi standardnu konfiguraciju u kojoj Vlada (predsjednik Vlade, potpredsjednici Vlade i ministri) služi kao vrhovno tijelo za donošenje odluka. Vlada dobiva prijedloge politika koje je već pregledao stalni odbor (u Hrvatskoj nazvan Koordinacija) koji se sastoji od manjeg broja ministara. Struktura odbora organizirana je po skupovima politika (ekonomska,

socijalna, unutarnja/vanjska), a uključuje i uži kabinet koji se bavi složenim ili spornim pitanjima, a kojim predsjeda predsjednik Vlade.

4.51 Nedostatak sustava je u tome što ne postoji jasno definiranje odgovornosti za strateška, horizontalna pitanja kao što su određivanje prioriteta, restrukturiranje i reforma državne službe. Uži kabinet bio bi odgovarajuće tijelo za takvu vrstu odgovornosti. Ta bi uloga bila slična Odboru za strateško planiranje u Litvi, kojem također predsjeda predsjednik Vlade.

4.52 Proces revizije propisan je Vladinim poslovnikom, koji zahtijeva da ministarstva/tijela državne uprave predaju potpisane materijale tajniku Vlade. Međutim, donošenje odluka u Vladi se prvenstveno promatra kao transakcijski proces koji je usredotočen na nacrte zakona. Ako nacrt zakona utječe na integraciju u EU, potrebna je izjava o usklađenosti s EU-om. Premda se drugi dokumenti, kao što su strategije, mogu predati na prihvaćanje Vladi, nije artikuliran nikakav poseban postupak za to. Praksa revidiranja koncepata prije nego što počne izrada nacrta zakona (npr. Latvija) nije uvedena. U Poslovniku se uopće ne govori o Vladinoj ulozi u sljedećim područjima: određivanju prioriteta, viziji makroekonomskog planiranja, razmatranju proračuna, ocjeni implikacija vezanih za EU, zahtijevanju analiza o učincima politike te o financijskim ili regulatornim učincima, stvaranju zakonodavnog programa, nadziranju napretka ili procjeni stvarnih za razliku od očekivanih rezultata.

Podrška središnjih agencija

4.53 Strukture pomoćnih središnjih agencija u Hrvatskoj slaba su točka sustava za upravljanje politikom. U većini slučajeva one su nedovoljno opremljene da bi provodile prijeko potrebne reforme. Postoje dvije presudne funkcije središnjih agencija u kojima su prepoznate njihove najveće slabosti - upravljanje politikom i sastavljanje proračuna. Postoje i druge dvije funkcije: integracija u EU i koordinacija programa pomoći u kojima je postignut znatan napredak, no programi tih funkcija su i dalje zasićeni problemima u cjelokupnom upravljanju politikom, sustavima formuliranja proračuna i ograničenjima državne službe. Dok se ne razvije sposobnost razvijanja strateške politike i dok se ona ne integrira u višegodišnji proces sastavljanja proračuna na temelju programa, neće biti jakog temelja politike za djelotvornu provedbu zakonodavstva po uzoru na EU i prepoznavanja prioriteta pomoći.

• Upravljanje politikom: Konfiguracija Hrvatske je vrlo rascjepkana te ne bi bila pogodna ni za vođenje reforme upravljanja politikom ni za ostvarenje jačih strateških i analitičkih funkcija. Upravljanje politikom zadaća je odvojenih odjela ili jedinica koje uključuju Tajništvo Vlade, Vladin Ured za zakonodavstvo, četiri savjetnika predsjednika Vlade za politiku, pojedinačne kabinete za četiri potpredsjednika Vlade i novoosnovani Ured za strategiju.68 Svi viši položaji ulaze u kategoriju političkih imenovanja. Stvaranje Ureda za strategiju sugerira da se razmatra proaktivna strateška i analitička uloga, no to se još nije ostvarilo u praksi. U Litvi i Latviji, posebni uredi koji pružaju

68 Ured za strategiju je osnovan 2000. godine, podređen je potpredsjedniku Vlade i sastoji se od predstojnika i 7 analitičara. Njihov je primarni zadatak da koordiniraju i nadziru pripremu i odobravanje 19 strategija u sklopu projekta "Hrvatska u 21. stoljeću". Ured je također pripremio nekoliko dokumenata o pojedinim politikama.

podršku procesu donošenja odluka Vlade, uz iznimku pojedinih političkih savjetnika, izvještavaju načelnika glavnog tajništva.

• Izrada proračuna: Potreba za jačanjem proračunskih funkcija Ministarstva financija naglašena je u PEIR-u 2002. godine. Ozbiljni problemi s nedovoljnim brojem zaposlenih postoje u makroplaniranju, pripremi proračuna i upravljanju javnim dugom. Visoka fluktuacija kadrova još je jedan problem (npr. do kraja lipnja 2002. svi su analitičari napustili odjel za makroplaniranje). Struktura ministarstva je neadekvatna: usprkos grupiranju četiriju funkcija pod Državnim rizničarem, i dalje postoji 13 funkcija izravno podređenih potpredsjedniku Vlade. Uz to, u tom Ministarstvu postoji i najveći broj pomoćnika ministara u Vladi. Uspjeh u poboljšanju procesa, izrada proračuna programa, strateško planiranje i procjena učinaka najviše će ovisiti o tome da Ministarstvo financija ojača svoje analitičke sposobnosti i zauzme proaktivnu ulogu u osporavanju pretpostavki, prepoznavanju alternativa i mjerenju učinaka i rezultata.

• Europske integracije: Ministarstvo za europske integracije osnovano je u veljači 2000. godine. Za 2001. godinu odobren je broj zaposlenih od 125 ljudi. Ministarstvo je strukturirano tako da ima glavno tajništvo i uprave za usklađivanje zakona, strategiju, koordinaciju programa pomoći i suradnju s EU-om te informiranje, obrazovanje i prevođenje. Ministarstvo se uspješno smjestilo u središte vladina planiranja. Ono nadzire pripremu plana za provedbu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, uključujući i usklađivanje zakona do 2006., te sve to koordinira s pripremom godišnjeg plana rada Vlade. Ministarstvo priprema i tromjesečne i mjesečne izvještaje o praćenju stanja. Uz to, treba spomenuti i pokušaje da se bolje poveže EU i planiranje proračuna te da se razviju mjerila koja odražavaju kvalitetu provedbe. Osim toga, Ministarstvo pruža jedan od malobrojnih programa obučavanja za državne službenike. Čini se da za središnje funkcije Ministarstva ima dovoljno resursa i da su one u skladu sa sličnim organizacijama u ostalim zemljama srednje i istočne Europe. Sve u svemu, čini se da Ministarstvo gradi solidne temelje za proaktivnu ulogu u unapređivanju procesa integracija u EU, premda ima problema s fluktuacijom kadrova.

• Koordinacija programa pomoći: Ova odgovornost nije na samo jednom području, premda Ministarstvo za europske integracije igra najvažniju ulogu u tom pogledu. U listopadu 2001. donijeto je nekoliko odluka kojima se osigurava djelotvornija koordinacija programa tehničke i financijske pomoći međunarodnih financijskih institucija i donatora. Ministar za europske integracije imenovan je državnim koordinatorom za programe pomoći EU-a, osnovana je stalna radna grupa za koordinaciju programa pomoći i za podršku prioritetima po sektorima, a sva tijela državne uprave koja primaju pomoć u okviru CARDS programa69 moraju osnovati jedinice za provedbu projekta. Premda su te inicijative pozitivne, tek se moraju u potpunosti provesti, a općenito se smatra da je koordinacija programa pomoći i dalje problematična.

69 CARDS program (2000-2006) zamjenjuje Phare i Obnovu kao sredstvo financijske i tehničke pomoći zemljama Balkana (osim Slovenije).

Sposobnost upravljanja politikom

4.54 Sljedeće poglavlje bavi se nekim atributima visokokvalitetnog sustava upravljanja politikom te ih uspoređuje s hrvatskim modelom i ocjenjuje kako situacija izgleda u praksi u Hrvatskoj.

Konzultacije o politici i koordinacija

4.55 Sve se zemlje bore s problemom horizontalnog upravljanja politikom. Dva važna čimbenika uspjeha jesu djelotvorne konzultacije i koordinacija. To se odnosi i na strateške i na transakcijske razine. Ove druge u osnovi osiguravaju da oni koji imaju što reći u određenoj politici dobiju mogućnost da to i učine. Premda se sve više prepoznaje da razvoj politike ima posljedice po više ministarstava, većina politika se još razvija u samo jednom resornom ministarstvu. Da bi se osigurala kvaliteta te politike, potiču se vanjske i interne konzultacije koje se katkada i propisuju kao obvezne.

4.56 Hrvatska Vlada pokazala je spremnost za vanjske konzultacije. Nevladine udruge, akademske institucije, radnici i poslovni sektor redovito se kontaktiraju ili čak i angažiraju u procesu formuliranja politike. Što se tiče internih konzultacija, što je i zahtjev iz Vladinog Poslovnika, one su obično samo formalne naravi, a ne sadržajne.

4.57 Što se tiče koordinacije politike na političkoj razini, sve dok uži kabinet ili neka ekvivalentna struktura ne bude ovlaštena za preuzimanje veće strateške uloge, djelotvornost mehanizama koordinacije bit će ograničena. Na upravnoj razini, sve je jača tendencija da se stvore radne grupe od članova iz više ministarstava za izradu nacrta zakona. Budući da Hrvatska još nije pokrenula neke formalne mehanizme koordinacije među ministarstvima, kakvi se na produktivan način koriste u drugim državama, kao što je vijeće tajnika ministarstava, žurba da se razviju novi mehanizmi koordinacije morala bi se smanjiti zbog potrebe da se osigura dobro funkcioniranje već postojećih mehanizama.

Strateški kapaciteti

4.58 Studija UNDP-a identificirala je više od 100 strategija, od kojih velika većina nikad nije provedena (UNDP 2001). Jedan od najambicioznijih strateških eksperimenata, "Hrvatska u 21. stoljeću", započet je 2000. godine i predvidio je izradu pojedinačnih strategija u 19 tematskih područja.70 Premda je samo manji dio strategija prihvaćen,71 još je prerano za ocjene o učincima tog pothvata. Ta inicijativa sigurno zaslužuje pohvale kao ozbiljan pokušaj da se stvori strateški okvir politike.

4.59 Međutim, ni same strategije ni bilo koja druga bitna vladina politika, uključujući i program Vlade, još se nisu pretvorili ostvarive, dostupne srednjoročne 70 Svaku strategiju vodi stručnjak kojeg podupire tim (gdje su često uključeni dužnosnici ministarstva) i koji ima izričitu dozvolu da razvije strategiju bez nadzora Vlade za politiku. Vladin Ured za strategiju igra ulogu koordinatora i jamstva kvalitete. Nakon završetka, strategija se revidira i, kada je potrebno, o njoj se raspravlja s odgovornim ministarstvom prije nego uslijede javne konzultacije. Strategija se zatim daje na razmatranje Vladi i na koncu na izglasavanje Saboru. 71 Do sada su prihvaćene strategije za sljedeća područja: okoliš, informacijsku i komunikacijsku tehnologiju, kulturu, sigurnost i obranu, energiju, znanost, makroekonomiju, poljoprivredu i ribarstvo i načela razvoja Hrvatske.

planove smještene u fiskalne okvire. Ti se problemi izravno odnose na nedostatke u procesu formulacije proračuna (vidjeti Hrvatska - PEIR 2002, MMF 2001). Velik je problem što te strategije ojačavaju izrazito sektorski (po ministarstvima) pristup koji dominira razvojem politike. Od 19 strategija, 15 ih ulazi u tradicionalna ministarstva ili sektore.72 Kao posljedica toga, i dalje nisu riješena složena, ali i goruća horizontalna pitanja kao što su smanjenje siromaštva, decentralizacija, demografski izazovi ili regionalni razvoj. Također je zanimljivo primijetiti da se možda najsveobuhvatnijim pitanjem, tj. privredom, bavi najmanji tim (6 članova, za razliku od 30 članova u zdravstvu i 37 za prijevoz). Litva je prihvatila sveobuhvatan sustav strateškog planiranja koji djeluje zajedno s reformom proračuna.73

Analitički kapaciteti

4.60 Dominantan oblik provedenih analiza je onaj zakonski. I Vladin Ured za zakonodavstvo i uprava Ministarstva za europske integracije zadužena za usklađivanje zakonodavstva pregledavaju nacrte ministarstava iz perspektive ustavnosti, zakonitosti, kvalitete i poštivanja odredaba EU-a. Sve više se pridaje važnost dubljem sagledavanju stvari pa se tako gledaju i učinci njihove primjene. Da bi se ustanovili učinci politike ili regulative, trebalo bi imati mnogo stroži proces razvoja politike. Izvan određivanja standarda i protokola, uvođenje jače analize politike i ocjene učinaka zahtijevat će osposobljavanje, ili, u nekim slučajevima, stvaranje odjela za politiku i zapošljavanje osoblja za tu politiku. U srodnim područjima, kao što su Financije, osoblje koje radi na proračunu trebat će se osposobiti da sagledava i dublje posljedice prijedloga nekog ministarstva, a ne samo financijske posljedice.

4.61 Analitičke nedostatke pojačava i loša kvaliteta podataka. Iako pojedine organizacije (npr. Hrvatski zavod za zapošljavanje) poduzimaju korake da se poboljša upravljanje informacijama, glavni izvori podataka su vrlo loši. Središnji podaci o ljudskim resursima praktički ne postoje. Premda je trenutačna inicijativa Ministarstva financija da se izrađuju proračuni po programima pozitivna u tom pogledu, rudimentarno stanje financijskih podataka (nema središnjeg sustava plaća koji bi mogao povezati plaću s pojedincem) i dalje će otežavati napredak u poboljšavanju upravljanja proračunom. Odgoda pregovora s MMF-om 2002. godine zbog nedostataka u podacima poslužila je da istakne težinu tog problema.

Kontinuitet politike

4.62 Složene reforme politike mogu se provesti samo na dulji ili srednji rok. Često je potrebno četiri do pet godina da se dođe do konsenzusa o izboru najbolje politike, da se artikuliraju detaljne smjernice politike, pripreme nacrti primarnog i sekundarnog zakonodavstva, da se dobije podrška u Saboru, identificiraju proračunski zahtjevi, zaposli osoblje i da se novi ili revidiran program provede u praksi. Da bi se sve to postiglo brzo i djelotvorno, potrebno je da proces razvoja politike napreduje bez većih zastoja. Nedostatak kontinuiteta bit će najčešći u sustavima s visokom razinom političke i/ili upravne nestabilnosti. 72 Sektorske strategije uključuju: zdravstvenu skrb, socijalnu skrb i mirovine, prijevoz, opskrbu energijom, državnu sigurnost, makroekonomiju, obrazovanje, znanost, turizam, kulturu, zaštitu okoliša, pomorstvo, brodogradnju, proizvodnju hrane i izgradnju. Horizontalne strategije uključuju: državnu upravu, međunarodnu integraciju, privredu, informacijsku i komunikacijsku tehnologiju. 73 Vidi "Stvaranje suvremene državne uprave" (G. Evans 2002), okvir 3, radi opisa.

4.63 Premda je trajanje službenih položaja u hrvatskim vladama do sada bilo dulje nego u većini zemalja srednje i istočne Europe, povećana politička nestabilnost u budućnosti je sigurno moguća, zbog činjenice da se mnoge stranke nisu jasno politički profilirale. Tamo gdje postoji visoki stupanj političke nestabilnosti, kontinuitet politike u najvećoj mjeri ovisit će o upravnoj stabilnosti koja joj služi kao protuteža. Budući da osobe koje su imenovane političkim putem zadiru duboko u upravu (sve do tajnika ministarstava i pomoćnika ministara), promjene vlasti mogu biti popraćene fluktuacijom onih dužnosnika koji su odgovorni za sadržaj razvoja politike. Razlike između pomoćnika ministara i sljedeće podređene razine u pogledu sposobnosti i znanja mogu biti znatne. Projekt "Hrvatska u 21. stoljeću" samo je jedan primjer u kojem ambiciozno poduzimanje neke započete politike može završiti u nekom zrakopraznom prostoru zbog političke nestabilnosti.

Pouzdanost

4.64 Većina gore opisanih slabosti vezanih uz činitelje koji utječu na upravljanje politikom dovodi do gubitka političke pouzdanosti. Visok stupanj političke nepouzdanosti utječe na stavove investitora i uspješnost javne službe. Na temelju podataka dobivenih prvenstveno u intervjuima, glavna problematična područja uključuju praksu preuzimanja političkih obveza izvan fiskalnih okvira, nepostojanje popisa prioriteta za vođenje procesa formulacije proračuna, ustrajanje na jednogodišnjem budžetiranju74 te izostanak planiranja na temelju rezultata i mehanizama odgovornosti. Mjerenje sadašnje hrvatske sposobnosti za upravljanje politikom u odnosu na SIGMA-inim smjernicama za donošenje i koordinaciju politike75, dok su problemi u procesu formuliranja proračuna ponovno evidentni, pitanja u vezi s osiguranjem sredstava potrebnih za osnovne funkcije i upravne sposobnosti središnjih agencija također su istaknuta kao područja koja treba ojačati. Usporedba s drugih deset zemalja srednje i istočne Europe, na osnovi niza pokazatelja upravljanja koje je izradila Svjetska banka, pokazuje da je percepcija uspješnosti javnog sektora u Hrvatskoj, uz iznimku vrlo loše slike o sudstvu, rangirana negdje u sredini ljestvice.76

Upravljanje politikom – preporuke

4.65 Hrvatska mora započeti proces reforme upravljanja politikom. Da bi on bio uspješan, potrebno je međusobno djelovanje i uzajamno jačanje ciljeva zacrtanih za reformu proračuna i/ili reformu državne službe. Strategija za poboljšanje sustava za upravljanje politikom mora:

• Proširiti djelokrug koordinacijskog tijela užega kabineta (kojim predsjeda predsjednik Vlade) kako bi obuhvatio strateško planiranje, upravljanje politikom, proračun i reformu državne službe,77

74 Novi Zakon o proračunu, usvojen u prosincu 2002, zahtijeva da svaki budući godišnji proračun uključuje trogodišnji proračunski okvir, redovito objavljivanje povezanih fiskalnih podataka, te da propisuje kazne za prekoračenje proračunskih stavki. 75 Vidjeti Tablice 12 i 13 u G.Evans (2002), op. cit. za detalje. 76 G. Evans (2002), op. Cit. Vidjeti tablicu 14. 77 Potrebno je voditi brigu o tome da se tom odboru šalju samo visokoprioritetna, presudna pitanja u reformi državne službe. Druga mjesta za donošenje odluka trebala bi revidirati prijedloge više upravne

• Započeti organizacijsku reviziju Vladinih ureda i Ministarstva financija s namjerom da se obje organizacije međusobno podupiru i da imaju proaktivnu ulogu u određivanju prioriteta, u integriranju fiskalnog planiranja i planiranja politike, u analizi učinaka, u razmatranju prijedloga ministarstava i u nadziranju i ocjenjivanju rezultata. Stvoriti konsolidirani Vladin ured koji će uključiti sva područja uz iznimku savjetnika predsjednika Vlade i potpredsjednika Vlade.

• Paralelno s procesom depolitizacije u čitavoj strukturi vlasti, promijeniti sve položaje u vladinim uredima u nepolitičke položaje, osim savjetnika predsjednika Vlade i potpredsjednika Vlade.

• Započeti organizacijsku reviziju stručne pomoći koja se pruža Saborskim odborima kako bi se ustanovio najbolji način za poboljšanje kvalitete analitičke i istraživačke podrške.

• Identificirati i osigurati dodatne potrebne resurse (uz nadoknadu iz drugih područja u ministarstvu) u presudnim područjima u Ministarstvu financija (npr. analiza proračuna, makroekonomsko planiranje, upravljanje javnim dugom, financijski informacijski sustavi).

• Propisati osnivanje jednog ureda ili jedinice koja bi radila s Ministarstvom financija na razvijanju metodologije za stvaranje srednjoročnih planova provedbe prihvaćenih strategija. To se pak mora integrirati s procesom formuliranja proračuna.

• Zajedno s uvođenjem određivanja prioriteta kao komponente reforme proračuna, pobrinuti se za izradu strategije za koordinaciju pomoći koja podupire te prioritete.

• Uvesti i voditi primjenu koncepcija prijedloga kao preduvjeta za stvaranje zakonskih nacrta vezanih uz složene prijedloge politika.

• Voditi pripremanje ocjena financijskih i političkih učinaka (prema standardnim, na početku rudimentarnim šablonama) kao dodatke glavnim prijedlozima politika. Započeti identificirati mjere za ocjenu rezultata kao dijela tog posla.

• Podnositi redovite izvještaje Vladi (barem tromjesečno) o postignutom napretku u fiskalnom planu i ostvarivanju prioriteta politike. Izvještavanje u vezi sa Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju koje provodi Ministarstvo za europske integracije moglo bi se upotrijebiti kao model.

• Osigurati odgovarajuću tehničku pomoć za te reforme.

naravi. U suprotnom, doći će do prevelikih pritisaka na predsjednika Vlade, a sposobnost fokusiranja na strateška pitanja bit će manja.

D. REGIONALNA I LOKALNA SAMOUPRAVA

4.66 Ovaj se izvještaj ne bavi složenim političkim i fiskalnim pitanjima u vezi s reformom regionalne i lokalne samouprave, niti ne preporuča neki određeni model reformskog puta. Ovaj dio izvještaja tako istražuje stupanj do kojeg je sadašnja ili predložena struktura i sposobnost regionalne i lokalne uprave u Hrvatskoj primjerena zadatku dovršenja tranzicije i olakšavanja europske integracije78. Utvrdit će se da znatni nedostaci sposobnosti, ustanovljeni u prethodnom dijelu o državnoj upravi, postoje podjednako ili još više na lokalnim razinama.

Administrativno-teritorijalna organizacija Hrvatske

4.67 Organizaciju regionalne i lokalne uprave u Hrvatskoj obilježavaju velik broj subnacionalnih entiteta i nizak stupanj delegiranja s državne razine. Lokalna razina sastoji se od Grada Zagreba, 20 županija, 123 grada i 424 općine79. Broj stanovnika u većini općina je ispod 3.000. Konfiguracije velikog obujma i malog broja stanovnika izlažu općine znatnim pritiscima za stvaranje konzorcija koji će pružati javne usluge. U Hrvatskoj, primjerice, sedam jedinica lokalne samouprave na otoku Krku objedinilo je sredstva za pročišćavanje vode i zbrinjavanje otpada. To također stvara velike teškoće u pogledu angažiranja kvalificiranih kadrova sposobnih za ugovaranje, upravljanje i nadziranje takvih sporazuma.

4.68 Iako se popis ovlasti lokalnih uprava ne razlikuje od onoga u zapadnoeuropskim zemljama, izvršenje i financiranje tih ovlasti pokazuju da je Hrvatska još izrazito centralizirana. Hrvatski izdaci od 12,4 posto konsolidiranog proračuna opće države (1999) znatno su ispod prosjeka OECD-a od 29 posto konsolidiranog proračuna opće države i nalaze se pri dnu raspona članica Vijeća Europe, koji iznosi od 4,1 do 60 posto (Urban Institute 2001).

4.69 Iako je postupni tempo reforme vjerojatno razborit, propuštanje da se ustanove bilo kakvi politički parametri za usmjeravanje razvitka srednjoročne strategije koči nastojanja da se postave osnovni sastavni elementi. Istina, integracija je vrlo prijeporno političko pitanje, ali neke konkretne odluke ovako ili onako omogućit će drugim reformama da napreduju većom izvjesnošću. U svakom slučaju, moraju se uložiti veliki napori da se stvore partnerstva između skupova općina. Francuska, primjerice, ima bogato iskustvo s takvim aranžmanima.

Reforma regionalne i lokalne samouprave

4.70 Iako se Vlada izjašnjava za neke općenite političke ciljeve u unapređivanju regionalne i lokalne samouprave, konkretan je napredak, razumljivo, spor. Takve reforme odvijaju se kroz dulje razdoblje i obično obuhvaćaju brojna ministarstva i velike transfere financijskih i ljudskih resursa. Program Vlade Republike Hrvatske označio je prevelik broj samoupravnih jedinica i pretjeranu centralizaciju funkcija kao zapreku efikasnom upravljanju na lokalnoj razini. Nadalje, Vlada se obvezala na

78 Ovaj dio izvještaja uvelike se koristi opsežnim radom o lokalnoj upravi u Hrvatskoj koji je napravio Urban Institute za USAID. 79 Broj jedinica lokalne uprave povećan je do sadašnje razine 1997, sa 104 koliko ih je postojalo kod stjecanja neovisnosti. U 2001, zakonodavne promjene odredile su županije kao “regionalne samouprave”, a gradove i općine kao jedinice “lokalne samouprave.”

provođenje “procesa ekstenzivne decentralizacije”, uključujući ozakonjenje načela supsidijarnosti i spajanje županijskih i lokalnih uprava.80 Ustavni amandmani u 2000. godini utrli su put za širenje opsega lokalne samouprave i uvele pojam regionalne samouprave (čl. 128-131). U travnju 2001, Sabor je prihvatio novi Zakon o lokalnoj i regionalnoj samoupravi. Prateće promjene pokreću neke postupne korake prema decentralizaciji, uključujući prijenos nekih upravljačkih i administrativnih funkcija za škole, zdravstvene institucije, upravljanje prometom, urbanističko planiranje i centre za socijalnu skrb na razinu županija (i odabranih gradova), zajedno s dodatnim financiranjem.

4.71 Ostvaruju se važni politički pothvati, ali do srpnja 2002. još nisu došli do faze Vladine revizije političkog procesa. Strategija razvoja Republike Hrvatske: Javna uprava, dio Hrvatske u 21. stoljeću, uključuje i dio o lokalnoj samoupravi. Traži se jačanje lokalnih ovlasti i integriranje, ali ne nudi se neki čvrsti plan o tome kako postići te ciljeve. U studenom 2000. Vlada je s Institutom Otvoreno društvo, preko Hrvatskog pravnog centra, ugovorila izradu trogodišnje studije pod naslovom “Decentralizacija javne uprave”.81 USAID radi na fiskalnoj decentralizaciji i široj reformi lokalne uprave preko Urban Institute-a. Problem je kod tih projekata nedostatak Vladinih smjernica za ključna pitanja integriranja ili predviđeni opseg decentralizacije.

Nedostaci kapaciteta

4.72 Poput središnje vlasti, regionalne i lokalne uprave trpe od izrazitih nedostataka sposobnosti u područjima upravljanja politikama i reforme državne administracije. Među konkretnim su slabostima pretjerano politiziranje i nedostatno obučavanje i razvoj. Problem politiziranja akutan je na lokalnim razinama, gdje postoji snažan politički pritisak za dobivanje vrlo cijenjenih upravnih radnih mjesta. Sada neka viša mjesta ispod razine župana/gradonačelnika ovise o izboru od strane odgovarajuće skupštine. Potrebno je poduzeti paralelne mjere da se podigne demarkacijska linija između dužnosnika imenovanih na političkoj osnovi i profesionalnih javnih službenika i na nacionalnoj i na lokalnoj razini te da se osigura proces zapošljavanja na temelju sposobnosti.

4.73 Na lokalnoj razini, za državne službenike dostupno je vrlo malo formalnog obučavanja, iako se nešto malo ostvaruje kroz programe tehničke pomoći. S obzirom na planove da se više funkcija premjesti na lokalnu razinu, zahtjeve za stvaranje sporazuma o zajedničkim uslugama i najčešće prisutne teškoće u angažiranju ljudi izvan velikih gradova, gdje kvalificiranih kandidata ima malo, obučavanje u osnovnim znanjima bit će presudno kako bi se osiguralo da ciljevi decentralizacije u pogledu kvalitete usluge ne budu ugroženi zbog problema sposobnosti. Zajednica gradova i općina logičan je partner u pothvatima osposobljavanja, a i ona sama treba

80 Sporazum iz Maastrichta proglasio je načelo supsidijarnosti fundamentalnim. To načelo implicira da javne vlasti ne poduzimaju radnje koje na prikladan način i učinkovito mogu poduzimati građani, te da, na osnovu načela gradacije, više razine vlasti u zemljama članicama djeluju samo kada niže razine nešto ne mogu obaviti na zadovoljavajući način. 81 Bit će sastavljeni pojedinačni izvještaji o izbornom sustavu (dovršeno), teritorijalnom ustrojstvu, regionalnom/lokalnom financiranju, pravnom statusu i ovlastima lokalne samouprave, te decentralizaciji osnovnog i srednjeg obrazovanja, zdravstva, socijalnih službi i kulture.

poboljšati svoje sposobnosti analize politika. U nekim zemljama (npr. u Češkoj Republici) postoji institut za osposobljavanje lokalne uprave koji nadzire taj proces.

4.74 U središnjoj državi, tijelo zaduženo za lokalnu samoupravu djeluje unutar Ministarstva pravosuđa, uprave i lokalne samouprave. Nema ni dovoljno osoblja, ni dovoljno ovlasti, a sastoji se od pomoćnika ministra, dva voditelja službi i tri pomoćnika za pitanja politike. Odluka o premještanju funkcije upravljanja državnom administracijom za središnju vlast morala bi se također primijeniti na funkciju lokalne samouprave. Restrukturiranje se ne može sadržajno provesti bez nekog plana za funkcije koje će se jednoga dana prenijeti na regionalne i lokalne razine.

4.75 Zapaženo je da Vladin sustav upravljanja politikom pati od nedostatka političke analize (nisu pripremljene nikakve ocjene financijskog, političkog ili regulativnog utjecaja). Kad se uvodi ocjena utjecaja na državnoj razini, temeljita ocjena utjecaja na lokalnim razinama mora biti među analitičkim zahtjevima. Konzultacije sa Zajednicom gradova i općina mogle bi se učiniti obveznima.

4.76 Ne postoji nijedna organizacija ili koordinacijski mehanizam koji bi se brinuo za razvijanje koherentne regionalne politike. Za to se područje osigurava tehnička pomoć, ali donatori nisu sigurni kako će se koordinirati sveobuhvatan pristup. To je naročito problematično u području komunalne infrastrukture, gdje pothvate treba integrirati sa širim ekonomskim i investicijskim planiranjem. Strogi ekološki standardi EU-a pojačat će pritiske na Vladu da razvija sposobnosti kreiranja politike u tom području na regionalnoj razini.82

Preporuke

4.77 Sljedeće preporuke ograničavaju se na reformu javne uprave i pitanja koordinacije politike koja će, ne budu li se rješavala, negativno utjecati na decentralizaciju i jačanje lokalne samouprave:

• Podizanje linije razgraničenja između politički imenovanih dužnosnika i javnih službenika.

• Premjestiti rad Ministarstva pravosuđa, uprave i lokalne samouprave na lokalnoj samoupravi u istu organizaciju, kao svoju sestrinsku, koja radi na reformi državne službe u središnjoj državi.

• Osnovati radno tijelo, sa snažnim sudjelovanjem regionalne i lokalne uprave, koje će razrađivati mišljenja, utjecaje i provedbene planove za decentralizaciju. U djelokrug te skupine uključiti zadatak razvijanja strategija koje će olakšati sporazume o zajedničkim uslugama među lokalnim upravama.

• Unijeti decentralizaciju i lokalnu samoupravu kao integralnu komponentu zadatka restrukturiranja vlasti i reforme državne uprave.

• Pobrinuti se da sve inicijative za jačanje nacionalnog investicijskog planiranja budu dobro usklađene s projektima za poboljšanje komunalne infrastrukture.

82Iako uvjeti EU vezani uz okoliš ne preciziraju koja je razina vlasti najpogodnija za obavljanje konkretnih funkcija, postoje određene funkcije koje obično obavljaju regionalne (upravljanje vodnim resursima) ili lokalne (kontrola benzinskih crpki) vlasti (Ecotec 2001). Hrvatski Zakon o lokalnoj i regionalnoj samoupravi prenosi odgovornost za zaštitu okoliša na lokalnu razinu.

Zahtijevati ocjene političkog i financijskog utjecaja na podnacionalnim razinama uprave.

• Pomno koordinirati (ili integrirati) procjenu potreba i razvoj strategija za provođenje osposobljavanja i razvitka na regionalnim i lokalnim razinama, uz sličan posao koji bi se poduzeo na razini središnje države.

• Zajedno s nastojanjima na restrukturiranju funkcija ekonomske politike i upravnih struktura, pobrinuti se za stvaranje jasnog djelokruga i organizacijskog oblika za regionalnu razvojnu politiku.

• Zahtijevati obvezne konzultacije sa Zajednicom gradova i općina vezano uz pitanja lokalne samouprave.

• Finalizirati stajalište o integraciji jedinica lokalne samouprave.

E. ODREĐIVANJE SLIJEDA I PRIORITETA REFORME DRŽAVNE UPRAVE

4.78 Razmjeri reforme državne uprave su zapanjujući i lako mogu preopteretiti Vladu ako se njome pomno ne upravlja i ako njezin slijed nije ispravno određen. Dilema je u tome što su različite komponente reforme – upravljanje državnom administracijom, decentralizacija, restrukturiranje, upravljanje javnim izdacima, upravljanje politikama itd. – u uskom međusobnom odnosu, no veliki i istodobni koraci u svim područjima nisu izvodivi bez štetnog djelovanja na druga prioritetna područja, kao što je ekonomski razvoj. Ljudi zaduženi za izradu strategije morat će ustanoviti neki optimalan slijed.

4.79 Sljedeće preporuke ne pretendiraju na to da budu zamjena za strategiju, već prije potpadaju pod najmanji zajednički nazivnik koji će trebati ostvariti – bez obzira na prihvaćenu strategiju – u bližem ili srednjoročnom razdoblju. Prije nego što se počne razmišljati o složenijim analitičkim sredstvima ili novim metodama javne uprave, potrebno je utvrditi prioritete za osnovne sustave i sposobnosti. Primjerice, o složenim novim organizacijskim modelima ili modelima odgovornosti treba razmišljati tek dugoročnije. Kad se izradi konkretna strategija, treba prepoznati one elemente na oku javnosti koji bi mogli donijeti prve uspjehe. Primjerice, općenito se smatra da je pravosuđe u Hrvatskoj nedjelotvorno pa bi prema tome bilo prikladan prioritet za reformu.

4.80 Teško je utvrditi striktan redoslijed prioriteta reformi, jer će njihov slijed u određenoj mjeri ovisiti o tome gdje će se pojaviti neki predvodnik u provođenju reformi, kao i o tome koliko Vlada sveukupnu reformu smatra nacionalnim prioritetom. Pa ipak, očigledni presudni faktori uspjeha uključit će kontinuirano političko vodstvo, izradu dostupnog, izvedivog općeg plana s jasnim prioritetima te osiguravanje i koordiniranje prikladne tehničke pomoći. Minimalno, pet bi reformskih prioriteta trebalo obuhvatiti sljedeće:83

• Depolitiziranje državne uprave u slučaju viših državnih službenika. Izrada i provedba reformi sektorske politike loše prolaze ako se ključni upravljački položaji zaduženi za to imenuju po političkim kriterijima pa su stoga podložni uklanjanju sa svakom promjenom vlasti. Potrebno je uspostaviti i pokrenuti

83 Vidi: G. Evans (2002), op. cit., Tablica 14 (radi konkretnijih pojedinosti o određivanju slijeda reformi)

pošten i nepristran proces, uz odgovarajući nepolitički nadzor, radi poticanja nadmetanja za te položaje.

• Ubrzavanje proračunske reforme. Složene reforme politike i restrukturiranje države, oboje hitno potrebno u Hrvatskoj, ne mogu se uspješno poduzeti uz tradicionalni sustav budžetiranja. Potrebno je integrirati planiranje politike s procesom izrade proračuna kako bi se osiguralo da vlada ima sredstva za ostvarenje svojih političkih prioriteta te da se pronađe dovoljno ušteđenih sredstava za nadoknadu dodatnih izdataka potrebnih za njihovo izvršenje.

• Jačanje kapaciteta središnjih državnih tijela. Problemi kapaciteta u središnjim državnim tijelima ometat će reforme, jer kvaliteta vladinog sustava upravljanja politikama u znatnoj mjeri ovisi o djelotvornosti njezinih središnjih tijela. Naročiti je prioritet ispraviti nedostatke i nedovoljnu raspoloživost sredstava u ključnim područjima u Ministarstvu financija. Za sada, utvrđeno je da nedostaju sposobnosti za provođenje proračunskih reformi (Hrvatska - PEIR 2002, IMF 2002).

• Pokretanje procesa restrukturiranja. Hrvatska je u tom pogledu zaostala za mnogim drugim srednjoeuropskim i istočnoeuropskim zemljama i trebat će pokrenuti proces restrukturiranja da bi svoje institucije prilagodila normama EU-a. Potrebno je naglasiti važnost restrukturiranja ostvarenja ekonomske politike, uključujući regionalni razvoj. Sadašnja mješavina ministarstava i agencija i praznine u područjima ovlasti dovode do fragmentacije politike, a ne do koherentnosti. Iako u ovom izvještaju nije analizirana reforma pravosuđa, iz ocjena države, donatora i civilnog društva bilo je jasno da to mora biti još jedno prioritetno reformsko područje. Konačno, jedan često zanemaren ali presudan čimbenik uspješnog restrukturiranja su kvalitetni podaci.

• Izrada strategije decentralizacije. Važno je naglasiti da taj prioritet ne sugerira požurivanje provedbe. Taj će proces pratiti važna fiskalna pitanja, kao i pitanja odgovornosti i sposobnosti. Potrebno je hitno dovršiti i odobriti strategiju za politike koja će se izraditi na temelju saznanja o detaljnim političkim i fiskalnim opcijama, tako da se provedba decentralizacije može odvijati na koherentan, dostupan način. Budući da je integracija (uslužnih funkcija) presudna za ukupnu strategiju decentralizacije, bilo bi korisno kad bi se moglo finalizirati stajalište o njoj.

5. JAČANJE PRAVNOGA I REGULATORNOG OKVIRA ZA RESTRUKTURIRANJE PODUZEĆA,

FINANCIJSKOG SEKTORA I INVESTICIJA

5.1 Temelj brzog i održivog outputa i rasta zaposlenosti leži u stvaranju investicijske klime i financijskog okružja koje će istodobno poticati restrukturiranje

poduzeća, investicije i otvaranje novih radnih mjesta. To je bitno za povećanje sposobnosti Hrvatske za konkurentnost na paneuropskom području slobodne trgovine i učinkovitu integraciju u europske strukture. Kao što je već rečeno u 2. poglavlju, poboljšanje investicijske klime jedan je od ključnih elemenata Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.

5.2 Povoljno poslovno okružje i investicijska klima zahtijevaju:

(a) transparentan, stabilan i konkurentan režim poreza i poticaja; (b) solventan i likvidan bankovni sustav; (c) fleksibilno tržište rada, s radnom snagom koja će imati obrazovanje, kvalifikacije,

stavove i mobilnost potrebne za obavljanje poslova koji su konkurentni na međunarodnom tržištu;

(d) opskrbu energijom, transport, komunikacije i drugu infrastrukturu konkurentnu na međunarodnom tržištu s obzirom na kvalitetu i cijenu;

(e) veliko domaće tržište ili dobre trgovinske veze sa svijetom; (f) vlasnička prava koja će se lako utvrđivati i štititi; (g) prava vjerovnika koja će se lako utvrđivati i ugovore koji će se brzo izvršavati; (h) zaštitu prava malih dioničara i tržište koje će se temeljiti na poduzećima čija su

poslovanja predmetom kontrole; (i) pristup investitora i kreditora kompletnim i transparentnim financijskim informacijama; (j) nova društva, uključujući i ona sa stranim vlasnicima, koja se lako osnivaju; (k) brzu likvidaciju propalih tvrtki i namiru vjerovnika iz njihove imovine, i preraspodjelu

ostalih sredstava za produktivniju upotrebu; i (l) trgovinu koja se rukovodi tržišnom konkurencijom za većinu roba, a većina usluga i

tržišta štiti se od nekonkurentskog ponašanja; (sva društva posluju na tržištu ravnopravno, bez obzira na veličinu ili vlasništvo).

5.3 Ovo će se poglavlje usredotočiti na zahtjeve (b) i (f) do (l), i u tu će se svrhu najprije dati pregled razvoja na planu restrukturiranja poduzeća i u financijskom sektoru. Zahtjevi (a) i (e) razmatrani su u prethodnim poglavljima a zahtjevi (c) i (d) razmotrit će se u idućim poglavljima. Premda se zahtjev za iskorjenjivanjem korupcije može uključiti u ovaj popis, iskustvo pokazuje da je manje vjerojatno da će korupcija i dalje biti značajan problem nakon što se ostvare drugi aspekti povoljne investicijske klime.

5.4 U svjetlu izazova regionalne integracije, Hrvatska mora stvoriti uvjete kako bi privukla izravna strana ulaganja i ubrzala privatizaciju i restrukturiranje sektora poduzeća. Za to će biti potreban mnogo efikasniji financijski sektor koji će mobilizirati resurse za trgovačka društva/sektore u ekspanziji. Stroga ograničenja koja danas koče razvoj poduzeća i financijskog sektora imaju zajednički nazivnik: pravni i regulatorni okvir i institucionalne kapacitete za njihovu provedbu. To je tema ovog poglavlja.

5.5 Prvo, u poglavlju se daje pregled restrukturiranja poduzeća i privatizacije (Dio A) te opisuju reforme i uspješnost bankarskog i nebankarskog financijskog sektora (Dio B). Daje se pregled ključnih zakonskih, regulatornih i institucionalnih prepreka koje stoje na putu razvoju poduzeća i financijskog sektora u Hrvatskoj i predlaže strategija za reformu pravnog i institucionalnog sustava (Dio C). Nadalje, u poglavlju se obrađuju specifična financijska regulatorna pitanja i politika koja će pridonijeti jačanju financijske stabilnosti (Dio D), a završava s preporukama za poboljšanje strategije privatizacije (Dio E).

A. RESTRUKTURIRANJE PODUZETNIŠTVA I PRIVATIZACIJA

5.6 Od izbijanja sukoba nakon proglašenja nezavisnosti zemlje, sektor poduzeća u Hrvatskoj razvijao se u smjeru privatnoga i konkurentnog sektora. Ipak, proces privatizacije nije još ni izbliza završen, a neujednačen napredak u restrukturiranju ne zadovoljava. To se djelomice može pripisati nedjelotvornosti tržišta rada i financijskog tržišta, a djelomice strategiji privatizacije i – što je još važnije – lošem zakonskom i institucionalnom sustavu. Kako bismo pokazali što je do sada postignuto a što nije, u ovom dijelu dajemo prikaz poslovnih rezultata sektora poduzeća. Analiza što slijedi temelji se na sveobuhvatnim podacima FINE vezanim uz financijski sektor, zaposlenost i vlasničku strukturu u sektoru poduzeća za razdoblje od 1996.do 2000.84

5.7 Prvu fazu privatizacije (od 1991. do 1996.) karakterizira prodaja poduzeća zaposlenicima, odnosno menadžerima tvrtki (insajderima) uz velike popuste i rokove otplate od 5 godina – s tim da bi, kad bi dolazilo do teškoća u otplaćivanju, Vlada produljivala rok otplate i uglavnom ublažavala uvjete. Nezadovoljavajući program prodaje poduzeća natječajem ranih 1990-ih doveo je do pojave velikih “tajkunskih grupa”, slično kao kod privatizacije u Češkoj i Slovačkoj, i s istim posljedicama, uključujući rasprodaju imovine i korištenje poduzeća kao sredstva za dobivanje zajmova od banke, a koja bi se zatim upotrebljavala isključivo u korist vlasnika poduzeća. Kao što je prikazano u Tablici 5.1, od oko 3.600 bivših državnih poduzeća i poduzeća i društvenom vlasništvu u 1991. godini, njih 2.361 je privatizirano do 1996., a kumulativni prihod od privatizacije ukupno je iznosio samo 1,4 posto BDP-a.

5.8 Veliki postotak gubitaša među državnim poduzećima (56 posto) i privatiziranim poduzećima (39 posto) 2000. godine daje naslutiti da restrukturiranje u tim poduzećima do danas uglavnom nije dovršeno. Između 1996. i 2000. udio tvrtki gubitaša povećao se u svim tipovima tvrtki, a posebice u velikom segmentu privatnih poduzeća i u segmentu poduzeća u državnom vlasništvu. Neprestano visoki postotak gubitaša među državnim poduzećima i bivšim državnim poduzećima također predstavlja indirektni indikator nedovoljnog restrukturiranja.

Tablica 5.1 – Vlasnički status hrvatskih poduzeća iz odabranih podsektora, 1996. – 2000.85

Kategorija vlasništva

1996. 1997. 1998. 1999. 2000.

U državnom

84 Ti podaci pokazuju strukturu vlasništva poduzeća, trendove u vezi s privatizacijom poduzeća, doprinos sektora poduzeća gospodarstvu i stvaranju radnih mjesta, trendu na području plaća i produktivnosti te financijsku uspješnost i financijsku strukturu poslovanja sektora poduzeća. 85 Podaci obuhvaćaju sve tvrtke u sektoru registrirane kao poduzeća u sljedećim podsektorima: A Poljoprivreda, B lov i šumarstvo; ribarstvo; C Rudarstvo i vađenje; D Prerađivačka industrija; E Opskrba električnom energijom, plinom i vodom; F Građevinarstvo; G Trgovina na veliko i malo; popravci, itd.; H Hoteli i restorani; I Prijevoz, skladištenje i veze; i K Poslovanje nekretninama, iznajmljivanje i poslovne usluge. Nisu uključeni pojedinci koji se bave obrtom i poduzeća u sljedećim podsektorima: J Financijske i socijalne djelatnosti: L Javna uprava i obrana, obvezno socijalno osiguranje; M Obrazovanje; N Zdravstvena zaštita i socijalna skrb; O Ostale društvene, socijalne i osobne uslužne djelatnosti; P Privatna kućanstva sa zaposlenim osobljem; i Q Izvanteritorijalne organizacije i tijela. Vremenski niz nije fiksan jer se vlasništvo i profitabilnost pojedinih poduzeća mijenja od kategorije do kategorije iz godine u godinu.

vlasništvu86 - profitabilna 590 595 502 517 482 - gubitaši 657 605 645 642 622 - ukupno 1,247 1,200 1,147 1,159 1,104 Privatizirana87 - profitabilna 1,454 1,450 1,231 1,223 1,176 - gubitaši 907 839 875 939 749 - ukupno 2,361 2,289 2,106 2,162 1,925 Privatna88 - profitabilna 44,399 43,935 39,422 36,663 36,539 - gubitaši 12,605 11,991 15,805 13,841 15,454 - ukupno 57,004 55,926 55,227 50,504 51,993 Ukupno 60,612 59,415 58,480 53,825 55,022 Izvor: Fina.

5.9 Kriza bankarskog sektora iz 1998. godine rezultirala je zatvaranjem mnogih tajkunskih poduzeća. Međutim, u ostalim se poduzećima restrukturiranje provelo samo djelomice ili se uopće nije provelo. Dugovi poduzeća prema velikim bankama tijekom sanacije “prebačeni su” u Agenciju za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka (DAB) gdje se ništa nije učinilo kako bi se dugovanja iskoristila kao poluga za prisiljavanje tvrtki na restrukturiranje. Rezultat toga jest taj da se danas velik dio poduzeća koje kontrolira država mora restrukturirati i privatizirati u veoma kasnoj fazi tranzicijskog procesa. Tijekom posljednjih deset godina većina tih poduzeća nije ulagala u novu tehnologiju, već je umjesto toga koristila gotovinska sredstva za održavanje pretjerano visoke razine zaposlenika (u pravilu više od 30 posto izdataka za plaće poduzeća u društvenom vlasništvu odnosilo se na suvišnu radnu snagu).

5.10 Statistički podaci u Tablici pokazuju da su strukturne reforme u području privatizacije zatajile ili su otišle u pogrešnom smjeru. Zapravo privatizacija se odvijala, ali brzinom manjom od brzine ponovnog vraćanja poduzeća u državno vlasništvo jer njihovi zaposlenici dioničari nisu uspjeli otplaćivati dugove prema ugovorima o kupnji dionica sklopljenim s Hrvatskim fondom za privatizaciju. U većini slučajeva, zaposlenici koji su bili neuredni platiše vjerojatno su donosili racionalne odluke da smanje svoje dugove, jer je Hrvatski fond za privatizaciju mnoga poduzeća koja je ponovno dobio u vlasništvo kasnije poslao u stečaj (obično je svaka investicija dioničara izgubljena nakon što poduzeće ode u stečaj). Od svibnja 2002. Hrvatski je fond za privatizaciju zatražio stečaj 430 poduzeća iz svoga portfelja. Ponovno vraćanje u državno vlasništvo i dalje je veliki rizik – Hrvatski fond za privatizaciju još nije u potpunosti naplatio ugovore o kupnji dionica od 96.000 zaposlenika, gdje također još uvijek postoji mogućnost da mnogi prestanu otplaćivati kupljene dionice.

5.11 Ograničeni uspjeh privatizacije tijekom devedesetih pokazuje da Hrvatska unatoč tome što joj se privatni sektor brzo razvija (što nije rezultat privatizacije), još uvijek ima najmanji udio privatnog sektora u BDP-u, koji je sredinom 2000. godine

86 Uključuje sva poduzeća u većinskom državnom vlasništvu uključujući i javna poduzeća kao što je komunalna djelatnost, poduzeća koja su iz društvenog vlasništva pretvorena u društva s ograničenom odgovornošću ili dionička društva kako bi se mogla privatizirati, poduzeća u kojima nije došlo do pretvorbe i ona u kojima je došlo do pretvorbe ali su ostala u većinskom vlasništvu države. 87 Uključuje bivša poduzeća u društvenom vlasništvu u kojima je izvršena pretvorba i sada su u većinskom privatnom vlasništvu. 88 Uključuje sva poduzeća osnovana kao privatna.

iznosio oko 60 posto. Od 12 odabranih tranzicijskih zemalja,89 samo su Slovenija i Makedonija imale manji udio – 55 posto. Mađarska i Češka imale su 80 posto, Estonija i Slovačka imale su 75 posto, a Poljska, Litva i Bugarska 70 posto.

5.12 Rast dodane vrijednosti u sektoru poduzeća (Tablica 5.2) je iznosio 12 posto u 1997. godini, minus 1,9 posto u 1998., 8,2 posto u 1999. i 5,1 posto u 2000. godini – dok je udio u BDP-u porastao sa 41.2 posto na 46 posto. Takav se rast u potpunosti objašnjava pojavom segmenta privatnih malih i srednjih poduzeća unutar sektora poduzeća – čiji se udio u BDP-u tijekom toga razdoblja gotovo udvostručio. Međutim, udio rasta dodane vrijednosti državnih poduzeća i privatnih poduzeća smanjuje se, što je još jedan dokaz (neizravan) o njihovu neuspjehu ili nesposobnosti da se restrukturiraju. Udio privatnih poduzeća u dodanoj vrijednosti u 2000. godini iznosio je 71 posto, premda su posjedovala samo 57 posto aktive sektora. Rast dodane vrijednosti i zapošljavanja od strane privatnih poduzeća pratilo je jako izraženo povećanje važnosti podsektora usluga u odnosu na podsektor robe.

5.13 Prevladavajući trendovi u zaposlenosti i produktivnosti pokazuju da se privatni (ne-privatizirani) sektor pokazao najdinamičnijim. Godine 1996. sektor poduzeća zapošljavao je više od 728.000 zaposlenika (od ukupno 4,5 milijuna stanovnika) od čega je 61 posto radilo u privatnim ili privatiziranim poduzećima. Premda je otad zaposlenost u umjerenom padu, udio privatnog sektora je u porastu i 2000. godine pokrivao je 71 posto ukupno zaposlenih (na privatna poduzeća, bez privatiziranih, otpada 41 posto zapošljavanja). Promjene u strukturi zaposlenih objašnjavaju smanjenje zaposlenosti u državnim poduzećima od 27 posto, pad zaposlenosti u privatiziranim poduzećima od 14 posto i povećanje zaposlenosti u privatnim tvrtkama od 50 posto. Privatna poduzeća su u pravilu mala, no broj zaposlenih u tim poduzećima porastao je od 3,4 u 1996. na 5,6 u 2000., što je povećanje od 64 posto. Unatoč tomu što su otpustili mnogo zaposlenih, poduzeća gubitaši u državnom vlasništvu i privatizirana poduzeća gubitaši još uvijek zapošljavaju oko 200.000 zaposlenika; to je itekako zabrinjavajuća pojava i upućuje na potrebu za bržim osnivanjem novih privatnih poduzeća i restrukturiranjem postojećih.

Tablica 5.2 - Dodana vrijednost u sektoru poduzeća, 1996. – 2000. (postotak BDP-a)

Kategorija vlasništva

1996. 1997. 1998. 1999. 2000.

U državnom vlasništvu - profitabilna 9.64 12.60 11.27 9.26 6.50 - gubitaši 5.56 2.68 2.78 4.56 6.95 - ukupno 15.20 15.28 14.06 13.82 13.46 Privatizirana - profitabilna 13.87 14.25 12.20 12.40 12.71 - gubitaši 3.05 2.76 3.18 3.01 2.11 - ukupno 16.92 17.01 15.38 15.42 14.82 Privatna

89 Izvješće EBRD-a o zemljama s gospodarstvima u tranziciji (2000). Obuhvaćene zemlje: Mađarska, Češka, Estonija, Slovačka, Poljska, Slovenija, Hrvatska, Litva, Letonija, Bugarska, Makedonija i Rumunjska.

- profitabilna 8.90 10.89 11.26 14.73 16.06 - gubitaši 0.24 0.26 0.86 1.34 1.62 - ukupno 9.13 11.14 12.12 16.07 17.68 Ukupno 41.26 43.44 41.56 45.31 45.95 Izvor: Fina.

5.14 Sektor poduzeća povećao je proizvodnost rada za 28 posto od 1996. do 2000. (Tablica 5.3). Do najvećeg povećanja od 46 posto došlo je u malim i srednjim privatnim poduzećima. Slijedi povećanje proizvodnosti u segmentu poduzeća u državnom vlasništvu. Međutim, postoje razlike u modalitetima rasta proizvodnosti. Dok je kod privatnih poduzeća do povećanja proizvodnosti došlo s porastom zapošljavanja, kod državnih odnosno privatiziranih poduzeća rast proizvodnosti uglavnom se pripisuje otpuštanju zaposlenih. Na primjer, prosječan broj zaposlenih u državnom poduzeću gubitašu između 1996. i 2000. pao je sa 227 na 186. Privatna poduzeća gubitaši i državna poduzeća gubitaši imali su najveći rast proizvodnosti u iznosu od 347 posto, odnosno 67 posto, što je daleko iznad 33,9 i 9,3 posto povećanja njihovih troškova za plaće. Međutim, dodana vrijednost po zaposlenom u tim dvjema grupama gubitaša u apsolutnom iznosu je i dalje daleko ispod vrijednosti iste u profitabilnim poduzećima.

Tablica 5.3 – Trend produktivnosti, 1996. – 2000. (dodana vrijednost po zaposleniku u konstantnim kunama iz 1996.) Kategorija vlasništva

1996. 1997. 1998. 1999. 2000. Postotak promjene 1996.-2000.

U državnom vlasništvu

- profitabilna 81,331 104,977 109,215 108,368 105,299 29.5 - gubitaši 38,798 27,513 28,566 47,691 64,817 67.1 - prosjek 58,053 70,262 70,066 76,333 79,604 37.1 Privatizirana - profitabilna 92,021 97,272 97,707 100,064 105,044 14.2 - gubitaši 37,490 39,885 44,663 44,428 37,341 (0.4) - prosjek 72,904 78,880 78,424 80,395 83,480 14.5 Privatna - profitabilna 59,114 69,314 69,551 89,210 83,039 40.5 - gubitaši 8,114 9,678 21,997 31,448 36,237 346.6 - prosjek 50,796 60,645 60,278 77,344 74,233 46.1 Ukupno 61,231 70,410 69,515 78,037 78,592 28.4 Izvor: Fina.

5.15 Uvid u restrukturiranje poduzeća u državnim poduzećima i privatiziranim poduzećima sugerira da je u državnim poduzećima i, osobito, državnim poduzećima gubitašima, proizvodnost povećana u razdoblju od 1996.do 2000., za razliku od privatiziranih poduzeća gdje je proizvodnost u laganom padu. To pokazuje da je razina kvalitete korporativnog upravljanja u privatiziranim poduzećima čak i slabija nego u državnim poduzećima i da privatizirana poduzeća posluju uglavnom u korist svojih menadžera i zaposlenika. Interesantno je spomenuti da su realne plaće u sektoru državnih poduzeća, koje su bile nešto niže nego u privatiziranim poduzećima, 1996. godine bile 47 posto više nego u privatnim tvrtkama, a u 2000. godini čak 63 posto više (prosječna realna plaća u državnim poduzećima rasla je više nego

dvostruko brže nego prosječna plaća u privatnim poduzećima). Usporedba rasta proizvodnosti i rasta prosječne realne plaće pokazuje da su privatna poduzeća ostvarila veći dobitak (36,6 posto od 1996.do 2000.); slijede privatizirana poduzeća (17 posto) i državna poduzeća (14,8 posto).

5.16 Financijski rezultati potvrđuju kako je privatni sektor najdinamičniji izvor štednje poduzeća, a time i glavni izvor potencijalnih investicija. Kao što je prikazano u Tablici 5.4, sektor poduzeća stvarao je čiste gubitke svake godine od 1996. do 2000., a jedino su privatna poduzeća bilježila čistu dobit svake godine. Uspjeh nije bio ravnomjeran, s tim što je 1997. došlo do značajnog poboljšanja, nakon čega je 1998. i 1999. slijedilo pogoršanje trenda, te opet značajno poboljšanje 2000. Neto gubici uglavnom su bili koncentrirani u sektoru državnih poduzeća – prosječno 4,6 posto BDP-a – premda su privatizirana poduzeća gubitaši također zabilježila gubitke u iznosu koji odgovara vrijednosti 2,6 posto BDP-a. Čak i u skupini poduzeća gubitaša velika je koncentracija gubitaka u maloj skupini velikih poduzeća koja, pak, apsorbiraju velik dio zaposlenih i duga prema bankama. Ta poduzeća nastoje isplatiti plaće koje su daleko veće od prosječnih, premda često posluju s negativnim rezultatom, a katkad čak iskazuju i negativnu dodanu vrijednost (Okvir 5.1).

Okvir 5.1 – Veliki gubitaši Gubici su uglavnom koncentrirani u 19 poduzeća gubitaša koja su u 2000. godini

ostvarila gubitke od 2,7 posto BDP-a ili 40 posto gubitaka svih poduzeća gubitaša u istoj godini. Ta skupina poduzeća imala je 73.500 zaposlenih, ili oko 10,3 posto ukupno zaposlenih u sektoru poduzeća, s prosječnom plaćom 35 posto višom od prosječne plaće u sektoru poduzeća. Devetnaest najvećih gubitaša dugovalo je bankama krajem 2000. godine 7.1 milijardu kuna, što je iznosilo 13,2 posto ukupnih bankovnih zajmova odobrenih poduzećima. Čini se da se devet od 19 najvećih gubitaša nalazilo u ozbiljnoj krizi jer su prijavili gubitak (dodana vrijednost umanjena za plaće zaposlenih), a četiri od njih devet također su imali negativnu dodanu vrijednost.

Gubici su nadalje koncentrirani unutar te grupacije u pet velikih gubitaša na koje se

odnosilo 20 posto gubitaka u sektoru poduzeća u 2000. godini. Pet najvećih gubitaša također su važni u osiguravanju radnih mjesta jer je u njima bilo zaposleno 7 posto ukupno zaposlenih u sektoru poduzeća. Tih pet poduzeća obuhvaćaju jedno poduzeće iz sektora opskrbe strujom, vodom i plinom s ukupno 15.000 zaposlenih, tri poduzeća iz proizvodnog sektora s ukupno 18.200 zaposlenih i jedno poduzeće iz transportnog sektora s ukupno 18.500 zaposlenih. Prosječna plaća pet najvećih gubitaša 40 posto je viša od plaće u sektoru poduzeća. Kao grupacija, pet najvećih gubitaša veliki su dužnici bankovnom sustavu, jer njihov dug čini 11 posto ukupnih bankovnih dugova sektora poduzeća. Kao grupacija također su prilično nelikvidni, uz koeficijent tekuće likvidnosti od 0,4. Pojedini koeficijenti tekuće likvidnosti u grupaciji variraju od 0,3 do 0,99. Rezultat toga je da četiri od pet najvećih gubitaša imaju zaostatke u plaćanju prema dobavljačima, koji se kreću od 5,6 do 11,8 mjeseci od nabave.

Tablica 5.4 – Dobit (gubitak) sektora poduzeća u razdoblju 1996. – 2000. ( postotak BDP-a) U državnom vlasništvu

1996. 1997. 1998. 1999. 2000.

- profitabilna - gubitaši 0.99 1.73 0.91 1.08 1.15 - ukupno (7.06) (3.55) (3.91) (5.09) (3.91) Privatizirana (6.08) (1.82) (3.00) (4.00) (2.76) - profitabilna

- gubitaši 2.20 2.33 1.84 2.14 2.83 - ukupno (2.27) (2.75) (2.88) (3.03) (2.30) Privatna (0.08) (0.42) (1.04) (0.88) 0.53 - profitabilna - gubitaši 2.62 2.39 2.18 2.52 2.97 - ukupno (1.20) (1.21) (1.73) (2.04) (1.74) Ukupno 1.43 1.19 0.45 0.47 1.24 Sva poduzeća - profitabilna 4.82 4.73 4.02 4.66 5.80 - gubitaši (9.54) (5.77) (7.61) (9.07) (6.80) - ukupno (4.72) (1.05) (3.59) (4.41) (1.00) Izvor: Fina

5.17 Čini se da je financijsko tržište započelo raspoznavati relativnu dinamičnost poslovanja privatnih tvrtki. Analiza aktive poduzeća i njihova financiranja prema tipu vlasništva navedenog u Tablici 5.5 pokazuje da privatna poduzeća (uglavnom mala i srednja poduzeća) najviše ovise o vanjskim izvorima financiranja. Dobavljači, druga dugovanja, banke i dioničari osiguravaju oko 77 posto ukupnog financiranja, dok zadržana dobit osigurava samo 4 posto financiranja. Ona su visokozadužena, s obzirom da 78 posto svojeg financiranja osiguravaju zaduživanjem. Uočeno je da se, za razliku od državnih i privatiziranih poduzeća, imovina privatnih poduzeća uglavnom sastoji od kratkoročne aktive (tekućih potraživanja i zaliha), koja se prema sadašnjoj pravnoj regulativi teško mogu koristiti kao kolateral za osiguranje kredita. Samo 29 posto aktive privatnih poduzeća čine zemljišta, zgrade i oprema, nasuprot 50 posto, odnosno 67 posto takve aktive kod privatiziranih poduzeća i državnih poduzeća. Unatoč teškoćama u davanju kolaterala, dugovanja privatnih tvrtki kod banaka upeterostručila su se od 1996. do 2000., u usporedbi s povećanjem od 52 posto kod privatiziranih poduzeća, odnosno 27 posto kod državnih poduzeća.

B. FINANCIJSKI SEKTOR

5.18 Provedba sanacijskih mjera u bankovnom sustavu 1996. godine dovela je do transformacije financijskog sektora u Hrvatskoj. Zaključno s početkom 2002. bankovni sustav nalazio se gotovo u potpunosti u stranom vlasništvu, iza sebe je ostavio najteže razdoblje konsolidacije, došlo je do poboljšanja bankovne regulative i nadzora nad bankama, te se razvilo tržište bankovnih proizvoda i usluga na kojima konkurencija neprestano jača.

Tablica 5.5 Bilanca stanja – 2000. (u milijunima kuna)

Vrsta poduzeća Državna Privatizirana Privatna Kratkotrajna imovina - Gotovina i ostalo 2,620 2,561 5,116 - Potraživanja 16,971 20,605 36,850 - Zalihe 10,202 11,596 18,423 Ukupno 30,166 35,162 60,624 Financijske investicije 14,601 19,172 15,110 Ostala potraživanja 2,548 1,204 913 Dugotrajna imovina 118,380 57,521 34,170 Ostala imovina 8,586 3,822 6,952

Ukupna aktiva 174,621 117,020 118,330 Kratkoročne obveze 43,195 34,703 70,348 - Dugovanja - Dobavljači 14,437 15,079 35,448 - Plaće 1,614 1,419 2,113 - Porezi 3,101 2,854 3,271 - Kratkoročni dug bankama 4,866 4,567 6,499 - Ostalo 19,177 10,783 23,016 Dugoročne obveze 26,205 18,432 21,664 - Dugovanja bankama 14,071 12,513 11,251 - Ostali zajmovi 7,698 2,506 6,172 - Ostali dugoročni dug 3,417 2,445 2,630 - Rezervacije 1,019 968 1,611 Ukupne obveze 69,401 53,135 92,012 Kapital 103,368 58,365 21,184 Zadržana dobit 1,853 5,520 5,134 Ukupni kapital 105,221 63,885 26,318

Izvor: Fina

5.19 U nebankarskom sektoru također je došlo do poboljšanja u razvoju tržišta kapitala, te je uveden novi mirovinski sustav koji će dugoročno osigurati potražnju kako za dužničkim, tako i za vlasničkim vrijednosnim papirima . U ovom dijelu daje se pregled bankovnog sustava te prikaz razvoja tržišta kapitala i sektora osiguranja.

