isbn 973-166-406-8 9789731664064 · 2020. 8. 20. · creării spaţiului administrativ european....
TRANSCRIPT
-
9 789731 664064
ISBN 973-166-406-8
-
Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene
1
Răzvan VIORESCU
REGLEMENTAREA JURIDICĂ
A FUNCŢIEI PUBLICE ÎN
STATELE EUROPENE
Lumen 2015
-
Răzvan VIORESCU
2
REGLEMENTAREA JURIDICĂ A FUNCŢIEI PUBLICE ÎN STATELE EUROPENE Răzvan VIORESCU
Copyright Editura Lumen, 2015 Iaşi, Ţepeş Vodă, nr.2 Editura Lumen este acreditată CNCS
[email protected] [email protected]
www.edituralumen.ro www.librariavirtuala.com
Redactor: Roxana Demetra STRATULAT Design copertă: Roxana Demetra STRATULAT
Reproducerea oricărei părţi din prezentul volum prin fotocopiere, scanare, multiplicare neautorizată, indiferent de mediul de transmitere, este interzisă.
Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României VIORESCU, RĂZVAN Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene / Răzvan Viorescu. - Iaşi : Lumen, 2015 ISBN 978-973-166-406-4
35.081.71(4)
34
-
Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene
3
Răzvan VIORESCU
Reglementarea juridică a
funcţiei publice în
statele europene
Lumen 2015
-
Răzvan VIORESCU
4
Pagină lăsatăgoală intenţionat
-
Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene
5
CUPRINS
CUPRINS ................................................................................................... 5 ARGUMENT ............................................................................................ 8 CAPITOLUL I - Consideraţii introductive de drept comparat privind conceptele de drept administrativ, administraţie publică, serviciu public, funcţie publică şi funcţionar public .......................... 20
SECŢIUNEA 1. Rolul dreptului comparat în definirea dreptului administrativ comparat ................................................................................... 21
1.1. Dreptul comparat ................................................................................ 21 1.2. Funcţiile dreptului comparat. ............................................................. 24 1.3. Dreptul administrativ comparat ........................................................ 29
SECŢIUNEA 2. Considerente juridice privind administraţiile publice în statele europene ........................................................................................... 33
2.1. Conceptul de administraţie publică .................................................. 33 2.2. Conceptul de serviciu public .............................................................. 55
SECŢIUNEA 3. Principiile de reglementare ale administraţiei publice şi spaţiul administrativ european ................................................................... 60
3.1. Principiile Europene de reglementare a Administraţiei Publice .. 60 3.2. Teoria Spaţiului Administrativ European ........................................ 71 3.3. Personalul din sectorul public – mecanism de realizare a sarcinilor administraţiei publice ................................................................ 81
SECŢIUNEA 4. Teoria funcţiei publice în statele europene ................. 83 4.1. Dreptul funcţiei publice ...................................................................... 83 4.2. Subdiviziunile funcţiei publice ........................................................... 88
SECŢIUNEA 5. Fundamente constituţionale şi legale ale funcţiei publice ................................................................................................................ 93
5.1. Reglementarea funcţiei publice/serviciului public în dispoziţii constituţionale. ............................................................................................. 94 5.2. Reglementarea funcţiei publice/serviciului public prin acorduri colective cu organizaţiile sindicale ............................................................ 98 5.3. Reglementarea funcţiei publice/serviciului public prin legi speciale .......................................................................................................... 99
SECŢIUNEA 6. Tipologia funcţiei publice sistemul de carieră şi sistemul de post .............................................................................................. 116
6.1. Sistemul de carieră ............................................................................. 116 6.2. Sistemul de tip „post”(funcţia publică de angajare).................... 119 6.3. Spre un model comun sau „europenizat” de funcţie publică .... 124
Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.
Iaşi, România: Lumen.
