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INTRODUÇÃO
A Lei de Responsabilidade Fiscal, introduzida em nosso ordenamento jurídico
pela Lei Complementar Nº 101 de 04 de maio de 2000, vigendo a partir de 1º de Janeiro
de 2001, trouxe à prática a forma de administração pública, com responsabilidade
voltada a evitar o endividamento público, fato comum praticado por políticos que não
sabem dosar sua discricionariedade no momento de administrar o patrimônio público.
A idéia não é nova, vários países Europeus, como Inglaterra, Nova Zelândia,
Alemanha, Dinamarca, e muitos outros utilizam desta idéia na administração da coisa
pública. A aplicação plena da lei permitiu um fato que se tornou marco na economia
mundial, A União Européia, onde temos vários países congruentes e envoltos em torno
de um único sistema monetário, o Euro.
O equilíbrio das contas públicas é essencial para o desenvolvimento econômico-
financeiro de um país, e para que isto ocorra é necessário vincular o administrador da
coisa pública, retirar-lhe a discricionariedade que alarga seu horizonte deixando-o sem
dimensões, naquilo que se refere ao fato de gastos públicos.
Nosso trabalho aqui, estará voltado a comentários de alguns artigos da lei de
responsabilidades, em especial aqueles mais incisivos, passando pela teoria e prática
da Lei de Responsabilidade Fiscal, sem esquecer do aspecto penal, foco contundente
de nosso trabalho, que é a punição prevista para aqueles que a desrespeitarem.
Seria impossível falar da LRF, sem mencionar as leis que a circundam ou
poderíamos dizer que são objeto de controle da lei de responsabilidade fiscal, as leis
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que preconiza os atos públicos, o planejamento administrativo-financeiro, no caso, o
Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei orçamentária
Anual (LOA).
Nosso trabalho não é singular, mas tem por objetivo esclarecer e propagar junto
à comunidade acadêmica, política e sociedade em geral, fatores aos quais devem os
administradores e administrados ter conhecimento, para melhor aproveitamento e
aplicação da legislação em vigor.
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2. REFERENCIAL TEÓRICO
2.1. 0 Federalismo Fiscal Brasileiro
2.1.1. 0 Federalismo Fiscal Brasileiro na Constituição de 1988 e Anterior à Lei de
Responsabilidade Fiscal
O Brasil é um País dimensões continentais, organizado como uma Federação.
Mais precisamente como uma República Federativa. Sua formação heterogénea
manifesta-se em suas diferenças culturais, sociais e econômicas e corresponde a seu
modelo federal. O País tem imensas disparidades na distribuição de riquezas e o
sistema fiscal federal que adotou é uma tentativa de corrigir suas diferenças.
O artigo 1º da Constituição do Brasil reza que a República Federativa do Brasil é
constituída pela união indissolúvel de seus Estados e do Distrito Federal. A estrutura
federal tem três níveis governamentais: o Governo Federal, também denominado
União, os Estado s Membros e os Municípios. Cada um desses níveis governamentais
tem atribuições e responsabilidades tributárias definidas e a Constituição estabeleceu
os impostos específicos por cuja criação e administração cada nível governamental é
responsável. Há, também, princípios tributários genéricos definidos na Constituição e
princípios tributários relacionados a cada imposto.
De acordo com a Constituição, o Governo Federal têm competência para instituir:
(I) imposto de importação (II); (II) imposto de exportação (IE); (III) imposto de renda -
ganhos de capital e renda de pessoa jurídica (IR); (IV) imposto sobre produtos
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industrializados (IPI); (V) imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro e
operações relacionadas a títulos e valores mobiliários (IOF); (VI) imposto sobre
propriedade territorial rural (ITR); (VII) grandes fortunas, a serem definidas por lei; e
(vIII) impostos residuais"'. O Governo Federal também é responsável pela instituição,
pela cobrança e pela administração da Contribuição Social sobre Lucros (CSSL), do
Programa de Integração Social (PIS), pela Contribuição Financeira de Seguro Social
(Cofins) e pelo Seguro Social incidente sobre a Folha de Salários (INSS).
Os Estados-Membros e o Distrito Federal têm competência para instituir: (i)
Impostos Sobre Transmissões “causa mortis” ou heranças; (ii) Imposto Sobre a
Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) que é equivalente ao VAT europeu; (iii)
(imposto sobre a propriedade de veículos automotores IPVA)`. Os Municípios têm
competência para instituir: (i) imposto sobre terrenos e prédios urbanos (IPTU); (ii)
imposto de transmissão inter vivos (ITBI); (iii) imposto sobre serviços (ISS).
O Brasil tem um sistema de divisão incondicional de receita, em que o Governo
Federal é obrigado, por normas constitucionais, a transferir para os Estados-Membros e
Municípios sua parcela na divisão de receitas, seguindo determinações constitucionais,
independentemente de quaisquer circunstâncias especiais.
O mecanismo de repasse de transferências fiscais é detalhadamente descrito
nos artigos 157 a 162 da Constituição de 1988. Tentaremos resumir o modo como o
sistema funciona. O artigo 157 descreve a parcela que os Estados-Membros recebem
dos impostos lançados pelo Governo Federal. Todo o Imposto de Renda retido na fonte
(IR) arrecadado pelos Estados-Membros em operações em que eles próprios, suas
autarquias ou fundações estão envolvidos, será automaticamente transferido para eles.
Receberão também 20% (vinte por cento) das receitas arrecadadas pelos impostos que
o Governo Federal tem o direito de instituir em circunstâncias especiais (imposto
residual). Este mecanismo assegura que os Estados-Membros recebam parte de
receitas tributárias federais que arrecadam através de seus territórios.
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Conforme consignado no artigo 158 da Constituição, pertencem aos Municípios:
(1) todo o Imposto de Renda retido na fonte arrecadado em operações em que eles
próprios, suas autarquias ou fundações estão envolvidos; (íi) 50% (cinqüenta por cento)
do produto da arrecadação do imposto territorial rural (ITR), relativamente aos imóveis
sob sua jurisdição; (iii) 50% (cinqüenta por cento) do produto da arrecadação do
imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA) relativamente àqueles
veículos licenciados sob sua jurisdição; (iv) 25% (vinte e cinco por cento) do produto da
arrecadação do Imposto sobre a Circulação de mercadorias e serviços (ICMS), desde
que recebam no mínimo três quartos do valor agregado nas operações referentes à
circulação de mercadorias e serviços dentro de seus territórios, e um quarto de acordo
com o que a legislação específica fixar.
De acordo com esta determinação constitucional, pertence aos Municípios a
quantia total ou uma parte significativa das receitas tributárias federais que arrecadam
dentro de seus territórios. Manterão, também, cinqüenta por cento do imposto dos
Estados-Membros sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA) licenciados em
seus territórios e um quarto do ICMS (VAT europeu) arrecadado em operações dentro
de suas fronteiras territoriais.
Há também a parte da receita arrecadada pelo Governo Federal que será
automaticamente repassada. O artigo 159 especifica que o Governo Federal repassará:
(i) 47% do produto da arrecadação do imposto sobre renda (IR). Esta quantia será
dividida em três Fundos diferentes, em que 21,50% destinam-se ao Fundo de
Participação dos Estados-Membros e do Distrito Federal; 22,50% pertencem ao Fundo
de Participação dos Municípios, e 3% devem ser aplicados em programas especiais
destinados às regiões mais pobres do País, que são discriminadas nesse artigo da
Constituição (artigo 159, 1, "c"). Excluir-se-á dessa quantia o imposto sobre renda
destinado aos Estados-Membros, ao Distrito Federal e aos Municípios em conformidade
com os artigos 157 e 158 descritos acima; (ii) 10% do produto da arrecadação do
imposto sobre produtos industrializados (IPI) serão repassados para os
Estados-Membros e o Distrito Federal em proporção ao valor de suas respectivas
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exportações de produtos industrializados. Neste caso específico, nenhuma entidade
governamental poderá receber mais de 20% da quantia total. Neste caso, o valor
excedente será distribuído entre os demais, respeitando os critérios acima; (iii) cada
Estado-Membro também repassará a seus Municípios 25% dos recursos recebidos de
acordo com o critério explanado no item (ii) acima, visto que três quartos referir-se-ão a
operações dentro de seus territórios e um quarto de acordo com os critérios a serem
definidos por lei.