Bankarski sektor

5.20 Bankarski sektor u Hrvatskoj razvio se u snažan i stabilan sustav s najvišim udjelom stranog vlasništva među tranzicijskim zemljama. Stabilnost sustava potvrđena je početkom 2002., kad je treća najveća banka, Riječka banka, umalo postala nelikvidna zbog navodne prijevare u trgovanju devizama. Vladanje situacijom koja je uslijedila navalom na banke – koja je prevladana brzom organizacijom likvidnosne sigurnosne mreže od strane drugih komercijalnih banaka i Hrvatske narodne banke – te brza ponovna privatizacija banke prodajom drugom stranom strateškom ulagaču koji je već poslovao u Hrvatskoj, pokazatelj su otpornosti sustava i dobro razvijenih sposobnosti monetarnih vlasti u vladanju krizom.90

5.21 Bankarski sustav prošao je put karakterističan za naprednije tranzicijske zemlje u regiji.91 Od početka 1991. broj banaka naglo se povećao jer su se privatne institucije osnivale kako bi se iskoristilo loše stanje u kojem su se našle sve osim jedne državne banke. Taj je rast doživio vrhunac 1997. kad su državne banke počele izlaziti iz prve faze procesa sanacije, a privatne se banke upustile u sve rizičnije (i

90 Hrvatska narodna banka tvrdi da je revizorima nemoguće “otkriti” tu vrstu prijevare, ali ipak pregledom svojih postupaka želi utvrditi jesu li moguća poboljšanja. Slične prijevare u Allied Irish Bank (u njezinoj američkoj podružnici) također nisu otkrile ni nadzorne ustanove ni revizori. 91 Faze razvoja bankovnog sustava u Hrvatskoj gotovo su identične fazama razvoja bankovnog sustava Češke i Slovačke.

pravno upitno) kreditiranje insidera (zaposlenika u poduzeću) i marginalnih poduzeća. Početkom 1998. Hrvatska narodna banka uvela je program posebnog nadzora i kontrole koji je bio poglavito usmjeren na privatne banke koje su se najbrže razvijale. Propast Dubrovačke banke, koja je sanirana umjesto da je otišla u stečaj, dovela je gotovo odmah do navale ulagača na banke koje su bile predmetom posebnog nadzora i kontrole (što je možda potvrdilo da obični ulagači često nisu nesvjesni odnosa između kamatnih stopa koje prelaze tržišne vrijednosti i visokorizičnoga kreditiranja). Kao rezultat navedenog nadzora Hrvatske narodne banke, 11 banaka zatvoreno je 1998. i 1999., a dvjema štedionicama oduzeta je dozvola 2000. (Okvir 5.2).

OOkkvviirr 55..22 –– BBaannkkoovvnnaa kkrriizzaa 11999988.. –– 11999999..

Kriza likvidnosti u Dubrovačkoj banci izazvala je krizu povjerenja u brzorastuće privatne banke. Ministarstvo financija povećalo je iznos osigurane štednje pet puta, na 100,000 kuna, u pokušaju

da zaustavi krizu i ograniči političku štetu. Navedeno je pojačano odlukom Hrvatske narodne banke da započne s posebnim nadzorom i

kontrolom u 12 banaka u proljeće 1998. Vukovarska banka zatvorena je 1998. zbog gubitaka nastalih tijekom rata. Na Hrvatsku narodnu banku izvršen je jak politički pritisak da ne zatvara banke koje su bile

povezane s vladajućom strankom. Djelomice zahvaljujući tome, Hrvatska narodna banka nije mogla zatvoriti banke dok nije u siječnju 1999. donesen novi Zakon o bankama.

Hrvatska narodna banka otvorila je stečajni postupak za sljedeće banke: Iliriju, Gluminu, Gradsku, Komercijalnu, Županjsku i Neretvansko-gospodarsku, Trgovačko-turističku, Agroobrtničku, Hrvatsku gospodarsku te Promdei banku, te i četiri štedionice.

Fond za osiguranje depozita kojim upravlja DAB nije mogao zadovoljiti sve zahtjeve koje su mu postavljali ulagači u propale banke. Ulagači u većini banaka nisu konačno isplaćeni sve do 2000., kad je DAB prikupio 330 milijuna eura od izdavanja domaćih obveznica.

Slika 5.1 – Vlasnička struktura aktive hrvatskog bankarskog sustava

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Uku

pna

aktiv

a

1996 1997 1998 1999 2000 2001

U državnom vlasništvu U privatnom domaćem vlasništvu U inozemnom vlasništvu

d

5.22 Do 2000. bankarski sustav ušao je u fazu brze konsolidacije te je strano vlasništvo nad bankama postalo izrazita karakteristika sustava (Slika 5.1). Konsolidaciju su pokretala tri činitelja. Prvo, brzo nestajanje domaćih privatnih banaka, uglavnom kao rezultat neuspjeha. Drugo, došlo je do određenog broja spajanja jer su manje banke, suočene sa sve većom konkurencijom na tržištu, tražile partnere, s obzirom da su se sanirane državne banke i strane banke koje su ulazile na tržište počele natjecati u novim proizvodima i tehnologiji. Bez sposobnosti iskorištavanja prednosti ekonomije razmjera u informacijskoj tehnologiji i sustavu isporuke proizvoda, te banke nisu mogle konkurirati (izvan svoje tržišne niše) velikim bankama. Hrvatska narodna banka svjesna je te realnosti i aktivno potiče banke

nesposobne za preživljavanje da se povuku dobrovoljnom likvidacijom ili spajanjem. Treće, privatizacija banaka u procesu sanacije dovela je do ulaska velikih stranih strateških ulagača u 2001. godina, a u 2002. godini92 započela je završna faza konsolidacije, kad su grupacije banaka u stranom vlasništvu započele proces spajanja svojih akvizicija u jedinstvene bankovne jedinice (Tablica 5.6).

Tablica 5.6 – Program sanacije hrvatskih banaka Naziv banke Godina

uredbe o sanaciji

Godina većine

privatizacija

Procjena troškova sanacije

(MM Euro)

Prodane kupcu

Slavonska banka

1995. 1999. 22 Hypo-Alpe-Adria (72 posto) EBRD (16 posto)

Riječka banka

1997. 2000. 80 Bayerische Landesbank (60 posto) zatim preprodana Erste banci (93 posto)

Splitska banka

1997. 2000. 110 Unicredito (100 posto). Preprodana HVB Bank Austria 2002.

Privredna banka

1997. 2000. 1,126 BCI Intessa (66 posto)

Dubrovačka banka

1998. 2002. 335 Charlemagne (95 posto)

Croatia banka

1999. N/A 56

UKUPNO 1,729 Gotovo je nemoguće dati definitivnu procjenu troškova sanacije pojedinih banaka, kao što su slučajevi sanacija Privredne banke, Splitske banke i Dubrovačke banke). U tim slučajevima ili je model sanacije, ili transakcije tijekom procesa sanacije ili transakcije povezane s procesom privatizacije (ili sve to povezano) uključivale su i kupnju aktive od strane DAB-a u zamjenu za zapise. Podaci o rezultatima likvidacije imovine – koji bi dali procjenu neto troškova ili koristi proistekle iz aktive – nisu dostupni, odnosno u pojedinim slučajevima proces likvidacije još nije završen. Osim toga, tri su značajne stavke izostavljene: (a) trošak “velikih obveznica” (te su obveznice izdane 1993. kao kompenzacija poduzećima za gubitke nastale fizičkim razaranjem tijekom rata. Poduzeća su tada prenijela obveznice na banke za podmirenje neplaćenih zajmova. Obveznice u početku nisu nosile nikakvu kamatu, ali su 2000. postale obveznice koje nose kamate, što se može objasniti činom potpore dokapitalizaciji banaka navedenih pod (c) ove fusnote) na koje su sve banke koje su zadovoljavale uvjete imale pravo; (b) obveznice na staru deviznu štednju stavljene su na raspolaganje svim bankama koje su zadovoljavale uvjete; i (c) druga transakcija u vezi s Riječkom banke u 2002. godini koja je provedena prije donošenja Zakona o sanaciji banaka. Nadalje, godine 2000. uvjeti u vezi s “velikim obveznicama” podešeni su tako da budu na korist njihovim vlasnicima, i kao rezultat toga Istarska banka i Cibalia banka također su dokapitalizirane van Zakona o sanaciji.

Izvor: Bank Rehabilitation in Croatia (Sanacija banaka u Hrvatskoj), Lovegrove, 1998.

5.23 Osim sve veće koncentriranosti sustava s obzirom na vlasničku strukturu (Slika 5.2), sustav je i dalje visoko koncentriran i s obzirom na veličinu banaka. Dvije najveće banke (Privredna banka i Zagrebačka banka) nikada nisu kontrolirale manje od 40 posto aktive sustava, a krajem 2001. udio četiriju najvećih banaka iznosio je 60

92 Slavonska banka privatizirana je 1997, Privredna banka, Riječka banka, i Splitska banka 2000, a Dubrovačka banka 2002. Pokušaj privatizacije Croatia banke 2001. i 2002. nije uspio i sada DAB predlaže njezino spajanje s Hrvatskom poštanskom bankom.

posto ukupne aktive, s tim da su dvije najveće banke kontrolirale 46 posto93. Srednjoročno gledano, koncentracija vlasništva u četiri velike grupe banaka vjerojatno će se nastaviti kao karakteristika sustava. Nedavni događaji kao što su akvizicija Splitske banke od strane HVB Bank Austria i Riječke banke od strane Erste Bank-a (gdje su oba preuzimatelja na postojeće operacije nadodali dodatnu korist, te žele i povećanu ekonomiju razmjera i pristup novim geografskim područjima), još će više osnažiti koncentraciju. Ona će se, opet, pojačati mogućom prodajom grupacije Nova banka94 tijekom sljedećih tri do pet godina.

Slika 5.2 – Najveće hrvatske banke u vlasništvu matičnih banaka iz zemalja EU-a

Podrijetlo Njemačka Italija Austrija Matična banka

HVB BCI Intessa UniCredito Hypo-Alpe-Adria

Rafeissen Erste

Hrvatske podružnice

HVB Bank Austria Privredna banka

Zagrebačka banka

Slavonska banka

Rafeissen banka

Riječka banka

Splitska banka

Cassa di Risparmio di Trieste

banka

Hypo-Alpe Adria banka

Erste banka

Izvor: HNB

5.24 Realno je očekivati da će bankovnim sustavom do sredine desetljeća dominirati tih pet ili šest “nacionalnih” banaka, s drugom skupinom banaka (ali znatno manjom) u stranom vlasništvu kao svojim konkurentima. Zauzvrat, bankovni će sustav nastaviti trend prema potpunoj integraciji u multinacionalnu bankovnu mrežu zemalja EU-a koja se proširila srednjom Europom i sada se širi na sve zemlje bivše Jugoslavije.

5.25 Od bankovne krize 1998. – 1999. bankovni je sustav naglo rastao, a povjerenje ulagača se vratilo (Tablica 5.7). Odluka o izdavanju obveznica 2000. godine kako bi se omogućilo DAB-u da u potpunosti podmiri nepodmirene zahtjeve za isplatom osigurane štednje propalih banaka, bio je ključan za vraćanje povjerenja. Drugi činitelj – koji se gotovo isključivo odnosi na rast deviznih depozita u 2001. za više od 53 posto – bio je proces konverzije u euro nakon čega su se uštede “iz čarapa” prelile u bankovni sustav. To predstavlja korisno mjerilo povjerenja: velik dio tih depozita ostao je u bankovnom sustavu i nema znakova da su građani ta sredstva u većoj mjeri polagali, a zatim odmah i povlačili, samo kako bi izbjegli plaćanje provizije za konverziju.

93 Smanjenje tržišnog udjela velikih banaka u razdoblju od 1996. do 1998. gotovo je isključivo rezultat privremene pojave velike ekspanzije nekoliko domaćih privatnih banaka (Glumina banke, Gradske banke i Dubrovačke banke), koje su postale nelikvidne 1998. godine 94 Osnovana od strane Charlemagne Capitala 2002. spajanjem Istarske, Dalmatinske i Sisačke banke. Očekuje se da se Dubrovačka banka pripoji grupaciji 2003. ili 2004. godine. Charlemagne je jasno iskazao svoju namjeru da grupaciju Nova banka proda u srednjoročnom razdoblju.

5.26 Unatoč snažnom rastu bankovnog sustava tijekom posljednjih dviju godina, malo je vjerojatno da će se takva brzina održati. Proces konverzije u euro predstavljao je jednokratnu mogućnost za privlačenje sredstava u banke, te kao takav predstavlja i izazov za budućnost: banke su ponudile primamljive kamatne stope kako bi privukle te depozite, međutim, sada moraju pronaći mogućnosti za razborito pozajmljivanje tih sredstava ili će im stradati profitabilnost. Kao što se može vidjeti iz daljnjeg teksta, navedeno predstavlja najveći izazov bankovnom sustavu u srednjoročnom razdoblju.

Tablica 5.7 – Bilanca stanja bankovnog sustava u Hrvatskoj (u milijunima eura)

Stavka 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. AKTIVA Pričuve banaka kod HNB-a 726 806 1,170 1,394 2,015 Devizni depoziti 2,330 1,741 1,615 2,594 4,407 Potraživanja od središnje države 2,194 2,028 2,118 2,511 2,708 Potraživanja od lokalne uprave 44 89 118 155 172 Potraživanja od poduzeća 5,108 5,625 4,590 4,723 5,761 Potraživanja od stanovništva 1,842 2,417 2,507 3,066 4,046 Potraživanja od banaka 0 0 6 6 10 Potraživanja od ostalih financijskih institucija 36 26 20 21 38 Ukupna aktiva 12,280 12,734 12,144 14,470 19,157 OBVEZE I KAPITAL Depozitni novac 1,213 1,065 1,028 1,498 2,039 Štedni i oročeni depoziti 806 776 703 1,007 1,372 Devizni depoziti 4,502 5,181 4,814 6,173 9,650 Obveznice i instrumenti tržišta novca 19 21 57 63 43 Inozemna pasiva 1,987 2,207 2,241 2,344 2,936 Depoziti središnje države 990 996 759 886 757 Krediti primljeni od HNB-a 5 143 148 43 2 Ograničeni i blokirani depoziti 842 573 447 336 215 Kapitalni računi 2,451 2,700 2,862 3,284 3,420 Ostalo (neto) -535 -927 -915 -1,163 -1,277 Ukupne obveze & kapital 12,280 12,734 12,144 14,470 19,157

Izvor: HNB

5.27 Kad je riječ o aktivi, bankovno kreditiranje sve je više određeno orijentacijom na kreditiranje stanovništva i ograničenom izloženošću državi (Slika 5.3). Premda je kreditiranje sektora stanovništva bilo prisutno i tijekom 1990-ih, značajno povećanje kredita poduzećima od 2000. godine pokazuje veću konkurentnost bankarskog sustava u odnosu na tržište kapitala kada je financiranje poduzeća u pitanju.

5.28 Bankovni je sustav dovoljno kapitaliziran i profitabilan prema europskim standardima. Profitabilnost poslovanja generira kapital u visini od oko 1,5 posto

aktive na godinu. Činjenica da je više od 90 posto bankovnog sustava u vlasništvu snažnih strateških partnera implicira da je sustav dobro pozicioniran za pribavljanje dodatnog kapitala ako poslovne okolnosti to budu zahtijevale. Ima prostora za poboljšanje profitabilnosti, jer je vrijednost aktive po zaposleniku i dalje daleko ispod one u zapadnoj Europi i Sjedinjenim Državama – što pokazuje da industrija u Hrvatskoj pati od niskih stopa produktivnosti koje bi se mogle povećati racionalizacijom i poboljšanjem informacijske tehnologije.

Slika 5.3 – Struktura portfelja plasmana banaka

Izvor: HNB. Podaci su dovoljno detaljni za analizu potkategorija zajmoprimaca.

5.29 Nakon krize iz 1998. Godine, kvaliteta zajmova se neprestano poboljšava i rezervacije za gubitke po osnovama kredita rangiranih u rizične skupine od C do E ostale su iznad 75 posto krajem 2001. (Tablica 5.8). Unatoč tome zadovoljavajućem omjeru, neke problematične banke ostale su u sustavu, iako nijedna od njih ne predstavlja nikakvu prijetnju sustavu.

5.30 Jedno pitanje koje nije bilo u potpunosti razmotreno odnosi se na rizik koji predstavlja “euroizacija” hrvatskog gospodarstva, a koja se odražava u golemoj količini deviznih depozita (Tablica 5.9).

Tablica 5.8 – Pokazatelji “zdravlja“ bankovnog sustava Stavka

Pokazatelji kapitala

Kvaliteta zajma¹ Omjer primarne

likvidnosti² Kapital ROA ROE A i B C do E 1998. 12.7 -2.8 -16.1 90.7 9.3 1.65 1999. 20.6 0.7 4.8 89.7 10.3 1.30 2000. 21.3 1.4 10.7 90.5 9.5 3.32 2001. 17.5 0.9 6.6 92.7 7.3 3.23 ¹Klasifikacija zajmova napravljena je prema IAS 39. Klasifikacije su ekvivalentne regulatornim klasifikacijama konvencije u SAD-u: ‘A’ = standardna; ‘B” = oprez (Watch); ‘C’ = sub-standardna; ‘D’ = sumnjiva; i ‘E’ = gubitak. Kolateral se koristi kao kompenzacija za pokriće na temelju predviđenog diskontiranog ostvarivog novčanog toka iz likvidacije. Tu treba uzeti u obzir velika kašnjenja vezana uz ostvarivanje kolaterala u ovrsi u Hrvatskoj. ²Omjer slobodnih rezervi prema depozitima.

010,00020,00030,00040,00050,00060,00070,00080,000

HR

K m

ill.

1997 1998 1999 2000 2001

Država Poduzeća Građanstvo

Izvor: HNB Tablica 5.9 – Konsolidirana neto devizna izloženost banaka uključujući HNB

(u milijunima eura) Stavka 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. Devizna aktiva banaka 2,330 1,741 1,615 2,594 4,407Devizna aktiva HNB-a 2,304 2,400 3,013 3,783 5,281Ukupna devizna aktiva

4,634 4,142 4,628 6,377 9,688

Devizne obveze banaka

6,490 7,388 7,055 8,516 12,587

Devizne obveze HNB-a

212 200 218 215 215

Ukupne devizne obveze

6,702 7,588 7,273 8,731 12,801

Udjel ukupnih deviznih obveza u ukupnoj deviznoj aktivi

69.14 posto 54.58 posto 63.63 posto 73.04 posto 75.68 posto

Opaska: U konsolidaciji se oduzimaju devizne rezerve koje banke drže u HNB-u. Izvor: HNB 5.31 Premda se omjer devizne aktive i obveza bankovnog sustava od 41,1 posto 2001. čini potencijalno rizičnim, stvarna razina rizika je manja jer: (a) hrvatske se banke štite od rizika indeksiranjem kredita za eure; (b) u sve većoj mjeri dodjeljuju zajmove u eurima, što se ne može razaznati iz podataka o zajmovima poduzećima; i (c) banke moraju na osnovi propisa ograničiti svoju neto deviznu izloženost na 20 posto jamstvenog kapitala.

5.32 Hrvatski bankovni sustav, koji je 1997. uveo sustav osiguranja štednih uloga (Okvir 5.3), danas je, nakon pet godina intenzivne sanacije i nestanaka (uz velike troškove države) domaćih privatnih banaka, postigao stabilnost. Međutim, postignuta stabilnost ne znači sama po sebi će bankovni sustav sada moći u potpunosti ispuniti svoju posredničku funkciju temeljenu na načelu razboritosti. Štoviše, bankari vide ozbiljne probleme u radu hrvatskog pravnog sustava koji nameće zapreke razboritom kreditiranju i koji, srednjoročno gledano, može dovesti do ozbiljnog pogoršanja u sustavu i onemogućiti ispunjavanje njegove ključne uloge, a to je potpora gospodarskom rastu.

5.33 Razumijevanje i obraćanje pozornosti na utjecaj pravnog sustava na gospodarstvo trebao bi postati apsolutni prioritet hrvatskih vlasti. Kao što ćemo objasniti u sljedećem poglavlju, loše funkcioniranje pravnog sustava nepovoljno utječe ne samo na banke nego i na sve kreditore u gospodarstvu, te također prouzrokuje stvarne i mjerljive troškove: u nedavnom izvješću EU zaključuje se da “… ukupna situacija obeshrabruje strane ulagače i sprječava rast potaknut od strane domaćih ulagača.”95 Bankovni sustav neće moći u potpunosti ostvariti svoju posredničku funkciju dok se ne poduzmu mjere za rješavanje toga problema. Hrvatska 95 Izvješće o stabilizaciji i pridruživanju Hrvatske, travnja 2002. Commission of the European Communities.

ima pravni okvir za kojeg se može reći da je ‘naklonjen dužnicima,’ s obzirom da vjerovnici ne mogu djelotvorno iskoristiti pravna sredstva kako bi naplatili svoja potraživanja. U stvari (a to bi vlasti trebale imati na umu), pravni je okvir zapravo postao izrazito ‘nenaklonjen dužnicima’ jer se kreditno sposobnim zajmoprimcima ne odobravaju krediti ili im je osigurano mnogo manje kredita (i uz više kamatne stope) nego što bi im se to moglo osigurati u pravnom sustavu u kojem bi se izvršavala prava vjerovnika.

Okvir 5.3 – Hrvatski sustav osiguranja štednih uloga Hrvatska je uvela osiguranje štednih uloga 1997. Sustavom upravlja Državna

agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka (DAB), nezavisna državna agencija za čije obveze u potpunosti jamči država.

Članstvo u tom sustavu obvezno je za sve banke i štedionice koje primaju štedne uloge građana građana.

Štedni se ulozi osiguravaju u iznosu do 100 tisuća kuna (13.000 USD) po ulagaču po banci. Devedeset i pet posto štednih računa i 60 posto vrijednosti depozita osigurano je tim sustavom.

Banke plaćaju godišnju premiju od 0,8 posto vrijednosti osiguranih štednih uloga (plaćanje tromjesečno).

Početni kapital fonda stvoren je korištenjem doprinosa u visini od 0,3 posto kapitala banaka.

Agencija (odnosno fond) je 1998. godine postala nelikvidna zbog bankovne krize i manipulacije sustavom od strane deponenata (mnogi su depozitni računi u propalim bankama bili “prepisani” članovima obitelji ili su preneseni s korporacija na pojedince kako bi se osiguralo pokriće. Rezultat toga jest da je 90 posto štednih uloga u propalim bankama bilo osigurano u trenutku stečaja). DAB i dalje vodi sudske sporove o “preimenovanju” vlasnika štednih uloga.

Sve neplaćene obveze na ime osigurane štednje isplaćene su nakon što je Agencija prikupila sredstva izdavanjem obveznica u 2000. godini.

Tržišta kapitala

5.34 Hrvatsko tržište kapitala još je uvijek u razvojnom stadiju, a Vlada RH nije se obvezala da će razvoj tržišta kapitala, kao jedan od nositelja budućega gospodarskog razvoja, učiniti prioritetnim. Navedeno se očituje u neprestanom davanju prednosti prodaji važnih državnih poduzeća neposrednom pogodbom nad javnom ponudom. Navedena tvrdnja može se potkrijepiti i nedostatnim financijskim i ljudskim resursima na raspolaganju Komisiji za vrijednosne papire (CROSEC) za obavljanje svog posla. Reforma mirovinskog sustava, sa čijom implementacijom se započelo 2001. godine, stavlja dodatni naglasak na neophodnost razvoja tržišta kapitala – a posebice razvoja tržišta domaćih korporativnih dužničkih i vlasničkih vrijednosnih papira. Mirovinski fondovi, o čemu će poslije biti riječi, nemaju dostatan izbor kako za diversifikaciju svojeg portfelja tako i za diversifikaciju rizika, te je za pretpostaviti da će se nakon nekog vremena suočiti s teškoćama u vezi ostvarivanja dobiti na ime dužničkih vrijednosnih papira u vlasništvu, neophodnih za osiguranje zadovoljavajućih mirovina članova fonda. Međutim, novi Zakon o tržištu vrijednosnih papira (na snazi od srpnja 2002.) zahtijeva obvezno uvrštavanje u kotaciju burze dioničkih društava koja izdaju dionice javnom ponudom ili koja imaju više od 100 dioničara, a njihov temeljni kapital iznosi najmanje 30 milijuna kuna. Ta dionička društva moraju uvrstiti svoje

dionice u kotaciju burze do srpnja 2003. Ta bi mjera trebala dati zamaha razvoju tržišta kapitala.

5.35 U Hrvatskoj posluju dvije burze: Zagrebačka burza i Varaždinska burza. Glavna je Zagrebačka burza. Uvrštavanje u prvu kotaciju burze zahtijeva da dioničko društvo zadovolji sve međunarodne uvjete glede računovodstva i transparentnosti, dok su uvjeti za drugu kotaciju manje restriktivni. Varaždinska burza postoji prije svega zbog privatizacijskih investicijskih fondova (PIF-ova), koji također imaju kontrolni utjecaj na samu burzu. Usluge prijeboja i namire za transakcije vrijednosnim papirima i usluge depozitorija (pohranjivanja) osigurava posebno trgovačko društvo pod kontrolom države96, Središnja depozitarna agencija Republike Hrvatske.

5.36 Zagrebačka burza osnovana je 1991. i od tada posluje bez prekida. Promet je još uvijek skroman i u padu je mjereno kao postotak u BDP-u. Inozemna ulaganja preko Zagrebačke burze tijekom života burze koncentrirana su na vrlo mali broj dioničkih društava iz prve kotacije, posebice na dionice Zagrebačke banke i Plive, koje su uvrštene na u kotaciju Londonske međunarodne burze. Tržišna kapitalizacija mjerena kao postotak od BDP-a posljednje tri godine nalazi se u laganom porastu, međutim krajem 2001. iznosila je svega 71 posto razine dostignute 1997. godine. Udio sredstava čiji je izvor iz inozemstva u ukupnom prometu je 75 posto97 (Slika 5.4). Brisanje iz kotacije Zagrebačke banke 2002. (što je posljedica njezine prodaje banci UniCredito Italiano), koja je 2001. godine činila 21 posto tržišne kapitalizacije, smanjilo je veličinu tržišta. Unatoč tome, promet se znatno povećao u 2002. godini s obzirom da su se ulagači prebacili na druge dionice i više se usmjerili na obveznice (Slika 5.5).

5.37 Neuspjeh Zagrebačke burze u nastojanjima da se poveća trgovanje vrijednosnim papirima u skladu s povećanjem gospodarskog rasta može se pripisati sljedećim činiteljima:

• Država nije iskoristila sve mogućnosti privatizacije državnih poduzeća i forsirala uvrštavanje u kotaciju tih trgovačkih društava putem javne ponude manjinskih udjela niti je uvrstila sve svoje obveznice na Zagrebačku burzu.

• Veća trgovačka društva mogu se zaduživati u bankama po mnogo nižim

stopama (oko 1,5 posto manje, zbog manjih naknada i troškova) nego onima koje se plaćaju na korporativne obveznice. Stoga se prednost daje zaduživanju pred dioničkim kapitalom od strane potencijalnih izdavatelja vrijednosnih papira, a to će se primjenjivati tako dugo dok postoji jaka konkurencija među bankama za kreditiranjem blue chip poduzeća.

• Hrvatska poduzeća nisu spremna osigurati razinu objavljivanja poslovnih

rezultata neophodnu za prvu kotaciju. Navedeno ukazuje i na nedostatak uslijed nenametanja obveze velikim poduzećima da osiguraju javne informacije o poslovanju ili revizije prema Međunarodnim računovodstvenim standardima. Vlada je pripremila izmjene i dopune

96 Vlasnička struktura Središnje depozitarne agencije: Republika Hrvatska 62,2%; Fina (bivši ZAP) 15% i sudionici tržišta kapitala (brokeri, itd.) 22,8%. 97 Procjena Zagrebačke burze. Izvor podataka za Sliku 5.4 je Zagrebačka burza.

Zakona o trgovačkim društvima kako bi se poboljšalo upravljanje i transparentnost98 i

• Upravljačke strukture hrvatskih poduzeća nastoje održati kontrolu

izbjegavanjem tržišta kapitala. Aktivnosti vezane uz dionice usredotočene su na ESOP planove (vlasništvo nad dionicama od strane zaposlenika) kako bi još više koncentrirao kontrolni paket dionica u rukama uprave.99

Slika 5.4 – Zagrebačka burza

Izvor: Zagrebačka burza 5.38 Rezultat toga jest da se najveći dio prometa Zagrebačke banke odnosi na trgovanje državnim obveznicama, a ne dionicama ili korporativnim obveznicama (Slika 5.5).

5.39 Na Varaždinskoj burzi danas je u prvoj kotaciji samo jedna dionica a zbog nedostatka transparentnosti i tržišne regulative, čini se, kako je prisutan visok rizik manipulacije cijenom dionica, posebice stoga što menadžeri PIF-a imaju značajan financijski poticaj (2 posto tržišne vrijednosti fonda) te su tijekom 2002. godine nastojali podići njezinu cijenu prije svoje transformacije u zatvoreni investicijski fond.

5.40 Regulativu o vrijednosnim papirima provodi Komisija za vrijednosne papire Republike Hrvatske, koja posluje prema Zakonu o vrijednosnim papirima (Komisija je osnovana krajem 1996.). Novi Zakon o tržištu vrijednosnih papira donesen je 2002. Funkcije Komisije su slijedeće: (a) donosi propise o vrijednosnim papirima; (b) izdaje dozvole brokerima i brokerskim društvima; (c) odobrava prospekte i ostale podneske u vezi s vrijednosnim papirima; (d) prati transakcije na Zagrebačkoj i Varaždinskoj

98 Očekuje se da će izmjene i dopune doći pred Sabor u prvom tromjesečju 2003. 99 Objavljeno je da jedno veliko trgovačko društvo radije plaća kazne Središnjoj depozitarnoj agenciji nego da na nju prenese kontrolu nad svojom knjigom dionica. Rezultat toga je da (kao i neka druga društva) ima dionice kojima se ne može trgovati na Zagrebačkoj burzi jer nema jamstva da će se nakon kupnje vlasništvo dionica moći registrirati. Tu metodu često koriste i ruska trgovačka društva kao sredstvo blokiranja ulaska ulagača koje upravljačka struktura smatra “nepoželjnima”.

0.00%

5.00%

10.00%

15.00%

20.00%

25.00%

(% BDP-a)

ZSE Tržišna kapitalizacija 21.60% 13.28% 13.49% 14.54% 15.85% 16.18%

ZSE promet 1.61% 1.45% 1.40% 1.31% 1.23% 1.14%

1997 1998 1999 2000 2001 2002

burzi; (e) ispituje i provodi regulatorno i pravno usklađivanje; (f) priprema program izobrazbe i davanja licence profesionalnim brokerima; i, (g) surađuje s međunarodnim tijelima za vrijednosne papire (Komisija za vrijednosne papire (SEC) član je Međunarodne udruge komisija za vrijednosne papire). Hrvatski sabor imenuje pet članova Komisije na prijedlog Vlade Republike Hrvatske.

Slika 5.5 Promet Zagrebačke burze prema instrumentima kojima se trguje

5.41 Komisija smatra da su joj ovlasti ograničene, a aktivnosti na području provođenja odluka i mjera neučinkovite. Prema sudskim odlukama, Komisija ima samo ovlasti izdavanja dozvola brokerima, ali ne i njihova oduzimanja, te nema ovlasti određivanja globe ili nametanja drugih kazni. Od 51 predmeta predanog javnom pravobranitelju, kod 75 posto došlo je do zastare. Ako su suci i odredili kazne, one su općenito bile vrlo male u usporedbi s ostvarenim profitom optuženih. Zbog toga Komisija ne može nametnuti disciplinu sudionicima tržišta ili suzbiti zlouporabe.

5.42 Gore spomenute zakonske slabosti imao je u vidu novi Zakon o tržištu vrijednosnih papira donesen 2002. Međutim, prije nego Komisija bude mogla efikasno funkcionirati kao regulator potrebno je osnažiti njezin institucionalni aspekt. Plaće osoblja sadašnja je vlada jako smanjila (zbog čega je iskusni stručni kadar napustio instituciju) i Komisiji je nemoguće za njih naći kvalificirane i iskusne zamjene – sadašnja razina plaća iskusnih pravnika uposlenih u Komisiji iznosi tek 20 do 25 posto plaće koje isti dobivaju u privatnom sektoru. Za sada Komisija ima tek 60 posto predviđenog broja zaposlenih, a u svakom slučaju nema raspoloživih sredstava za osiguranje uredskog prostora, čak kad bi i uspjela naći dodatno osoblje. Očito, potrebno je hitno pronaći rješenje za situaciji u kojoj se našla Komisija i staviti joj na raspolaganje značajna dodatna sredstva kako bi mogla obavljati svoju regulatornu funkciju.

Mirovinski fondovi

5.43 Reformom mirovinskog sustava iz 2001. Hrvatska je iz sustava generacijske solidarnosti prešla na sustav kapitalizirane štednje temeljene za tri stupa. Sve osobe mlađe od 40 godina, na dan 1. siječnja 2002. morale su100 početi izdvajati 5 posto doprinosa101 iz svojih plaća u obvezne mirovinske fondove, a osobe između 40 i 50 godina mogle, su ako to žele, učiniti isto. Registraciju članova mirovinskih fondova

100 Poslodavci moraju od plaća oduzeti doprinose određene zakonom. 101 Dodatnih 15 posto bruto plaća uzima se kao doprinos državnom mirovinskom sustavu (iz doprinosa iz plaće).

0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000

1997 1998 1999 2000 2001 2002

(mill HRK)

Dionice Obveznice Certifikati

vodi Regos dok fondovima upravlja Hagena.102 Osnovano je sedam fondova (prvenstveno kao podružnice ili zajednička ulaganja banaka) koji su se natjecali za privlačenje članova.103 Svaki fond mora imati najmanje 80.000 članova prije kraja 2003. da bi ostao u poslu, a dosada su taj cilj postigla tri fonda, pa se očekuje da će se mnogi fondovi spojiti (neka spajanja potaknuta su spajanjem matičnih banaka). Fondovi se isključivo financiraju iz naknade od 0,8 posto koja se plaća unaprijed i godišnje naknade za upravljanje od 0,8 posto aktive fonda.

5.44 Prema sadašnjim zakonskim propisima mirovinski fondovi posluju u skladu s konzervativnim investicijskim načelima. Primjerice, najviše 15 posto sredstava fonda može se investirati u strane vrijednosne papire, čiji rejting mora iznositi najmanje AA, a sva druga sredstva mogu se investirati samo u hrvatske vrijednosne papire iz prve kotacije.

5.45 Takva su ograničenja možda i primjerena tijekom prvih godina poslovanja fondova kako bi se izbjegla mogućnost diskreditiranja reforme zbog eventualnih skandala. Ipak, srednjoročno gledano, raspoložive investicijske opcije ne nude: (a) ni mogućnost diversifikacije rizika portfelja ni ostvarivanja prinosa koji će biti dostatan za isplatu mirovina članovima fonda; (b) ni mogućnost vremenskog usklađivanja dospijeća uloženih investicija s obvezama mirovinskih fondova u pogledu isplate mirovina. S vremenom valja olabaviti investicijska ograničenja kako bi fondovi mogli diversificirati rizik, kako geografski (izvan Hrvatske) tako i prema sektorima i tipu, te dospijeću investicije u svojim portfeljima. Fondovi su zasad stvarno ograničeni time što (osim u strane dužničke vrijednosne papire) mogu ulagati samo u dvije dionice uvrštene u prvu kotaciju na Zagrebačkoj burzi104 i u instrumente hrvatskog državnog duga. U takvim okolnostima, i s fondovima koji rastu kroz godišnje doprinose koji se procjenjuju na 2 do 2,5 milijarde kuna), malo je vjerojatno da će doći do prave konkurencije među fondovima koja bi se temeljila na komparativnoj uspješnosti –kompetentni menadžeri u svakom će slučaju imati više-manje jednake rezultate.105

5.46 Daljnji problem mirovinskih fondova njihova je veličina u odnosu na tržište. Oko 2 milijarde kuna prikupljeno je u prvoj godini, što je dovelo do utrostručenja burznovnog prometa u jednoj godini (Slika 5.5). Ograničavanje fonda na ulaganje samo u vrijednosne papire u prvoj kotaciji implicira da će određivanje cijena dužničkih vrijednosnih papira i korporativnih vrijednosnih papira biti vođeno neprirodnom potražnjom i da procjene vrijednosti mogu dosegnuti razinu koja nema realne veze s vrijednošću poduzeća koja su izdala papire. Ukoliko se takva situacija želi izbjeći, mirovinskim se fondovima mora dopustiti da ulažu mnogo veći dio sredstava u inozemstvu (što se u svakom slučaju preporučuje zbog geografske diversifikacije rizika) ili se ponuda instrumenata ulaganja u Hrvatskoj mora povećati. 102 Čini se da su obje institucije odgovarajuće profesionalno opremljene za obavljanje regulatornih funkcija. S obzirom na vrlo ograničen opseg investicija koje su dopuštene mirovinskim fondovima, regulatorni izazov za sada je vrlo mali. S vremenom – i uz pretpostavku da se oslabe investicijska ograničenja - Hagena će morati razvijati tehnološki naprednije vještine za procjenu kvalitete investicija fondova i osigurati da računovodstvo fondova bude točno. Zbog važnosti mirovinskih fondova, vlasti moraju osigurati da Hagena dobije odgovarajuća sredstva kako bi mogla usavršavati osoblje i tako ga zadržati. 103 Osobe koje nisu odabrale fond do 31. ožujka 2002., raspoređene su u jedan od fondova. 104 Od tri dionice u prvoj kotaciji Zagrebačke burze (Zagrebačka banka je isključena iz kotacije) jedna je u velikim teškoćama. 105 Opcije menadžera fondova u biti su ograničene na procjenu pondera u svom portfelju. Malo je prostora za uspješnu selekciju investicija s obzirom na nedostatak izbora investicija.

5.47 Konačno, danas su fondovi suočeni sa značajnim valutnim rizikom jer su instrumenti državnog duga u koji ulažu uglavnom nominirani ili indeksirani u eurima, dok se mirovine isplaćuju u kunama. Taj bi se problem s vremenom mogao riješiti ulaskom Hrvatske u eurozonu i, kao posljedica toga, izražavanjem mirovinskih obveza u eurima. Dok se to ne riješi, a u cilju zaštite od navedenog rizika, Ministarstvo financija trebalo bi obveznice državnog duga, izdane na domaćem tržištu u kunama, prestati indeksirati uz eure. To bi donijelo dodatnu korist zbog smanjenja znatnog valutnog rizika države i istodobnog slabljenja kratkoročnog aprecijacijskog pritiska na kunu.106

Tablica 5.10 Struktura javnog duga Hrvatske (u milijunima kuna u ožujku 2002.) Stavka Neplaćeni dug Posto

BDP-a Posto domaćeg duga

Posto ukupnog duga

Obveznice za isplatu stare štednje 2.474 1,4 10,0 3,7Velike obveznice i obveznice za sanaciju banaka

4.775 2,7 19,3 7,2

Ostale obveznice za koje garantira država 8.773 5,0 35,5 13,3Srednjoročni i dugoročni dug 19.102 10,8 77,2 28,9Trezorski zapisi 5.633 3,2 22,8 8,5Ostali kratkoročni dug 1 0,0 0,0 0,0Ukupni kratkoročni dug 5.633 3,2 22,8 8,5Ukupni domaći javni dug 24.735 14,0 100,0 37,5Inozemni javni dug 41.260 23,4 62,5Ukupno javni dug 65.995 37,4 100,0

Osiguranje

5.48 Sektor osiguranja u Hrvatskoj relativno je malen i nerazvijen. Ipak, na tržištu se nudi velik broj proizvoda osiguranja. Nema državnih ograničenja na ulazak na tržište i inozemna osiguravajuća društva slobodno ulaze na tržište.107 Krajem 2002. postojala su 23 aktivna osiguravajuća društva. Sektor osiguranja naglo se razvija i približava vlasničkom modelu primijenjenom u bankarskom sektoru uz konsolidaciju manjih osiguravajućih društava koja je već počela (četiri društva spojila su se 2001.). Privatizacija najvećeg osiguravatelja, Croatia osiguranja (koji drži gotovo 50 posto tržišta) još nije završena. Deset društava kontrolira 92 posto tržišta a pet najvećih kontrolira više od 75 posto.

5.49 Tržište se posljednjih godina razvijalo u zadovoljavajućoj mjeri, s najvećim rastom zabilježenim na području novih proizvoda kao što je potpuno osiguranje motornih vozila i životno osiguranje, uz stalni rast osiguranja odgovornosti vlasnika motornog vozila za štete počinjene trećim osobama. Bruto prihod od premija 2001. iznosio je 5,1 milijardu kuna (750 milijuna eura) a dobit se povećala sa 46 milijuna

106 Vlada se složila s takvom strategijom 2003. prema posljednjem stand-by aranžmanu s MMF-om, ali mora razmisliti o nastavku takve politike i nakon isteka programa. 107 Prema propisima, nijedno osiguravajuće društvo ne smije imati investitora koji posjeduje više od 15 posto dionica s pravom glasa. Taj je uvjet napušten kako bi inozemne firme mogle osnovati u Hrvatskoj podružnice u punom vlasništvu.

kuna 2000. godine na 173 milijuna kuna 2001. godine. Ipak, postoji bojazan da je slab nadzor doveo do preuveličavanja profita i da su rezerve sustava nedovoljne.

5.50 Regulatorne ovlasti Direkcije utvrđene su Zakonom o osiguranju. Zakon daje Direkciji za nadzor u osiguranju ovlasti za prikupljanje informacija u sektoru osiguranja (društva moraju podnositi tromjesečna i godišnja izvješća), traži da se u osiguravajućim društvima obavlja revizija, traži ovjeru tehničkih rezervi od strane nezavisnoga aktuara, te određuje minimalnu razinu kapitala (15 milijuna kuna za životno osiguranje, 18 milijuna za neživotno osiguranje i 33 milijuna za mješovita društva). Izvršne ovlasti također uključuju pravo traženja povećanja rezervi na račun prihoda i kapitala, i ovlasti oduzimanja licence društvima, postavljanje ograničenja na djelatnosti kao i traženje promjene menadžmenta. Direkcija je te ovlasti dosad uspješno koristila, nametanjem ograničenja četirima društvima, oduzimanjem licence jednom društvu, i primoravajući nekolicinu društava da povećaju rezerve. Zakonom se također traži da poduzeća održavaju konstantnu profitabilnost, u suprotnom se izlažu riziku gubitka licence – što može poticati osiguravajuća društva da prikrivaju gubitke. U tom je dijelu potrebna reforma. Sadašnji zakon nije u sladu s EU-om i sada se priprema nacrt zakona kako bi se pravni okvir uskladio s direktivama EU-a o osiguranju. Očekuje se da će tijekom 2003. zakon ući u proceduru.

5.51 Problemi u radu Direkcije su slijedeći: (a) nedovoljno osoblja i manjak tehničkog osoblja; (b) Direkcija ne uspijeva odgovarajuće procijeniti i zatražiti rezervacije za rizik u portfelju društava; i (c) Direkcija se pokazala spremnom tolerirati stalno kršenje zakona i propisa od strane domaćih društava s jakim političkim vezama.108 Stavovi o Direkciji unutar osiguravajućih društava su podijeljeni, s tim što domaća društva u pravilu izražavaju zadovoljstvo sadašnjim nadzorom dok osiguravajuća društva čiji vlasnici dolaze iz zemalja EU-a zagovaraju snažniji nadzor.

5.52 Sektor osiguranja suočen je sa sličnim problemima kao i bankarski sektor (i sektor tržišta kapitala općenito) na području investicija. Sljedeći su problemi prepoznati kao najvažniji:

Problemi s pravnim okvirom prava vjerovnika. Osiguravatelji kao i banke suočeni su s problemom zemljišnih knjiga i posljedicama koje on ima na njihovu sposobnost investiranja u hipoteke.

Nedosljedne i nepredvidive prosudbe. Osiguravatelji su, kao i banke-kreditori, suočeni su s istim nedosljednim pravnim tumačenjima na sudovima; i

Nedovoljan broj raspoloživih vrijednosnih papira u koje bi se moglo ulagati. Osiguravatelji su prepoznali nedostatak mogućnosti investiranja u vrijednosne papire kao što su obveznice osigurane hipotekom i druge oblike sekuritizirane imovine, kao problem koji ograničava njihove mogućnosti diversifikacije rizika.

108 Posebno su citirani postupci kao što su, na primjer, “no claims” bonusi klijentima osiguranja za motorna vozila bez potrebnog razdoblja bez nezgoda, te kršenje ograničenja u korištenju obročnih plaćanja za premije.

C. NEDOSTACI TRŽIŠTA NASTALI ZBOG PRAVNIH I INSTITUCIONALNIH BARIJERA – POLITIKA I PREPORUKE

5.53 Hrvatska je učinila značajan korak prema uspostavljanju pravnog i institucionalnog okvira potrebnog za povoljnu investicijsku klimu. Relevantni zakoni uključuju: Zakon o trgovačkim društvima iz 1993., Zakon o vrijednosnim papirima iz 2002., Zakon o preuzimanju dioničkih društava iz 1997., Zakon o ovrsi iz 1996., (ovrsi hipoteka i stvaranju fiducijarnog vlasništva), izmjene i dopune Zakona o računovodstvu iz 1992. (kojima se traži priprema financijskih izvješća prema međunarodnim računovodstvenim standardima), Zakon o reviziji (prema kojem reviziju obavljaju ovlašteni revizori u skladu s međunarodnim standardima revizije (MSR), Zakon o stečaju iz 1998. i Zakon o bankama iz 1999.

5.54 Hrvatska je također izgradila mnoge relevantne institucije uključujući Zagrebačku i Varaždinsku burzu, Komisiju za vrijednosne papire, Središnju depozitarnu agenciju Republike Hrvatske (SDA), privatizacijske investicijske fondove, Hrvatski fond za privatizaciju (vršitelj dužnosti vlasnika i prodavača većine poduzeća u državnom vlasništvu), Hrvatsku banku za obnovu i razvoj (financiranje izvoza, garancije i osiguranja; kreditni programi za mala i srednja poduzeća) i Agenciju za zaštitu tržišnog natjecanja (APMC).

5.55 Međutim, premda je napredak značajan, još uvijek je mnogo toga što valja učiniti da bi se u potpunosti primijenili svi elementi što vode razvoju financijskog sektora i sektora poduzeća. Pravna nesigurnost u vezi imovinskih prava i njihovo izvršenje kroz pravosudni sustav najveća su zapreka novim investicijama. Prava kreditora koja se često ne poštuju ozbiljno ograničavaju financijsko posredovanje, a koje je ključno za restrukturiranje poduzeća. Razvodnjavanje prava kreditora u stečajnom postupku drugi je važan ograničavajući faktor za investicije i restrukturiranje poduzeća. Glavni pravni i institucionalni promašaji što sprječavaju restrukturiranje poduzeća i investicije navedeni su u tekstu što slijedi.

Pravosudni sustav 5.56 Najvažnije ograničenje za povoljnu investicijsku klimu je nepostojanje pravosudnog sustava koji provodi zakone i promiče razvoj štiteći ljude i njihovu imovinu omogućavajući mirno i brzo rješavanje sporova. U Hrvatskoj se pridržavanje mnogih zakona niti prati niti provodi. Kada je riječ o pravosudnom sustavu, jedinstveno je mišljenje da je sudstvo neefikasno. To se posebno odnosi na slučajeve kada regulatorne agencije kao što su CROSEC i AZTN moraju pokrenuti postupak pred sudom zbog podataka o nezakonitom ponašanju. Isto vrijedi za insolventna poduzeća. Široko rasprostranjeno nepridržavanje i neprovođenje zakona potkopava vladavinu prava i izaziva cinizam i nepoštivanje zakona kod šire javnosti.

5.57 Opći je problem nedostatak zajedničke prakse, tako da tumačenje istog zakona varira od regije do regije i od suca do suca. Međutim, mnogo je veći problem sudstvo koje nema potrebna sredstva i kapacitete da izvršava svoje pravne poslove, uključujući zakone kojima se regulira investicijska klima. Većina se sudskih postupaka vodi dugo a pravda koja se odgađa često nije pravda. Primjerice, za oduzimanje prava vlasništva nad založenom imovinom potrebna je sudska dozvola. Sud mora također nadgledati prodaju na dražbi založene imovine. Postoje podaci da nekooperativan dužnik može odlagati proces dovođenjem u pitanje procjenu založene

imovine koja se nudi na prodaju. On također može tražiti odgodu ovrhe. Takve se odgode ponekad odobravaju premda nemaju potporu u zakonu. Žalba na odgodu ovrhe kod višeg suda konačno se pozitivno rješava, ali će vjerojatno postupak ovrhe produljiti za daljnje dvije godine. Banke procjenjuju da na zagrebačkim sudovima ovrha hipoteke može potrajati i do pet godina.

Preporuke

5.58 Vlada je uglavnom svjesna problema u sudstvu i već je usvojila program reforme koji bi se bavio problemom sudova u Hrvatskoj u skladu i u duhu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (Glava VII, član 75). Na primjer, uz potporu zajma Svjetske banke za upravljanje sudovima i stečajem, te uz suradnju EU i USAID-a, Vlada razvija model automatiziranog rješavanja slučajeva na trgovačkom i općinskim sudovima. Također obavlja izobrazbu sudaca i razvija pravni informacijski sustav kao i regulatorni okvir za povjerenike i (stečajne) upravitelje. Velika se pažnja poklanja i usavršavanju stručnjaka za stečajne postupke. Studije za poboljšanje analitičke baze za artikuliranje programa sveobuhvatne pravne/sudske reforme sastavni su dio ovog projekta.

5.59 Premda strategija za reformu sudstva mora imati široku osnovu, u svjetlu interesa istaknutih u ovom izvješću, uglavnom bi se trebalo usredotočiti na provedbu reformi potrebnih u sklopu acquis communautaire-a. Dakle, osim što se moraju pojačati napori u skladu s gore rečenim, predlažemo i sljedeće mjere:

• Povećati stručnost i efikasnost pravosudnog sustava: (a) uvođenjem učinkovite sudske administracije i sustava upravljanja sudovima; (b) uvođenjem obvezne izobrazbe sudaca; (c) poboljšanjem odabira i imenovanja sudaca, kako bi se osigurao izbor kvalificiranih i iskusnih sudaca za službu u pravosuđu, a da postupak odabira bude transparentan i temeljen na sposobnosti bez političkog utjecaja; (d) povećanjem efikasnosti sudova racionalnijom raspodjelom poslova između osoblja i modernizacijom sustava vođenja predmeta; (e) povećanjem rejtinga sudske profesije i ureda državnog odvjetnika primjenom strožih kriterija za izbor i imenovanja; (f) provođenjem sveobuhvatne reforme građanskog parničnog postupka u cilju moderniziranja sudskog postupka, smanjenjem prava na žalbu u trgovačkim predmetima, i rješavanjem zaostalih predmeta; i (h) poticanjem institucionalne nezavisnosti jačanjem proračunske autonomije sudaca.

• Smanjiti zaostale predmete na sudovima promicanjem alternativnih rješavanja sporova izvansudskom nagodbom.

• Uspostaviti pravnu dosljednost u pravosuđu. Poboljšati sustav sudskih vijeća u izdavanju smjernica za predmete gdje postoje varijacije u praksi između općinskih sudova iz različitih regija i unutar sudova.

Utvrđivanje i zaštita vlasničkih i vjerovničkih prava

5.60 Nekretnine. Hrvatska je od bivše Jugoslavije naslijedila sustav zemljišnih knjiga koje su se malo promijenile od austrougarskog carstva. Od nezavisnosti (unatoč raspoloživim sredstvima za tehničku pomoć glede poboljšanja), malo je učinjeno u kompjuterizaciji zemljišnih knjiga i njihovu usklađivanju s katastrom, a postupci potrebni za upis promjena zemljišnog vlasništva, upisa založnog prava, i rješavanja sporova uglavnom se obavljaju ručno i izrazito neefikasno. U nekim regijama, (primjerice u splitskom zaleđu) uopće ne postoje zemljišne knjige a diljem

Hrvatske sustavni su problem neažurirane informacije o vlasništvu nad zemljom (treba naglasiti da je taj problem barem djelomično uvjetovan željom da se izbjegne plaćanje poreza na prijenos). Često je gotovo nemoguće utvrditi vlasništvo jer pravo vlasništvo sadašnjeg vlasnika ne postoji u zemljišnim knjigama. U nekim slučajevima zemljišne se knjige nisu vodile ili su uništene. Čak i kad se vlasništvo može utvrditi u zemljišnoj knjizi, transakciju je teško provesti jer imovina često ima nekoliko vlasnika, a svi moraju dati svoj pristanak na prodaju ili hipoteku bez obzira na veličinu njihova vlasničkog udjela.

5.61 Vlada je svjesna da se problemi vezani uz zemljišne knjige moraju riješiti i odlučila je provesti integrirani sustav katastra i upisa u zemljišne knjige za čitavu zemlju. Predloženi projekt koji podržavaju Svjetska banka i drugi donatori pokrio bi prvih pet godina tog sveobuhvatnog programa za koji će, da bi se u potpunosti ostvario, trebati 15 godina. Rad tijekom prvih pet godina usredotočit će se na najvrednija i najnaseljenija područja. Prema Državnoj geodetskoj upravi ako se ispune sadašnji ciljevi, nakon 5 godina, 16 posto površine Hrvatske (koju nastanjuje 50 posto stanovništva) bit će pokriveno novim integriranim sustavom katastra i zemljišnih knjiga.

5.62 Osigurani kreditni instrumenti i ostvarenje prava vjerovnika. Mogućnost banaka da zajam pokriju kolateralom ograničena je mogućnošću vlasnika imovine da dokažu valjano pravo vlasništva. Dugogodišnji prijenos vlasništva bez upisa u knjige, koji ponekad uključuje i više generacija, rezultira u mogućnosti da dokazivanje prava vlasništva može podrazumijevati komplicirana i skupa traženja nasljednika prvotnog legalnog nositelja vlasništva i složene ugovorne aranžmane kako bi se ‘konsolidiralo’ vlasništvo u rukama de facto vlasnika (ta konsolidacija također znači i plaćanje poreza na promet nekretnina).

5.63 Intelektualno vlasništvo. Trgovačke marke, patenti, industrijski dizajn, poluvodički integrirani krug, i autorska prava zaštićeni su posebnim zakonima. Svi su ti zakoni u nadležnosti Državnog zavoda za intelektualno vlasništvo. Tvrdi se da je većina regulative u skladu s propisima WTO-a, dok je usklađenost s legislativom EU-a manja. Hrvatska je član Svjetske organizacije za intelektualno vlasništvo i sudjeluje u svim međunarodnim konvencijama koje se bave zaštitom intelektualne imovine. Pitanje prava intelektualnog vlasništva također je spomenuto u Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju i bitno je da Hrvatska ima kapacitete kako bi se mogla uhvatiti u koštac s prekršiteljima autorskog prava (plagijatorima) i krivotvorenjem (član 71, glava VI). Prema Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju trebat će učiniti mnogo promjena u hrvatskim zakonima/propisima koji se bave pravima intelektualnog vlasništva kako bi se uskladili sa zakonima/propisima EU-a. Četiri trgovačka suda bave se provedbom zakona o intelektualnom vlasništvu. Međutim, imajući u vidu sadašnja situaciju na sudovima, nije posve jasno koliko se brzo mogu provesti prava intelektualnog vlasništva. Na temelju podataka Hrvatskog državnog ureda za intelektualno vlasništvo koji se odnose na rezultate izvršenja, čini se da je sudski sustav prilično neefikasan u provedbi prava intelektualnog vlasništva.

5.64 Pokretnine kao kolateral. U Hrvatskoj trenutačno postoji samo ograničena mogućnost korištenja pokretne imovine kao kolaterala. Postupak zalaganja pokretne imovine formalističan je i glomazan. Imovina se može založiti samo putem suda ili javnog bilježnika. Zahvaljujući restriktivnim zakonskim odredbama, imovina poput potraživanja i zaliha ne može se koristiti za osiguravanje zajmova. Najveća prepreka

stvaranju sigurnog tržišta kreditima za pokretnu imovinu je nepostojanje registra zaloga nad pokretninama. Na taj su način vjerovnici izloženi mogućoj prijevari jer ne postoji način čak i kod legitimnih kupaca da se brzo i jeftino provjeri vlasništvo pokretnine. U okolnostima gdje u susjednim zemljama postoje velika i likvidna tržišta za ukradenu imovinu, nedostatak registra povećava taj rizik109 i obeshrabruje razvoj financiranja opreme i financiranja drugih oblika pokretnine. To su posebice problemi kreditiranja za mala i srednja poduzeća jer ona mogu poslovati iz unajmljenih prostorija i većinu njihove imovine može činiti upravo pokretna oprema, inventar i potraživanja. U takvim slučajevima banke stavljaju hipoteku na osobnu imovinu vlasnika malih i srednjih poduzeća, što može obeshrabriti mnogo potencijalnih poduzetnika

5.65 Da bi se kompenzirali gore spomenuti nedostaci, tamo gdje je pravo vlasništva (nekretnina ili pokretnina) čisto, banke koriste fiducijarni prijenos vlasništva kao sredstvo osiguravanja duga. Na osnovu Zakona o ovrsi iz 1996., fiducijarnom prijenosu pogoduju odredbe o pojednostavljenom naplaćivanju duga preko javnih bilježnika.110 To ima dvije vrlo negativne posljedice za pojedince i mala poduzeća. Prvo, u praksi imovina može poslužiti kao financijska poluga samo jedanput. Kada banka postane vlasnikom imovine, sve dok se dug u potpunosti ne otplati, nije moguće realizirati daljnje zaduživanje temeljem te nekretnine stavljanjem druge ili treće hipoteke na nekretninu. Drugo, fiducijarno vlasništvo efektivno sprječava banke da ponude obnovljive (revolving) zajmove na inventar koji su neobično važni za rast malih i srednjih poduzeća kao izvor obrtnog kapitala

5.66 Tamo gdje postoji dobar pravni okvir za davanje kredita uz kolateral, sam pravni postupak ga čini neefikasnim. Hrvatske banke koriste leasing kao sredstvo izbjegavanja nesigurnosti u vezi ovrhe. Kako je gore navedeno, banke uzimaju fiducijarno vlasništvo imovine dane na leasing i zadržavaju vlasništvo. Međutim, posebice u slučaju automobila, Ministarstvo unutarnjih poslova (MUP) nije spremno registrirati vlasništvo banaka na dokumentima automobila, što otvara mogućnosti lažne prodaje.

5.67 Nedostatak kreditnih ureda u Hrvatskoj onemogućuje bankama (i gospodarskim subjektima) dostupnost potrebnih informacija kako bi mogli donijeti točnu kreditnu procjenu. Zakoni o čuvanju bankovne tajne sada sprječavaju ustanovljavanje lako dostupne baze podataka u vezi kredita.

Postupak za prisilnu naplatu duga slab je zbog: a) Ekstremno sporog rješavanja sudskih predmeta; u građanskom

postupku ne postoji uvjet da se sudionici građanske parnice pojave prije rasprave pa tako pruža dužnicima bezbrojne mogućnosti za odugovlačenje postupka i za žalbe.

b) Nedostatak funkcionalnog sudskog sustava za predmete male vrijednosti; hrvatski su sudovi zagušeni s oko 1.2 milijuna građanskih predmeta, od kojih su mnogi tek trivijalni sporovi a svi znače iscrpljivanje

109 Na primjer, carinski službenici ne mogu provjeriti iznosi li se imovina nelegalno iz Hrvatske. 110 S fiducijarnim vlasništvom kolateral se može zaplijeniti i prodati putem javnog bilježnika što je relativno brzo i efikasno. Banka mora dužniku vratiti višak vrijednosti koji je dobila a koji prelazi iznos duga.

ograničenih sredstava sudskog sustava – sustav predmeta male vrijednosti postoji ali ne funkcionira.

c) Slabosti stečajnog postupka.111 Zakon o stečaju izmijenjen je 1998. ali sustav još ne funkcionira. Cilj stečajnog postupka trebao bi biti osiguranje mehanizma ili za brzo restrukturiranje dugova i strukture kapitala poduzeća kako bi se obnovila ekonomska održivost ili, alternativno, osiguranje brzog prijenosa vlasništva imovine poduzeća na novog vlasnika koji će je znati produktivno iskoristiti. Hrvatskim sustavom ne postiže se nijedan od tih ciljeva. Vjerovnici nemaju kontrolu nad stečajnim postupkom i imaju mala očekivanja da će im se isplatiti makar i dio dugova iz stečajne mase u nekom razumnom roku (tj. kraćem od tri godine). Sudovi i stečajni upravitelji nemaju u tom iskustva i imaju reputaciju čuvanja interesa zaposlenika poduzeća, umjesto vjerovnika. Kao i kod drugih sudskih postupaka, stečajni postupak traje beskrajno dugo – i na taj način i dalje uništavaju vrijednost imovine raspoložive za isplatu vjerovnika.

d) Nedostatak sigurnosti. Banke pokazuju veliku frustraciju zbog nedostatka dosljednosti pravnog mišljenja u sudskom sustavu. Različite pravne odluke mogu se primjenjivati na ugovore čak i unutar jednog sudskog područja, a još češće među sudovima različitih sudskih područja. To stvara osjećaj nesigurnosti kod ugovora i rezultira ‘kupovanjem nadležnosti’ jer vjerovnici i dužnici traže najpovoljniji put za postupak.

Preporuke

5.68 Reforma pravnog okvira za prava investitora i vjerovnika trebala bi biti jedan od prvih prioriteta vlasti. Vlasti ne bi smjele zaboraviti da navedeni propusti snažno utječu na mala i srednja poduzeća, koja neće moći ostvariti svoj postavljeni cilj kao izvor gospodarskog rasta i zapošljavanja tako dugo dok im je rast ograničen nedostupnošću ili nedostatnom dostupnošću financijskih sredstava. Potrebno je brzo djelovati kako bi se:

a. Registar zemljišnih knjiga ažurirao i kompjuterizirao, uskladio s katastrom, a postupak upisa učinio lakim, jeftinim i efikasnim. Uz potporu Svjetske banke i donatora, Vlada je učinila napredak inicirajući pilot programe za bolji rad zemljišnih knjiga i katastra. Program pokrenut 2002. (uz potporu Banke), zalaže se za poboljšanja tijekom sljedećih pet godina sustava registriranja nekretnina, razvoj sustava katastra i poboljšanja u protoku informacija između ureda za katastar i gruntovnice uz potporu informacijske tehnologije. Ta prva faza programa predviđa pokrivanje 5 posto državne površine i usklađivanje zemljišnih knjiga i katastra za oko 250,000 hektara zemlje. Očekuje se da će tijekom sljedećih deset godina jačanjem institucionalnog okvira na temelju rada prve faze omogućiti poboljšanje u cijeloj zemlji. U tom smislu Vlada bi trebala istraživati druge opcije koje bi mogle osigurati brži napredak u tom području.

• Nastavilo s razvojem i provedbom registra kolaterala pokretnina. Pozornost se također mora posvetiti mogućnosti osiguravanja općenite opisane imovine i buduće imovine, tako da se mogu založiti zalihe, potraživanja i urod.

111 O pitanjima vezanim uz stečaj banaka riječ je nešto dalje u tekstu.

• Potpuno reorganizirao režim naplate duga. Stečajni zakon trebao bi se reformirati tako da vjerovnici dobiju stvarnu kontrolu nad stečajnim postupkom, da se uvedu profesionalni i kvalificirani stečajni upravitelji koji bi djelovali pod nadzorom odbora vjerovnika, te eliminirala mogućnost dužnika da se koriste pravnim sustavom za odugovlačenje postupka. Te reforme trebao bi podržati moderan postupak prisilne naplate neosiguranih dugova koji bi vjerovnicima omogućio da prisile neosigurane dužnike na stečaj te da se imovina dužnika brzo i efikasno likvidira. Postupak sporova male vrijednosti treba se reformirati i izvući iz sustava trgovačkih sudova kako bi se omogućilo brzo rješavanje sporova male vrijednosti i malih predmeta, omogućujući istodobno sudovima da se koncentriraju na ozbiljnije predmete.