-
Răzvan VIORESCU
6
CAPITOLUL II - Reglementarea statutară a funcţiei publice în românia şi în Republica Moldova ....................................................... 127
SECŢIUNEA 1. Fundamente doctrinare privind instituţiile juridice - funcţie publică şi funcţionar public ............................................................ 127
1.1. Conceptul de funcţie publică ........................................................... 127 1.2. Trăsăturile şi principiile de reglementare ale funcţiei publice ... 140 1.3. Constituţionalitatea şi legalitatea funcţiei publice ........................ 151 1.4. Natura juridică a funcţiei publice .................................................... 159 1.5. Conceptul de funcţionar public ....................................................... 167 1.6. Conceptul de raport de serviciu ...................................................... 181
SECŢIUNEA 2. Reglementarea statutară a funcţionarilor publici ....... 200 2.1. Cadrul legal ......................................................................................... 200 2.2. Clasificarea funcţiilor publice. Funcţii publice generale şi funcţii publice specifice ......................................................................................... 208 2.3. Categorii de funcţionari publici. Înalţii funcţionari publici ....... 214 2.4. Categorii de funcţionari publici. Funcţionarii publici de conducere.................................................................................................... 220 2.5. Categorii de funcţionari publici. Funcţionarii publici de execuţie223 2.6. Clasificarea funcţionarilor publici în raport de nivelul studiilor 225 2.7. Funcţii publice de stat, funcţii publice teritoriale şi funcţii publice locale ............................................................................................................ 226 2.8. Funcţia publică specifică de manager public ................................. 228 2.9. Managementul funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici .... 229 2.10. Cariera funcţionarilor publici......................................................... 236 2.11. Incompatibilităţile şi conflictele de interese în exercitarea funcţiilor publice ....................................................................................... 267 2.12. Drepturile funcţionarilor publici ................................................... 277 2.13. Obligaţiile funcţionarilor publici ................................................... 285 2.14. Răspunderea funcţionarilor publici .............................................. 293 2.15. Codul de conduită a funcţionarilor publici ................................. 303
CAPITOLUL III - Funcţia publică europeană şi funcţionarii comunităţilor europene ........................................................................ 305
SECŢIUNEA 1. Statutul funcţionarilor comunităţilor europene ......... 305 1.1. Cadrul instituţional ............................................................................ 305 1.2. Conceptul de funcţionar al Comunităţii Europene ..................... 306 1.3. Situaţia juridică a agenţilor contractuali din cadrul organismelor comunitare .................................................................................................. 308 1.4. Regimul juridic al actului de numire într-o funcţie comunitară . 310 1.5. Categorii de funcţionari publici comunitari .................................. 310
Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.
Iaşi, România: Lumen.
-
Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene
7
1.6. Cariera funcţionarului comunitar. Raportul de funcţie publică comunitară .................................................................................................. 312 1.7. Principiile care guvernează exercitarea drepturilor şi obligaţiilor funcţionarului public european ............................................................... 315 1.8. Drepturile şi libertăţile fundamentale ale funcţionarului comunitar .................................................................................................... 317 1.9. Obligaţiile funcţionarilor comunitari .............................................. 321 1.10. Răspunderea funcţionarilor comunitari ....................................... 325
SECŢIUNEA 2. Contenciosul funcţiei publice comunitare .................. 330 2.1. Organizarea Tribunalul Funcţiei Publice în cadrul Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene.......................................................... 330 2.2. Procedura de judecată în faţa Tribunalului Funcţiei Publice a Uniunii Europene ...................................................................................... 331
CONCLUZII GENERALE ŞI RECOMANDĂRI ...................... 341 BIBLIOGRAFIE .................................................................................. 355
Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.
Iaşi, România: Lumen.
-
Răzvan VIORESCU
8
Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.
Iaşi, România: Lumen.
Pagină lăsatăgoală intenţionat
-
Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene
9
ARGUMENT
Actualitatea temei şi gradul ei de cercetare.
Integrarea europeană, proces complex având ca obiectiv
realizarea unei Europe unite, determină modificări
substanţiale, conceptuale şi instituţionale, asupra structurilor
sociale, politice şi administrative din spaţiul european.
Evoluţia şi diversitatea problematicii integrării,
precum şi necesara armonizare a experienţelor şi practicilor în
diferite state europene impun necesitatea completării şi
actualizării periodice a cunoştinţelor din domeniul organizării
administraţiei şi funcţiei publice. Se poate afirma chiar de
geneza unei administraţii europene şi, cu atât mai mult, de
afirmarea funcţiei publice europene.