Há disposições finais proibindo o governo de criar obstáculos, restrições ou de
reter as quantias que deverão ser repassadas de acordo com os critérios descritos
acima. No entanto, é permitido ao governo cal, pelo qual a receita arrecadada devido ao
aumento de vários impostos não será automaticamente repassada, mas permanecerá,
ao invés, com o Governo Federal para outros fins de estabilização"' tais como o
desenvolvimento de saúde e educação.
2.1.2. Transferências Fiscais Automáticas e suas Conseqüências
O sistema automático de transferências fiscais, adotado no Brasil, teve um
grande efeito distributivo. No entanto, não foi acompanhado pelo repasse de
responsabilidades do Governo Federal. Portanto, apesar do fato de os
Estados-Membros e os Municípios receberem uma quantia enorme de recursos do
Governo Federal para gastar com suas necessidades, entre as quais hospitais e
escolas locais, este último continua responsável pelo sistema de saúde nacional e pelo
sistema educacional nacional. Além disso, o Governo Federal é responsável não
somente pela manutenção de hospitais e escolas federais, como também pelo
pagamento de seus funcionários públicos. A administração de Tribunais Federais em
todos os Estados-Membros, a administração do sistema bicameral do Congresso
Nacional, além dos salários de todos os Membros do Parlamento Federal continuam
sendo responsabilidade do Governo Federal. Finalmente, o sistema de fundos de
pensão (Previdência Social, administrada pelo INSS) por todo o País continua
responsabilidade do Governo Federal. A Constituição de 1988 trouxe um novo
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esquema de descentralização de receita, mas não houve descentralização
administrativa e, desse modo, o Governo Federal começou a gastar muito mais que
suas receitas podiam pagar. Portanto, um círculo vicioso começou a levar a uma séria
crise de dívida, que criou pressões inflacionárias e desequilíbrios macroeconômicos.
Este provavelmente foi o primeiro efeito perverso de um sistema muito bem projetado
de Federalismo Fiscal e transferências de repasse automático no Brasil.
Levou também a uma multiplicação irracional de Municípios. Várias cidades, ou
mesmo pequenos agrupamentos de vilarejos começaram a reivindicar reconhecimento
como Municípios, ou ainda dividiram-se em dois novos Municípios. Dois
Estados-Membros (Goiás e Mato Grosso) dividiram-se em dois e foram criados os
novos Estados-Membros de Tocantins e Mato Grosso do Sul. Antigos territórios
federais, sob o controle do Governo Federal, foram transformados em novos
Estados-Membros (Rondônia, Roraima, Amapá e Acre). Foram concedidos a todos
esses novos Municípios e Estados-Membros seus direitos de receber fundos de
repasse sem cálculos prévios de sua contribuição nas receitas.
Os incentivos fiscais e benefícios fiscais agravaram o problema, pois há um
mecanismo constitucional que assegura aos Estados-Membros certa autonomia para
conceder incentivos fiscais para beneficiar e atrair empresários e grandes empresas. Os
Estados-Membros são responsáveis pelo VAT brasileiro (ICMS), que é um imposto
estadual. Apesar da harmonização das normas descritas na Constituição Federal cada
Estado-Membro é responsável pela regulamentação deste imposto dentro de seus
territórios e pela adoção de incentivos a setores específicos. De fato, esta flexibilidade é
concedida a cada entidade governamental com relação a seus impostos. Assim, os
Estados-Membros e os Municípios poderiam desenvolver as condições que desejassem
para atrair empresários e diferentes atividades econômicas.
O risco moral (Moral Hazard) é uma das maiores preocupações para e Federação
Brasileira. Com a falta de recursos federais para projetos de infra-estrutura e mesmo
para as necessidades básicas da população, como hospitais, água encanada ou
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educação, e com a disparidade entre as entidades governamentais em realação à
riqueza, vários governadores sem visão de longo prazo elevavam o nível de sua dívida
por razões políticas. Os mecanismos de redistribuição fiscal os socorriam elevando o
nível de dívidas do Governo Federal. O resultado óbvio era, novamente, pressões
inflcionarias e desiquilíbrios macroeconômicos.
Deve-se enfatizar que a falta de independência do Banco Central do Brasil foi
responsável pelo aumento da crise, pois seu inexorável financiamento aos déficits
orçamentários gerou um déficit elevado que levou o Governo Federal a criar novos
impostos e a pressionar a si e a outras entidades governamentais a vários cortes de
despesas em uma tentativa de alcançar equilíbrio. Novos impostos e o aumento de
taxas de juros para atrair capital estrangeiro não apenas aumentaram ainda mais o
déficit, mas também destruíram, ou pelo menos paralisaram, a atividade econômica no
País e trouxeram sérias conseqüências para o desenvolvimento do Brasil.
Normas para a limitação de déficits orçamentários dos Estados-Membros, um
sistema para fiscalizar os déficits orçamentários e um sistema de advertência
antecipada poderiam ter sido de grande valia para o Governo Federal do Brasil no
passado, pois teriam funcionado como uma falta de estímulo para governadores sem
visão de longo prazo. A cobrança de muItas, ou um sistema para impedir que os
governadores aumentassem a dívida também poderiam ter dado bons resultados. Não
é mera coincidência que o Governo Federal propôs um projeto de lei que regula a
responsabilidade criminal de governadores de qualquer entidade governamental, os
quais criam dívidas em sua entidade"'. Não é tampouco mera coincidência que o Banco
Central do Brasil vem agindo com independência defacto que poderá ficar sujeita a
regulamentação no futuro próximo.
2.1.3. A Ineficiência da Solução Brasileira para lidar com Distúrbios Econômicos - a Necessidade da Lei de Responsabilidade Fiscal
O Brasil como área de moeda única desenvolveu um sistema de distribuição
automática de receitas fiscais bastante eficiente, o que lhe conferiu um elevado grau de
federalismo fiscal. Este sistema, no entanto, mostrou-se falho para deter distúrbios
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econômicos. O Brasil é um País imenso, com enormes disparidades econômicas. Conta
com centros altamente desenvolvidos, mas tem algumas das regiões mais pobres do
mundo.
A fim de lidar com estas disparidades econômicas, o Brasil criou fundos fiscais e
mecanismos de transferências fiscais e desenvolveu intensamente estes mecanismos.
Não se preocupou, contudo, com mecanismos de controle orçamentário dos entes da
Federação, muito menos em restringir ou disciplinar o uso de políticas fiscais e
manobras orçamentárias por parte dos membros da Federação. O resultado não foi
satisfatório e justificou a adoção da Lei de Responsabilidade Fiscal. A fim de
analisarmos os motivos da ineficiência do sistema brasileiro para lidar com distúrbios
econômicos, o que, aliás, representa justificativa para a adoção da Lei de
Responsabilidade Fiscal, vamos abordar, ainda que de forma sumária, o papel dos
seguintes instrumentos: (i) transferências fiscais; (ii) fundos estruturais (ou fundos
fiscais); e (iii) controles orçamentários.
2.1.3.1. Transferências fiscais (federalismo fiscal)
O Brasil tem um mecanismo constitucional de transferências fiscais. Em tese, isto
deveria ter sido suficiente para deter choques assimétricos, deficiências regionais ou
depressões dentro de uma área de moeda única. Não é necessário analisar outros
instrumentos, tais como a mobilidade de mão-de-obra ou a flexibilidade de preços, pois
as transferências fiscais são altamente desenvolvidas e deveriam lidar com esses
problemas. As entidades governamentais brasileiras também tinham flexibilidade
orçamentária. De fato, até recentemente tinham quase que total liberdade de dispor de
seu orçamento"'. No entanto, alguns limites foram impostos"'. Estes limites, contudo,
não tinham nenhum efeito na possibilidade que as entidades governamentais tinham de
aumentar seus déficits orçamentários. Assim, sob a perspectiva posta pela análise
desenvolvida para a União Européia por “Fatas”, o Brasil conta com transferências
intertemporais e seguro inter-regional. Em outras palavras, o Brasil tem orçamentos
flexíveis em nível regional e nacional, que podem estipular a redistribuição, e também
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tem mecanismos que garantem o compartilhamento de receitas tributárias, capazes de
garantir seguro e também redistribuição. Portanto, em tese, ao menos, o Brasil conta
com mecanismos para deter distúrbios econômicos.