• Izmijenilo zakonodavstvo bankarskog sustava i zakone o čuvanju tajne kako bi se omogućilo stvaranje javnih kreditnih ureda. Toplo se preporučuje da pristup tim uredima bude široko dostupan svim gospodarskim subjektima, isto kao i bankama, i da se najmanje jedno inozemno poduzeće s iskustvom na ovom području ohrabri za ulazak na tržište, kako bi potaknuo konkurenciju i osigurao kvalitetno poslovanje.

• Državno sudbeno vijeće treba naručiti reviziju skorašnjih trgovačkih predmeta kako bi se utvrdilo koji suci očito ne provode zakon.

Zaštita prava dioničara – korporativno upravljanje

5.69 U nedostatku adekvatnih aranžmana za korporativno upravljanje i nedostatku funkcionirajućeg tržišta za korporativnu kontrolu, manjinski dioničari izloženi su riziku da menadžeri izvuku sav ili dio njihova udjela u dobiti koje je ostvarilo poduzeće. Sada je korporativno upravljanje nedovoljno razvijeno u većini poduzeća u vlasništvu zaposlenika ili u vlasništvu države. Mnoga su predmetom slabog upravljanja i ostvaruju gubitke. Samo u slučaju strateških investitora, naročito stranih, i nekih PIF-ova, dioničari su u mogućnosti štititi svoje interese i smatrati menadžment odgovornim za rezultat u poslovanju poduzeća. Zasad se manjinski dioničari mogu samo nadati da većinski dioničari djeluju u najboljem interesu svih dioničara. Premda Zakon o preuzimanju dioničkih društava iz 1997. podržava razvoj tržišta korporativne kontrole, CROSEC nema ovlasti da je provede već se mora oslanjati na građanski i kazneni pravosudni sustav da to učini.

5.70 U nedavno provedenoj analizi korporativnog upravljanja u Hrvatskoj, procijenjeni su pravni i institucionalni okviri za korporativno upravljanje u zemlji s obzirom na načela OECD-a o korporativnom upravljanju, i utvrđene su sljedeće slabosti:

a) Nedovoljno objavljivanje informacija o strukturi vlasništva. Premda su financijske informacije za trgovačka društva uvrštena na Zagrebačku burzu dostupne, malo je informacija o vlasništvu dostupno javnosti ili dioničarima. Prema dobrim poslovnim običajima zemalja Europske unije za vlasnički udio veći od 3 posto traži se objavljivanje informacija. Minimalni standard u zemljama EU-a je objavljivanje informacija za vlasnički udio veći od 10 posto. b) Nedovoljna učinkovitost skupštine dioničara. Načelo 2 OECD-a navodi da dioničari imaju pravo sudjelovati i biti dostatno informirani o odlukama vezanim uz glavne korporativne promjene, kao što su: (a) izmjene upravljačkih dokumenata društva; (b) autorizaciju izdavanja dodatnih dionica;

i (c) izvanredne transakcije koje u biti rezultiraju prodajom poduzeća. Trenutno se takve odluke mogu donositi, kad imaju potporu od najmanje 75 posto dionica predstavljenih na skupštini dioničara. Za usporedbu, dobri poslovni običaji nalažu da se takve fundamentalne promjene stavljaju na većinsko glasovanje svih vlasnika dionica. Dobri poslovni običaji bi postavili definiciju većinskog broja glasova iznad postotka neophodnog za stjecanje kontrolnog paketa dionica. Na primjer, gdje je obvezno slobodno kretanje 25 posto, kao u Hrvatskoj, potrebna većina bila bi preko 75 posto, kako bi se garantiralo da društvo traži glasove svih dioničara.

c) Poslovna praksa za nadzorne odbore. Prema Zakonu o trgovačkim društvima članovi nadzornih odbora podliježu velikoj odgovornosti (koja uključuje i zatvor). Međutim, malo je smjernica za uloge, odgovornosti, funkcioniranje i strukturu nadzornih odbora i kvalifikacije njihovih članova. Od posebne je važnosti imenovanje nezavisnih članova nadzornih odbora koji ne mogu imati više od, recimo, 5 posto dionica društva, ne mogu imati ulogu u upravi društva, ne smiju prethodno raditi u društvu kroz najmanje dvije godine, ili biti zaposleni kod nekog od dobavljača ili klijenata društva.

Ostale preporuke

a) U skladu s međunarodnim dobrim poslovnim običajima, trebao bi se izmijeniti zakon koji regulira SDA kako bi se svakom dioničaru, na njegov zahtjev, mogao dati popis stvarnih vlasnika.

b) Programi izobrazbe za nove članove nadzornog odbora trebali bi biti usmjereni na rad, postupke i procese prema kojima nadzorni odbori posluju. Trgovačka komora mogla bi osnovati institut za članove nadzornih odbora koji bi nadgledao i promovirao odgovarajuće standarde za korporativno upravljanje i osiguravao programe izobrazbe.

c) Dobar je poslovni običaj za društva da u godišnjim izvješćima publiciraju razinu usklađenosti s državnim standardima za korporativno upravljanje. CROSEC, ili burza, mogli bi od uvrštenih društava tražiti da objave podatke o svojoj korporativnoj praksi s obzirom na niz međunarodnih dobrih poslovnih običaja.

Otkrivanje financijskih podataka, transparentnost i revizija

5.71 Zakon o računovodstvu dopunjen je i izmijenjen 1992. i traži da sva društva pripreme financijska izvješća prema međunarodnim računovodstvenim standardima (MRS). Osim toga zakon nameće i formate bilance stanja i računa dobiti i gubitka u skladu s Četvrtom direktivom EU-a o zakonima o trgovačkim društvima. Zakon o reviziji traži da ovlašteni revizori kojima je licencu dalo Ministarstvo financija obavljaju sve revizije u skladu s međunarodnim računovodstvenim standardima. CROSEC također postavlja standarde objavljivanja financijskih informacija za trgovačka društva koja izdaju vrijednosne papire. Zapravo i Zagrebačka burza i Varaždinska burza postavljaju još i strože uvjete na trgovačka društva uvrštena na prvu kotaciju. Varaždinska je burza nedavno pretvorena iz OTC tržišta u burzu i stoga postavlja jednako stroge standarde za uvrštenje u prvu kotaciju kao i Zagrebačka burza.

5.72 Međutim, kako tvrde banke, na njihove mogućnosti kreditiranja poduzeća, posebice malih i srednjih, loš utjecaj imaju nekvalitetne financijske informacije koje daju potencijalni zajmoprimci. Banke smatraju da su financijska izvješća mnogih poduzeća pripremljena kako bi osigurala povrat poreza a ne dala pravu i poštenu sliku financijske strukture i uspješnosti poduzeća. U slučaju velikih gospodarskih subjekata, troškovi otkrivanja financijskih informacija ograničavaju poticaje za zaduživanje na tržištu kapitala.

5.73 Nedavna analiza računovodstvenih i revizorskih standarda u Hrvatskoj fokusirala se na dobre strane i slabosti računovodstvenog i revizorskog okruženja i njihov utjecaj na kvalitetu financijskog izvješćivanja poduzeća.112 Međunarodni računovodstveni i revizorski standardi koristili su se kao referentne vrijednosti u procjeni računovodstvenih i revizorskih standarda u Hrvatskoj. Kvaliteta ispitivanih financijskih izvješća činila se dobrom, međutim postojale su značajne varijacije u stupnju usklađenosti s međunarodnim financijskim standardima (MRS). Financijska izvješća se objavljuju, no to ne znači samo po sebi da su u skladu s MRS-ovima jer se usklađenost ne prati i na njezinoj se primjeni ne inzistira. Uočeno je da se od poduzeća traži da daju različite financijske informacije u različitim trenucima različitim tijelima, te da neke informacije dostupne javnosti nisu uvijek pouzdane. Značajna odstupanja također su uočena u kvaliteti obavljene revizije. U nekim je slučajevima revizija znatno utjecala na stajališta i percepciju klijenta s obzirom na ulogu revizije. Nema praćenja ili obveze usklađivanja s MSR. Osim toga, kako se Zakon o reviziji ne bavi regulativom i nadzorom struke, postoji zabrinutost glede izdavanja dozvola za revizore.

5.74 Ministarstvo financija osnovalo je Nacionalni koordinacijski odbor za izradu Plana djelovanja za reformu računovodstvenih, revizorskih i financijskih standarda izvješćivanja. Usvojenim Planom djelovanja dopunit će se i izmijeniti pravni okvir za računovodstvo i reviziju, utvrditi institucionalni okvir za reviziju računovodstvenih pravila i regulirati profesija računovođa (pojedinosti u Woodruffu (2002.)). Što je još važnije, Planom bi se: (a) zadržali puni međunarodni računovodstveni standardi kod financijskog izvješćivanja po uvrštenim poduzećima i financijskim institucijama; (b) u skladu s europskom praksom, standardi financijskog izvješćivanja za mala i srednja poduzeća bili bi manje strogi; i (c) racionalizirao bi se zahtjev za financijskim izvješćivanjem koje su uvele neke državne agencije, tako da bi svaka agencija dobivala iste informacije i usvojila isti rok za predaju izvješća. Planom bi se također stvorila Revizorska komora koja bi: (a) pratila i provodila usklađivanje s računovodstvenim i revizorskim zakonima i propisima; (b) regulirala kvalifikacije revizora i ponovno vrednovala dozvole izdane revizorima i revizorskim kućama.

Preporuke

a) Standardi otkrivanja informacija o poslovanju trebali bi se uvesti za velika poduzeća neovisno od toga jesu li ona uvrštena na burzu.

b) Program reforme računovodstva predstavljen u Planu djelovanja vrlo je ambiciozan i mogao bi u mnogome poboljšati kredibilitet financijskih izvješća društava. Međutim, treba odlučiti na koji će se način pokriti regulatorni troškovi i koja će vrsta izvršnih ovlasti biti dopuštena. To je

112 Izvješće o poštivanju standarda i kodeksa za Hrvatsku – Računovodstvo i revizija (Report on the Observance of Standards and Codes) (ROSC)

važno jer zadnje što je zemlji potrebno je nova regulatorna agencija s mandatom bez dovoljno sredstava i slabim izvršnim ovlastima.

Osnivanje novih gospodarskih subjekata

5.75 Godine 2001. Savjetodavna služba za strana ulaganja Svjetske banke (Foreign Investment Advisory Service – FIAS) napravila je detaljnu studiju o službenim postupcima i procedurama kojih se mora pridržavati ako se želi osnovati novi posao i dobiti poslovni prostor.113 Nakon tog izvješća Vlada je usvojila Plan djelovanja za uklanjanje administrativnih barijera ulaganjima u Republiku Hrvatsku u veljači 2002. s mjerama preuzetim iz preporuka predloženih u studiji. Osnovane su četiri radne grupe za područje ulaska ulagača u Hrvatsku, registraciju trgovačkih društava i ostale procedure prilikom pokretanja poslovne aktivnosti, lociranje poslovanja i režim poslovanja. Provedba mnogih mjera postavljenih u Planu djelovanja je u kašnjenju. Preporuke koje slijede zalažu se za provođenje najvažnijih od onih mjera koje još nisu izvršene.

Preporuke

a) Poteškoće oko utvrđivanja vlasništva nad zemljom i imovinom i dug postupak upisa vlasništva treba riješiti ažuriranjem podataka u zemljišnim knjigama te ubrzati upis novih vlasnika u skladu s Planom djelovanja

b) Usvojiti Zakon o prostornom uređenju kojim će se regulirati način sudjelovanja osoba u formiranju građevinskog zemljišta, propisati uspostavu i vođenje jedinstvenog informacijskog sustava prostornog uređenja Republike Hrvatske, zamijeniti postupak izdavanja lokacijske dozvole donošenjem odgovarajućih planova te propisati način opremanja građevinskog zemljišta komunalnom infrastrukturom

c) Usvojiti Zakon o komunalnom gospodarstvu kojim će se urediti rokovi i ujednačeni uvjeti priključivanja i podržati rješenje iz Zakona o prostornom uređenju

d) Usvojiti Zakon o gradnji kojim se definiraju postupci izdavanja građevne dozvole s posebnim naglaskom na načinu pozivanja i sudjelovanja stranaka u postupku izdavanja građevne dozvole i žalbi na njih, kao i nametanje rokova tijelima koja izdaju potvrde o usklađenosti projekata s posebnim propisima, odnosno urediti slučaj da se tijelo ne izjasni, regulirati područje certifikacije proizvoda građevnog materijala kao i djelokrug aktivnosti i uvjeta za akreditiranje testiranja, tijela za kontrolu i atestiranje, kao i izmijeniti sektorske propise u skladu s rješenjima iz Zakona o gradnji na način da se precizno utvrdi u kojim slučajevima i za koje građevine je potvrda potrebna

Korupcija 5.76 Ispitivanje o poslovnom okruženju i uspješnosti poduzeća koji su 2002. proveli Svjetska banka i Europska banka za obnovu i razvoj pokazalo je značajan pad 113 (Izvješće je dostupno na adresi www.worldbank.hr).

korupcije u Hrvatskoj u percepciji poslovnog svijeta u usporedbi s istim ispitivanjem provedenim 1999. Iako je udio godišnjeg prihoda poduzeća izdvojenog za mito ostao više manje nepromijenjen, u usporedbi s drugim zemljama jugoistočne Europe (gdje iznosi 1.7 posto) taj je omjer (oko 0.6 posto) ostao mnogo niži. Percepcija o zastupanju specijalnih interesa od strane države (state capture) pala je za 20 posto u razdoblju od 1999. i 2002, što je mnogo značajnije poboljšanje nego što je slučaj u široj regiji. Od mnogo manje poslovnih subjekata očekivalo se 2002. da plate proviziju nego 1999. a i dane provizije bile su znatno manje nego što je prosjek u regiji mjeren postotkom vrijednosti ugovora (oko 0,9 posto u Hrvatskoj prema 1,9 posto širom regije). Osim manje korupcije, percepcija poslovnih subjekata o poslovnoj klimi značajno se poboljšala i zbog bolje primjene vladavine prava, brige za infrastrukturu, poboljšanog poreznog režima, i pristupa financiranju. Jedino je percepcija regulatornog okruženja lošija nego ranije (vrijeme koje menadžeri provode s tijelima vlasti udvostručilo se u razdoblju od 1999. do 2002.), a nepovoljno mišljenje o sudstvu i dalje je nepromijenjeno.

Likvidacija propalih poduzeća

5.77 Mnoga hrvatska poduzeća i dalje posluju premda stvaraju gubitke, ne otplaćuju dugove bankama, i gomilaju nepodmirene dospjele obveze prema drugim poduzećima. Temeljni problem loših financijskih rezultata hrvatske industrije može se prepoznati u nedovoljnom restrukturiranju. To najbolje pokazuje neto gubitak od 8,2 milijarde kuna 1999. (otprilike 5,8 posto BDP-a) i nagli rast nepodmirenih dospjelih obveza s preko 32.000 poduzeća koja kasne s u plaćanjima. Prema Zakonu o stečaju iz 1998., sva ta poduzeća moraju prijaviti stečaj a upravljačka struktura i članovi njihovih nadzornih odbora mogu biti osobno odgovorni za gubitke prema vjerovnicima ako se kasni sa stečajem. Međutim, kao i kod većine drugih zakona, pridržavanje zakona niti se prati niti provodi i prema tome nepridržavanje zakona postalo je opće pravilo.

5.78 Premda je bilo slučajeva da vlasnik provodi restrukturiranje u poduzeću u vlasništvu jednog od PIF-ova,114 to se vrlo rijetko događa kod poduzeća u vlasništvu zaposlenika gdje menadžeri ne mogu provesti mjere restrukturiranja, uključujući i mjere vezane uz smanjenje troškova, kao na primjer otpuštanje zaposlenika ili zatvaranje djelatnosti koje proizvode gubitke i izdvajanje sporednih djelatnosti kako bi se prikupio novac za isplatu vjerovnika. Kako nema restrukturiranja koje provode vlasnici ili menadžeri, ostaje jedino da vjerovnik inicira restrukturiranje kroz stečajni postupak. Jedan od najvećih vjerovnika u zemlji je Agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka koja potražuje 26 milijardi kuna od oko 700 poduzeća i najveći je vjerovnik u oko 75 posto tih poduzeća. Njih najmanje 180 već su u stečaju, no Agencija nije pokrenula niti jedan od tih postupaka.

5.79 Prema novom zakonu koji pokriva platni sistem a na snazi je od kraja ožujka 2002., tekući računi poduzeća preneseni su iz Fine u banke. Mnogi računi bili su u ZAP-u blokirani. Ako ostanu blokirani 60 dana, prema zakonu banke o tome moraju izvijestiti poreznu upravu. Porezna uprava mora o tome izvijestiti stečajni sud u roku od 30 dana. Sud tada odlučuje s obzirom na ostale činjenice vezane uz trgovačko

114 Do početka 2003., 6 od 7 PIF-ova pretvoreni su u zatvorene fondove.

društvo hoće li pokrenuti stečajni postupak. Iskustvo Agencije za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka pokazuje da socijalni i politički razlozi sprječavaju vjerovnike u državnom vlasništvu da svoja potraživanja ostvare kroz stečajni postupak. Osim toga, vrlo je vjerojatno da se sud ne bi mogao nositi s valom stečaja. Uz sadašnji golemi broj zaostalih predmeta postoji i manjak: (a) sudaca koji imaju iskustva sa stečajnim postupcima; (b) iskusnih i kvalificiranih stečajnih upravitelja i povjerenika; (c) učinkovitog informacijskog sustava za praćenje stečajnih postupaka; i (d) javne svijesti o konceptu stečaja i njegove uloge u gospodarstvu.

5.80 Ipak, unatoč spomenutim nedostacima, nedavno je proveden postupak koji je imao veliki publicitet gdje se stečaj proveo brzo na zadovoljstvo barem nekih strana u postupku. Predmet se odnosi na poduzeće Tisak, vlasnika državnog lanca kioska i trgovina s dnevnim prometom od preko 1.5 milijuna eura; stečajni je upravitelj uspio u roku od šest mjeseci izvući poduzeće iz stečaja.

5.81 Općenito govoreći, stečajni predmeti koji rezultiraju sanacijom poduzeća i stoga su politički popularni vrlo vjerojatno će se riješiti, dok oni koji završavaju likvidacijom poduzeća vrlo će vjerojatno ostati problematični.

Preporuke

5.82 Reforma sudstva koju provodi Vlada uključuje programe izobrazbe sudaca, dokvalifikacije stečajnih upravitelja i instaliranja informacijskih sustava za stečajne predmete. Ipak, trebat će vremena prije nego programi izobrazbe i poboljšani sustavi vođenja predmeta omoguće sudovima da se učinkovito pozabave golemim brojem stečajnih predmeta. Predlaže se da se osnuje vijeće stečajnih upravitelja kao kvazi-sudsko tijelo koje bi moglo saslušati dokaze o zloporabama i imati ovlasti suspenzije nesavjesnih i nekompetentnih stečajnih upravitelja. Isto tako predlažemo da Agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka proda svoju imovinu privatnom društvu za upravljanje imovinom čije će poslovanje biti manje pod utjecajem politike.

Reguliranje konkurencije

5.83 Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja iz 1995. regulira protukonkurentsko ponašanje a regulator je Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja. Agencija je počela raditi punim kapacitetom u veljači 1997. Do kraja 2000.: (a) započela je pregled 954 ugovora od kojih je 884 pregleda završeno; (b) razmatrala 237 predmeta mogućih zloporaba tržišne dominacije, od kojih je 150 riješeno; i (c) razmatrala 128 predmeta (uključujući i predmete spajanja poduzeća) koji su uključivali ili koji uključuju mogućnost nedozvoljene tržišne koncentracije, od kojih je 57 predmeta riješeno. Agencija je utvrdila da postoje odredbe protukonkurentskog ponašanja u nacrtu Zakona o nabavi (moguće isključenje kvalificiranih ponuđača), nacrtu Zakona o telekomunikacijama (monopol na fiksnu mrežu), nacrtu Zakona o reviziji (odredba kojom se revizorske usluge ograničavaju na ovlaštene revizore i pripravnike u revizorskim kućama). Premda su sudovi uglavnom neefikasni u određivanju kazni – prema izjavama Agencije – ukupni je rezultat dosta pozitivan s obzirom na zaštitu tržišne konkurencije. U praktički svim slučajevima zloporabe dominantne pozicije na tržištu, zloporabe su prestale kao rezultat intervencije Agencije. Takvi slučajevi obično uključuju poznate tvrtke koje se izlažu riziku da im se naruši ugled ako se odluke Agencije objave u Narodnim novinama a zatim se publiciraju i u medijima.

5.84 Ipak, kapacitet Agencije za provođenje zakona ograničen je, budući da Agenciji kronično nedostaje osoblja. Osim toga, već preopterećena Agencija trebala bi pregledati svu novu legislativu koja se priprema u skladu sa Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju, kako bi osigurala da u cijelosti bude u skladu s postojećim Zakonom o zaštiti tržišnog natjecanja ili nacrtom novog Zakona. Nadalje, Agencija će od sada biti odgovorna i za nadzor nad državnim potporama, a prema Zakonu o državnim potporama, usvojenom 2003. godine.

Preporuke

5.85 Agencija procjenjuje da će joj trebati još najmanje 46 zaposlenih da bi uspješno mogla izvršiti svoju zadaću. Pravni i institucionalni okvir za sprječavanje protukonkurentskog ponašanja spominje se u Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju (član 70, VI. glava). Prema njemu, Agencija će se baviti ne samo zlouporabama tržišnih ovlasti od strane dominantnih poduzeća na domaćem tržištu, nego također protukonkurentskim ponašanjem koje utječe na trgovinu između zemalja EU i Hrvatske – posebice predmetima državnih subvencija koje utječu na konkurenciju u zemljama EU.

D. FINANCIJSKA TRŽIŠTA – POLITIKA JAČANJA I STABILNOSTI FINACIJSKOG SUSTAV 5.87 Poslije pet godina intenzivne sanacije i nestanka (uz velike troškove države) domaćih privatnih banaka kao glavnog faktora na tržištu, Hrvatski je bankovni sustav danas postigao stabilnost. Međutim, ta stabilnost nije znak da je bankovni sustav sada u potpunosti u stanju razborito ispunjavati svoju posredničku ulogu. Zapravo, kao što je već rečeno, bankari vide ozbiljne probleme u funkcioniranju pravnog sustava u Hrvatskoj, a koji je zapreka kreditiranju na prudencijalnim načelima i koji može, srednjoročno gledano, dovesti do značajnog pogoršanja u sustavu i neuspjeha u ispunjavanju svoje ključne uloge s obzirom na gospodarski rast. S vremenom će banke biti suočene sa sve težim odabirom koji će nametati pritisak likvidnosti. To će biti izbor između kreditiranja koje će se uslijed povećane konkurencije sve više temeljiti na neprudencijalnim načelima u cilju povećanja prihoda, i kao alternativa stalnog pada profitabilnosti zbog smanjenih prinosa od ostalih sredstava koja nisu zajmovi (npr. državne obveznice ili depoziti u inozemnim bankama). Također, sustav nije dovoljno uređen kad je povlačenje banaka iz sustava u pitanju. Dok se to ne riješi, troškovi države koji mogu proizaći iz budućih intervencija mogli bi imati negativne učinke na fiskalnu strategiju, te stvoriti probleme vezane uz gubitak tržišne discipline. I konačno, u ovom dijelu razmatraju se preostali koraci koje valja poduzeti da bi se uskladilo hrvatsko zakonodavstvo koje pokriva bankarski sustav s propisima i direktivama EU-a.

Prudencijalna regulativa za stabilnost bankarskog sektora

5.87 Hrvatska narodna banka nedavno je usvojila nove propise, svjesna da je brz rast kreditiranja u nekim bankama, potican pritiscima likvidnosti i konkurencije, izazvao zabrinutost u vezi nadzora nad bankama, posebice imajući u vidu slabu opću poziciju vjerovnika u Hrvatskoj. Takav brzi rast općenito se prepoznaje kao jedan od upozoravajućih signala budućih problema u vezi s kvalitetom kredita, posebice ako u gospodarstvu dođe do recesije. Hrvatska narodna banka je u siječnju 2003. reagirala

novim propisima, čiji je cilj suzbiti kreditni rast time što banke moraju, ako im količina zajmova raste brže od 4 posto tromjesečno (ili 16 posto na godinu), plasirati novac (u iznosu ekvivalentnom iznosu koji prelazi limit od 4 posto tromjesečne stope rasta) u zadužnicama HNB-e na 90 dana, praktički bez ikakvih kamata. Navedeno predstavlja ozbiljno kažnjavanje onih banaka koje se agresivno razvijaju.115. 116

5.88 “Euroizacija” depozita, čak i u slučaju hedginga kroz zajmove u eurima, neće biti dostatna ako u Hrvatskoj dođe do snažnog zaokreta tečaja. Slična primjena hedginga pokazala se neučinkovitom početkom devedesetih, u razdoblju jake deprecijacije – trgovačka društva jednostavno nisu mogla povećati devizni prihod po stopi potrebnoj za servisiranje dugova (opasnosti koje takav nesrazmjer može izazvati pokazalo je nedavno iskustvo Argentine, Urugvaja, Turske i zemalja dalekog istoka). Hedging cjelokupnog portfelja nije praktično ostvariti za tako malu valutu poput kune kojom se slabo trguje, stoga postojanje deviznog rizika u bankovnom sustavu traži da HNB održi stabilnost valute. To uvijek neće biti moguće, i zato je opcija o kojoj valja razmisliti prihvaćanje prudencijalnih propisa koji primoravaju deponente i zajmoprimce u stranim valutama kao i same banke da internaliziraju bilancu stanja, likvidnost i rizik solventnosti koji je vezan uz rizik inozemnih valuta:

• Mogli bi se postaviti uvjeti veće likvidnosti za depozite u inozemnoj valuti – takvi bi se uvjeti mogli investirati u visokokvalitetne instrumente denominirane u inozemnoj valuti.

• Zajmovi dodijeljeni u inozemnoj valuti mogu se ograničiti na izvoznike ili tvrtke/pojedince koji generiraju prihode u FOREX-u u redovnom poslovanju.

• Treba razmotriti propis kojim se traži uključivanje opcija u obračun neto otvorene devizne pozicije banaka.

Pravni okvir za izlaz banaka iz sustava

5.89 Stečaj ili dobrovoljna likvidacija banaka sada je regulirana Zakonom o stečaju i Zakonom o bankama. Oba zakona imaju slabosti kojima se smanjuje efikasnost procesa i povećavaju troškovi države (u ulozi osiguravatelja depozita) vezano uz izlaz banke iz sustava:

o Stečaj banke pokreće HNB koji oduzima licencu banke i predaje zahtjev za stečaj kod nadležnog općinskog suda. U tom se trenutku aktivira osiguranje depozita za osigurane depozite, a DAB preuzima potraživanja deponenata vis a vis stečajne mase. Stečajni se postupak vodi prema stečajnom zakonu i ne primjenjuju se posebni propisi. Stečaj banke stoga prolazi kroz iste probleme kao i redovni stečaj poduzeća: nedostatak kontrole vjerovnika nad procesom, ekstremna odugovlačenja postupka, i neuspjeh da se primici od likvidacije raspodijele vjerovnicima.

115 Kako je snažan rast kredita također praćen rastom stranih obveza, HNB je također uvela novi propis o neto otvorenoj poziciji banaka. Od početka veljače 2003., banke će morati držati strana sredstva za pokrivanje 35 posto deviznih obveza dnevno. Taj propis zamjenjuje bivši propis prema kojemu je bilo potrebno pokriće od 53 posto, posljednjeg dana u mjesecu tako da se izbjegavalo na način da su banke uzimale kratkoročne zajmove posljednjih dana u mjesecu. Kako će mnogim bankama trebati vremena da se usklade s novim propisom, ova će se odredba uvoditi postupno. 116 Novi zakon o bankama daje pravo HNB-u da postavi dodatne uvjete o kapitalu i kontroli banaka koje pokazuju više nego uobičajen profil rizika.

o Dobrovoljna likvidacija nudi put izlaza bankama koje nisu dugoročno održive, koje ne mogu naći partnera za spajanje ili akviziciju, i koje imaju pozitivan kapital. Taj se put čini najprivlačnijim sredstvom izlaza za grupu manjih hrvatskih banaka koje ne mogu srednjoročno konkurirati bankovnim grupacijama u nastajanju.

Preporuke

5.90 Usvajanje novog Zakona o bankama nije rezultiralo kvalitetnim pravnim okvirom za izlaz banaka iz sustava koji bi ponudio vjerovnicima znatno viši stupanj zaštite. Treba razmotriti sljedeće reforme koje bi trebalo ugraditi u izmjene Zakona o stečaju.

• Tražiti od suda da raspodjeli sva gotovinska sredstva od likvidacije u roku 30 dana od primitka stečajne mase, osim sredstava za operativne rezerve dogovorene između stečajnog upravitelja i odbora vjerovnika. Ako ta odredba bude primjenjiva za sve banke (i sva društva) koje su sada u stečaju, država bi dobila znatne iznose na ime stečajne mase propalih banaka iz 1999.

• Dati odboru vjerovnika ovlasti imenovanja i smjenjivanja stečajnog upravitelja i direktnog nadzora njegovih aktivnosti. Namjera je dati vjerovnicima veću kontrolu nad postupkom likvidacije, omogućiti imenovanje kvalificiranih upravitelja, i povećati transparentnost postupka. To bi valjalo primjenjivati i na stečaje u toku, ako je moguće.

Usklađivanje sa zakonima i direktivama Europske unije

5.91 HNB neprekidno komunicira s EU-om glede usklađenosti s posebnim direktivama i prema najnovijem pregledu usklađenosti s odredbama Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju nisu uočena značajna pitanja relevantna za angažman vlasti. Novi Zakon o bankama uklonio je barijere komunikaciji s bankovnim nadzornicima EU koje su prije postojale u sklopu odredbi o čuvanju bankovne tajne. Važno pitanje kojemu valja pokloniti pozornost u bližoj budućnosti, međutim, odnosi se na činjenicu da HNB nije još potpisao memorandum o razumijevanju s drugim bankovnim nadzornicima u EU-u. To je pitanje posebno važno jer je hrvatski bankovni sustav danas gotovo u potpunosti u vlasništvu banaka iz EU-a, i HNB mora moći osigurati odgovarajuće informacije od stranih nadzornika ako želi ispuniti svoju ulogu u konsolidiranom nadzoru matičnih banaka i efektivno nadzirati njihovo djelovanje u Hrvatskoj.117

5.92 HNB stoga treba pojačati napore u kratkom roku i zaključiti ugovore sa stranim nadzornicima, te početi program dobrovoljne inspekcije “kontrole kvalitete” od strane nadzornika EU-a kako bi se utvrdile i uklonile slabosti koje bi mogle biti zaprekom konsolidiranom nadzoru.

5.93 Privatizacija banaka. Vlada je odlučila da se dvije posljednje banke u vlasništvu države spoje i zatim u nekoliko faza privatiziraju. Poštanska banka (HPB) preuzet će Croatia banku (nakon neuspjelih napora njene privatizacije). Vlada još nije pripremila plan privatizacije za spojene banke. Vodeći računa o nedavnom iskustvu Hrvatske u spašavanju državnih banaka koje su stvorile portfelje u kojima su 117 HNB se upravo priprema potpisati takve memorandume o razumijevanju s nadzornicima EU, u skladu s odredbama novog Zakona o bankama.

dominirali loši zajmovi, te o velikim poreznim troškovima kao rezultat tog spašavanja, Vlada treba brzo povlačiti poteze kako bi pokazala da želi izići iz poslovnog bankarstva brzim usvajanjem plana privatizacije za novu banku i okončati većinsko vlasništvo države u banci. Vlasti bi tada trebale bez odlaganja nastaviti privatizaciju.

5.94 Pri tomu bi Vlada trebala voditi računa o ranijim uspjesima u traženju strateških investitora koji mogu istodobno osigurati kapital, poslovnu mrežu, tehnologiju i pospješiti mogućnosti izobrazbe (koje će koristiti i banci i sektoru). Ako privatizacija ne uspije, treba također uzeti u obzir mogućnost prodaje bančine imovine privatnim bankama – koja bi se platila preuzimanjem njezinih obveza – ili, ako banka i dalje ostaje javna, njezine aktivnosti ograničiti na usluge isplata, ostale usluge, manje štedne račune i ulaganje u instrumente niskog rizika.

5.95 Posljednjih godina, neki u Hrvatskoj misle da strano vlasništvo nad bankovnim sustavom traži osnivanje državne banke koja će kreditirati hrvatska trgovačka društva. Prema njihovom mišljenju, strane banke koje su stekle hrvatske banke učinile su to sa svrhom prikupljanja depozita i njihova prijenosa u inozemstvo za kreditiranje klijenata u zemljama podrijetla. Hrvatsko je poslovanje time lišeno pristupa kreditima.

5.96 Premda postoje značajni empirijski podaci da državne banke svuda na svijetu ne služe promicanju održivog gospodarskog razvoja, već prebacuju financijska sredstva za potporu nesolidnih i politički važnih tvrtki, lišavajući na taj način održive tvrtke financijskih sredstava, na taj argument može se dati posve komercijalan odgovor. Hrvatska (kao i druge tranzicijske zemlje) nudi manje konkurencije i veće raspone kreditiranja nego što se nude na bankovnom tržištu zapadne Europe, a time i veću zaradu od kapitala. Motivacija stranih banki za širenjem u Hrvatskoj u stvari je vrlo jednostavna: banke želje poboljšati zaradu kreditiranjem u Hrvatskoj. Uzimanje depozita u Hrvatskoj po relativno visokim stopama da bi ih kasnije ponovno posudili (uz gubitke) na zapadnim tržištima komercijalno je iracionalno i jednostavno se ne događa – upravo je suprotno istina: u hrvatske banke dolaze deponenti iz susjednih zemalja i otvaraju račune uz više stope.118

5.97 Pokušaj osnivanja novih ili širenja državnih komercijalnih banaka ne bi rezultiralo iznenadnom poplavom kredita kao potpora rastućim i profitabilnim hrvatskim poslovnim subjektima. Mnogo je vjerojatnije – a hrvatski nedavni golemi račun za spašavanje državnih i politički utjecajnih banaka (uključujući i Hrvatsku poštansku banku i Croatia banku) vlasti ne bi smjele zaboraviti – da bi se napravio novi veliki porezni trošak kroz neprudencijalno kreditiranje neodrživih i politički utjecajnih poduzeća od strane novih državnih banaka. U svakom slučaju, država već posjeduje jednu razvojnu banku (Hrvatsku banku za obnovu i razvoj – HBOR) a također osigurava zajmove za mala i srednja poduzeća i male obrtnike kroz programe koje vodi HBOR i Ministarstvo za obrt, malo i srednje poduzetništvo.

118 Jutarnji list, 6. veljače 2002.

E. PROMICANJE PRIVATIZACIJE

5.98 Prema Hrvatskom fondu za privatizaciju (HFP), samo 178 trgovačkih društava je i dalje u većinskom državnom vlasništvu (Tablica 5.11) od listopada 2002. Međutim, mnoga od tih društava stvaraju gubitke i visoko su zadužena. U toj grupi su: pet brodogradilišta, devet agro-kombinata, i veliki broj hotela. U mnogo slučajeva BRA je najveći vjerovnik većine poduzeća u državnom vlasništvu. Osim toga, postoji 726 poduzeća u kojima država drži uloge od 25 posto ili manje i 187 poduzeća gdje država ima 25 ili 50 posto dionica. U veljači 2001., Vlada je usvojila program privatizacije dionica Fonda za privatizaciju, koji je sažeto prikazan u Tablici 5.12.

5.99 Premda privatizacijski plan predviđa 10 modela privatizacije, samo su dva u praksi široko primijenjena: aukcije na burzama i prodaja javnom ponudom. Dionice prodane na aukcijama na burzi prodavane su u paketu čija veličina ovisi o dinamici kojom HFP prikuplja odobrenje za prodaju od različitih državnih institucija koje imaju dionice i za koje HFP upravlja dionicama. Tijekom 2001. i prvih devet mjeseci 2002., 754 paketa dionica prodano je na dvjema burzama. Tijekom istog razdoblja 23 trgovačka društva prodana su kupcima direktno javnom ponudom.

Tablica 5.11 – Preostali portfelj HFP-u, rujan 2002. (u kunama)

Sektor Broj poduzeća Vrijednost portfelja

Poljoprivreda i ribarstvo 103 1,994,316,730 Industrija i rudarstvo 366 9,626,068,642 Graditeljstvo 102 376,898,671 Trgovina na veliko i malo 189 667,987,186 Ugostiteljstvo 148 4,840,492,991 Transport, skladištenje i komunikacije 54 2,347,888,081 Financijsko posredovanje 1 356,745,640 Nekretnine, iznajmljivanje 89 1,902,468,581 Ostalo 39 62,863,774 UKUPNO 1,091 22,175,730,296

Izvor: HFP, Analiza državnog portfelja s pregledom rezultata privatizacije, listopad 2002., str. 4

Tablica 5.12 - Program HFP-u za prodaju državnih dionica

Broj poduzeća

Metoda za diversifikaciju vlasništva državnih dionica

U većinskom državnom vlasništvu

Državne dionice-

manje od 25 posto

Državne dionice: 25 do 50 posto

A. Aukcije na burzama 18 281 78 B. Donacije žrtvama rata 15 1 C. Dionice za potraživanja restitucije 80 339 93 D. Prodaja tenderom 50 21 4 E. Početna javna ponuda 12 221 14 F. Prodaja uz savjetnike 21 0 1 G. Prodaja uz popust malim dioničarima 19 0 2 H. Dioničarstvo zaposlenika (ESOP) 11 2 3 I. Stečaj 19 5 9 J. Pretvaranje potraživanja u udio u vlasničkom kapitalu

1 5 1

Broj poduzeća u svakoj kategoriji 142 740 163

5.100 U prošlosti, kao i kod drugih zemalja bivše Jugoslavije, gdje su prije tranzicije poduzeća bila uglavnom u društvenom vlasništvu119, proces privatizacije koji je poduzela Hrvatska dao je golemu prednost kupnje većinskog paketa dionica menadžerima i zaposlenicima. Takav model privatizacije nije bio poticajan za restrukturiranje poduzeća, ili za strane investitore. Dominacija tih velikih poduzeća u nekonkurentnom okruženju obeshrabrila je također pojavu malih i srednjih poduzeća. Drugi nepovoljan učinak privatizacijske strategije bio je slabo korištenje tržišta kapitala za prodaju državne imovine.

5.101 Velika poduzeća, s vlasnicima zaposlenicima, kao što su privatizirani agro-kombinati, mogla su mobilizirati jaku političku potporu protiv svake ponude za preuzimanjem od strane strateškog investitora. U slučaju privatiziranih agro-kombinata, konkurentsko tržište za korporativnu kontrolu posebice je važno, jer je malo vjerojatno da sadašnji vlasnici poduzmu potrebno restrukturiranje, uključujući otpuštanje zaposlenih, zatvaranje djelatnosti koje stvaraju gubitke, i odvajanje u odvojena društva, od kojih se svako bavi jednom osnovnom djelatnošću. Neka državna poduzeća i dalje traže i imaju povlaštenu ulogu, premda generiraju velike gubitke, izbjegavaju proračunska ograničenja i stečajne postupke. Povlašteni status uključuje programe konsolidacije za agro-kombinate i programe sanacije za brodogradilišta.

5.102 Strategija privatizacije Republike Hrvatske ima i prednosti i slabosti. Slabosti proizlaze poglavito iz trajnog pritiska za restrukturiranjem prije privatizacije, što je praktički garancija za nove gubitke. Prednosti proizlaze uglavnom iz privatizacije komunalnih poduzeća, banaka, osiguravajućih društava koja su cilj strateških investitora i koja namjeravaju bolje iskoristiti domaće tržište kapitala, jačajući na taj način njegov razvoj.

5.103 Prema HFP-u, mnoga poduzeća koja stvaraju gubitke morat će se privatizirati prije nego se ponude na prodaju strateškim investitorima. U međuvremenu, gubici i neplaćena potraživanja se gomilaju. Alternativa privatizaciji imovine nekih od tih poduzeća kroz stečajni postupak zaslužuje ozbiljno razmatranje. U slučaju željezare Sisak, stečajnom upravitelju trebalo je samo šest mjeseci za prijenos vlasništva imovine na stranog strateškog investitora. No, ako ne dođe do velikog povećanja kapaciteta sudova za rješavanje stečajnih postupaka, dok se ne riješi konačno vlasništvo imovine većine državnih poduzeća, sama imovina bit će potpuno deprecirana.

5.104 Pozitivno je što je Vlada RH agresivno krenula u privatizaciju komunalnih poduzeća i INA-e. Odobrila je planove u ožujku 2002. za prodaju 25 posto plus 1 dionica INA-inog matičnog društva strateškom investitoru tijekom godine. Rezultat može biti emisija vrijednosnih papira od barem daljnjih 15 posto na Zagrebačkoj burzi. Država želi zadržati vlasništvo od najmanje 25 posto plus 1 dionica dok Hrvatska ne uđe u EU. Privatizacija bi također trebala uključiti prodaju najmanje 15 posto dionica INA-e javnom ponudom hrvatskim građanima i društvima, kao i

119 Vidi Slovenija: Economic Transformation and EU Accession, Svjetska banka, 1999., VI. poglavlje, za opis poduzeća u društvenom vlasništvu.

stranim investitorima. Osim toga, kao i kod prijenosa dionica predloženih za HEP, do 7 posto dionica trebalo bi prodati sadašnjim i bivšim zaposlenicima društava u sklopu grupe INA, a 7 posto trebalo bi prenijeti bez naknade na veterane domovinskog rata i članove njihovih obitelji. Jedan dio dionica uzeo bi se za naknadu bivšim vlasnicima. I konačno, postoje planovi da se potraže strateški partneri za prodaju ili zamjenu preostalih dionica, a odluka ovisi o Vladi i podliježe odobrenju Sabora.

Preporuke

5.105 Napredak u programu privatizacije značajno bi pridonio restrukturiranju poduzeća i gospodarskom rastu u Hrvatskoj. Sljedeći prijedlozi pomoći će da se restrukturiranje ubrza i poboljša efektivnost privatizacije:

• Revidirati transakcije privatizacije gdje je bilo prijevara, kako bi se osiguralo da se buduće transakcije obave legalno i čisto, te uspostaviti učinkovito praćenje. Pozitivan korak u tom smjeru, koji pokazuje povećani interes za taj problem, označilo je osnivanje Vijeća za korporativno upravljanje u sklopu Hrvatske udruge poslodavaca, u jesen 2000. Ta konzultativna radna grupa uključena je u pripremu nove legislative u tom području. Vijeće je također usvojilo prvi hrvatski kodeks o korporativnom upravljanju 2001.

• Jačanje korporativnog upravljanja i kontrola poslovne uspješnosti poduzeća kroz davanje ovlasti ključnim institucijama tržišta kapitala, te usvajanje ključnih načela korporativnog ponašanja temeljeno na dobrim poslovnim običajima i pravilima zemalja EU-a, kao i načela i kodeksa o korporativnom upravljanju OECD-a.. Te bi se reforme morale striktno primjenjivati na poduzeća u državnom vlasništvu i privatizirane tvrtke.

• Napuštanje prakse spašavanja poduzeća na račun poreznih obveznika subvencijama iz proračuna, otpisivanjem dugova državi, poreznim olakšicama, izuzećima od plaćanja doprinosa za zdravstveno i mirovinsko osiguranje, i drugim oblicima ponašanja koji korporativnu upravu oslobađaju odgovornosti;

• Pojednostavljenje regulative za izlaz trgovačkog društva s tržišta (likvidacija i stečaj) u slučaju gubitaka; to se može postići kroz strožu provedbu i izmjene i dopune Zakona o stečaju koji je na snazi, kako bi se osnažili kapaciteti, ovlasti i efikasnost stečajnih sudova;

• Paralelna reforma pravosuđa, odlučno sankcioniranje korupcije, kršenja vlasničkih prava i drugih normi u procesu privatizacije, jačanje poslovne i profesionalne etike, veća transparentnost rada i odgovornost državne uprave;

• Davanje prioriteta strateškim investitorima koji će unijeti organizacijski, marketinški i tehnološki know-how kao i svjež kapital u proces privatizacije;

• Svođenje na minimum restrukturiranja prije privatizacije – država uostalom zna manje o tome kako se to radi;

• Širenje mogućnosti koje proizlaze iz privatizacije državnih poduzeća i poticanje uvrštavanja tih društava kroz javnu ponudu manjinskih udjela.

6. JAČANJE PRAVNOG I REGULATORNOG OKVIRA ZA UČINKOVITA TRŽIŠTA RADA

6.1. Integriranje Hrvatske u europska tržišta stvorit će snažne konkurentske pritiske u poduzetničkom sektoru. Proces prilagodbe koji iz toga proizlazi može imati za posljedicu vrlo veliku preraspodjelu radne snage između sektora i unutar njih, kao i promjene u kvalifikacijama potrebnim za različita zanimanja, od industrijskih i uredskih radnika sve do osoba koje obavljaju profesionalnu djelatnost, državnih službenika i poduzetnika. To će neizbježno zahtijevati zatvaranje nekih radnih mjesta i otvaranje novih. U tom okružju, neučinkovita tržišta rada – to jest, institucionalne krutosti i kvalifikacijske nepodudarnosti koje ne dopuštaju neometanu preraspodjelu radne snage iz gubitaških u produktivnije i profitabilnije tvrtke – mogu prouzročiti visoku i postojanu nezaposlenost. Radnici bez odgovarajućih kvalifikacija, osobito oni bez sposobnosti stjecanja potrebnih kvalifikacija, neće samo proširiti krug dugoročno nezaposlenih, već će i ograničiti potencijal za restrukturiranje poduzeća i rast potican inovativnošću. Strategija obrazovanja stoga je sastavni dio socijalne strategije i strategije rasta. 6.2. Suprotno tim potrebama, hrvatsko gospodarstvo karakterizira visoka nezaposlenost i ograničeni protok radnih mjesta. Dinamika otvaranja novih radnih mjesta u Hrvatskoj je spora zbog određenog broja čimbenika, uključujući i kruto tržište rada. Izuzetno strogi propisi o zaštiti zaposlenja koji ograničavaju fluktuaciju radnih mjesta i razmjerno visoki jedinični troškovi rada koji destimuliraju zapošljavanje i ulaganje samo su neki od ključnih primjera krutosti na tržištu rada. Visoki jedinični troškovi rada odražavaju jaku pregovaračku snagu onih koji su "unutra" – radnika sa zaštićenim radnim mjestima – i pretežnost pregovaranja na razini industrijskih grana, što proizvodi pritiske na plaće. Prema tome, brže otvaranje novih radnih mjesta, potrebno kako bi se smanjila nezaposlenost, zahtijeva liberalizaciju tržišta rada s ciljem snižavanja troškova zapošljavanja i otpuštanja. Jasno je da to mora biti nadopunjeno svim onim reformama koje će olakšati restrukturiranje poduzeća, otvaranje novih radnih mjesta i financiranje novog ulaganja. 6.3. Drugi stup predložene strategije rasta je potreba nadograđivanja obrazovnih standarda, kao i tehnoloških i organizacijskih standarda koji će hrvatskim tvrtkama omogućiti natjecanje na europskim tržištima. To zahtijeva preispitivanje uloge države u obrazovanju. S obzirom na narav nedostataka obrazovanja u odnosu na zahtjeve tržišta rada, jasno je kako država ima ulogu financiranja, regulatornu ulogu i ulogu pružanja informacija. Ako se pretpostavi da sve razine obrazovanja proizvode određene pozitivne vanjske učinke na zajednicu, država ima ulogu financiranja na svim razinama. Međutim, bez obzira na razinu, nema teorijskog razloga financirati obrazovanje za sve obitelji – već samo za one kojima bi obveza plaćanja smanjila njihovu mogućnost za obrazovanjem ispod društveno poželjne razine. Država ima regulatornu ulogu kako bi osigurala da pružatelji usluga, bilo da se radi o državi, lokalnoj zajednici ili privatnim pružateljima, zadovoljavaju određene standarde, kao što su standardi sigurnosti, kvalitete i snošljivosti. Ona zatim ima i ulogu pružanja

informacija, pomoću koje pomaže potrošačima učiniti informirani odabir između alternativnih pružatelja, pomaže pružateljima usluga da poboljšaju svoj rad, te stvara osnovu da pružatelji usluga polažu račune za kvalitetu izvedbe. Sveukupna vladina strategija zahtijeva pomak od sustava obrazovanja, izobrazbe i istraživanja kojeg pokreće ponuda prema onom kojeg pokreće potražnja. To podrazumijeva da sustav obrazovanja i izobrazbe bude manje usredotočen na institucije, već da to više bude mreža mogućnosti učenja dostupna pojedincima svih dobi. Ovo pak zahtijeva da se sveučilištima pruži veća fleksibilnost kako bi se mogla prilagoditi promjenama. 6.4. Vlada bi osim toga trebala imati ključnu ulogu i u istraživanju i razvoju. Pojedinačna poduzeća možda nemaju poticaja ulagati u temeljno istraživanje jer regulatorni okvir ulagaču ne dopušta uživati sve koristi iz njega. Dakle, država bi svoja izravna ulaganja u istraživanje i razvoj trebala usredotočiti na temeljna istraživanja. Druga ključna istraživačko-razvojna uloga države je poduzećima osigurati pozitivno institucionalno okruženje za ulaganje u istraživanja i razvoj. Potrebno je napraviti ocjenu korporativnih prepreka ulaganju u istraživanje i razvoj. Takvom bi se ocjenom trebala odrediti ona Vladina djelovanja koja mogu stvoriti pozitivno institucionalno okruženje – npr. pojednostavljenje postupka prijave patenta, zaštita patenta, zaštita prava intelektualnog vlasništva odnosno korištenje porezne politike kako bi se za tvrtke stvorili fiskalni poticaji za ulaganje u istraživanje i razvoj. 6.5. Ovo poglavlje prvo daje pregled kretanja na tržištu rada, usredotočujući se na tromost hrvatskog tržišta rada i čimbenike koji priječe zatvaranje nekih radnih mjesta i otvaranje novih. U njemu se potom ocjenjuju pravna i institucionalna pitanja koja se tiču fleksibilnosti tržišta rada; ono se usredotočuje na reforme zakona o radu u Hrvatskoj, uključujući i one koje bi bile potrebne radi prihvaćanja acquis communautairea. Ostatak poglavlja posvećen je obrazovnoj strategiji.

A. TRŽIŠTE RADA

Opći podaci

6.6. Sa stopom nezaposlenosti od 15,2 posto120 - 56,7 posto nezaposlenih dulje od jedne godine – i stopom sudjelovanja radne snage od 50,9 posto, Hrvatska ima jedan od najnižih omjera broja zaposlenih prema broju stanovnika: u Hrvatskoj je samo 43,1 posto radno sposobnog stanovništva (u dobi od 15 ili više godina) zaposleno. To podrazumijeva nisku razinu korištenja radnih resursa i dovodi do niže razine proizvodnje i gospodarskog blagostanja. Postupni porast broja (registriranih) nezaposlenih započeo je 1996. kad je priljev novih nezaposlenih počeo premašivati odljev iz nezaposlenosti – i ubrzao se nakon 1998. (Slika 6.1.).121 120 Postoji nesklad između podataka o nezaposlenosti koji dolaze iz evidencije nezaposlenih i onih iz Ankete o radnoj snazi. Čak 42,3 posto svih osoba koje su prijavljene na Zavod za zapošljavanje nisu nezaposlene prema MOR-ovoj (Međunarodna organizacija rada – International Labor Organization) definiciji nezaposlenosti. Ili imaju zaposlenje (u neformalnom sektoru), ili ne traže aktivno posao ili nisu raspoloživi za rad. Stvarno nezaposleni se u pravilu prijavljuju na Zavod za zapošljavanje; samo se 14,4 posto tražitelja zaposlenja ne prijavljuje, a ta skupina vjerojatno obuhvaća uglavnom one osobe čija je nezaposlenost još uvijek kratkotrajna ili prolazna. Prema tome, neto učinak je takav da podaci iz evidencija nezaposlenih značajno precjenjuju razinu nezaposlenosti (za gotovo 50 posto). 121 Podaci korišteni za izračunavanje stope nezaposlenosti (iskazani dohodak iz Ankete o radnoj snazi (ARS), koja primjenjuje standardnu MOR-ovu definiciju nezaposlenosti. Podaci o dinamici nezaposlenosti (Slika 6.1.) potječu iz evidencije nezaposlenosti i nisu usporedivi s podacima iz ARS-a. Opis oba izvora podataka o nezaposlenosti nalazi se u Okviru 1.

Slika 6.1. – Kretanje registrirane nezaposlenosti, 1992.-2002.

6.7. Nizak omjer broja zaposlenih prema broju stanovnika – ključni pokazatelj učinkovitosti tržišta rada – posljedica je ključnih čimbenika po kojima se Hrvatska razlikuje od prosječne zemlje OECD-a. To je iznimno visoka nezaposlenost mladeži (36,6 posto), niska stopa sudjelovanja u radnoj snazi mladih osoba (u dobi od 15 do 24 godine), te relativno niska stopa sudjelovanja u radnoj snazi muškaraca u najproduktivnijim godinama (u dobi od 25 do 49 godina) i starijih osoba (u dobi od 50 i više godina). Sveukupno nisko sudjelovanje u radnoj snazi odražava slabe mogućnosti zaposlenja i povezano je s takozvanim učinkom "obeshrabrenog radnika" – to jest, radnici prekidaju svoju potragu za zaposlenjem, jer su se njihovi prethodni pokušaju pronalaska posla pokazali uzaludnima. 6.8. Te značajke tržišta rada sasvim su tipične i za druga tranzicijska gospodarstva s nefleksibilnim tržištima rada. U isto vrijeme, one su u oštroj opreci sa značajkama koje prevladavaju u tranzicijskim gospodarstvima s fleksibilnijim tržištima rada, kao što su Mađarska ili Estonija.

6.9. Nizak omjer broja zaposlenih prema broju stanovnika u Hrvatskoj je – kao i u mnogim zemljama SIE - posljedica načina prilagodbe tržišta rada brojnim "šokovima" ponude i potražnje u kojima je glavni nalet prilagodbe podnosila zaposlenost, a ne plaće. Zaposlenost je pala, dok su – nakon što je proizvodnja ponovno porasla – plaće uglavnom pratile povećanje produktivnosti. Od 1995. zaposlenost je pala za nekoliko postotaka, dok su realne plaće porasle za oko jednu trećinu, prateći produktivnost (u industriji). Za većinu postignuća u pogledu produktivnosti bilo je zaslužno otpuštanje. Za mnoge tvrtke, a posebno za one privatizirane, smanjenje broja zaposlenih postalo je preduvjet preživljavanja u konkurentnijem okružju. Kako bismo ilustrirali taj proces, napominjemo da se prosječna veličina tvrtke tijekom tranzicije u Hrvatskoj gotovo upola smanjila, s padom od preko 22 zaposlenika 1993. godine na oko 12 zaposlenika 2000. godine. Otpuštanje je dovelo do povećanja produktivnosti i nižih troškova, ali je – s obzirom na ograničeno otvaranje novih radnih mjesta – pridonijelo i nezaposlenosti.

0 50

100 150 200 250 300 350 400 450

1992

1993

19

94

1995

19

96

1997

19

98

1999

20

00

2001

20

02

Izvor: Hrvatski zavod za zapošljavanje

'000

NezaposlenostPriljevOdljev

6.10. Restrukturiranje poduzeća prouzročilo je ubrzani priljev novih nezaposlenih, a taj proces je u Hrvatskoj započeo sredinom 90-ih (Tablica 6.1.). To se odrazilo na sve veći udio otpuštenih radnika među nezaposlenima i, usporedno s time, na sve manji udio radnika s prethodnim iskustvom na tržištu rada (čiji je udio u broju nezaposlenih bio nesrazmjerno velik u ranoj fazi tranzicije u Hrvatskoj). Istovremeno se usporio odljev iz nezaposlenosti, uključujući i odljev prema zaposlenju, i trenutno je manji od priljeva u nezaposlenost. Na primjer, 2001. godine na Zavodu za zapošljavanje bilo je čak 74.000 novoprijavljenih osoba, dok je iz evidencije brisano 70.000, od kojih je manje od 40.000 njih navodno pronašlo zaposlenje. Kako je višak priljeva u nezaposlenost nad odljevom iz nezaposlenosti bio postojan, to je dovelo do postupnog nagomilavanja broja nezaposlenih – od 240.000 godine 1995. do 410.000 početkom 2002. Tablica 6.1. Registrirani nezaposleni, 1992.-2002. 1992. 1993. 1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. Broj nezaposlenih ('000) 266,6 250,8 243,3 240,6 261 277,7 287,8 321,9 357,9 380,2 389,7 Postotak u broju nezaposlenih Žene 53,0 55,2 53,6 51,6 49,7 49,4 51,9 52,5 52,7 53,5 54,6 Bez iskustva na tržištu rada 29,8 32,0 34,2 35,1 33,6 32,2 31,4 29,4 28,2 27,4 25,9 Korisnici novčane naknade 22,1 10,1 12,5 15,0 20,3 19,9 15,6 16,9 17,7 18,5 20,7 Priljev (novoprijavljeni) 66,9 64,1 77,2 73,6 77,9 78,9 76,9 77,4 73,2 73,9 66,5 Odljev 75,3 71,3 76,6 73,0 70,2 72,5 71,5 65,2 62,9 69,5 73,9 pronašli zaposlenje 30,0 29,1 35,2 31,5 35,7 36,7 38,0 32,8 33,0 38,8 42,5 brisani iz evidencije 45,3 42,1 41,4 41,4 34,5 35,8 33,6 32,4 29,9 30,8 31,4 Omjer broja nezaposlenih prema broju slobodnih radnih mjesta 2,0 1,8 1,6 1,9 2,1 2,2 2,2 2,4 2,4 1,9 2,2 Izvor: Mjesečni statistički bilten 12/2002, Hrvatski zavod za zapošljavanje, Izračuni autora. 6.11. Razmjerno malo nezaposlenih prima novčanu naknadu. Stopa obuhvaćenosti naknadom od sredine 90.-ih iznosi ispod 20 posto. Zamjenska stopa naknade (tj. omjer između naknade i plaće) je niska, budući da novčana naknada iznosi samo oko jedne četvrtine prosječne plaće. Svi ti čimbenici – niska zamjenska stopa, razmjerno kratko trajanje prava na naknadu i ograničena obuhvaćenost – podrazumijevaju da su demotivirajući čimbenici za nabavljanje radne snage skromni, pa stoga nije vjerojatno da će sustav novčane naknada imati veliki utjecaj na razinu nezaposlenosti u Hrvatskoj. Što je važnije, mala obuhvaćenost naknadom podrazumijeva da je uloga postojećih demotivirajućih čimbenika za nabavljanje radne snage ograničena jer je malo ljudi njima pogođeno. 6.12. Iznenađuje da se u proteklom razdoblju omjer između broja nezaposlenih i broja slobodnih radnih mjesta (engl. U/V ratio) ponešto popravio i iznosi prilično povoljnih 1,9 (znači da na jedno slobodno radno mjesto dolazi manje od dvije nezaposlene osobe). Razmjerno veliki broj slobodnih radnih mjesta ukazuje na to da nezaposlenost u Hrvatskoj ima strukturnu komponentu. Na primjer, nepopunjena radna mjesta vjerojatno ukazuju na to da nezaposlene osobe imaju različite kvalifikacije od onih koje se traže za slobodna radna mjesta. Međutim, potrebni su bolji podaci i daljnja istraživanja kako bi se utvrdilo u kojem je opsegu nezaposlenost u Hrvatskoj strukturnog karaktera.