În acest context, prezentul demers ştiinţific realizează
o analiză comparativă şi evaluează rezultatele autenticului
proces de „europenizare“ a funcţiei publice în statele
europene, pornind de la concepte proprii dreptului
administrativ privind „administraţia publică“, „serviciul
public” şi „funcţia publică“.
Administraţiile publice din statele membre ale Uniunii
Europene deşi au o structură foarte veche, ele s-au adaptat
continuu la condiţiile moderne, inclusiv aderarea la Uniunea
Europeană. Contactul constant dintre funcţionarii publici ai
statelor membre UE şi Comisia Europeană, solicitarea de a
dezvolta şi implementa acquis-ul comunitar la standarde
echivalente de încredere în toată Uniunea, necesitatea unui
sistem de justiţie administrativă unic pentru Europa şi
împărtăşirea principiilor şi valorilor administraţiei publice au
condus la o anumită convergenţă între administraţiile
naţionale. Acest lucru a fost descris ca „spaţiul administrativ
european”.
Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.
Iaşi, România: Lumen.
-
Răzvan VIORESCU
10
Cercetarea ştiinţifică în domeniul funcţiei publice este
actuală pentru România şi Republica Moldova din mai multe
puncte de vedere:
În primul rând, actualitatea a fost determinată atât de
aspiraţiile Republicii Moldova la procesul de integrare
europeană, cât şi cele ale României de consolidare ale
procesului de post-aderare, în contextul implementării
reformelor administrative în perspectiva funcţionalităţii
instituţiei funcţiei publice la parametrii impuşi de rigorile
„spaţiului administrativ european”.
În al doilea rând, cercetarea este necesară pentru
dezvoltarea doctrinei şi jurisprudenţei privind funcţia publică
din România şi Republica Moldova, în raport de doctrina
internaţională, dreptul comunitar şi practica judiciară în
materie a CJCE de la care s-au preluat aceste tradiţii. Accentul
în marea majoritate a lucrării cade pe evidenţierea
asemănărilor şi diferenţelor în organizarea funcţiei publice în
statele europene pornind de la constituţionalitatea şi
legalitatea funcţiei publice, tipologia, accesul, conceperea şi
realizarea planului de carieră al funcţionarului public, precum
şi mobilitatea bazată pe principii juridice.
În al treilea rând, actualitatea temei de cercetare rezidă
în aprofundarea problematicii formării şi perfecţionării
funcţionarului public printr-o strategie cuprinzătoare,
fundamentată pe o filozofie a formării acreditată în ţările cu o
democraţie autentică. Aşa cum este şi firesc, în fiecare ţară
există o combinaţie unică de criterii diferite care valorifică
tradiţia şi istoria naţională.
Prezenta lucrare se doreşte a fi o reflecţie a modului în
care sunt percepute principiile administrative legale şi
standardele serviciului public la nivelul statelor europene. În
acelaşi timp, teza de doctorat intenţionează o demonstraţie a
felului în care aceste principii şi standarde formează o imagine
Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.
Iaşi, România: Lumen.
-
Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene
11
comună, care duce la crearea spaţiului administrativ european,
mai ales datorită deciziilor Curţii Europene de Justiţie.
Reglementările administraţiei publice derivă din prevederi
constituţionale, cu puternice rădăcini în valorile culturale,
sociale şi politice specifice democraţiei. Serviciul public este
un element principal al administraţiei publice, în aşa măsură
încât cele două sunt deseori considerate sinonime.
Aceste aspecte conduc la trei concluzii principale: în
primul rând, valorile serviciului public sunt fundamentate
legal; în al doilea rând, reglementarea serviciului public
înseamnă mai mult decât reglementarea relaţiilor dintre stat-
autoritate publică şi angajaţii săi, făcută de către primar - în
sens larg înseamnă reglementarea uneia dintre puterile de stat.
În al treilea rând, principiile administrative legale influenţează
deciziile managerilor publici şi modelează comportamentul
funcţionarilor publici. De asemenea, aceste principii constituie
puncte de referinţă pentru stabilirea standardelor în
administraţiile şi serviciile publice din statele europene şi în
instituţiile din acest spaţiu.
Pentru România şi Republica Moldova, aflate în plin
proces de reformă a administraţiei publice, întreaga
problematică abordată în teza de doctorat este extrem de utilă
în fundamentarea şi orientarea strategiilor generale şi
sectoriale menite să conducă la o administraţie eficientă
compatibilă cu cele din statele europene cu o vastă cultură
administrativă.