2.1.4. Razões para a Lei de Responsabilidade Fiscal
Este trabalho está discutindo as respostas institucionais contra os distúrbios
econômicos em uniões monetárias. A União Monetária Européia criou um Banco
Central independente para perseguir a estabilidade de preços e atingir condições
macroeconômicas sólidas e sustentadas. Os procedimentos para controle de déficit
orçamentário foram criados para ajudar o Banco Central Europeu a atingir sua meta e
restrições foram impostas a Países por meio dos mecanismos do Pacto de Estabilidade
e Crescimento. Conforme demonstrado, até agora neste trabalho, essas restrições
poderão se mostrar muito severas, provocando conseqüências recessivas. Poderão,
ainda, tornar mais difícil lidar com problemas econômicos em toda a União Monetária
Européia, por limitar significativamente o uso dos instrumentos de política fiscal.
Conseqüentemente, os Países-Membros da União Monetária Européia poderão
enfrentar dificuldades para lidar com choques assimétricos após a entrada em vigor do
Pacto de Estabilidade e Crescimento, pois suas restrições orçamentárias poderão
tornar o uso de estabilizadores automáticos uma tarefa nada fácil. Por outro lado, o
próprio Pacto de Estabilidade e Crescimento permite um ritmo de aplicação com certa
flexibilidade e sua operação estimula a adoção de políticas econômicas sólidas, o que
poderá levar a um efeito benéfico de adoção de políticas macroeconômicas positivas e
indutoras de crescimento. Esses são efeitos positivos. Possibilitaria o Pacto de
Estabilidade, assim, que os estabilizadores automáticos funcionem e dissuadam o risco
moral (Moral Hazard) entre os governadores. Isso poderá permitir ao Banco Central
Europeu perseguir a estabilidade de preços na área do Euro, pois contará com
fundamentos econômicos sólidos.
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Ao discutirmos os fatores que levaram à adoção da Lei de Responsabilidade no
Brasil, chegamos a algumas conclusões que guardam similitude com certos fatores
acima apontados, embora as realidades sejam completamente diferentes. Após termos
analisado as instituições jurídicas desenvolvidas pelo Brasil para deter problemas
econômicos, como o mecanismo existente de Transferências Fiscais automáticas,
concluímos, que embora este tenha permitido a distribuição de recursos fiscais entre as
entidades governamentais, acabou por contribuir para aumentar as disparidades. O
Federalismo Fiscal no Brasil foi minado pelo risco moral (Moral Hazard) e pela falta de
controle orçamentário. Desse modo, seu efeito estabilizador não funcionou.
Ao comparar sistemas nessas duas uniões monetárias diferentes, concluímos
que as restrições impostas por controles orçamentários são importantes. Afinal de
contas, o mero uso de mecanismos de transferências fiscais em uma Federação Fiscal
não é suficiente, em si, para garantir a estabilização e a redistribuição, como
demonstrou a experiência brasileira até o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal. A
experiência brasileira até o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal deixa claro que
governadores irresponsáveis e o risco moral (Moral Hazard) têm de ser seriamente
restringidos e controlados, a fim de que sejam asseguradas as condições necessárias
para que os mecanismos de transferência fiscal funcionem e atinjam seus efeitos de
redistribuição e estabilização. No caso da União Monetária Européia, concluímos que a
aplicação do Pacto de Estabilidade, aliado ao desenvolvimento de mecanismos de
transferências fiscais, poderá ser uma possível soluçáo para garantir a estabilidade e
proporcionar estabilização e reditribuição, que são necessárias para lidar com distúrbios
econômicos, tais como choques assimétrícos, deficiências regionais e depressões.
Quanto ao Brasil, entendemos que a Lei de Responsabilidade Fiscal era uma
necessidade. Sua aplicação, em conjunto com nosso avançado sistema de distribuição
de recursos fiscais, nosso Federalismo Fiscal, garantirá a distribuição de recursos
necessários ao crescimento econômico e funcionará, ainda, como indução e atração de
investimentos privados ao País. A Lei de Responsabilidade Fiscal consolida o
Federalismo Brasileiro e cria condições para o desenvolvimento econômico e,
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principalmente, social. A Lei de Responsabilidade Fiscal é, de fato, um importante
instituto jurídico a garantir justiça social e distribuição de recursos fiscais.
2.2. A Constituição de 1988 e seu modelo Orçamentário
O texto constitucional promulgado no Brasil em 1988 trouxe significativas
inovações no que se refere o chamado “modelo orçamentário”. Como principal
arcabouço legal do processo de planejamento e de orçamento está inscrito nos artigos
165 a 169 da Constituição Federal e tem como expoente formal três documentos
interdependentes, são eles: a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Além disso, vale ressaltar que
a principal preocupação dos Constituintes de 88, ao aprovar essas normas era de
vincular os processos de planejamento ao de orçamento.
Assim, foi determinado, no art. 165, § 4º, da CF, que “[...] Os planos e programas
nacionais, regionais e setoriais previstos nesta constituição serão elaborado pelo
Congresso Nacional”. Adicionalmente o § 1º do art. 167 estabelece que “[...]Nenhum
investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem
prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a sua inclusão, sob pena de
crime de responsabilidade”.
2.2.1. Lei do Plano Plurianual (PPA)
A Lei do Plano Plurianual é de iniciativa do Poder Executivo. Trata-se de uma lei
ordinária, editada cada quatro anos e, segundo dispõe o § 1º do art. 165 do texto
constitucional, “estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para despesas de capital e outras relativas aos
programas de duração continuada”.
O PPA é o substituto do antigo Orçamento Plurianual de Investimentos. Assim
como, seu antecessor, que abrangia somente três exercícios, o PPA vigente apresenta,
alem do valor das despesas de capital (construções públicas, estradas, etc), também as
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metas físicas a serem atingidas por tipo de programa e ação, bem como lista as
despesas de duração continuada, tipo os benefícios previdenciários, condicionando
toda a programação do orçamento ao planejamento de longo prazo.
2.2.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), também de iniciativa do poder
Executivo, é por sua vez, uma lei ordinária com validade apenas para um exercício. De
acordo com o § 2º do art. 165 do texto constitucional, a LDO:
“... compreenderá as metas e prioridades da administração pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre alterações da legislação tributaria e estabelecerá a política de aplicação das agencias financeiras de fomento.”
Dessa forma ficam estabelecidas de maneira antecipada, as diretrizes, as
prioridades de gastos e as normas e parâmetros que devem orientar a elaboração do
projeto de lei orçamentária para o exercício seguinte, tais como: as listas de projetos
prioritários, normas sobre convênios, fixação das metas de resultados primários,
relação dos riscos fiscais, etc.
Para os programas e ações, as prioridades e metas definidas pela LDO, são
apresentadas em anexo ao texto legal, constituindo-se num detalhamento anual das
metas estabelecidas no PPA e que foram selecionadas para constar no projeto de lei
orçamentária de cada exercício. Com o advento da Lei de Responsabilidade fiscal
(LRF), a LDO passou a conter dois anexos de extrema importância para orientar o
governo e sociedade sobre a condução de política fiscal. Trata –se do Anexo de Metas
Fiscais, onde são estabelecidos os resultados primários esperados para os próximos
exercícios, e que dão uma dimensão da austeridade dessa política; e o Anexo de
Riscos Fiscais, onde são enumerados os chamados passivos contingentes, ou seja,
aquelas dívidas que ainda não estão contabilizadas como tal, mas que, por decisão
judicial, poderão vir aumentar a divida pública.
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Vale ressaltar que as normas do direito financeiro, baixadas pela Lei nº 4320, de
1964, são ainda as que estabelecem as regras básicas da elaboração, execução e
controle dos planos e orçamentos. Porém, face, principalmente, aos novos comandos
orçamentários introduzidos pela Constituição de 1988, essa lei ficou desatualizada.