6.13. U učinkovitom gospodarstvu s fleksibilnim tržištem rada, otvaranje radnih mjesta ide paralelno sa zatvaranjem postojećih radnih mjesta tako da nove tvrtke koje su u ekspanziji apsorbiraju radnu snagu otpuštenu iz starih poduzeća čija je poslovna aktivnost u opadanju. Stoga je važno pitanje što ograničava potencijal otvaranja novih radnih mjesta u hrvatskom gospodarstvu. Zašto hrvatsko gospodarstvo ne stvara dostatan broj radnih mjesta koji bi ublažio negativan utjecaj restrukturiranja poduzeća? Izazov otvaranja novih radnih mjesta 6.14. Pad zaposlenosti i rast nezaposlenosti znači da se u Hrvatskoj manje radnih mjesta otvara nego što ih se zatvara. Izvor problema zaposlenosti u Hrvatskoj nije veliki broj zatvorenih radnih mjesta, već mali broj novih radnih mjesta (Tablica 6.2.). Stopa otvaranja novih radnih mjesta u Hrvatskoj je samo 3,5 posto u usporedbi s gotovo 10 posto u Litvi ili 7 posto u Bugarskoj. To znači da se u Hrvatskoj otvara dvostruko manje radnih mjesta (u odnosu na zaposlenost) nego u dinamičnijim tranzicijskim gospodarstvima. Drugim riječima, Hrvatska treba barem udvostručiti svoju stopu otvaranja novih radnih mjesta kako bi postigla stupanj restrukturiranja sličan onome u drugim tranzicijskim i tržišnim gospodarstvima. Stopa zatvaranja radnih mjesta u Hrvatskoj znatno je niža od stope u drugim tranzicijskim gospodarstvima, a niža je čak i od stope u zrelim tržišnim gospodarstvima kao što je njemačko i francusko. Unatoč veoma niskoj stopi zatvaranja radnih mjesta, u Hrvatskoj je zaposlenost pala, jer je stopa otvaranja novih radnih mjesta još niža. Ključ za smanjenje nezaposlenosti stoga nije štititi stara radna mjesta, već poticati otvaranje novih. Tablica 6.2. Otvaranje i zatvaranje radnih mjesta: Hrvatska u usporedbi s nekim odabranim zemljama (u % ukupne zaposlenosti)

Hrvatska Bugarska Litva Poljska Francuska Njemačka

2001. 2000. 1998.-99. 1998.-99. 1984.-91. 1983.-90. Otvaranje radnih mjesta 3,5 6,8 9,7 5,3 6,6 6,5 Zatvaranje radnih mjesta 4,9 10,8 10,7 10,1 6,3 5,6 Rast zaposlenosti a) -1,4 -4,1 -0,9 -4,8 0,3 0,9 Fluktuacija radnih mjesta 8,4 17,6 20,4 15,4 12,9 12,1 Preraspodjela radnih mjesta 7,0 13,5 19,4 10,5 12,6 11,2 a) Stopa rasta zaposlenosti odnosi se na uzorak i ne mora nužno biti u skladu s ukupnim promjenama zaposlenosti Napomena: Odnosi se samo na poduzeća koja su nastavila postojati (tj. otvaranje i zatvaranje poduzeća nije uključeno). Izvor: Hrvatska: Državni zavod za statistiku, Izračuni autora. Bugarska: Rutkowski (2002b) Litva: Rutkowski (2002a) Poljska: Rutkowski (2001) Zemlje OECD-a: OECD (1996)

6.15. Zašto se otvara razmjerno malo novih radnih mjesta? Najizravniji odgovor na ovo pitanje pronalazi se u vidu prepreka ulasku novih tvrtki i prepreka širenju zaposlenosti u postojećim tvrtkama. Ako krenemo unatrag tragom tih prepreka doći

ćemo do nepovoljne klime za ulaganja, krutosti tržišta rada, visokih troškova rada i nefleksibilne strukture plaća. Osim toga, nova se otvorena radna mjesta po svojim istaknutim značajkama vjerojatno razlikuju od starih zatvorenih. To može prijelaz sa starih na novih radnih mjesta učiniti skupim i pridonijeti strukturnoj nezaposlenosti zbog kvalifikacijske i prostorne nepodudarnosti. 6.16. Otvaranjem novih poduzeća stvori se otprilike jedna trećina novih radnih mjesta u gospodarstvu, što je pojava koja se redovito primjećuje u određenom broju tranzicijskih gospodarstava, kao što su bugarsko, litvansko i poljsko (Rutkowski 2001b, 2002a, 2002b). Istovremeno je gustoća tvrtki u tranzicijskim manja nego u zrelim tržišnim gospodarstvima. Dakle, glavni izazov tranzicije je ohrabriti ulazak tvrtki kako bi se povećala njihova gustoća, pa prema tome i broj raspoloživih radnih mjesta. To podrazumijeva jednu važnu strukturalnu promjenu: prijelaz s razmjerno malog broja velikih tvrtki (u javnom vlasništvu) na puno veći broj manjih, privatnih tvrtki. Ovaj proces rasta broja malih privatnih tvrtki u Hrvatskoj već je u tijeku. Popraćen je zatvaranjem neučinkovitih tvrtki, posebno nakon 1997. Posljedica toga je nepostojani rast ukupnog broja tvrtki. Stopa rasta novih poduzeća nije bila dostatna da ublaži smanjenje zaposlenosti do kojeg je dolazilo u postojećim tvrtkama. U drugim tranzicijskim gospodarstvima proces osnivanja novih tvrtki bio je puno dinamičniji nego u Hrvatskoj. Na primjer, u Poljskoj se u razdoblju od 1995. do 2000. broj tvrtki povećao za nekih 80 posto što podrazumijeva prosječni godišnji rast od skoro 13 posto, dakle, puno viši nego u Hrvatskoj. 6.17. Iako je udio malih poduzeća u zaposlenosti u Hrvatskoj porastao, on je još uvijek razmjerno malen. Mala poduzeća (s manje od 50 zaposlenih radnika) koja predstavljaju "novi sektor" u ukupnoj zaposlenosti sudjeluju s oko 46 posto. To znači da novi sektor u Hrvatskoj još uvijek nije razvijen, što ima važne implikacije za gospodarski rast i rast zaposlenosti. Kako je primijećeno u dokumentu World Bank (2002), "[...] čini se kako postoji prag – od oko 40 posto za udio malih poduzeća u zaposlenosti i dodanoj vrijednosti – ispod kojeg gospodarstva ne dobivaju uzlet u smislu rasta." (str. 40). Hrvatska je jedva prešla taj prag i zaostaje za vodećim zemljama koje provode reforme, u kojima je udio zaposlenosti u malim poduzećima preko 50 posto. To znači da novi sektor – koji se sastoji od malih privatnih tvrtki – treba rasti dalje i brže kako bi potaknuo potencijal otvaranja novih radnih mjesta u hrvatskom gospodarstvu. 6.18. Ekonomski troškovi slabog protoka (fluktuacije) radnih mjesta mogu biti značajni. Ograničena fluktuacija radnih mjesta (koju čini zbroj otvorenih i zatvorenih radnih mjesta) podrazumijeva da postoje ograničeni dobici s obzirom na učinkovitost povezani s preraspodjelom radnih mjesta iz manje produktivnih u produktivnije svrhe. Mala fluktuacija radnih mjesta podrazumijeva i manje restrukturiranja poduzeća i manje s tim povezanih poboljšanja produktivnosti. U Hrvatskoj se godišnje samo 7 posto od ukupnog broja radnih mjesta preraspodijeli iz poduzeća koja se smanjuju u poduzeća koja se šire. To je znatno manje nego u tranzicijskim gospodarstvima koja se restrukturiraju, te manje nego u zrelim tržišnim gospodarstvima. Na primjer, stopa preraspodjele radnih mjesta u Litvi iznosi više od 19 posto, a u Bugarskoj blizu 14 posto. 6.19. Ukratko, u Hrvatskoj se zatvara malo radnih mjesta, ali se isto tako malo radnih mjesta i otvara, što nije nepovezano. Ova ograničena fluktuacija radnih mjesta

podrazumijeva sporiju preraspodjelu resursa, uključujući i radnu snagu, iz manje produktivnih prema produktivnijim svrhama. Trošak zakašnjelog restrukturiranja je niži od inače mogućeg rasta produktivnosti i dugoročne proizvodnje. 6.20. Iako je u Hrvatskoj ukupna stopa fluktuacije radnih mjesta niska, postoje neki sektori gospodarstva koji su dinamičniji od drugih. Prije svega, male tvrtke i privatne tvrtke otvaraju – a isto tako i zatvaraju – više radnih mjesta nego velike tvrtke i tvrtke u državnom vlasništvu (Rutkowski, 2002). Stopa otvaranja novih radnih mjesta u privatnom sektoru od oko 6 posto gotovo je tri puta viša nego u sektoru poduzeća u državnom vlasništvu. Međutim, i stopa zatvaranja radnih mjesta u privatnom sektoru je puno viša (7 odnosno 2 posto). Pa čak su i dinamičniji segmenti hrvatskog gospodarstva daleko manje dinamični nego slični sektori u drugim dinamičnim tranzicijskim gospodarstvima. To znači da institucionalne prepreke otvaranju novih radnih mjesta prožimaju sve i da nisu ograničene na određene segmente gospodarstva (npr. sektor poduzeća u državnom vlasništvu). Dok se može reći kako sporoj dinamici restrukturiranja u poduzećima u državnom vlasništvu pridonosi čimbenik upravljanja, čini se kako restrukturiranje u privatnom sektoru priječe uglavnom institucije i propisi. Analiza na regionalnoj razini (Rutkowski, 2002) pokazuje kako je tržište rada tromo u čitavoj Hrvatskoj, tj. nema regija s visokom fluktuacijom radnih mjesta i velikom preraspodjelom radnih mjesta. Glavni je problem još uvijek mali broj novootvorenih radnih mjesta u čitavoj zemlji, a ne veliki broj zatvorenih radnih mjesta. S obzirom na dinamični potencijal privatnog sektora, najbolji način poticanja otvaranja novih radnih mjesta je dakle ukloniti institucionalna i regulatorna ograničenja njegovom razvoju. 6.21. Osim institucionalnih ograničenja koja bi mogla ometati otvaranje novih radnih mjesta i poduzeća, postoje dokazi (Rutkowski, 2002) kako glavni čimbenici koji pridonose rastu zaposlenosti u tvrtkama u Hrvatskoj uključuju visoku produktivnost i niske jedinične troškove rada, visoki intenzitet kapitala, te usmjerenost prema ulaganjima i izvozu. Ti nalazi imaju izravne implikacije za politiku. Politike koje promiču konkurentnost i na taj način prisiljavaju tvrtke da povećaju produktivnost, politike koje tvrtkama pomažu sniziti troškove (npr. putem nižih poreza), politike koje poboljšavaju pristup kreditima, olakšavaju ulaganja i izvoz, poticati će rast zaposlenosti. Ukratko, ključ za brže otvaranje novih radnih mjesta je bolja ulagačka klima.

Pravni i institucionalni čimbenici koji stoje iza tromog tržišta rada

6.22. O uvjetima za razvoj povoljnog poslovnog okruženja govorilo se u prethodnom poglavlju. Institucije tržišta rada i radno zakonodavstvo predstavljaju presudnu komponentu poslovnog okruženja. Kakav utjecaj na dinamiku tržišta rada imaju propisi o zaštiti zaposlenja? A kako troškovi rada, fleksibilnost plaća i nepodudarnosti kvalifikacija utječu na novo zapošljavanje? O tim ćemo pitanjima govoriti u nastavku teksta.

Strogi propisi o zaštiti zaposlenja

6.23. Hrvatska se nalazi među zemljama koje imaju najstrože propise o zaštiti zaposlenja u Europi i među zemljama OECD-a122. Otpuštanje viška radnika teško je i skupo zbog visokih proceduralnih i novčanih troškova otkaza. Ovakva velika krutost hrvatskog radnog zakonodavstva odražava se u visokoj vrijednosti kompozitnog indeksa strogosti propisa o zaštiti zaposlenja (EPL) koji je razvio OECD.123 Tablica 6.3. pokazuje kako su propisi o zaštiti zaposlenja stroži u Hrvatskoj nego u bilo kojem tranzicijskom gospodarstvu koje pristupa EU, te da su stroži i nego u praktički svim gospodarstvima EU-a i OECD-a. Vrijedno je napomenuti kako su propisi o zaštiti zaposlenja u Hrvatskoj puno stroži nego u zemljama za koje je karakteristična niska nezaposlenost i fleksibilno tržište rada, kao što su Mađarska, Danska, Irska, Nizozemska i Velika Britanija. Na primjer, sumarni EPL indeks je u Irskoj bio 1,1, u Mađarskoj 1,7, a u Hrvatskoj 3,6. To pokazuje kako stroga zaštita zaposlenja ne može spriječiti visoku nezaposlenost te kako, s druge strane, fleksibilnija tržišta rada to mogu. Tablica 6.3. Strogost propisa o zaštiti zaposlenja u Hrvatskoj i zemljama Srednje i Istočne Europe koje pristupaju EU (CEEEUAC)

Zemlja Strogost EPL-a

Stalno zaposlenje Privremeno zaposlenje Kolektivna otpuštanja Sumarni indeks

Hrvatska 2,8 3,9 5,0 3,6 Češka 2,8 0,5 4,3 2,1 Estonija 3,1 1,4 4,1 2,6 Mađarska 2,1 0,6 3,4 1,7 Poljska 2,2 1,0 3,9 2,0 Slovačka 2,6 1,4 4,4 2,4 Slovenija 3,4 2,4 4,8 3,5 CEEEUAC prosjek 2,7 1,2 4,1 2,4 EU prosjek 2,4 2,1 3,2 2,4 OECD prosjek 2 1,7 2,9 2,0 CEEEUAC minimum 2,1 0,5 3,4 1,7 EU minimum 0,8 0,3 2,1 0,9 OECD minimum 0,2 0,3 0,4 0,7

Izvori: OECD (1999), procjene Svjetske banke za Estoniju i Sloveniju, Biondić et al. (2002) za Hrvatsku. 6.24. Ukupno visoka razina EPL-a u Hrvatskoj odražava regulatorna ograničenja u tri osnovna područja: visoki proceduralni i novčani troškovi povezani s pojedinačnim otkazima, ograničenja privremenog zapošljavanja, te visoki troškovi kolektivnih otpuštanja. U sva su ova tri slučaja propisi u Hrvatskoj stroži nego u velikoj većini

122 O radnom zakonodavstvu u Hrvatskoj raspravlja se u sljedećem odjeljku. 123 Taj indeks je ponderirani prosjek 22 pokazatelja strogosti propisa o zaštiti zaposlenja u tri područja: (1) redovni ugovori (ponder 5/12), (2) privremeni ugovori (5/12) i (3) kolektivni otkazi (2/12). Redovni ugovori dijele se na (a) poteškoće u vezi s procedurom (1/3), (b) otkaz i otpremninu (1/3) i (c) teškoću otpuštanja (1/3). Privremeni ugovori uključuju (a) ugovore na određeno vrijeme (1/2) i (b) privremeno zapošljavanje posredstvom agencija (1/2). Indeks kolektivnih otkaza izravno se izračunava tako da se izračuna prosjek četiri pokazatelja koji se odnose na posebne zahtjeve i troškove vezane za kolektivne otkaze. Što je veća vrijednost sumarnog indeksa, to je strože zakonodavstvo o zaštiti zaposlenja. Metodologija izračuna indeksa opisana je u OECD (1999).

tranzicijskih gospodarstava, EU i OECD-u. Posebno se naglašava kako indeks kolektivnih otkaza – koji se mogu odnositi na samo pet radnika – u Hrvatskoj doseže maksimalnu apsolutnu vrijednost 5, što je više nego u svim zemljama SIE, dok je vrijednost indeksa strogosti privremenog zapošljavanja tri puta veća od prosjeka zemalja SIE navedenih u tablici. 6.25. Pojedinačni otkazi su skupi zbog dugih otkaznih rokova i visokih otpremnina. Konkretno, otkazni rok za radnike s 20 ili više godina radnog staža u Hrvatskoj je 6 mjeseci, u usporedbi s 3 mjeseca u Mađarskoj ili Poljskoj i 2 mjeseca u Irskoj ili Slovačkoj. Otpremnina se određuje u visini pola mjesečne plaće za svaku godinu staža, bez gornje granice, što je veoma velikodušno. Na primjer, hrvatski radnik s 20 godina staža imao bi pravo na otpremninu u visini od 10 mjesečnih plaća, dok bi njegov slovački, irski i mađarski kolega dobio dvije, 2,2 odnosno 5 mjesečnih plaća. Otpuštanje radnika može biti prilično skupo i zbog toga što sudovi tradicionalno pokazuju naklonost prema radnicima, što otežava dokazivanje lošeg obavljanja posla. Tako sudovi često nalažu vraćanje na radno mjesto i naknadu u visini neisplaćenih plaća (bez gornje granice). 6.26. Privremeno zapošljavanje (zapošljavanje na određeno vrijeme) je način zaobilaženja visokih troškova otkazivanja redovnih ugovora o radu. Međutim, zakon u Hrvatskoj ograničava njegovu primjenu, jer zahtijeva da se ugovori na određeno vrijeme sklapaju samo iznimno kad postoje valjani i važni razlozi.124 Nadalje, ukupno kumulativno trajanje privremenog zaposlenja ne smije premašiti tri godine, u odnosu na pet godina u Mađarskoj ili Estoniji. Još jedan način snižavanja troškova rada je zapošljavanje radne snage posredstvom agencija za privremeni rad. Takve agencije posluju u većini tranzicijskih zemalja i zemalja OECD-a, ali u Hrvatskoj ne postoje (zbog nepostojanja primjerenih propisa). Posljedica toga je razmjerno niska učestalost ugovora na određeno vrijeme u Hrvatskoj – 11 posto. Radi usporedbe, u Španjolskoj gdje su ugovori na određeno vrijeme uvedeni upravo radi povećanja fleksibilnosti i povećanog zapošljavanja, oni čine oko jednu trećinu svih ugovora (Dolado et al., 2002). Međutim, unatoč ograničenjima, čini se kako hrvatski poslodavci sve više koriste ugovore na određeno vrijeme. Prema nedavno provedenoj Anketi o radnoj snazi (2001.) učestalost ugovora na određeno vrijeme među novozaposlenim radnicima bila je 55 posto. 6.27. Ako je teško dati pojedinačne otkaze, dati kolektivne otkaze još je i teže, što znači da su otpuštanja zbog ekonomskih ili tehnoloških razloga veoma skupa. Jedan izvor tog problema nalazi se u preopširnoj definiciji viška radnika u Hrvatskoj, prema kojoj se u slučaju otkaza petorici ili više radnika u razdoblju od 6 mjeseci primjenjuju posebni propisi. To je puno šira definicija nego u EU, gdje se višak radnika definira ili kao 10 ili više radnika otpuštenih u razdoblju od mjesec dana, ili kao 20 ili više radnika otpuštenih u razdoblju od 3 mjeseca.125 Još jedan izvor visokih troškova kolektivnih otkaza nalazi se u strogim proceduralnim zahtjevima. Oni uključuju savjetovanje sa sindikatima o alternativama otpuštanju viška radnika, obavještavanje nadležne službe zapošljavanja i obvezu izrade Programa zbrinjavanja viška radnika radi ublažavanja učinaka otpuštanja. Ti zahtjevi podrazumijevaju i mogućnost još 124 Valjani razlozi uključuju sezonski rad, zamjenu privremeno odsutnog zaposlenika, posebne potrebe posla, itd. 125 Smjernica Europskog vijeća 98/59/EC. O usporedbi između zaštite zaposlenja u Hrvatskoj i normama EU-a vidi u Fuenzalida 2002.

jedne odgode prije nego se radnicima smije otkazati, koja u Hrvatskoj iznosi 90 dana, za razliku od drugih zemalja gdje iznosi od četiri do šest tjedana. Čini se kako su proceduralni troškovi kolektivnih otkaza posebno visoki za mala i srednja poduzeća koja imaju manje sredstava za poštivanje svih tih zahtjeva. 6.28. Strogi propisi o zaštiti zaposlenja i visoki troškovi otpuštanja pridonose i odgovorni su za promatrane ishode na tržištu rada, kao što su mali broj otvorenih radnih mjesta i zapošljavanja, dugotrajna razdoblja nezaposlenosti i niska stopa "bijega" iz nezaposlenosti, te koncentracija nezaposlenosti među skupinama radnika u nepovoljnom položaju.126 S jedne strane, strogi propisi o tržištu rada destimuliraju ulazak tvrtki (Scarpetta, 2002). S druge strane, visoki troškovi otpuštanja destimuliraju zapošljavanje jer poslodavci ograničavaju zapošljavanje osoblja kako bi izbjegli buduće troškove prilagodbe broja zaposlenih promjenama potražnje za proizvodima (OECD 1994). Prema tome, ograničeno zapošljavanje zrcalni je odraz ograničenog otpuštanja. Sprječavanjem zatvaranja radnih mjesta i otvaranja novih radnih mjesta, strogi EPL ograničava fluktuaciju radnih mjesta. Kao posljedica toga, i razdoblja zaposlenosti i razdoblja nezaposlenosti imaju tendenciju duljeg trajanja. Izgledi za bijeg iz nezaposlenosti stoga su manji nego na dinamičnom tržištu rada s visokom fluktuacijom radnih mjesta. U kombinaciji s učinkom obeshrabrenog radnika, to dovodi do nižeg omjera broja zaposlenih prema broju stanovnika, posebno među skupinama radnika u nepovoljnom položaju, kao što su mladi, žene i stariji radnici, i stoga do pod-iskorištenosti radnih resursa (OECD 1999).

Visoki troškovi rada

6.29. Visoke plaće koje se usklađuju prema produktivnosti predstavljaju još jednu potencijalnu prepreku novom zapošljavanju. U Hrvatskoj su plaće visoke, više nego u praktički svim drugim tranzicijskim gospodarstvima Srednje i Istočne Europe (Rutkowski, 2002.). Godine 2000. u Hrvatskoj je prosječni radnik u proizvodnji primao blizu 500 USD, što je za 50 do 100 posto više nego u najbližim konkurentima Hrvatske kao što su Češka (340 USD), Mađarska (310 USD) ili Slovačka (260 USD), a gotovo pet puta više nego u Bugarskoj ili Rumunjskoj (110 USD). Relativno visoke plaće ne nadomješta razmjerno veća produktivnost rada. Ako se kao mjera produktivnosti rada uzme BND po glavi stanovnika, pokazuje se kako su razlike u plaćama između Hrvatske i drugih tranzicijskih gospodarstava veće nego što su to razlike u produktivnosti (Tablica 6.4.).127 Drugim riječima, u odnosu na druge zemlje, plaće koje se usklađuju s produktivnošću u Hrvatskoj su visoke. Na primjer, plaće u industrijskoj proizvodnji u Sloveniji su za oko 60 posto više nego u Hrvatskoj, dok je produktivnost preko dva puta veća, što podrazumijeva da su unatoč višim plaćama jedinični troškovi rada u Sloveniji niži. Jednako tako, dok je produktivnost rada u Mađarskoj na sličnoj razini kao u Hrvatskoj, mađarske plaće su u prosjeku za jednu trećinu niže. 126 Opširno je dokumentirano kako cijenu krutosti tržišta rada i lošeg funkcioniranja tržišta rada nesrazmjerno snose ranjive skupine radnika kao što su mladi, žene i starije osobe. O najnovijim istraživanjima o odnosu između institucija tržišta rada i demografskim obrascima zapošljavanja vidi u Bertola et al. (2002). 127 Jasno je kako je BND po glavi stanovnika veoma gruba zamjena za industrijsku produktivnost (proizvodnja po radniku). Unatoč tome, s obzirom na korelaciju između BND po glavi stanovnika i produktivnosti između zemalja, čini se kako je prostor za veće pogreške u pogledu poretka zemalja po jediničnim troškovima rada ograničen.

6.30. Troškove rada čine ne samo radničke bruto plaće, već i doprinosi na plaće koje plaća poslodavac. Stopa doprinosa na plaće koje plaća poslodavac, od oko 18 posto, niža je Hrvatskoj nego u drugim tranzicijskim gospodarstvima zemalja SIE, a u stvari je niža i nego u većini zemalja EU-a. Ukupna stopa doprinosa u Hrvatskoj je 37,6. Radi usporedbe, stopa doprinosa u zemljama koje pristupaju EU kreće se od 33 posto u Estoniji do 50 posto u Slovačkoj. Prosječna stopa doprinosa na plaće u EU je 23,5 posto (Riboud et al., 2002). Niska stopa doprinosa na plaće u Hrvatskoj je pozitivan čimbenik, jer visoki doprinosi na plaće povećavaju trošak rada i stoga negativno utječu na potražnju za radnom snagom. Unatoč tome, razmjerno niska stopa doprinosa na plaće u Hrvatskoj ne nadoknađuje razmjerno visoke bruto plaće. Ukupni troškovi rada u Hrvatskoj još uvijek su veći nego većine njenih istočnoeuropskih konkurenata. Na primjer, troškovi rada u industrijskoj proizvodnji u Hrvatskoj su za oko 15 posto veći nego u Češkoj (čiji je BND po glavi stanovnika viši nego u Hrvatskoj), za 30 posto veći nego u Mađarskoj (otprilike isti BND po glavi stanovnika kao i Hrvatska), te za 50 posto veći nego u Slovačkoj (čiji je BND samo 20 posto niži nego u Hrvatskoj).

Tablica 6.4. Mjesečne bruto plaće u proizvodnji, 2000.

Bruto plaće

Naknade radnicima a)

BND po glavi stan. Bruto plaće BND po

glavi stan.

USD Hrvatska = 100 Bugarska 109 1520 22 33 Hrvatska 494 577,9 4620 100 100 Češka Republika 341 503,5 5250 69 114 Estonija 281 373,3 3580 57 77 Grčka 1432 .. 11960 290 259 Mađarska 312 449,7 4710 63 102 Irska 1804 .. 22660 365 490 Latvija 225 .. 2920 46 63 Litva 247 .. 2930 50 63 Poljska 457 605,3 4190 92 91 Portugal 679 .. 11120 138 241 Rumunjska 112 .. 1670 23 36 Slovačka 255 382,2 3700 52 80 Slovenija 793 1093,9 10050 160 218 Španjolska 1461 .. 15080 296 326 .. = Nema podataka a) Bruto plaće plus doprinosi na plaće Izvor: Plaće: Yearbook of Labor Statistics 2001, ILO Bruto nacionalni dohodak: World Bank Atlas, 2002 Tečaj: World Development Indicators, The World Bank, 2002.

6.31. Digresija. Doprinosi na plaće nisu dobra mjera "poreznog klina" između troškova rada koje ima poslodavac i neto plaće koja se isplaćuje zaposleniku. To je tako zbog činjenice da se doprinosi (npr. za socijalnu sigurnost) mogu prebaciti s poslodavaca na zaposlenike, a da se pritom ne utječe na troškove rada. Na primjer, dok su u Hrvatskoj doprinosi za socijalnu sigurnost koje plaća poslodavac relativno

niski, oni koje plaća zaposlenik su relativno visoki, zbog čega su bruto plaće visoke. U Hrvatskoj, "porezni klin" trenutno iznosi 41,3 posto ukupnih troškova rada (Tablica 6.5.), što je relativno nisko kako prema standardima EU-a, tako i prema standardima drugih tranzicijskih gospodarstava zemalja SIE. Na primjer, u zemljama SIE "porezni klin" se (2000. godine) kretao od 44,4 posto u Slovačkoj, preko 45,3 posto u Poljskoj, do 56,3 posto u Mađarskoj (OECD 2001). U EU se "porezni klin" kreće od 39,4 posto u Velikoj Britaniji do 67 posto u Belgiji, s time da (neponderirani) prosjek iznosi 52,7 posto.128 Relativno nizak "porezni klin" posljedica je svjesnog napora Vlade Republike Hrvatske koja je, prepoznavši važnost niskih troškova rada za konkurentnost Hrvatske i zaposlenost u njoj, "porezni klin" smanjila za značajnih 7 postotnih bodova u drugoj polovici 1990-ih.

Tablica 6.5. – Promjena strukture troškova rada 1995. 2000. 2002.c) 2003.

1.Bruto plaća zaposlenika 100 100 100 1002.Doprinos koji plaća poslodavaca) 21,78 16,98 17,92 17,2

2.1.Zdravstveno osiguranje 7 7 7 15,02.2.Profesionalna bolest 0 0 0,47 0,52.3.Mirovinsko osiguranje 12,75 8,75 8,75 0,02.4.Osiguranje od nezaposlenosti 0,85 0,85 1,7 1,72.5.Doprinos za vodoprivredu 0,8 0 0 0,02.6.Doprinos za gospodarsku komoru 0,38 0,38 0 0,0

3.Porezi i doprinosi koje plaća zaposlenika) 37,00 31,69 30,74 ..3.1.Zdravstveno osiguranje 7,0 9,0 9,0 0,03.2.Mirovinsko osiguranje 12,75 10,75 10,75 20,03.3.Doprinos za doplatak za djecu 2,2 0 0 0,03.4.Osiguranje od nezaposlenosti 0,85 0.85 0 0,03.5.Porez na dohodak (efektivno) 14,2 11,1 11,0 ..

4.Neto plaća (1) - (3) 63.00 68.31 69.26 ..5.Troškovi rada (1) + (2) 121,78 116,98 117,92 117,26."Porezni klin" b) [(5)-(4)]/(5)*100 48,27 41,60 41,26 ..

a) U postotku od bruto plaće zaposlenika, b) U postotku od troškova rada c) U studenom 2002.

Izvor: Ministarstvo financija; izračune izvršilo osoblje Banke.

6.32. Zašto su jedinični troškovi rada (koje predstavlja omjer između troškova rada i BND-a po glavi stanovnika) u Hrvatskoj visoki?129 S obzirom na to da je "porezni klin" umjeren, onda je neto plaća radnika primarni razlog jediničnih troškova rada. Mogući čimbenik koji stoji iza razmjerno visokih plaća je pritisak na plaće koji vrše oni koji su "unutra", to jest radnici sa sigurnim zaposlenjem koji stoga imaju snažan pregovarački položaj. Osim toga, pregovaranje na razini djelatnosti koje prevladava u Hrvatskoj (posebno u velikim tvrtkama) također je pridonijelo povećanju troškova rada.130 Snažni rast realnih plaća, bez premca u drugim tranzicijskim gospodarstvima, koji se u Hrvatskoj događa od sredine 1990-ih u skladu je s obje hipoteze. Ako je to 128 "Porezni klin" se izračunava za pojedinca prema visini dohotka prosječnog radnika u proizvodnji. 129 Željeli bismo također napomenuti kako prosječni radni tjedan u Hrvatskoj ima 37,5 sati u usporedbi s 40 sati u drugim zemljama. 130 Struktura pregovora o plaćama i njihov utjecaj na pritisak na plaće složeno je pitanje koje zahtijeva daljnje istraživanje. Ovdje samo ukazujemo na potencijalni izvor pritisaka na plaće koji se primjećuje u Hrvatskoj.

tako, onda su visoki troškovi rada u Hrvatskoj posljedica uzajamnog djelovanja strogog EPL-a (koji dovodi do jačanja pregovaračke snage onih koji su "unutra") i mehanizama pregovaranja o plaćama, i to posebno prevladavajućeg pregovaranja na

Komprimirana struktura plaća u Hrvatskoj odražava visoki udio koji u zaposlenosti imaju poduzeća u državnom vlasništvu i privatizirana poduzeća

6.33. U Hrvatskoj je struktura plaća komprimiranija nego u većini drugih tranzicijskih gospodarstava. Ginijev koeficijent – sažeta mjera nejednakosti dohotka – u Hrvatskoj iznosi 0,274, dok se u drugim tranzicijskim gospodarstvima Srednje Europe on kreće oko 0,300 ili više (Rutkowski 2001). Disperzija zarade u Hrvatskoj stoga je prilično skromna. Međutim, kad se malo bolje pogleda, uočava se kako struktura zarade u Hrvatskoj pokazuje određene specifičnosti. Distribucija plaća komprimirana na je gornjem kraku distribucije, dok ima razmjerno dugačak i masivan donji krak. To je u suprotnosti s drugim tranzicijskim gospodarstvima, u kojima se distribucija plaća proširila uglavnom na gornjem kraku. 6.34. Kao i u svim drugim tranzicijskim gospodarstvima, nejednakosti plaća znatno su veće u privatnom nego u javnom sektoru. Na primjer, decilni omjer – omjer zarada koje se nalaze u gornjem decilu i onih koji se nalaze u donjem decilu –u javnom je sektoru manji od dva, dok u privatnom sektoru iznosi tri. Čini se kako je primarni uzrok ograničene disperzije plaća u Hrvatskoj još uvijek veliki udio tvrtki u javnom vlasništvu i privatiziranih tvrtki u zaposlenosti, a razmjerno mali udio novih privatnih tvrtki – oko 40% u 2000. godini – u zaposlenosti u poduzećima. U javnom se sektoru plaće raznih kategorija radnika određuju prema standardnoj platnoj ljestvici, tj. sustavu koeficijenata koji označavaju koji su uvjeti u pogledu kvalifikacija potrebni za određena radna mjesta. Poslovima s najnižim kvalifikacijama dodjeljuje se koeficijent jedan, dok se poslovima s najvišim kvalifikacijama dodjeljuju koeficijenti od pet do šest, ovisno o tvrtki ili kolektivnom ugovoru na razini djelatnosti. Takav sustav određivanja plaća, koji podržavaju sindikati, predstavlja očiti izvor kompresije plaća jer on proizvodi i donju i gornju granicu plaća. 6.35. Ukratko, struktura plaća u Hrvatskoj je komprimiranija nego u drugim tranzicijskim gospodarstvima. To odražava razmjerni nedostatak dinamičnosti u zapošljavanju u novim privatnim tvrtkama, a možda i aktivnije sudjelovanje sindikata u velikim poduzećima – privatiziranim poduzećima ili poduzećima u državnom vlasništvu. Za razliku od drugih tranzicijskih gospodarstava, struktura plaća u Hrvatskoj je dekomprimirana na donjem kraku distribucije i komprimirana na gornjem kraku. Dekomprimirani donji krak distribucije plaća vjerojatno odražava nepostojanje zakonski utvrđene najniže plaće i ukazuje na to da je na donjem kraku fleksibilnost plaća veća. Kako većina onih koji traže novo zaposlenje potpada u donji krak distribucije plaća – oko 45 posto nezaposlenih su oni koji prvi put ulaze na tržište rada (u odnosu na oko 25 posto u Poljskoj, Mađarskoj i OECD-u), čini se kako kompresija plaća nije važan čimbenik koji objašnjava nezaposlenost.

Jesu li kvalifikacijske i prostorne nepodudarnosti čimbenik koji stoji iza visoke nezaposlenosti?

6.36. Nezaposlenost u tranzicijskim gospodarstvima često je frikcijske i strukturne naravi i odražava ubrzano restrukturiranje, te kvalifikacijske i prostorne

nepodudarnosti koje se javljaju tijekom njega. Te se nepodudarnosti pojavljuju jer se nova radna mjesta koja se otvaraju razlikuju u istaknutim značajkama – kao što je sadržaj kvalifikacije i lokacija –od starih radnih mjesta koja se ukidaju. Prema tome, može se očekivati kako će brži ritam restrukturiranja poduzeća dovesti do izrazitijih nepodudarnosti na tržištu rada, pa dakle i do veće nezaposlenosti. 6.37. S obzirom na spori ritam restrukturiranja poduzeća u Hrvatskoj i stoga ograničen priljev u nezaposlenost, frikcijska nezaposlenost vjerojatno ne igra značajnu ulogu. Kako bi se izmjerio opseg strukturne nezaposlenosti moguće je usporediti kvalifikacijsku i lokacijsku strukturu raspoloživih poslova (nepopunjenih radnih mjesta) sa strukturom nezaposlenosti. Iako nema dobre mjere za sadržaj kvalifikacija, može se upotrijebiti približna mjera, a to je postignuti stupanj obrazovanja. Jasno je kako na taj način nije moguće razlikovati presudna svojstva kao što su profesionalne, računalne, komunikacijske, jezične ili rukovoditeljske vještine. 6.38. S ovim (važnim) upozorenjem na umu, potrebno je reći kako se obrazovna struktura postojećih radnih mjesta ne razlikuje značajno od strukture nezaposlenosti u Hrvatskoj (Tablica 6.6.). To je u suprotnosti s većinom tranzicijskih gospodarstava, gdje postoji vidljivo nesuglasje između te dvije strukture: udio radnih mjesta koja zahtijevaju niske kvalifikacije puno je manji od udjela nezaposlenih osoba s niskim kvalifikacijama. Prema tome, indeks nepodudarnosti kvalifikacija je u Hrvatskoj niži nego u drugim tranzicijskim gospodarstvima. Kao što je primijećeno, to je daleko od savršene mjere opsega nepodudarnosti kvalifikacija, ali unatoč tome ukazuje na to kako neodgovarajući stupanj formalnog obrazovanja nezaposlenih osoba nije primarni uzrok nezaposlenosti u Hrvatskoj. Najveći jaz – veći udio u broju nezaposlenih, nego u broju zaposlenih – primjećuje se u skupini osoba koje su završile strukovne škole, što ukazuje na potrebu restrukturiranja ove vrste obrazovanja. Tablica 6.6. Struktura zaposlenosti i nezaposlenosti prema postignutom stupnju obrazovanja, 2001.

Obrazovanje Udio u zaposlenosti

Udio u nezaposlenosti

"Višak ponude "

% Niže od osnovnog 5,6 3,3 -2,3 Osnovno 17,6 15,8 -1,8 Strukovna škola a) 22,4 30,2 7,8 Srednje tehničko b) 32,9 35,5 2,6 Srednje opće 3,5 4,9 1,4 Više 6,5 4 -2,5 Visoko 11,5 6,3 -5,2

a) u trajanju od 1 do 3 godine b) u trajanju od 4 godine Izvor: Anketa o radnoj snazi, DZS; izračuni autora.

6.39. Što se tiče prostorne nepodudarnosti, teško je ocijeniti njezin stupanj zbog nedostatka mjerodavnih podataka. U drugim su studijama dokumentirane razmjerno snažne regionalne varijacije nezaposlenosti u Hrvatskoj, što može ukazivati na regionalne nepodudarnosti (Bisogno, 2000). Ipak, s obzirom na razmjerno male varijacije stopa otvaranja novih radnih mjesta i zatvaranja radnih mjesta po regijama, vjerojatnije je da su te regionalne razlike u uvjetima tržišta rada povijesne naravi.

B. ZAKLJUČCI I PREPORUKE

6.40. Visoka nezaposlenost snažno je vezana za sporo otvaranje novih radnih mjesta, koje se pak može pripisati lošem poslovnom okruženju, a posebno strogim propisima o zaštiti zaposlenja. Osim toga, otvaranje novih radnih mjesta usporili su i visoki jedinični troškovi rada koji su uglavnom posljedica pritiska na plaće koji vrše oni koji se nalaze "unutra", tj. radnici u poduzećima u državnom vlasništvu ili privatiziranim poduzećima. Čini se kako drugi mogući uzroci sporog otvaranja novih radnih mjesta i visoke nezaposlenosti, kao što su sustav naknada za nezaposlenost, struktura plaća, restrukturiranje poduzeća i uz to vezane kvalifikacijske i prostorne nepodudarnosti, u najboljem slučaju igraju sekundarnu ulogu. Stoga su za bolje funkcioniranje tržišta rada u Hrvatskoj ključne reforme propisa o zaštiti zaposlenja i sustava pregovaranja o plaćama. 6.41. Veoma važan cilj takvih reformi je pospješiti fleksibilnost tržišta rada kroz deregulaciju i decentralizaciju radnih odnosa u Hrvatskoj. Sljedeće specifične mjere trebale bi pomoći u ostvarenju tog cilja – iscrpna rasprava o izmjenama i dopunama zakona sadržana je u sljedećem odjeljku.131

• Liberalizirati propise o zaštiti zaposlenja kroz izmjene i dopune Zakona o radu, a posebno:

• Smanjiti troškove pojedinačnih otkaza skraćivanjem otkaznog roka i smanjenjem zakonski utvrđene otpremnine;

• Olabaviti ograničenja primjene ugovora na određeno vrijeme;

• Institucionalizirati agencije za privremeno zapošljavanje;

• Izmijeniti definiciju kolektivnih otkaza u skladu sa smjernicom EU-a na tom području, te posebna pravila ograničiti na način da se primjenjuju samo na velike tvrtke;

• Decentralizirati radne odnose, a posebno spustiti pregovaranje s razine djelatnosti na razinu tvrtke.

6.42. Osim toga, kako bi se dobila bolja slika nezaposlenosti i njenih promjena, treba očistiti evidenciju nezaposlenih brisanjem osoba koje ne traže aktivno posao, pa stoga ni ne zadovoljavaju definiciju nezaposlenosti. To se može postići agresivnijom primjenom testova raspoloživosti za posao i traženja posla, te razmjenom informacija o zarađenim prihodima s poreznim vlastima. Vlada je nedavno poduzela korake u svrhu primjene testova raspoloživosti za posao i traženja posla, ali još se puno mora napraviti na razmjeni informacija.

C. REFORMIRANJE RADNOG ZAKONODAVSTVA ZA UČINKOVITA TRŽIŠTA RADA I PRIBLIŽAVANJE ACQUIS COMMUNAUTAIREU

6.43. Zakon o radu iz 1995. imao je za cilj modernizirati i uskladiti radno zakonodavstvo s tadašnjim standardima Europske zajednice. Prema svojoj strukturi,

131 Ovdje preporučene reforme u skladu su s reformama dogovorenim između Vlade Republike Hrvatske i Svjetske banke na temelju Zajma za strukturnu prilagodbu (SAL).

hrvatski Zakon o radu slijedi model njemačkog Zakona o radu. Rat (1991.-1995.) i iznenadni stečajevi koji su uslijedili, doveli su, međutim, do kompromisa u konačnoj verziji hrvatskog Zakona o radu. Navodno je glavni motiv za kompromis bila politička potreba očuvanja socijalnog mira tijekom teških vremena. Stoga je stavljen naglasak na zaštitu radničkih prava, u pogledu otkaznih rokova i dodatnih mirovinskih prava, kako bi se izbjegli socijalni nemiri. 6.44. Godina 2001. bila je godina značajnih događanja koja su utrla put potencijalnim dugoročnim reformama u pitanjima vezanima uz rad: (a) uvedene su značajne promjene u Zakon o radu iz 1995. Na primjer, radni je tjedan skraćen s 42 sata na 40 sati (što iznosi 37,7 efektivnih sati tjedno); (b) SSP sadrži razmatranja o radnom pravu kojih je malo, ali su važna, a koja će zahtijevati pravodobne izmjene Zakona o radu iz 1995. Ono što je još važnije, SSP predviđa tehničku pomoć za Hrvatsku radi olakšavanja postupne provedbe acquis communautairea. (c) Republici Hrvatskoj odobren je132 Zajam za strukturnu prilagodbu Svjetske banke koji podupire reformu tržišta rada. U okviru tog programa, Vlada je u siječnju 2003. Saboru podnijela prijedlog izmjena i dopuna Zakona o radu iz 1995. kojima bi se trebala povećati fleksibilnost tržišta rada.

Predložene izmjene i dopune Zakona o radu – sukladnost sa smjernicama EU-a

6.45. "Preduvjeti za valjani otkaz". Kroz izmjene i dopune – kojima je potporu dao SAL "olakšat će se preduvjeti za valjani otkaz, posebno u malim tvrtkama (do 20 radnika)", kao što je "uvjet da poslodavac radnika pokuša premjestiti na drugo radno mjesto ili prekvalificirati prije nego ga smije proglasiti viškom".133 To je u skladu sa Smjernicom Vijeća 98/59/EC o kolektivnom otkazu. Prema toj Smjernici, kolektivni otkaz se u malim tvrtkama događa kad se u razdoblju od 30 dana otpusti 10 ili više radnika u tvrtkama koje inače zapošljavaju više od 20, a manje od 100 radnika. Predložena izmjena je u skladu s jednom od specifičnih mogućnosti iz Smjernice EU-a, koja određuje da otpuštanje manje od 10 radnika tijekom razdoblja od 30 dana u tvrtkama koje inače zapošljavaju najviše 50 radnika ne predstavlja kolektivni otkaz. 6.46. "Olabavljivanje definicija masovnih otpuštanja". Predloženim izmjenama i dopunama se osim toga olabavljuje definicija masovnih otpuštanja na način da se ona odnosi na najviše 20 radnika u roku od 90 dana. To je u skladu sa Smjernicom Vijeća 98/59/EC o kolektivnim otkazima koja zemljama ostavlja otvorenu mogućnost odrediti broj viška radnika za primjenu odredaba o kolektivnim otkazima. Jedna od mogućnosti je utvrditi broj radnika koji su višak tako da to bude "najmanje 20 radnika tijekom razdoblja od 90 dana". To znači da u slučaju otpuštanja manje od 20 radnika tijekom razdoblja od 90 dana poslodavac ne treba provoditi postupak savjetovanja s radničkim predstavnicima, niti predlagati socijalne mjere i pomoć za premještaj ili prekvalifikaciju. 6.47. "Skraćivanje otkaznog roka za prestanak zaposlenja". Predloženim izmjenama i dopunama skraćuje se otkazni rok na najviše tri mjeseca za radnike s najmanje 20

132 Svjetska banka, "Izvješće i preporuke Predsjednika IBRD-a izvršnim direktorima o predloženom Zajmu za strukturnu prilagodbu u iznosu od 200 milijuna USD Republici Hrvatskoj", Izvješće br. P7490-HR, 26. listopada 2001. 133 Ugovor o SAL zajmu, Dodatak 1, stranica 47.

godina staža. Predložene izmjene i dopune razrađuju mnoge pojedinosti u vezi s otkaznim rokovima. 6.48. "Smanjenje otpremnina". Predloženim izmjenama i dopunama smanjuje se otpremnina primjenom izmijenjene formule (najviše 1/3 plaće po godini staža) s time da je gornja granica šest mjesečnih plaća. 6.49. "Skraćivanje trajanja porodnog dopusta za povratak na posao". Zakonom o zapošljavanju koji je donesen 2002. trajanje porodnog dopusta nakon kojeg je poslodavac dužan radnicu vratiti na posao skraćeno je na 12 mjeseci. Velikodušni porodni dopust tipičan je za socijalističko radno zakonodavstvo, gdje se majčinstvo posebno poticalo i štitilo. Danas, međutim, takve odredbe u Zakonu o radu ženama više štete nego koriste. One imaju za posljedicu diskriminaciju žena na radnom mjestu i diskriminaciju žena koje traže posao. 6.50. Problem koji prožima čitavu Hrvatsku je provedba zakona i propisa. Prilikom ugrađivanja predloženih izmjena i dopuna u Zakon o radu, trebalo bi uvrstiti i specifičnu odredbu koja bi ukazivala da će se one provoditi na temelju snage ugovora koji sadrže navedene odredbe. To znači da će provedba biti ugrađena u ugovore o radu na temelju izmijenjenih odredaba Zakona o radu. Ugovori bi se trebali pozivati na mjerodavne nove odredbe Zakona o radu i sadržavati doslovni prijepis tih odredaba, kako je primjereno. Poslodavci će izvršavati ugovore utemeljene na novim odredbama Zakona o radu. Nove odredbe bi se na prikladan način trebale obznaniti poslodavcima, radnicima i inspektorima rada. Inspekciju rada trebalo bi obučiti o značenju novih odredaba o fleksibilnosti rada, kako bi se izbjegle intervencije u poduzećima prouzročene neutemeljenim zahtjevima koje radnici podnose na temelju starog zakonodavstva.

Pitanja u Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju koja se odnose na rad

6.51. Do ratifikacija SSP-a, Hrvatska bi trebala obaviti što je više moguće pripremnog posla za njegovu provedbu. To podrazumijeva osnivanje stalnih radnih skupina o raznim temama obuhvaćenim SSP-om, uključujući i pitanja koja se odnose na rad. U tom pogledu postoji potreba za prikupljanjem podataka, zakona i propisa, za ažuriranjem zbirki normi koje su na snazi, te za njihovim sistematiziranjem prema temama. Potrebno ih je i analizirati s obzirom na njihov stvarni sadržaj, ali i s obzirom na potrebu donošenja izmjena, ukidanja i izrade novih normi, kako radi ispunjavanja uvjeta iz SSP-a, tako i radi prenošenja acquis communautairea. To će biti mukotrpan proces. On će formalno trebati započeti što je prije moguće, u okruženju tehničke osposobljenosti i institucionalne stabilnosti (kako bi se osigurali trajni i produktivni rezultati, bez obzira na promjene vlasti). 6.52. Glavna mjesta na kojima se SSP poziva na pitanja rada – te u nekim slučajevima na potencijalne troškove ili koristi za Hrvatsku – opisuju se u nastavku teksta.134 134 Može ih se pronaći u glavi V. "Kretanje radnika, poslovni nastan, pružanje usluga, kapital", poglavlje I. "Kretanje radnika", članci 45.-47.; poglavlje II. "Poslovni nastan" (samostalna poslovna djelatnost), članci 48.-55.; poglavlje III. "Tekuća plaćanja i kretanje kapitala", članci 59.-61.; te u glavi III. koja govori o politikama suradnje, Članak 91.

6.53. Reciprocitet zapošljavanja. Ovo je pitanje povezano sa "slobodom kretanja radnika" koja je utvrđena u Rimskom ugovoru i ponovljena u SSP-u. To znači da u EU radnicima iz država članica nisu potrebne radne dozvole. Radnici iz država članica mogu tražiti zaposlenje na istoj osnovi kao i državljani države članice gdje se posao nalazi. Oni uživaju pogodnosti "nacionalnog tretmana". SSP predviđa da, podložno uvjetima i načinima primjenjivim u svakoj državi članici, tretman hrvatskih državljana zakonito zaposlenih na teritoriju države članice neće biti diskriminirajući i obratno. To ne znači da hrvatski državljani imaju bezuvjetno pravo tražiti zaposlenje u EU dok se odvija proces integriranja (članak 45.) Hrvatska bi trebala imati značajne koristi od reciprociteta zapošljavanja jer je to jedan od glavnih mehanizama za izobrazbu i prilagodbu njene radne snage uz istovremeno dobivanje boljeg pristupa organizacijskom i poslovnom znanju. 6.54. Pogodnosti u pristupu zapošljavanju. U dogledno će vrijeme Hrvatska trebati postupiti prema pravilima i propisima o pokretljivosti radnika, osobito u pogledu pogodnosti u pristupu zapošljavanju za radnike iz država članica na temelju bilateralnih sporazuma. SSP predviđa da će Hrvatska provesti pripremna poboljšanja, kao što je pristup pogodnostima stručne izobrazbe, u skladu s pravilima i postupcima na snazi u državama članicama, te uzimajući u obzir situaciju na tržištu rada u državama članicama i u EU (članak 46.). Pristup pogodnostima zapošljavanja može predstavljati važan poticaj regionalnim izravnim stranim ulaganjima. 6.55. Samostalne poslovne djelatnosti. Hrvatska će trebati revidirati zakonodavstvo koje se na to odnosi, kako bi omogućila samostalno zaposlenim osobama iz država članica da u Hrvatskoj pokrenu djelatnost kao samostalno zaposlene osobe, te da pokrenu poslovne poduhvate u odgovarajućim poduzećima na koje imaju prevladavajući utjecaj. To se ne proširuje na traženje zaposlenja ili zapošljavanje na tržištu rada ili davanje samostalno zaposlenoj osobi prava na pristup tržištu rada (članak 48.) 6.56. Socijalna suradnja. SSP predviđa suradnju između EU-a i Hrvatske na području zapošljavanja, s ciljem unaprjeđivanja službi za posredovanje u zapošljavanju i za profesionalnu orijentaciju, te promicanja lokalnoga razvoja kao pomoći restrukturiranju industrijskoga tržišta i tržišta radne snage. Ti su vidovi presudni za otvaranje novih radnih mjesta. Hrvatska bi trebala što prije iskoristiti ovu suradnju koja uključuje studije, razmjene stručnjaka i aktivnosti izobrazbe (članak 91.). 6.57. Socijalna sigurnost. SSP također predviđa suradnju radi prilagodbe sustava socijalne sigurnosti Hrvatske zahtjevima EU-a. Hrvatska bi trebala imati koristi od ove suradnje, kao i od usluga stručnjaka, informacija i izobrazbe (članak 91.). Za EU je stalno promicanje sukladnog sustava socijalne zaštite važna komponenta koja se odnosi na zapošljavanje i socijalne situacije širom EU-a. Za financiranje i organiziranje sustava socijalne zaštite odgovorne su pojedinačne države, ali ti sustavi trebaju biti uspostavljeni tako da imaju sposobnost razvijanja i vođenja održivih i opće primjenjivih sustava socijalne zaštite. Osim toga, ti sustavi moraju imati sposobnost koordinacije sa sustavima u EU, s njihovom vlastitom dinamikom i reformama. Posebno je prenosivost mirovina iz jedne članice u drugu presudan element – i jedan od onih koje je najteže ostvariti – kako bi se pospješila pokretljivost radne snage unutar EU-a, te između zemalja EU-a i pridruženih zemalja.

6.58. Radni uvjeti i jednake mogućnosti za žene i muškarce. SSP uključuje izričitu suradnju s Hrvatskom na području revizije i izrade zakonodavstva, a radi prilagodbe hrvatskog zakonodavstva koje se odnosi na radne uvjete i jednake mogućnosti za žene i muškarce (članak 91.). 6.59. Zaštita zdravlja i sigurnosti radnika. Za većinu zemalja koje pristupaju EU, poštivanje komponente "Zdravlje i sigurnost radnika" iz poglavlja 13. acquis communautairea bila je jedna od najtežih zadaća. Hrvatska bi trebala u potpunosti iskoristiti suradnju na temelju SSP-a u tim pitanjima (članak 91.) i ocijeniti, uzimajući slučaj po slučaj, prioritet koji se daje poštivanju smjernica EU-a tijekom vremena.

Prihvaćanje acquis communautairea

6.60. SSP sadrži okvir za politički dijalog i tehničku suradnju u kojem bi Vlada prilagodila svoje zakonodavstvo acquis communautaireu na području zapošljavanja i socijalne politike. To se ne odnosi samo na radno zakonodavstvo, ugovore o radu, otpuštanje i zapošljavanje i fleksibilnost, već predstavlja složenu temu ugrađenu u radnu tradiciju Europe koja traje već više od jednog stoljeća. Tu su obuhvaćena područja s mnoštvom sekundarnih propisa (smjernice, rezolucije, itd.) o pitanjima zdravlja i sigurnosti, radnom pravu i jednakosti postupanja prema ženama i muškarcima, socijalnom dijalogu, zapošljavanju i socijalnoj zaštiti gdje se razvijaju politike na temelju Ugovora o EZ-u i prenose u norme i institucije. Poštivanje novih zakona i propisa jednako je teško kao i izgradnja novog institucionalnog okruženja ili reorganizacija postojećeg institucionalnog okvira. To može značiti ukidanje nekih institucija, spajanje drugih i stvaranje novih. Ti procesi institucionalnog razvoja imaju političke i socijalne implikacije koje treba predvidjeti. 6.61. Radno pravo. Osuvremenjivanje šireg okružja radnog prava uključuje Zakon o radu, zakone i propise o zapošljavanju, propise o kolektivnom pregovaranju i tripartitnim partnerstvima, zakone i propise o temeljnim pravima i slobodama, zaštitu posebnih skupina radnika, najniže plaće i najdulje radno vrijeme, godišnje odmore i prestanak zaposlenja; uvjete zapošljavanja, rješavanje radnih sporova i pravila o udrugama poslodavaca i sindikatima. Za potpunu usklađenost možda će biti potrebna daljnja revizija, klasifikacija i osuvremenjivanje, uključujući i moguće pisanje novih zakona. 6.62. Ministarstvo rada i socijalne skrbi nadležno je tijelo za pitanja rada. Slijedeći iskustva zemalja koje pristupaju EU, Ministarstvo će se trebati reorganizirati kako bi se uhvatilo ukoštac s novim zahtjevima koji proizlaze iz acquis communautairea. Pretpostavka je da se radno zakonodavstvo provodi kroz sudstvo. Nažalost, hrvatskom je sudstvu potrebna velika reorganizacija. Trebalo bi iskoristiti mogućnost revidiranja postojećih stavova o radnim sporovima, a možda bi se trebalo razmotriti i osnivanje radnih sudova. Inspekciju rada će također trebati znatno izmijeniti i unaprijediti njene profesionalne standarde i praksu, kako bi se izbjegla korupcija i nepotrebni inspekcijski nadzori i kazne koje samo povećavaju trošak poslovanja. 6.63. Socijalni dijalog. U Hrvatskoj postoji institucionalni mehanizam za socijalni dijalog, a to je Gospodarsko-socijalno vijeće. Održavaju se tripartitni sastanci i o

otvorenim se pitanjima raspravlja u okviru tog foruma. Stvarnost je međutim da stranke, a posebno poslodavci i sindikati, nisu dostigli zadovoljavajući razinu u smislu tehničke pripreme i konstruktivnih rasprava. Zbog toga obično prevladaju stavovi Vlade. Za EU socijalni dijalog nije samo formalni forum; to je važna instanca koju treba promicati. Hrvatska treba mehanizmima socijalnog dijaloga pridavati potrebnu važnost i nastojati stvoriti socijalne partnere koji će se nositi sa svojim dužnostima u EU i nacionalnim dužnostima, a posebno u pogledu savjetovanja o nacrtima zakonodavstva koje se odnosi na acquis communautaire na području zapošljavanja i socijalne politike. 6.64. U svrhu konstruktivnog tripartitnog dijaloga o modernizaciji tržišta rada Vlada treba biti transparentnija i izričitija u svojim zakonodavnim prijedlozima i dati vremena za njihovo proučavanje i raspravu. Udruge poslodavaca trebaju se izravno uključiti i biti sposobne pridonijeti sadržajnim prijedlozima. Udruge poslodavaca trebaju snažnije vodstvo i profesionalni razvoj, kao strukovne udruge i samoregulatorne organizacije. Sindikate čije se članstvo smanjuje treba ojačati i oni trebaju biti bolje pripremljeni za konstruktivni socijalni dijalog. 6.65. Jednakost postupanja prema muškarcima i ženama. Zakon o radu potrebno je revidirati, posebno u pogledu ograničenja prekovremenog i noćnog rada žena, te rada tijekom trudnoće koji se smatraju diskriminirajućima. Osim toga, novim se zakonodavstvom i propisima trebaju riješiti pitanja kao što su jednako postupanje prema muškarcima i ženama u pogledu zapošljavanja, roditeljski dopust, zaštita trudnih radnica. 6.66. Bilo bi korisno kad bi postojali operativni koordinacijski mehanizmi između Ministarstva pravosuđa, Ministarstva zdravstva i eventualno drugih tijela, kao što su vijeća za ženska prava i srodne nevladine organizacije koje promiču jednako postupanje i jednake mogućnosti na području zapošljavanja i socijalnom području. Treba ocijeniti ulogu sudstva i pokrenuti značajne reforme, kako bi se osiguralo da ono igra značajnu ulogu u provedbi zakonodavstva. Inspekcije rada bi također trebale biti profesionalne i polagati račune za praćenje i nadzor nad poštivanjem propisa, u okviru jasnih, transparentnih i poštenih postupaka. 6.67. Rasizam. Hrvatska je stranka većine međunarodnih konvencija i pravnih instrumenata o rasizmu i ksenofobiji. Zaštita od svakog oblika diskriminacije ugrađena je u Ustav i sve su osobe jednake pred zakonom, upravnim i pravosudnim tijelima, te imaju pravo na jednaku zaštitu i tretman. Zbog specifičnih okolnosti još uvijek postoje problemi vezani za useljavanje i povratak bosanskih Hrvata koje treba riješiti kako u zakonima, tako i u praksi. Mjerodavni propis EU-a je Uredba Vijeća (1035/97). 6.68. Pravna sredstva u upravnom i sudskom postupku na svim razinama trebaju biti lakše dostupna ljudima koji tvrde da su žrtve diskriminacije. Sudstvo navodno do sada nije bilo sposobno pravilno izvršavati svoje dužnosti u tom pogledu. Bila bi potrebna proaktivnija uloga Ministarstva pravosuđa protiv diskriminacije. Nevladine udruge koje se bave ljudskim pravima veoma su aktivne i njihova će uloga imati pozitivan utjecaj, te bi ih trebalo ohrabrivati da šire svoje aktivnosti.

6.69. Zdravlje i sigurnost radnika. Postojeći pravni okvir sadržan je u Zakonu o zaštiti na radu iz 1996. u kojem je navodno uzeta u obzir Okvirna smjernica 98/391/EEC. Taj zakon će možda trebati revidirati kako bi se zadovoljili zahtjevi iz Okvirne smjernice i kako bi ga se uskladilo s najnovijim zakonodavnim kretanjima u EU. Potpuna usklađenost s odredbama o zdravlju i sigurnosti radnika u smjernicama EU-a velika je zadaća kojoj treba pristupiti postupno, sa zakonodavnim i regulatornim mjerama koje trebaju uzeti u obzir njihov utjecaj na troškove proizvodnje i troškove rada. Za većinu zemalja, ova komponenta Poglavlja 13. bila je među onima koje je bilo najteže i najskuplje poštivati. Hrvatska bi trebala potražiti savjete i učiti iz iskustva drugih zemalja kako se poštuju odredbe koje se odnose na zdravlje i sigurnost radnika. Inspekciju rada će trebati reorganizirati i ojačati, kako bi mogla djelotvorno i transparentno provoditi kako postojeće zakonodavstvo, tako i ono novo koje će biti usklađeno.

Zaključci

6.70. Reforme koje imaju potporu u okviru SAL-a, SSP-a i acquis communautairea dosljedne su i vode prema povećanju fleksibilnosti tržišta rada u Hrvatskoj. Sabor trenutno raspravlja o značajnim izmjenama i dopunama Zakona o radu koje će, nakon što budu usvojene, ojačati sposobnost tržišta rada da se prilagodi europskim integracijama. 6.71. Poslodavci su izrazili svoju potporu politikama fleksibilizacije tržišta rada. Međutim, oni nemaju snažne udruge koje bi igrale agresivniju i utjecajniju ulogu. Iako prihvaćaju potrebu moderniziranja i reformiranja Zakona o radu, sindikati se još uvijek odupiru promjenama koje mijenjaju načelo prema kojem je zaposlenje stabilno i dugotrajno na temelju ugovora o radu na neodređeno vrijeme. Ta situacija dovodi do stalnih zastoja u tripartitnim pregovorima, čime se inicijativa uvođenja promjena prepušta Vladi. Vlada je, pak, sklona donositi odluke na temelju kratkoročnih politički orijentiranih percepcija. SSP Hrvatskoj pruža dobre mogućnosti za prihvaćanje acquis communautairea u cilju integracije u EU. Što se tiče socijalne politike i zapošljavanja, Hrvatska ima ogromne mogućnosti učiti iz iskustava drugih zemalja koje idu prema europskim integracijama i tim bi težnjama trebala posvetiti vrijeme i napore, te iskoristiti odgovarajuću vanjsku tehničku pomoć. 6.72. Konkretne preporuke su:

• Vlada treba osnovati stalne multidisciplinarne istraživačke skupine i skupine za izradu nacrta propisa, koje bi započele rad na izradi prijedloga vezanih za rješavanje raznih pitanja koja se odnose na europsku integraciju.

• Izraditi multi-institucionalni plan djelovanja za postupnu provedbu SSP-a, a u konačnici i acquia.

• Jačati mehanizme socijalnog dijaloga transparentnim procedurama i javnim objavljivanjem prijedloga i rasprava o svim prijedlozima koji se odnose na tržišta rada i na izmjene Zakona o radu i drugih zakona koji se odnose na rad i zapošljavanje.

• Pokrenuti stalne kampanje informiranja javnosti o tržištima rada i dinamici radnog prava.

• Zatražiti tehničku pomoć (u okviru SSP-a, EU Tacis programa, Svjetske banke) u izradi izmjena i dopuna zakona i tehničkih propisa.

D. STRATEGIJA OBRAZOVANJA

Procjena obrazovnih potreba

6.73. Težnje Hrvatske prema integriranju u EU imaju značajne implikacije za hrvatski obrazovni sustav i sustav izobrazbe i za njenu istraživačku bazu. Bez obzira na izglede za pristup, hrvatsko bi gospodarstvo bilo konkurentnije i robustnije kad bi se u većoj mjeri okrenulo prema rastu koji je potaknut inovacijama. Za gospodarsku aktivnost koja je potaknuta inovacijama karakteristične su brze promjene u procesima proizvodnje i proizvodima kao odgovor na međunarodnu konkurenciju i prolazne tržišne mogućnosti. Ona ovisi o agresivnom smišljanju novih ideja i primjeni postojećih. Za faze gospodarskog razvoja tipično je da uključuju fazu potaknutu faktorima - u kojoj se mobilizira zemljište, radna snaga i kapital, zatim fazu potaknutu ulaganjima – u kojoj izravna strana ulaganja pomažu uvesti tehnologiju i integrirati zemlju u svjetsko gospodarstvo, te fazu potaknutu inovacijama – koju karakterizira visoka stopa inovacije i prilagodbe i komercijalizacije novih tehnologija. U članicama EU-a prisutne su značajke svake od ove tri faze; međutim, rast potaknut inovacijama temeljna je značajka, a zasigurno i budućnost njihovih gospodarstava. Hrvatsko se gospodarstvo prvenstveno temelji na rastu potaknutom ulaganjima, iako ima problema na svojim tržištima faktora i u nekim aktivnostima koje se temelje na inovacijama. Strategija rasta predložena u ovom izvješću uvelike se oslanja na učinkovito djelovanje tržišta roba i faktora. Međutim, kako se Hrvatska priprema za europske integracije, treba poduzimati mjere koje potiču postupni pomak prema rastu koji se temelji na inovacijama. 6.74. Rast potaknut inovacijama znači da poslodavci moraju restrukturirati rad, radnici trebaju imati različite vještine, a sustavi obrazovanja, izobrazbe i proizvodnje znanja moraju se restrukturirati kako bi zadovoljili potrebe poslodavca i zaposlenika. Zaposlenici u gospodarstvu koje se temelji na inovacijama suočavaju se s tržištima rada različitim od onih u gospodarstvima potaknutim ulaganjima. Udio radnih mjesta koja se temelje na znanju u ukupnom broju radnih mjesta stalno raste. Stopa povrata u odnosu na visoko obrazovanje je u porastu, dok razmjerna stopa povrata u odnosu na srednje obrazovanje slabi, a povrat u odnosu na osnovno ili nepotpuno srednje obrazovanje je u naglom padu. Zahtjevi u pogledu vještina na radnim mjestima na kojima radnici rade podložniji su promjenama, a radnici su skloniji mijenjanju radnih mjesta. Obje vrste promjena pred radnike stavljaju potrebu trajne prekvalifikacije. 6.75. Kako bi se nosili s ovim promjenama, radnici trebaju vještine koje su različite od onih koje se cijene u visoko stabilnim radnim okruženjima. Trebaju im temeljne vještine koje im omogućavaju trajno učenje, posebno na području pismenosti (razumijevanje, obrada informacija, tumačenje i pisanje), matematike i znanosti. Radnici moraju biti sposobni djelovati samostalno i promišljeno (kritičko razmišljanje, rješavanje problema – spoznajne vještine višeg reda135). Potrebne su im

135 Razmišljanje višeg reda (eng. higher order thinking) događa se u odnosu na probleme koji imaju određene značajke. Put djelovanja nije u potpunosti unaprijed određen, kao što ni put prema rješenju nije vidljiv niti iz jedne povoljne točke gledišta. Problem ima više rješenja, a ne samo jedno, i zahtijeva

meta-spoznajne vještine – izvršno (provedbeno) razmišljanje ili vještine "znati kako učiti" koje im daju sposobnosti mobilizirati i pratiti alternativne strategije za rješavanje nepoznatih problema. Oni moraju biti sposobni funkcionirati u timovima koji su često društveno heterogeni. Kako se specijalizirano znanje i vještine više cijene u visoko stabilnim okruženjima, a brzo zastarijevaju u onima koja se naglo mijenjaju, radnicima su potrebna fleksibilnija i manje specijalizirana znanja i vještine. Iako su im potrebne činjenice za izgradnju spoznajnih okvira, više im trebaju iskustva u korištenju vještina za rješavanje problema i manje vremena potrošenog na učenje napamet. 6.76. Glavni kupci (a stoga i financijeri) znanja koje se temelji na problemima tehnokratski su orijentirane vlade, tvrtke koje svoje poslovanje temelje na inovacijama (uključujući i multinacionalne tvrtke), te u nekim slučajevima donatori, zaklade i posredničke financijske institucije kao što su banke specijalizirane za gospodarski razvoj. Kada ne postoji vlada koja zahtijeva ili koristi nova znanja, odnosno kada ne postoji kritična masa tvrtki koje svoje poslovanje temelje na poslovnim inovacijama, tada se ne javljaju u značajnoj mjeri niti aranžmani koji bi proizveli znanje koje se temelji na rješavanju problema.

Je li Hrvatska u položaju da može stvarati ljudski kapital i znanje neophodno za rast potaknut inovacijama?

6.77. Na temelju usporedbe sa zemljama OECD-a i drugim zemljama u regiji, razgovora s menadžerima hrvatskih tvrtki i kreatorima politike, pružateljima obrazovnih usluga i analitičarima u sektoru obrazovanja i izobrazbe, te proučavanja mnogih strateških dokumenata dolazi se do prosudbe o postojanju velikog jaza između onoga što Hrvatska danas ima i onoga što joj treba radi poticanja rasta koji se temelji na inovacijama. 6.78. Adekvatnost ljudskog kapitala u Hrvatskoj može se najkraće prosuditi na temelju:

a) ocjene stopa upisa (eng. enrollment rate) u Hrvatskoj i očekivanog broja godina obrazovanja (eng. expected years of education), u odnosu na OECD; b) usporedbe obrazovnog profila radno sposobnog stanovništva u Hrvatskoj (u dobi od 25 do 64 godine) s prosjekom za OECD; c) procjene imaju li učenici i studenti koji izađu iz hrvatskog sustava obrazovanja i izobrazbe one vrste i razine vještina koje imaju učenici i studenti, kao i radna snaga u EU; d) postavljanja pitanja ispunjavaju li završeni učenici i studenti u Hrvatskoj zahtjeve koje postavljaju hrvatskih poduzeća a odnose se na vještine koja se temelje na znanju.