Concluzia de bază a demersului ştiinţific de analiză a
funcţiei publice în statele europene este aceea a intensificării,
unificării şi diversităţii funcţiilor publice, astfel încât să
contureze mai clar necesitatea unui „spaţiu administrativ
european“.
Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.
Iaşi, România: Lumen.
-
Răzvan VIORESCU
12
Suportul metodologic şi teoretico-ştiinţific.
Elaborarea tezei a fost determinată de aplicarea unor metode
analitice de cercetare:
• metoda analizei istorice, folosită pentru cercetarea originii şi evoluţiei reglementării juridice a funcţiei publice şi a
funcţionarilor publici;
• metoda analizei logice (analiza deductivă, inductivă, de generalizare, de specificare etc.) utilizată constant
pe tot parcursul lucrării şi, în special, la efectuarea sintezei
opiniilor diferiţilor autori privind conceptele de funcţie
publică, funcţionar public, serviciu public, legislaţia aplicabilă;
• metoda analizei comparative, folosite cu incidenţă maximă în vederea fundamentării constituţionale
personalului din administraţia publică, înzestrat cu prerogative
de putere publică;
• metoda analizei sistemice, indispensabilă pentru cercetarea normelor juridice naţionale şi comunitare de ordin
instituţional, material şi procedural;
• metode prospective, folosite pentru descrierea tendinţelor de „privatizare” a funcţiei publice, în detrimentul
diminuării reglementării statutare a funcţionarilor publici, sub
auspiciile integrării europene.
Este oportun să menţionăm că unele aspecte
ştiinţifico-practice privind organizarea şi funcţionarea
autorităţilor administraţiei publice locale le putem găsi în
lucrările unor renumiţi autori din ţările membre ale Uniunii
Europene, Statele Unite, Republica Moldova şi România, care
au studiat fenomenul administrativ îndeaproape. Astfel, J.
Ziller în lucrarea Administrations comparees: les systemes politico-
administratifs de l'Europe des Douze, Jurgen Schwarze în
Europaisches Verwaltungsrecht (European Administrative Law) şi
Administrative Law under European Influence: On the Convergence
ofthe Administrative Laws of the EU Member States, au descris
Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.
Iaşi, România: Lumen.
-
Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene
13
caracteristicile şi sorgintea dreptului administrativ european,
implicaţiile dreptului comunitar şi ale deciziilor Curţii
Europene de Justiţie sau ale Tribunalului Funcţiei Publice,
principiile de organizare a administraţiei publice în contextul
creării Spaţiului administrativ european. Alexandru Negoiţă,
Antonie Iorgovan în lucrările lor Drept administrativ şi Tratat de
drept administrativ, Cezar Manda şi Corneliu Manda în Dreptul
colectivităţilor locale, Mircea Preda în lucrarea Tratat de drept
administrativ, Eugen Popa în lucrările Autonomia locală în
România şi Mari instituţii ale dreptului administrativ, Verginia
Vedinaş în lucrările Statutul funcţionarilor publici şi Drept
administrativ, Constanţa Călinoiu în Teoria funcţiei publice
comunitare, Valentin Prisăcaru în Funcţionarii publici, Ion
Deleanu în Instituţii şi proceduri constituţionale – în dreptul român şi
dreptul comparat, Dana Apostol Tofan în Instituţii administrative
europene, Rodica Narcisa Petrescu în Drept administrativ, Ion
Popescu Slăniceanu: Teoria funcţiei publice şi alţi autori români
au contribuit substanţial în ştiinţa administraţiei publice în
ceea ce priveşte organizarea şi funcţionarea autorităţilor
administraţiei publice locale, reglementarea funcţiei publice în
contextul reformei administrative sub auspiciile implementării
principiilor de bună guvernare fundamentate de acquisul
comunitar.
