Izazov Dejtona

William Fox and Christine Wallich1

Uvod Izazov fiskalnog federalizma u Bosni je mo�da jedinstven u svijetu: pregovori u Dejtonu koji su odr�ani u oktobru mjesecu 1995. Godine, odmah nakon prekida vatre, počeli su bez ikakve platforme: �Kako će nova dr�ava nastala kao rezultat mirovnih pregovora biti organizovana iz fiskalne perspektive?� � Kakva bi bila uloga centralne dr�ave i koja bi bila uloga dvije jedinice (entiteta) koje ju sačinjavaju?� �Kako će tri biv�e zaraćene zajednice Hrvata, Bo�njaka i Srba raditi zajedno na formiranju centralne vlade, kako će izgledati entitetske vlade i kakve će biti fiskalne funkcije i prava entiteta?� I na kraju , �kako će entiteti, zauzvrat, biti organizovani interno i kakvo će biti njihovo fiskalno upravljanje?� Sva ova pitanja su otvorena u oktobru 1995. godine, kada je međunarodna zajednica radila zajedno sa ekspertima i političkim vođama kako bi izradili, za Bosnu, novi Ustav, te novi fiskalni sistem koji bi bio ugrađen u njega. Novi sistem fiskalnog federalizma bi trebao, tako je dogovoreno, da podnese napetosti koje bi bile prirodna posljedica centrifugalnih sila koje su jo� uvijek prisutne u zemlji, da bude ekonomski odr�iv, a ipak da ga odobre sve tri strane koje će sa njim �ivjeti i provesti ga. Cilj ovog dokumenta je da opi�e sada�nje aran�mane fiskalnog federalizma u Bosni, istakne jedinstveni izazov koji Daytonski sistem predla�e te da nauči neke lekcije za izradu fiskalnih federalnih sistema i u etnički različitim ekonomijama.

I. Daytonski fiskalni izazov i izazov upravljanja

Prema Sporazumu Dejton-Pariz Bosna i Hercegovina (BiH) je formirana kao suverena dr�ava sastavljena od dva entiteta, Federacije (koju čine dvije glavne nacionalne grupe te uz podjelu na područje sa većinskim hrvatskim stanovni�tvom i područje sa većinskim bo�njačkim stanovni�tvom i Republiku Srpsku. Sama Federacija je organizirana kako trostepeni fiskalni sistem- Federacija, kantoni i općine (vidi dijagram I). I dok je većina kantona u Federaciji jednonacionalna, postoje dva vi�enacionalan kantona te mnogo vi�enacionalnih općina. Republika Srpska je velikoj mjeri jednonacionalni entitet kao rezultat rata (iako bi se ovo djelimično moglo promijeniti nakon izbora). Ona ima dvostepenu strukturu koju čine Republika Srpska i općine (vidi dijagram I). Sloboda kretanja ima tendenciju da nadjača a pravo na povratak u skladu sa Daytonom se mora po�tivati.

1 G. William Fox je profesor ekonomije na Univerzitetu Tenesse. Christine Wallich je direktor za Bosnu i Hercegovinu u Svjetskoj Banci. Nalazi, tumačenja i zaključci ovdje navedeni su u potpunosti stavovi autora i ne moraju predstavljati stavove Svjetske banke, njenih izvr�nih direktora ili zemalja koje zastupaju. Veoma korisni komentari i pomoć na izradi ovog dokumenta su dali Wei Ding, Sweder van Wijnbergeren, Sebnam Akkaya, Luis Alavro Sanchez, Jeniffer Keller, Richard Bird, Francois Vaillancourt , Stanley Wiener . Pripremljeno za Konferenciju o Fiskalnoj decentralizaciji u zemljama u razvoju, odr�ane u Monteralu, Kanada, u 19-20 septemebar 1996. godine.

(mapa) Kao rezultat rata, jedinstveni fiskalni sistem stare Republike Bosne i Hercegovine se raspao i sve donedavno postojale su tri potpuno različita fiskalna sistema u zemlji- jedan u području sa većinskim hrvatskim stanovni�tvom, jedan u području sa većinskim bo�njačkim stanovni�tvom i Republika Srpska. I dok sva tri sistema nose otisak biv�ih jugoslovenskih korijena, sistem u području sa većinskim hrvatskim stanovni�tvom je, četiri godine nakon progla�enja nezavisnosti Bosne i Hercegovine, postao potpuno usklađen sa sistemom u Hrvatskoj, dok je onaj u Republici Srpskoj postao usklađen sa onim u Saveznoj Republici Jugoslaviji- Srbiji/Crnoj Gori. Bo�njački i hrvatski sistemi su se počeli spajati, kako su se počele uspostavljati nove strukture Federacije. Carinske strukture, poreske uprave, carinski prelevmani, akscize i nekoliko drugih poreza su sada uglavnom usklađeni. Međutim, razlika između sistema Federacije i Republike Srpske je i dalje značajna (Dio III). Tabela Prihod i razlike u rashodima. Postoje značajne razlike u prihodu između etničkih grupa u Bosni i Hercegovini i ove razlike se odra�avaju u diferencijalima u različitim dijelovima Federacije i između Fedracije i Republike Srpske. Novije (1995) procjene govore da je prihod po glavi stanovnika oko 500 dolara u područjima Federacije sa većinskim bo�njačkim stanovni�tvom (a računa se da je njihov broj oko 2,5 miliona od ukupnog sada�njeg broja stanovni�tva koje je u zemlji a koje broji 3,5 miliona2), prihod po glavi stanovnika oko 1, 800 dolara u područjima Federacije sa većinskim hrvatskim stanovni�tvom (stanovni�tvo- oko 400,000) i prihod po glavi stanovnika oko 1,000 dolara u područjima sa većinskim srpskim stanovni�tvom � Republici Srpskoj (stanovni�tvo- oko 700,000). Razlika u prihodima po glavi stanovnika govori o glavnim razlikama u ovim područjima u smislu poreske osnovice i oporezivim kapacitetima, te o nedostatku politike izjednačavanja u smislu nivoa pru�anja usluga. Čak i prije rata u Bosni, postojali su diferencijali u nivoima pru�anja javnih usluga u svim regionima BiH. Rat, koji je razbio fiskalnu strukturu na tri različita sistema, je značajno pogor�ao razlike u potro�nji. U područjima sa većinskim bo�njačkim stanovni�tvom, na primjer, nivo penzija je 11,4 DM mjesečno u 1995., dok je sistem koji funkcionira u područjima sa većinskim hrvatskim stanovni�tvom isplaćivao mjesečne penzije od oko 65 DM. Svjetska banka procjenjuje �tetu od rata na oko 20 milijardi dolara (Svjetska banka, 1996). Međutim, uni�tenje infrastrukture i komunalnih sistema, kao i akcijskog kapitala u proizvodnim sektorima , je najte�e pogodilo bo�njačka područja jer je industrija i većina baznih postrojenja infrastrukture bila strate�ki smje�tena u centralnoj Bosni čak i u ranim periodima nakon stvaranja Jugoslavije. Poreske osnovice u područjima sa

2 Ukupan broj stanovnika u Bosni prije rata je bio 4,4 miliona, od kojih je neka tri miliona moralo da napusti svoje gradove i sela uz procjenu da je jedan milion izbjeglica u inostranstvu, većinom u Zapdnoj Evropi. Jo� oko 250,000 je poginulo ili nestalo.

većinskim bo�njačkim stanovni�tvom i njegova sposobnost da stvara prihod su tako bile značajno o�tećeni3. Kao kontrast, područja sa većinskim hrvatskim stanovni�tvom s strate�kim polo�ajem blizu morske obale omogućilo je ovom području da kontrolira trgovinu u unutra�njost zemlje u toku većeg perioda rata te da, uprkos svojih ograničenih prirodnih resursa, stvara značajan dohodak od carina i poreza vezanih za trgovinu. Ekonomija Republike Srpske je te�ko o�tećena embragom i očekuje se spori oporavak. Uloga politike izjednačavanja? Ove razlike u oporezivim kapacitetima i nivoima pru�anja javnih usluga govore, a ako je drugo isto, da i iz perspektive efikasnosti i jednakosti, međuentitetske (i unutar entiteta, u slučaju Federacije) politike fiskalnog izjednačavanja bi mogle da imaju konstruktivnu ulogu u novim fiskalnim sistemima. Takva politike bi spriječile velike razlike u pristupu fiskalnim resursima koji su trenutno dostupni entitetima te grupama u entitetima od toga da se prevedu u velike diferencijale u pru�anju javnih usluga i infrastrukture4. Iz obe perspektive posebno zabrinjavaju one javne slu�be koje se odnose na dr�avu u cjelini kao �to su obrazovanje i zdravstvena za�tita a koje su u nadle�nosti, prema Dejtonskom Ustavu (Vidi ^lan III), entiteta (ili kantona u Federaciji). Ono �to ju implicitno u pogledu jednakosti i efikasnosti jeste da je relevantno područje koje zabrinjava (McLure 1994.), a zbog efikasnosti i politike koja je usmjerena na jednaku raspodjelu, dr�ava u cjelini- tj. cijela Bosna. Prema ovakvom mi�ljenu stanovni�tvo Bosne vidi sebe kao �Bosance� umjesto �Hrvata�, �Bo�njaka� ili �Srba� te podr�ava politike koje se bave međuregionalnim razlikama. S druge strane, ukoliko je primarna privr�enost nacionalnim grupama unutar entiteta onda će mi�ljenje o području koje izaziva zabrinutost biti jo� ograničenije te razlike u prosječnom prihodu grupa unutar entiteta ili prosječnom nivou pru�anja javnih usluga mo�da neće biti najdominantniji problem ovih grupa5. Jaka uloga centralne dr�ave? Ogromni izazov za oporavak od ratnih �teta bi isto tako sugerirao sna�nu centralnu vladu sposobnu za odr�avanje makroekonomske stabilnosti (vidi Tanzi, Prud�homme) koja stvara �jedinstveni ekonomski prostor� u cijeloj Bosni i Hercegovini te mobilizira izvore za rekonstrukcije putem efikasne bud�etske i monetarne politike pozajmljivanja novca, bi također mogao imati značajne prednosti. Uz gotovo u potpunosti uni�teni dionički kapital proizvodnog sektora te uz uni�ten veći dio infrastrukture u zemlji, efektivno kori�tenje rijetkih domaćih bud�etskih resursa i priliv iz inostranstva ne bi mogli biti kritičniji. Međutim, kao �to će se sugerirati ovim dokumentom, nasljeđe rata, i nasljeđe međuvladinog fiskalnog sistema u Jugoslaviji čine postojanje sna�ne centralne