6.79. Stanje u Hrvatskoj u odnosu na svako od tih područja sažeto je prikazano u nastavku teksta:

nijansirano prosuđivanje i primjenu više kriterija koji su ponekad u međusobnoj opreci. Nije na raspolaganju sve znanje potrebno za njegovo rješavanje (Resnick, 1987).

(a) Hrvatska ima razmjerno niske stope upisa u predškolsko obrazovanje, veoma visoke stope upisa u osnovno obrazovanje, prilično visoke stope na višoj razini srednjoškolskog obrazovanja i razmjerno visoke stope u tercijarnom obrazovanju. Međutim, broj godina obrazovanja koje prosječni petogodišnji Hrvat može očekivati da će završiti tijekom svog životnog vijeka za oko četiri je godine manji od broja koje prosječni petogodišnjak u OECD-u može očekivati da će završiti.136 (b) U Tablici 6.7. uspoređuju se obrazovna postignuća radno sposobnog stanovništva (od 25 do 64 godina života) u Hrvatskoj s prosjekom OECD-a. U odnosu na OECD, Hrvatska ima manji postotak onih koji su završili samo osnovnoškolsko ili niže srednjoškolsko obrazovanje. Ona ima znatno veći postotak onih koji su završili neki oblik srednjoškolskog obrazovanja (akademsko, strukovno, temeljno strukovno) – 58 prema 44 posto u OECD-u. Što se tiče tercijarnog obrazovanja, udio onih koji su takvo obrazovanje završili u Hrvatskoj upola je manji od udjela u OECD-u. (c) U odnosu na osobe koje su završile neki oblik srednjoškolskog obrazovanja, Hrvatska ima puno viši postotak onih koji su završili samo temeljne strukovne programe u trajanju od 1 do 3 godine koji završene učenike nedovoljno dobro osposobljavaju za moderna radna mjesta – 32 posto prema 3 posto u OECD-u. Prema ovom standardu, samo se od 37 posto radno sposobnog stanovništva u Hrvatskoj – prema 64 posto u OECD-u – može očekivati stjecanje stručnosti koju zahtijeva moderno radno mjesto. (d) Hrvatska ne zna koliko su njeni učenici i studenti uspješni u odnosu na hrvatske ili međunarodne standarde. Vladu i MPS treba pohvaliti zato što planiraju sudjelovati u OECD-ovom programu testiranja PISA u ciklusu 2006 godine, te podnijeti zahtjev za članstvo u OECD. U nedostatku pouzdanijih mjerila uspješnosti hrvatskih učenika i studenata, moglo bi se na temelju zemalja usporedivih s Hrvatskom, a koje su sudjelovale u testovima, zaključiti gdje bi se Hrvatska mogla nalaziti u pogledu uspješnosti na tim testovima. Procjene obavljene na temelju testova PISA i IALS osobito su mjerodavne za procjenjivanje koliko su učenici i studenti dobro pripremljeni za funkcioniranje u gospodarstvu koje se temelji na inovacijama. I testom PISA i testom IALS mjerila se ispitanikova sposobnost upravljanja informacija u cilju rješavanja problema u stvarnom svijetu, a ne njihove akademske vještine per se niti kako su svladali školski program. Testom PISA procjenjivala se pismenost u čitanju, matematici i znanosti za uzorak 15-godišnjaka, procjenjujući njihovo razumijevanje ključnih pojmova, svladavanje nekih procesa, te sposobnost primjenjivanja znanja i vještina u različitim situacijama. Testom IALS procjenjivale su se vještine obrade informacija potrebne osobama u dobi od 16 do 65 godina za obavljanje zadaća vezanih za

136 Ova danas standardna mjera (koju je uveo UNESCO) koristi stope upisa učenika na svim razinama obrazovanja za procjenu broja godina koje će hipotetično petogodišnje dijete u zemlji završiti tijekom svojeg života. Ovdje navedeni podaci potječu iz pregleda Svjetske banke o javnoj potrošnji u 2000. U to je vrijeme hipotetično dijete u Hrvatskoj moglo očekivati da će završiti skoro 4 godine manje od prosječnog petogodišnjaka u zemljama OECD-a u 1998. godini, a manje i od djece iz odabranih zemalja regije – Češke (14,4 godine), Mađarske (13,9 godina) ili Poljske (14,8 godina). Do 2002, očekivani broj završenih godina obrazovanja mogao je porasti, ali ne znatno.

pismenost s kojima se susreću na poslu, u kući ili u zajednici. Njime su se mjerile sposobnosti proširivanja i tumačenja značenja verbalnih i kvantitativnih tekstova, koristeći tri ljestvice: proznu, onu koja se odnosi na dokumente i kvantitativnu.137 Tablica 6.7. – Najviši stupanj završenog obrazovanja stanovništva u dobi od 25 do 64 godine u Hrvatskoj (2001.) i OECD-u (1999.)

Zemlja Osnovnoškolsko/ niže srednjoškolsko

Temeljno strukovno

Srednjoškolsko Tercijarno

Hrvatska1 30 32 26 11 Prosjek OECD-a

36 4 39 22

Izvor: Popis stanovništva 2001., Državni zavod za statistiku Republike Hrvatske; Tablica A2.1a, str. 43, OECD, 2001. 1 Kad se zbroje, brojke koje se odnose na Hrvatsku daju rezultat 99 posto jer jedan posto njenog stanovništva u dobi od 25 do 64 godine nije završio nikakvo obrazovanje.

6.80. Osim Češke, susjedne zemlje nisu pokazale dobre rezultate na testu PISA. Prosječne ocjene za ECA zemlje koje su sudjelovale u testu PISA bile su značajno niže od prosjeka OECD-a u sve tri ljestvice: pismenost, matematika i znanstvena pismenost. 6.81. Utvrđeno je kako su rezultati testa IALS u jakoj korelaciji s vjerojatnostima nezaposlenosti, plaćama i BDP-u po glavni stanovnika. Različitost ocjena iz pismenosti u okviru određene zemlje bila je u korelaciji s opsegom dohodovne nejednakosti u toj zemlji. Opet su, uz izuzetak Češke, susjedne zemlje imale loše rezultate na testu IALS. U tri od četiri zemlje Europe i središnje Azije (ECA) koje su sudjelovale (Slovenija, Poljska i Mađarska) oko 75% radnika u dobi od 16 do 65 godina ocijenjeno je razinom 1 i 2 na sve tri ljestvice.138 Razine 1 i 2 predviđaju da će pojedinac imati poteškoća u funkcioniranju na modernom radnom mjestu. Analizom podataka dobivenih testom IALS za sve zemlje koje su sudjelovale utvrđeno je kako je postizanje razina pismenosti potrebnih na modernom radnom mjestu (razina 3 i iznad nje) povezano sa završavanjem višeg srednjoškolskog obrazovanja. Razlike u uspješnosti između testiranih vještina odraslih osoba u Mađarskoj, Poljskoj i Sloveniji i onih koje su pokazali odrasli u Češkoj i odrasli u zemljama OECD-a koje su sudjelovale nisu se mogle pripisati količini obrazovanja koje su stanovnici u ECA zemljama s lošim rezultatima završili. Niže stope završenog srednjoškolskog 137 Prozna pismenost se definira kao znanje i vještine potrebni za razumijevanje i korištenje informacija iz tekstova koji uključuju uvodnike, novinske članke, pjesme i prozu. Pismenost koja se odnosi na dokumente definira se kao znanje i vještine potrebni za pronalaženje i korištenje informacija sadržanih u raznim formatima, uključujući molbe za posao, obrasce za plaću, vozne redove, karte, tablice, te grafičke dokumente. Kvantitativna se pismenost definira kao znanje i vještine potrebni za primjenu aritmetičkih operacija, zasebno ili uzastopno, na brojeve sadržane u tiskanim materijalima. 138 Razina 1 označava pojedince s veoma slabim vještinama. Na primjer, osoba možda nije sposobna odrediti točnu količinu lijeka koju treba dati djetetu na temelju informacija tiskanih na pakiranju. Ispitanici razine 2 mogu se služiti samo materijalima koji su jednostavni, s jasnim rasporedom sadržaja, u kojima zadaci nisu previše složeni. Ona označava slabu razinu vještina, ali prikriveniju od razine 1. Ti su pojedinci možda razvili vještine za ispunjavanje svakodnevnih zahtjeva u pogledu pismenosti, ali njihovo im ograničeno umijeće otežava suočavanje s novih zahtjevima, kao što je učenje novih vještina radnog mjesta. Razina 3 se smatra prikladnim minimumom za rješavanje zahtjeva svakodnevnog života i za rad u složenom, naprednom društvu. Ona približno označava razinu vještina potrebnu za uspješan završetak srednjoškolskog obrazovanja i upis na fakultet. Ona zahtijeva sposobnost integriranja nekoliko izvora informacija i rješavanja složenijih problema. Razine 4 i 5 opisuju ispitanike koji pokazuju ovladavanje vještinama obrade informacija više razine.

obrazovanja u Hrvatskoj u odnosu na prosjek OECD-a (26 prema 39% osoba u dobi od 25 do 64 godine) ukazuju na to bi, da je sudjelovala u testu IALS, Hrvatska imala lošije rezultate. 6.82. Na temelju rezultata testova PISA i IALS i usporedivosti obrazovnih sustava Hrvatske i Slovenije, te obrazovnih sustava Hrvatske i Njemačke, čini se pouzdanim predvidjeti kako bi, da je Hrvatska sudjelovala u ta dva testiranja, mladež i odrasle osobe u Hrvatskoj ostvarili relativno niske prosječne ocjene i kako bi postojale velike razlike između škola. 6.83. Koliko su učenici i studenti u Hrvatskoj uspješni s obzirom na zahtjeve u pogledu vještina hrvatskih tvrtki koje se temelje na znanju? Kao jedno od najvećih poduzeća koje posluje s generičkim lijekovima, Pliva je jasan primjer hrvatske tvrtke koja svoje poslovanje temelji na inovacijama. Ona se temelji na istraživanju i razvoju. Ta je tvrtka izrazila nezadovoljstvo u pogledu kvalitete učenika i studenata koji završavaju hrvatske srednje škole i sveučilišta. Pliva ima vlastiti sustav ocjene vještina koji koristi za odabir između kandidata za zaposlenje. Navedeno je kako se svake godine broj dobrih učenika i studenata smanjuje. Manje od deset posto diplomiranih studenata koji se prijave za posao ispunjava Plivine kriterije. U Plivinom odjelu za istraživanje i razvoj koji je zahtjevniji, takvih je manje od pet posto. 6.84. Statistički podaci za mjerenje djelatnosti i djelotvornosti istraživanja i razvoja u Hrvatskoj su neprimjereni. Međutim, kvalitativni i neki kvantitativni dokazi ukazuju na to kako sustav istraživanja i razvoja u Hrvatskoj – njegova sveučilišta i istraživački instituti – zaostaje. Država pomno kontrolira upravo ovaj sektor, koji bi najviše trebao biti dinamičan, fleksibilan i poduzetnički orijentiran. U razdoblju 1996.-1997., Hrvatska je imala upola manje istraživača s punim radnim vremenom na milijun stanovnika od prosjeka u zemljama OECD-a (Flego et al, 2002, dodatak tablica A). U razdoblju od 1997.-2000. imala je oko 60 posto istraživača s punim radnim vremenom na tisuću ekonomski aktivnih pojedinaca u odnosu na zemlje EU-a (Flego et al., 2002, dodatak tablica B). Istraživačka produktivnost, mjerena samo u objavljenim člancima na području kemije, manja je nego u EU i većini istočnoeuropskih zemalja (Berryman-Drabek 2002). 6.85. Hrvatska trenutno ima 28 javnih istraživačkih instituta, jedan javni istraživački centar, te nekoliko istraživačkih instituta u privatnom sektoru čiji točan broj varira od 3 do 13, ovisno o izvoru. Zakon o znanstvenoistraživačkoj djelatnosti iz 1993. izvršio je veliki napad na sustav istraživanja i razvoja u Hrvatskoj, jer ga je fragmentirao i oslabio institucionalne i funkcionalne veze između istraživačkih instituta i sveučilišta. Sveučilištima je oduzeo sve istraživačke institute kojima su sveučilišta upravljala, promijenio njihov status u "javne ustanove" i doveo ih pod izravnu upravu MZT-a. Nakon donošenja zakona slijedile su smjene na način da su ministri znanosti i tehnologije smjenjivali mnoge ravnatelje instituta i zamjenjivali ih pojedincima koji obično nisu bili istaknuti znanstvenici. Javne institute sada čvrsto kontroliraju politički imenovane osobe - ministri znanosti i tehnologije. Prema Zakonu o znanstvenoistraživačkoj djelatnosti, ministar znanosti i tehnologije nadležan je za vođenje i upravljanje javnim (državnim) institutima za istraživanja i razvoj. 6.86. Sve u svemu, javni sustav istraživanja i razvoja u Hrvatskoj postao je snažno centraliziran, s ministrom znanosti i tehnologije koji izravno i neizravno

imenuje članove upravnih i znanstvenih vijeća javnih instituta, imenuje i razrješava ravnatelje instituta i donosi konačne odluke o svakom pojedinom istraživačkom projektu. Nekoliko je sugovornika navelo kako je MZT-ovo birokratsko upravljanje uništilo ili onesposobilo većinu istraživačkih instituta. Položaj instituta poboljšao se u zadnje dvije godine kad je MZT neke od svojih ovlasti odlučivanja prenio na institute.

Predloženi plan reforme

6.87. Preporuke u pogledu politike spadaju u tri glavna područja, a to su: a) restrukturiranje uloge države u obrazovanju i djelatnostima istraživanja i razvoja; b) poboljšanje obavljanja funkcija države; te c) restrukturiranje nastavnih planova i programa, pedagogije nastave i mehanizama odgovaranja za rezultate u obrazovanju. Također, postoje i neka specifična područja gdje je potrebno poduzeti određene korake, te stoga dodajemo i: d) izbjegavati nedostatke sustava strukovnih škola.

Restrukturirati ulogu države u obrazovnom sektoru i u sektoru istraživanja i razvoja

6.88. Uloga i rezultati koje postiže država uzrok su mnogih problema u obrazovanju i djelatnosti istraživanja i razvoja, te prepreka postizanju određenih pomaka. Država je centralizirala vlast na načine koji onemogućavaju inicijativu i odgovornost obrazovnih i istraživačko-razvojnih institucija. Ona regulira upis studenata, odlučuje o novom zapošljavanju i financiranju visokoškolskih programa i istraživanja, te odobrava nova ulaganja. Što se tiče raspodjele ovlasti odlučivanja u obrazovnom sektoru i u sektoru istraživanja i razvoja između različitih razina vlasti i pružatelja usluga, postoji međunarodni konsenzus da bi središnja vlast trebala imati slabiji utjecaj na upravljanje sustavom, što je u suprotnosti s današnjom situacijom u Hrvatskoj gdje ona ima snažan utjecaj. To podrazumijeva pomak: a) od sustava obrazovanja, izobrazbe i istraživanja koji je potaknut ponudom prema onom koji je potaknut potražnjom; te b) od centralizirane kontrole prema decentraliziranoj kontroli, u kombinaciji s odgovornošću za rezultate koji bi se trebali pratiti sa središnje razine. Navedeno podrazumijeva da bi Vlada trebala surađivati sa sudionicima u sustavu kako bi se utvrdili prioriteti i standardi, te kako bi se javne financije koristile u svrhu poticanja sudionika da ih se pridržavaju. 6.89. U isto vrijeme, središnja vlast bi trebala vršiti pojedine važne funkcije, a koje danas ne provodi. Na primjer, država danas kontrolira inpute i procese, a odgovornost za rezultate u učenju prebacuje na škole. To je postavljeno naopako. Država bi trebala škole smatrati odgovornima za rezultate u učenju i dati im slobodu te, po potrebi, i tehničku potporu da osmisle kako ih ostvariti. 6.90. Prije svega, Hrvatska bi trebala fleksibilno ustrojiti svoj sustav tercijarnog obrazovanja kako bi obrazovnim ustanovama, nastavničkom kadru i studentima omogućila da se prilagode promjenama. Sustav tercijarnog obrazovanja u Hrvatskoj tako je kruto ustrojen da obrazovne ustanove, nastavnički kadar i studenti ne mogu iskoristiti prilike odnosno prilagoditi se promjenama. Hrvatska bi sveučilišta trebala imati jedinstveni proračun koji se donosi za čitavo sveučilište i autonomiju za poduzimanje radnji u pogledu osoblja, programa i ustroja. Vlada bi trebala gdje god je to moguće potaknuti privatno pružanje usluga, ograničavajući svoju kontrolu na zaštitu korisnika. To uključuje osiguranje kvalitete kroz mehanizme kao što je

izdavanje dozvola za rad i pružanje nepristranih informacija o javnim i privatnim institucijama koje su relevantne za korisnikov odabir. MZT-ovim Prijedlogom nacrta Zakona o znanstvenoistraživačkoj djelatnosti i visokom obrazovanju predložene su, sredinom 2002., neke reforme koje se čine u skladu s ovim preporukama, ali Sveučilište u Zagrebu osporilo je te i druge prijedloge. U tom trenutku je možda najveći rizik prijetio u vidu zastoja zbog nedostatka kompromisa. 6.91. Novi ministar znanosti i tehnologije imenovan u rujnu 2002. pomirio je, međutim, ta dva prijedloga i Vladi podnio konačni Prijedlog nacrta zakona o znanosti i visokom obrazovanju. Taj je prijedlog dobio potporu hrvatskog Rektorskog zbora i, što je najvažnije, podnešen je Saboru. U njemu su sadržani prijedlozi čiji je cilj ukloniti prepreke za rast zasnovan na inovacijama, kao što su fragmentiranje sveučilišta i istraživačkih instituta, upravljanje visokim obrazovanjem i istraživanjima i razvojem zajedno s Državom, centralizirano financiranje, nedovoljno razvijena kontrola kvalitete ustanova i programa visokog obrazovanja, te nejednaki regionalni razvoj visokog obrazovanja i istraživanja i razvoja. Prijedlog također sadrži ideju o uspostavljanju dvije neovisne agencije (jedne za visoko obrazovanje, a druge za istraživanje i razvoj) koje bi bile odgovorne za ocjenjivanje programa i institucija. Odluke o financiranju pojedinačnih institucija i programa donosile bi se na osnovu tih ocjena. I konačno, taj prijedlog predstavlja osnovu za integraciju u Europsko područje visokog obrazovanja i istraživanja uvođenjem sustava European Credit Transfer.139 Važno je naglasiti da EU podržava te reforme kroz svojih 16 projekata u sklopu programa TEMPUS i 3 CARDS projekta. 6.92. Analiza navodi na dvije uloge koje bi Vlada trebala imati u istraživanju i razvoju. Jedna se odnosi na otklanjanje nedostataka tržišta. Pojedinačna poduzeća nemaju poticaja ulagati u bazična istraživanja zbog problema "švercanja" – to jest, jedan plaća, a mnogi imaju koristi. Kako bazična istraživanja ulaze u opće područje znanja, poduzeće ne može monopolizirati dobit od svojih ulaganja. Stoga bi država trebala usmjeriti svoja izravna ulaganja za istraživanje i razvoj prema bazičnim istraživanjima. 6.93. Druga uloga države u odnosu na istraživanje i razvoj stvaranje je pozitivnog institucionalnog okruženja za ulaganja poduzeća u istraživanje i razvoj. Gledajući u postotku BDP-a, javna ulaganja Hrvatske u istraživanje i razvoj nalaze se ispod prosjeka Europske unije, ali ne značajno. Čini se kako su zbog malih ulaganja privatnog sektora javna i privatna ulaganja u Hrvatskoj otprilike upola manja od ulaganja u Europskoj uniji. MZT bi trebao naručiti stručnu ocjenu prepreka s kojima se poduzeća suočavaju u ulaganju u istraživanje i razvoj. Takvom bi se ocjenom trebala utvrditi Vladina djelovanja koja mogu stvoriti pozitivno institucionalno okruženje – npr. pojednostavljenje postupka prijave patenta, zaštita patenta, zaštita prava intelektualnog vlasništva odnosno korištenje porezne politike kako bi se za tvrtke stvorili fiskalni poticaji za ulaganje u istraživanje i razvoj. 6.94. Država bi trebala ukloniti pravne i regulatorne prepreke istraživanju i razvoju i koristiti javno financiranje u svrhu stvaranja poticaja za visokokvalitetno, poduzetničko istraživanje i razvoj. Na primjer, povećanje broja mladih znanstvenika pridonosi ostvarenju istraživačko-razvojnih ciljeva. Istraživački instituti mogli bi

139 Sustav European Credit Transfer već se pokusno uvodi u neke visokoškolske ustanove.

postati baze za izobrazbu studenata. Istraživački instituti koji su u punoj funkciji imaju opremu, laboratorije, interdisciplinarne timove, te usmjerenost prema projektima koja, kako je PLIVA utvrdila, nedostaje u izobrazbi mladih znanstvenika. Pomoću potpora dodijeljenih na temelju natječaja, država bi mogla financirati troškove adekvatnog opremanja instituta koji pobjede na njemu i u određenoj mjeri radno vrijeme svog osoblja u zamjenu za izobrazbu studenata na postdiplomskom studiju. 6.95. Država, na primjer, može nagrađivati institute za to što se u značajnoj mjeri oslanjaju na osoblje fakulteta za provođenje svog istraživačko-razvojnog rada umjesto razvijanja (skupog) stalnog kadra za istraživanje i razvoj. Na taj se način smanjuju troškovi, nadopunjuju se plaće fakultetskog osoblja, fakultetima se daje pristup opremi, laboratorijima, kolegama u drugim granama znanosti, te projektima, te se stvara čvrsta funkcionalna suradnja između instituta i sveučilišta. Država bi mogla nagrađivati institute koji tijekom vremena ostvare određene ciljeve u smislu kvalitete i utrživosti svojih intelektualnih i tehnoloških proizvoda. Mogla bi nagrađivati institute koji se spoje ili se riješe neproduktivnog osoblja odnosno koji budu stvarali produktivna partnerstva s privatnim poduzećima. 6.96. Vladina strategija ima za cilj riješiti neka od ovih pitanja. Prijedlog Strategije razvitka znanosti u Republici Hrvatskoj MZT-a iz 2002. predviđa da država ima potpomažuću ulogu. Na primjer, u njoj se spominje pojam znanstveno-tehnološkog parka, inkubatori koji imaju pristup znanstvenim, financijskim, pravnim i menadžerskim uslugama, Agencija za komercijalizaciju znanstvenih istraživanja koja povezuje tvrtke i istraživačke subjekte, poticanje instituta da stvaraju centre izvrsnosti, smanjenje odljeva kvalitetnih mladih znanstvenika poboljšanjem njihovih izgleda vezanih za napredovanje u karijeri, uspostavljanje veza s hrvatskim znanstvenicima u inozemstvu te ohrabrivanje malih i srednjih poduzeća da koriste istraživanje i razvoj kroz suradnju između MZT-a i Ministarstva za obrt, malo i srednje poduzetništvo.

Poboljšati obavljanje funkcija koje pripadaju državi

6.97. Vlada Republike Hrvatske susreće se s velikim poteškoćama u upravljanju horizontalnom reformom (tj. reformom koja se provodi u više sektora). Ona ima problema u vezi sa savjetovanjem u pogledu politike i koordinacijom politike, strateškim sposobnostima, analitičkim sposobnostima te kontinuitetom politike. Te slabosti vezane su za upravljanje te se odražavaju i u načinu na koji Vlada upravlja sektorom obrazovanja. U stvari, čini se kako MPS i MZT imaju volju za provođenje promjena, no isto tako se čini da im za to nedostaje kapacitet. Probleme u sektoru Vlada danas dijagnosticira bolje nego što je to bio slučaj prije pet godina. Međutim, može se reći da je uspješnija u uočavanju pojedinih dijelova nego u prepoznavanju uzročnih veza. Nedostaju joj statistički podaci neophodni za analize, ocjene i donošenje odluka. Prema tome, dijagnoze su utemeljene na dojmovima, a nisu empirijske. Ona zaista ne može pokrenuti i voditi djelotvoran proces promjena koji zahtijeva tehničke, političke i operativne vještine. Današnje vodstvo zna utvrditi što nije u redu, ali ne zna kako to popraviti. U beskrajnim izvješćima može se naći određeni broj dobrih ideja. Međutim, u njima se odražava sposobnost opisivanja i nesposobnost mijenjanja sustava. Ta izvješća stoga ostaju "teorijska" jer se radi provedbe u njima predloženih promjena ne mobiliziraju resursi. MPS je bio uspješan

u nagovaranju Vlade da prihvati njegov prijedlog reforme. Prijedlog je zatim podnesen Saboru na odobrenje. Sabor je odbio prijedlog, vrativši ga MPS-u. 6.98. U nedostatku šire reforme javnog sektora, ministarstva nadležna za obrazovanje (MPS i MZT) još uvijek mogu poduzeti neke korake. Oba bi ministarstva trebala započeti s revizijom kojom bi se ocijenilo koliko je dobro svako od njih organizirano za izvršavanje generičkih zadaća za koje bi trebala biti nadležna. Revizija bi trebala uroditi preporukama o tome kako restrukturirati svako od tih ministarstava u svrhu obavljanja sljedećih funkcija – npr. spajanje raspršenih funkcija; utvrđivanje zahtjeva u pogledu osoblja i sredstava/kapitala, kao što su određeni paketi programske podrške za financijske procjene, sustavi provođenja revizije, opis radnih mjesta i kriteriji zapošljavanja te tehnička pomoć koja će biti potrebna kako bi se osoblje obučilo djelotvorno obavljati svoje nove dužnosti.

Izmijeniti nastavne planove i programe na svim razinama obrazovanja, pedagoški model u nastavi i mehanizme odgovornosti za obrazovne rezultate

6.99. Za moderniziranje obrazovnog sustava u Hrvatskoj potrebno je promijeniti ono što se podučava (nastavni plan i program), način na koji se podučava (pedagogija) i odgovornost onih koji pružaju uslugu u smislu polaganja računa za rezultate. 6.100. Nastavni plan i program. Na svim se razinama obrazovanja nastavni plan i program javio kao glavni krivac i prepreka za razvoj ljudskog kapitala koji Hrvatska treba kako bi poduprla rast potaknut inovacijama. Nastavni plan i program ima sadržaje koji nisu primjereni dobi učenika i ne odgovaraju spoznajnim sposobnostima učenika, kao i sadržaje neprimjerene razredu, gdje teme koje se uvode u određenom razredu pretpostavljaju znanje koje se uvodi tek u kasnijim razredima. On zahtijeva učenje velikog broja iscrpnih činjenica odvojeno od njihovog smislenog konteksta. Postoji konsenzus o tome da bi nastavni plan i program morao podržati više učenja zasnovanog na izvršavanju zadataka, te da bi morao razvijati misaone vještine višeg reda i izvršne misaone vještine. Revidiranje nastavnog plana i programa moralo bi uključiti i određivanje novih standarda učenja po razredima i predmetima kao osnovu za (a) postavljanje ciljeva za nastavnike i učenike; (b) ocjenjivanje uspješnosti pojedinih škola u pogledu učenja - tj. osnove za odgovornost za obrazovne rezultate; ili (c) usporednu ocjenjivanje znanja učenika. 6.101. Znatnija izmjena nastavnog plana i programa sama po sebi nije posebno skupa. Međutim, veće promjene u nastavnom planu i programu bezvrijedne su ako nisu popraćene odgovarajućim promjenama u: (a) udžbenicima, priručnicima za nastavnike i nastavnim materijalima; (b) ponašanju nastavnika u učionici; te (c) mjerenju rezultata učenja. Novi udžbenici i promjene ponašanja nastavnika u učionici imat će značajan utjecaj na proračun. 6.102. Pedagogija. Iako nastavni plan i program (ono što se podučava) i pedagogija (način na koji se podučava) nisu isto, oni su čvrsto isprepleteni. Usredotočenost postojećeg nastavnog plana i programa na "pravi odgovor" značajno ograničava pedagoške opcije. Sektoru obrazovanja neophodan je drugačiji pedagoški model, onaj koja razvija odgovornost učenika za učenje, nagrađuje njihovu inicijativu i razvija misaone vještine višeg reda i izvršne misaone vještine. Ako pokušaj modernizacije sustava propadne na razini učionice i škole, to znači da će on propasti u cjelini.

Njegov uspjeh ovisi o onome što nastavnici rade i misle – vrlo jednostavno, a ujedno i vrlo složeno. 6.103. U provedbi modernizacije sustava središnje mjesto trebaju imati nastavnici i ravnatelji škola. Iako su birokrati, roditelji i učenici također važne stranke u provedbi, teret kvalitetne reforme leži na onima čije se svakodnevno profesionalno ponašanje treba preoblikovati ako se želi promijeniti iskustvo naobrazbe. Kako bi bila uspješna, reforma mora voditi računa o okruženju s kojim su suočeni oni od kojih se traži da se promijene. Smisao procesa provedbe je u tome da se, umjesto stvarnosti kreatora politike koja govori o onome što bi se trebalo dogoditi, naglasi stvarnost s kojom su suočeni oni koji sudjeluju u provedbi. Na nastavnike se, međutim, obično gleda kao na prijenosnike nastavne politike, a ne kao na činitelje. Takvo gledanje ohrabruje kreatore politika da ulažu u kontroliranje nastavnika, umjesto u rad s njima, kako bi im se pomoglo razumjeti i izmijeniti praksu. Studije pokazuju kako uspješna provedba reforme na razini učionice i škole ovisi o podjeli ovlasti i dopuštanju diskrecije i inicijative na razini škole, dobro osmišljenom i stalnom usavršavanju osoblja, te povjeravanjem odgovornosti za rezultate osoblju na razini škole. 6.104. Odgovornost za obrazovne rezultate. Odgovornost za obrazovne rezultate se treba razvijati na taj način da bude povezana s rezultatima međunarodnih i nacionalnih ispita znanja. Prvi je korak izmjeriti rezultate u pogledu naobrazbe hrvatskih učenika u odnosu na rezultate njihovih kolega u EU, i to sudjelovanjem u testu PISA. Kako je ranije navedeno, MPS je napredovao u tom smjeru – dobivši Vladino odobrenje da prijavi Hrvatsku za sudjelovanje u sljedećem ciklusu PISA testiranja (2006.). 6.105. Drugi je korak provoditi redovite nacionalne ispite znanja učenika na različitim razinama obrazovanja. U strategiji MPS-a zamišljeno je da će se ispiti znanja učenika na različitim pred-tercijarnim razinama obrazovanja provoditi na razini škole – tj. škola bi ih trebala sastavljati i provoditi. Kako rezultati ispitivanja znanja provedena na razini škole nisu međusobno usporedivi, pa se stoga niti ne mogu tumačiti na nacionalnoj razini, Hrvatska bi trebala provoditi ispitivanja znanja učenika koja bi se sastavljala, provodila i ocjenjivala na nacionalnoj razini. MPS je postigao napredak u tom smjeru, time što je ove godine obavio probno ispitivanje znanja svršenih srednjoškolaca u nekoliko zagrebačkih gimnazija (tzv. “državna matura”), koje je osmišljeno, napisano, provedeno i ocijenjeno u nacionalnim okvirima. Nakon ovog pilot projekta uslijedit će vanjsko ispitivanje znanja svršenih studenata na nacionalnoj razini, koje će u 2004. provesti neovisna ispitivačka institucija.

Osigurati da srednjoškolski učenici u programima strukovno-tehničkog obrazovanja ne budu u nepovoljnom položaju zbog toga što pohađaju taj smjer

6.106. Godine 2001., 72 posto srednjoškolskih učenika bilo je upisano u neki oblik strukovno-tehničkog obrazovanja. Trideset posto njih bilo je upisano u kraće i manje zahtjevne strukovne programe. Gospodarstva u EU puno su manje spremna oprostiti slabije razine vještina nego što su to spremna gospodarstva temeljena na masovnoj proizvodnji. Sustav obrazovanja u Hrvatskoj naginje ranijoj i užoj specijalizaciji koja može sprječavati razvoj temeljnih vještina za one u "primijenjenim" ili strukovnim smjerovima. Ta politika zahtijeva preispitivanje. Ona nije u skladu s obrazovanjem za

koje je utvrđeno da je poželjno u modernom gospodarstvu, a to je obrazovanje temeljeno na širokoj pripremi sa specijalizacijom ostavljenom za više razine obrazovanja. Strategija MPS-a iz 2002. predviđa nekoliko vrsta srednjoškolskog strukovno-tehničkog obrazovanja. Predložena reforma predlaže poželjne elemente namijenjene povećanju horizontalne i vertikalne pokretljivosti učenika. Istovremeno, moramo naglasiti da npr. u Njemačkoj postoje slične mogućnosti za pokretljivost unutar sustava, ali malo je onih koji su sposobni uspješno ih koristiti. Još je više zabrinjavajuće to da razne opcije strukovno-tehničkog obrazovanja – posebno programi koji traju tri ili manje godina – otvaraju mogućnosti za postojanje značajnih razlika u stupnju savladavanja temeljnih vještina kod učenika. To ne znači da svi učenici trebaju proći akademski nastavni plan i program na višoj srednjoškolskoj razini. Strukovno-tehnički programi mogu imati veći udjel akademskog sadržaja. Za one koji su manje naklonjeni akademskom obrazovanju, za postizanje kvalitetnog obrazovanja visoko su djelotvorni nastavni programi koji integriraju akademske i strukovne sadržaje.140 6.107. Ohrabruje činjenica da Hrvatska surađuje s EU na projektu CARDS 2001 VET, s ciljem stvaranja temelja za moderni, fleksibilni, na potražnji zasnovani i visokokvalitetni sustav strukovnog obrazovanja i izobrazbe.141 Dok reformira svoj sustav VET, Vladi se predlaže da razmotri ove prijedloge: ograničiti izobrazbu specifičnu za pojedina zanimanja na tercijarnu razinu, ograničiti strukovno-tehničke obrazovne programe na one čije završavanje

učenicima omogućuje pristup fakultetima u području koje su izučavali u srednjoj školi, kao i maturi, i

koristiti model akademsko-strukovne integracije u svrhu oblikovanja tih programa.

140 Na primjer, nastava u srednjoj školi LaGuardia u New Yorku organizirana je oko popravka avionskih motora. U kontekstu učenja nečega što stvarni ljudi rade u stvarnom svijetu, učenici stječu akademske temeljne vještine i znanje koje ih stavlja u položaj u kojem mogu sudjelovati u učenju za odrasle i u prilagodbi. Učenici se moraju koristiti matematikom, snalaziti se u složenim priručnicima koje izdaju proizvođači raznih vrsta motora, te pokazivati vještine dijagnosticiranja i rješavanja problema. 141 Očekuje se da će se projekti CARDS 2002 (VET: modernizacija i izgradnja institucija) i CARDS 2003 (poboljšavanje VET škola – osnivanje centara izvrsnosti) nadovezati na CARDS 2001.

7. MODERNIZACIJA INFRASTRUKTURE – PRILIKA ZA RAZVOJ PRIVATNOG SEKTORA I REGIONALNU

INTEGRACIJU

7.1 Razvoj hrvatske infrastrukture je integralni dio strategije rasta i integracije. U skladu s direktivama EU, privatni bi sektor trebao imati ključnu ulogu u modernizaciji sektora. To nije samo odlična poslovna prilika za privatne investitore – u tom će smislu imati povoljan utjecaj na agregatnu potražnju; još je važnije da će pridonijeti jačanju ponudbene strane gospodarstva. Modernizacija infrastrukturnih usluga je potrebna kako bi se poboljšala globalna konkurentnost hrvatskih roba i usluga na europskim tržištima. U tom kontekstu, Vlada treba odigrati važnu ulogu u smislu izrade zakonskih okvira za efikasnu deregulaciju i privatizaciju infrastrukture, za osiguranje opskrbe javnim dobrima i za ispunjavanje zahtjeva i direktiva EU u pogledu investicija i zaštite okoliša. Ovo poglavlje se bavi s dva infrastrukturna sektora, energetskim i prometnim, koji nude najviše mogućnosti za učešće privatnog sektora i za sekundarne učinke rasta produktivnosti u ostalom dijelu gospodarstva. 7.2 Efikasna opskrba energetskim uslugama je važna radi poticanja rasta privatnog sektora i jačanja sposobnosti Hrvatske da konkurira ostatku Europe. Znanstveni dokazi i iskustva iz mnogih zemalja pokazuju da u mnogim slučajevima primjena tržišnih mehanizama najviše pogoduje razvoju učinkovitog energetskog sektora. SSP sadrži odredbe koje se odnose na energetski sektor i kojima je cilj modernizacija hrvatske infrastrukture i usklađivanje zakonske regulative u energetici s onom u EU. Članak 101 SSP-a navodi da će ‘suradnja odražavati načela tržišnog gospodarstva i Ugovora o europskoj energetskoj povelji [European Energy Charter Treaty]142, te će se razvijati s ciljem postupne integracije europskih energetskih tržišta.’ Dodatni zahtjevi proizlaze iz infrastrukturne strategije za Jugoistočnu Europu, koju je uobličila Europska Komisija 2001 godine143. 7.3 Isto tako, razvoj efikasnog prometnog sektora bitan je preduvjet za procvat tržišne ekonomije. Iskustva iz mnogih zemalja pokazuju da je primjena tržišnih mehanizama često najbolje sredstvo za razvoj takvog prometnog sustava. To je načelo kojim se rukovodi znatan dio aquis-a u odnosu na prometnu politiku. Od kraja rata, Hrvatska je daleko odmakla u razvoju prometnog sektora u skladu s tim načelom, na primjer kroz liberalizaciju sektora cestovnog prijevoza ili kroz restrukturiranje Hrvatskih željeznica (HŽ) (koje je u tijeku), tako da prometni sektor zadovoljava potrebe funkcionalne tržišne ekonomije. Međutim, treba još mnogo toga učiniti kako bi se postigli uzajamno podržavani ciljevi: ispunjavanje uvjeta za pridruživanje EU i uspostavljanje prometnog sektora temeljenog na tržišnim načelima. 7.4 U ostatku poglavlja razmatra se napredak koji je dosad postignut i reforme koje će ubuduće biti potrebne kako bi se zadovoljili zahtjevi SSP-a u energetskom sektoru (Dio A) i u prometnom sektoru (Dio B). Istovremeno će se, gdje god je to moguće, razmotriti vjerojatni troškovi i koristi od provođenja potrebnih reformi, te

142 Ugovor o energetskoj povelji (1994). 143 Europska komisija (2001a).

predložiti preporuke čiji su ciljevi minimiziranje troškova i maksimiziranje koristi tih reformi.

A. ENERGETSKI SEKTOR

7.5 Hrvatska je već daleko odmakla na putu prema razvoju energetskog sektora u skladu s pravnom stečevinom [acquis]. Dosad su reforme bile usmjerene na donošenje novih zakona o energetici, kojima se stvara okvir za restrukturiranje, privatizaciju, institucionalnu reformu i liberalizaciju. 7.6 Restrukturiranje energetskih poduzeća u cilju zadovoljavanja direktiva EU je u tijeku, zajedno s izradom planova za privatizaciju144. Međutim, u tom smislu još mnogo treba učiniti, a treba i ustrojiti energetski sektor temeljen na tržišnim načelima. Kad se jednom načela postave, ostaje veliki posao provođenja tih odredbi, donošenja regulative za energetske mreže i, konačno, uvođenja konkurencije. Sadašnja situacija u energetskom sektoru

7.7 Potrošnja energije po glavi stanovnika je niska – 2.809 kWh po stanovniku u 1999, u odnosu na 7.841 kWh po glavi stanovnika u državama OECD145. Od 1992. godine potrošnja energije u Hrvatskoj raste po prosječnoj stopi od 3 posto godišnje, nakon što je pala početkom desetljeća. Struktura ukupne potražnje za primarnom energijom je u Hrvatskoj stabilna od početka desetljeća. Kao što se vidi na slici 7.1, tekuća goriva su glavni izvor energije u Hrvatskoj i na njih je u proteklom desetljeću stalno otpadalo preko 40 posto ukupne potrošnje. Električna struja je po potrošnji drugi oblik energije, kojim se zadovoljava otprilike 20 posto ukupno potrošnje; na plin otpada oko 15 posto ukupne potrošnje. 7.8 Tekuća goriva pokrivaju gotovo polovinu ponude primarne energije u Hrvatskoj; slijedi zemni plin (25 posto) i struja iz hidroelektrana (17 posto). Do 1999. je nuklearna energija pokrivala oko 10 posto hrvatske ponude primarne energije. Sve u svemu, više od polovice raspoložive hrvatske primarne energije proizvede se iz domaćih izvora. Sirova nafta je glavni izvor uvezene energije, a slijede je zemni plin i, u manjoj mjeri, struja i ugljen. Slika 7.1: Krajnja potrošnja energije prema vrsti goriva (PJ)

144 Europski parlament i Vijeće Europe (1996) i (1998). 145 Međunarodna agencija za energiju [International Energy Agency] (2001), str. 49-51

Izvor: Ministarstvo gospodarstva, Energija u Hrvatskoj 7.9 Rast udjela uvoza u opskrbi Hrvatske primarnom energijom – osobito nafte i plina – je tijekom posljednjeg desetljeća bio uzrokovan cijenama koje ne odražavaju stvarne troškove, smanjivanjem zaliha u zemlji i zalihama koje u inozemstvu posjeduje (u cijelosti ili djelomično) najveća hrvatska kompanija za naftu i plin, Industrija nafte d.d. (INA). 7.10 Energetski sektor – koji obuhvaća koks, naftne prerađevine i nuklearno gorivo – ima veći udjel u hrvatskom izvozu nego uvozu. U godini 2000. je izvoz energije – osobito nafte i naftnih derivata – činio 10,2 posto u ukupnom izvozu i manje od 1 posto u uvozu. Neto izvoz energije je bio vrijedan više od 400 milijuna USD. 7.11 Za energetsku politika i planiranje razvoja energetskih sektora je zadužena Vlada i naročito, Ministarstvo gospodarstva. Prema Zakonu o energiji, Vlada Hrvatskom Saboru predlaže energetsku strategiju za razdoblje od deset godina, a Sabor je zatim razmatra i prihvaća. 7.12 Hrvatski Sabor je u srpnju 2001 donio zakone kojima se značajno reformira područje energetike. Radilo se o pet novih zakona koji su stupili na snagu 1. siječnja 2002. i kojima se usklađuje hrvatska zakonska regulativa s odgovarajućim direktivama EU. Zakoni predviđaju liberalizaciju hrvatskih energetskih tržišta i restrukturiranje glavnih energetskih poduzeća u vlasništvu države – to su Hrvatska elektroprivreda d.d. (HEP), Ina i Jadranski naftovod d.d. (JANAF) – s ciljem razvoja konkurentnih energetskih tržišta i privlačenja privatnih investicija u energetski sektor. Dopunski zakoni su doneseni početkom 2002, a razmišlja se i o novim zakonima koji bi se odnosili na planiranu djelomičnu privatizaciju ta tri poduzeća. U nastavku se daje sumarni pregled zakona kojim se reformira energetski sektor:

• Zakon o energiji utvrđuje pravila odgovornosti i transparentnosti putem: ○ definiranja načela energetske politike; ○ utvrđivanja uvjeta za energetske djelatnosti (korisnici dozvola); ○ utvrđivanja pravila poslovanja i regulative; ○ promicanja energetske učinkovitosti, korištenja obnovljivih izvora i zaštite

okoliša; ○ reguliranja cijena energije, tarifnih sustava i općih uvjeta opskrbe.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Udi

o u

potr

ošnj

i en

ergi

je

0

50

100

150

200

250 Potrošnja energije (PJ)

Ugljen Drvo Tekuca gorivaPlinska goriva Struja Para i vruca vodaUkupna potraznja

• Zakon o tržištu električne energije utvrđuje uvjete za uspostavljanje

konkurentnog tržišta električne struje, uključujući: ○ reguliranje pristupa trećih osoba; ○ neovisnog operatora sustava i neovisnog operatora tržišta; ○ obveze javne službe; ○ opskrbu kao komercijalnu djelatnost (s pragom za status povlaštenog

kupca koji će na početku iznositi 40 GWh ili više i koji će stupiti na snagu zajedno sa Zakonom).

• Zakon o tržištu plina utvrđuje uvjete za uspostavljanje konkurentnog tržišta

plina, uključujući: ○ pristup uvezenom plinu za kupce koji sami troše velike količine plina ili ga

koriste za istovremenu proizvodnju električne i toplinske energije; ○ obveze javne službe; ○ postepeno otvaranje tržišta, najprije s proizvođačima koji koriste plin kao

gorivo, subjektima koji istovremeno proizvode električnu i toplinsku energiju i krajnjim korisnicima čija godišnja potrošnja prelazi 100 milijuna prostornih metara.

• Zakon o regulaciji energetskih djelatnosti ima dva glavna cilja: ○ osnivanje hrvatskog Vijeća za regulaciju u energetici kao nezavisnog

regulatornog tijela, te utvrđivanje njegovih funkcija; i ○ stvaranje okvira za restrukturiranje glavnih energetskih poduzeća.

• Zakon o tržištu nafte i naftnih derivata utvrđuje okvir za pristup

naftovodima i plinovodima putem: ○ postavljanja plafona cijena; ○ uvođenja naknada za transport; ○ dogovaranja pristupa trećih osoba prijenosnim sustavima.

7.13 Zakoni koji reguliraju područja energetike ne utvrđuju precizne vremenske rokove za liberalizaciju, osim zahtjeva za razdvajanje do kraja 2002. Svih pet zakona koji su doneseni u srpnju 2001. uključuju i kaznene odredbe (novčane kazne i zatvor) koje će se primijeniti u slučaju prijestupa koji učini neki od energetskih subjekata. 7.14 Hrvatsko vijeće za regulaciju u energetici će biti zaduženo za dnevnu regulativu i razvoj djelotvornih struktura tržišta temeljenog na konkurenciji. Vijeće bi trebalo donositi odluke većinom glasova svih članova. Njegovi glavni zadaci će biti: izdavanje i povlačenje licenci za energetske djelatnosti, osiguranje transparentnog i nediskriminatornog funkcioniranja energetskog tržišta, osiguranje transparentnog i nediskriminatornog obavljanja energetskih djelatnosti koje podliježu obvezama javne službe, odobravanje uvođenja novih proizvodnih kapaciteta i rješavanje sporova. 7.15 Opskrba električnom energijom. Tijekom posljednjeg desetljeća, u Hrvatskoj je na polju proizvodnje električne energije dominiralo vertikalno integrirano državno poduzeće Hrvatska Elektroprivreda d.d. (HEP). HEP je osnovan u srpnju 1990. kao javno poduzeće u državnom vlasništvu. Od prosinca 1994. ono djeluje kao dioničko društvo, s državom kao 100-postotnim vlasnikom. HEP se danas bavi proizvodnjom, prijenosom i distribucijom električne energije; također i upravlja

nacionalnim strujnim sustavom. Poduzeće praktički ima monopol, jer zadovoljava oko 95 posto svih potreba za električnom energijom u Hrvatskoj. Ostalih 5 posto se proizvede u industrijskim pogonima za usporednu proizvodnju električne i toplinske energije - uglavnom za vlastite potrebe korisnika, kao i u malim privatnim hidrocentralama. Zakon o privatizaciji HEP-a, usvojen u ožujku 2002., uspostavio je okvir za djelomičnu privatizaciju HEP-a. 7.16 Zakon o tržištu električne energije donesen je u cilju stvaranja tržišnih struktura koje omogućuju konkurentnost. To uključuje reguliranje pristupa mreži za treće osobe i ustroj nezavisnog operatora sustava i operatora tržišta. Operator tržišta osnovan u 2002. odgovoran je za organizaciju tržišta električne energije, uključujući: evidentiranje svih ugovornih obveza; prikupljanje i izbor najpovoljnijih ponuda za zadovoljavanje potreba za električnom energijom; itd. Operator sustava će biti nadležan za vođenje i nadzor sustava električne energije; osiguranje pristupa trećim osobama na temelju reguliranih naknada; ujednačavanje odstupanja ponude i potražnje električne energije s obzirom na ugovorene količine na organiziranom tržištu; itd. 7.17 Vlada i HEP trenutačno razmatraju reviziju tarifnog sustava u cilju omogućavanja daljnjeg napretka. Vlada je u listopadu 2000. pokazala svoju odlučnost da provede liberalizaciju energetskog sektora podizanjem cijena električne energije na realniju razinu, prebacujući dio troškovnog opterećenja s industrije i državnog proračuna na male potrošače. Međutim, izgleda da su cijene i dalje preniske u odnosu na troškove. Zasada se troškovi proizvodnje, prijenosa, distribucije i dobave električne energije ne naplaćuju zasebno. Međutim, predstojeće promjene na tržištu električne energije učinit će te naknade transparentnijima. Zakon o tržištu električne energije regulira pristup trećih osoba na nediskriminatornoj osnovi. Naknade za prijenos električne energije će se temeljiti na razvijenosti mreže i planovima za izgradnju koje operator sustava i operator distribucije moraju prirediti za razvoj i izgradnju mreža u trogodišnjim razdobljima, a koje podliježu odobrenju hrvatskog Vijeća za regulaciju u energetici. 7.18 Industrija nafte i plina. Kroz proteklih 30 godina, u hrvatskoj je naftnoj i plinskoj industriji dominirala INA, vertikalno integrirano poduzeće u državnom vlasništvu, koje je odigrala značajnu ulogu u razvoju grane u čitavoj regiji. Sadašnje promjene u tom sektoru su potakli Zakon o tržištu plina146 i Zakon o tržištu nafte i naftnih derivata147 koji su doneseni u srpnju 2001. Novi zakoni utvrđuju uvjete za tržište plina temeljeno na konkurenciji, uključujući postupno otvaranje tržišta i dogovaranje pristupa trećih osoba mreži za transport plina. Međutim, nije postavljen nikakav vremenski rok za usklađivanje s aquisom. Što se tiče naftnog sektora, reforma se sastojala od stvaranja okvira za dogovaranje pristupa trećih osoba naftovodima i plinovodima i uvođenja metodologije za određivanje tarifa. 7.19 INA je dominantan igrač na hrvatskom tržištu nafte i plina. Glavne aktivnosti Ine i njezinih poduzeća-kćeri uključuju: istraživanje i eksploatacija nalazišta nafte i plina, na kopnu i u moru, u Hrvatskoj i izvan nje; uvoz zemnog plina i pružanje usluga prijenosa uvoznog plina i domaćeg plina do industrijskih potrošača i lokalnih distributera plina; rafiniranje i prerada naftnih derivata u vlastitim rafinerijama nafte i 146 Republika Hrvatska (2001c). 147 Republika Hrvatska (2001d).

pogonima za proizvodnju maziva; distribucija goriva i srodnih proizvoda putem mreže od 401 maloprodajnog mjesta koja danas rade diljem čitave Hrvatske; trgovina sirovom naftom i naftnim proizvodima. INA-ina istraživanja i eksploatacija odvijaju se u Hrvatskoj i u drugim zemljama. Hrvatska posjeduje ograničene domaće energetske resurse, koji su uglavnom locirani uz granicu prema Mađarskoj i u Jadranskom moru. Otprilike dvije trećine sirove nafte koju Hrvatska potroši zadovoljava se iz polja koja INA eksploatira u prekomorskim zemljama. 7.20 Grupa INA je donekle restrukturirana nakon Vladine objave početnog programa privatizacije 2000. godine. Matično poduzeće INA zadržalo je poslove istraživanja i eksploatacije, prerade i maloprodaje, a ima i udio u JANAF-u – Jadranskom naftovodu i plinovodu. U sklopu restrukturiranja poduzeća obavljena je reorganizacija u Ininom sektoru za zemni plin – u konkretnom slučaju osnovano je zasebno poduzeće za transport zemnog plina, Plinacro (u siječnju 2001), kojem su preneseni Inini plinovodi, mjerna stanica i dispečerski centar. Zakon o tržištu plina nalaže Plinacru da dobavljačima plina i/ili povlaštenim kupcima omogući pristup prijenosnom sustavu, na objektivan i transparentan način. Zakon također specificira da se pristup za treće osobe mora temeljiti na naknadama za pojedine načine transporta nafte i naftnih derivata ili za kombinaciju takvih metoda. 7.21 Privatizacija manjinskog udjela u Ini je trenutno u tijeku. Tri strana ponuđača su u siječnju 2003. podnijela obvezujuće ponude za 25 posto plus jednu dionicu Ine. Vlada će o ponudama odlučiti do konca ožujka 2003. Vlada je odlučila da se JANAF neće privatizirati u neposrednoj budućnosti . 7.22 Hrvatska je izvršila deregulaciju cijena naftnih goriva i djelomičnu deregulaciju cijena motornog benzina, dizelskog goriva, plinskog ulja i ulja za loženje. Od 18. siječnja 2001. je uveden novi mehanizam za određivanje cijena motornog benzina, dizelskog goriva i lakog ulja i na veleprodajnoj i na maloprodajnoj razini. Rezultat toga je da se cijene naftnih derivata automatski mijenjaju svaka dva tjedna, u skladu s promjenama promptnih cijena naftnih proizvoda, uvoznih cijena i tečaja. Što se tiče zemnog plina, sadašnji tarifni sustav se temelji na izračunavanju prosječnih troškova te ovisi o unakrsnim subvencijama između široke potrošnje i industrijskih korisnika. Općenito se smatra da su cijene plina preniske i podložne unakrsnim subvencijama. Očekuju se rebalans i povećanje cijena u cilju dostizanja nivoa koji odražava troškove i omogućava investiranje, osobito proširenje plinske mreže. Problemi i preporuke

7.23 Da bi se ostvarili ciljevi koje je postavila hrvatska Vlada, bit će potrebni značajni investicijski programi za modernizaciju mreža za struju, zemni plin i naftu, njihovo proširivanje, maksimalno iskorištenje resursa, diversifikacija izvora i poboljšanje sigurnosti opskrbe. Kako bi osigurala stvaranje efikasnog energetskog sektora, Hrvatska će Vlada morati razviti energetsku politiku koja će poticati znatnije investiranje u infrastrukturu, što je temelj za bilo kakav pomak u smjeru liberalizicije tržišta. 7.24 U cilju stvaranja povoljne klime za učinkovitu razinu investicija u hrvatski energetski sustav, te radi privlačenja stranih investitora, bitno je uspostaviti

odgovarajući okvir za poticanje investicija. Najvažnije značajke takvog okvira uključuju:

• transparentnost i izvjesnost reformskih procesa, čime se minimaliziraju rizici za potencijalne investitore;

• kredibilitet regulatornog sustava kroz jasnu raspodjelu odgovornosti između Vlade, Sabora i regulatornog tijela;

• naknade koje odražavaju troškove kako bi se stvorila povoljna klima za investitore.

7.25 O ovim pitanjima se raspravlja u daljnjem tekstu, nakon razjašnjavanja dosega i prirode zahtjeva SSP-a koji se odnose na hrvatski energetski sektor. Zadovoljavanje zahtjeva SSP-a

7.26 U SSP-u postoje odredbe koje se odnose na energetski sektor i čiji je cilj modernizacija hrvatske infrastrukture i usklađivanje okvira za energetsku regulativu s onim u EU. Članak 101 SSP-a navodi da će:

"suradnja odražavati načela tržišne ekonomije i Ugovora o europskoj energetskoj povelji [European Energy Charter Treaty]148, te će se razvijati s ciljem postupne integracije europskih energetskh tržišta149".

7.27 SSP dalje navodi da suradnja treba svakako uključivati:

• formuliranje i planiranje energetske politike, uključujući modernizaciju infrastrukture, poboljšanje i diversifikaciju opskrbe, te poboljšanje pristupa energetskom tržištu;

• upravljanje i izobrazbu u energetskom sektoru, kao i transfer tehnologije i know-how-a;

• poticanje štednje energije, efikasnog korištenja energije, korištenja obnovljivih oblika energije i praćenje utjecaja proizvodnje i potrošnje energije na okoliš;

• formuliranje okvirnih uvjeta za restrukturiranje energetskih poduzeća i suradnju između poduzeća u tom sektoru; i

• razvoj regulatornog okvira u području energetike, u skladu s acquisom. 7.28 Dodatni zahtjevi proizlaze iz strategije za infrastrukturu Jugoistočne Europe koju je izradila Europska Komisija 2001. Komisija je razvila regionalnu strategiju kojoj je cilj stvaranje ‘modernih i efikasnih infrastrukturnih mreža (za struju, naftu i plin)’ i osiguranje ‘opskrbe potrebnim količinama energije’, ‘sigurnost opskrbe regije i uspostavljanje potrebnih veza između regije i susjednih sustava.’ Provedba strategije, ili barem početak projekata potrebnih za njeno ostvarenje, očekuje se do 2010.150

148 Konferencija o europskoj energetskoj povelji [European Energy Charter Conference] (1994). 149 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju [Stabilization and Association Agreement] (2001), članak 101. 150 Hrvatska upravo ulaže u obnovu trafostanice u Ernestinovu (400 kV), koja je sastavni dio regionalnog priključka na elektroenergetski sustav jugoistočne Europe.

7.29 Komisija je postavila različite ciljeve za električne, naftne i plinske mreže. Na području električne energije, strategija Komisije uključuje obnovu i razvoj infrastrukturnih mreža i njihovo povezivanje na već međusobno povezane europske strujne mreže Unije za koordinaciju prijenosa električne energije [Union for the Co-ordination of Transmission of Electricity – UCTE], kao i međusobno povezivanje prema kriterijima UCTE. Strategija Komisije također uključuje i razvoj regionalnog tržišta električne energije, koje su se zemlje regije obvezale osnovati do kraja 2006. Komisija drži da ‘ukoliko se poduzmu odgovarajuće mjere, neće biti potrebni novi kapaciteti za proizvodnju električne energije.’ 7.30 U sektoru nafte i plina, težište je na poboljšanju sigurnosti i diversifikaciji dobave, kao i povećanju kapaciteta za tranzit prema susjednim tržištima. Preporuča se da se budući veliki projekti – naročito izgradnja novih transportnih pravaca – ocijene kroz analizu ‘prednosti, problema, smetnji, troškova i koristi različitih opcija’. Komisija je postavila slijedeća načela kao pomoć pri donošenju odluka o novim transportnim pravcima:

• Odluke koje se odnose na razvoj pojedinih pravaca trebaju donositi komercijalni subjekti isključivo prema ekonomskim kriterijima.

• U srednjoročnom i dugoročnom razdoblju treba poticati politiku višestrukih pravaca, što znači da se u navedenom razdoblju treba poticati konkurencija između različitih opcija pravaca.

7.31 U cilju primjene strategije Europske komisije, treba provesti reforme i na državnoj i na regionalnoj razini, uključujući sustave naknada koji odražavaju troškove, razdvajanje, liberalizaciju i regulaciju. Komisija također naglašava probleme zaštite okoliša, preporučujući da za ‘projekte koji budu prihvaćeni za financiranje treba, gdje god je to izvedivo, izvršiti procjenu utjecaja na okoliš [Environmental Impact Assessment], u skladu s relevantnim direktivama Europske komisije.’ 7.32 Očekuje se da će se financiranje investicijskih programa u energetskom sektoru, naročito u slučaju nafte i plina, oslanjati na privatni kapital. Međutim, međunarodna bi zajednica mogla odobriti zajmove za one projekte koji, iako razložni i isplativi, ne privuku privatne investitore (na primjer projekte prekograničnog prijenosa od kojih najveću korist neće imati države u kojima se projekt izvodi). Napredak u provedbi reformi mogao bi postati preduvjet za buduće investicije u regiji. 7.33 Čini se da je Vladina preliminarna strategija razvoja energetskog sektora ('Strategija 21') u skladu s gore navedenim. U njoj se navodi:

"Zbog različitih razloga se ne očekuje da će u slučaju mreža energetskih sustava investiranje biti potpomognuto sredstvima iz državnog proračuna. Dobro zamišljeni projekti će privući privatni kapital, a očekuje se i sudjelovanje međunarodnih institucija. Preporučuje se da omjer između domaćih i međunarodnih izvora financiranja za energetski sektor bude 85:15 u korist domaćih izvora. Uzimajući u obzir potrebne investicije u energetski sektor, treba angažirati štednju i kapital kroz domaća tržišta kapitala. Potrebno je donijeti mjere za privlačenje domaće štednje u cilju financiranja mrežnih sustava."

7.34 Program investicija u slijedećem desetljeću je težak približno 5 milijardi USD, od čega na električnu energiju otpada 1,15 milijardi USD, a na naftu i plin 3,85 milijarde USD, gotovo dvije trećine od toga ide na istraživanje i razvoj. S obzirom na neophodne znatne investicije, važno je da hrvatska Vlada uspije odrediti prioritete u svojem investicijskom programu prema relevantnim kriterijima zadovoljenja uvjeta za Euro-integraciju i jačanja regionalne mreže jugoistočne Europe. 7.35 Razvoj proizvodnje električne energije i prijenosnih sustava treba uzeti u obzir međusobnu povezanost električnih mreža u regiji. Regionalni pristup će vjerojatno omogućiti značajne koristi u vidu budućih ušteda na investicijama, mogućnosti za trgovanje strujom, veće sigurnosti opskrbe i smanjenog utjecaja na okoliš. Međutim, kako Hrvatska jako ovisi o uvozu struje po neekonomskim cijenama, odluke o investicijama bi trebale omogućiti eliminaciju sadašnjih nerealnih cijena tako da ne dođe do preinvestiranja, a cijena povezivanja treba osigurati konkurenciju između postojećih izvora.

Osiguravanje uspjeha energetske reforme

7.36 Donošenje zakona o energiji je predstavljao važan korak na putu prema zadovoljavanju zahtjeva SSP-a i drugih pretpostavki koje proizlaze iz regionalne strategije koju je kreirala Europska komisija. Vlada je već izmijenila dio zakonskih okvira kako bi poboljšala efikasnost sustava i stvorila povoljnu klimu za omogućavanje stranih investicija i djelomičnu privatizaciju151. Međutim, sadašnji okvir za energetski sektor i dalje ostaje nedefiniran zbog dugotrajnih diskusija o donošenju podzakonskih akata koji su potrebni da bi se mogli primijeniti zakoni o energiji iz srpnja 2001. Ovaj dio se bavi ključnim čimbenicima za razvoj kvalitetnog okvira za energetsku reformu.

Važnost investicija u mreže

7.37 Hrvatska mora imati energetske mreže kojima se može podržavati konkurencija jer će inače doći do ograničenja u pristupu na tržišta električne energije i plina. Međunarodna su iskustva pokazala da je osnovna pretpostavka za efikasna energetska tržišta postojanje odgovarajuće i čvrste infrastrukture. Kao što se navodi u nedavnom članku Davida Newberyja, ‘ukoliko tržišta ne postanu otvorenija konkurenciji, prijenosni kapaciteti ne budu povećani i osigurani odgovarajući proizvodni kapaciteti,’ liberalizacijom se možda neće postići očekivani rezultati.152 7.38 Vlada i najvažnija energetska poduzeća su utvrdili potrebu značajnih investicija u cilju rekonstrukcije dijelova mreža koji su oštećeni u ratu, modernizacije postrojenja radi zadovoljenja standarda EU i proširenje energetskih mreža na državnoj razini i na točkama gdje se one priključuju na susjedne zemlje i sustav transeuropskih mreža. 151 O direktivama za energetsku politiku i mjerama u cilju provođenja liberalizacije i regulacije mreže upravo se raspravlja, pa se zasad o njima ne može donijeti ocjena. Mjere uključuju i Mrežna pravila, zakone o tarifama i statut hrvatskog Vijeća za regulaciju u energetici. 152 Newbery (2002).

7.39 S obzirom na hrvatske potrebe za investicijama, bitno je da energetska reforma stvori poticaje za privatne investicije u hrvatske energetske mreže (tj. da stvori klimu u kojoj će investitori biti sigurni u povrat troškova vezanih uz njihove investicije, kroz vijek trajanja sredstva). To će zahtijevati uspostavu vjerodostojnog regulatornog režima i režima cijena s minimalnim regulatornim rizikom koji iz njega proističe, tj. uspostavu regulatornog sporazuma o tome kako će se ulaganja s vremenom vraćati.. Bez takvog sporazuma bi potencijalni investitori insistirali na dugoročnim ugovornim garancijama za svoje prihode, te na visokim stopama prinosa kao kompenzaciji za regulatorni rizik. 7.40 Kod određivanje oblika i vremenskog okvira reforme, bit će potrebno utvrditi kad će se donijeti odluke o promjenama i kada će se one primijeniti, te kako će to utjecati na cijene i regulatorne zahtjeve, bit će potrebno razmotriti i šira društvena i gospodarska pitanja. Treba uzeti u obzir posljedice koje će te promjene imati na grupe potrošača i druge sudionike na tržištu, kako bi se moglo utvrditi vremensko razdoblje kroz koji treba eliminirati distribucijske elemente iz cijena energije. 7.41 Hrvatska Vlada mora razumjeti potencijalne implikacije liberalizacije te razviti čvrstu strategiju koja će jasno definirati režime naplate i time izgledan povrat troškova koje su imali investitori u mreže. Jasni stavovi o brzini liberalizacije i promjeni cijena s vremenom bi omogućili potencijalnim investitorima da na početku procijene vjerojatnu brzinu liberalizacije i njezin utjecaj na stopu povrata kapitala.