Dessa forma, diante da ausência da lei complementar prevista no § 9º do art. 165
da CF, que viria substituir a referida lei, a LDO tem exercido papel de suprir as lacunas
e imperfeições legais sobre a matéria, atuando de forma a compatibilizar as normas
infraconstitucionais com as disposições contidas no texto da Lei Maior.
A lei de Diretrizes Orçamentária é tratada na lei complementar 101 de
04/05/2000, em seu artigo 4.º, que dispõe:
Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2ºdo art. 165 da
Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses
previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9º e no inciso II do §1ºdo art. 31;
c) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos
programas financiados com recursos dos orçamentos;
d) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades
públicas e privadas;
Além de dispor sobre as alterações da legislação tributária, a Lei de Diretrizes
Orçamentária (LDO) disporá, também, sobre:
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1. Equilíbrio entre receitas e despesas;
2. Critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivadas nas seguintes
hipóteses:
2. 1. Quando se verificar, ao final de um bimestre, que a realização da receita
poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, ocasião em que os Poderes e o Ministério
Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias
subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira;
2.2. Enquanto perdurar o excesso de limite da Dívida, o ente que nele houver
incorrido obterá o resultado primário necessário à recondução da dívida no limite,
promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, nos moldes da disposição
anterior.
3. Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos
programas financiados com recursos dos orçamentos;
4. Demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades
públicas e privadas.
§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
O Anexo de Metas Fiscais integra o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e
ali estarão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes
concernentes a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida
pública, para o exercício a que se referirem e para os dois que se lhe seguirem.
§ 2º O Anexo conterá, ainda:
I -avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
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II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de
cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos
três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os
objetivos da política econômica nacional;
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios,
destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
a) do regime geral de previdência social e própria dos servidores públicos e do
Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias deverá conter Anexo de Riscos Fiscais, onde
estarão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas
públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
§ 4º A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo
específico, os objetivos das políticas, monetária, creditícia e cambial, bem como os
parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as
metas de inflação, para o exercício subseqüente.
Nota-se que o dispositivo se dirige exclusivamente à União por se tratar de
matéria a ela diretamente ligada, não se aplicando aos demais entes, como a maioria
dos da presente lei.
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Com efeito, o anexo específico a que alude a lei só tem aplicação à União, pois é
quem, por disposição constitucional, determina os objetivos das políticas, monetária,
creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais
agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação para o exercício subseqüente.
2.2.3. Lei Orçamentária Anual (LOA)
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é igualmente uma lei ordinária de iniciativa do
Poder Executivo com validade para cada exercício fiscal. Consoante o § 5º do art. 165
da CF, essa lei deve conter três orçamentos, são eles, o orçamento fiscal, o orçamento
da seguridade social e o orçamento de investimento das empresas estatais.
Os dois primeiros envolvem toda a programação de gastos dos Poderes da
União, seus fundos, autarquias e fundações. Em suma, abrangem toda a administração
pública direta e indireta. O orçamento de investimentos das empresas estatais contém
previsão de investimentos das entidades em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto.
Os orçamentos fiscais e de seguridade social listam todos os gastos da União,
como os destinados à manutenção da maquina pública, os desembolsos com saúde,
educação, defesa, estradas, portos, benefícios previdenciários, folha de pessoal, juros
da divida, etc., bem como todas as receitas que serão esperadas para serem
arrecadadas.
Pela análise conjunta desses três instrumentos, depreende-se que a concepção
do processo de planejamento e orçamento no Brasil confere ao PPA, à LDO e à LOA
uma ação integrada , resumida da seguinte forma:
� O PPA estabelece o planejamento de longo prazo, através dos programas
e ações de governo;
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� A LOA fixa o planejamento de curto prazo, materializando anualmente as
ações e programas a serem executados por meio de projetos, atividades e operações
especiais;
� A LDO fará a ligação entre esses dois instrumentos iniciais, destacando o
PPA os investimentos e gastos prioritários que irão compor a LOA, que irá definir as
regras e normas que orientam a elaboração da lei orçamentária para vigorar no
exercício seguinte ao da edição da LDO.
A Lei de responsabilidade Fiscal, trata do assunto em seu artigo 5.º, na
seguinte forma:
Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com
o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei
Complementar:
I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos
orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1º do
art. 4º.
II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6.º do art. 165 da
Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao
aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante,
definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes
orçamentárias, destinada ao.
a) (VETADO).
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais
imprevistos.
29
Para um melhor entendimento do artigo, mesmo porque é feita uma referência ao
plano plurianual, que deve ser compatível, não só com a lei de diretrizes orçamentárias
e com as normas desta lei, impõe-se que transcreva o art. 3º e seus parágrafos,
vetados que foram pelo Exm.º Senhor Presidente da República, assim também, um
resumo das principais razões do veto:
“Art. 3º O projeto de lei do plano plurianual de cada ente abrangerá os
respectivos Poderes e será devolvido para sanção até o encerramento do primeiro
período da sessão legislativa”.
§ 1º Integrará o projeto Anexo de Política Fiscal, em que serão estabelecidos os
objetivos e metas plurianuais de política fiscal a serem alcançados durante o período de
vigência do plano, demonstrando a compatibilidade deles com as premissas e objetivos
da política econômica nacional e de desenvolvimento social.
§ 2º 0 projeto de que trata o caput será encaminhado ao Poder Legislativo até o
dia trinta de abril do primeiro ano do mandato do Chefe do Poder Executivo."
Com o veto, uma conclusão, o Orçamento Plurianual de Investimenos (OPI)
continua sendo regulamentado pela lei nº 4.320/64 ou, na sua dicção, o "Quadro de
Recursos e de Aplicação de Capital", sem se falar na Lei Maior.
A linha mestra da Lei Orçamentária Anual está na Constituição, sendo a lei em
comento, complementar, como o próprio nome indica, à Carta Política.
Três, portanto, são os instrumentos de que dispõe o legislador para elaboração
da Lei de Meios: o plano plurianual de investimentos, a lei de diretrizes orçamentárias e
a presente lei de responsabilidade fiscal.
30
2.3. A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF
De início, cumpre assinalar que o projeto que deu origem à Lei Complementar
101/2000, também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi elaborado
pelo poder executivo e encontra respaldo no artigo 165, §9º da Constituição Federal.
No texto legal, está explícito o propósito de corrigir rumos da administração
pública, seja no âmbito dos Estados-membros, dos municípios, como da própria União,
limitando os gastos às receitas, mediante adoção das técnicas de planejamento
governamental, organização, controle interno e externo e transparência das ações de
governo em relação à população. Ainda nos termos desse documento, ficam os
administradores públicos expressamente responsáveis por ações implementadas no
exercício de suas funções e sujeitos a penalidades, definidas em legislação própria,
reforçada pela Lei Complementar nº 101.
PELICIOLI (2000, p. 109), esclarece que a LRF dá suporte à criação de um
sistema de planejamento, execução orçamentária e disciplina fiscal, até então
inexistente no cenário brasileiro. Tem o objetivo de controlar o déficit público, para
estabilizar a dívida em nível compatível com o status de economia emergente. Seu
aspecto inovador, segundo análise de CRUZ (2001, p. 8), reside no fato de
responsabilizar o administrador público pela gestão financeira, criando mecanismos de
acompanhamento sistemático (mensal, trimestral, anual e plurianual) do desempenho.
O fundamento da Lei de Responsabilidade Fiscal está nos artigos 163 a 169 da
Constituição Federal, mas especificamente no artigo 165, § 9.º os quais expressam a
intenção do legislador de promover uma administração financeira eficiente, atendendo
ao critério de maior controle da sociedade sobre o Estado.