3 Moglo bi se raspravljati o tome da bi koncentracija industrijskih konglomerata, koja je postala neodr�iva zbog tranzicijskih �okova u područjima sa većinskim bo�njačkim stanovni�tvom, dovela do određenog pada u poreskim osnovicama ovih područja i bez rata 4 Kratkoročno, očekuje se da će to biti donatorsko finanasiranje ali kako se ekonomija bude oporavljala, predviđa se domaći doprinos finansiranju infrastrukture. 5 McLure je prezentirao svoja opa�anja o razlikama u pru�anju usluga u Ruskoj Federaciji te pitanju da li prirodni izvori prihoda pripadaju �svim� Rusima ili teritorijama (oblastima) na kojima su locirani. Ista zapa�anja o prednostima i telerancija se primjenjuje na redistribuciju BiH.

vlade te�kim. Dr�ava koja nastala u Dejtonu, daleko od toga da je fiskalno sna�na, je bez ovla�tenja za oporezivanje, te je stoga u potpunosti zavisna o entitetima u pogledu sredstava putem �doprinosa� u dr�avni bud�et (član III). Njegova ovla�tenja za tro�enje su gotovo nikakva. Iz makro perspective njena sposobnost da upravlja stablizacijskom politikom koristeći fiskalne mehanizme je izuzetno ograničena. Mehanizmi dr�ave da odlučuje u području mehanizama makroekonomskog upravljanja su dodatno ograničeni zbog činjenice da će centralna banka biti vođena kao valutni odbor u narednih �est godina6. Sa slabim fiskalnim organima u centru, potencijali za regionalno izjednačavanje su također ograničeni. I nakon izbora na nivou dr�ave, dr�ava ne mo�e posuditi u inostranstvu ili se zadu�iti sama, bez pristanka entiteta. U osnovi, Dejton je uspostavio sistem �koji je razgranat na ni�im nivoima� sa većinom odgovornosti i prava u rukama entiteta. Jasno je uspostava međuvladinog sistema koji ima smisla, i u ovom kompliciranom političkom kontektsu, predstavlja najveći izazov. II. Nasljeđe Jugoslavije Nasljeđe Jugoslavije je bilo od izuzetne va�nosti u izradi međuvladinog fiskalnog sistema; moglo bi se reći da je to prijetnja koja jo� uvijek visi nad izradom takvih politika. Jugoslavija je uvijek bila najvi�e decentralizirana od svih socijalističkih ekonomija i u smislu njene ekonomije i fiskalnog upravljanja i političkih struktura. Republike su imale značajnu autonomiju od samog početka za razliku od ostatka socijalističkih zemalja, te su se ovlasti republika jo� povećale Ustavom iz 1963. godine, stvarajući osnove za pojavu centrifugalnih sila jo� na početku. Poreske reforme iz 1971. godine su dodijelile jo� veće ovlasti republikama i lokalnim organima za prikupljanje prihoda, a Ustav iz 1974. godine je prenio mnoge funkcije na republike uz �područja od zajedničkog interesa� koja su ostala nadle�nost dr�ave. Ovo uključuje tro�kove za vojsku, upravu i ekonomske intervencije uključujući i podr�ku preduzećima. [est jugoslovenkih republika su se jako razlikovale u nivou prihoda i kulturi.

Slovenija je bila najnaprednija sa prihodom, sa prihodom po glavi stanovnika od 6,500 dolara 1990., uz Hrvatsku koja je bila na drugom mjestu. Bosna i Hercegovina, Makedonija i Crna Gora su smatrane za najnerazvijenije republike. Bosanski prihod po glavi stanovnika je, 1990., bio samo 29% onoga u Sloveniji (Makedonija je imala samo 22%). Uz to, nivo bud�etskih rashoda po glavi stanovnika u ovim republikama je odra�avao ove velike razlike u prihodima. U dru�tvenim sektorima, na primjer, Slovenija je imala dvostruki juoslovenski prosjek bud�etskih rashoda po glavi stanovnika, dok je dru�tvena potro�nja u Bosna i Makedonija iznosila 70% jugoslovenskog prosjeka (OECD , 1992). Ovi diferencijali potro�nje su bili rezulat, između ostaloga, različitih početnih potencijala i prihoda, ali jednako va�no, i sna�nog oslanjanja, �to je bila specifičnost socijalizma, na sistem podjele

6 Postojaće jedinstvena prilika da se izda valuta kada se uspostavi valutni odbor od kojeg dr�ava mo�e akumulirati emisioni prihod. Međutim, očekuje se da prihod bude ograničen, i na njega se ne mo�e osloniti kao na stalni izvor. I dok de mogućnost emisionog prihoda prekida uspostavom valutnog odbora, dr�ava mo�e zaraditi prihod putem zarade na kamatama na dvizne rezerve. U prijelaznom periodu i dok se ne uspostavi valutni odbor emisioni prihod od opticaja njemačke marke u zemlji se akumulira u Bundesbank u Njemačkoj ( i od kuna u Narodnoj banci Hrvatske).

prohoda �zasnovan na derivaciji�. Većinu bud�etskih prihoda su teoretski �posjedovala� i zadra�avala područja na kojima su bili prikupljani tako da je socijalistički sistem obično imao koristi od onih područja sa robusnijim poreskim osnovicama. Regionalna politika ponovne distribucija i koje je imao korist od unakrsnih subvencija ? Rje�avanje ogromnih regionalnih debalansa u prihodima i rashodima je of ranih dana bio cilj savezne politike. Savezna podr�ka republikama je dolazila kroz dva kanala: fiskalnim kanalom i finansijskim kanalom. Fiskalni kanal je imao nekoliko dimenzija. Fond za razvoj nerazvijenih regija, upostavljen 1965. godine, je uveo eksplicitnu podr�ku manje razvijenim regijama u Jugoslaviji- Bosni i Hercegovini, Crnoj Gori, Makedoniji i Kosovu.7 Na svom vrhuncu, ovaj Fond je mobilizirao neka 2% GSP-a- od naprednijih regija koje su davale fiksni dio svog GSP Fondu8. Savezne bud�etske rezerve su također bile usmjerene ka podizanju dru�tvene potro�nje u siroma�nijim republikama. Finansijski kanali su i�li preko komercijalnog bankarskog sektora u republikama i centralne banke9 time doprinoseći hiperinflaciji u Jugoslaviji i vanjskoj zadu�enosti. Učinjeno je mnogo poku�aja da se procijeni veličina i neto učinci ovih fiskalnih i finansijskih transfera između republika. Empirijska procjena Vodopivca (1991) o neto preraspodjeli svih subvencija i poreza među republikama sugerira da su tri naprednije republike (Slovenija, Hrvatska, Srbija) bile neto �poreski obveznici� te da su tri manje razvijene republike (Bosna i Hercegovina, Makedonija , i Crna Gora) bili značajni neto korisnici. Takve procjene, međutim, u najboljem, mogu samo biti sugestivne, imajući na umu- kada je u pitanju socijalizam- da su među-republičke preraspodjele preko fiskalnog i finansijskog sistema bile, na kraju, ad hoc, dogovori o kojima se cjenkalo i koji su bili netransparentni, čiji učinci i podsticaji nisu bili poznati a čija je nejesnoća bila razlog za nezadovoljstvo među republikama. Strukturalne mane. Nezadovoljstvo naprednijih republika sa saveznom politikom preraspodjele je uzrokovano jo� jednom karakteristikom jugoslavenskog međuvladinog fiskalnog sistema- sistem toka prihoda koji podrazumijeva razvijeniju strukturu na ni�im nivoima, koji je Jugoslavija imala kao i većina socijalističkih

7 Kosovo je uz Vojvodinu, koju uglavnom nastanjuju Mad�ari, sada zavisna pokrajina unutar Srbije- Crne Gore 8 78% Saveznih rezervi je bilo mobiliziarno iz tri naprednije republike u 1970-tim, a �to je palo na 75% u 1980-tim (Savezni statistički zavod Jugoslavije) 9 Finansijski kanali su ostvareni na dva načina. Prvo, komercijalne banke u svakoj republici su dopunjavale svoje depozite posuđivanjem iz svoje republičke podru�nice Narodne banke Jugoslavije. Studije su pokazale da je centralna banka imala ulogu u dodjeli kredita putem ovog mehnizma iako je te�ko dobiti konsistentnu sliku o tome ko je dobijao a ko gubio. (Svjetska banka, 1989). Drugo, komercijalne banke u svakoj republici su finansirale gubitke preduzeća koji su iznosili 5-6% GSP u drugoj polovini 1980-tih . Inflaciju (porezi) koja je pospje�ila ovaj proces su osjećali svi ali su �beneficije� sistema (finansiranje gubitaka) bile koncentrirane u Bosni i Hercegovini, Hrvatskoj i Srbiji (Svjetska banka, 1989).

zemalja, i koji je jo� uvijek prisutan u Bosni i Hercegovini (Bird, Ebel and Wallich, 1995). Sistem je učinio savezni bud�et veom ranjivim jer su svi prihodi od poreza bili ubirani na republičkom nivou (ili ispod njega) te prebacivani prema prema gore u savezni bud�et u dogovorenim doprinosima (savezna vlada je dobijala poreze od svih saveznih poreza na promet te sve carine). Uz to, fiskalni �doprinosi� republika, iznad onih koji su uplaćivani za Savezni fond za nerazvijena područja, su dogovarani na godi�njin osnovama kako bi se balansirao savezni bud�et.