Razvoj regulatornog režima

7.42 Većina članica EU ima nezavisno tijelo za energetsku regulativu, čiji su zadaci jasno određeni. U Hrvatskoj je osnovano Hrvatsko vijeće za regulaciju energetskih djelatnosti, kao nezavisno tijelo za regulaciju tržišta električne energije i plina. Dosada je Vijeće, međutim, imalo vrlo malu ulogu u određivanju cijena. Ovakva će se situacija vjerojatno zadržati do 2005/06, što će možda negativno utjecati na vjerodostojnost režima. O cijenama električne energije i plina pregovara Ministarstvo gospodarstva, te se očekuje da će one biti utvrđene do vremena kad Vijeće bude potpuno spremno za rad. Budući da će se naknade za prijenos i distribuciju električne energije temeljiti na planovima razvoja i izgradnje mreža u trogodišnjem razdoblju,153 očekuje se da Vijeće neće igrati značajniju ulogu u određivanju cijena prije 2005/06, kada će doći do revizije cijena. Sadašnja situacija će vjerojatno umanjivati vjerodostojnost i efikasnost regulatornog tijela i pridonijeti percepciji investitora o postojanju regulatornog rizika. 7.43 Hrvatsko vijeće za regulaciju energetskih djelatnosti mora imati potrebne ovlasti i resurse za provedbu analize sustava kontrole cijena i određivanje načela na temelju kojih će formirati korisničke i mrežne cijene. Duljina trajanja kontrole cijena bi također trebala biti određena uz uzimanje u obzir regulatornog ugovora koji će postaviti Vlada. Trajanje režima kontrole cijena obično nije kraće od pet godina a može biti i dulje kad su potrebni jaki poticaji za investiranje.

153 Vidi Republika Hrvatska (2001b), Članak 12. Kod zemnog plina, planovi razvoja će se izraditi za petogodišnja razdoblja, ali se nigdje ne spominje dužina trajanja kontrole cijena (vidi Republika Hrvatska (2001c), Članak 7).

7.44 U cilju postavljanja jasnih načela za kontrolu cijena, Hrvatsko vijeće za regulaciju energetskih djelatnosti treba što prije opremiti s dovoljno resursa, i u financijskom i u stručnom pogledu (povrh postojećih radnih odnosa s institutom za energiju). Budući da članovi Vijeća posjeduju dovoljna tehnička znanja ali imaju malo iskustva na polju liberalizacije i regulacije, regulatornon tijelu bi trebalo biti dopušteno da traži pomoć i izvan Hrvatske po pitanjima koja se odnose na konkurentna energetska tržišta i regulaciju mreža. To bi tijekom vremena dozvolilo Vijeću da stekne potrebna znanja o regulaciji energetike.

Energetska politika i obveze u vezi zaštite okoliša

7.45 Nova hrvatska energetska strategija treba uključivati i obveze koje se odnose na zaštitu okoliša. Hrvatska je 1996. godine postala članica Okvirne konvencije o klimatskim promjenama [Framework Convention on Climate Change – UNFCCC] UN-a i time preuzela obvezu da održi emisiju stakleničkih plinova na razini iz 1990.154 Hrvatska je također potpisala i Protokol iz Kyota, kojim joj se nalaže smanjenje emisije stakleničkih plinova za 5 posto u odnosu na baznu godinu u razdoblju od 2008. do 2012.155 Hrvatska ima relativno nisku emisiju stakleničkih plinova – jednu od najnižih među razvijenim i tranzicijskim zemljama. Međutim, postoji pitanje načina mjerenje stakleničkih plinova kao i problem porasta onečišćenja iz tih izvora – vidi Poglavlje 8 gdje je navedeno pitanje detaljnije razmotreno.

B. PROMETNI SEKTOR

7.46 Usuglašavanje hrvatskih zakonskih i institucionalnih okvira s acquisom će u prometnom sektoru voditi povećanoj efikasnosti i konkurentnosti. Naročito će sve veća uloga privatnog sektora omogućiti smanjenje transportnih troškova, što će koristiti procesu integracije na regionalnoj i europskoj razini.

7.47 Tri dijela Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) su bitna za hrvatski prometni sektor: Članak 58, Članak 100 i Protokol 6. Oni pred hrvatski prometni sektor postavljaju specifične zahtjeve koji se odnose na reformu sektora. Tim trima zahtjevima dominiraju tri teme u sklopu SSP-a:

• zahtjevi koji se odnose na veću liberalizaciju u prometnom sektoru; • zahtjevi za osiguranjem odgovarajuće te dovoljno kvalitetne infrastrukture; • društveni, sigurnosni te zahtjevi u vezi zaštite okoliša koji se odnose na

prometni sektor. 7.48 U ovom dijelu se razmatra napredak koji je dosad postignut, kao i buduće reforme koje će biti potrebne radi usuglašavanja sa zahtjevima SSP-a. Uz to će se, gdje god je to moguće, ispitati vjerojatni troškovi i koristi od provedbe potrebnih reformi i predložiti preporuke u cilju minimiziranje troškova i maksimiziranja koristi od tih reformi. 7.49 Iako se razmatranja u Člancima 58 i 100 tiču svih oblika transporta, Protokol 6, u kojem se nalazi najveći dio bitne materije SSP-a, odnosi se samo na pitanja vezana 154 Međutim, Konvencija dozvoljava određenu dozu elastičnosti za zemlje čija su gospodarstva u tranziciji, uključujući i slobodu izbora referentne godine za razinu emisije stakleničkih plinova. 155 Vidi Ministarstvo za zaštitu okoliša i prostorno uređenje (2001).

na kopneni prijevoz. Zbog toga se i ovo izvješće prvenstveno bavi pitanjima koja se odnose na kopneni prijevoz. 7.50 U analizi koja slijedi, nakon općeg pregleda sektora, svaka od slijedećih odlomaka se bavi jednim dijelom prometnog sektora i prvo daje kratak prikaz institucionalnih i reformskih okvira, te razmatra različita pitanja koja se odnose na: institucionalne aspekte, proračunska izdvajanja (investicije u odnosu na održavanje, struktura izdataka po podsektorima), adekvatnost kriterija za odluke o investicijama, posljedice za okoliš, usuglašenost sa SSP-om, poreze i cijene. Pregled prometnog sektora 7.51 Prometna infrastruktura je u posljednjem desetljeću poboljšana kod najvećeg broja oblika prijevoza, u nekim slučajevima i izrazito. Što se tiče cesta, možda najviše padaju u oči brojke koje pokazuju povećanje kilometraže autocesta za gotovo jednu trećinu od 1995. godine (iako je za cjelokupnu cestovnu mrežu zabilježeno manje povećanje). Kako se autoceste brže grade, ukupni rast cestovne mreže (28.123 km u 2000, što je porast od 4,4 posto u odnosu na 1991.) vjerojatno nedovoljno odražava ukupni porast prometnih kapaciteta (411 km autocesta u 2001. prema 36 km u 1995). U željezničkom sektoru, gotovo da i nije bilo promjene (2726 km u 2000, porast od 1 posto u odnosu na 1991, iako je došlo do značajnog širenja elektrifikacije (gotovo 1.000 km u deset godina) i 44,5-postotnog povećanja broja postaja u devedesetim godinama. To se međutim dogodilo u kontekstu gdje je prosječno smanjenje dužine mreže pruga u 15 zemalja članica EU bilo 707 km godišnje, a u zemljama Srednje i Istočne Europe 443 km godišnje.156 Infrastruktura u zračnom prijevozu je pokazala najveći rast od svih vrsta prijevoza, mjereno bilo brojem putničkih sjedala (272 posto u razdoblju 1991-2000) ili neto kapacitetom aviona (261 posto). Jedine vrste prijevoza gdje je infrastruktura stvarno smanjena su plovidba unutarnjim vodama i pomorska plovidba, a opseg je u oba slučaja smanjen za jednu trećinu u odnosu na 1991. godinu. 7.52 Zanimljivo je da obrasce promjena raspoložive infrastrukture kod svih vrsta prijevoza ne slijede jednaki obrasci promjena potražnje. Broj registriranih cestovnih vozila je pokazao jasan porast u posljednjem desetljeću, najviše kod kamiona, a porast je bio umjereniji kod osobnih automobila i svih vozila, dok je broj registriranih autobusa čak i opao. Ipak, iako je broj vozila na hrvatskim cestama porastao, gustoća vozila je prema međunarodnim standardima ostala relativno niska. Na primjer, promet na glavnim cestovnim pravcima koji povezuju najveće gradove (tj. Zagreb, Rijeku, Osijek, Čakovec i Split) rijetko prelazi 15.000 vozila na dan. 7.53 Dok je broj registriranih cestovnih vozila porastao u apsolutnom iznosu, željeznički prijevoz se još uvijek koristi znatno manje nego na početku desetljeća – broj putničkih kilometara je opao za trećinu, dok je broj teretnih kilometara opao za gotovo 15 posto. Iako je broj putničkih kilometara počeo rasti tijekom posljednjih četiri do pet godina, podaci za željeznički teretni prijevoz pokazuju pad ili ostaju gotovo nepromijenjeni. Brojke u riječnom prijevozu kroz čitavo desetljeće pokazuju sličan silazan trend. Nasuprot tome, potražnja za pomorskim prijevozom značajno je porasla tijekom desetljeća, iako brojevi koji se odnose na teretni prijevoz pokazuju manji pad u posljednjih pet godina. Do najvećeg porasta u proteklom razdoblju je 156 European Communities (2002) ‘Transport Infrastructure in the European Union and Central European Countries 1990-1999’, statistički podaci iz Focus Transport Theme 7 4/2002.

došlo u zračnom prijevozu, koji od 1991. iskazuje značajan rast i broja putnika i količine tereta, s tim da je stopa rasta ponešto snižena nakon 1995. 7.54 Vrijedi ispitati učinak kod različitih vrsta prijevoza u posljednjoj godini za koju postoje podaci (Slika 7.2). Što se tiče putničkog prometa, mjerenog brojem putničkih kilometara, porast u cestovnom prometu tijekom proteklog desetljeća doveo je do njegove dominacije na tržištu. Međutim, dominacija cestovnog prijevoza u putničkom prometu se ne može usporediti s dominacijom pomorskog prijevoza u teretnom prometu, mjerenom u tonama po kilometru, kao što prikazuje drugi dijagram. Raspodjela teretnog prometa po vrstama prijevoza se vrlo malo promijenila u posljednjem desetljeću. Jedina druga vrsta prijevoza koja je značajna prema ovom mjerilu je željeznički prijevoz. Slika 7.2 Udjeli vrsta prijevoza u putničkom i teretnom prometu

Izvor: Hrvatski statistički godišnjak 2001. 7.55 Ukupan doprinos prijevoza (s vezama) BDP-u je 8 posto, a zaposleni u transportu čine 7 posto od ukupnog broja radnika.157 Ovakav udjel u BDP-u je nešto viši od onoga u zapadnoeuropskim zemljama (u Njemačkoj iznosi 5,2 posto, u Danskoj 7 posto).158 Slično tome, udjel broja zaposlenih je također malo viši, jer prosjek EU iznosi 6,5 posto. Razlog tome leži u činjenici da Hrvatska ima oblik slova U, što zahtijeva veću prometnu infrastrukturu u odnosu na druge države slične površine u Jugoistočnoj Europi. Drugi mogući razlog je da jednostavno možda ima mjesta ili potrebe racionalizaciji u prometu. Međutim, i druge istočnoeuropske zemlje također pokazuju tendenciju nadprosječnog udjela prometa (s vezama) u BDP-u. U Češkoj on na primjer iznosi oko 7,4 posto159, dok je udio u Turskoj u 2000. godini bio vrlo visok iznosivši 14,2 posto.160 7.56 Što se tiče državnih izdataka za javnu potrošnju, oni su se u 1999. sastojali od: 768 milijuna USD izravnog transfera iz proračuna, što uključuje 390 milijuna USD za investicije, 112 milijuna USD za održavanje i 233 milijuna USD za subvencije; 100 milijuna USD za servisiranje duga; 125 milijuna USD za garancije poduzećima i kroz 157 Hrvatska gospodarska komora (2001) ‘Odjel za promet, izgradnju i komunalne usluge’, srpanj. 158 UNECE (2001) ‘Important Features of the Service Sector and Trade in Services in Transition Economies-Transport Services’, lipanj. 159 Ministarstvo prometa i veza Češke Republike (2000), Prometni godišnjak 2000. 160 Međunarodni monetarni fond (2002), Turkey: Statistical Appendix.

Pomorski promet

Že l j e z n i čk i p rom e tCestovni promett

Zračn i p ro m e tPromet unutrašnjimplovnim putevima

Že l j e z n i čk i promet

Cestovni promet

Pomorski promet

Zračn i p rom e t

prijenos rizika od koncesionara; 30 milijuna USD za prometne proračune regionalnih uprava i gradskih područja. Ukupan iznos od oko 1 milijarde USD predstavlja gotovo 6 posto BDP-a. To je vrlo visok postotak prema međunarodnim standardima; u Velikoj Britaniji i Francuskoj taj broj iznosi otprilike 1,5 posto, a čak je i u slučaju Poljske približno jednak. U isto vrijeme, kao što je to niže prikazano, mnogo veći udjel javne potrošnje koji se odnosi na sektor uzrokuje neznatno veći udjel u BDP-u. To bi trebala biti čvrsta indikacija da tako visoko učešće u javnoj potrošnji nije učinkovito. Postoje neki ohrabrujući znakovi prema kojim je 1999. bila vršna godina – na primjer očekivalo se da doznake novca putem izravnih transfera iz proračuna u 2000. godini padnu na 570 milijuna USD. Međutim, ima i nekih zabrinjavajućih znakova prema kojim se najneučinkovitiji oblici te potrošnje ne smanjuju ili čak rastu (na primjer operativne subvencije koje su narasle od 233 milijuna USD u 1999. na 262 milijuna USD u 2001. godini).161

Ceste

7.57 Osnovne informacije. Nadležnost za upravljanje cestovnom infrastrukturom je u Hrvatskoj podijeljena na tri razine. Hrvatske Autoceste (HAC), dioničko društvo u 100-postotnom vlasništvu države, su nadležne za mrežu autocesta, osim onog dijela koji su izgradili ili održavaju koncesionari, a odgovorne su Ministarstvu za javne radove, obnovu i graditeljstvo. Hrvatske Ceste (HC), također dioničko društvo, nadležne su za upravljanje svim ostalim državnim cestama – koje čine ogromnu većinu mreže – a odgovorne su Ministarstvu pomorstva, prometa i veza. Županijske i lokalne ceste spadaju u nadležnost pojedinih županija. 7.58 Vlada Hrvatske ima vrlo ambiciozan program investicija planiranih za cestovnu mrežu u razdoblju do 2004. i dalje, koji prosječno godišnje iznosi 2 posto od BDP-a. Dobar dio toga se odnosi na zahtjeve SSP-a. Pojedine komponente tog ambicioznog plana su:

• Hrvatska Vlada namjerava brzo proširiti mrežu autocesta u slijedećim godinama, tako da se ona u slijedećih 10 do 15 godina poveća za 1.330 km, s ciljem od 850 km u 2005.162 To bi značilo da će se gustoća autocesta povećati od 7,33 km/1.000 km2 na 15 km u 2005. i 23,75 km do kraja programa. Za usporedbu, prosječna gustoća autocesta u EU je 1999. iznosila 15,8 km/1.000 km2, a u državama Srednje i Istočne Europe 2,7 km/1.000 km2163. Od 2 milijarde eura koje su predviđene za program između 2001. i 2005, preko 75 posto će se utrošiti na izgradnju autoceste Bosiljevo-Split koja će povezati Zagreb i Split.

• U cilju poboljšanja postojeće cestovne mreže, hrvatska Vlada želi povećati ulaganja u održavanje sadašnje javne cestovne mreže. Očekuje se da će u razdoblju od 2001. do 2004. biti utrošeno ukupno 629 milijuna eura (ili u prosjeku 157,3 milijuna godišnje); od toga će iznosa otprilike 75 posto ići na redovno, a 25 posto na periodičko održavanje.

161 Svjetska banka (2001), ‘Croatia - Regaining Fiscal Sustainability and Enhancing Effectiveness: A Public Expenditure and Institutional Review’ (Analiza javnih rashoda i proračunskih institucija). 162 Hrvatske Autoceste (2001) http://www.hac.hr/Prezentacije/HAC_en.ppt 163 Europska komisija (2001), ‘European Union and Transport Figures’.

7.59 Visoka ulaganja u autoceste i usuglašenost sa SSP-om. Sasvim je jasno da hrvatski program izgradnje cesta do godine 2005. i dalje iziskuje vrlo visoka ulaganja. Ta ulaganja donekle odražavaju zahtjeve SSP-a. SSP sadrži tri članka koja se odnose na osiguranje cestovne infrastrukture. U njima se ističu dvije posebno važne teme:

(a) Treba ‘usvojiti uzajamno usklađene mjere za razvoj infrastrukturne mreže multimodalnog prometa kao ključnog sredstva za rješavanje problema koji utječu na prijevoz robe kroz Hrvatsku, posebno na paneuropskim koridorima V, VII, X’. Ovi koridori se poklapaju s mnogim programima izgradnje, osim onih koji se odnose na povezivanje Zagreba i Splita.

(b) Pored toga SSP također navodi da je ‘razvoj multimodalne regionalne prometne mreže na hrvatskom teritoriju, koja zadovoljava potrebe Hrvatske i regije Jugoistočne Europe i obuhvaća glavne cestovne i željezničke pravce, unutarnje plovne putove, riječne luke, zračne luke i ostalih relevantnih vrsta te mreže, od posebnog interesa za Zajednicu i Hrvatsku.’ Izgradnja autoceste Zagreb-Split bi se mogla podvesti pod takav zahtjev.

7.60 Potrebno je međutim izraziti ozbiljne rezerve koje se tiču programa izgradnje autocesta. S obzirom na dominantnu ulogu autoceste Zagreb-Split i činjenicu da to nije jedan od paneuropskih koridora, ovaj projekt naročito zahtijeva neke odgovore. HAC nije koristio međunarodno prihvaćenu tehniku za ocjenu investicije. Nije bila dana procjena gospodarskih koristi (uključujući eksternalije) koje će proizaći iz projekta, kao ni dokazi o visini stope povrata kapitala koja se može očekivati od projekta. Treba istaknuti da, usprkos činjenici da je to eksplicitno navedeno u SSP-u, nema znakova da je kod donošenja odluke o tome kojem projektu treba dati zeleno svjetlo bila primijenjena metodologija za ocjenu potreba prometne infrastrukture [Transport Infrastructure Needs Assessment – TINA] (oblik analize za ocjenu koristi i troškova koji se koristi u zemljama EU-a). 7.61 Hrvatska bi trebala koristiti odgovarajuće tehnike za ocjenu investicija kako bi mogla procijeniti svaki planirani projekt autoceste, dati prioritet onima koji daju značajne stope povrata kapitala, uključujući i eksternalije (na primjer više od 12 posto164), i odgoditi one investicije koje ne donose takve gospodarske prednosti. U analizi će se morati uzeti u obzir i postojeći ugovori, a u slučajevima kad su programi već započeti, buduće troškove će se morati ocijeniti u odnosu prema nekoj unaprijed definiranoj stopi povrata kapitala.165 7.62 Održavanje cesta – ugroženo zbog autocesta? Zbog znatnog zaostatka u održavanju, sadašnje stanje mreže je daleko ispod odgovarajućeg standarda. Otprilike 63 posto hrvatskih cesta je u dobrom stanju (konstrukcija ceste u dobrom stanju, površina kolnika oštećena do 50 posto) nasuprot 95 posto ili više u najvećem broju velikih zapadnoeuropskih zemalja. Negativne gospodarske posljedice koje će izazvati nastavak cijelog programa izgradnje autocesta će vjerojatno biti znatne. Vjerojatno je da se dio vrlo potrebnih sredstava za održavanje gubi zbog programa izgradnje autocesta.

164 Kao što je navedeno u World Bank Public Expenditure and Institutional Review, 2001. 165 Treba primijetiti da bi na taj način neki projekti mogli biti zaustavljeni; ili bi se pokazalo da neki projekti koji ranije nisu bili odobreni zaslužuju da ih se provede.

7.63 Iako projekcija utroška sredstava za održavanje cesta iznosi prosječno 157,3 milijuna eura godišnje, što je više nego u ranijim projekcijama, izgleda da je ta razina izdataka još uvijek ponešto niža nego iznos za koju su druge studije našle da bi bio potreban. Na primjer, ranije studije Svjetske banke su zaključile da bi ukupna sredstva za održavanje trebalo povećati na 170 milijuna USD (otprilike isti iznos u eurima) godišnje. I na kraju, omjer neinvesticijskih izdataka u odnosu na investicijsku potrošnju u Hrvatskoj je 1:3, što je znatno niže nego u mnogim drugim usporedivim zemljama: u Češkoj na primjer, neinvesticijski izdaci dostižu 71.2 posto.166 7.64 Republika Hrvatska bi morala ocijeniti sadašnju razinu ulaganja u održavanje kako bi odredila gospodarsku korist koja će iz toga proisteći, te također razmotriti da li se dodatni gospodarski učinak može postići realociranjem ulaganja. Vlada bi također trebala razmotriti mogućnost uvođenja nekog oblika poticajnog programa za Hrvatske ceste, tako da Hrvatske ceste budu novčano nagrađene ili kažnjene, ovisno o uspjehu u održavanju cestovne mreže. U idealnom slučaju bi ovakav poticajni program bio vezan na stvarni učinak u cestovnoj mreži, možda uz upotrebu sustava ocjenjivanja koji se i sada koristi. Temeljenje poticajnog programa na visini ulaganja, kao što je slučaj u Ujedinjenom Kraljevstvu, vjerojatno bi vodio do neefikasnog korištenja resursa. 7.65 Institucionalna pitanja. Iako to nije ključni preduvjet kod ispunjenja zahtjeva SSP-a, Vlada bi trebala razmotriti mogućnost da se umjesto više tijela, samo jedno tijelo zaduži za kompletan program cesta. U čitavoj Europi prevladava model gdje postoji jedno tijelo koje je odgovorno za kompletnu cestovnu mrežu. Kad je u takav posao uključeno više tijela, katkad može doći do neučinkovite alokacije resursa, što se možda dogodilo i sa postojećim cestovnim programom. Nasuprot tome, u slučaju samo jednog tijela se lakše mogu odrediti prioriteti u investicijskim potrebama. 7.66 U Hrvatskoj postoji preklapanje nadležnosti i što se tiče sigurnosti cestovnog prometa. Ministarstvo unutrašnjih poslova je glavno tijelo koje je odgovorno za sigurnost na cestama, i u smislu razvoja državne strategije i u smislu prikupljanja statističkih podataka. Međutim, unutar Ministarstva za pomorstvo, promet i veze postoji i Nacionalno vijeće za sigurnost prometa. Nije baš sigurno da odnosi između ta dva tijela dobro funkcioniraju; takvo stanje možda otežava donošenje učinkovitih mjera za poboljšanje cestovne sigurnosti. To također povlači pitanje udvostručenja resursa. Preporuča se da Vlada razmotri od kojeg se tijela može s više sigurnosti očekivati provođenje neophodnih mjera za poboljšanje sigurnosti cestovnog prometa. Postoji mnogo organizacijskih modela kojim se hrvatska Vlada može poslužiti, iako treba primijetiti da u većini slučajeva Ministarstvo prometa ima vodeću ulogu167; ako se nadležnost prenese samo na jedno tijelo, može se očekivati daljnji napredak u pitanjima sigurnosti cestovnog prometa. 7.67 Pitanja zaštite okoliša. Stjecanjem nezavisnosti, Hrvatska je naslijedila vozni park koji je, prema standardima EU, uzrokovao znatnu ekološku štetu. Slijedom prihvaćanja činjenice o ekološkim štetama i višim standardima EU, posljednjih se godina provode nove mjere. Prvo, sva nova vozila moraju imati tipsku dozvolu 166 Ministarstvo prometa i veza Češke (2000), Prometni godišnjak 2000. Različite definicije o tome što predstavlja investiciju je razlog što brojke vjerojatno nisu sasvim čvrste, ali veličina razlike je dovoljna da opravda primjedbu. 167 Vidi naprimjer OECD (2002) ‘Safety on the Roads – What’s the Vision?’

(generičku dozvolu za sva vozila iz pojedine klase). Mehanizam za izdavanje dozvole se temelji na aquisu (Standardi Euro I i Euro II). Namjera je hrvatske Vlade da u 2003. godini uvede u primjenu Standard Euro III. Drugo, kao dio procesa smanjenja emisije plinova iz motornih vozila, uvedena je obveza testiranja. Vozila se takvoj provjeri moraju podvrći svake godine, osim novih vozila koja ne trebaju provjeru u prve dvije godine. U 2001. godini 48 posto ispitanih automobila nije zadovoljilo tražene standarde.168 7.68 Iako ispitivanje emisije plinova automobila na ovaj način predstavlja vrlo pozitivan korak naprijed, sadašnji visoki postotak vozila koji ne prolaze na testu pokazuje da su potrebna daljnja poboljšanja. Postoji nekoliko mjera koje bi hrvatska Vlada mogla razmotriti u cilju postizanja takvog poboljšanja. Prvo, općenito je slučaj da stara vozila više zagađuju nego nova. Kako bi se riješio taj problem, u drugim se zemljama primjenjuje ili ugradnja elemenata koji otklanjaju zagađivanje ili izbacivanje automobila iz prometa odnosno odvoženje na otpad. Općenito se pokazalo da su efikasnije mjere kojim se isključuju automobili iz prometa tj. odvoženje na otpad, kad postoje novčani poticaji u cilju stimuliranja eliminacije automobila koji jako zagađuju i, što je vrlo važno, bonusi koji se isplaćuju kod kupnje vozila koja manje zagađuju. Takve mjere su primijenjene za taksije u Meksiko Cityju i autobuse u Santiagu. Međutim, ukoliko činjenica da vozilo nije prošlo na testu mjerenja ispušnih plinova uzrokuje da se ono proglasi nepodesnim za promet, korisnici mi mogli biti ponukani da izvedu kakvu provizornu preinaku na svojim vozilima samo da prođu na testu a da to zapravo ne dovede do smanjenja štetne emisije. Kako bi se tom problemu doskočilo, EU je najavila (COM 1998, 117, konačna verzija) namjeru da se uvedu obvezni testovi na cestama sa slučajnim odabirom vozila. Ako se sadašnji veliki postotak vozila koja ne prolaze na ispitivanju ne smanji slijedeće godine, hrvatska bi Vlada trebala razmisliti o uvođenju ovakve mjere u bliskoj budućnosti. 7.69 Mjere koje se odnose na motorna goriva. Oko 10 posto goriva koje se prodaje čini benzin s dodacima olova; to je daleko više nego što nalaže EU i što je poželjno sa stajališta javnog zdravlja. U ovom trenutku razlika u cijenama između benzina s olovom i normalnog bezolovnog benzina na crpkama iznosi 11 posto, mnogo manje nego što bi bilo poželjno zbog poticanja brže zamjene goriva. S vremenom bi Hrvatska trebala zabraniti gorivo s dodacima olova (kao što je to učinjeno u Mađarskoj, Litvi, Slovačkoj i Češkoj Republici). U međuvremenu bi Hrvatska trebala povećati razliku u porezu na goriva s olovom i goriva bez olova (u Estoniji i Sloveniji na primjer, ta razlika iznosi 15 posto) i uvesti različite poreze za različitu kvalitetu bezolovnog goriva. 7.70 Naknade za korištenje cesta. Hrvatska ima prilično razvijen sustav naplate za korištenje cesta koji uključuje trošarine na sva motorna vozila koja se kreću od 10 do 45 posto od prodajne cijene vozila, godišnji porez na automobile i motorkotače koji se određuje prema snazi motora i starosti vozila, cestarine na autocestama koje ovise o broju osovina, visini i u nekim slučajevima težini vozila i naknade iz cijene goriva. 7.71 U publikaciji EU ‘Odgovarajuća naknada za korištenje infrastrukture’ [Fair Payment for Infrastructure Use] predlaže se da naknada za korištenje infrastrukture odražava graničnu društvenu cijenu korištenja. Korisnici bi trebala plaćati interne i

168 HAK (2002), ‘Provjera ispušnih plinova’, ožujak.

eksterne troškove koji nastaju na mjestu korištenja, kad troškovi uključuju operativne troškove, troškove zbog oštećenja infrastrukture, troškove zbog prevelikog ili premalog broja korisnika, troškove u vezi okoliša i troškove zbog nezgoda. Korist od uvođenja ovakvih načela se odražava u tome da se u interne pretvore eksterni troškovi vezani za cestovni promet kako bi se spriječilo pretjerano korištenje ove vrste prijevoza i omogućila ravnopravna konkurencija između različitih oblika prijevoza, na korist svim potencijalnim prijevoznicima.

7.72 U vezi s tim načelima, postoje dva problema koje treba razmotriti kod analize politike određivanja naknada u cestovnom prometu u Hrvatskoj: struktura i razina naknada za korištenje cesta. Što se tiče strukture naknada, izgleda da je Hrvatska na dobrom putu da stvori sustav u skladu s načelima koja je postavila EU. Hrvatska bi svejedno trebala razmisliti o nekim promjenama u sadašnjoj politici određivanja naknada za korištenje cesta, iako to pitanje nije od najvećeg prioriteta: načelo naplate cestarine na autocestama bi se moglo primijeniti i na druge glavne pravce u cestovnoj mreži; u sustav naplate cestarina bi se moglo uvesti više različitih varijanti ovisnih o raznim čimbenicima – Skupina visokih predstavnika za određivanje naknade za korištenje infrastrukture u transportu (High Level Group on Transport Infrastructure Charging) je preporučila da cestarine budu promjenljive ovisno o vremenu i mjestu; fiksne godišnje naknade za motorna vozila bi se mogle više razlikovati ovisno o tehničkim karakteristikama i potencijalnim štetnim posljedicama koje će izazvati pojedino vozilo, kao što su vrsta goriva koje koristi, težina po osovini, sigurnosne osobine.

7.73 Što se tiče visine naknada, Ministarstvo prometa bi trebalo izraditi detaljnu studiju o troškovima vezanim za korištenje hrvatske cestovne mreže. Vjerojatno je da bi takva studija pokazala da su promjene potrebne. Posljednja studija koja se bavila eksternim troškovima cestovnog prometa je pokazala da, iako automobili više nego pokrivaju svoje eksterne troškove (s faktorom 135 posto), kamioni i tegljači pokrivaju samo 25 posto od troškova koje izazivaju.169

Željeznički sektor

7.74 U ovom trenutku u hrvatskom željezničkom prijevozu dominiraju Hrvatske željeznice (HŽ), vertikalno integrirano poduzeće u vlasništvu države, koje je nadležno i za osiguranje infrastrukture i pružanje usluga teretnog i putničkog prijevoza. Pitanja koja se tiču željezničkog sektora odnose se na dva glavna područja: osiguranje infrastrukture i restrukturiranje sektora. Planovi za razvoj željezničke infrastrukture u najvećoj mjeri odražavaju planove za razvoj cestovne infrastrukture i imaju iste nedostatke: najveći dio investicijskog ulaganja je koncentriran na razvoj tri paneuropska koridora, ali s neopravdano velikim udjelom koji je usmjeren na poboljšanja na prometnom koridoru Zagreb-Split.

7.75 I u hrvatskom željezničkom sektoru treba provesti dva neovisna ali međusobno povezana procesa reforme. Prvi se od njih odnosi na restrukturiranje Hrvatskih željeznica kako bi im se omogućilo da zadovolje zahtjeve sve više tržišno orijentiranog okruženja u kojem djeluju europske željeznice i da se u njemu mogu uspješno natjecati. Drugi se odnosi na reformu čitavog željezničkog sektora koju

169 Rendel, Palmer and Tritton et al. ‘Road User Charges Survey’, 1996, izvadak iz World Bank (1999), ‘Republic of Croatia Policy Directions for Transport’.

Hrvatska mora provesti kako bi olakšala i/ili potakla konkurenciju između različitih subjekata.

7.76 Raspodjela sredstava. Za razvoj paneuropskih koridora predviđene su investicije u protuvrijednosti od 571 milijuna eura u razdoblju od 2002 do 2006: 249 milijuna eura za koridor Solun–Salzburg (preko Beograda, Zagreba i Ljubljane); 201 milijun za koridor Budimpešta–Rijeka (preko Zagreba); 201 milijun eura za koridor Budimpešta -– Ploče (preko Osijeka i Sarajeva). HŽ namjerava ova investicijska sredstva koristiti za izgradnju novih pruga, rekonstrukciju i popravak tračnica, mostova i tunela, daljnju elektrifikaciju, signalne sustave i daljinsko upravljanje, ulaganja u sustave za opskrbu električnom energijom i telekomunikacijsku infrastrukturu, te ulaganja u informacijsku tehnologiju i zaštitu okoliša. Osim navedenih iznosa, značajan je i projekt koji se odnosi na modernizaciju pruge Zagreb-Split koja nije dio paneuropske mreže. Predviđena sredstva za taj projekt iznose 224 milijuna eura.

7.77 Iako proračun za željeznice nije tako velik kao proračun za izgradnju novih cesta, on ipak predstavlja značajnu stavku u BDP-a – u prosjeku 0.75 posto. Opravdanja koja se navode za te investicije, naročito za modernizaciju pruge Zagreb-Split, su slična onima za program izgradnje autocesta, tj. povećanje prihoda od turizma. Istina je da postoji ozbiljan zaostatak u investicijama u infrastrukturu posljednjih godina: amortizacija je bila dvostruko veća od novih investicija u razdoblju od 1995. do 2000. Društvena korist od uspostavljanja efikasne željezničke mreže je bila jasno prepoznata, pogotovo od strane EU. S druge strane, sve se mora promatrati u hrvatskom kontekstu gdje je od 1991. broj putničkih kilometara smanjen za 33,7 posto a količina tereta prevezenog željeznicom smanjena za 14 posto. Bez detaljnije analize se ne može sa sigurnosti reći da će ovaj program biti isplativ kao na primjer onaj koji bi uključivao veći udio ulaganja u održavanje. Osim toga, važno je primijetiti da SSP, bez obzira da njegov općeniti cilj poticanja razvoja infrastrukture, navodi da očekuje da se Hrvatska samo ‘pripremi za uključenje Hrvatske u transeuropsku mrežu za teretni promet [Trans-European Freight Network].

7.78 Zbog toga se preporučuje da, prije provođenja daljnje modernizacije infrastrukture, Hrvatska primijeni tehnike za ocjenu investicija, u skladu s metodologijom TINA, kako bi osigurala da sve investicije budu isplative170 i ne zahtijevaju dugoročne subvencije zbog proširenja usluga. Svaka ocjena bi svakako sadržavala razmatranje ovih pitanja.

7.79 Reforma Hrvatskih željeznica. Hrvatske željeznice su poduzele nekoliko reformi u cilju poboljšanja svoje operativne učinkovitosti. Takve reforme su poželjne kako bi se smanjila ovisnost HŽ-a o državnom proračunu. One će također postajati sve važnije ako HŽ želi uspješno odgovoriti na pritiske sve više liberaliziranog tržišta. Proces reformi koje HŽ provodi već nekoliko godina a koji je počeo 1993. izdvajanjem djelatnosti koje ne spadaju među osnovne djelatnosti - kao što je proizvodnja šinskih vozila, organizacija integralnog transporta i špedicije, te tiskarski poslovi. Daljnje su reforme poduzete 1998. kad je došlo do izdvajanja hotelskih i 170 Procedura TINA je stvorena u cilju pružanja potpore razvoju integrirane prometne mreže u Istočnoj Europi, kroz utvrđivanje prioriteta za buduće infrastrukturne potrebe i razmatranje načina njihovog financiranja. Temeljne pretpostavke i ciljevi TINA procedure uključuju potrebu osiguranja ‘održive mobilnosti’, provođenje ‘projekata koji su od općeg interesa’, otklanjanje uskih grla i razvoj veza s nedovoljno razvijenim područjima.

ugostiteljskih objekata, prijevoza jedinica tereta i usluga kola za spavanje i vagon-restorana. Neka poboljšanja su zaista i postignuta: najvažnije je da je produktivnost u čitavom poduzeću porasla za 13,4 posto (mjereno jedinicom prometa po zaposleniku); broj jedinica prometa u mreži je povećan za 9,7 posto u odnosu na njihov broj u 2000. godini, što je dovelo do povećanja prihoda HŽ-a u apsolutnom opsegu od 8,7 posto; operativne subvencije iz državnog proračuna za 2001. su smanjene i u odnosu na one u 2000. i u odnosu na plan – posljedica toga je da državne operativne subvencije danas predstavljaju 45,4 posto ukupnog prihoda a ne 49,8 posto kao što je bilo predviđeno planom.171 Planovi za restrukturiranje poduzeća su nastavljeni kroz pripreme za izdvajanje investicijskog održavanja i izgradnje infrastrukture, održavanja i čišćenja upravnih zgrada, čišćenja vagona i poslova sigurnosti; one traju od 2000. Do stvarnog izdvajanja i osnivanja novih poduzeća je došlo početkom 2002. godine. Unatoč tome, očito je da se još mnogo toga mora učiniti. Razina produktivnosti izražena u jedinicama prometa po zaposleniku još uvijek je 50 posto od razine u 1989. godini. Jedinice prometa po zaposleniku (195.000 u 2001. godini) su čak niže od broja od 262.000 koji je zabilježen u Češkoj Republici i Slovačkoj, 268.000 u Rumunjskoj i 400.000 u Poljskoj.

7.80 Unatoč određenim poboljšanjima koja su se dogodila u posljednje vrijeme, opstanak Hrvatske željeznice i dalje u daleko najvećoj mjeri ovise o visokim subvencijama iz državnog proračuna. Državne operativne subvencije, koje čine 45,4 posto prihoda, visoke su prema međunarodnim standardima. Takva razina subvencija ogovara radnom omjeru (operativni troškovi podijeljeni s neto prometom, bez državne potpore) koji za čitavo poduzeće iznosi 164 posto. Takvi pokazatelji su 1995. godine bili 113 posto u Slovačkoj, 127 posto u Češkoj i 116 posto u Poljskoj. Vlada je ranije objavila svoju namjeru da u konačnici privatizira HŽ: to bi vjerojatno imalo značajan utjecaj na poboljšanje operativne učinkovitosti i učvrstilo preostala labava proračunska ograničenja. Jedan važan korak u tom pravcu bio bi provođenje daljnjih ekonomskih reformi, uključujući privatizaciju, u ‘prometnom’ dijelu poslovanja HŽ-a, ostavljajući, barem za sada, infrastrukturni dio u javnom vlasništvu.172

7.81 Reforma željezničkog sektora. Daljnje se reforme potrebne da bi se Hrvatska uskladila s pravnom stečevinom [aquis] EU. Osnova pravne stečevine u tom kontekstu je iskazana u ‘First Railway Package’ koji se sastoji od Direktiva 2001/12/EC, 2001/13/EC i 2001/14/EC. Cilj ovih direktiva je olakšano provođenje liberalizacije europske mreže, naročito za subjekte koji se bave teretnim prijevozom, putem mjera koje trebaju osigurati da odnos prema svim subjektima bude postavljen na ravnopravnoj i nediskriminatornoj osnovi. Jasno je da već ima nekih znakova liberalizacije na hrvatskom tržištu: postoji određena razina konkurencije između prijevoznika tereta, naročito na pravcima istok-zapad, a postoji i jedno inozemno poduzeće za prijevoz putnika, Optima, koje djeluje u jednom koridoru. Međutim, potrebne su i daljnje promjene, uključujući:

• Uvođenje posebnih računa i posebnih bilanci za infrastrukturu i prometno poslovanje, kao i posebnih računa za teretni i putnički promet.

171 Iako je u znatnoj mjeri razlog tome izuzetno povećanje ostalih prihoda, što se ne očekuje u slijedećim godinama. 172 Ovakav bi se model mogao temeljiti na iskustvima iz savezne države Victorije u Australiji, gdje je on primijenjen. Postoje dokazi da su restrukturiranje i privatizacija gradskog i vangradskog teretnog prometa doveli do daljnjeg poboljšanja učinkovitosti. Također ima i znakova koji pokazuju da je moguće zadržati obveze pružanja javnih usluga unutar privatiziranog dijela poslovanja.

• Razdvajanje funkcija tako da tijela ili poduzeća koje pružaju usluge željezničkog prometa ne donose odluke o izdavanju licenci drugim subjektima u željezničkom sektoru, dodjeli putnih pravaca, kao ni odluke o naknadama za korištenje infrastrukture i nadzoru izvršenja obveza javne službe.

• Osnivanje regulatornog tijela koje bi moglo rješavati barem prigovore željezničkih poduzetnika koji se odnose na pristran odnos ili diskriminaciju kod odluka o dodjeli resursa, naknada za korištenje infrastrukture i izdavanja potvrda o sigurnosti. Regulatorno tijelo može ‘u slučajevima gdje je to potrebno, na vlastitu inicijativu odlučivati o odgovarajućim mjerama za ispravljanje nepoželjnih pojava na tim tržištima’ (Članak 10 Direktive 2001/12/EC).

• Proširenje prava pristupa tako da licencirani međunarodni prijevoznici mogu poslovati svugdje unutar transeuropske mreže za željeznički prijevoz tereta [Trans-European Rail Freight Network – TERFN].

• Izrada i objavljivanje ‘izjave o mreži’ od strane subjekta zaduženog za infrastrukturu, u kojem će biti sadržane informacije o tehničkim specifikacijama mreže, uvjeti pristupa i pravila za dodjelu resursa (Direktiva 2001/14/EC).

7.82 Hrvatske željeznice su već izdvojile svoju infrastrukturu od operacija, iako nedostaje računovodstvenih informacija o razdvajanju putničkog i teretnog prometa. Ministarstvo pomorstva, prometa i veza radi na novom zakonu o željezničkom prometu kojim bi bili riješeni preostali zahtjevi. U pogledu točke (2), jedna od najznačajnijih promjena koju će se morati uvesti je naknada za pristup pruzi koju će subjekti izravno plaćati dijelu HŽ-a zaduženom za infrastrukturu na temelju jasnih i lako razumljivih kriterija. Bilo bi vrlo poželjno osigurati da neovisno tijelo koje donosi odluke iz točke (2), bude istovremeno i regulatorno tijelo o kojem se govori u točki (3). Na taj bi se način osiguralo da regulator nije samo prizivno tijelo, nego da ima pravo da na vlastitu inicijativu donosi odluke, čime bi mu se dale veće ovlasti i tako stimulirala konkurencija. Što se tiče točke (4), samim podnošenjem prijave u TERFN moglo bi se postaviti pitanje ima li to veću važnost za Hrvatsku s obzirom da su željeznice dio paneuropske mreže. Međutim, uvođenje sličnog prava pristupa u Hrvatskoj bi predstavljalo jaki poticaj poboljšanju učinkovitosti teretnog poslovanja HŽ-a koje, kako je već gore izloženo, ostaje relativno neučinkovito prema međunarodnim standardima.

Kombinirani promet

7.83 EU definira kombinirani promet kao:

"prijevoz roba između država članica kod kojeg vozilo koristi cestu u prvom segmentu puta, a željezničku prugu ili unutrašnje plovne putove ili morski prijevoz na drugom dijelu puta, u slučajevima kada taj segment prelazi 100 km zračne linije i predstavlja početni ili završni segment puta."

7.84 Sadašnja situacija s protokom kombiniranog prometa u Hrvatskoj se općenito smatra nezadovoljavajućom. Postoji samo jedno poduzeće koje je danas izravno uključeno u kombinirani prijevoz u Hrvatskoj – Crokombi, čiji je 34-postotni vlasnik HŽ, 33 posto imaju cestovni prijevoznici i 33 posto špediteri. Osim toga, Agit d.o.o.,

poduzeće u potpunom vlasništvu HŽ-a, bavi se organizacijom kontejnerskih terminala u Hrvatskoj; postoji i odjel unutar HŽ-a koji se bavi ustrojem tarifnih sustava i odnosima s željezničkim upravama u susjednim državama.

7.85 SSP navodi da će ‘stranke poduzeti sve korake koji su potrebni za poticanje razvoja kombiniranog prometa.’ Predlaže se veliki broj mjera kojima bi se ostvario taj cilj, uključujući korištenje zamjenjivih platformi, kontejnera i prijevoza bez pratnje; povećanje brzine i pouzdanosti kombiniranog prijevoza; povećanje učestalosti konvoja, smanjivanje vremena čekanja na terminalima i povećanje njihove produktivnosti. Međutim, da bi povećanje protoka bilo učinkovito, bitno je da takvo povećanje bude u skladu sa zahtjevima tržišta. Uloga intervencije države treba biti ograničena na rješavanje problema na tržištu. Jedan od zadataka unutar takvog okvira je reguliranje investiranja poduzeća iz privatnog sektora u infrastrukturu u slučajevima kad su ta poduzeća dominantna ili, što je manje poželjna alternativa, investiraju u javni sektor. U tom smislu ima nekoliko reformi koje bi hrvatska Vlada trebala razmotriti u cilju poticanja kombiniranog prometa, pri čemu su reforma carinskog sustava, i razvoj infrastrukture najvažnije.

7.86 Hrvatske željeznice planiraju investirati i u infrastrukturu i u vozni park u slijedećih pet godina u cilju stimuliranja kombiniranog prijevoza – 17 milijuna eura u razdoblju od 2002. do 2006 godine. Investicije u infrastrukturu bi prvenstveno bile usmjerene na osiguranje prostora za transfer kontejnera, kamionskih sanduka i kamiona, te kompjuterizaciju službenih centara. Vjerojatno jednako važno kao i poduzimanje konkretne investicije u željeznicu je napredak koji će se ostvariti u procesu restrukturiranja željeznice. Bitan preduvjet koji omogućava tržišni razvoj kombiniranog prijevoza će biti učinkovito restrukturiranje HŽ-a i čitavog sektora. Učinkovito restrukturiranje HŽ-a je ključno za razvoj dobro održavane željezničke mreže gdje su naknade za pristup pruzi i ostalim resursima postavljene na ekonomskim načelima i gdje je cilj investicija zadovoljavanje potreba onih koji su uključeni u kombinirani prijevoz. Razvoj i restrukturiranje Luke Rijeka, koje se razmatra u daljnjem tekstu, potaknut će veće korištenje luke a time i veći protok kombiniranog prijevoza.

7.87 I na kraju, poslovi kombiniranog prijevoza su trenutačno u Hrvatskoj pod režimom dozvola. Ta činjenica predstavlja ozbiljnu zapreku rastu kombiniranog prijevoza jer je broj dozvola ograničen, a procedura za izdavanje komplicirana i dugotrajna. Sistemi kvota i sistemi autorizacije su unutar EU eksplicitno zabranjeni. Vlada Hrvatske bi se trebala angažirati u bilateralnim i multilateralnim pregovorima sa susjednim zemljama, jer su jednakost uvjeta pristupa i recipročni dogovori potrebni za poticanje prekograničnog kombiniranog prijevoza. Carinske reforme su važne, s tim da troškovi u smislu vremena i potrebnog administriranja trebaju biti svedeni na minimum.

Civilno zrakoplovstvo

7.88 SSP samo ukratko spominje zračni promet u Članku 58, govoreći o postizanju ‘posebnih sporazuma koje treba dogovoriti’ i prilagođavanju zakona ‘u svrhu liberalizacije’. Ipak, reforme u nekoliko područja vjerojatno će donijeti gospodarske koristi Hrvatskoj.

7.89 Za razliku od drugih oblika prijevoza, nakon stjecanja nezavisnosti je došlo do značajnog porasta potražnje za uslugama zračnog prijevoza; ima znakova da će se taj rast nastaviti i ubuduće. Nije međutim sigurno da će mogući rast zračnog prijevoza obuhvatiti sve aerodrome jednako, niti da će nakon dostizanja predratnih razina, nastaviti brzi rast. Usprkos tomu, Vlada planira značajne investicije u aerodromsku infrastrukturu, uključujući i izgradnju regionalnih aerodroma na otocima Hvaru, Visu, Lastovu i Korčuli te rekonstrukciju 10 postojećih aerodroma u Hrvatskoj, uključujući rekonstrukciju i produžavanje pista, rekonstrukciju uzletno-sletnih staza i platformi, proširenje putničkih terminala, adaptacije zgrada terminala i rekonstrukciju sustava rasvjete.

7.90 Još nema nikakvih podataka o troškovima tih projekata. Međutim, teško je vjerovati da bi sve te investicije mogle biti ekonomski isplative, naročito u slučaju zračnih luka koje će imati relativno malo prometa. Razmislimo o slijedećem: Hrvatska će kao rezultat tih investicija, imati 14 aerodroma, u usporedbi sa 4 u Mađarskoj, 11 u Češkoj Republici, 3 u Sloveniji i 7 u Slovačkoj. Poljska ima 14 aerodroma, ali je u 2000. prevezeno 22 puta više tona/kilometara tereta nego u Hrvatskoj i 8 puta više putničkih kilometara.

7.91 Druga veća investicija koja se pokreće u hrvatskom sektoru zračnog prometa je obnova potpuno zastarjelog sustava kontrole zračnog prometa. Time će se osigurati puna integracija hrvatskog sustava zračne plovidbe u okvire Eurocontrola.

7.92 Vlada je nagovijestila da u sektoru zračnog prijevoza postoje provizorni planovi za provođenje djelomične privatizacije (slično kao u slučaju Air Italije). Iako nisu predočeni nikakvi podaci, izražena je bojazan u pogledu efikasnosti zračne kompanije i stalne potrebe za državnom potporom. Treba primijetiti da u drugim tranzicijskim zemljama postoje privatizirani zračni prijevoznici koji vrlo uspješno posluju bez primanja državnih subvencija (na primjer Czech Airlines). To bi značilo da, u najmanju ruku, Hrvatska treba što prije početi rješavati pitanja budućnosti Croatia Airlinesa, te razmotriti kako bi se mogla provesti puna privatizacija Croatia Airlinesa.

7.93 Konačno, planovi za osnivanje neovisne Uprave za civilni zračni promet su zapeli tijekom prošle godine. U skladu s načelom da uloga države u prometnom sektoru treba biti ograničena na stvaranje tržišnog okruženja u kojem će se privatna poduzeća moći ravnopravno natjecati i u koje će investitori imati povjerenje, ovu institucionalnu reformu treba provesti što je prije moguće.

Luke i plovidba na unutrašnjim vodenim putovima

7.94 U posljednjem je desetljeću došlo do općeg pada prometa na vodenim putovima, gdje je broj tona robe prevezene rijekama pao za više od 10 posto u odnosu na 1995. godinu, dok je kapacitet riječne flote u istom razdoblju smanjen za više od 20 posto. Slično tome, tonaža robe prevezena brodovima za morsku plovidbu je pala za oko 15 posto, uz više nego dvostruko velik pad broja brodova za morsku plovidbu, koji iznosi gotovo 35 posto u odnosu na 1995. Jedini izuzetak u ovakvom trendu predstavlja putnički prijevoz brodovima za oceansku plovidbu, koji je porastao 17 posto u odnosu na 1995. godinu i 142 posto od stjecanja neovisnosti. Promijenila se struktura prometa, a došlo je i do kontinuiranog pada u količini roba koje dolaze u hrvatske luke a namijenjene su drugim zemljama u regiji – prvenstveno zbog toga što

Srbija i Crna Gora za potrebe svojeg izvoza i uvoza više u značajnijem opsegu ne koriste Luku Rijeka i priključni kopneni prijevoz. Ekonomsko restrukturiranje je rezultiralo smanjenjem prometa teških tereta, tendencijom prebacivanja na cestovni promet i povećanjem važnosti trgovine sa zapadnom Europom. 58 posto robe (mjereno po masi) koja prođe kroz luke otpada na međunarodni promet.

7.95 Plovidba unutrašnjim vodenim putovima. Što se tiče prometa unutrašnjim plovnim putovima, hrvatska je politika, pogotovo kad se uzme u obzir dopuštenje za kabotažu brodovima pod hrvatskom zastavom, uglavnom u skladu s onom koju vodi EU. Osim toga, za tehničke standarde za brodove za unutrašnje plovne putove trenutno je nadležan Hrvatski brodski registar, prema Zakonu o hrvatskom brodskom registru koji primjenjuje standarde sukladne onima koje zahtijeva Direktiva 82/714/EEC.

7.96 Glavno pitanje u vezi razvoja mreže unutrašnjih plovnih putova je do koje se mjere isplati investirati u infrastrukturu. Već su počeli radovi kako bi se plovnost rijeke Save podigla na IV. kategoriju. Osim toga, na početak čeka i veliki projekt izgradnje kanala Dunav–Sava, zajedno s izgradnjom nove luke u Vukovaru. Ukupna cijena projekta se procjenjuje na 1,5 milijardi USD, pri čemu bi troškovi izgradnje kanala bili 780 milijuna USD, a troškovi za luku 731 milijun USD. Još postoji planirani projekt obnove luke Slavonski Brod, u koji je uključena i izgradnja multi-modalnog terminala. Procjenjuje se da bi to stajalo 40 milijuna USD. Nema nikakvih pokazatelja da je kod pripreme ovih projekata bio proveden bilo koji od prihvaćenih postupaka za ocjenu investicija. Uzimajući u obzir pad prometa na unutrašnjim vodama u posljednjih pet godina, kao što je gore navedeno, vjerojatno je da te investicije nisu isplative i da ih zbog toga ne bi trebalo niti započinjati.

7.97 Izgradnja kanala Dunav-Sava bi bila dio modernizacije koridora VII paneuropske mreže, na što se Hrvatska obvezala. Da ponovimo, Članak 4 SSP-a navodi da su ugovorne stranke:

“suglasne usvojiti uzajamno usklađene mjere za razvoj infrastrukturne mreže multimodalnog prometa kao ključnog sredstva za rješavanje problema koji utječu na prijevoz robe kroz Hrvatsku, posebno na paneuropskim koridorima V, VII, X. “

7.98 SSP, međutim, predviđa i korištenje TINA metodologije, što bi uključilo eksternalije koje bi se pojavile s završetkom koridora, dok Memorandum o razumijevanju potpisan između Europske komisije i vlada pojedinih država razmatra “izradu studija... uz korištenje identičnih metoda i tehnologija“, i kaže da “bi relevantne studije trebalo izraditi u skladu s najvišim standardima’. U vezi s tim, preporučuje se da se, prije nego Vlada odobri projekt, izvrši temeljita procjena projekta koja bi trebala dati određene indikatore o prioritetu koji bi mu trebalo dodijeliti. Ukoliko eksternalije nisu velike, troškovi bi mogli višestruko nadmašiti potencijalnu korist za Hrvatsku.

7.99 Pomorski promet. Reforma sektora pomorskog prometa će sama po sebi predstavljati važno područje razvoja Hrvatske u nadolazećim godinama. Iako je u posljednjem desetljeću došlo do značajnog pada u pomorskom prometu, obnova mira i stabilnosti u regiji ukazuje na potencijal za rast u pomorskom prometu tijekom nekoliko slijedećih godina. Taj potencijal je dodatno naglašen poboljšanjima u kopnenim vezama kao što su nove autoceste, veća učinkovitost HŽ-a i napredak koji

je ostvaren u reformi carinskog poslovanja (vidi u nastavku). U cilju iskorištavanja ove prilike, Vlada je nedavno poduzela nekoliko pozitivnih koraka: racionalizaciju sustava luka, koncentraciju međunarodnog prometa u Rijeci i Pločama i prihvaćanje novog zakona o lukama koji dozvoljava uključivanje privatnog sektora u lukama kroz ugovore o koncesiji. Kao rezultat toga, pojavili su se znakovi budućeg oživljavanja pomorskog prometa. U Rijeci je robni promet između 2000. i 2001. godine porastao za 14 posto, sa 2,6 milijuna tona na 2,9 milijuna tona, dok je u Pločama protok robe u razdoblju siječanj-lipanj 2002. bio za 12 posto veći nego u istom razdoblju prethodne godine.

7.100 Vlada bi trebala poduzeti još neke korake u cilju ostvarivanja daljnjih poboljšanja. U konkretnom slučaju riječke luke, globalni 12-godišnji prioritetni ugovor za upravljanje lukom od 2000. godine potpisan je s Lukom Rijeka. Međutim, postoji niz problema u vezi s Lukom Rijeka, koji u osnovi proizlaze iz njene ograničene financijske snage, što samoj luci onemogućava dostizanje međunarodnih standarda učinkovitosti. Ograničena financijska sposobnost je pak uzrokovana niskom razinom aktivnosti, akumuliranim dugovima i prevelikim brojem zaposlenih. Luka Rijeka je na kraju godine 2000. imala 1.518 zaposlenih, dok vanjski konzultanti procjenjuju da bi mogla poslovati s oko 900 ljudi.

7.101 Vlada je u cilju rješavanja tih problema predložila da se Luka Rijeka privatizira tijekom trajanja koncesije. To se želi postići putem prodaje 51 posto dionica tvrtkama-kćerima koje će biti osnovane u skladu s prioritetnim koncesijama. Novi će prioritetni investitori biti odabrani na temelju njihove sposobnosti rješavanja problema s kojima se Luka Rijeka sada suočava. Međutim, jedan od značajnih problema koji otežavaju taj proces je utvrđivanje vlasničkih prava u lukama kroz promjene u Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama. Rješavanje ovog problema bi trebalo imati prvenstvo.

7.102 Kad se jednom taj problem riješi, ostat će nekoliko pitanja koja će također trebati riješiti prije provedbe plana, osobito izrada revidiranog ugovora za nove koncesionare. Vlada bi trebala primijeniti najviše međunarodne standarde pri rješavanju pitanja ugovornih obveza, odgovornosti pojedinih subjekata (tj. alokacije rizika), naknada i periodičnih revizija poslovanja.

7.103 U Luci Ploče je ostvaren nešto slabiji napredak nego u Luci Rijeka, a prioritetni ugovor još nije zaključen. Poduzeće Luka Ploče se nalazi u postupku pretvorbe u dioničko društvo, nakon čega će biti u mogućnosti zatražiti takvu koncesiju. Međutim, ako se ne žele ponoviti greške koje su se dogodile u slučaju Luke Rijeka, bitno je da se koncesija dodijeli kroz transparentan proces u kojem će se za procjenu koristiti niz prihvaćenih kriterija.

7.104 U Hrvatskoj postoji 14 većih poduzeća za pomorski prijevoz i još daljnjih 250 privatnih brodskih prijevoznika. Od njih je najveća Jadrolinija, poduzeće za brodski prijevoz putnika, koje je u 100-postotnom vlasništvu države. Kao takvo, ono mora pružati određene usluge za koje su cijene regulirane, s tim da se gubici podmiruju iz državnog proračuna. Izuzimajući Jadroloniju, hrvatske su brodarske kompanije u privatnom vlasništvu, iako državne institucije imaju udjele u nekoliko od njih. Dok hrvatska i strana poduzeća održavaju međunarodne putničke linije na osnovi reciprociteta, očekuje se da domaće putničke linije pokrivaju hrvatski brodarski

prijevoznici. Strani bi prijevoznik mogao održavati takve linije jedino u slučaju da ni jedno domaće poduzeće za to ne pokaže interes.

7.105 Vlada bi trebala provesti više reformskih mjera, uključujući: omogućavanje slobodne konkurencije između domaćih i stranih prijevoznika na domaćim linijama, u skladu s načelom SSP-a o neprihvatljivosti ‘bilo kakvih ograničenja’ u pogledu konkurencije; privatizirati Jadroliniju kako bi se omogućile privatne investicije u sektoru; razmatranje mogućnosti procesa postupne izmjene cijena kako bi one pokrivale troškove pojedinih usluga i tako osigurale ekonomično poslovanje.

Carina

7.106 Razvoj trgovine je bitan za nastavak rasta hrvatskog gospodarstva. U posljednjih se pet godina opseg uvoza i izvoza praktički udvostručio. S rastom međunarodne trgovine efikasna carinska služba će sve više postajati bitan čimbenik u smislu smanjenja troškova vezanih uz međunarodnu trgovinu i prikupljanja zakonskih pristojbi te sprečavanja krijumčarenja. Zbog tih razloga Hrvatska sudjeluje u Programu za poticanje trgovine i prometa u jugoistočnoj Europi [Trade and Transport Facilitation in South-East Europe Program – TTFSE]. Glavni cilj programa je poticati efikasnije i jeftinije trgovinske tokove između država jugoistočne Europe, te osigurati primjenu standarda koji su sukladni onima koji se koriste u EU.

7.107 Program ima slijedećih pet komponenti: reformu procedure u carinskoj službi; mjere za poticanje trgovine; integrirane carinske informatičke sustave; poboljšanja na cestama i objektima na graničnim prijelazima; te komponentu implementacije programa i projekata. Reforma procedure u carinskoj službi je počela donošenjem Carinskog zakona, koji je na snazi od 1. siječnja 2000. godine a oslanja se na pravnu stečevinu [aquis] EU. S usvajanjem novog zakona, stvarni preustroj carinske procedure nalazi u prvom planu. Nedavni izvještaj je ukazao na nekoliko pozitivnih pomaka koji su rezultat procesa restrukturiranja. Produktivnost unutar hrvatske carinske službe je među najboljima u čitavoj regiji. Odnos ukupnih troškova prema prikupljenom prihodu, koji iznosi 1,59 posto, jedan je od najnižih u regiji. Na pojedinim pilot-lokacijama postignuta su znatna poboljšanja u radu. U konkretnom slučaju terminala Jankomir, vrijeme potrebno za proceduru je prepolovljeno, s 5 na 3 sata. Osim toga, praksa na tom terminalu je potvrdila da se stopa otkrivanja povećava sa smanjivanjem opsega pregleda.

7.108 Međutim, pokazala su se i područja u kojim se učinkovitost rada može znatno povećati i na ukupnoj razini i na razini pojedinih pilot-lokacija. Naime, došlo je do porasta prosječnih troškova izrade deklaracija, a postotak pregledanih kamiona je skočio gotovo četiri puta u odnosu na ciljani broj od 25 posto. Posljedica ovog povećanja je da su stope otkrivanja pale na gotovo zanemarivu razinu. Uzimajući u obzir ovako različite rezultate, Carinska bi uprava trebala provesti nekoliko reformi:

• Uprava bi se trebala poslužiti dostupnim softverom koji omogućuje sveobuhvatnu obradu podataka i informacija; dobar primjer je softver koji se koristi u Plovdivu (Bugarska) ili u Grudama (Bosna i Hercegovina).

• Kako bi se efikasnije iskoristili ograničeni resursi, Hrvatska bi trebala prijeći na koncept dinamičke granične kontrole uz korištenje ophodnji, pregleda u

unutrašnjosti zemlje i kontrole po metodi slučajnog odabira na graničnim prijelazima, u skladu s praksom u državama EU.

• Treba urediti odnose između carinika i graničnih policajaca jer se sada često događa da roba, već pregledana i propuštena od strane carine, bude podvrgnuta ponovnom pregledu od strane granične policije. Takva praksa uzrokuje produženje vremena potrebnog za prijelaz granice i potkopava radni moral carinskih službenika. Također treba nešto učiniti po pitanju razlika u plaćama carinskih djelatnika i djelatnika granične policije.

• Također, trebala bi se provesti aktivna politika na području ljudskih resursa koja bi trebala razmotriti slijedeće: primjenu ‘sistematizacije radnih mjesta’; prevladavajuću praksu korištenja radnika na ispomoći; procedure za imenovanje na najviše i srednje položaje; i pretjeranu važnost koja se pridaje akademskim kvalifikacijama.

Zaključci i pregled preporuka

7.109 U uvodu su izdvojene tri glavne teme u vezi europske integracije: osiguranje neophodne infrastrukture; liberalizacija i pristup tržištu; i društveni i tehnički preduvjeti integracije. U sva ova tri područja je ostvaren napredak kod svih vrsta prometa. Što se tiče osiguranja infrastrukture, Tablica 7.1 pokazuje glavne investicijske projekte koje Hrvatska namjerava provesti u slijedećih pet do šest godina. U tablici su navedeni nazivi projekata, prikazano je u kakvom su odnosu prema obvezama koje proizlaze iz SSP-a, vide se ukupni troškovi i, u slučajevima gdje o tome postoje podaci, opseg dogovorenog financiranja iz međunarodnih financijskih institucija (MFI).