CASTRO (2000, p.17) esclarece que o poder executivo federal, ao propor o
projeto que deu origem à Lei Complementar 101/2000, apoiou-se no argumento de que
a medida fazia parte do conjunto de estratégias componentes do Programa de
31
Estabilidade Fiscal - PEF. Porém, o autor citado põe em dúvida essa intenção,
identificando, implicitamente o objetivo de ampliar a arrecadação de recursos e
racionalizar seu emprego, para cumprir compromissos nacionais relativos à dívida
externa e atender às exigências oriundas do FMI, do Banco Mundial e dos Estados
Unidos da América (organismos financeiros internacionais credores de nosso país).
No estudo referido, CASTRO (2001, p. 17) teve o cuidado de comparar algumas
regulamentações da lei citada com o Código de Boas Práticas para Transparência
Fiscal - Declaração de Princípios (disponível no site oficial do FMI na Internet),
chegando à inequívoca conclusão de que vários conceitos e regras ali estabelecidos
são coerentes com as condições impostas pelo FMI, para assegurar o que o Comitê
Interino denomina boa governança.
Além disso, não se pode esquecer que o Poder Executivo Federal precisava
cumprir o disposto no artigo 30 da Emenda Constitucional 19 de 04.06.1998, que
estabeleceu o prazo de 06 meses, contados da sua promulgação, para apresentar ao
Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar a que se refere o artigo 163 da
Constituição Federal. Como se vê, o assunto carecia de regulamentação há mais de 10
(dez) anos.
Por sua vez, HAURY (2001, p. A16) discorda da argumentação de Castro (op.
cit), dizendo que alegações dessa ordem são esdrúxulas, pois que, independentemente
do que pense ou pretenda qualquer entidade internacional, a aprovação da lei, pela
esmagadora maioria de três quintos do Congresso, representa a clara manifestação de
repúdio da sociedade brasileira à administração irresponsável dos recursos públicos,
arrecadados sob a forma de impostos e contribuições. O autor analisa esse resultado
como manifestação de um grito de basta ao desperdício, à falta de informações sobre o
destino de contribuições dos cidadãos brasileiros, à ausência de compromissos com
resultados e à impunidade pelo descaso no trato com a coisa pública.
Entre os estudiosos do assunto, encontramos ainda autores que criticam a LRF,
alicerçados no pressuposto de que a mesma representa agressão ao princípio do pacto
federativo, interferindo na autonomia de Estados e municípios.
32
Em contrapartida, HAURY (2001, p. A16) rebate que esses críticos tomam para
si a prerrogativa de falar em nome do único órgão competente para decidir sobre a
inconstitucionalidade dos dispositivos legais, que é o Supremo Tribunal Federal. O
autor acrescenta que, no caso específico da LRF, o STF manifestou-se claramente
favorável à perfeita adequação dos pontos questionados à nossa Carta Magna.
A par dessas controvérsias, verificamos que os termos da Lei Complementar nº
101/2000 orientam-se para o objetivo básico de regular a responsabilidade na gestão
fiscal. Sob esse ponto de vista, significa um enorme passo para o processo de
modernização do país, orientando o comportamento do administrador no sentido do
zelo com as finanças públicas. Em havendo efetividade, representa importante
instrumento de inovação filosófica e prática da administração pública brasileira, na
medida em que propicie transformações na cultura administrativa e práticas de gestão
de governos, em cooperação com a sociedade civil.
Nessa linha de pensamento, FIGUEIREDO (2001, p. 17) explicita que o principal
elemento distintivo da LRF é o estabelecimento de novo padrão fiscal no país,
procurando configurar o que, para muitos, significa um choque de moralidade na gestão
pública, pois enseja a responsabilização pelos gastos e demais providências de
natureza administrativa.
Além disso, trata-se de proposta que favorece e depende do engajamento da
sociedade, sob pena de sucumbirmos aos obstáculos que se antepõem à
transformação substantiva na gestão pública. O autor mencionado alerta para o fato de
que, caso a sociedade não se mobilize para fazer valer a força transformadora da LRF,
perderemos oportunidade ímpar de implementar padrão de conduta pública pautado
pela eficiência, responsabilidade e transparência.
Na verdade, subjacente a lei está o desejo de impedir que todo gestor de
recursos públicos gaste mais do que se arrecade e de que tome consciência da
responsabilidade fiscal. ZILBOVICIUS (2001, p. A10) lembra que esses dois
33
pressupostos não podem ser considerados antagônicos, ou como dilema para o gestor
honesto, bem intencionado e competente.
Segundo KHAIR (2001, p. A16), a LRF pode contribuir significativamente para
impedir heranças fiscais desastrosas, que imobilizam governos recém-empossados,
quando têm que assumir dívidas e compromissos financeiros de antecessores. Por isso,
reforça-se a proibição de aumentos salariais em final de governo e a contratação de
obrigações que não possam ser pagas com recursos pertinentes àquele mandato.
Sob esse ponto de vista, ao estabelecer normas de procedimento para o uso de
recursos públicos, limitar despesas, definir regras para o cumprimento dos orçamentos,
obrigar transparência das contas e prever sanções para os desvios de conduta,
inclusive de ordem criminal, pode-se dizer que a LRF reforça a filosofia administrativa
que exige o fim do descontrole de gastos, que tantos males causou - e ainda causa - ao
sofrido contribuinte brasileiro.
Essa linha reflexiva obtém respaldo na análise de NASCIMENTO (2001, p. 11),
quando elucida que a LRF tem por escopo sedimentar o regime de gestão fiscal
responsável, mediante a implementação de mecanismos legais que deverão nortear os
rumos da administração pública. Na perspectiva desse autor, constitui, pois, um código
de conduta gerencial a ser observado, na condução da coisa pública.
Um problema a resolver diz respeito à dificuldade com que se deparam os
governantes públicos, quando se trata de entender e pôr em prática a LRF. Entre outros
determinantes do problema, costuma-se mencionar a complexidade da lei e a falta de
prática política de controle financeiro. Decorre daí a relevância de estudos sobre o
assunto, bem como da formação de pessoal técnico, nas diferentes áreas, para compor
os quadros de assessorias. Essa necessidade é premente, especialmente se levarmos
em conta que esse documento legal entrou em vigor na data de sua publicação,
conforme disposto no artigo 74.
Outro ponto a assinalar é que a complexidade técnica, que suscita dúvidas
numerosas e intrincadas, a pretendida remodelagem de institutos e a criação de figuras
34
de cujo funcionamento não se tem experiência, o requisito de nova postura gerencial,
decorrente de seu denso sistema de comandos e controles são desafios consideráveis.
Por isso, alguns autores defendem a tese de que talvez fosse apropriado
estabelecer limites temporais à sua eficácia, para proporcionar aos gestores e suas
equipes tempo bastante para adaptações e ajustes nas estruturas organizacionais e
respectivos procedimentos operacionais. Em contrapartida, é pertinente ressaltar que a
LRF não exige mais do que lisura e correção administrativa; isto é, não demanda
qualquer iniciativa diferente do que deveria ocorrer em qualquer gestão comprometida
com o bom uso dos recursos da população...
Por fim, encontramos na doutrina mais de uma dezena de referências a
inconstitucionalidades e discrepâncias, além de críticas indicando que não será através
de edição de uma lei tão conturbada que se fará operar um milagre nas finanças do
país.
Numa tentativa de síntese do exposto nesta seção, observamos que, embora
não tenha conquistado unanimidade entre os estudiosos e gestores da coisa pública, a
Lei de Responsabilidade Fiscal visa estabelecer princípios norteadores de um regime
de gestão fiscal responsável, operacionalizado através de normas e regras, a serem
observadas em todas as esferas da administração, assim entendidas a União, Estados,
Distrito Federal e Municípios. Nesse âmbito, estão compreendidas as respectivas
administrações (direta, autárquicas, fundacionais e empresas públicas).
No seu escopo, identificamos procedimentos, critérios e limites a serem
observados para as principais variáveis fiscais, criando mecanismos para o alcance das
metas, prevenção e correção de eventuais desvios. O diploma legal em exame
estabelece ainda sanções institucionais e pessoais, visando dar conseqüência às suas
hipóteses normativas. Sua aplicação poderá resultar em drástica e veloz redução do
déficit público, além de maior equilíbrio do montante da dívida brasileira em relação ao
35
PIB, com conseqüências importantes na disponibilidade de recursos para atender a
prioridades sociais.