Uloga fiskalnih faktora u raspadu. Postoje mnogi razlozi za raspad Jugoslavije ali ne bi bilo korektno reći da fiskalni, kvazi-fiskalni faktori i faktori preraspodjele nisu igrali nikakvnu ulogu. Politika preraspodjele ovog obima su bile usmjerene na podupiranje političkog separatizma, jer su napredne republike postajale sve manje voljne da daju i dostave sredstva siroma�nijim republikama. Nedostatak javnosti u sistemu je omogućio da svaka republika tvrdi da snosi tro�kove međuvladinog sistema, dok su se doprinosi gomilali za druge, tako da je svako mislio da je onaj drugi dobio, na njegov tro�ak. Woodward (1995) tvrdi, i to sna�no, da su centralizirane bud�etske i fiskalne politike, izrađene da daju centralnoj vladi vi�e kontrole nad stablizacijskom politikom koju je međunarodna zajednica podr�ala krajem 80-tih, dalje poo�trile te tenzije, jer su smanjile bud�etsku autonomiju bogatijih republika te dale centralnoj vladi, i u fiskalnom i u finansijskom smislu, veću mogućnost upravljanja sredstvima. Nedostaci sistema koji su uzrokovani samom organizacijom su konačno isplivali na povr�inu jer su tri najnaprednije republike � Slovenija, Hrvatska i Srbija - zadr�ale savezne poreske prihode za taj bud�et u 1991. Sa ovakvom historijom su partneri u Dejtonu počeli svoj rad. Naučene lekcije? Kakve lekcije su se mogle naučiti iz raspada Jugoslavije za stvaranje fiskalnog federalizma u Bosni i Hercegovini? I koje za koje bi to lekcije mogli da se nadamo da će biti ugrađene u strukturu koja je nastala nakon Dejtona? Nekoliko njih bi, čini se predstvaljale glavna ograničenja: Prvo, zbog jugoslavenskog nasljeđa, autori sistema iz Dejtona su morali uzeti u obzir nasljeđe sumnje u jaku centralu dr�avu i mogućunost njene zloupotrebe. Ovo je ograničilo ulogu koja bi mogla biti data za poreske ovlasti u cijeloj zemlji ili centralizirano tro�enje. Drugo, autori su zaključili da je te�ko prevazići mi�ljenje �o vlasničim pravima� nad prihodima koji su prikupljeni na nečijoj teritoriji � ovaj put mo�da i te�e u nacionalnim regionima Bosne, koji su nedavno nastali iz rata, a koji su tada bili u Jugoslaviji, gdje su teritorijalni zahtjevi za prihodima bili zaista sna�ni. Treće, i vezano za to, autori su se morali boriti sa potrebom na prvi pogled, ali i neprihvaćanjem fiskalnih transfera prema saveznom bud�etu ili drugim područjima unakrsnih subvencija i ponekad čak i unutar vi�enacionalnih općina. Ali, ako niti jedna druga fiskalna lekcija nije bila naučena iz smrti Jugoslavije , ranjivost saveznog fiskalnog sistema u smislu transfera sa ni�ih nivoa je bila vi�e nego jasna autorima nove strukture. Pa ipak, dr�ava koja je nastala nije imala ovla�tenja za ubiranje prihoda. Ranjivost saveznog fiskalnog sistema u pogledu decentralizirane poreske uprave je isto tako bila očita. A ipak zadr�an je sistem upravljanja prihodima koji je veoma razgrant i sna�an na ni�im nivoma. Ovo

odra�ava činjenicu da je novi bosanski sistem bio vođen sna�nim interesima entiteta čiji pristanak je trebalo dobiti za novu strukturu. II. Daytonska pravila

U skladu sa Ustavom, glavne bud�etske nadle�nosti vlade su podijeljne između četiri nivoa vlade � dr�ave, entiteta, kantona i općina (Svjetska banka, 1996). Prema dr�avnom Ustavu, dr�avna vlada ima isključivu nadle�nost za vanjsku politiku, vanjsku trgovinu, carinsku politiku, monetarnu politiku, politiku imigracije, izbjeglica i azila, kontrolnu vazdu�nog saobraćaja, plaćanje međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine uz odobrenje oba entiteta, regulaciju međuentitetskog prometa, komunikacije, te provođenje međunarodnih i međuentitetskih zakona (ali ne pokretanje vojske- nadle�nost koja je na entitetskom nivou). Sve funkcije vlade koje Ustavom dr�ave nisu isključivo dodijeljne dr�avi pripadaju entitetima (entiteti se mogu odgovoriti da delegiraju neke od svojih nale�nosti dr�avi). Prema Ustavu dr�avna vlada nema nikakve nezavisne izvore poreskih prihoda (međutim, Ustav reguli�e da uz odobrenje dr�avnog parlamenta ona mo�e, u budućnosti, nametnuti svoje poreze), i očekuje se da finansira svoje aktivnosti gotovo potpuno iz transfera dva entiteta. Dvije trećine prihoda dr�ave dolazi iz Federacije, jedna iz Republike Srpske kako bi se pokrio bud�et koji odbori dr�avni parlament. U skladu sa Ustavom Federacije (juni 1996. godine) vlade entiteta imaju �irok dijapazon nadle�nosti u oblasti rashoda uključujući i isključivu nadle�nost na svojim teritorijama za odbranu (trenutno postoje dvije vojske: jedna u Republici Srpskoj i dvije u Federaciji, jedna bo�njačaka i jedna hrvatska), unutra�nje poslove, policiju, politiku za�tite okoli�a, sektor ekonomske i socijalne politike, poljoprivrede, industriju, izbeglice i raseljena lica, programe rekonstrukcije i pravdu, poreze i carinske uprave. Ustavom se regulira da se neke od ovih funkcija mogu zajednički vr�iti sa kantonima, ili odvojeno , ili ih mogu vr�titi kantoni uz koordinaciju Vlade Federacije. Tako, Federacija i kantoni vr�e zajedničke nadle�nosti za zdravstvenu za�titu, politiku za�tite okoli�a, infrastrukturu za komunikaciju i transport, socijalnu za�titu i unutra�nje poslove, između ostalih. Kantoni (kada je u pitanju Federacija) su nadle�ni za sva ostala pitanja koja nisu isključivo data u nadle�nost Federaciji. Ovo uključuje obrazovanje, kulturu, stambena pitanja, javne usluge, lokalno kori�tenje zemlje, te rashode vezane za prenos sredstava za dru�tvene potrebe. Svaki kanton je ovla�ten Ustavom Federacije da delegira svoje nadle�nosti na općine na svojoj teritoriji. Općinske vlade u Federaciji imaju � samoupravu vezano za lokalna pitanja�uključujući sve nadle�nosti koje im delegiraju kantoni. U slučaju općina sa većinskom stanovni�tvom koje je različito od stanovni�tva kantona u cjelini, kanton mora delegirati sve nadle�nosti opisane u prethodnom stavu općinskoj vladi. Općinske vlade u Republici Srpskoj su nadle�ne za sva pitanja koja nisu isključiva nadle�nost entiteta � i u velikoj mjeri su paralelne kombiniranim nadle�nostima kantona i općina u Federaciji.

IV. Mo�e li Dejton funkcionirati? Bolje rečeno, da li je Dejtonska struktura najbolja za Bosnu i ako nije, kako bi ta struktura trebala biti promijenjena? Ovo su slo�ena pitanja za rje�avanje i to posebno budući da implikacije jednakosti povezane sa ovim vladinim strukturama, i naročita va�nost koja je vezana za unakarsne subvencije, čine veoma te�kim da se odredi �ta je to najbolji sistem. Komplicirana struktura organa vlasti na vi�e nivoa koja je nastala iz mirovnog sporazuma odra�ava revnosnu averziju prema sna�noj dr�avnoj vladi koja je nastala iz iskustva Jugoslavije. One manjinske grupe koje su u boljoj situaciji su posebno zabrinute da se njihova prava neće odr�ati te da će kao rezultat toga oni biti u nepovoljnijem ekonomskom polo�aju. Postoji bojazan da bi jaka centralna vlada nastavila jugoslovensku tradiciju unakrsnih subvencija kojima se veće subvencije daju onim grupama koje su u lo�ijem polo�aju. Rat je jo� dodatno umanjio spremnost nekih nacionalističkih grupa da BiH vide kao jedinstvenu zemlju te da rade u smjeru napretka cjeline. Očekuje se da će formiranje vlade, koja ima većinu nadle�nosti za rashode i ovla�tenjima za prikupljanje prihoda na nivoima ispod dr�avnog, ograničiti mogućnost prenosa na većinu. Paranoja je dovoljno jaka da se favoriziranje većine vidi iza svakog programa. Na primjer, postoji bojazan u Federaciji da će razvojni prorami koje predvodi vlada biti izrađeni na takav način da će podr�avati industriju koja je dominantna u području sa većinskom stanovni�tvom. Pote�koće formiranja vlade u ovakvim uslovima se mogu vidjeti u odnosu između Bo�njaka i Hrvata u izradi strukture Federacije. Područja sa većinskim hrvatskim stanovni�tvom favoriziraju relativno jake kantonalne vlade a Bo�njaci su za relativno jaču Federaciju. Hrvati, kao oni koji su u boljem polo�aju, ali koji su manjinsko stanovni�tvo, bi �eljeli dalju decentralizaciju nadle�nosti prema ni�im nivoima vlasti gdje se nacionala pripadnost i prihod relativni homogeniji te su stoga i mogućnosti za unakrsne subvencije manje. Bo�njaci zagovaraju da se pru�anje usluga i prikupljanje prihoda koncentriraju u Federaciji gdje mogu biti u boljoj poziciji da ostvare unakrsne subvencije. Ekonomija obima bi čini se ukazivala na to da bi mnoge funkcije bile bolje vr�ene na nivou Federacije imajući u vidu relativno malo geografsko područje i broj stanovnika kantona. Međutim, razgovori su vođeni pod sna�nim uticajem jednakosti a ne efikasnosti. Proteklo je manje od jedne godine, tako da je prerano da se donosi poptuni sud o Sporazumu Dejton-Pariz na osnovu stvarnih događaja. Pa ipak mogu se vidjeti neki opći problemi. Prvo, dodjela poreza i rashoda je neprecizna, ostavljajući mogućnost za neslaganja �to zahtijeva te�ke političke pregovore da se postigne sporazum. Čak i tamo gdje postoji veća preciznost u pravilima, neke dodjele su neefikasne i treba ih ponovo razmotriti. Drugo, ima malo mogućnosti za prostor za unakrsne subvencije bilo gdje u strukturi. Ovo znači da se mo�e očekivati da se razviju velike nejednakosti budući da su ekonomski uslovi jako različiti u cijeloj zemlji. Treće, čini se da je većina vladinih struktura potencijalno odr�iva, čak i ako nisu efikasne. Međutim, uloga dr�ave je veoma ograničena i njeni izvori finansiranja nisu sigurni. Kao rezultat toga, odr�ivost dr�ave je upitna. I na kraju, tek treba, nakon mnogih tranzicija, odrediti veličinu vlade u odnosu na ekonomiju. Ostatak o ovom dijelu uključuje detaljno sagledavanje konkretnih pitanja o Dejtonskim pravilima. Nepreciznost pravila o rashodima. Uprkos pojave jasnih instrukcija vezano za to koji je organ nadle�an za pru�anje kojih usluga, Daytonska pravila su zbunjujuća i