7.110 Hrvatska očigledno planira vrlo ambiciozan investicijski program za razdoblje do 2005. godine. Međutim, značajan dio otpada na samo nekoliko projekata visokog profila, pri čemu nije baš sigurno da ih nalaže SSP. Bilo bi poželjno primijeniti TINA metodologiju na sve potencijalne planove investicija. U najmanju bi je ruku trebalo hitno primijeniti na one projekte koje ne zahtjeva SSP. TINA metodologija bi olakšala uspoređivanje između različitih prometnih sektora i pomogla u određivanju prioriteta među njima. Jedan je od ključnih rezultata koje bi se moglo očekivati njenom primjenom bi vjerojatno bila preporuka o smanjivanju opsega programa izgradnje cesta.

7.111 Hrvatska je zadnjih godina ostvarila znatan napredak na području omogućavanja ravnopravne konkurencije i ustrojavanja prometnog sektora temeljenog na tržišnim načelima. Cestovni je promet uglavnom liberaliziran. U željezničkom prometu je napredak bio manji. Bitno je da novi Zakon o željeznici zadovolji glavne zahtjeve iz dokumenta EU ‘First Railways Package’ – naročito one koje traže uspostavljanje transparentnog sustava nediskriminatornih pristupnih naknada i osnivanje neovisnog i snažnog regulatornog tijela. To je područje koje zahtijeva posebnu pažnju. Daljnji napredak u restrukturiranju HŽ-a će također doprinijeti tom napretku, a u bliskoj budućnosti treba i razmisliti o privatizaciji operativnog dijela. U zračnom prijevozu bi trebalo poticati konkurenciju ukidanjem subvencija Croatia Airlinesu i poduzeće po mogućnosti privatizirati prema modelu koji je uspješno provela češka kompanija za zračni prijevoz. I na kraju, što se tiče prometa vodenim

putovima, sadašnja praksa dozvoljavanja kabotaže na unutrašnjim plovnim putevima Hrvatske je pozitivna u smislu poticanja konkurencije. Treba međutim ukinuti praksu preferencijalnog tretmana hrvatskih brodskih prijevoznika na domaćim linijama i raširen običaj korištenja subvencija od strane hrvatskih brodogradilišta.

7.112 Što se tiče međumodalne konkurencije i općenitog pitanja određivanja cijena u cestovnom i željezničkom prometu, Hrvatska bi se trebala držati načela određivanja graničnih društvenih cijena. U tu bi svrhu Vlada trebala izraditi sveobuhvatnu studiju eksternih troškova u cestovnom prometu, koristeći metodologiju koju je razvila EU i u skladu s tim promijeniti razine cijena u cestovnom prometu.

7.113 Što se tiče željezničkog prometa, jasno se uočava potreba reforme kojom bi se uvele transparentne i nediskriminatorne naknade za korištenje pruga. Kombinacija odgovarajućih investicija u luke i željeznički sektor, uz uspješan preustroj HŽ-a, dati će najveći poticaj razvoju kombiniranog prometa.

7.114 Što se tiče društvenih, tehničkih i ekoloških standarda, novi hrvatski program zakonskih promjena se snažno oslanja na acquis. Ostaje međutim nekoliko područja u kojim postoji nesuglasje, u cestovnom prometu na primjer (osovinska težina i, možda, propisi koji se odnose na uvjete za izdavanje vozačkih dozvola). Što se tiče ekoloških standarda, najvažnija razlika se odnosi na praksu prodaje benzina s dodacima olova koja se i dalje nastavlja. S tom bi praksom trebalo prekinuti što je prije moguće. Posljednje pitanje se odnosi na činjenicu da se dobar dio zakona o zaštiti okoliša odnosi samo na nova vozila – zbog toga je i predloženo nekoliko mjera kojim bi se smanjila prosječna starost voznog parka.

Tablica 7.1: Pregled troškova budućih investicija u infrastrukturu u Hrvatskoj

Vrsta/projekt Veza sa zahtjevima u Ukupni trošk. (u mil. eura)

Opseg financiranja osiguranog od strane MFI (u mil. eura)

Ceste Veze s paneuropskom mrežom Članak 4 Protokola 6 457 260 od EBRD i EIB (plus možda od

Svjetske Banke u protuvrij. od 5) Drugi projekti, naročito Bosiljevo-

Split Članak 5? 1,617 Ništa od MFI

Željeznice Veze s paneuropskom mrežom Članak 4 i Članak 10

Protokola 6 571,5 Treba još dogovoriti najveći dio

financiranja, ali je 40 milijuna eura osigurano iz EIB

Pruga Zagreb-Split Članak 5 Protokola 6? 224,3 Ništa do sada Investicije u kombinirani transport Članak 9 Prokola 6 SSP 14,7 U potpunosti će se financirati iz domaćih

izvora Zračni prijevoz Rekonstrukcija sadašnjih

aerodroma i izgradnja novih Moglo bi se podvesti pod Članak 100?

Nema podataka -

Zamjena sustava za kontrolu leta Članci 58 i 100 SSP 45 25 od EBRD Plovidba unutrašnjim vodama Izgradnja kanala Dunav-Sava Članak 4 Protokola 6 Oko 780 Financiranje nije dogovoreno, tražit će se

pomoć MFI Izgradnja luke u Vukovaru Članak 100? Oko 740 Financiranje nije dogovoreno, tražit će se

pomoć MFI Obnova luke Slavonski Brod Članak 100? Oko 40 Financiranje nije dogovoreno, tražit će se

pomoć MFI Luke Program prometnog čvora Rijeka Članak 100 Oko 259 Moguće, oko 150 Projekt poticanja trgovine Članak 58 Oko 21 Oko 16,1 Približni ukupni iznosi 4.769,5 491,1 Iznosi za koje nije sasvim sigurno 2.148,2 491,1

jesu li potrebni prema SSP Izvor: Hrvatski statistički godišnjak 2001.

8. STRATEGIJA ZAŠTITE OKOLIŠA

8.1 Ovo poglavlje se bavi izazovima koje pred Hrvatsku stavlja zaštita okoliša. Značajna su ulaganja potrebna u sektore vodoprivrede, otpadnih voda i čvrstog otpada na područjima gdje znatan dio stanovništva još uvijek nema pristupa javnoj opskrbi vodom i gdje su standardi zaštite okoliša u obradi otpadnih voda i gospodarenju čvrstim otpadom jedva dostatni. Hrvatska će morati ubrzati svoj program reforme zaštite okoliša i investicija kako bi standarde zaštite okoliša uskladila s direktivama EU-a.

8.2 Strategija usvajanja standarda EU-a glede zaštite okoliša možda je složenija nego u drugim sektorima. Premda su deklarirani nacionalni prioriteti za okoliš i prioriteti EU-a općenito usklađeni, odnos dobiti i troškova kod angažiranih investicija možda nije uvijek zadovoljavajući gledano na kratki, a katkad i na srednji rok. Adekvatno strateško planiranje morat će uzeti u obzir sljedeće faktore. Prvo, iznos investicija koje će država morati financirati u velikoj je mjeri ovisan od brzine reformi. Mehanizmi povećanog povrata troškova nisu samo sredstvo financiranja; internaliziranjem troškova zaštite okoliša oni mogu potaknuti znatno smanjenje onečišćenja, pa tako i potrebnih mjera za smanjenje stupnja onečišćenja. Nadalje, sudjelovanje privatnog sektora također može olakšati teret državi. I naposljetku, investicije se mogu rasporediti tako da se prvo pokrenu projekti s visokim omjerom troškova i zarade.

8.3 Ovo poglavlje započinje skiciranjem ekoloških pitanja koja su od važnosti za Hrvatsku. Ono zatim daje procjenu investicija u zaštitu okoliša koje su potrebne radi dostizanja standarda EU. Te investicijske brojke, razumije se, nisu fiksne. Osim znatne neizvjesnosti koja leži u temelju procjena, ti izdaci također ovise od politike koju provodi vlada. Ovo poglavlje razmatra mjere koje se mogu poduzeti kako bi se te investicije smanjile ili održale na minimumu, posebice one koje će snositi javni sektor. One uključuju mjere za poticanje partnerstva javnog i privatnog sektora, kao i korištenje tržišnih instrumenata, posebnih fondova za zaštitu okoliša i slično. Konačno, ovo poglavlje razmatra sadašnji program prioritetnih akcija radi zaštite okoliša koji je pripremljen u okviru Nacionalnog plana djelovanja za okoliš, procjenjuje u kojoj mjeri zadovoljava ciljeve acquis-a u zaštiti okoliša, te razmatra institucionalne potrebe i mjere politike na ovom području. Sažetak zaključaka i preporučenih mjera dan je na kraju poglavlja.

A. STANJE OKOLIŠA U HRVATSKOJ

8.4 U usporedbi sa zemljama središnje Europe, Hrvatska se nalazi u relativno dobroj situaciji što se tiče njezinog prirodnog okoliša. Međutim, potrebne su velike investicije, posebice u sektorima vodoprivrede, otpadnih voda i čvrstog otpada da bi Hrvatska zadovoljila standarde EU-a. U nastavku teksta rezimirana je slika stanja različitih sektora s implikacijama po okoliš.

8.5 Onečišćenje zraka. Većina indikatora pokazuje smanjeno emitiranje glavnih onečišćivača zraka (za 15 do 50%) od 1990. godine do danas. Intenzitet kojim

gospodarstvo onečišćuje zrak također se znatno smanjio u razdoblju između 1990. i 1996. godine (vidi Tablicu 8.1). Hrvatska trenutačno zadovoljava ciljeve postavljene Protokolom o sumporu i Protokolom o više onečišćivača o smanjenju SO2 za 61% u odnosu na njegovu količinu u 1990. godini te o zadržavanju emisija NOx na razini iz 1990. godine. Međutim, s razvojem gospodarstva, u sektoru prijevoza bit će potrebne mjere za NOx, a u sektorima proizvodnje struje i teškoj industriji za SO2.

Tablica 8.1 - Intenzitet onečišćenja zraka hrvatskog gospodarstva Intenzitet je mjera BDP-a u dolarima iz 1995. po toni onečišćivača

Izvor: Ministarstvo gospodarstva i MMF.

8.6 Lokalni onečišćivači zraka predmet su zabrinutosti u smislu ambijentalnih koncentracija koje mjere kvalitetu zraka i za koju postoje standardi kako na nacionalnoj, tako i na međunarodnoj razini. Trenutačno, u većini priobalnih mjesta nacionalni standardi nisu zadovoljeni, iako su postignuta znatna poboljšanja s obzirom na SO2 i dim u više urbanih područja. Sve u svemu, kvaliteta zraka se u Hrvatskoj u zadnjem desetljeću popravila, iako problema i dalje ima. Na primjer, industrijski centri poput Siska, Kutine i Rijeke proizvode visoke koncentracije specifičnih zagađivača koji uzrokuju da zagađenost zraka prijeđe granice koje hrvatski propisi dozvoljavaju. Umjereno zagađeni zrak još uvijek se može naći u oko 60 posto naseljenih područja u kojima se prati kvaliteta zraka, a posebno zbog lebdećih krutih čestica.

8.7 Najteži problem koji je Hrvatska obvezna rješavati u pogledu čistoće zraka odnosi se na ugljični dioksid. Prema Protokolu iz Kyota, Hrvatska je obvezna smanjiti svoje emisije stakleničkih plinova (GHG) za 5% u odnosu na početnu godinu (1990.), a tijekom razdoblja od 2008. - 2012. Strategija energetskog sektora ukazuje da je cilj prema Protokolu iz Kyota oko 24 milijuna tona CO2; tijekom 2000. godine emisija CO2 iznosila je 20 milijuna tona. Međutim, spomenuta strategija također ukazuje na to da će, prema svim scenarijima, ta granica biti premašena do 2010. godine. Stoga će biti potrebne neke dodatne mjere. Kako bi ostvarila ove ciljeve Hrvatska može uvesti porez na ugljik (vidi dolje) i/ili iskoristiti mehanizme fleksibilnosti iz Kyota. Vlada treba pripremiti strategiju za postizanje ovoga cilja.

8.8 Voda. Glavni ciljevi su proširenje javne opskrbe vodom na 90% stanovništva (javna opskrba vodom trenutačno pokriva 73%, a neka su područja potpuno nepokrivena), a zbrinjavanje otpadnih voda na praktički cjelokupno stanovništvo (sa sadašnjih 60%). Trenutačno, oko 1.200.000 stanovnika još uvijek nisu povezani sa sustavima javne opskrbe vodom. Štoviše, oni koji su povezani ne primaju uvijek dovoljne količine pitke vode jer mnogi sustavi opskrbe vodom imaju ograničen kapacitet koji u kritičnim razdobljima ne može zadovoljiti potrebe za vodom. Veliki broj postojećih sustava opskrbe vodom ima na raspolaganju ograničene količine vode,

BDPGODINA SO2 NOX $mil. 95

SO2 NOX1990 180000 87600 25956 144 2961996 66200 68600 22189 335 3231997 80400 73300 23632 294 3221998 89500 76000 24270 271 3191999 90700 76600 24184 267 3162000 58100 76800 25076 432 327

000 TONA INTENZITET: BDP($95)/TONA

bilo zbog nedovoljnih kapaciteta izvora vode, bilo zbog nedovršenih ili neadekvatno izgrađenih uređaja za opskrbu vodom.

8.9 Obrada (pročišćavanje) otpadnih voda (OV). Obrada otpadnih voda proširuje se radi zadovoljavanja normi EU, imajući u vidu važnost čistih obalnih voda za korisnu turističku privredu. Tu su i važne međunarodne obveze koje Hrvatska mora zadovoljiti u pogledu smanjenja izbacivanja hranjivih materija u Mediteransko more, što zahtijeva izvjesne mjere vezane za poljoprivredni otpad. Kakva će se politika provoditi u pogledu šire-prostornog onečišćenja, to tek treba odrediti. Konačno, postoje određene zabrinutosti u pogledu kontaminacije izvora pitke vode, posebice u području krša (koji pokriva oko 30% teritorija). Potrebna su ogromna sredstva radi postizanja prijeko potrebnih poboljšanja u zbrinjavanju i obradi otpadnih voda. Hrvatska će morati poduzeti inovativne reforme u svojoj vodoprivredi i bit će joj potrebna znatna pomoć izvana kako bi postigla svoje ciljeve.

8.10 Čvrsti otpad. Gospodarenje čvrstim otpadom također je veliki problem u Hrvatskoj. Više od polovice općina (koje obuhvaćaju oko 20 posto stanovništva) nemaju organizirano zbrinjavanje čvrstog otpada. Situacija se, međutim, popravlja: dok se količina čvrstog otpada povećava za 2% godišnje, zbrinjavanje se povećava za 4%. To se postiže unatoč znatnim gospodarskim teškoćama s kojima se većina općina suočava. Tamo gdje se otpad odvozi na deponije, samo njihov mali broj zadovoljava međunarodne standarde. U Hrvatskoj se gotovo nijedan otpad ne zbrinjava na ekološki prihvatljiv način. Stoga je gotovo svim deponijima potrebna obnova. Drugi problemi kojima je hitno potrebno posvetiti pažnju obuhvaćaju nepostojanje odgovarajućih deponija na malim otocima i nepravilno zbrinjavanje jednog dijela opasnog otpada. Radi rješavanja tih problema u toku je formuliranje mjera, nadahnutih propisima EU-a, za nasipanje, recikliranje i ponovno korištenje materijala. Alternative za financiranje uključuju povećano korištenje naknada za pokrivanje troškova mnogih usluga koje će se morati uvesti.

8.11 Ekološka pitanja vezana za poljoprivredu. Nacionalni plan djelovanja za okoliš (NEAP), koji je Vlada sastavila uz savjetovanje s civilnim društvom i uz financijsku i tehničku potporu Svjetske banke, spominje probleme gubitka obradivog zemljišta i probleme vezane za tekuće gnojivo i otpadne vode koje nastaju intenzivnim uzgojem stoke. S institucionalne strane gledano, čini se da je suradnja između ministarstava poljoprivrede i zaštite okoliša slaba. Istodobno, informacije kojima raspolažu poljoprivrednici o odgovarajućim standardima vrlo su ograničene. Vlada treba povećati sredstva za poticanje organske proizvodnje.

8.12 Ostala pitanja vezana za okoliš. Ostala pitanja koja zaslužuju pozornost uključuju: izradu strategija za očuvanje izvan-zaštićenih područja, sprječavanje nezakonitog korištenja zemlje, posebice za gradnju, povećana suradnja na prekograničnim problemima (Crno more, Protokol iz Kyota, UNECE protokoli o zraku, itd.), uređaji za obradu balastnih voda te sustavi za hitno reagiranje. Sva navedena pitanja opširno su razmotrena u raznim dokumentima, osobito u NEAP-u.

B. INTEGRACIJA U EU I OKOLIŠ – PROCJENE INVESTICIJSKIH I TEKUĆIH TROŠKOVA

8.13 Nema podrobnih procjena dodatnih investicijskih i tekućih troškova za primjenu ekoloških standarda EU-a u Hrvatskoj. Postoji samo opća procjena u NEAP-

u da će investicije iznositi oko 1.500-2.000 eura po stanovniku. Ukupne dodatne investicije po sektorima procijenjene su u NEAP-u kako slijedi: čvrsti otpad (2,6-3,4 milijarde eura), otpadne vode (2,9-3,9 milijarde eura) i kakvoća zraka (0,6-0,8 milijardi eura), sprječavanje i kontrola industrijskog onečišćenja (Industrial Pollution Prevention and Control - IPPC) (0,14-0,8 milijardi eura) i ostalo (0,34-0,45 milijardi eura), što ukupno iznosi 6,6-8,8 milijardi eura. Provedena je podrobnija analiza troškova i to na temelju procjena za zemlje istočne Europe i djelomičnih procjena za pojedinačne sektore u Hrvatskoj. Rezultati su prikazani niže u tekstu.

8.14 Polazište za procjene je studija Europske komisije (EDC, 1997) iz 1997. godine, kao i kasnije studije u kojima su te brojke revidirane za određene zemlje.173 Na temelju procjena investicijskih troškova za Bugarsku, Češku, Mađarsku, Poljsku, Rumunjsku, Slovačku, Sloveniju, Baltičke države, ‘najboljih procjena’ srednjih vrijednosti koje pokrivaju razdoblje od 20 godina, ukupne investicije u tim zemljama iznose između 860 i 1.720 eura po stanovniku.174 Stvarni troškovi mogu biti za trećinu manji ili 50% veći, ovisno od toga kako se investicije ostvaruju te koje se politike potpore primjenjuju. Čini se da manje zemlje imaju nešto veće investicije po stanovniku, što nije nelogično s obzirom da direktive za zaštitu okoliša EU imaju značajan element ‘fiksnih troškova’. Ukupne investicije za direktive za vodu blizu su onima za direktive za zrak, a veće su za oko 50% od direktiva za čvrsti otpad. Procjene dodatnih godišnjih tekućih (naspram kapitalnih) izdataka iznose oko 80 do 120 eura po stanovniku za čitavu skupinu. Pod pretpostavkom da će kapitalni izdaci biti jednako raspoređeni tijekom 20 godina, godišnji rashodi iznosit će između 4 i 5% sadašnjeg BDP-a - što je daleko više od onoga što zemlje središnje i istočne Europe trenutačno troše.

8.15 Koristeći kao inpute kako procjene NEAP-a, tako i gore navedene neizravne procjene temeljene na brojkama EC-a za zemlje središnje i istočne Europe, Tablica 8.2 rezimira procjene ovoga izvješća. One se temelje na: (a) izdacima za vodu i čvrsti otpad na osnovi primarnih podataka sakupljenih u ovoj studiji; (b) izdacima za kakvoću zraka, na temelju prosjeka NEAP-ovih brojki te procjene izvedene iz izdataka po stanovniku u zemljama kandidatima, koja daje odnos između investicijskih izdataka i BDP-a175 u tim zemljama; te (c) izdacima za IPPC i ‘drugim’ direktivama temeljenim na procjenama za 10 zemalja kandidata, uzimajući u obzir odnos između izdataka i BDP-a.

8.16 Ukupna osnovna procjena kapitalnog izdatka u Tablici 8.2 iznosi od 6.1 do 11.8 milijardi eura, ili 1,390 do 2,680 eura po stanovniku. Ovaj veliki raspon ukazuje na dvije stvari: neizvjesnost jediničnih troškova i, što je još važnije, na razlike koje odražavaju koliko je investicijska strategija troškovno učinkovita. Dolje su prikazana tri scenarija, u kojima su privatne i javne investicije dane kao funkcije

173 Kasnije studije daju niže procjene (vidi Bucknall, Cestti i Damianova (1999) za Bugarsku, TME (1999) za Poljsku i Nacionalne strategije za Latviju. Detaljna analiza za Poljsku, međutim, daje brojku koja je sasvim blizu prvotnoj studiji. Prvotne studije isključivale su trošak zadovoljavanja direktiva IPPC-a za industrijske tvrtke. Procjene za te direktive u Tablici izvedene su iz podataka za Poljsku. Poljski podaci upotrebljeni su za procjenu investicija u drugim zemljama, na temelju BDP-a po stanovniku. 174 Vidi Tablicu 2, A. Markandya (2002). 175 Prilagodba je približna, temeljena na logaritmu linearne regresije između troškova po stanovniku i BDP-a.

politike koja se provodi u Hrvatskoj. Najniži slučaj pretpostavlja spore reforme, srednji slučaj pretpostavlja reforme koje su općenito u skladu sa zemljom kao što je Poljska, a najviši slučaj pretpostavlja reforme poput onih u Češkoj Republici.

Tablica 8.2 - Procjene investicijskih i tekućih troškova za zaštitu okoliša

8.17 Ti će se izdaci pojaviti u dugom vremenskom razdoblju - možda čak tijekom 20 godina. Radi procjene kako će se investicije vremenski rasporediti - imajući u vidu nepostojanje detaljnih planova - korisno je preuzeti vremenski raspored izdataka od zemalja s naprednijim programom te razmotriti njegove implikacije po Hrvatsku. Na primjer, za Poljsku će oko 40% ukupnih investicija biti izvršeno u prvih šest godina programa pristupanja EU-u, a od toga će oko 30% financirati država, 60% nedržavni domaći izvori i samo 10% iz vanjskih izvora. Ovi iznosi prilično variraju po kategorijama izdataka. Kod kakvoće vode, uloga države veća je od prosječne. Najveći dio IPPC programa i kakvoće zraka financiraju nedržavni domaći izvori. Uloga države u gospodarenju otpadom također je veća od prosjeka. Ove brojke176 su u sljedećem odjeljku upotrebljene radi dobivanja procjena investicijskog vremenskog profila za Hrvatsku.

176 Markandya (2002), Tablica 4.

Otpadne vode i voda Broj ljudiInvest.troš. po osobi €

Ukup. invest. troš. mil. €

Tek. troš. god. mil. € Sektor Rokovi

Naselja > 15.000 2,000,000 250-500 500-1,000 30 Javni-privatni Godina 1-10Naselja između 2.000 i 15.000 1,500,000 500-1,000 750-1,000 22.5 Ugl. javni Godina 11-20Naselja ispod 2000 1,000,000 500 500 20 Javni-privatni Godina 11-20Povezanost s odvodnim sustavom 2,000,000 500-1,250 1,000-2,500 10 Ugl. javni Godina 1-20Javna opskrba vodom 1,200,000 500-1,000 600-1,200 n.a. Ugl. javni Godina 1-20Ukupno 3,350-6,200 82.5

Čvrsti otpadKoličina

otpada (Tone)Inv. troš. po

m3 (€)Ukup. invest.

troš. mil.€Tek. troš. god. mil. € Sektor Rokovi

Nove deponije za otpad iz domaćinstava 1/ 1,170,000 25-50 770-1,540 50 Javni-privatni Godina 1-5Rehabilitacija starih deponija 1/ 7,000,000 10-35 350-1,350 n.a. Javni Godina 1-10Opasni otpad 11 Privatni Godina 1-5Ukupno 1,130-2,900 50Kvaliteta zraka 2/ 990-1,550 n.a. Ugl. privatniIPPC and drugi 3/ 600-1,180 n.a. Ugl. privatniUKUPNO 4/ 6,070-11,830 350-530Izvori: Vidi tekst1/ Tekući troškovi su izračunati za 5 Eura/tona. Količine su procjenjene u 2000., a pretpostavljeno je da će otpad per capita rasti stopom od 2 posto godišnje. 2/ Podaci su prosjek brojki ekološke strategije i procjena EU-a za 10 zemalja kandidatkinja. 3/ Procjene se temelje na troškovima per capita za 10 zemalja kandidata i podataka za Poljsku.4/ Procjene tekućih troškova temelje se na studijama EU-a za 10 zemalja kandidata.

C. INVESTICIJSKE POTREBE TIJEKOM VREMENA I KAO FUNKCIJA REFORMSKIH SCENARIJA

8.18 Tri gore spomenuta scenarija - osnovna reforma, srednja reforma i visoka reforma - opisana su u Tablici 8.3. Mjere koje utječu na simulirane investicijske potrebe - uključujući profile povrata troškova - navedene su dolje, s kratkim opisom toga kako se one razlikuju od scenarija do scenarija. Cilj je postići opću učinkovitost u investicijskom programu. S društvene točke gledišta to je rezultat nisko-troškovnih projekata s velikim dobitima. Ključno pitanje nije tko će platiti manje - privatni sektor ili vlada, nego da društvo kao cjelina plati što manje. Upravo ovakvo razmišljanje motivira dolje opisane reformske scenarije.

(a) Određivanje cijena komunalnih usluga. Trenutačno, naknade za korisnike usluga opskrbe vodom/zbrinjavanja otpadnih voda nedovoljne su da bi pokrile punu cijenu tih usluga. Naknadu za prikupljanje i zbrinjavanje čvrstog otpada gotovo sve općine određuju na temelju površine stambene jedinice. Premda naknade za odvoženje čvrstog otpada sada uglavnom pokrivaju troškove prikupljanja i zbrinjavanja otpada, to je slučaj samo kada se uređajima za zbrinjavanje otpada upravlja bez ikakvih ekoloških i sanitarnih standarda. Povećanje naknada, kad se uvodi tako da korisnici plaćaju na temelju količine korištenja, rezultirat će smanjenom potražnjom, te otuda i nižom razinom potrebnih investicija. U osnovnom slučaju, pretpostavlja se da je napredovanje k potpunom povratu troškova sporo ali kontinuirano. U srednjem scenariju to napredovanje je brže, uz veće korištenje određivanja cijene na temelju količine otpada. U scenariju brze reforme, primjena određivanja cijene na temelju količine koja nadoknađuje troškove mnogo je brža.

(b) Korištenje tržišno utemeljenih instrumenata (MBI). Izdaci potrebni za zadovoljenje ekoloških ciljeva bit će tim manji što je veća stopa provedbe MBI-a radi pružanja poticaja onečišćivačima za smanjenje emisija. Ti instrumenti smanjuju ekološka opterećenja i time potrebu za investicijama radi obrade i zbrinjavanja tih opterećenja. Oni također osiguravaju određena sredstva javnome sektoru za plaćanje čišćenja.177 Ovo zavisi od korištenja poreza i naknada kao regulatornih mehanizama, koji se sve više koriste u zemljama EU-a.178 Postoji značajan potencijal za korištenje takvih instrumenata, ali postoje i važna pitanja vezana za oblik i primjenu koje treba riješiti i ne može se reći da su sve ekološke naknade opravdale svoje uvođenje.179 Neki porezi za onečišćenje već postoje u Hrvatskoj (npr. porez na otpadne vode) ali nisu učinkoviti u smanjenju emisija, djelomice zato što je njihova razina vrlo niska, a djelomice zbog ozbiljnih poteškoća vezanih za njihovu naplatu. Ključna područja u kojima naknade imaju ozbiljni potencijal i u kojima su ostvarive jesu porez na ugljik, naknada za opasan otpad i naknade za proizvode. U ovdje izrađenim scenarijima pretpostavlja se da u

177 Primjeri studija koje pokazuju koristi korištenja MBI na razini investicija u tranzicijskim zemljama uključuju Hughes i Bucknall, 1999, TME, 1999, Svjetska banka, 1999 i Markandya, 2002. 178 Tablica 6 u Markandya (2002) pruža opis glavnih ekoloških tržišnih instrumenata koji se koriste u EU-u, potencijalne uloge koju tamo imaju i stupanj njihova korištenja u Hrvatskoj. 179 Korištenje naknade za emisije rašireno je u zemljama središnje i istočne Europe i bivšim zemljama Sovjetskog Saveza, pri čemu se prihodi za zaštitu okoliša prikupljaju kroz ekološke fondove. Ovo se pitanje razmatra u kasnijem tekstu.

osnovnom slučaju korištenje MBI-a napreduje sporo, uz uvođenje nekih novih instrumenata i porez na ugljik koji stupa na snagu tek 2006., uz značajne izuzetke i niskom stopom naknade. U srednjem scenariju, MBI se uvode agresivnije, a porez na ugljik stupa na snagu već 2004. U scenariju visoke reforme, porez se uvodi 2004., a stopa se polako povećava tijekom sljedećih pet godina.

(c) Sudjelovanje privatnog sektora u sektoru vode. Glavnu nadležnost za upravljanje vodom imaju Hrvatske vode (HV). Premda je HV, pravno gledano, komercijalno poduzeće, ono u stvarnosti posluje kao ogranak Vlade. Vlada nastoji reformirati institucionalnu ulogu HV-a putem korporatizacije vodoopskrbnih usluga, reforme sektora ka regionalnom upravljanju otpadnim vodama, te sudjelovanja privatnog sektora u financiranju i upravljanju postrojenjima za obradu otpadnih voda kroz razne mehanizme. Rezultati tih promjena tek se javljaju: nova koncesija pruža se Zagrebačkom poduzeću za pročišćavanje otpadnih voda koje se privatizira prema 25-godišnjem BOT ugovoru; Svjetska banka pruža financijsku potporu 250 milijuna dolara vrijednom projektu tijekom sljedećih šest godina koji obuhvaća više priobalnih općina; a novi projekt partnerstva između javnog i privatnog sektora – Porečko poduzeće za pročišćavanje otpadnih voda - bit će realiziran bez financijskih jamstava općine (inozemne privatne tvrtke osigurat će financiranje i transfer znanja). Glavno otežavajuće pitanje vezano za uključivanje privatnog sektora ostaje, međutim, mogu li općine sebi priuštiti te sustave. Nekakav oblik partnerstva između javnog i privatnog sektora najvjerojatnije je put napredovanja u ovom sektoru. U scenarijima prikazanim u Tablici 8.3, osnovni slučaj pretpostavlja da će uloga privatnog sektora ostati mala – oko 10% ukupne opskrbe, te da će financiranje, sukladno tome, morati dolaziti prije svega iz javnog sektora. U scenariju umjerene reforme, pretpostavlja se da će privatni sektor dostići 23% ukupnih investicija, koliko je približno postignuto u Poljskoj. U scenariju visoke reforme, pretpostavlja se viša razina privatnog sudjelovanja - oko 30%.

(d) Sudjelovanje privatnog sektora u gospodarenju čvrstim otpadom. U pripremi je nacionalna strategija za čvrsti otpad, ali razina njezine usklađenosti s direktivama EU je vrlo niska. Nadalje, nikakve procjene investicija nisu pripremljene, a uloga privatnog sektora za čvrsti otpad priprema se vrlo sporo. Privatizacija je velikim dijelom bila ograničena na sjeverna područja, uz neke nedavne promjene u priobalnim područjima na bazi koncesija. Najveći dio prikupljanja i zbrinjavanja obavljaju lokalne vlasti, a programi recikliranja su ograničeni. Jedan slučaj u kojemu se provodi projekt privatnog i javnog partnerstva (PPP) je u Poreču, gdje dvije stare deponije trebaju biti sanirane, a izgradit će se i nova deponija u skladu sa standardima EU. Zajednička tvrtka koja je osnovana također će pružati komunalne usluge uklanjanja čvrstog otpada. Država nema organizirani sustav za opasan otpad, a količine većine opasnih otpada koji se stvaraju nisu poznate - još ne postoji posebna naknada ili porez za opasni otpad. Što se tiče scenarija, osnovni slučaj pretpostavlja da će privatni sektor imati donekle pojačanu ulogu u odnosu na današnju, ali uz ograničenje od oko 25% ukupnih investicija. U scenariju srednje reforme,

pretpostavlja se da je za privatni sektor postignuta razina koja se očekuje u Poljskoj (43%), a u scenariju visoke reforme pretpostavlja se da se udio privatnog sektora penje do 60%. U scenariju srednje i visoke reforme, recikliranje će smanjiti količinu stvorenog otpada; više u visokoj reformi.

(e) Sudjelovanje privatnog sektora u energetskom sektoru. Kada je u pitanju onečišćenje zraka, glavni teret pokrivanja potrebnih izdataka snosit će energetski sektor i sektor prerade nafte. Što se veći dio tog sektora ne nalazi pod državnom kontrolom, to će biti manja potražnja za državnim sredstvima. Vladina energetska strategija uočava da je napredak prema privatizaciji i konkurenciji u ovom području možda biti spor te predviđa scenarije različitih reformskih brzina - međutim, podaci o investicijama prema svakom od scenarija nisu bili dostupni. Stoga su procjene investicija privatnog sektora spekulativne. U slučaju Poljske, skoro sve investicije u ovom sektoru dolaze iz nedržavnog sektora, te se pretpostavlja da će to vrijediti i u Hrvatskoj prema scenarijima srednje i visoke reforme. U osnovnom slučaju, međutim, djelomična privatizacija HEP-a postiže se u 2003. godini, ali se dalji napredak odgađa i privatni sektor sudjeluje sa samo 50 posto investicija.

Tablica 8.3 - Scenariji provedbe ekoloških investicija za Acquis

SCENARIJ MJERA

Osnovni scenarij Srednja reforma Visoka reforma

Određivanje cijena komunalnih usluga

Sporo napredovanje prema povratu troškova u sektorima vodoopskrbe i otpada.

Umjereno napredovanje prema punom povratu troškova i djelomično određivanje cijena prema količini.

Brzo napredovanje k punom povratu troškova i određivanju cijena prema količini.

Korištenje tržišnih instrumenata

Zadržavaju se postojeće naknade za otpadne vode, a postupno se uvode nove naknade za ugljik i neke proizvode po niskim stopama.

Postojeće visine naknada rastu, a nove se naknade uvode brže i po višim stopama.

Ubrzano se uvode postojeći i novi instrumenti sa stopama koje imaju poticajne učinke.

Sudjelovanje privatnog sektora u sektoru vodoprivrede

Vrlo ograničeno sudjelovanje privatnog sektora, investicije ograničene na 10% od ukupnih, provode se samo sadašnji projekti.

Umjereno sudjelovanje, uz investicije koje se penju do 21% od ukupnih.

Znatno sudjelovanje, uz investicije koje se penju do 30% od ukupnih.

Privatni sektor u gospodarenju otpadom

Vrlo ograničeno sudjelovanje privatnog sektora, investicije ograničene na 25% od ukupnih, provode se samo sadašnji projekti.

Umjereno sudjelovanje, uz investicije koje se penju do 43% od ukupnih. Neki programi recikliranja učinkoviti.

Znatno sudjelovanje, uz investicije koje se penju do 60% od ukupnih, uz značajne programe recikliranja.

učinkoviti.

Reforme energetskog sektora

Scenarij S421, uz spore reforme. Samo 50% investicija su u privatnom sektoru.

S422, uz brže reforme. Skoro sve (>99%) investicije su iz privatnog sektora.

S423, uz povećan prodor obnovljivih izvora i poticaja za smanjenje stakleničkih plinova. Skoro sve investicije (>99%) su iz privatnog sektora.

Reforme industrijskih sektora

Privatizacija industrije sporo napreduje, a udio privatnog sektora u investicijama je 75%.

U oba slučaja udio investicija privatnog sektora u IPPC-u je isti kao onaj planiran za Poljsku – 93%.

(f) Reforme industrijskih sektora. Glavne bi investicije ovdje rezultirale usvajanjem Jedinstvenih direktiva za sprječavanje i kontrolu onečišćenja koje obvezuju na korištenje ‘Najboljih dostupnih tehnologija’ u industrijskim procesima. Razumije se, očekuje se da će one vremenom biti uvedene, ali je ukupni trošak znatan - između 600 i 1.200 milijuna eura. Najveći dio tereta snosila bi privatna industrija, ali to ovisi od stope privatizacije, posebice u krupnoj industriji.

(g) Vremenski raspored investicija. Važan čimbenik koji će određivati investicijske potrebe izražene u sadašnjim vrijednostima i prema stvarnim rashodima u prvih šest ili nešto više godina jeste vremenski raspored investicija. Sadašnja vrijednost investicija smanjivat će se ako se odgađaju skuplje stavke. Studije Europske komisije pokazuju da pažljivo procjenjivanje dobiti naspram troškova podupire izravno prihvaćanje većine standarda vezanih za onečišćivanje zraka, te pažljivije postupno uvođenje standarda za gospodarenje otpadom i obradu otpadnih voda.180 Primjer u kojemu bi odgađanje investicija bilo opravdano je slučaj obrade otpadnih voda u općinama, naročito u mnogim obalnim gradovima, gdje je voda i danas iznimne kvalitete za kupanje i uzgoj školjkaša i gdje obrada otpadnih voda nije potrebna. Postoji, međutim, jedan broj 'vrućih točaka' gdje to nije slučaj i gdje će daljnji razvoj turizma samo pogoršati stanje, ukoliko se stvar ne ispravi. Ukratko, vrijeme poduzimanja akcije treba odrediti na osnovu relativnih troškova i koristi od predloženih mjera. Prilikom sastavljanja reformskih scenarija, pretpostavlja se da će Vlada u svim slučajevima slijediti učinkovito postupno uvođenje, temeljeno na analizi koristi i troškova i na razmatranju raspoloživosti lokalnog financiranja.

(h) Sastavljanje pravila za investicije i nabavu. Potrebni izdaci također ovise o učinkovitosti kojom općine donose investicijske odluke. Otvaranje nabavki za međunarodnu ponudu i pažljivo procjenjivanje projekata prilikom ocjenjivanja njihova dizajna znatno će smanjiti troškove. Prilikom planiranja investicija treba uzeti u obzir smanjenu potražnju za nekim uslugama kad

180 Radi detalja vidi Ecotech (2001).

buduće naknade za usluge budu odražavale ukupne kapitalne i tekuće troškove.

(i) Ostali čimbenici koji utječu na Program integracije – Razvoj i dostupnost ljudskog i institucionalnog kapitala. Gornje razmatranje nagovijestilo je važnost odgovarajućih ljudskih resursa koji će obaviti znatno povećan posao vezan za cjelokupni program. Dodatni teret prvenstveno će pasti na Ministarstvo zaštite okoliša, ali bitnu dodatnu ulogu morat će imati ministarstva poljoprivrede, energije, industrije i prometa i veza. Bit će potrebna edukacija djelatnika kako bi se upoznali sa standardima EU-a i njihovim funkcioniranjem, te s novim sustavima propisa koji se uvode radi uređivanja veće uloge privatnog sektora u pružanju usluga. U Vladi nije izrađena (ili nije bila dostupna) niti jedna izravna procjena potrebnih resursa.

Reformski scenariji – Investicijske potrebe

8.19 Prilikom brojčanog izražavanja posljedica ovih mjera pretpostavlja se da će se u osnovnom slučaju troškovi nalaziti blizu gornjih procjena danih u Tablici 8.2. U scenariju srednje reforme nalazit će se u prosjeku Tablice 8.2, a u visokom slučaju, troškovi će se nalaziti blizu donjih procjena. Što se tiče udjela privatnih prema javnim troškovima, oni izravno slijede iz brojki danih u Tablici 8.3. Dobivene procjene investicija u prvih šest godina dane su u Tablici 8.4 dolje.

8.20 Ukupni se troškovi smanjuju s reformama. Tijekom prvih šest godina integracije, u scenariju osnovnog slučaja, investicije bi se mogle popeti čak do 4.8 milijardi eura, dok bi u scenariju visoke reforme mogli iznositi samo 2.4 milijardi eura - tj. polovicu maksimalnog iznosa. Za tekuće troškove je procijenjeno da su razmjerni investicijama - između 140 i 275 milijuna eura tijekom istog razdoblja. Postotak koji dolazi iz javnog sektora varira čak i više od toga. U osnovnom slučaju, javni sektor će morati utrošiti oko 2,5 milijarde eura, ali u scenariju visoke reforme investicije iznose 810 milijuna eura - ili trećinu ukupnih. Najveći udio javnih izdataka u svim slučajevima je u sektoru voda - nešto iznad polovice ukupnih. Nedržavni izdaci su u svim scenarijima najviši za direktive IPPC-a. Inozemno financiranje (EU, međunarodne financijske institucije) u scenariju osnovnog slučaja iznosi oko 1,2 milijardi eura; ono opada na 730 milijuna eura u srednjem scenariju i na 400 milijuna eura u visokom scenariju. 181

Investicijske potrebe tijekom vremena

8.21 Investicije za prvih šest godina mogu se raspodijeliti na pojedinačne godine korištenjem vremenskog modela za Poljsku, gdje izdaci rastu tijekom vremena, počevši od relativno malog iznosa u prvim godinama. Uzimanje relativnog modela Poljske i njegova primjena na Hrvatsku dala bi godišnje vrijednosti javnih izdataka, odnosno ukupnih izdataka kao što je pokazano u Tablici 8.5. Ta tablica pokazuje da javni rashodi rastu od 76 milijuna eura (visoka reforma) i 233 milijuna eura (osnovni

181 Važno je sjetiti se da reformski scenariji samo ukazuju na vjerojatne investicijske potrebe. Procjene investicija se u velikoj mjeri oslanjaju na brojke iz zemalja koje su blizu pristupanju, a implikacije reformi po troškove u velikoj su mjeri stvar prosudbe. Hrvatska ne mora slijediti točno ovakav model, a trebala bi nastojati prebaciti što je moguće veći dio troškovnog tereta na nedržavni sektor.

slučaj) u 1. godini do između 169 milijuna eura (visoka reforma) i 516 milijuna eura (osnovni slučaj) u 6. godini.

8.22 Ukupni izdaci u 1. godini iznose između 275 i 550 milijuna eura i rastu do između 470 i 940 milijuna eura u 6. godini. Ako se ovi iznosi izdataka usporede sa stvarnim izdacima za okoliš iz državnih i nedržavnih izvora nalazimo da su u 1999. godini (posljednja godina za koju imamo podatke) investicije za zaštitu okoliša iznosile 35 milijuna eura.182 Osim toga, oko 23 milijuna eura potrošeno je na tekuće izdatke za okoliš. Prema tome, da bi došla samo do početne godine kandidatskog programa, Hrvatska bi morala, čak i prema najboljem scenariju, povećati ukupnu godišnju potrošnju za više od 200 milijuna eura, a javnu potrošnju za najmanje 40 milijuna eura.

Tablica 8.4 : Izdaci Hrvatske za ekološki Acquis u prvih šest godina (milijuna €)

182 Nema podataka o nedržavnim troškovima, a samo djelomični podaci o inozemnim troškovima nisu uključeni u brojku od 35 milijuna eura.

Osnovni scenarij

Kategorija/izvor DržavaNedržavni

domaći InozemniUkupne Inv.:

God. 1-6Ukup.troš.

(Cijeli period)Kvaliteta vode 1466.5 119.7 808.4 2394.7 6200.0IPPC i drugi 189.7 569.0 0.0 758.7 1180.0Kvaliteta zraka 56.5 135.9 79.5 271.9 1550.0Gospodarenje otpadom 769.6 347.1 271.6 1388.4 2900.0Ukupno 2482.2 1171.8 1159.6 4813.6 11830.0

Srednja reforma


domaći InozemniUkupne inv.:

God. 1-6Ukup.troš.


Visoka reforma


domaći InozemniUkupne inv.:

God. 1-6Ukup.troš.


Tekući troškovi Osnovni scenario 141.8 67.0 66.3 275.1 676.0

Srednja reforma 87.2 77.0 41.8 205.9 511.4Visoka reforma 46.5 67.4 23.0 136.8 346.9

Tekući troškovi procjenjeni na 5.7% kapitalnih, temeljem ranijih studija o pristupanjuIzvor: Vidi tekst

Memorandumski stavak

Investicijski troškovi u prvih šest godina



Tablica 8.5 - Godišnje investicijske procjene za Hrvatsku

Fiskalne posljedice ekoloških investicija koje zahtjeva integracija u EU

8.23 Vladini ukupni rashodi u 2001. godini iznosili su 7,5 milijardi eura, od čega su troškovi za okoliš predstavljali oko pola postotka javnih izdataka. Kako bi ostvarila višu razinu izdataka iz gornje procjene, razina potrošnje će, u scenariju srednje reforme, biti oko 2% ukupnih izdataka u prvoj godini da bi se popela na oko 4% u šestoj godini. U scenariju osnovnog slučaja, te su brojke još veće.

8.24 Uz veću stopu rasta, ukupni se troškovi povećavaju paralelno s porastom potražnje za nekim uslugama, kao što su energija i prijevoz. Međutim, druge usluge, kao što je voda, ne rastu proporcionalno, te je tako ukupni rast manji nego rast nacionalnog dohotka. Dakle, ako zemlje provode uspješnu strategiju rasta, bit će sposobnije podmirivati ekološke troškove u budućnosti, kada ta strategija bude ostvarena.

Fondovi za zaštitu okoliša - za i protiv

8.25 Fond za zaštitu okoliša bit će osnovan u 2003. godini (Zakon o Fondu za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost nalazi se u Saboru na trećem čitanju). U zemljama srednje i istočne Europe i bivšim zemljama Sovjetskog Saveza, korištenje fondova za zaštitu okoliša imalo je mješovite rezultate. Premda mogu biti koristan izvor financiranja investicija za okoliš, bilo je pitanja o transparentnosti postupka i učinkovitosti raspodjele sredstava. Fondovi su odgovorni za visoke razine investicija, ali im često nedostaje korištenje novih tehnika za procjenu troškovne učinkovitosti i procjenu društvene koristi različitih investicija. Upotrebljeni instrumenti uključuju izravne dotacije, beskamatne zajmove, "čiste" nove investicije, subvencionirane kamatne stope za polukomercijalne zajmove. Međutim, ‘ekvivalent subvencije’ za svaku stranku rijetko se izračunava, što u velikoj mjeri otežava svaki pokušaj izračuna troškovne učinkovitosti. Hrvatski Fond za zaštitu okoliša trebao bi učiniti sve što može kako bi izbjegao te probleme razradom postupaka za procjenu projekata zaštite okoliša zajedno s Europskom komisijom i međunarodnim financijskim institucijama.

8.26 Vlada je pristala da na transparentan način uključi Fond u proračun za 2003. kao proračunski fond. U kontekstu prijelaza s centralno-planskih gospodarstava, takvi se fondovi smatraju korisnim sredstvom osiguranja da će se okolišu dodijeliti barem minimum sredstava, ali ima manje opravdanja za njihovo zadržavanje kada se

1. Godina 2. Godina 3. Godina 4. Godina 5. Godina 6. GodinaDržava osnovni slučaj 233.1 304.5 450.7 473.8 503.0 516.1Država srednja 143.3 187.2 277.1 291.2 309.2 317.2Država visoka reforma 76.4 99.8 147.7 155.2 164.8 169.1Ukupno osnovni scenarij 552.8 648.9 841.6 887.3 934.6 943.1Ukupno srednja 413.9 485.8 630.1 664.3 699.7 706.1Ukupno visoka reforma 275.0 322.8 418.6 441.4 464.9 469.1Izvor: Vidi tekst

postigne fiskalna stabilnost. Jedan od problema je da će poduzeća zahtijevati pravno izuzeće od plaćanja naknada za onečišćenja ako iste nisu uvedene i za njihove konkurente u Europskoj Uniji. U tom će slučaju prihodi fonda nestati. Hrvatska treba biti svjesna tih rizika i planirati svoj Fond za zaštitu okoliša imajući ih na umu. Radi ograničenja mogućih teškoća u predloženi fond je potrebno uključiti neki oblik odredbe "automatskog ukidanja" naknada.

D. ZAHTJEVI SSP-A I NEAP – DOSLJEDNOST I DOSADAŠNJE AKCIJE

8.27 SSP ima niz mjera za zaštitu okoliša, uglavnom postavljanjem pravnih okvira i zakona koji su u skladu sa zakonima EU-a. Hrvatska napreduje u njihovoj provedbi.183 Hrvatska također na vrijeme ratificira sve glavne konvencije o okolišu i trenutačno ih zadovoljava. One uključuju europske konvencije o onečišćenju zraka, konvencije o prekograničnim vodenim tokovima i učincima industrije, Konvenciju iz Bazela o prijevozu opasnog otpada, te konvenciju CITES o trgovini ugroženim vrstama. Konvencija iz Aarhusa o javnom sudjelovanju potpisana je, ali još nije ratificirana. Sada postoji potreba da se sve to podrži razvojem institucionalnih i ljudskih resursa, tako da se pravne mjere mogu provoditi učinkovito.

8.28 NEAP, s druge strane, namjerava obuhvatiti kratkoročne i srednjoročne prioritete na području okoliša i popraćen je popisom ‘prioritetnih projekata akcijskog plana’ koje je potrebno započeti u sljedeće dvije godine i dovršiti u sljedećih pet godina. Popis je pripremljen u siječnju 2002. i pokriva sljedećih pet godina, s posebnim naglaskom na sljedeće tri. Ukupni izdaci za NEAP iznose 688 milijuna eura, od čega je 88% za zaštitu zraka, vode i gospodarenje otpadom.

8.29 U usporedbi s procjenama navedenim u Tablici 8.5, program NEAP će, čak i ako bude potpuno posvećen postizanju standarda za okoliš EU-a, podmiriti između polovice i četvrtine ukupnih investicija za prvih pet godina. Nesuglasje je još oštrije po tome što je stabilno financiranje osigurano samo za mali dio programa NEAP-a. Tako će postizanje standarda za okoliš EU-a zahtijevati veliku prilagodbu troškova u Strategiji zaštite okoliša, koja će, pak, zahtijevati ubrzanje reformskih zadaća kako bi se smanjio fiskalni trošak programa.

8.30 Razine financiranja potrebne za postizanje standarda EU možda su različite od onih predviđenih u NEAP-u, ali su prioriteti u biti isti, osim u nekim od programa koji se odnose na onečišćenje zraka.

8.31 Gospodarenje otpadom. Uspostavljanje institucionalnog i zakonskog okvira za direktive koje se odnose na otpad i pakiranje u ovom trenutku Hrvatskoj ne nameće veliki investicijski trošak. Postrojenje za pretvaranje čvrstog otpada u energiju za Zagreb predstavlja visoki nacionalni prioritet, međutim, nije bitno za zadovoljenje standarda EU-a. Rehabilitacija spalionice opasnog otpada predstavlja visoki prioritet sa stajališta postizanja standarda EU-a, a još viši sa stajališta NEAP-a. Općenito gledano, ne postoji niti jedna veća inicijativa koja nije nacionalni prioritet, a koja se provodi radi postizanja standarda EU-a. Ukupne investicije za te projekte iznose 123 milijuna eura.

183 Radi detalja o zadovoljavanju pravnih i administrativnih zahtjeva, vidi Tablicu 9 Markandya (2002).

8.32 Upravljanje vodama. Sadašnji odabir projekata za kontrolu onečišćenja otpadnim vodama u okviru NEAP-a također su mjere koje bi bile nužne prema direktivama EU-a. NEAP nije pružio sve relevantne investicijske podatke, te je brojka od 114 milijuna eura samo djelomična procjena prioritetnih mjera - u pripremi su investicijske procjene za sektor vode radi postizanja standarda EU-a.

8.33 Onečišćenje zraka. Početna faza napuštanja državnog vlasništva također je ključno područje suglasnosti. Državna tvrtka INA (Industrija nafte Zagreb) privatizira se, i mora modernizirati svoja postrojenja kako bi proizvodila kvalitetnije tekuće gorivo, s manje sumpora, ukoliko želi biti komercijalno održiva. Dakle, standardi EU-a i ciljevi NEAP-a ovdje se također poklapaju. Ukupne investicije od 452 milijuna eura djelomice se pokrivaju iz projekata u zajedništvu s privatnim sektorom, čime se smanjuje opterećenje državnog proračuna. Područja u kojima može doći do sukoba nalaze se u osuvremenjivanju termoelektrana radi smanjenja emisija SO2 iz tekućeg goriva.

8.34 Tlo i šume, biološka raznolikost, upravljanje priobalnim područjem, institucionalna sposobnost i kontrola rizika i nesreća. Premda postoje značajni programi u svim tim područjima, ukupne investicije relativno su skromne - 98 milijuna eura. Najveći dio je za ‘jačanje institucija’. Općenito je potrebno malo toga učiniti radi postizanja standarda EU što ionako ne bi bilo učinjeno.

E. PREPORUKE ZA POLITIKU

8.35 Imajući u vidu prirodni okoliš, ekološki problemi s kojima je Hrvatska suočena su umjereni. Premda ima područja u kojima je potrebno hitno djelovanje, ona su relativno malobrojna, a problemi su, općenito gledano, savladivi. Najozbiljniji problemi s kojima se Hrvatska sočava vjerojatno su oni koji se odnose na vode i otpad - proširenje vodoopskrbe, povećanje prikupljanja otpadnih voda, potreba za boljim upravljanjem deponijima za čvrsti otpad, te nezakonita gradnja na zemljištima. Najveći problemi, s međunarodne točke gledišta, odnose se na emisije stakleničkih plinova: potrebno je brzo djelovanje kako bi Hrvatska ispunila svoje međunarodne obveze prema Protokolu iz Kyota. Konačno, postoji potreba jačanja institucija koje su odgovorne za upravljanje okolišem. To će biti još važnije kako se budu uvodili sve složeniji standardi EU-a.

8.36 Za Hrvatsku je u ovome trenutku ozbiljniji i veći problem osuvremeniti svoju ekološku infrastrukturu tako da bude u skladu sa standardima EU-a. Iskustvo iz zemalja kandidata uvjerljivo dokazuje da će svaka buduća članica EU-a morati ulagati u zaštitu okoliša mnogo više nego što to inače čini. Ovo se poglavlje bavi procjenama troškova i zaključak je kako će Hrvatska morati investirati dodatnih 5 do 10 milijardi eura tijekom 20-godišnjeg razdoblja kako bi svoje ekološke standarde podigla na razinu EU-a. Oko polovice te sume bit će u sektoru vode, a ostalo će se dijeliti na čvrsti otpad, kvalitetu zraka i direktiva IPPC-a. Morat će se uzeti u obzir i značajni tekući troškovi. Procjene pokazuju da će oni iznositi 80 do 120 eura godišnje po stanovniku .

8.37 Procijenjeni opseg investicija je širok, poglavito zato što stvarni troškovi ovise o postojećoj politici regulacije zaštite okoliša. Određivanje cijena za vodu i čvrsti otpad prema potrošnji može odigrati bitnu ulogu u smanjenoj potražnji usluga, te tako

smanjiti investicije potrebne za pružanje istih. Slično tome, korištenje tržišnih instrumenata, kao što su porez na emisije CO2 i proizvodna naknada za artikle čije je uklanjanje skupo, rezultirat će smanjenjem potražnje za fosilnom energijom i proizvodnje otpada. Naknade će također osigurati sredstva za investiranje u energetsku učinkovitost i rješavanje zbrinjavanja otpada. Ostale reforme koje su bitne za održavanje niže razine javnih investicija su one koje jačaju ulogu privatnog sektora u pružanju usluga. Konačno, pažljivo procjenjivanje dobiti i troškova potrebnih investicija omogućit će donositeljima odluka da pregovaraju o odgodi onih investicija čiji su troškovi visoki u odnosu na dobit. Obično su to direktive koje se odnose na zrak, kao i direktive koje se odnose na vodoopskrbu i čvrsti otpad.

8.38 Investicije su procijenjene prema tri alternativna reformska scenarija. Osnovni slučaj pretpostavlja spore reforme, srednji reformski scenarij pretpostavlja brži porast komunalnih naknada i uključenja privatnog sektora, a visoka reforma pretpostavlja reforme koje Hrvatsku vode na razinu najnaprednijih zemalja kandidata, kao što je Češka Republika. Rezultati pokazuju da se ukupne investicije mogu smanjiti za faktor dva ovisno o tome koji se scenarij odabere - visoka reforme ili osnovni scenarij. Međutim, još je važnije da se investicije javnog sektora smanje za faktor tri. U osnovnom slučaju, država će morati utrošiti približno 2 milijarde eura tijekom prvih šest godina, dok će u scenariju visoke reforme morati utrošiti "samo" oko 700 milijuna eura.

8.39 Međutim, čak i uz niže razine državnih troškova, razina potrebna u prvih nekoliko godina bit će više nego dvostruko veća od sadašnjih državnih troškova za okoliš. Premda su čak i te više razine investicija za okoliš male u odnosu na cjelokupni proračun javnog sektora, značajno povećanje dijela proračuna za okoliš predstavljat će problem kad se ima u vidu potrebna fiskalna konsolidacija prikazana u Poglavlju 2. To je potrebno pažljivo isplanirati, uključujući institucionalno jačanje koje će biti potrebno u Ministarstvu zaštite okoliša.

8.40 Vlada predlaže osnivanje Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, kako bi pomogla financiranje integracijskih troškova u području okoliša. Fondovi za okoliš mogu igrati važnu ulogu pod uvjetom da nisu izvanproračunski, te pod uvjetom provođenja preporuka o primjenjivanju prihvatljivih investicijskih kriterija i transparentnosti. Također je važno ne smatrati fondove stalnim, već privremenim institucijama koje osiguravaju hitna sredstva radi ispunjenja ključnih investicijskih potreba sve dok se nova praksa zaštite okoliša čvrsto ne ukorijeni u Vladinu praksu.

8.41 Hrvatska postiže napredak u provedbi mjera koje zahtijeva SSP. Većina tih mjera su administrativne ili pravne naravi. Hrvatska je također pravodobno ratificirala sve glavne konvencije za zaštitu okoliša i trenutačno je u suglasju s njima. Sada je potrebno to poduprijeti razvojem institucionalnih i ljudskih resursa tako da se pravne mjere mogu učinkovito provesti. Općenito gledano, čini se da nema nekih većih sukoba između standarda EU-a i ciljeva NEAP-a kako su formulirani u NEAP-u. Osim nekih programa koji se odnose na onečišćenje zraka, gdje standardi EU-a i prioriteti NEAP-a nisu u potpunosti suglasni, većina ostalih područja u ovome pogledu ne predstavlja veće dileme.

9 HRVATSKA PREHRAMBENA I POLJOPRIVREDNA POLITIKA U EUROPSKOJ PERSPEKTIVI184

9.1 Potpisavši s Europskom unijom Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP), Hrvatska nužno mora preusmjeriti svoj opći institucionalni i politički okvir djelovanja prema natjecanju na europskim tržištima. Bit će potreban čitav niz reformi da bi se stvorio međunarodno konkurentni poljoprivredni sektor, te da bi se, konačno, uskladila hrvatska poljoprivredna politika sa Zajedničkom poljoprivrednom politikom (ZPP). Analiza utjecaja alternativne poljoprivredne politike na poljoprivredu mogla bi pomoći vladi u odabiru ispravnog puta prema budućoj Zajedničkoj poljoprivrednoj politici. Ova studija ističe kritične strateške i političke probleme koji se tiču hrvatskog prehrambenog i poljoprivrednog sektora, određujući pri tom niz prioriteta za poljoprivrednu politiku i politiku razvoja sela, u kontekstu konačne integracije Hrvatske u Europsku uniju.

9.2 U ovom poglavlju dan je pregled poljoprivredne i prehrambene politike, a opisano je i stanje reformi po sektorima. Zatim se ocjenjuju odabrani utjecaji mogućeg uvođenja ZPP prema različitim scenarijima i identificiraju se kritični problemi u ovom Izvještaju. Poglavlje završava prijedlozima koji bi ubrzali reforme u agroindustriji, nabavi repromaterijala i prodaji, te koji bi pomogli u prihvaćanju institucija i regulatornog sustava poput onih u Europskoj uniji.

A. POLJOPRIVREDNI I PREHRAMBENI SEKTOR – PREGLED

9.3 Iako smanjena, poljoprivreda i dalje predstavlja važnu komponentu hrvatskog gospodarstva; u 2001. godini sudjelovala je u BDP-u s 8,3 posto, što je još uvijek iznad prosjeka zemalja srednje i istočne Europe (CEEC). Važnost poljoprivrede za BDP naglo je porasla u prvim godinama neovisnosti, s 10,3 posto u 1990. na 14,2 posto u 1992. godini, uglavnom zbog svoje veće otpornosti u usporedbi s ostalim sektorima gospodarstva koji nisu mogli podnijeti utjecaj rata i gubitak vanjskih tržišta (slika 9.1). Od tada, međutim, udio poljoprivrede znatno je opao, te se od 1995. godine kreće negdje oko 9 posto. 9.4 Osim uloge koju ima u nacionalnom gospodarstvu, poljoprivreda je oduvijek igrala važnu ulogu i u hrvatskom društvu. Od ukupno 4,5 milijuna stanovnika, njih oko 42 posto živi u seoskim područjima. U usporedbi s Europskom unijom i većinom razvijenijih zemalja srednje i istočne Europe, razina zaposlenosti u poljoprivredi je još uvijek relativno visoka, iako je u padu. Nakon relativnog povećanja početkom 90-tih godina, kada je poljoprivreda služila kao pomoćno sredstvo za život i ublažavala drastičan porast nezaposlenosti u drugim sektorima, zaposlenost u poljoprivredi pala

184 Ovo poglavlje pripremili su Csaba Csaki i Antonio Nucifora, na osnovu šire studije Svjetske banke o hrvatskom prehrambenom i poljoprivrednom sektoru, čiji su autori Csaba Csaki, Antonio Nucifora, Rapeepun Jaisaard, Thomas Herzfeld, Stjepan Tanic.

je na 8 posto. Tri četvrtine aktivno zaposlenih u poljoprivredi otpada na samo-zaposlene poljoprivrednike185 (slika 9.1). 9.5 Iako je zabilježila manji pad od ostalih gospodarskih sektora, poljoprivredna proizvodnja je znatno opala od 1991. do 1992. godine (slika 9.2). Nakon početnog kolapsa početkom devedesetih, poljoprivredna bruto proizvodnja počela se oporavljati, iako je i dalje pokazivala visok stupanj varijacija i nestabilnosti. Biljna proizvodnja se ubrzano oporavila, poticana stalnim povećanjem obrađenih površina, te je 1998. premašila razinu iz 1990. godine. Stočarska proizvodnja nastavila je opadati od 1992. do 1996. godine, zahvaljujući neprekidnom smanjivanju broja stoke, da bi se danas ustalila na oko 70 posto svoje prvobitne razine (slika 9.2). Ti su različiti trendovi izmijenili strukturu poljoprivredne proizvodnje, a biljna proizvodnja porasla je s 49 posto ukupne proizvodnje u 1990. na 57 posto u 2001. godini. 9.6 Prinos varira ovisno o vrsti usjeva i o poljoprivrednom sektoru. Kukuruz je jedini usjev čiji je prinos nadmašio onaj iz 1990. godine. To se odnosi i na individualne poljoprivrednike i na agrokombinate. Što se tiče ostalih usjeva, prinosi su se od 1992. donekle oporavili, no i dalje ostaju blizu ili ispod prinosa ostvarivanih u vrijeme stjecanja neovisnosti. Prinosi agrokombinata ostaju veći od prinosa individualnih poljoprivrednika, iako se ta razlika ponešto smanjila. U većini slučajeva, hrvatski prinosi ispod su onih u 15 zemalja Europske unije, iako su blizu prosjeka zemalja srednje i istočne Europe. U stočarskom sektoru je tijekom posljednjeg desetljeća došlo do značajnih promjena u razini i sastavu proizvodnje. Pa ipak, danas su stada stoke znatno manja nego 1990. godine, što naročito vrijedi za goveda, čiji je broj otprilike upola manji od predratnog. Broj ovaca, svinja i peradi počeo je rasti nakon 1998. godine, možda zahvaljujući povećanoj potražnji kao posljedici povećanja neto osobnih dohodaka. Kao i biljna proizvodnja, stočarska proizvodnja je znatno ispod standarda Europske unije. Osim toga, prinosi stoke su znatno ispod onih koje postižu zemlje koje se pridružuju Europskoj uniji. 185 Ne postoje službeni podaci o zaposlenosti; ova procjena zasniva se na neizravnim podacima o poljoprivrednicima uključenim u programe zdravstvenog i socijalnog osiguranja.