2. 3.1. A estruturação básica da LRF
A LRF apóia-se sobre quatro pilares, dos quais depende o alcance de seus
objetivos. São eles: o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilidade.
A rigor, esses pontos são recorrentes na doutrina sobre requisitos da boa
administração pública. Na atualidade, parecem tomar revigorado impulso, dado o alto
grau de endividamento dos entes da federação e também devido à democratização e
desejo de maior participação e controle da sociedade, extenuada por suportar elevada
carga tributária, sem a correspondente contrapartida em termos de prestação de
serviços, como saúde, segurança, educação, saneamento, transporte público, e
similares.
2.4. Da Execução Orçamentária e do Cumprimento das Metas
Art. 8.º. Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que
dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea "c" do inciso
I do art. 4, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma
de execução mensal de desembolso.
O artigo fala em observância à alínea "c", do inciso I, do art. 4º, e da lei de
diretrizes orçamentárias para a elaboração, pelo Poder Executivo, da programação
financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
Dentre essas e atinentes à matéria, ou seja, programação financeira e
cronograma de execução mensal de desembolso destacam-se os seguintes artigos do
projeto da Lei de Diretrizes Orçamentária de 2002, que contém princípios fundamentais,
para futuras LDO:
36
“Art. 72. Os Poderes deverão elaborar e publicar até trinta dias após a publicação
da Lei Orçamentária de 2002, cronograma anual de desembolso mensal, por órgão, nos
termos do art. 8º da Lei Complementar nº 101, de 2000, com vistas ao cumprimento de
meta de resultado primário estabelecida nesta Lei.
§ 1º Os atos de que trata o caput conterão cronograma de pagamentos mensais
à conta de recursos do Tesouro de outras fontes, por órgão, contemplando limites para
a execução de despesas não financeiras.
Art. 75. São vedados quaisquer procedimentos pelos ordenadores de despesas
que viabilizem a execução de despesas sem comprovada e suficiente disponibilidade
de dotação orçamentária.
§ 1º. A contabilidade registrará os atos e fatos relativos à gestão
orçamentário-financeira efetivamente ocorridos, sem prejuízo das responsabilidades e
providências derivadas da inobservância do caput deste artigo."
Observe-se, ainda, que o projeto de lei preserva da possível, provável e quase já
proverbial inércia do Legislativo, as despesas prioritárias do Governo, ou, como se
costuma dizer, de prioridade zero, assim:
“Art. 78. Se o projeto de lei orçamentária não for sancionado pelo Presidente da
República até 31 de dezembro de 2001, a programação dele constante poderá ser
executada para o atendimento das seguintes despesas”:
I - pessoal e encargos sociais;
II - pagamento de beneficies previdenciários e prestações de duração continuada
a cargo do Ministério de Previdência e Assistência Social;
III - pagamento do serviço da dívida;
37
IV - transferências constitucionais e legais por repartição de receitas a Estados,
Distrito Federal e Municípios;
V - atendimento ambulatorial, emergencial e hospitalar do Sistema único de
Saúde -SUS, observado o disposto na Emenda Constitucional ri' 29, de 2000;
VI - pagamento dos beneficios do seguro-des emprego e do abono salarial
previstos no art. 239 da Constituição."
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados exclusivamente para a
finalidade específica serão utilizados para atender ao objeto de sua vinculação, ainda
que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
É lógico mas é preciso que se diga que os recursos financeiros vinculados têm
de ser aplicados na atividade a que se destinam, para não ocorrer como no caso
daquele prefeito que garantia suas dívidas pessoais com cheque pré-datado do FPM...
Também não deixa de ser claro que o recurso, v.g., vinculado a convênio tem
suas regras de aplicação, submetendo o ente conveniado, contratado, às vezes,
inclusive, à restituição do importe financeiro se contas não forem prestadas de parcelas
aplicadas.
2.5 Da Receita Pública
2.5.1. Da previsão e da arrecadação
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a
instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência
constitucional do ente da Federação.
As etapas em que se realiza a receita pública, são denominadas, fases da
receita, que são: a previsão, a arrecadação e o recolhimento. No caso em análise, que
38
trata de responsabilidade da gestão fiscal, o legislador determina seus requisitos
essenciais, quais a sua instituição, a previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos
de competência constitucional do ente (cf. art. 2º, I a III) federado.
Ao qualificar a fase de "efetiva arrecadação", o que a lei está a dizer é que a
arrecadação pura e simples não cria disponibilidade imediata para o ente, que só se
perfectibiliza com o ingresso do numerário nos cofres do Tesouro, ou seja, com o
recolhimento da receita aos cofres públicos, o que, hoje, com o processamento
eletrônico de dados, está facilitado, mas não dispensa o passeio do numerário pelo
estabelecimento de crédito autorizado, que tem um prazo mínimo para "recolhimento"
dos valores ao Banco Centralízador, quando, então, é comunicada a disponibilidade ao
Tesouro Público, para fins de apropriação e lançamentos contábeis devidos.
Note-se, ainda, que a lei fala em tributos, ou seja, o gênero que compreende as
três espécies: impostos, taxas e contribuição de melhoria.
Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente
que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.
Voluntárias são as transferências financeiras que não decorram da Constituição
ou da lei, pois são obrigatórias. Seriam, assim, as denominadas contribuições aos
menos favorecidos. A esses entes que não observem, na gestão fiscal, a instituição da
receita, a previsão e a efetiva arrecadação dos impostos é defeso receber
transferências de outros congêneres.
Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais,
considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços,
do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas
de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois
seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas
utilizadas.
39
A primeira fase da receita, qual seja, a da previsão está adstrita às normas
técnicas e legais, levando em consideração as repercussões das alterações na
legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer
outro fator econômico relevante.
As previsões de receita irão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução,
nos últimos três anos, da projeçâo para os dois seguintes, bem como da metodologia
de cálculo e premissas utilizadas.
2.6. Da Despesa Pública
2.6.1. Da geração da despesa
Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio
público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto
nos arts. 16 e 17.
Os artigos 16 e 17, seguintes, são chave para que se concretize a autorização
da despesa pública, devendo se notar que essa autorização não é aquela geral
constante da Lei de Meios que é, por definição, autorizativa, senão daquelas de
execução das despesas decorrentes da ação governamental, no curso do exercício
financeiro, como fica bem explícito nos aludidos artigos.
Inicia-se aqui, ou melhor, vislumbra-se, a partir daqui, a clara intenção do
legislador de fazer valer a lei e, acima de tudo, chamar a atenção, de forma incisiva,
enfática, dos órgãos de contabilidade e administração financeira para os cuidados que
se deve ter com o patrimônio público.
40
O que a lei está a determinar é que o maior campo de atuação do controle
interno dos Poderes do Estado é a despesa pública, enfatizando que despesas não
autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público serão assim consideradas se
geradas ou assumidas sem o atendimento das formalidades constantes dos arts. 16 e
17.
Observe-se que, de início, tais despesas deverão ser sumariamente
impugnadas, ter seu ordenador inscrito como responsável na conta contábil "Diversos
Responsáveis" ou equivalente, e contra ele ser instaurada a competente tomada de
contas.
Na omissão, ou seja, se, tomando conhecimento do fato, o responsável pelo
controle interno não tomar essa medida e não der ciência ao tribunal de contas de sua
jurisdição, poderá ser responsabilizado solidariamente com o ordenador pela
irregularidade ou ilegalidade perpetrada.'
Árt. 16. Á criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que
acarrete aumento da despesa será acompanhado de.
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva
entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação
orçamentária efinanceira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano
plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
Assim é que o ato que propõe a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação
governamental que acarrete aumento de despesa será acompanhado de: estimativa do
impacto orçamentário-financeiro no exercício proposto e nos dois subseqüentes;
declaração do ordenador de despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e
financeira com a LOA e é compatível com o plano plurianual e com a LDO.
41
2.6.2. Da Despesa Obrigatória de Caráter Continuado
Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente
derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente
a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
As despesas dessa natureza preocupam o legislador e merecem tratamento
especial, tanto que o projeto de lei orçamentária anual "será acompanhado... das
medidas de compensação... ao aumento de despesas obrigatórias de caráter
continuado" (inciso 11 do art. 5').