stvaraju nadle�nosti koje se preklapaju. Nije iznenađujuće da postoje veoma različiti pogledi o otme �ta će biti konačni ishod. Preklapanje se de�ava kada je dr�ava zadu�ena za jedan aspekt pru�anja usluge a entiteti za drugi. Na primjer, dr�ava treba da vodi �carinsku politiku� a eniteti su zadu�eni za �carinske uprave�. Ovo ostavlja pitanje koji je to nivo koji se bavi tarifnim stopama, koji određuje izuzeća, koji ima kontrolu nad prihodima te jo� jednim brojem praktičnih pitanja. Slično se de�ava i na nivou Federacije i kantona, kojima su dodijeljene zajedničke nadle�nosti za ljudska prava, zdravstvenu za�titu, politiku okoli�a, infrastrukturu za transport i komunikacije, politiku socijalne za�tite, imigracije i azila, turizma i prirodnih resursa. Malo je rečeno o nadle�nostima općina. Relativno centralizirana struktura će ostati u Republici Srpskoj. U Federaciji se ovo pitanje postavlja kao općinske nasuprot kantonalnih nadle�nosti. Općine su dobile samoupravu i takođe im je dozvoljeno da vr�e funkcije koje im delegiraju kantoni. Vjerovatni ishod jeste skup različitih du�nosti u svakom kantonu imajući na umu njihovu geografsku i demografsku različitost. Različite nadle�nosti će odra�avati različite veličine, nacionalni sastav i političke snage u kantonu. Problemi ne bi trebali biti stvoreni dodjeljivanjem usluga različtim nivoima vlasti sve dok su organi vlasti kreativni u postizanju efikasnosti u proizvodnji. (vidi stranu 20). Niz ostalih konkretnih problema se mo�e identificirati sa pravilima koja se odnose na rashode. Penzije su jedan takav primjer, iako penzije mogu biti svrstane u kategoriju jedne od općih funkcija koje su navedene u Dejtonskom sporazumu. U drugim slučajevima, dodjele su te�ke u političkom smislu, kao �to je to da je odbrana nadle�nost Federacije. U trećoj grupi slučajeva, dodjele mogu biti neefikasne u ekonomskom smislu; na primjer visoko obrazovanje koje je smje�teno na kantonalni nivo a ne kao nadle�nost Federacije. Nadle�nost za rashode koja je neprecizna ili je dodijeljena na pogre�ni nivo organa vlasti ne zahtijeva da bude neefikasna jer bi organi mogli razgovarati o efikasnijim aran�manima kao �to su zajedničko pru�anje usluga. Međutim, nedavni događaji u Bosni čine takve pregovore posebno te�kim, �to znači da je, kratkoročno i srednjeročno, vjerovatno da će postojati ekonomska neefikasnost. Politika rashoda. Rat je zaustavio tranziciju ka tr�i�noj ekonomiji i odgovarajuće relativno smanjenje javnog sektora. Godine rata su dovele do ad hoc i veoma iskrivljenih običaja vezanih za bud�et i rashode u bo�njačkim, hrvatskim i srspkim područjima. Rashodi su bili uglavnom usmjereni na vojne svrhe a oko 45% rashoda planiranih u bud�etima svakog entiteta je za vojne svrhe. Podaci o ukupnom obimu vojnih tro�kova nisu pouzdani jer je su se de�avale velike vanbud�etske kupovine za vojne svrhe te potro�nja koju su finansirale strane vlade. Bud�eti za ne-vojne svrhe su bili osiguravani samo u mjeri u kojoj je to bilo potrebno i ukoliko su izvori bili dostupni. Stvarni rashodi su u osnovi bili pravljeni gotovim novcem. Vlade su isplaćivale onda kada je bilo sredstava te su odlagali plaćanja kad sredstava nije bilo. Penzije i plate- za zaposlene u vojsci i van vojske- često nisu bile isplaćivane. Stvarna plaćanja su imala malo veze sa tr�i�nom vrijedno�ću. Racionalizacija rashoda je va�no područje za reformu. Veličina potreba javnog sektora se mora ograničiti kako bi se napravio prostor za razvoj privatnog sektora i struktura programa javnih rashoda mora da se pobolj�a kako bi omogućila rast

odr�avajući prihvatljivi nivo socijalne za�tite. Javni rashodi sada predstavljaju vi�e od 40% DGP-a , i to tamo gdje je postoje značajne neizmirene obaveze javnog sektora u platama, penzijama, vojsci i servisiranju duga. Smanjenje ukupnih rashoda javnog sektora na odr�ivi nivo kao procenat GDP-a će zahtijevati velika smanjenja u mnogim područjima javne potro�nje; ključna područja za smanjenja su odbrana, subvencioniranje ekonomije, i programi kojima se dodjeljuju posebna prava. Isplata penzija se ne mo�e zasnivati na predratnim zaradama i očekivanjima i mora se se vrati na nivo koji je usklađen sa razumnim porezima na plate. (poreske stope su sada vi�e od 90% na neto plate). Racionalizacija programa javne potro�nje će biti obavezna uz proces smanjenja broja zaposlenih u organima vlasti kao i bolje određivanje ciljeva javnih rashoda. Prioritet se mora dati javnim rashodima koji osiguravaju okvir koji omogućava prosperitet privatnog sektora- od su�tinske je va�nosti da se odabere odgovorajuća infrastrutkura. Subvencioniranje je zastarjelo, i na zadnje mjesto liste prioriteta treba staviti neproduktivna javna preduzeća. Velika pa�nja se mora posvetiti tome da se izbjegne izgradnja velikih administrativnih struktura u javnom sektoru � potencijalni problem koji mo�e postati jo� gori ako imamo veliki broj organa čije se nadle�nosti preklapaju. Rano iskustvo pokazuje sklonost kantona za prevelikim broja osoblja u svojim centralnim uredima i to osobama koje u imenovane na političkim osnovama. Na primjer, u Tuzlanskom kantonu već ima preko 300 zaposlenih koji vr�e upravne funkcije. Ovakav običaj se mora ukinuti na kantonalnom nivou te izbjegavati na svim nivoima vlasti. Napori na racionalizaciji plata za zaposlene u organima vlasti su rezultirali u velikom procentu povećanja plata u toku 1996. godine uvečavajući tako bud�et administrativnog osoblja. Ova povećanja, koja su bila pod starateljstvom centralnih vlada, su stavile mnoge kantone i općine u te�ak polo�aj kada nisu imali dovoljno sredstava da finansiraju očekivane plate. Kao rezultat toga, zaposleni nekim područjima su primali plate a drugim nisu. Finansijske i poreske uprave. Dejtonski sporazum je ponudio jo� manje konkretnih rje�enja za oblast finansiranja nakon 1996. godine od onih za rashode. Opće instrukcije su date: entiteti i njihove vlade su dobile nadle�nost za finansijsku i poresku upravu; dr�ava treba dobiti dvije trećine svojih sredstava od Federacije i jednu trećinu od Republike Srpske; i treba da postoji Federalna poreska uprava. Sve ovo u praksi stvara problem. Finansiranje dr�ave. Ustav navodi da dr�ava treba da usvoji bud�et za rashode koje su potrebni da se finansiraju njene nadle�nosti. Dr�ava nema osiguran niti jedan određeni vlastiti izvor prihoda ali ona mo�e ostvariti prihod od taksi kao �to su one za paso�e. Preostale finansiranje se treba osigurati od entiteta i to dvije trećine od Federacije i jednu trećinu od Republike Srpske, aran�man koji podsjeća na onaj biv�e Jugoslavije. Odr�ivost dr�ave jeste ono �to brine u ovakvom okru�enju gdje postoji veliki stepen nepovjerenja. Nema ograničenja na potro�nju dr�ave osim da rashodi moraju biti potrebni za finansiranje njenih nadle�nosti. Finansijska struktura se razlikuje od konvencionalnog sistema granta jer primalac govori onome koji odobrava sredstva koliko treba da odobri. Treba očekivati neslaganje između dr�ave i entiteta vezano za neophodne rashode i entiteti će vjerovatno povremeno odbiti plaćanje svog dijela. Pote�koće sa finansiranjem Ujedinjenih naroda mogu biti odgovarajuća paralela. Poreske stope će morati biti vi�e u Republici Srpskoj nego u Federaciji kako bi se stvarao prihod za doprinose zbog većeg ukupnog broja

stanovnika i dohotka u Federaciji. Rezultat, mogu se očekivati prigovori o nepravičnosti. Dr�ava je mo�da manje odgovorna za tro�enje prihoda koje prikupljaju entiteti. Isto tako i promjenjivost u prilivu prihoda će podnijeti samo entiteti jer u principu oni nisu u mogućnosti da smanje doprinose dr�avi kako bi pomogli da smanje efekte neočekivano niskih prihoda. Postoje dvije strane ovog novčića jer entiteti imaju koristi ukoliko je rezultat bolji od očekivanoga. Finansijska i Poreska uprava Federacije. Poreske strukture, koje su nastale iz jugoslovenske tradicije, su slične u svim nacionalnim područjima. Prikaz bo�njačke strukture u periodu od 1. novembra 1995. godine je dat u tabeli 1. Vlasni�tvo nad prihodima od poreza, kontrola poreskih stopa i osnovica te carinske uprave se mogu odvojiti. Ova podjela, uz napomenu da upravljanje porezima u Federaciji imaju i Federacija kantoni, je uobičajeno zasnovana na uslovima koji mo�da, u ovom trenutku, nisu u potpunosti postavljeni. Određeni nivo povjerenja mora postojati tako da je da organ vlasti koja ima prihode siguran da će onaj koji njima upravlja prebaciti odgovarajuće iznose pravovremeno10. U nekim slučajevima, lokalni uredi Ruske poreske slu�be su prepu�tale sredstva regijama i općinama te davale Ruskoj Federaciji ono �to perostane, �ema koja je razlog za zabrinutost u Bosni. Kantoni se pribojavaju da će ubiranje od strane Federacije biti na njihovu �tetu a istoga se pribojava i Federacija ali u suprotnom pravcu. Vlada koja posjeduje prihode mora isto tako osjećati da će ona koja njima upravlja učiniti napor u najboljoj namjeri kako bi prikupila prihode. Pritisci i podsticaji u vladi koja upravlja mo�da mogu biti takvi da usmjeri vi�e svojih ograničenih resursa na prikupljanje prihoda nego �to ih mo�e zadr�ati radije nego na to da porezi idu drugim organima. Dozvoliti vladi koja upravlja zadr�i dio prihoda kao taksu za prikupljanje mo�e pomoći ali ona jo� uvijek ima vi�e koristi od prikupljanja prihoda nego �to ih ukupno zadr�i. U ovako maloj zemlji, administrativna efikasnost i ona koja se odnosi na ispunjavnje uslova bi trebala da dolazi iz kontrole Federacije (ili dr�ave) nad većinom poreskih stopa i osnovica jer je jo� te�e postići jedinstvene stope i osnovice u tako necentralizovanoj kontroli. Međutim, politički podstreci mogu učiniti da du�nosnici Federacije naprave ustupke u vezi poreskih osnovica kad kantonima pripadaju prihodi. Davanje ustupaka protiv poreskih osnovica drugog nivoa vlasti nudi iste političke dobitke ali malo tro�kova jer vlada koja daje ustupak mora da se suoči sa posljedicama svojih postupaka. Tuzla se već �alila daje ustupak koji je dat da se smanji porez na plate preduzeća za proizvodnju električne energije značajno smanjio prihod u Tuzli. I opet, spremnost da se povjeri kontrola drugom nivou vlasti zahtijeva veliki stepen povjerenja uprkos podstreka i historije koja stvara utisak da će se povjerenje zloupotrebiti. Odvojene poreske uprave, sa uredima koji su smje�teni u svakoj općini trenutno rade u bo�njačkim i hrvatskim područjima. Značajan korak u razvoju Federacije mora biti 10 Specifična inistitucija u Jugoslaviji, SDK, slu�ba dru�tvenog knjigovodstva , koja postoji u ne�to izmijenjenom obliku u Bosni i Hercegovini, omogućava da se tačno odredi gdje se odvija potro�nja i proizvodnja i gdje se trebaju ubirati porezi. Do sada je ovaj sistem bio nedovoljan da se stvori povjerenje da valda dobija svoj odgovarajući dio.

stavaranje Poreske uprave Federacije, koja je zahtijevana Dejtonskim sporazumom. Nedavno su usvojeni zakoni kojima se određuje da se većina poreza prikuplja na nivou Federacije ali Poreska uprava jo� uvijek nije postala operativna. Direktor i zamjenik direktora su imenovani, osiguran je uredski prostor te su izarđeni planovi zapo�ljavanja.