SSlliikkaa 99..11:: SSuuddjjeelloovvaannjjee ppoolljjoopprriivvrreeddee uu BBDDPP--uu ii zzaappoosslleennoossttii

0

2

4

6

8

10

12

14

16

1995 1996 1997 1988 1999 2000

Pct o

f GD

P / p

ct o

f all

empl

yd

Ag Product Ag Labor

Slika 9.2: Biljna i stočna proizvodnja (1990=100)

0

20

40

60

80

100

120

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Inde

x (1

990

= 10

0)

Crop Production Livestock Production

9.7 Gospodarska kriza početkom devedesetih snažno je pogodila prehrambenu industriju. Nakon stjecanja neovisnosti i nakon rata, agrokombinati, koji su bili u društvenom vlasništvu, izgubili su svoja tradicionalna tržišta u bivšoj Jugoslaviji. Kao posljedica toga, njihovi su kapaciteti postali preveliki, što se još više pogoršalo padom domaće poljoprivredne proizvodnje i potražnje. Proizvodnja je pala za preko 35 posto, a nakon 1993. zadržala se na manje od 65 posto od razine iz 1990. godine. S time u skladu, udio agroindustrije u BDP-u pao je sa 6,9 posto u 1990. na 4,6 posto u 2000. 9.8 Na trgovinu hranom i poljoprivrednim proizvodima otpada oko 10 posto ukupnog izvoza i 9 posto ukupnog uvoza u 1999-2001, dok na trgovinu prehrambenim prerađevinama otpada 70 do 80 posto. To je nešto manje nego početkom devedesetih, kad je na poljoprivredu otpadalo oko 14 posto izvoza i 13 posto uvoza. U 2001. godini, deficit u trgovini poljoprivrednim proizvodima iznosio je gotovo 400 milijuna USD. 9.9 Hrvatski tradicionalni partneri u bivšoj Jugoslaviji predstavljaju najvažnija tržišta, na koja otpada 55 posto ukupnog poljoprivrednog izvoza u 1999. i 2000. godini. U 1999. i 2000. godini, na Europsku uniju otpadalo je 42 posto uvoza. Ta izrazito negativna trgovinska bilanca karakterizira trgovinske odnose s Europskom unijom, nasuprot pozitivnoj trgovinskoj bilanci sa zemljama bivše Jugoslavije. Vjerojatno je da će opseg trgovine s Europskom unijom (uvoz i izvoz) u budućnosti znatno porasti. Bit će to zahvaljujući Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju, koji je smanjio prepreke za trgovinu na obje strane granice.

B. STANJE REFORMI PO SEKTORIMA - PROBLEMI

9.10 Zahvaljujući općim makroekonomskim reformama, poljoprivredni sektor danas funkcionira u makroekonomskom i trgovinskom okružju koje ima izravne veze sa svjetskim tržištima. Razina reformi politike i institucionalnih reformi koja je dosegnuta u hrvatskoj poljoprivredi, niža je, međutim, od one kod vodećih reformatora među zemljama-novim članicama i zemljama-kandidatima za članstvo u Europskoj uniji. Prema procjeni na osnovi sustava Svjetske banke za rangiranje poljoprivredne politike186 (koji se zasniva na sustavu bodovanja od 1 do10, gdje 1 predstavlja centralno-planirano gospodarstvo, a 10 potpuno razvijeno tržišno gospodarstvo), Hrvatska je 2001. postigla 7 bodova, napredujući s 5.8 iz 1997. godine. To predstavlja značajan napredak posljednjih godina, no Hrvatska je još uvijek iza Poljske, Litve i Rumunjske, a još dalje iza vodećih zemalja poput Češke, Mađarske i Slovenije. Postojeći programi podrške, predstavljaju, međutim, komplicirane i ponekad nedosljedne “pakete“ koji očito stvaraju iskrivljenja. Ministarstvo poljoprivrede tvrdi da se postojeći okvir djelovanja poljoprivredne politike postupno približava instrumentima tipa onih iz ZPP-a. U stvarnosti će im, međutim, biti potrebna dodatna prilagodba da bi se u potpunosti uskladili s postojećom praksom u Europskoj uniji. Ranije državne intervencije bile su uglavnom diskrecijske prirode i često im je nedostajala transparentnost, nasuprot sustavima javnih intervencija zasnovanih na pravilima, karaterističnima za dobro upravljana 186 Raspravu o metodologiji koja se koristi u ovom sustavu rangiranja možete naći u radu C. Csakia i J. Nasha, The Agrarian Economies of Central and Eastern Europe and the Commonwealth of Independent states: Situation and Perspectives 1997, rasprava Svjetske banke br. 384, Svjetska banka 1998.

tržišna gospodarstva. Bez vjerodostojnijeg i dosljednijeg pristupa politici i provedbi, proizvođači i prerađivači nastavit će izbjegavati ili odlagati promjene koje su potrebne da bi se povećala opća konkurentnost sektora.

Distorzivna politika potpore poljoprivredi putem visokih subvencija

9.11 Postojeći sustav politike cijena i potpore ima korijene u reformama uvedenima 1998. godine, u vezi s reformom trgovinske politike koju zahtijeva članstvo u WTO-u. Da bi se poljoprivrednicima kompenziralo smanjenje zaštite uvoza i s time povezanih najnižih (proizvođačkih) cijena, za većinu glavnih usjeva uvedena su plaćanja prema zasijanim površinama, u kombinaciji sa sustavom kvota. Izravne subvencije cijena za usjeve i svu ostalu proizvodnju ukinute su.187 Te su reforme dovele do znatnog povećanja proračunskih izdataka za potporu poljoprivredi (od 2 posto središnjeg proračuna 1995-1998 do 4,4 posto u 2000). U prosjeku, u razdoblju 1999-2001, na potporu biljnoj proizvodnji utrošeno je 54 posto poljoprivrednog proračuna, a na potporu stočarskoj proizvodnji 33 posto. 9.12 Postotna procjena potpore proizvođačima (Producer Support Estimate – PSE) za hrvatsku poljoprivredu čini se dosta visokom,188 što odražava visku razinu državnih izdataka. Procijenjeno je da je taj osnovni razmjer poljoprivredne potpore u 2001. godini iznosio 33 posto. Iako je slična prosjecima Europske unije i OECD-a, postojeća razina potpore znatno je viša nego ona koju pružaju zemlje srednje i istočne Europe koje su hrvatski susjedi (slika 9.3). 9.13 Vlada se nadala da će povećana potpora smanjiti troškove proizvodnje i uz to proizvođačke cijene poljoprivrednih proizvoda, te u isto vrijeme osigurati odgovarajuću razinu prihoda poljoprivrednicima. U stvarnosti su, međutim, plaćanja prema zasijanim površinama bila su kombinirana sa zahtjevom da se proizvodi na koje je plaćen PDV kupuju od domaćih proizvođača i trgovaca, koji su se, zbog zaštićenosti tarifama, ponašali kao monopolisti. To je imalo za posljedicu premještanje beneficija u druge sektore. Osim toga, dodjela (subvencioniranih) kvota prema zasijanim površinama prepuštena je lokalnim općinama. Time je uveden proces proizvoljnog odlučivanja, koji je trebao biti provođen na osnovu prijašnje proizvodne strukture, no često na ne-transparentan način. Sustav subvencija zasnivao se na proizvoljnoj godišnjoj dodjeli, što je moglo rezultirati lobiranjem i lošim upravljanjem. Dodjela subvencioniranih kvota prema zasijanim površinama ima 187 I dalje ostaju implicitne subvencije na gorivo putem izuzeća od poreza, te na kamatne stope za kreditne programe za seoska područja koji se javno financiraju. 188 Procjena potpore proizvođačima (PSE) predstavlja ukupni razmjer podrške koji rezimira učinke različitih mjera državne politike u jednoj jedinoj brojci (OECD 2000, 1987). U kratko, da bi se izračunala PSE za neku godinu, potrebno je izračunati omjer ukupnih transfera proizvođačima i vrijednosti proizvodnje, uz korekcije za izravna plaćanja i davanja proizvođačima.

Slika 9.3: Procjena potpore proizvođačima (%) za odabrane zemlje u 2001.

05

10152025303540

USA EU

Croatia

Czech

Hunga

ry

Poland

OECD

Slovak

ia

Perc

enta

ge (p

relim

inar

y)

Izvor: OECD i izračuni stručnjaka

učinak zamrzavanja i produljenja postojećeg obrasca proizvodnje. Štoviše, ona ima negativne distribucijske učinke; sitna seoska gospodarstva koja uglavnom proizvode za vlastitu potrošnju isključena su, dok najveća gospodarstva, kao i monopolistički prerađivači i trgovci imaju najviše koristi. 9.14 Nova reforma politike poljoprivrednih potpora odobrena je 2002. godine, a stupila je na snagu 2003.189 Ta reforma donosi određeni broj značajnih promjena koje se bave slabostima prethodnog sustava. Glavni novitet je da se sada bilo koje poljoprivredno gospodarstvo može prijaviti i automatski početi primati plaćanja za proizvodnju, bez da mu općinske vlasti dodjeljuju kvotu. Predviđeno je uvođenje maksimalne količine svakog konkretnog proizvoda koju država može poduprijeti, da bi se osiguralo da ukupni izdaci ne rastu nekontrolirano. Ako zahtjevi za potporu prijeđu tu ukupnu količinu na nacionalnoj razini (mjereno površinama pod usjevom ili brojem grla stoke), ta će se konkretna inicijativa proporcionalno smanjiti. Isto tako, uveden je i maksimalni iznos godišnjih subvencija. Druge važne značajke novog pristupa jesu razdvajanje gospodarskih i socijalnih ciljeva – koji su u postojećem sustavu izmiješani – te razdvajanje politike podrške razvoju sela i podrške razvoju sektora. Osnovni preduvjet za uvođenje ovog novog sustava je klasifikacija seoskih kućanstava na komercijalna ili potencijalno komercijalna i ekonomski održiva seoska gospodarstva, te nekomercijalna kućanstva – na osnovu veličine mjerene proizvodnim jedinicama i životnom dobi aktivnih članova obitelji koja čini kućanstvo. Kako to implicira sastavljanje registra poljoprivrednih gospodarstava, s čime se tek započelo (i što je djelomično ograničeno neriješenim problemima vezanim uz zemljišne knjige), novi sustav će u početku vjerojatno nailaziti na određene poteškoće. 9.15 U sklopu nove reforme, instrumenti politike grupirani su u četiri kategorije:

• “Plan potpore za proizvodnju” predviđen je za komercijalna gospodarstva, koja su obvezna upisati se u registar poljoprivrednih gospodarstava i plaćati PDV. Program potpore za proizvodnju sličan je postojećem modelu i sastoji se od godišnjih plaćanja prema zasijanim površinama za većinu poljodjelskih i trajnih kultura, te godišnjih plaćanja po grlu stoke. Međutim, broj različitih planova potpore bit će smanjen (s 12 na 9 skupina), i tako omogućiti veće grupiranje proizvoda kvalificiranih za plaćanja prema zasijanim površinama. Prednost toga je što poljoprivrednicima omogućuje nešto malo veću fleksibilnost pri raspodjeli kvota prema zasijanim površinama na više proizvoda (unutar svake skupine). Kako je već spomenuto, svako gospodarstvo sada može podnijeti zahtjev za plaćanjem za proizvodnju i dobiti ga, a iznos subvencije varira, ovisno o ukupnom broju zahtjeva.

• Osim toga, komercijalna gospodarstva koriste i pogodnosti plana

investicijskih ulaganja, koji predviđa institut dotacija za ulaganje u poljoprivredna gospodarstva – do 25 posto ukupnog ulaganja. Do sada nisu objavljene druge pojedinosti o ovom planu.

• Novi “sustav dohodovnih potpora” predstavlja alternativu planu potpore za

proizvodnju i predviđen je za nekomercijalne poljoprivrednike s 55 ili više

189 Novi Zakon o državnim potporama u poljoprivredi, ribarstvu i šumarstvu odobren je u lipnju 2002, a stupio je na snagu u siječnju 2003.

godina života (uglavnom na obiteljskim gospodarstvima s ograničenom proizvodnjom). Poljoprivrednicima koji ispunjavaju uvjete sada se nudi mogućnost da primaju dohodovnu potporu u vidu godišnjeg paušalnog iznosa, umjesto subvencija za proizvodnju prema zasijanim površinama. Cilj toga je poticanje eliminacije sitnih seljačkih gospodarstava sa starijim članovima kućanstva i stvaranje poticajnog okružja za zemljišne transakcije, što će dovesti do povećanja prosječne veličine poljoprivrednog gospodarstva.

• “Plan razvoja sela” predviđen je kao niz dotacija za poticanje

konkurentnosti, kojima bi se poduprli projekti u sklopu tri glavna programa potpore: (i) razvoj seoskih područja, (ii) zaštita i očuvanje autentičnih životinjskih pasmina, te (iii) plasman lokalnih proizvoda.

Nepotpuna tranzicija u poljodjelskom sektoru

9.16 Hrvatska je bila jedna od malobrojnih zemalja srednje i istočne Europe u kojima poljprivreda nije bila kolektivizirana, već je uglavnom ostala organizirana u vidu privatnih poljoprivrednih gospodarstava. Sitni poljoprivrednici s manje od pet hektara zemlje posjedovali su tri četvrtine obradive zemlje, dok je preostala četvrtina pripadala velikim agrokombinatima, koji su često kombinirali proizvodnu i prerađivačku djelatnost. Tradicionalni hrvatski direktori agrokombinata bili su, čini se, u boljoj poziciji za primjenu strategije preživljavanja zasnovane na plaćanju unatrag, mekom državnom proračunu i nenaplativim dugovima nego oni u većini ostalih zemalja srednje i istočne Europe; isto tako, čini se da su imali djelotvorniju političku zastupljenost i podršku, što je na koncu odgodilo njihovo restrukturiranje, umjesto da ga olakša. Ta dvo-modelska struktura poljoprivrednih gospodarstava prevladava i dalje, sa snažnim implikacijama za razvoj tog sektora. 9.17 Reakcije privatnih i javnih poljoprivrednih gospodarstava na ekonomsku tranziciju uistinu su se suštinski razlikovale (slika 9.4). Mala privatna gospodarstva brzo su se oporavila od rata, te njihova proizvodnja postojano raste od 1992. godine.190 Do 1998, njihova je proizvodnja premašila razinu ostvarenu 1990. godine. S druge strane, agrokombinati i zadruge su se uz napore nastojali prilagoditi novom gospodarskom okružju. Proizvodnja je nakon 1990. postojano padala, sve dok se 1996. i 1997. nije ustalila na 50-60 posto proizvodnje u vrijeme stjecanja neovisnosti.

190 Mjereno kao indeks neto poljoprivredne proizvodnje (ne računajući usjeve koji se koriste za životinjsku proizvodnju), vrednovan prema trogodišnjem pomičnom prosjeku proizvođačkih cijena; prema izvještaju Hrvatskog zavoda za statistiku.

Slika 9.4: Indeksi poljoprivredne proizvodnje (1990=100)

40

50

60

70

80

90

100

110

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 200

Private Farmers AK's and Co-ops

Stočarska i biljna proizvodnja su tijekom tog razdoblja srazmjerno opale, održavajući nemogućnost tih poduzeća da se prilagode ograničenjima i povoljnim prilikama koje je donijela reforma. Najveći dio poljoprivrednih proizvoda otpada na privatna obiteljska gospodarstva.

Nekonsolidirano vlasništvo nad zemljom, uz značajnu ulogu države

9.18 Iako je privatno vlasništvo nad zemljom opstalo pod komunističkom vlašću, neprekidno je bilo ograničavano. Trenutačno je 30 posto poljoprivrednih površina i dalje u državnom vlasništvu. Prijenos državnog vlasništva nad poljoprivrednim zemljištem napreduje vrlo polagano; dosad je prodano zanemarivih 7.280 hektara zemlje u državnom vlasništvu. Dokumentacija o privatnom vlasništvu nad zemljom i dalje je nepotpuna. Tijekom više od pola stoljeća, zemljišne transakcije između privatnih vlasnika nisu bile unošene u katastar i zemljišne knjige na odgovarajući način. Vlasništvo nad približno 40 posto poljoprivrednih površina i dalje je nejasno. Prema vladinim procjenama, bit će potrebno do 15 godina za rješavanje svih sporova oko privatnog zemljišta. Trenutačno se po različitim sudovima nalazi oko 300.000 neriješenih zemljišnih slučajeva. Tržište zemljištima zbog toga jedva funkcionira. 9.19 Međutim, aktivno je neslužbeno tržište na kojemu se iznajmljuje/unajmljuje zemlja, naročito među privatnim poljoprivrednicima. Uglavnom je riječ o kratkoročnom najmu. To tržište u ovom trenutku pruža (ograničenu) fleksibilnost. Najam zemljišta je, u određenoj mjeri, uvijek bio praksa među privatnim individualnim poljoprivrednicima, čak i u vrijeme socijalizma. Najam zemljišta zasnivao se na neformalnim ugovorima o kratkoročnom najmu, dok bi najamnina bila određivana u naturi. Iako nema službenih podataka o rasprostranjenosti te prakse, ona je nastavljena tijekom posljednjih 10 godina. Međutim, došlo je i do porasta formalnih aranžmana o najmu, naročito kod proaktivnih i komercijalno orijentiranih poljoprivrednika. Nadalje, uvođenje sustava izravnih plaćanja također je poticalo formalne aranžmane o najmu, jer pri podnošenju zahtjeva za subvencijama, ugovori o najmu mogu također poslužiti poljoprivrednicima kao dokaz da imaju zemlju koju mogu obrađivati. Znajući da najmoprimci primaju državnu potporu (na plaćanja prema zasijanim površinama može otpadati skoro 30 posto bruto prihoda po hektaru), najmodavci povisuju najamninu. 9.20 Država igra odlučujuću ulogu na tržištu zemljištem. Prvo, zbog svojeg utjecaja na zemljišnu politiku, i drugo, jer je ona najveći pojedinačni vlasnik zemljišta u Hrvatskoj. Kupci zemljišta u državnom vlasništvu trenutačno imaju pristup snažno subvencioniranom državnom kreditu, što napuhuje cijene zemljišta. Nema opravdanja da porezni obveznici subvencioniraju kupnju zemljišta. Nenaplata najamnine/leasinga daje sličan rezultat. Manje učinkovita gospodarstva tako uspijevaju opstati, a zemljište ne postaje dostupno onima koji bi možda bili učinkovitiji.

Gotovo nerestrukturirana agroprerađivačka industrija

9.21 Zahvaljujući sporoj privatizaciji i niskoj razini izravnih stranih ulaganja, u hrvatskoj agroindustriji je tijekom prošlog desetljeća došlo samo do ograničenog restrukturiranja i modernizacije, što je rezultiralo daljnjim padom proizvodnje većine roba. Agroindustrijski sektor može se ugrubo podijeliti na tri skupine:

• Prerađivači u privatnom sektoru uglavnom su suvremeni i udovoljavaju međunarodnim standardima. Nekolicina ih je izgradila najmodernije pogone, te proizvode i trguju usprkos ozbiljnoj konkurenciji susjednih zemalja i multinacionalnih kompanija, uspijevajući snabdijevati lance supermarketa svojom robom. Dobro napreduju, a neki među njima čine se spremnima da postanu važni regionalni igrači.

• Druga skupina sastoji se od privatiziranih bivših poduzeća iz javnog sektora –

prerađivača hrane – koja su otkupljena, obično od strane radnika ili poslovodstva, i koja su krenula s velikim programima modernizacije i znatnim ulaganjima. Mnoga od tih poduzeća uspješno rade i izvoze svoje proizvode.

• S najgorom situacijom suočena je treća skupina, agrokombinati. Mnogi od njih su

poduzeća-gubitaši, još uvijek u javnom sektoru. Njih su već po nekoliko puta iz škripca izvlačila državna sredstva, a sada se nalaze u obliku holdinga, očekujući odluke o privatizaciji. Pogoni i zgrade većine prerađivačkih agrokombinata navodno su u lošem stanju i propadaju. Te će se tvrtke za 3-4 godine suočiti s novim pritiscima, kada dođe do smanjivanja zaštite trgovine zbog redukcija dogovorenih s WTO-om.

Nerazvijena tržišta roba

9.22 Slab razvoj konkurentnih poljoprivrednih tržišta na veleprodajnoj razini stvorio bi znatnu smetnju uvođenju ZPP-a. Jedna od glavnih značajki ZPP-a je činjenica da se cijene i tržište štite na veleprodajnoj, a ne proizvođačkoj razini. Ona predstavlja neizravnu zaštitu poljoprivrednika, a ne izravnu intervenciju time što bi se kupovalo izravno od njih. Zahvaljujući tome, poljoprivrednicima u Europskoj uniji najviše pogoduje kada su veleprodajna tržišta konkurentna i kada je trgovačka marža koju uzimaju veleprodajni posrednici minimalna, zahvaljujući visokom stupnju konkurencije. Ako se dogodi, kao što je to često slučaj u Hrvatskoj, da je u regiji aktivan samo mali broj kupaca (ponekad i samo jedan), taj kupac nije pod velikim pritiskom da smanji na minimum svoju trgovačku maržu ili svoje troškove. Renta nastala intervencijom države (u vidu zaštite tržišnih cijena), vjerojatno će u takvom slučaju ostati u knjigama lokalnog monopola, umjesto da stigne do njegovih dobavljača. Konkurentsko funkcioniranje veleprodajnog tržišta je, stoga, ključan preduvjet da bi se zaštita nalik na ZPP prenijela na proizvođače. Trenutačno stanje veleprodajnih poljoprivrednih tržišta u Hrvatskoj stvara mogućnost da ti dobici pripadnu oligopolističkim veleprodajnim posrednicima, umjesto poljoprivrednicima. Prema tome, država bi morala olakšati nastajanje alternativnih i konkurentnih privatnih veleprodajnih tvrtki za glavne poljoprivredne proizvode. Prodajne zadruge i udruge tek trebaju izboriti snažnu prisutnost na poljoprivrednim tržištima, što predstavlja osnovu za poboljšanje pristupa tržištu i niže troškove plasmana.

Ograničeno korištenje kredita

9.23 U Hrvatskoj se tek treba razviti snažna sposobnost privatnog sektora da kreditira sitne, privatne poljoprivrednike, a kreditiranje iz javnog sektora je vrlo ograničeno. Dostupni podaci sugeriraju da u ovom trenutku manje od 1 posto ukupnog broja sitnih poljoprivrednika posuđuje godišnje 80-90 milijuna kuna, pri čemu prosječni kredit iznosi 40.000-45.000 kuna. Kreditni programi iz javnog sektora, poput Posebnog računa za razvoj poljoprivrede (PRRP) u sklopu Ministarstva

poljoprivrede i programa Hrvatske banke za obnovu i razvoj (HBOR) za mala i srednja poduzeća na selu, dosad su, u najboljem slučaju, dali raznolike rezultate – onaj prvi zbog visokih stopa neplaćanja, a ovaj drugi zbog vrlo ograničenog iznosa koji se posuđuje sitnim poljoprivrednicima (oko 12 milijuna kuna). Što se tiče privatnog sektora, ograničeno sudjelovanje banaka u kreditiranju poljoprivrednika rezultat je nedostatka stručnog znanja u poslovanju sa sitnim poljoprivrednicima, niske profitabilnosti i potencijalno visoke rizičnosti poljoprivrede, relativno visokih transakcijskih troškova malih kredita kakvi su potrebni sitnim poljoprivrednim gospodarstvima, postojanja kreditnih programa sa subvencioniranim kamatnim stopama koji potkopavaju komercijalno tržište, nepostojanja dokazivog vlasništva nad zemljom (i nepostojanja odgovarajućih tržišta zemljištem koja ograničavaju jamstvo koje poljoprivrednik mora dati), slabog izvršavanja ugovora i stečajnih postupaka, te kulture neotplaćivanja kredita. 9.24 Malo je truda uloženo u širenje institucionalne osnove za omogućavanje kredita, osim kreditnih programa u javnom sektoru i tradicionalnih komercijalnih banaka. Osim u vidu nekih malih štedno-kreditnih zadruga, u Hrvatskoj nema financijskih ustanova iz privatnog sektora koje su orijentirane prema malim poduzećima i koje prosperiraju u seoskim područjima u drugim zemljama. Imajući u vidu brojna seoska kućanstva, većini kojih poljoprivreda nije jedini izvor prihoda, ne postoji očit razlog zašto se ne bi razvijale štedno-kreditne zadruge i zašto se ne bi osnivale organizacije koje daju mikro-kredite. Isti takav djelokrug poslovanja postoji i za specijalizirane komercijalne banke, poput banaka za mikro-poduzeća, koje danas uspješno posluju u Srbiji, Bosni i na Kosovu, a koje su također orijentirane prema malim poduzećima.

Slabo zastupanje privatnog sektora

9.25 Odjel za poljoprivredu, šumarstvo i prehrambenu industriju Hrvatske gospodarske komore (HGK) trenutačno funkcionira kao zajednički predstavnik različitih igrača u prehrambenom i poljoprivrednom sektoru. Svi zakoniti komercijalni subjekti u Hrvatskoj dužni su registrirati se pri Komori. Iako bi HGK trebala zastupati interese privatnih poljoprivrednika, ona prvenstveno predstavlja interese većih korporacija, a u poljoprivredi su to uglavnom ostaci bivših poduzeća u društvenom vlasništvu. Čini se da HGK ne pruža odgovarajuću zastupljenost privatnih interesa svih profesija, u smislu vertikalne integracije svakog konkretnog pod-sektora. Odgovarajuće zastupanje svih nositelja interesa ili predstavnika od ključne je važnosti za funkcioniranje tržišta bez poteškoća, jer osigurava da svi interesi budu uzeti u obzir prilikom odlučivanja, te da tržišna snaga bude dobro raspoređena na sve predstavnike. Asimetrična distribucija tržišne snage glavni je razlog neuspjeha tržišta vezanih uz oligopolističke rente. Slično tome, nedostatak odgovarajuće zastupljenosti će u konačnici dovesti do sub-optimalnih odluka vezanih uz politiku. U Europskoj uniji, takva zastupljenost predstavlja ključni element provedbe ZPP-a. Ona doprinosi da Europska komisija i vlade država Europske unije bolje razumiju konkretni privatni sektor. Osim toga, korisnici koji pripadaju istoj profesiji ili istom marketinškom lancu (tzv. među-profesijske udruge, ili, kao u Mađarskoj "proizvodna vijeća") mogli bi zajednički donositi mnoge odluke vezane uz trgovinu, istraživanje i tehnologiju, informacije o tržištima i obrazovanje. Razvoj takvih organizacija trebalo bi promicati i olakšavati, zajedno s napuštanjem obveznog članstva u HGK.

C. BUDUĆNOST POLITIKE I SOCIJALNI UTJECAJI

9.26 Vjerojatno je da će Hrvatska u sljedećih nekoliko godina doživjeti veći broj promjena u poljoprivrednoj politici. Prvo, reforma poljoprivredne politike započela je tek u siječnju 2003. Drugo, provedba Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju dovest će do nastanka zone slobodne trgovine između Hrvatske i Europske unije. Treće, Hrvatska bi se na kraju mogla pridružiti Zajedničkoj poljoprivrednoj politici (ZPP) Europske unije. 9.27 Korištenjem modela djelomične ravnoteže, simulirane su implikacije usvajanja različitih scenarija primjene poljoprivredne politike na prihode poljoprivrednika, na prihode potrošača, na razine siromaštva i na proračunske implikacije. Ključni rezultati simulacija tog modela za svaku od tih promjena politike sažeto su prikazani niže u tekstu.

Utjecaj reforme poljoprivredne politike iz 2003. godine

9.28 Kako je već rečeno, reforma 2003. godine uvest će veći broj značajnih promjena. Smanjenje broja grupacija proizvoda u programima potpore omogućit će proizvođačima veću fleksibilnost u donošenju odluka. Zahvaljujući tome, promijenit će se razina potpore za neke proizvode, što će dovesti do usklađivanja proizvodnje. Utjecaj neće biti raspodijeljen homogeno – neki će poljoprivrednici ostvariti dobit, a neki gubitak, ovisno o svojem proizvodnom “ miksu“. Neto rezultat toga trebao biti opći porast prihoda poljoprivrednika. To će se ostvariti povećanjem proračunskih izdataka koje financiraju porezni obveznici. Naše simulacije pokazuju da će, sve u svemu, reforma poljoprivredne politike 2003. godine povećati prihod poljoprivrednika za 8 posto, no da će uzrokovati pad prihoda prosječnog kućanstva za 0,24 posto, zbog većih poreza potrebnih za financiranje novih izdataka za potporu poljodjelstvu.

Provedba Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP)

9.29 Provedba SSP-a će na kraju dovesti do stvaranja slobodne trgovinske zone između Hrvatske i Europske unije. Sva kvantitativna ograničenja uvoza ukinuta su stupanjem Sporazuma na snagu. Unija je također ukinula sve carinske pristojbe i naknade za uvoz poljoprivrednih proizvoda iz Hrvatske (uz svega nekoliko iznimaka).191 Hrvatska je ukinula carinske pristojbe za neke proizvode i postupno će smanjivati pristojbe na preostale proizvode na 20 do 50 posto od sadašnje razine (ovisno o proizvodu) do 2006. godine. Izveden je jedan scenario u kojem su simulirani učinci provedbe SSP-a prema ovom postojećem režimu reformi iz 2003. godine. Općenito, uklanjanje i smanjenje carinskih pristojbi na poljoprivrednu robu dovest će do snižavanja cijena poljoprivrednih proizvoda (iako će cijene nekoliko proizvoda umjereno porasti), što će uzrokovati opće prosječno smanjenje cijena hrane

191 Poljoprivredni proizvodi Europske unije također imaju koristi od proizvođačkih i izvoznih subvencija. Te su subvencije, međutim, unutar granica dozvoljenih prema postojećim sporazumima s WTO. Da bi riješile taj problem, nekoliko zemalja-kandidata za članstvo u EU postiglo je s EU trgovinske sporazume koji se nazivaju 'dvostruka nula'. Ti sporazumi otvaraju trgovinu poljoprivrednim proizvodima na elegantan i postupan način, razvijanjem trgovinskih tokova za koje se ne plaćaju ni carinske pristojbe ni izvozne stimulacije. Takav tip sporazuma omogućio bi Hrvatskoj da riješi taj problem na način koji nije u suprotnosti s njenim obvezama prema WTO.

za 4 posto. To će pogodovati potrošačima općenito, a naročito siromašnima, jer će značiti više hrane u njihovoj potrošačkoj košari. Općenito, provedba SSP-a rezultirat će nižim cijenama, što će, opet, implicirati 1,5 postotno povećanje realnih prihoda prosječnog kućanstva, te će smanjiti siromaštvo za oko 1,7 posto. Nastavak postojećeg hrvatskog režima izravnih plaćanja dovest će, dugoročno, do predviđenog 2,5 postotnog povećanja prihoda poljoprivrednika (poljoprivredna proizvodnja porast će, u prosjeku, za 6 posto).

Usvajanje zajedničke poljoprivredne politike

9.30 Dakle, kakav će još utjecaj imati usvajanje ZPP-a Europske unije? Poljoprivredne reforme u stilu Europske unije vjerojatno bi na Hrvatsku imale kombinirani utjecaj. Iako bi nova politika nanijela štetu poljoprivrednicima, ukupnom bi stanovništvu bilo bolje, jer bi cijene hrane u prosjeku bile niže (neke cijene poljoprivrednih proizvoda bi porasle, a druge bi pale). Konkretno, u usporedbi s postojećom politikom (kako je to predviđeno u sklopu reforme 2003), politika u stilu ZPP dovela bi do smanjenja prihoda poljoprivrednika za oko 1,6 do 1,9 milijardi kuna, te do ukupnog povećanja za potrošače za oko 2,6 do 3,6 milijardi kuna. Ti proračuni impliciraju neto socijalno povećanje od oko 0,6 do 0,8 posto BDP-a, kao rezultat smanjenja poljoprivredne potpore (u usporedbi s postojećom politikom). Nadalje, predviđa se da bi pod politikom nalik na ZPP broj siromašnih u Hrvatskoj pao s 28,7 posto na 27 posto. 9.31 Veličina negativnog utjecaja ZPP-a na prihod poljoprivrednika, u usporedbi s reformskom politikom iz 2003, ovisi o iznosu izravnih plaćanja i razini zaštitnih cijena. Najveće smanjenje prihoda poljoprivrednika nastalo bi iz simulacije tzv. politike “Agenda 2000”, bez izravnih plaćanja: ona bi, srednjoročno do dugoročno, dovela do smanjenja prihoda poljoprivrednika od oko 35 posto. Međutim, provedba politike Agenda 2000, uključujući izravna plaćanja poput onih u EU (na razini od 35 posto onih koja se odobravaju europskim poljoprivrednicima, u skladu s onim što je EU nedavno predložila zemljama-kandidatima za članstvo), ograničila bi smanjenje prihoda poljoprivrednika na 24 posto (u usporedbi s osnovnim scenarijem).

Neto učinak na blagostanje različitih strategija poljoprivredne politike u odnosu prema simuliranom ne-interventnom režimu

9.32 Izveden je također i scenarij radi procjene utjecaja različitih gore razmotrenih vrsta poljoprivredne politike uspoređivanjem utjecaja različitih režima s rezultatima uklanjanja svih oblika intervencija državne politike (uz pretpostavku da nema transfera iz EU) (scenarij E u tablici 9.1). Rezultati ove usporedbe u simulaciji modela naglašavaju da su uz poljoprivrednu politiku od prije 2003. godine vezani znatni gubici u ekonomskom blagostanju. U stvari, čak 2,7 posto hrvatskog BDP-a gubilo se (promjena u ukupnom blagostanju) zbog državne intervencije u poljoprivredi prije 2003. (scenarij A.1 u tablici 9.1). Intervencija prije 2003. godine imala je pozitivno djelovanje na prihode poljoprivrednih gospodarstava, no više nego ekvivalentno negativno djelovanje na prihod stanovništva općenito, zahvaljujući višim cijenama hrane vezanima uz tu politiku.

9.33 Simulacije pokazuju da bi poljoprivredna politika kakvu predviđaju reforme 2003. godine (scenarij A/2 u tablici 9.1), rezultirala još i većim (77-postotnim) povećanjem prosječnih prihoda poljoprivrednog gospodarstva, u odnosu prema scenariju koji ne uključuje intervenciju. Međutim, kao i u prethodnom alternativnom scenariju, više cijene hrane dovele bi do povećanja izdataka potrošača za hranu, koje bi u prosjeku iznosilo oko 10 posto; također, kako hrvatska kućanstva u prosjeku troše oko jedne trećine svojih raspoloživih prihoda na hranu i piće, dovele bi i do ekvivalentnog 3-postotnog smanjenja prosječnog prihoda kućanstava – s tim da bi smanjenje bilo najveće za najsiromašnija kućanstva. Neto socijalni gubitak (2,7 posto BDP-a) u odnosu prema scenariju bez intervencije, sličan je prethodnom scenariju, jer je povećanje prihoda poljoprivrednika (637,5 milijuna kuna) daleko manje nego smanjenje prihoda kućanstava (5.248 milijuna kuna). Imajući u vidu veliki utjecaj na prihod gospodarstava, ti rezultati također navode na oprez pri uklanjanju državne intervencije iz poljoprivrede. Međutim, oni također sugeriraju i da bi bilo učinkovitije doznačiti poljoprivrednicima njihov prihod izravno, putem ekvivalentnih paušalnih plaćanja, bez izobličavanja poljoprivrednih tržišta i stvaranja tako velikih socijalnih gubitaka. 9.34 Iako bi usvajanje politika ZPP-a (scenariji C2 i C3 u tablici 9.1) predstavljalo socijalno poboljšanje s obzirom na režim od prije 2003. godine, ta politika i dalje ne bi uspijevala postići ekonomsku korist karakterističnu za sustav koji je zasnovan na isplati paušalnih svota i bez izobličavanja. Kad se mjeri sa stajališta ekonomske učinkovitosti, postaje jasno da bi usvajanje ZPP značilo zadržavanje znatnih gubitaka u ekonomskom blagostanju u hrvatskom poljoprivrednom sektoru. Konkretno, simulacije pokazuju da bi ZPP Agenda 2000 odgovarala neto socijalnim gubicima od oko 1,3 posto BDP-a u odnosu prema scenariju bez državne intervencije. U odnosu prema scenariju bez intervencije, politika ZPP Agenda 2000 dovela bi povećanja prihoda poljoprivrednika od oko 500 milijuna kuna (ne računajući izravna plaćanja), ali i do ukupnog gubitka za potrošače od oko 2,6 milijarde kuna, opet zbog viših cijena hrane. Kako je već spomenuto, neto socijalni gubici su nešto manji nego kod sadašnje politike – iznose oko 2,2 milijarde kuna (ili 1,3 posto BDP-a). Ta politika, stoga, predstavlja umjereno poboljšanje u odnosu na hrvatsku poljoprivrednu politiku prije 2003. godine, no ne ostvaruje dobitke koji bi nastali kad bi se izobličenja uklonila u potpunosti (2,7 posto BDP-a). 9.35 Simulacije pokazuju da predloženi srednjoročni pregled (Mid-term review) u sklopu ZPP-a (scenariji D1 i D2 u tablici 9.1) također ne bi uspjeli ostvariti potpunu socijalnu korist koja bi nastala uklanjanjem državne intervencije, ali bi predstavljali poboljšanje u odnosu na postojeću politiku i politiku ZPP Agenda 2000 (kao rezultat nevelikog smanjenja cijena predviđene srednjoročnim reformama ZPP-a). U usporedbi sa scenarijem bez intervencije, srednjoročni pregled bi doveo do povećanja prihoda poljoprivrednika od oko 0,07 milijardi kuna, te do ukupnog gubitka za potrošače od oko 1,6 milijardi kuna. Oba scenarija – Agenda 2000 i srednjoročni pregled – povezuju se s povećanjima postotka stanovništva koje živi ispod polazne granice siromaštva (povećanje od 1,5 posto, odnosno 1 posto), iako je to povećanje manje od onog u okviru postojeće hrvatske politike. Tablica 9.1: Neto učinak na blagostanje različitih scenarija poljoprivredne politike u odnosu prema scenariju bez intervencije

Promjena u prihodima poljoprivrednika¹

Izravna plaćanja

Promjena u prihodima poljoprivrednika minus izravna plaćanja (dugoročno)

Promjena u prihodima kućanstava (dugoročno)

Promjena u neto socijalnom učinku (dugoročno)

Siromaštvo (dugoročno)

u mil

kuna u % u mil

kuna u mil kuna

u % u mil kuna

u %² u mil kuna

u % BDP-a

Postotak stanovništva ispod više granice siromaštva³

25.9 Scenarij E: bez intervencije Scenarij A1: politika od prije 2003.

0

65,47

1438,60

599,68

19,26

-5248,86

-3,04

-4649,18

0.00

Scenarij A2: politika reforme 2003.

2114.3 67.91 1514.6 599.7 19.26 -5248.9 -3.04 -4649.2 -2.69 28.7

Scenarij C2: Agenda 2000 s 35% izravnih plaćanja*

2397.9 77.02 1760.4 637.5 20.48 -5248.9 -3.04 -4611.3 -2.67 28.7

Scenarij C3: Agenda 2000 bez izravnih plaćanja*

1107.6 35.58 607.6 500.1 16.06 -2659.0 -1.54 -2158.9 -1.25 27.4

Scenarij D1: srednjoročni pregled s 35% izravnih plaćanja *

457.5 14.69 0.0 457.5 14.69 -2659.0 -1.54 -2201.5 -1.28 27.4

Scenarij D2: srednjoročni pregled s razdvajanjem*

841.4 27.02 775.1 66.3 2.13 -1674.8 -0.97 -1608.5 -0.93 26.9

Napomene: 1. Učinak na prihod koji proizlazi iz zaštite tržišnih cijena i učinak na prihod koji proizlazi iz izravnih

(kompenzacijskih) plaćanja poljoprivrednicima razmotreni su zajedno. 2. Na osnovu hrvatskog BDP-a od 172,66 milijarde kuna iz 2001. 3. ... granica siromaštva – korištenjem metode “uzimanja hrane i energije” + 50%. Osnovni podaci za scenarij A

preuzeti su iz Poverty and Inequality in Croatia, Erzo Luttmer (2201), dopunska studija za Croatia: Economic Vulnerability and Welfare Study (World Bank Economic Report 22079).

* Radi se o izravnim plaćanjima koja se poljoprivrednicima u Europskoj uniji odobravaju zbog sniženja cijena uvedenih u sklopu reformi ZPP-a 1992. i 1999. godine.

D KLJUČNI PROBLEMI ZA EUROPSKU INTEGRACIJU

Odabir odgovarajućeg smjera poljoprivredne politike

9.36 Logički zaključak gornjih simulacija je da bi Hrvatskoj bilo bolje ako: (a) podesi svoje instrumente poljoprivredne politike s onima ZPP-a, te (b) ako snizi postojeću visoku razinu potpore za proizvode na razinu nižu od one koja se trenutno nudi u EU. Razina potpore u sklopu ZPP ionako opada, te Hrvatska mora uzeti u obzir promjenjivu prirodu instrumenata i uvjeta ZPP-a, te gledati na to kao na “pokretnu metu”. Ove potonje bit će potrebno uskladiti, tako da, između ostalog, održavaju rezultate Ministarske konferencije WTO u Dohi 2002. U međuvremenu, Hrvatskoj bi najbolje koristio niz od nekoliko vrsta poljoprivredne politike, koje značajno umanjuju ili eliminiraju postojeći poremećaji, u cilju postizanja gore opisanih socijalnih poboljšanja. Da bi osigurala bolju učinkovitost i konkurentnost, Hrvatska bi također trebala olakšati proces privatizacije i restrukturiranja. Stoga se preporuča dvofazna strategija: (a) odmah ukloniti postojeću politiku koja dovodi do poremećaja i

provoditi politiku ubrzanog restrukturiranja poljoprivrednih gospodarstava; te (b) pripremiti se za usvajanje poljoprivredne politike Europske unije, ali je ne primjenjivati (ili barem ne u istoj mjeri kao u EU) prije pristupanja Uniji. 9.37 U prvoj je fazi potrebno odmah reformirati postojeću politiku, tako da se podrška koncentrira na povećanje učinkovitosti i konkurentnosti, kao i na snižavanje opće razine potpore, da bi se stvorio nužan pritisak za potrebno restrukturiranje u primarnoj proizvodnji i preradi. Okvir poljoprivredne politike i sustav potpora trebali bi se usredotočiti na sljedeće ciljeve: • Uklanjanje naglaska koji postojeća politika stavlja na dostatnost vlastitih

sredstava (izraženu nizom mjera zaštite cijena i izravnih poticaja za proizvodnju). Novi program potpora prihvatio je argument sigurnosti hrane i koristi ga za zagovaranje samodostatnost u proizvodnji hrane. Imajući u vidu općenito otvorenu prirodu trgovinskog okružja našeg doba, a naročito trgovinske ciljeve europskih integracija, Hrvatska bi trebala napustiti načelo samodostatnosti u poljoprivrednoj politici i krenuti prema konkurentnosti i učinkovitosti u poljoprivrednoj proizvodnji.

• Preusmjeravanje poljoprivredne politike na jačanje konkurentnosti i ubrzanje restrukturiranja poljoprivrednih gospodarstava. Djelotvornija uporaba proračunske potpore poljoprivredi zahtijeva reviziju programa potpore, te usredotočenost na povećanje učinkovitosti, umjesto na izravne i izvozne subvencije. Da bi povećale učinkovitost, mnoge zemlje koje pristupaju EU prihvatile su investicijske dotacije kao glavni vid proračunske potpore poljoprivredi. Drugi oblici politike koji bi mogli olakšati povećanje učinkovitosti uključuju mjere koje olakšavaju eliminaciju neučinkovitih poljoprivrednih gospodarstava pomoću uvođenja tvrdih proračunskih ograničenja i dobrih stečajnih zakona i postupaka, te mjere koje uklanjaju prepreke širenju novih i učinkovitijih jedinica, poput problema nerješenog vlasništva nad zemljištem i stvaranja funkcionalnih tržišta zemljištem.

• Pojačano odvajanje mehanizma socijalne sigurnosti od poljoprivredne politike. Mjere za smanjivanje socijalnih napetosti i pružanje socijalne zaštite u seoskim područjima potrebno je razdvojiti od glavnih instrumenata poljoprivredne politike čiji je cilj povećanje učinkovitosti i konkurentnosti. Reforma poljoprivredne politike 2003. godine učinila je napredak u pravom smjeru.

9.38 Drugi dio strategije, stoga, predviđa usvajanje istih instrumenata politike koji se koriste u Europskoj uniji (ali ne i njihovo korištenje u istoj mjeri u kojoj se koriste u EU). Agenda 2000 i ostali noviji prijedlozi za reformu europske ZPP trebali bi se u tome poslu koristiti kao mjerilo. Naročito bi bilo potrebno razmotriti sljedeće prilagodbe: • Sustav potpore tržišta potrebno je prilagoditi transparentnom okviru koji je

usklađen s ZPP-om i koji uključuje potencijalnu uporabu kvota u slučaju nekih proizvoda. Potrebno je unijeti izmjene u postojeću intervenciju, koja se zasniva na ex-ante sustavu (intervencija se zasniva na kratkoročnim prognozama o proizvodnji i potrošnji); trebalo bi prihvatiti ex-post mehanizam intervencije, nalik na ZPP, kod kojeg se odluke o intervenciji na tržištu, koje donosi privatni sektor,

zasnivaju na promatranom razvoju tržišnih cijena. Osim toga, poradi usklađenosti s načelima ZPP-a, zaštitu cijena bi za većinu proizvoda trebalo prebaciti na veleprodajnu razinu, a ne razinu proizvođačkih cijena;

• Izravna plaćanja i druge postojeće mjere strukturne potpore moraju se prilagoditi

formatu Europske unije, a nove mjere, poput poljoprivredno-ekološkog programa, trebaju se uvesti. Opći sustav plaćanja prema zasijanim površinama izvan manje privilegiranih područja mogao bi se prilagoditi i uklopiti u nacionalni sustav ograničenja predložen za mliječnu industriju i proizvodnju govedine u sklopu Agende 2000;

• Potrebno je razviti integriraniju regionalnu i seosku politiku i s njom povezane

programe potpore; te • Porezni sustav i omogućene porezne olakšice trebaju se uskladiti s praksom i

zahtjevima Europske unije. Naročito je potrebno eliminirati sve porezne povlastice za poljodjelce (uključujući postojeća porezna izuzeća za gorivo koje se koristi za poljodjelstvo).

Konsolidacija poljodjelskog sektora

9.39 Zadatak stvaranja poljodjelskog sektora koji ima potencijal da bude konkurentan u okružju Europske unije u kojem će se jednom naći dosta je složen. Mjere vezane uz politiku i institucionalne mjere trebale bi se koncentrirati oko sljedećih glavnih ciljeva: • Rješavanje preostalih problema oko vlasništva nad zemljom i stvaranje

uvjeta za funkcioniranje tržišta zemljištima. Trebalo bi odrediti strogi krajnji rok za utvrđivanje i rješavanje slučajeva nesigurnog vlasništva nad zemljom, a nakon tog krajnjeg roka najveći bi dio zemlje u državnom vlasništvu trebalo po hitnom postupku privatizirati putem dražbi. Također je od suštinskog značaja da se s tržišta na kojima se iznajmljuje/unajmljuje zemlja uklone izobličenost i nesigurnost koje nastaju zbog sudjelovanja lokalnih vlasti. Konkretno, preporučuje se poduzimanje sljedećih koraka: rješavanje svih neriješenih zahtjeva za povratom zemlje, uz određivanje strogih

krajnjih rokova u bliskoj budućnosti; ubrzavanje razvoja katastra i sustava zemljišnih knjiga, kako bi se olakšao povrat

imovine i rješavanje svih postojećih problema oko upisa vlasništva; razbijanje najvećeg dijela nepotraživanih poljoprivrednih zemljišta u državnom

vlasništvu na parcele, te njihovo prodavanje pozivanjem ponuda – na taj bi se način povećala postojeća ili stvorila nova održiva privatna gospodarstva; obustava subvencioniranih kredita koji se trenutačno daju za nabavu zemlje u

državnom vlasništvu; strogo izvršavanje svih postojećih ugovora o najmu i koncesiji zemljišta; te izbacivanje zakonskih odredaba koje omogućuju ponovno pregovaranje o cijeni

najma zemljišta. • Ubrzavanje privatizacije i restrukturiranja preostalih agrokombinata i

drugih velikih poljodjelskih struktura. Država bi trebala revidirati svoj sadašnji

pristup privatizaciji agrokombinata, jer oni u svom postojećem obliku ne predstavljaju održivi okvir za profitabilno poslovanje. Ovdje dajemo nekoliko preporuka: Prvo, privatizacija preostalih agrokombinata bi trebala započeti odmah, da se

više ne gube javna sredstva i da se dodatno ne pogorša stanje opreme i zgrada u većini prerađivačkih pogona u sklopu agrokombinata. Drugo, privatizaciju bi trebalo izvesti na osnovu individualnih komponenti,

koje bi se prije privatizacije formirale kao zasebni pravni subjekti. Vlada ne bi trebala pokušavati sačuvati agrokombinate netaknutima. Njezina bi se uloga trebala ograničiti na podjelu agrokombinata prema postojećim funkcijama i na nuđenje na prodaju svih pojedinih dijelova, i to zasebno, bez ikakvog pokušaja da predvidi što komercijalni investitori, u stvari, žele. One jedinice koje u danom vremenskom razdoblju ne nađu sposobne komercijalne investitore, trebalo bi likvidirati. Treće, Vlada mora shvatiti da, kako na to ukazuje iskustvo drugih tranzicijskih

zemalja, kao i iskustvo iz hrvatske prošlosti, privatizacija financijski nesolventnih poduzeća ne vodi željenim rezultatima. Tim je poduzećima potreban novi kapital, veze na tržištu, novi proizvodi, itd. – a to skupina zaposlenika i glavni direktor nisu ustanju omogućiti. Stoga bi cilje privatizacije trebalo biti privlačenje novih vlasnika, domaćih ili stranih, te dodatnih izravnih stranih ulaganja.

• Postavljanje tvrdih proračunskih ograničenja. Neprofitabilnim

poljoprivrednim gospodarstvima mora se omogućiti da nestanu i oslobode resurse za profitabilne i učinkovite operacije. To se može postići jedino usvajanjem tvrdih proračunskih ograničenja, koja potiču strogu financijsku disciplinu i djelotvorno provode krajnju mjeru stečaja za one koji loše posluju, bez obzira na vrstu poljoprivrednog gospodarstva.

E. UBRZAVANJE POTREBNIH REFORMI U AGROINDUSTRIJI, NABAVI REPROMATERIJALA I PRODAJI

9.40 Glavne prepreke koje Hrvatsku sprečavaju u razvijanju konkurentnih prerađivača, prodavača i poljoprivrednih gospodarstava koja bi stajala iza njih vezane su uz zemlju, usluge nakon žetve, financiranje, navodnjavanje i prijevoz, uvjete za ulaganje, teret propisa, upravljanje i vođenje poduzeća. Određena tehnološka podrška također je presudna. Ukupna strategija trebala bi biti pomaganje svim elementima da postanu poduzetni i dinamični, time što će se smanjiti prepreke i omogućiti dostupnost tehnološke podrške (okvir 9.1). Potrebno je također pozabaviti se preprekama uspješnom poslovanju koje u Hrvatskoj i dalje postoje, poput dugotrajnog postupka registracije, teške logistike, birokracije, korupcije, nepouzdanog izvršavanja ugovora, pravne nezaštićenosti, netransparentnog oporezivanja, standarda i propisa koji nisu u skladu sa standardima Europske unije, itd.

OKVIR 9.1: IZAZOVI AGROINDUSTRIJE

Novi zakoni EU, koji zahtijevaju da sve meso, mlijeko i prerađevine do 1. siječnja 2004. moraju dolaziti iz prerađivačkih postrojenja registriranih kod HACCP, privremeno će negativno djelovati na prerađivače u svim tranzicijskim zemljama. Ovaj novi krajnji rok zadat će hrvatskoj industriji obiman i skupi posao koji će trebati obaviti u vrlo kratkom vremenu, tako da bi ta prerađivačka postrojenja zadovoljila ISO standarde. Primarni zadatak hrvatske poljoprivrede i agroindustrijskih kompleksa mora biti povećanje kvalitete proizvoda i pakiranja, a da u isto vrijeme budu konkurentni po cijeni, za početak na domaćim tržištima. Iz toga se kasnije mogu proširiti na regionalna tržišta i izvozna EU tržišta. Iako izvozna tržišta pružaju potencijal za rast na osnovi konkurentnosti, na njih u ovom trenutku otpada relativno mali dio vrijednosti ukupne poljoprivredne proizvodnje. Proizvodi za izvoz moraju neprekidno zadovoljavati uvjete vezane uz troškove, kvalitetu, značajke proizvoda, isporuku i pouzdanost stalno rastuće inozemne potrošačke potražnje. Ograničeni broj i vrijednost izvozne robe i poteškoće pri ispunjavanju zahtjeva izvoznog tržišta ograničavaju sposobnost izvoznih proizvoda da povuku cijeli sektor u održivi rast, ili čak da spriječe pad. Država ne bi smjela pokušavati ”odabirati pobjednike” time što favorizira određenu robu, industrijske grane, radnu snagu, vrste poduzeća ili odredišta izvoza, već bi trebala stvarati pozitivno okružje za ulaganja i proizvodnju. Sve konkurentnija domaća i međunarodna tržišta kontinuirano će odabirati pobjednike (i gubitnike). Značajka je državnih propisa i “pomoći” da izoliraju željene korisnike pomoći od posljedica slabih tržišnih rezultata, remete njihove poticaje, sprečavaju prilagodbe potrebne da bi se zadržao udio na tržištu, sprečavaju transfer resursa tvrtkama i poljoprivrednicima koji bi se mogli prilagoditi, i konačno, dovode do toga da “korisnici” daleko zaostaju. Između ostalog, država bi trebala nešto poduzeti na poboljšavanju klime za ulaganja i razvoj malih i srednjih poduzeća (npr. smanjiti teret propisa, poboljšati izvršenje ugovora i rad poreznih vlasti, poboljšati standarde proizvoda). Država bi naročito trebala stvoriti uvjete koji su potrebni da strani ulagači, sa svojim poznavanjem trendova u inozemnoj prehrambenoj industriji, osiguraju sredstva, tehnologiju i preuzimanje rizika, te menadžerske i marketinške sposobnosti. Dio toga je i poboljšanje pravnog okvira i primjena zakona, radi smanjivanja monopolističke prakse u agroindustriji i nabavi repromaterijala. 9.41 Prodajne zadruge imaju važnu potencijalnu ulogu u kvalitetnim aktivnostima poslije žetve i u posredovanju između malih posjednika-proizvođača i supermarketa i velikih distributera i izvoznika. No, privatni poduzetnici koji proizvode i pakiraju poljoprivredne proizvode (kao i neka velika poljoprivredna gospodarstva) imat će vodeću ulogu u stvaranju konkurentne i vrhunske poljoprivredne proizvodnje – no, samo ako postoji poticajno okružje u kojemu će oni poslovati i razvijati se. Oni su u najboljoj poziciji da prodaju na izvoznim tržištima, te tako steknu veličinu koja će im omogućiti konkurentnost i proboj na tržište. 9.42 Ostale potrebne reforme jesu: (a) povećati kapacitet sudova za izvršenje ugovora, te poboljšati poreznu upravu, koja se smatra netransparentnom; (b) štititi prava članova poljodjelskih zadruga razdvajanjem profesionalnog upravljanja zadrugom i članstva (uspostava pravila jedan član – jedan glas, ovisnost visine članarine o doprinosu pojedinca proizvodnji u zadruzi) i uspostava nepobitne nedjeljivosti zadružne imovine); (c) razviti sustav stvarnog vremena za informacije o domaćim i inozemnim tržištima, nacionalne podatke zasnovane na proizvodnji i marketinške podatke dobivene od strane udruga uzgajivača (postojeći sustav je od ograničene koristi trgovcima u poljoprivredi i poljoprivrednicima); te (d) programima za poboljšanje poslovnog upravljanja povećati učinkovitost svih posrednika u privatnom sektoru.

F. STVARANJE INSTITUCIJA I REGULATORNOG SUSTAVA USKLAĐENIH S EUROPSKOM UNIJOM

9.43 Hrvatska vlada je već započela proces usklađivanja sa zakonodavstvom i administrativnim sustavom Europske unije, te je načinila popis pripremnih koraka za započinjanje usklađivanja hrvatskog zakonodavstva s aquis communautaire na području poljoprivrede i hrane. Uzevši u obzir administrativnu složenost funkcioniranja ZPP-a, zahtijevane prilagodbe doista su od suštinskog značaja. Ne samo da će biti potrebno usklađivanje zakonodavstva, već i razvijanje pravosudnih i administrativnih kapaciteta za provedbu i izvršenje novih aranžmana. Bit će potrebno ojačati neke institucije, kao i osnovati neke nove. Niže su navedene neke bitne stavke vezane uz upravljanje Zajedničkom poljoprivrednom politikom, institucije za sigurnost i kontrolu hrane, te veterinarske i fitosanitarne usluge.

• Uspostava Agencije za intervencije u poljoprivredi (Agricultural Intervention Agency) i Platne agencije (Paying Agency) nužan je preduvjet za provedbu aranžmana poput ZPP-a. Glavna svrha Agencije za intervencije u poljoprivredi bila bi omogućavanje neometanog funkcioniranja režima poljoprivredne potpore i njihovog prijelaza prema ZPP-u. Platna agencija obavljala bi izravna plaćanja, te isplaćivala ostale subvencije poljoprivrednicima. Hrvatska upravo poduzima prve korake ka uspostavi agencije za plaćanja.

• Uvođenje Integriranog sustava upravljanja i kontrole (Integrated Administration and Control System – IACS) takođe predstavlja kritičan preduvjet za funkcioniranje ZPP. Uvođenje centralizirane baze podataka IACS naročito je zahtjevno, jer je postojeći sustav u Hrvatskoj potpuno različit od IACS u europskoj uniji i jer do podataka potrebnih za sustav IACS nije lako doći. Značajno je da u Hrvatskoj trenutačno ne postoje popis poljoprivrednih gospodarstava, funkcionalni katastar i GIS sustav. Osim toga, kako je navedeno niže, dvije ustanove dijele jedan registar krda stoke. Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva nedavno je započelo proces priprema za IACS i za novi popis poljoprivrednih gospodarstava.

• Uspostava Agencije ili Odjela za razvoj sela (ARS) olakšala bi provedbu

smislene strategije razvoja sela.192 Iskustvo postojećih zemalja-članica EU-a i kandidata za članstvo sugerira da postoji potreba za sveobuhvatnom izobrazbom i pružanjem podrške u pripremi i provedbi projekata razvoja sela i s time povezanih aktivnosti na lokalnoj razini. Da bi se nadvladale te poteškoće, u nekoliko država osnovane su Agencije za razvoj sela (ARS), bilo u sklopu Ministarstva poljoprivrede i šumarstva, bilo kao neovisne neprofitne organizacije kojima ravna i koje financira Ministarstvo. Zadatak ARS-a trebalo bi biti koordiniranje provedbe smislene strategije seoskog razvoja i podržavanja aktivnosti koje promiču održivi i uravnoteženi socio-ekonomski razvoj seoskih naselja, stvarajući zaposlenost i dodatne izvore prihoda na selu, pomažući seoskim poduzetnicima, te pomažući selima u pripremi i ostvarivanju razvojnih projekata. Uloga takve agencije, naročito u pripremi i provođenju projekata seoskog razvoja i s time povezanih aktivnosti na lokalnoj razini, od izuzetnog je značaja za poticanje razvoja sela.

192 Hrvatska upravo surađuje s FAO-m na formuliranju strategije za razvoj sela.

• Jedinstvena veterinarska kontrola i kontrola hrane, u skladu s politikom Europske unije, eliminirala bi preklapanje odgovornosti i povećala učinkovitost. Niti jedna od različitih agencija angažiranih širom distribucijskog lanca i u svim proizvodnim sektorima za sigurnost hrane i inspekciju nije usredotočena samo na kontrolu hrane, odnosno sigurnost hrane. Većina zemalja Europske unije bila je u takvoj situaciji, te su mnoge od njih usvojile strategiju postojanja jedne jedine agencije zadužene isključivo za pitanja sigurnosti hrane, uključujući preradu hrane, inspekciju na graničnim prijelazima, kontrolu ostataka i inspekciju na tržnicama. Ova reforma omogućit će također homogeniziraniji skup načela i postupaka, a time i jednostavnije i integriranije procedure za kontrolu hrane duž prehrambenog lanca. Usklađivanje inspekcijskih standarda kroz zajedničku obuku, standardne inspekcijske smjernice, osiguranje kvalitete i povremeno utvrđivanje mjerila bile bi dodatne koristi od zajedničko, usredotočene upravljačke strukture. Osim toga, stavljanje čitavog procesa pod nadzor jednog tijela koncentriralo bi odgovornost i olakšalo proces donošenja odluka; isto tako, stvaranje jedinstvenog tijela trebalo bi olakšati provođenje odgovarajućeg acquis-a za sigurnost hrane i inspekciju prehrambenih proizvoda, te tijelima Europske unije omogućiti jasnog partnera kojem će se obraćati radi bilo kakvih problema vezanih uz sigurnost hrane.

• Bit će potrebno ukloniti nekoliko prepreka slobodnom kretanju

prehrambenih proizvoda. Značajno je da će standarde za kvalitetu hrane i potrebne certifikate biti potrebno integrirati s onima Europske unije, i to tako da omogućuju slobodno kretanje prehrambenih proizvoda koji potječu iz Unije.

• Reorganizacija pružanja usluga u stočarstvu smanjenjem uloge javnog

sektora i eliminiranjem postojećih preklapanja poslova povećala bi učinkovitost. Postojeće pružanje usluga u stočarstvu u Hrvatskoj i vođenje evidencije o stoci podijeljeni su na dvije paradržavna poduzeća, Hrvatski centar za reprodukciju u uzgoju stoke i Hrvatski centar za selekciju stoke, a poslovi im se u znatnoj mjeru preklapaju. Neučinkovitost vezana uz preklapanje trebala bi se eliminirati reorganizacijom tih ustanova i uspostavom jednog jedinog registra stoke. S rastom broja članova poljoprivrednih druga i s konsolidacijom udruga u nadolazećem desetljeću, vjerojatno je da će udruge poljoprivrednika preuzeti kontrolu nad ispitivanjem životinja, kako je bilo i u drugim zemljama.

• Uspostava jedinstvene, središnje agencije za zaštitu bilja i usvajanje

fitosanitarnih standarda Europske unije. Samo Zakon o zaštiti bilja (1987), koji je u skladu s Međunarodnom konvencijom za zaštitu novih biljnih sorti, trenutačno zadovoljava norme Europske unije. Hrvatskoj također nedostaje jedna, središnja agencija (pod kontrolom vlade), koja bi provodila zaštitu bilja u skladu sa standardima Europske unije. Takvo tijelo za brigu o zdravlju bilja financirala bi država i ono bi postalo “one-stop-shop“ za inspekciju biljnog zdravlja, istraživanja, upravljanje i izdavanje certifikata, te bi bilo odgovorno i za kontrolu i ispitivanje proizvoda za zaštitu bilja, kao i za ispitivanje ostataka. Isto tako, Hrvatska bi trebala nastojati što prije usvojiti minimalne pravne uvjete i procedure Europske unije za zaštitu bilja. To bi uključivalo pripremu (uz uporabu istih definicija pojmova kao i u zakonodavstvu EU), općeg zakonodavstva za biljne sorte, sjemenje i sadnice, zdravlje bilja (štetni organizmi), proizvode za zaštitu bilja i ostatke pesticida, uz podršku razrađene sekundarne legislative.

• Promicanje i olakšavanje stvaranja udruga poljoprivrednika (s dobrovoljnim

članstvom). Rast poljoprivrede bit će još veći ako se poljoprivrednici udruže da bi pružali usluge i bili zastupljeni na tržištu i za političkim stolom, djelujući u svojem vlastitom interesu, kao poljoprivrednici i članovi seoskih zajednica, umjesto da se bore za svoje uske interese, kao što je danas to često slučaj s postojećim organizacijama.

• Usvajanje standarda Europske unije zahtijevat će temeljitu transformaciju

sadašnjih istraživanja na području poljoprivrede, šumarstva i ribarstva. Hrvatski zavod za statistiku pridružio se aranžmanima koje je za zemlje-kandidate za prijam u EU pripremio Eurostat, da bi razvile vlastitu statistiku o poljoprivredi, šumarstvu i ribarstvu, a koja će ispunjavati uvjete EU. Usvajanje standarda EU zahtijevat će temeljitu transformaciju postojećih istraživanja na području poljoprivrede, šumarstva i ribarstva, imajući u vidu različite koncepte na kojima se ta statistika zasniva, kao i činjenicu da su ranije prikupljeni podaci koncentrirani na fizičke količine, bez monetarnih vrijednosti.

izvješće br. 25434-hr hrvatska country economic...

Documents