Já o artigo em comento define o que seja despesa corrente obrigatória de caráter
continuado “que é aquela derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo
normativo, que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período
superior a dois exercícios”.
Portanto, para que a despesa corrente seja considerada obrigatória de caráter
continuado tem de reunir os seguintes requisitos: decorrer de lei, medida provisória ou
ato administrativo normativo; essas normas legais e administrativas têm de fixar para o
ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
§ 1.º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão
ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos
recursos para seu custeio.
Os atos de criação ou de aumento da despesa corrente de caráter continuado
deverão ser instruídos com a estimativa do impacto orçamentário-financeiro no
exercício da entrada em vigor e nos dois seguintes, justificando-se estes pelo fato da
42
existência do plano plurianual, como também a demonstração dos recursos para seu
custeio.
Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total
com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e
os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis,
militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como
vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, provemos da aposentadoria,
reformas e pensoes, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens
pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas
pelo ente às entidades de previdência.
Despesa total com pessoal, como tal definido na lei, é o somatório dos gastos
dos entes da Federação com ativos, inativos e pensionistas, relativos a mandatos
eletivos, cargos, funções ou empregos civis, militares e de membros de Poder, enfim,
com quaisquer espécies remuneratórias, assim os encargos sociais, as obrigações
patronais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
Portanto, todo o universo gasto pelo ente com esse pessoal, minudentemente
nominado, constitui a remuneração paga.
§1º Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à
substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras
Despesas de Pessoal ".
Observe-se que os valores contratados para substituição de servidores e
empregados públicos, ou seja, estatutários e celetistas, destinados ao pagamento da
mão-de-obra terceirizada serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal" e,
como tais, compõem a despesa total com pessoal a que alude o caput do artigo. O
dispositivo é muito moralizador porque, até então, tais despesas vinham sendo
contabilizadas como serviços de terceiros e encargos, burlando, acintosamente, a
denominada Lei Camata, que estabelecia os limites de gastos com pessoal.
43
§ 2º A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês
em referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de
competência.
Para uma melhor visualização desses percentuais-limite na repartição dos limites
globais de despesa total com pessoal, por esfera de governo, segue, abaixo, um
resumo desses percentuais limítrofes:
Tabela 1: Tabela de despesas com pessoal conforme esfera governamental.
ESFERA GOVERNAMENTAL
Despesas com pessoal do: FEDERAL (%) ESTADUAL(%) MUNICIPAL (%)
Legislativo, inclusive Tribunal de Contas da União
2,5 3,0 6,0
Judiciário 6,0 6,0 -
Executivo 40,9 49,0 54,0
Ministério Público 0,6 2,0 -
TOTAL 50,0 60,0 60,0
2.6.3. Do Controle da Despesa Total com Pessoal
Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com
pessoal e não atenda:
I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar e o disposto no inciso
XIII do art. 37 e no § 1ºdo art. 169 da Constituição;
II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo.
A regra é que está eivado de nulidade o ato que provoque aumento de despesa
com pessoal e que não atenda aos seguintes requisitos:
44
a) as formalidades determinadas nos arts. 16 e 17; nãocumprimento da vedação
de equiparar quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de
pessoal do serviço público e, ainda, conceder qualquer vantagem ou aumento de
remuneração, a criação de cargos, empregos e funções e alteração de estrutura de
carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos
órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo poder público, salvo se: houver dotação orçamentária suficiente para
atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas
públicas e as sociedades de economia mista;
b) o limite estabelecido para o comprometimento das despesas com pessoal
inativo.
Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento
da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do
mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.
Da mesma forma serão eivados de nulidade os atos praticados de que resulte
aumento de despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final
do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão: Federal (Legislativo, inclusive
Tribunal de Contas da União, Judiciário, Executivo e Ministério Público); Estadual
(Legislativo, inclusive Tribunal de Contas do Estado, Judiciário, Executivo e Ministério
Público dos Estados; Municipal (Legislativo, inclusive Câmara Municipal, e Executivo) e
Distrito Federal (Câmara Legislativa e Tribunal de Contas do Distrito Federal.
Esse dispositivo atinge em cheio os maus administradores, sendo, por isso,
digno de encômios, aplausível, sob todos os aspectos, visto como visa a por termo, fim,
acabar com os chamados "testamentos" do gestor público, gerador de despesas
problemáticas para seus sucessores ou, se e quando reeleito, verdadeiros "panamás"
com fins eleitoreiros proteção da Lei de Responsabilidade Fiscal para sonegar aumento
45
a servidores públicos ou até mesmo descumprirem decisões judiciais, como
recentemente ocorreu com um Governador de Estado e até mesmo com o Presidente
da República.
A lei não proíbe aumento de servidor, senão, gastos inúteis, como, v.g.,
despesas com propaganda e publicidade que podem ser radicalmente cortadas sem se
falar em obras suntuosas, de fachada, desnecessárias, vistosas e voltadas ao culto da
personalidade. O que a lei tenta é inibir a corrupção que grassa no serviço público, seja
através de superfaturamentos, seja através de tráfico de influência e peitas diretas,
mediante suborno; desvio de recursos e outros expedientes ...
2.6.4. Das Despesas com a Seguridade Social
Art. 24. Nenhum beneficio ou serviço relativo à seguridade sócia lpoderá ser
criado, majorado ou estendido sem a indicação da fonte de custeio total, nos termos do
§ 5'do art. 195 da Constituição, atendidas ainda as exigências do art. 17.
É princípio constitucional constante do § 5' do art. 195 da Carta Política que
qualquer beneficio ou serviço atinente à seguridade social só poderá ser criado,
majorado ou estendido se houver indicação da fonte de recurso para seu custeio total.
Para o caso em exame, exige-se ainda o atendimento das exigências do art. 17,
que trata e define a despesa obrigatória de caráter continuado, ou seja, as solenidades
para as despesas com seguridade social são as mesmas exigidas para a contração das
despesas obrigatórias de caráter continuado.
§ 1º É dispensada da compensação referida no art. 17 o aumento de despesa
decorrente de:
2.7. Das Transferências Voluntárias
46
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência
voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a
título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de
determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema único de Saúde.
As transferências são de duas espécies: as correntes e as de capital. São
correntes as dotações para despesas às quais não corresponde contraprestação direta
em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à
manutenção de outras entidades de direito público ou privado, enquanto são de capital
as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito
público ou privado devem realizar, independentemente de contraprestação direta em
bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo
derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especial anterior, bem como as
dotações para amortização da dívida pública.
Portanto, o que caracteriza a transferência é o fato de não corresponder a
despesa à contraprestação direta em bens ou serviços.
A transferência voluntária consiste na entrega de recursos, de natureza corrente
ou de capital, a outro ente da Federação, denominada pela lei de cooperação, auxílio
ou assistência financeira, desde que indecorrente de mandamento constitucional, legal
ou, ainda, os destinados ao Sistema Unico de Saúde, isto é, toda transferência que não
decorra de disposição constitucional ou legal ou aquelas que provenham do SUS será
tida como transferência voluntária e, como tal, legalmente classificada como
cooperação, auxílio ou assistência financeira de um ente a outro.
2.8. Da Dívida e do Endividamento
Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes
definições:
47
I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem
duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude
de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para
amortização em prazo superior a doze meses;
II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pela
União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios,
III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo,
abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens,
recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços,
arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de
derivativos financeiros;
IV - concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira
ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada;
V - refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para pagamento do
principal acrescido da atualização monetária.
Sujeita-se às solenidades dos art. 15 e 16, além de ter considerada como não
autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público, a geração de despesa ou assunção
de obrigação, o ente da Federação que assumir, reconhecer ou confessar dívidas, pois
esses atos são considerados operações de crédito e, como tais, subordinadas às
regras a elas pertinentes.
§ 2º Será incluída na dívida pública consolidada da União a relativa à emissão de
títulos de responsabilidade do Banco Central do Brasil.
Compõem a dívida pública consolidada da União os títulos emitidos pelo Banco
Central do Brasil.