Tabela 1 Poreska struktura Republike Bosne i Hercegovine, novembar 1993. godine

Porez Vrsta poreza (opis) stopa 1. Porez na dobit pojedinaca i preduzeća 1.1 Porez za pojedince planiran je porez na određene komponente prihoda uz koje idu dalji

porezi na bruto lični dohodak koji prelazi određeni prag

a) porez na plate poslodavac 10% b) porez na obradu zemlje 5-10% c) porez na samostalnu djelatnost 36% d) porez na prihod od imovine progresivne stope

ovisno od vrste prihoda

e) Porez na ukupan lični prihod progresivne stope skala od 5-50% 1.2 Repoublički porez na rekon. Osnovica neto plata; 10% poslodavac 1.3 Porez na dobit preduzeća Plaća preduzeće i druga 36% pravna lica koja ostvaruju dobit, bilo da su u Repub. ili ne 1.4. Porez na igre na sreću plaćaju pojedinci 15% 2. Doprinosi za socijalno osiguranje 2.1 Zaposleni 2.1.1 Penziono osiguranje bruto plata je osnovica 17% za plaćanje doprinosa 2.12. Zdravstveno osiguranje 14% 2.1.3 Osiguranje za slučaj nezaposlenosti 2%

2.2. Poslodavac

2.2.1. Penziono osiguranje bruto plata je osnovica 17% za plaćanje doprinosa 2.2.2. Zdravstveno osiguranje 14% 2.2.3 Osiguranje za slučaj nezaposlenosti 2% 3. Porez na imovinu 3.1 Porez na promt nekrektninama plaćaju pravna lica 15% i pojedinci u vrijeme odvijanja transkacije 3.2 Porez na poklon i nasljedstvo plaća se na nekretnine i 0-12 % ličnu imovinu iznad do drugog

određene vrijednosti koljena, treće 10% vi�e, ostali 20% vi�e 3.3 Porez na motorna vozila plaćaju pojedinci 1 500 dinara

na vozila stara manje od pet godina i motor od 1.6 litara

3.4 Porez na plovila plaćaju pojedinci 900 dinara za čamce preko 5 metara du�ine 3.5 Porez na firmu plaćaju pravna lica 50-250 DM na istaknuti znak 3.6 Porez na vikednice plaćaju pojedinci od 10- 1% na vrijednost vrijednosti građevine građevine 4. Domaći porezi na robu i usluge 4.1 Porez na promet proizvoda plaća krajni kupac 5-20% ali alkoh. i bezalkoh. pića, pivo, duhanski proiz.,kafa, nafta i naftni proizvodi, plaća dobavljač 4.2 Porez na promet usluga plaćaju pravna lica 10% na usluge koje podlije�u porezu 4.3 Porez na razliku u cijeni opći dodatni porez 10% a robu, koji se nameće na porez na promet uklju.

cijenu

4.4. Akcize 4.4.1 Porez na naftne proiz. Plaća proizvođač po litri 0,8 do 40 DM ovisno proizvodu 4.4.2 Porez na duhan Plaća proizvođač ili 0.22 do 2.30 DM uvoznik po pakovanju 4.4.3 Porez na pivo Plaća proizvođač ili 20 do 30 DM uvoznik hektolitru 4.4.4 Porez na alkoh. pića Plaća proizvođač ili 8 do 10 DM uvoznik po litru čistog alkh. sadr�aja 4.4.5 Porez na bezalk. pića Plaća proizvođač ili 1 do 20 DM uvoznik po hektolitru 4.4.6 Porez na uvozna auta plaća pravno lice ili pojedinac 1900-8000 DM na novo uvezeno auto veće snage od 75 KW 4.4.7 Porez na kafu plaća pravno lice ili 1-4 DM po kg

pojedinac koji unese kafu u Republiku po kilogramu

Porez na međunarodni promet 5.1 Uvozne carine 0-21 % Strukturalni uslovi u BiH sugeriraju da bi gratnovi trebali biti va�an izvor finansiranja za kantone i općine. Jedan razlog je da će dodjela vlasni�tva nad prihodima vjerovatno dovesti i do vertikalnog i horizontalnog debalansa jer su podaci za procjenu prikupljanja poreza lo�i te će slaba ekonomija u nekim područjima dovesti do toga da nisu u stanju da pru�e minimum usluga. Neki mehanizmi, koji vjerovatno rade putem grant sistema, moraju biti uspostavljeni kako bi ubla�ili finansijske probleme u prijelaznom periodu dok se ne finaliziraju dodjele te dok se regionalna ekonomija ne pokrene. Isto tako, sistem grantova bi se mogao upotrijebiti kako bi se iskoristila ekonomija obima u ubiranju poreza, ojačala jednakost u distribuciji prihoda, te da se uzmu u obzir i eksternalije u potro�nji. Međutim, veoma ograničena tolerancija za unakrsne subvencije između geografskih područja sugerira da grantovi moraju igrati malu ulogu u ukupnom finansiranju tokom slijedećeg perioda. Za razliku od transfera koju su vr�eni u Jugoslaviji, svaki grant koji se uvodi mora biti transparentan i oslanjati se na stvarne pokazatelje. Sistem grantova koji se zasniva na dogovorenim formulama ili ad hoc procedurama bi bio posebno neodogavarajući za Bosnu i Hercegovinu imajući u vidu i dalje prisutno nepovjerenje koje jo� uvijek preovladava među različitim grupama u dru�tvu.

Politika duga. MMF i Svjetska banka zahtijevaju da njihovi zajmovi budu zajmovi međunarodno priznatoj vladi, a to je dr�ava, ali jo� uvijek nije postignut dogovor o tome kako će se finansirati servisiranje vanjskog duga. Ustav ka�e: � Svaki entitet osigurava potrebnu pomoć vladi Bosne i Hercegovine kako bi se omogućilo da ona ispunjava svoje međunarodne obaveze.�11 Kao za i mnoga druga Dejtonska pravila, nije jasno kako će se ovo provesti. Jedna moguća interpretacija je da svaki entitet daje doprinos prema podjeli dvije trećine Federacija, jedna trećina Republika Srpska. Međutim, slijepo pridr�avanje ovom pravilu će vjerovatno rezultirati u kontroverzi koja bi mogla dovesti da jedan entitet odbije plaćanje svog dijela. U ovom trenutku, čak i dobijanje saglasnosti entiteta za pozajmljivanje preko dr�ave je veoma te�ko. Određivanje sredstava za finansiranje servisiranja duga je slo�enije. Dejtonski sporazm omogućava malo fleksibilnosti za makroekonomsku politiku, ali vlade mogu tra�iti da funkcioniraju uz deficit kako bi olak�ale i finansijske probleme i stimulirale ekonomiju. Prvobitni bud�et Republike Srpske iz 1996. godine pretpostavio je deficit jednak jednoj trećini potro�nje. Bud�et za 1996. godinu za dr�avu je uključio ovla�tenje za pozajmljivanje i pisma garancije. U praksi, mogućnost pozajmljivanja je veoma ograničena. Bud�et Republike Srspke nije usvojen kada je uočeno da nema sredstava za finansiranje deficita . Stoga, sa Centralnom bankom koja funkcionira kao valutni odbor i uz slabi bankarski sektor, briga za deficit je mo�da, u bliskoj budućnosti, neva�na. Upravljanje u toku 1996. godine. Dejtonski sporazum je izrađen sa očekivanjima da potpune, predviđene vladine strukture neće biti funkcionalne u cijeloj 1996. U svakom slučaju, prijelazni period je potreban jer rokovi iz Sporazuma nisu bili praktični, pote�koća koja je jo� vi�e pogor�ana političkim problemima u dobijanju zakonskog odobrenja za mnoge aspekte Sporazuma. Dodjela prihoda u Federaciji za 1996. godinu je dogovarana između MMF-a, Svjetske banke i vlade. Dr�ava je trebala da dobije dio prihoda od carina. Federaciji je dat pristup akcizama te dijelu carina koje nisu date dr�avi. Ostali porezi u Federaciji su trebali biti dati kantonima. Do danas, dr�ava je vr�ila minimalne funkcije, u onoj mjeri u kojoj je u predizbornom periodu bilo ometano �iroko prihvaćanje uloge dr�ave. Predsjedni�tvo je izabrano 14. septembra 1996. godine ali vladu je tek trebalo formirati. Dr�avni bud�et je relativno mali u iznosu od 61,4 miliona DM za 1996 i većinom je kori�ten za plate ministarstava te tro�kove za uspostavu diplomatskih funkcija i izdavanje dokumenta. Dr�ava je dobijala oko 30% carinskih prihoda iz Federacije ali je bilo velikih kontroverzi oko toga koliko treba da dobije. Republika Srpska ne daje doprinos za finansiranje dr�ave u 1996. Strukture nove dr�avne vlade su formirane 12 sedmica nakon izbora odr�anih 14. septembra ali njeni članovi jo� nisu identificirani ni početkom decembra 1996. godine. Očekuje se da će dr�avni bud�et i ostale makro institucije biti formirane nakon imenovanja novog Vijeća ministra. Struktura Vlade Republike Srpske nije mijenjana Sporazumom ali tranzicija je potrebna. Međutim, početni bud�et koji je predlo�ilo Ministarstvo finansija je bio 50% iznad očekivanih prihoda. Parlament je bud�et vratio na usagla�avanje i Vlada funcionira na osnovu privremenog bud�eta. Potro�nja je ograničena na raspolo�iva