Printre autorii din Republica Moldova îi putem aminti
pe următorii: Victor Popa, Maria Orlov, Ion Creangă, Sergiu
Cobăneanu, Victor Guţuleac, Ion Guceac, Larisa Bantuş,
Anatolie Bantuş, Gheorghe Costachi, Ilie Mămăligă, Alexei
Potîngă. Ei au investigat diferite instituţii ale dreptului
administrativ şi au abordat unele aspecte ale
constituţionalităţii şi legalităţii funcţiei publice în cadrul
aparatului administraţiei publice locale. Toate acestea
determină actualitatea temei, cu atât mai mult ca prezenta
lucrare reprezintă una dintre primele încercări de a pune în
Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.
Iaşi, România: Lumen.
-
Răzvan VIORESCU
14
discuţie analiza comparativă a funcţiei publice în statele
membre sau candidate la aderare în Uniunea Europeană.
Problematica statutului juridic a funcţiei publice a
devenit un domeniu prioritar de preocupări ştiinţifice şi
practice ale cercetătorilor în domeniu. În România şi
Republica Moldova cercetătorii de domeniu doar se apropie
de conceptualizarea naturii juridice a funcţiei publice şi sfera
de aplicare a legislaţiei naţionale sau comunitare pentru
sistemul administraţiei publice. Literatura de specialitate
abordează doar unele probleme ale managementului
resurselor umane pentru organizaţiile publice, cum ar fi:
selectarea, motivarea şi instruirea resurselor umane.
Complexitatea problematicii situaţiei legale a funcţionarilor
din autorităţile administraţiei publice necesită o abordare
complexă, din momentul în care autorităţilor administraţiei
publice li se pun în faţă exigenţe înalte, iar obiectivul care
trebuie atins este conceptualizarea şi crearea unei funcţii
publice eficiente, receptive, flexibile la schimbări şi inovaţii şi
orientată spre performanţă. Tocmai acest considerent a
determinat tema investigată şi, prin urmare, şi a problematicii
funcţiei publice ca abordare complexă, în condiţiile
transformărilor ce se produc în administraţia publică, prin
prisma caracterului multilateral al acestui domeniu.
Ca bază normativ-legislativă, metodologică şi empirică
a lucrării a fost analizat un volum substanţial de material
normativ-juridic: Constituţia României şi Constituţia
Republicii Moldova, Carta Europeană Exerciţiul autonom al
puterii locale, Legea privind administraţia publică locală din
România şi Republica Moldova, Legea privind Statutul
funcţionarului public din România şi Legea serviciului public
din Republica Moldova etc.
În urma aderării României la Uniunea Europeană, un
loc aparte revine Tratatului de instituire a unei Constituţii
Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.
Iaşi, România: Lumen.
-
Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene
15
pentru Europa prin modelarea unei noi administraţii publice,
ca urmare a unui proces integraţionist al statelor europene.
Analiza literaturii de specialitate din România şi
Republica Moldova privind aspectele luate în dezbatere în
prezenta lucrare, insuficienţa tratării sau unilateralitatea
abordării ne determină să insistăm asupra actualităţii,
necesităţii şi importanţei prezentului demers ştiinţific.
Scopul şi obiectivele tezei. Scopul principal al
prezentei teze de doctorat constă în studierea complexă
comparativă a conceptelor doctrinare care fundamentează
juridic funcţiile publice, a legislaţiei statelor europene privind
principiile comune aplicabile administraţiei publice, a
tipologiei funcţiei publice în contextul legislaţiei naţionale şi a
celei comunitare, a evidenţierii diferenţelor şi similarităţilor
care caracterizează sistemele de „carieră” şi de „post” pentru
funcţionarii publici, a perspectivelor de „privatizare” a funcţiei
publice şi uniformizarea legislaţiei aplicabile pentru toţi
angajaţii din sectorul public.
Extras din volumul: Viorescu, R. (2015).Reglementarea juridică a funcţiei publice în statele europene.
Iaşi, România: Lumen.
-
Continuarea acestui volum o puteţi lectura achiziţionând volumul de pe
sau din librăriile noastre partenere.
www.edituralumen.rowww.lumenpublishing.com
https://www.edituralumen.rohttps://www.lumenpublishing.com
-
9 789731 664064
ISBN 973-166-406-8
Lumen_Cover_Reglementarea_juridica_VIORESCU_Coperta 1.pdfPage 1
LUMEN_Reglementarea_juridica_VIORESCU_A5_CIP.pdfLumen_Cover_Reglementarea_juridica_VIORESCU_Coperta 4.pdfPage 1