11 Ustav Bosne i Hercegovine, Aneks 4 , član III, stav 2 (b)

sredstva u toku prva tri kvartala, i prihodi su oko 15% ispod procjene. Republika Srpska ima eksplicitni deficit jednak otprilike jednom procentu GDP-a u 1995. i plaćanja da pokrije neka od podbačaja iz 1995 koja su uključena u bud�et 1996. Većina prihoda prikupljenih na nivou entiteta i dijelovi prihoda su prebačeni za finansiranje općinskih funkcija. Banja Luka je zagovarala sna�no, iz političkih razloga, da prima manji dio poreza nego �to je zakonom propisano. Federacija nije počela da funkcionira kao vlada koja je u potpunosti nova. Formirana su ministarstva i imenovani su neki ministri i osoblje ali je samo Carinski biro Federacije u potpunosti operativan. Kombinirani zavodi za platni promet je upravo počeo da radi. Većinu nadle�nosti jo� uvijek vr�e neki biv�i organi u područjima sa većinskim bo�njačkim i hrvatskim stanovni�tvom ili kantoni ili općine. Prihodi od poreza i dalje prikupljaju biv�e bo�njačke i hrvatske vlade od kojih se neki prihodi prebacuju kantonima i općinama. Federacija dobija carine i akcize od maja mjeseca. Do kraja septembra, Federacija je dobila prihod od 183,9 miliona DM i potro�ila je 173, 4 miliona DM. Samo je 13 miliona DM potro�eno na plate i materijal. Svih 10 kantona je formirano do vremena dono�enja zakona kojima se uspostavljaju njihove geografske granice u junu. Međutim, većina kantona je izabrala skup�tine i predsjednika i uspostavljaju radni okvir koji uključuje ustave. Samo se kantoni uključujući Tuzlu, Zenicu u Bihać mogu opisati kao oni koji funkcioniraju. Organizacija ova tri kantona je bila već dobro odmakla i prije mirovnog sporazuma, djelimično i zbog toga �to su ove regije bile odsječene od Sarajeva u toku rata i morale su, zapravo, da uspostave svoje vlastite institucije. V. Opcije za budućnost Te�ko je u potpunosti propisati najbolju strukturu vlade za zemlju koja prolazi kroz tako mnogo tranzicijskih procesa. Slo�enost takvog propisivanja je pogor�ana nedavnim događajima a to uključuje činjenicu da je bila dio Jugoslavije te uče�će u ratu i različite sporazume koji su već postignuti. Pa ipak, mo�e se dati niz preporuka koje bi ojačale operativnu efikasnost javnog sektora. Prebacivanje funkcija na dr�avu. Određenim brojem funkcija bi se, na nivou dr�ave radije nego na nivou entiteta, moglo efikasnije upravljati. Entitetima bi dobro poslu�ilo da identificiraju područja u kojima efikasnost mo�e biti povećana, te da poku�aju postići dogovor da se te funkcije prebace na dr�avu. Primjeri su uprave za porez na dodanu vrijednost (ukoliko se zakonom uspostavi takva), te za poreze na dobit preduzeća i carinske uprave. Entiteti mogu delegirati funkcije na dr�avu ali za to treba dogovor oba entiteta. Potrebno je ispuniti tri uslova za to: (1) mora doći do značajnog povećanja efikasnosti (2) transfer mora biti Pareto Optimal (3) mora postojati razumno osiguranje da se takav sporazum neće kr�iti. Pa ipak, politička nesloga, strah od nepridr�avanja sporazuma i zavist bi mogli da dovodu do toga entiteti odbiju takvo delegiranje. Koordinacija između entiteta . Otvorene granice koje omogućavaju slobodno kretanje roba i usluga te dozvoljavaju ekonomiji da se razvija su zahtjevi Dejtonskog sporazuma, koji obavezju entitete da vr�e koordinaciju pri uspostavi poreskih uprava i politike. Na primjer, PDV se ne mo�e lako nametnuti bez unutarnjih granica ali bi granice kr�ile Dejtonski sporazum. Čak i poreska ili granična kontrola između

Republike Srpske i Federacije nije u skladu sa brzim ekonomskim rastom te stvara mogućnost zloupotrebe. Jedan oblik zloupotrebe bi bilo nametanje evidencijske takse na kontrolnim punktovima koja bi brzo mogla da eskalira i preraste u carinu. Mogućnost potencijalne zloupotrebe je jednako velika u carinskim upravama. Bliska koordinacija mora zamijeniti granice kako bi se olak�alo upravljanje carinama osim ako se ono ne delegira dr�avi. Imajući u vidu otvorenu ekonomiju (čak na granicama sa Hrvatskom i Jugoslavijom) �iroka poreska politika svakog entiteta se mora pa�ljivo koordinirati12. Diferencijali među područjima carina, potro�nje i poreske stope na kapital13 osiguravaju značajnu mogućnost za izbjegavanje plaćanja poreza i to će imati za rezultat koncentraciju izvoza, proizvodnje i prometa u područjima najni�ih poreza.14 Najbolji način da se ograniči poreska kompetitivnost jeste da se odrede porezi na mobilne faktore, potro�nju i carine unutar malog raspona onog drugog. Kompenzacija bi trebala biti neformalna, ili eksplicitna, putem pregovora. Efikasnija poreska politika će vjerovatno nastati iz eksplicitne saradnje ali danas nema mehanizma gdje mo�e doći do takvog dijaloga. Veličina vlade. Vlada mora biti značjano smanjena do mjere koja je odgovarajuća za olak�avanje rada privatnog sektora, pru�anja odr�ive i razumne mre�e osiguranja, te osiguravanjem pru�anja usluga koje su su�tinske za prihvatljivi kvalitet �ivota. Struktura vlade sa vi�e nivoa predstavlja izazov postizanja manje veličine uz ostvarenje ciljeva javnog sektora, ali nagla�avajući va�nost opreza kada se tra�i efikasnost od vlade. U nedavnoj pro�losti, kontrola bud�eta je vr�ena tako �to su se ograničavala potro�nja na rasplo�ive prihode, bez očekivanja da će se planirani rashodi finansirati. Bud�etska praksa se mora racionalizirati kako bi rashodi bili određeni tako da ispune odgovarajuće ciljeve, uz očekivanja da će se svi rashodi, uključujući plate i penzije, isplatiti. Racionalizacija potro�nje će zahtijevati da se smanje rashodi za odbranu, mre�u osiguranja te subvencioniranje ekonomije. Uz to, bud�et se ne mo�e pro�iriti kako bi se uključile neizmirene obaveze. Određeni broj neplaćenih potra�ivanja prema BiH je nastao po osnovu stare devizne �tednje te neisplaćenih penzija i plata. Ukupna vrijednost ovih potra�ivanja je vi�e od 13 milijardi DM u Federaciji ili oko 10 godina sada�njih vlastitih prihoda. Nedavno su izdate devizne knji�ice u vrijednosti od skoro 5 milijardi DM kojima se omogućava biv�im vojnicima Armije Republike Bosne i Hercegovine da imaju izričita potra�ivanja prema Republici. Priznanje ovih izričitih potra�ivanja od slučaja do slučaja se mora smanjiti i raniji zakoni i uredbe se moraju poni�titi. Od su�tinske je va�nosti da bilo kakvo rje�avanje ovih obaveza kori�tenjem prihoda od prodaje imovine (kao od stanova i privatizacije preduzeća) i činjenica da nema mehanizma za rje�avanje

12 Koordinacija između Republike Srpske i Jugoslavije te između Federacije i Hrvatske je već odmakla. 13 Dejtonski sporazum se mo�e tumačiti tako da zahtijeva zajedničke carinske stope ali entiteti mogu da odrede druge stope. 14 Migracija radnika kao odgovor na poreske diferencijale nije značajno pitanje u sada�njem okru�enju imajući u vidu slobodu kretanja preko entiteta.

obaveza imalo implikacije po bud�et dr�ave, entiteta, kantona ili općina. Politički razlozi i oni vezani za jednakost će biti ključni faktori u dono�enju odluke za relativnu kompenzaciju koja se plaća za ova potra�ivanja.15 U�tede u bud�etu se mogu ostvariti i na mnogo efikasnije načine. Prvo, moraju se identificirati bolji mehanizmi izvr�enja. Mora se prevazići neracionalnost malog obima i to putem kreativnih sredstava konsolidiranja određenih funkcija. Saradnja dr�ave ili među-entitetska saradnja bi trebala biti kori�tena kad god je moguće postići veću efikasnost. Slično tome, kantonalna ili općinska saradnja bi trebala omogućiti onaj obim koji je potreban da se efikasno pru�e određene usluge. Zdravstvena za�tita, visoko i vi�e obrazovanje, prijevoz, usluge u oblasti okoli�a su očita područja za saradnju. Privatizacija pru�anja usluga je opcija koja omogućava i korist od podsticaja privatnog sektora i kapacitet za pro�irenje geografskog područja za pru�anje usluga. Drugo, mora se smanjiti broj zaposlenih u javnom sektoru na prihvatljiv nivo. U određenim okolnostima zaposlenost u javnom sektoru mo�e biti pomoć u nu�di za situacija kada nema radnih mjesta ali ne mo�e slu�iti ako dugoročna strategija za otvaranje radnih mjesta ili sigurnosne mre�e. Zaposlenost u javnom sektoru se mora odrediti na osnovu broja koji je potreban da se efikasno pru�e javne usluge. Od su�tinske je va�nosti da se administrativno osoblje reorganizuje te ispita svaka mogućnost za moguće smanjenje. Dodjela funkcija vezanih za rashode u Federaciji. Četiri kriterija su kori�tena za davanje proepruka za dodjelu optimalnih dodjela javnih funkcija između Federacije, kantona, i općina: (1) potencijali za ekonomiju obima (2) postojanje međuregionalnih vi�aka (3) varijacije u preferencijalima i (4) �elja za izjednačavanjem i tolerancijom za unakrsne subvencije. Preporučena dodjela funkcija unutar Federacije (i u nekim slučajevima uključujući dr�avu) zasnovana na razmjeni između ovih kriterija je prikazana u tabeli 2. Federacija bi trebala biti odgovorna za područja sa utjecajima na cijeloj Federaciji. Ustav je već dodijelio nekoliko funkcija u Federaciji, uključujući odbranu, federalnu policiju, pravosuđe i carinsku upravu. Bilo bi razumno dodijeliti dodatne funkcije Federaciji, uključujući univerzitetsko obrazovanje, neka područja zdravstvene za�tite, međukantonalni transport, kontrolu za�tite okoli�a, te dio socijalne za�tite. Kantoni i općine će imati nadle�nost za mnoge funkcije uključujući obrazovanje, stambena pitanja, za�titu od po�ara i komunalne usluge. Uprkos značajnih nadle�nosti dodijeljenih kantonima i općinama rashodi u Federaciji čine zanačajan dio ukupnih rashoda (vidi tabelu 5.) Trebali bi se postići dogovori između kantona i općina koje ih sačinjavaju vezano za posebnu podjelu odgovornosti. Prema Ustavu općine čije je stanovni�tvo ono koje je u manjini u kantonu mogu same pru�ati usluge. Ključni problem ostaju prihodi koji bi inače i�li kantonu a koji idu zajedno sa rashodima. Manjinske općine moraju dobiti dodjelu prihoda koja im omogućava da legitimno ispune svoje nadle�nosti u pogledu usluga bez stvaranja nerazumnih fiskalnih opterećenja za lokalno stanovni�tvo. Pa�ljivo planiranje aran�amana koji se odnose na prihode je va�no jer nacionalni problemi se često pojavljuju lokalno i često mogu biti rije�eni ako je većina ovlasti za odlučivanje na lokalnom nivou (Tishkov, 1993). Kantoni bi mogli izraditi �eme za

15 Ova potra�ivanja ne uključuju vanjski dug BiH

transfere koji bi mogli učiniti da općine sa manjinskim stanovni�tvom te�ko finansiraju pru�anje usluga a �to bi moglo dovesti do velikih nesporazuma. Dodjela poreza u Federaciji. Po pravilu, kantonalni i općinski prihodi bi trebali biti zanovani na kombinaciji dodijeljenih instrumenta za prihode i grantovima u cilju osiguranja vertikalne ravnote�e- �to znači da svaki nivo organa vlasti imao dovoljno kapaciteta u prihodima da finansira usluge za koje je nadle�an. Uz to, dodjela poreza i grantova mora biti napravljena uz pa�nju datu finansiranju sada�njih nivoa usluga i budućih potreba. Drugim riječima rečeno, mora se pa�ljvo razmotriti dinamičnost usluga kada se vr�i dodjela. Svaki nivo vlasti-Federacija, kantoni i općine- moraju imati dovoljno pokretljive izvore prihoda da bi se osigurali prihodi koji su potrebni za plaćanje usluga.

Tabela 2 Preporučena dodjela javnih funkcija

Kategorija usluge Vrsta usluga Nivo vlasti Zadravstena za�tita: primarna općina sekundarna(npr, bolnice itd) kanton tercijarna (infek. bolesti, istra�.) entitet Obrazovanje: osnovno općina srednje kanton/općina univerzitet entitet Transport: putevi/autoputevi(unutar grada) općina putevi/autoputevi(međugradski) kant/entitet/dr�ava aerodromi entitet javni transport: u gradu općina javni transport:međugradski entitet

privatni transport, taksi kanton/općina međunarodni dr�ava

Okoli� zagađenje vode/zraka kanton voda/�ume entitet/dr�ava Stambena pitanja SVE kanton Čvrsti otpad, voda, kanalizacija, po�ari SVE općine/kanton Kori�tenje zemlji�ta Urbanizam SVE općina Dozvole/regulacija SVE kanton Kulturna politika SVE kanton Turizam SVE kanton Socijalna za�tita SVE kanton/entitet Telekomunikacije SVE entitet/dr�ava Kao �to je to gore navedeno, va�no je praviti razliku između posebnih koraka u procesu oporezivanja kad se vr�i dodjela poreza. Ovi koraci uključuju poresku

upravu, definiciju poreskih osnovica; određivanje poreskih stopa; vlasni�tvo nad porezima. Onaj nivo vlasti koji je zadu�en za prikupljanje poreza ne mora biti i onaj koji određuje poresku osnovicu, stopu ili koji posjeduje vlastite poreske prihode. Porezima koji su na lokalnom nivou (kantonalni ili općinski) ne mora se upravljati na lokalnom nivou a porezi koji se nameću na nivou Federacije i prikupljeni porezi mogu biti- i, u drugim zemljama to je često slučaj- podijeljeni sa drugim nivoima. Kao alternativa, porezi se mogu ubirati na kantonalnom nivou i dijeliti sa Federacijom. U stvari, preporučuje se, za većinu va�nih poreza, da se određivanje poreske osnovice i moguće određivanje poreske stope uradi na nivou Federacije (i na kraju dr�ave) dok bi se kantonima i općinama omogućilo da imaju fleksibilnost nad instrumentima za prihode. Ekonomska intergracija, usklađenost poreza i poreske uprave bi uveliko bili ojačani jedinstvenim osnovicama u cijeloj zemlji te stopama za carine, akcize, prihod preduzeća i pojedinaca, te poreze na promet i PDV. Međutim, kantoni se moraju za�titi od Federacije u smislu da Federacija oslobađa od plaćanja poreske obveznike ili su�ava osnovice za poreze u slučajevima kada se radi o malim ili nikakvim prihodim Federacije. Predlo�eni niz dodjela za Federaciju je dat u Tabeli 3. Moraju se izvagati tri kriterija u određivanju odgovarajućih dodjela vlasni�tva nad porezima. Prvo, dodjela poreza mora sadr�avati i jaku vezanost za nadle�nost nad rashodima za svaki nivo vlasti kako bi se osiguralo da je adekvatno fiansiranje dostupno za pru�anje tra�ene usluge. Savr�en odnos između nadle�nosti za rashode i vlasni�tvom nad poreskim prihodima se ne tra�i, i vjerovatno nije ni po�eljno, jer grantove mo�e dati vlada koja posjeduje prihode kako bi pomogla drugoj vladi u finansiranju rashoda. Drugo, dodjela ne smije kr�iti Ustav, Sporazum Dejton-Pariz i druge međunarodne sporazume. Treće, vlasni�tvo nad porezima mora biti u skladu sa administrativnim mogućnostima da se odmjeri gdje se de�ava oporeziva djelatnost, ukoliko se prihodi trebaju distribuirati na mjesta ubiranja. Na primjer, vlasni�tvo nad carinama na osnovu toga gdje se uvoz konzumira je nepraktično na općinskom ili kantonalnom nivou u administrativnom smislu. Federacija mora preduzeti niz va�nih koraka prije nego vlasni�tvo nad porezima mo�e biti određeno precizno te efikasno primijenjeno. Mora se izraditi struktura dodjele rashoda prije nego se uradi konačna dodjela poreza. Isto tako, treba donijeti cijeli paket poreskih zakona na nivou Federacije. U Federaciji je trenutno na snazi mje�avina zakona Federacije i zakona u nekad hrvatskim i bo�njačkim područjima. Procijenjena je dodjela poreza koja bi imala za rezultat datu vertikalnu ravnote�u a koja se očekivala u dodjeli rashoda za 1997. (vidi Tabele 4 i 5).16 Dodjela pretpostavlja da neće biti međuvladinih transfera osim onih koji su izričito dati u dodjelama. Dr�ava treba dobiti 7.4 % od Federacije i 17,3 od Republike Srpske u carinskim prihodima kako bi finansirala rashode. Razlika u udjelu ilustruje uticaj činjenice da jednu trećinu dr�ave finansira Republika Srspka a dvije-trećine Federacija. Nisu procijenjeni drugi detalji za Republiku Srpsku. 16 Prihodi i rashodi su procijenjeni odvojeno. Rashodi su zanivani na bud�etiranim i stvarnim rashodima te pretpostavljenom stopom rasta za dr�avu i Federaciju. Dodatni transferi prema dr�avi su potrebni ukoliko dr�ava bude trebala da doznači plaćanje amortizacije duga. Kantonalni i općinski rashodi su procijenjeni kori�tenjem stvarnih rashoda za 1995 za različite usluge te pretpostavljene stope rasta. Procjene prihoda za 1997 su urađene na osnovu stvarnih ubiranja iz 1995 te prvih devet mjeseci1996 i pretpostavljenoj stopi rasta. Nije učinjen poku�aj da se uradi odvojena procjena za općine nasuport kantona u Federaciji. Odbrana, socijalni programi i servisiranje duga su kori�teni za balansiranje rashoda i prihoda i ne uključuju vanbud�etske rashode.

U Federaciji, ostatak carinskih prihoda i akciza, poreza na posebnu dobit od uvoza i dobit preduzeća su dodijeljeni Federaciji. Pretpostavka je bila da će se porez na prihod od plata i dobit dijeliti jednako između Federacije i kantona.17 Kantoni i općine dobijaju jedan dio manjih poreza uključujući i porez na nekretnine, sudske takse i poreze na reklamu. Porez na promet je dodijeljen kao porez koji se dijeli sa 64,5% za Federaciju i ostatkom koji ide kantonima i općinama.

Tabela 3 Pregled predlo�enih dodjela poreza

Vrsta poreza Poreska Poreska Poreska Vlasni�tvo uprava osnovica stopa nad prihodima 1. carine Fed. ili dr�ava Fed.ili dr�ava Fed.ili dr�ava Fed.i dr�ava 2. akcize Fed. Nivo Fed. zakoni Fed. zakoni; Fed. , kant. ili opć, doplate određuju mogu nametnuti kant. ili opć. porez na malopr. Skup�tine 3. plate i Fed.ili kant. Fed. zakoni Osnovnu stopu dijele Fed. lični prihod određuju Fed.zakoni kantoni doplate na kant. nivou i opć. 4. prihod nivo Fed. Fed. zakoni Fed. zakoni Federa. preduzeća 5. porez na promet- nivo Fed. Fed. zakoni stope određuju fed., kantoni nivo maloprodaje fleksibilan Fed. zakoni i općine ali slo�en doplate mogu

na kant. nivou kantoni

6. porez na nivo općine Fed. zakoni nivo općine nivo općine imovinu okvir 7. transkacije nivo općine osnova Fed. općinske nivo općine nekretnina zakoni skup�tine 8. motorna vozila nivo općine Fed. zakoni kant. nivo kantoni i općine 9. doprinosi za nivo Federacije Fed. zakoni Fed. zakoni fondovi socijalno osiguranje 10. takse korisnika agencije kanto. Zakoni pru�aju se agencije socija. usluga za pru�anje na nivou kant. za pru�anje usluga ili općine usluga 11. korisničke takse preduzeća regulatorni preduzeća preduzeća

17 Podjela poreza na platu je mogla biti izrađena kao porez na platu koji je opeterećen kao �to je to preporučio MMF.

za komunalne usluge koja pru�aju okvir koja pru�aju koja pru�aju usluge usluge- usluge predmet nadzora 12. PDV nivo Fed. Fed. zakoni stope određuje Fed. dijele se

između Fed. i kantona

Sugerira se dodjela poreza između dr�ave i Vlade Federacije. Dodjela poreza između dr�ave i Republike Srpske bi mogla biti slično postavljena.

Tabela 4

1997. Dodjela prihoda od poreza u Federaciji

Raspodjela prihoda u Federaciji (procenat) ------------------------ Prihodi dr�ava Federacija kantoni ukupno (%) Carine 7,4 92,6 0,0 100,0 Akcize i posebni porezi na uvoz 0,0 100,0 0,0 100,0 Porezi na plate i prihod 0,0 50,0 50,0 100,0 Porez na dobit 0,0 50,0 50,0 100,0 Porez na promet 0,0 100,0 100,0 100,0 Ostali porezi 0,0 0,0 100,0 100,0 Ukupni prihodi 1,3 40,0 58,7 100,0 Dodjela prihoda je predlo�ena kako bi se ostvarila vertikalna ravnote�a u sistemu, ali bi trebalo primiti k znanju nekoliko upozorenja. Prvo, dodjela će omogućiti horizontalni debalans na nivou kantona i općina. Procjene sugeriraju da bi nekoliko kantona imalo značajne deficite koji nastaju i iz aspekta rashoda i iz prihoda. Prihodi su ograničeni u nekim područjima zbog slabe ekonomije i potreba rashoda koje su veće i nekim područjima nego u drugim. Drugo, dodjela rashoda koja se ovdje koristi je slična onima iz 1996 osim najveće potro�nje za oblast zdravstva, obrazovanja i policije koji su prebačeni na kantone. Promjene u dodjeli rashoda će isto tako učiniti neophodnim promjene u dodjeli prihoda. Treće, veoma mali grantovi iz Federacije prema kantonima su osigurani u �emi finansiranje. Vlastiti izvor prihoda bi trebao da bude glavni izvor finansiranja zbog odgovornosti, zabrinutosti za unakrsne subvencije, razlike u zahtjevima za uslugama i drugim razlozima. Pa ipak, postoji veća uloga za grantove te bi razvoj sistema transfera zahtijevao dodatnu dodjelu poreza u Federaciji. I na kraju, dodjela ne priznaje razlike u pokretljivosti prihoda te će, vremenom, morati da bude izmijenjena ako rashodi budu rasli različitim stopama

od prihoda. Vlade ni�ih nivo često imaju poreze sa niskom pokretljivo�ću. Međutim, oko 60% prihoda koji su dodijeljeni ovdje dolaze od relativno pokretljivih poreza na promet i plate. Najbolje bi bilo da se većinom poreza uključujući porez na prihod preduzeća i lični prihod, akcize, carine, te PDV upravlja na entitetskom nivou a u nekoliko slučajeva na dr�avnom nivou. Ograničenim brojem izvora prihoda kao �to su porez na imovinu i korisničke takse bi se moglo upravljati na nivou ni�em od entiteta. U Republici Srpskoj se porezima upravlja na entitetskom nivou te su usvojeni zakoni za upravljanje porezima i u Federaciji. Prednosti u smislu ni�ih operetivnih tro�kova, koordinacije administracije te jedinstvenih praksi sna�no idu u prilog Federacije. Ključ je izraditi administrativni sistem i sistem raspodjele prihoda koji bi osigurao da kantoni i općine �ele da prihvate administraciju Federacije.

Tabela 5

1997. Raspodjela prihoda od poreza u Bosni i Hercegovini

Ukupan iznos raspodjele prihoda (mil DM) total (mil DM) Prihodi dr�ava RS Federacija kantoni Carine 25,00 39,70 208,30 0,0 0,00 273,00 Akcize i posebni porezi na uvoz 0,00 0,00 173,0 0,0 225,00 Porezi na plate i prihod 0,00 60,00 20,0 20,0 100,00 Porez na dobit 0,00 0,00 70,00 70,00 140,00 Porez na promet 0,00 78,00 0,00 500,00 578,00 Ostali porezi/takse 15,00 21,00 0,00 179,00 215,00 Ukupni prihodi 40,00 198,70 523,7 769,00 1. 531,00 Rashodi Rashodi 40,00 116,70 163,30 769,00 1.098,00 (osim za vojsku Soc. programa i servisirnja duga) Rashodi: 0,00 82,00 360,00 0,00 442,00 Vojska, soc. Progr. servisiranje duga

Ukupni Rashodi 40,00 198,7 523,3 769,00 1.531,00 Podaci za RS i Federaciju ne sadr�avaju posebne fondove za zdravstvenu za�titu, nezaposlene, i penzije. RS podaci ne sadr�e prihode općina. Zaključci Napredak u razvoju organa vlasti u Bosni je bio sporiji nego �to je predviđeno kad je potpisan Dejtonski sporazum. Ovo nije iznenađujuće jer postoji malo ili uopće nema iskustva u razvoju organa vlasti u kratkim rokovima koje su planirani u sporazumu. Postoje pozitivni signali u Bosni, kao �to je određeni broj vladinih institucija koje postaju funkcionalne i prihodi dolaze i dr�avi i Federaciji. Pa ipak ostaje izazov u potpunosti funkcionalne vlade. Tradicionalni ekonomski modeli federalizma, poput onog na kojem je zanovana analiza ovog dokumenta, sugerira strukturu koja pretpostavlja da postoji namjera da se postigne Pareto- efikasnost u cijeloj zemlji. Sada�nji stav u Bosni se čini konsistentan sa stavovima da veliki broj ljudi u svakoj nacionalnoj grupi vidi sebe kao člana grupe prije nego kao Bosanca i da im nije stalo do dobrobiti cijele zemlje ili pristupa javnim uslugama van grupe. Motivaciju za strukturu fiskalnog federalizma predlo�enu u Dejtonskom sporazumu je bolje tumačiti kao napor da se rije�i konflikt između nacionalnih grupa. Federalizam u smislu rje�avanja konflikta ne zahtijeva da svaka grupa dobije svoju vlastitu dr�avu nego vodi do zaključka da bi institucije moći trebalo pribli�iti ljudima tako da proces odlučivanja mo�e biti osjetljiviji na razlike među nacionalnim grupama (Tishkov, 1993). Decentralizacija u ovom kontekstu znači smanjenje pitanja o kojima ne postoji dogovor radije nego strukturu koja će biti ekonomski efikasna. Zajedničke institucije na nivou dr�ave, entiteta ili kantona su odr�ane ali samo za funkcije koje moraju biti �ire u svom obimu. Fiskalne (i druge) međuovisnosti od zajedničkih institucija kao �to su dr�avni, entitetski i kantonalni nivoi osiguravaju mogućnost da se, vremenom, izgrade odnosi povjerenja. Struktura organa vlasti iz Dejtona je ostvariva. Međutim, osim ako vlade ne budu dogovorile druge aran�amane, vjerovatni ishod, srednjoročno, je neekonomičnost u obimu pru�anja određenih usluga budući da neke koje se mogu pru�iti po manjoj jediničnoj cijeni na nivou dr�ave se pru�aju na nivou entiteta a neke sa manjom jediničnom cijenom na etitetskom nivou se pru�aju na nivou kantona ili općine. Usluge koje imaju geografski vi�ak neče biti pru�ene na zadovoljavajućem nivou jer vlade neće uspjeti da adekvatno objasne beneficije koje dobijaju pripadnici drugih nacionalnih grupa. Nadalje, neće se pru�iti dovoljno pa�nje jednakosti među grupama a �to će za rezultat imati veoma različit pristup uslugama u cijeloj zemlji. Mehanizmi za bolje pru�anje usluga iz dr�avne, Pereto-efikasne perspektive neće biti odabrani imajući na umu veoma veliki otpor prema unakrsnim subvencijama te strah manjinskih grupa da će većinske grupe biti dominantne. Vremenom se mo�e očekivati razvoj efikasnijih aran�mana kako bude raslo povjerenje u vladine strukture. Horizontalni debalansi će biti veliki u Federaciji te će se grantovi koristiti u veoma ograničenoj mjeri da bi se neutralizovali ovi debalansi. Problemi koji nastanu će biti

smanjeni u slijedećih nekoliko godina do one mjere u kojoj su biv�i bo�njački ili hrvatski organi vlasti sposobni da pru�aju određena sredstva područjima koji su u te�oj finansijskoj situaciji ili pomoć donatora za infrastrukturu i druge potrebe. Ali donatori neće finansirati operativne tro�kove i odr�avanje novih investicija u infrastrukturu će postaviti veće zahtjeve prema ograničenim bud�etima tako da bi se finansijski problemi mogli pro�iriti u mjestima koja su su najmanje sposobna za plaćanje. Ekonomski rast koji povećava kapacitete za prihode u cijeloj Bosni je jedno od rje�enja za neutraliziranje debalansa. Isto tako, razlike u pristupu uslugama bi se mogle smanjiti uz sistem koji dodjeljuje vi�e grantova mjestima sa najvećim potrebama za rashodima i najmanjim kapacitetom za prihode. Bibliografija Bird, Richard M. Robert D. Ebel i Christine I. Wallich, 1995, Decentralization of the Socialist State: Intergovernmental Finance in Transition Economies, Washington D.C: Svjetska banka Ding Wei, 1991, Costs and Benefits of Union and Interdepenedence of Regional Economies, Mimeo, Svjetska banka Farsad Mansour, 1991, Yugoslavia �Economic Integration and Viability of a Breakup. Nacrt radne studije, Odjel Svjetske banke za Istočnu Evropu Jugoslovenski savezni statistički zavod, 1945-1985, Jugoslavija. Godi�nja publikacija McLure Charles E. Jr., 1994: The Sharing of Taxes of Natural Resources and Future of the Russian Federation in Russia and Challenge of Fiscal Federalism, Christine I. Wallich ed Washington, D.C. : Svjetska banka OECD , 1992 Regional Development and Developments in the Republics of Yugoslavia, mart 1992, Mimeo Prud homme, Remy, 1994 On the Dangers of Decentralization , Istra�ivačka studija o politici broj 1252 Washington , D.C. Svjetska banka Tanzi Vito, 1995 Fiscal Fderalism and Decentralization: A Review of some Efficiency and Macroeconomic Aspects. Godi�nja konferencija Svjetske banke o razvoju ekonomija, 1995, urednici Michael Bruno i Boris Pleskovic, Svjetska banka Tishkov Valery A. 1993. Nationalities and Conflicting Ethnicity in Post-Communist Russia, radne studije, Grupa za rje�avanje konflikta, Pravni fakultet Harward Vodopivec Milan, 1991. Redistribution through the Soft Budget Constraint, Mimeo, Svjetska banka, oktobar Woodward Susan, 1995, Baklan Tragedy, Washington D.C. Zavod Brookings Svjetska banka, 1996, Bosnia and Herzegovina: Toward Economic Recovery. Svjetska banka

Svjetska banka, 1989, Yugoslavia-Financial Sector Restructuring: Policies and Priorities, Izvje�taj Svjetske banke 7869-YU, novembar