48
§ 3º Também integram a dívida pública consolidada as operações de crédito de
prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento.
As operações de crédito de prazo inferior a doze meses, mas cujas receitas
integrem o orçamento anual também, são denominadas dívida pública consolidada e,
como tal, tratada e escrituradas.
§ 4º O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá, ao término
de cada exercício financeiro, o montante do final do exercício anterior, somado ao das
operações de crédito autorizadas no orçamento para este efeito e efetivamente
realizadas, acrescido de atualização monetária.
É regra de ouro do endividamento: - no final de cada exercício financeiro, o
refinanciamento do principal da dívida mobiliária não sera superior ao valor do montante
do final do exercício anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no
orçamento para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização
monetária.
Justificam-se o freio e a regra pelo só fato de que é costume ou vício dos
orçamentistas fazerem, primeiro, o orçamento da despesa, para, só depois,
providenciarem o da receita. Como todo orçamento, de início, é deficitário, ou seja, a
despesa é quase sempre superior à receita prevista, esses profissionais, à falta de
outras fontes de recurso, fecham o orçamento da receita com previsão e, portanto,
autorização legislativa, para realização de operações de crédito, internas ou externas.
A Lei de Meios contém dispositivo que permite ao Executivo - em geral, 20%
(vinte por cento) da despesa autorizada - a abertura, durante o exercício financeiro, de
créditos suplementares até determinado limite, sem que precise de nova autorização
legislativa.
A dicção da lei é de que as operações de crédito por antecipação de receita não
são computadas ou consideradas operações de crédito para o fim de serem cotejadas
49
com a totalidade das despesas de capital ou, ainda, no cômputo das operações de
crédito, lato sensu, realizadas, deverão ser desconsideradas as por antecipação de
receita.
Para que se entenda o comando legal, necessárias algumas noções do que
sejam créditos adicionais.
Os créditos são de duas naturezas: orçamentários e adicionais. Estes são de três
espécies: suplementares, especiais e extraordinários. Enquanto aqueles constam
autorizados na lei orçamentária, estes dois últimos são abertos no curso do exercício,
por lei, e a ela se integram. Créditos suplementares são aqueles abertos no curso do
exercício, por ato do Executivo, destinados a reforço de dotação orçamentária; créditos
especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária
específica, e créditos extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas,
em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.
Os créditos adicionais suplementares abertos, com recursos anulatórios
oferecidos do próprio orçamento, representam simples remanejamentos que sofre o
orçamento durante sua execução e não afetam o total da despesa autorizada inicial,
isso porque são simples compensações de despesas insuficientemente dotadas com
outras que, teoricamente, teriam sido mais bem dotadas, enquanto os compensados
com outras fontes (superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício
anterior, excesso de arrecadação, produto de operações de crédito autorizadas, em
forma que juridicamente possibilite o Poder Executivo realizá-las) não podem prescindir
de autorização legislativa, por importar aumento de despesas e alteração, para mais, da
despesa autorizada inicial.
Os créditos suplementares e os especiais são abertos medíante a dação de
outros recursos, sejam anulatórios, sejam compensatórios, enquanto os extraordinários,
por natureza, não estão sujeitos a essas limitações.
2.9. Das operações com o Banco Central do Brasil
50
As vedações do art 35, a que o Banco Central do Brasil está sujeito, em suas
relações com ente da Federação, são as que proíbem a realização de operação de
crédito entre um ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia,
fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da
administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou
postergação de dívida contraída anteriormente.
Além dessas, não pode o Banco Central:
- comprar títulos da dívida pública da União dos Estados e dos Municípios, na
data de sua colocação no mercado, mesmo porque o leiloeiro não pode dar lance no
leilão e o BC é o colocador do título público no mercado, integrante do processo de
alienação;
- permutar, ainda que, temporariamente, seja através de instituição financeira, ou
não, título da dívida de ente da Federação por título da dívida pública federal;
- compra e venda a termo de título cujo efeito final seja semelhante à permuta;
- conceder garantia.
O objetivo das vedações é, precipuamente, evitar retaliação econômica entre
Estados, Municípios, ou entre os dois entes e, ainda, entre a União, Estados federados
e Municípios, pois as operações com títulos públicos poderiam colocar um ente sob o
jugo de outro, o que não interessa à unidade federativa e, muito menos, à democracia.
Essas retaliações econômicas eram comuns na República Velha, vigente até 1946,
fosse através de taxar fortemente um Estado sobre o outro, fosse adquirindo o controle
de sua dívida e outros expedientes incompatíveis com a unidade federativa.
2.10. Da Garantia e da Contragarantia
51
Art. 40. Os entes poderão conceder garantia em operações de crédito internas
ou externas, observados o disposto neste artigo, as normas do art. 32 e, no caso da
União, também os limites e as condições estabelecidos pelo Senado Federal.
Não há o que interpretar, mesmo porque, na evidência, não há interpretação:
interpretatio cessat in claris.
De fato, trata-se de concessão de garantia, por Estado, Município e pela própria
União, pessoas jurídicas de direito público, em operaçoes de crédito internas ou
externas, cujos parâmetros estão fixados no artigo 32, no próprio artigo (seus
parágrafos e incisos), sendo que, no caso da União, além desses parâmetros,
sujeita-se, ainda, aos limites e às condições estabelecidos pelo Senado Federal.
§1ºA garantia estará condicionada ao oferecimento de contragarantia, em valor
igual ou superior ao da garantia a ser concedida, e à adimplência da entidade que a
pleitear relativamente a suas obrigações junto ao garantidor e às entidades por este
controladas, observado o seguinte:
I - não será exigida contragarantia de órgãos e entidades do próprio ente;
II - a contragarantia exigida pela União a Estado ou Município, ou pelos Estados
aos Municípios, poderá consistir na vinculação de receitas tributárias diretamente
arrecadadas e provenientes de transferências constitucionais, com outorga depoderes
ao garantidor para retê-las e empregar o respectivo valor na liquidação da dívida
vencida.
A garantia é reforçada por contragarantia, em valor igual ou superior à garantia a
ser concedida, e ao cumprimento pela entidade pleiteante, com relação a suas
obrigações junto ao garantidor e as entidades por este controlada, observando-se que:
- não existe contragarantia entre órgãos e entidades do próprio ente;
52
- a contragarantia exigida pela União a Estado ou Município, ou pelo Estado ao
Município, poderá consistir na vinculação de receitas tributárias, pela União diretamente
arrecadada e que provenham de transferências constitucionais, de cujo instrumento
deverá constar à outorga de poderes - no caso do Estado, à União, no caso de
Município, à União ou ao Estado - para retê-las e saldar a dívida vencida.
2.11. Dos Restos a Pagar
Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos
dois quadrimestre do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser
cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício
seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
O dispositivo, por inovador, por um lado, tolhe a ação do Administrador, nos
últimos oito meses de seu mandato, por outro, obriga um controle contábil,
orçamentário, financeiro e operacional eficiente, sem o que muitos desses dirigentes
terão de responder a inúmeras tomadas de contas, pelos prováveis excessos
cometidos.
Observe-se, por derradeiro, que a lei fala em assunção de compromissos nos
dois últimos quadrimestres do mandato do titular do Poder ou órgão, o que, numa
primeira leitura, pode levar à conclusão de que, a partir dos oito meses anteriores ao
término do mandato, estariam esses titulares proibidos de praticar atos de gestão que
se ressintam de recursos financeiros para sua cobertura.
Parece-nos que este não é o objetivo da lei: tolher a administração, posto que,
assim entendido, estariam manietadas aquelas autoridades a contratar obras de grande
vulto, levando a lei à interpretação absurda.
53
Que dizer de contratos de obras e serviços de grande vulto em andamento, v.g.,
com procedimentos licitatórios abertos antes dos dois últimos quadrimestres, cujo
processo se ultime dentro do período da vedação?
Com recursos orçamentários e financeiros disponíveis, teria a licitação de ser
sustada ou revogada, com possíveis danos causados ao erário e ao particular, ou o
objeto licitado teria de ser adjudicado ao licitante vencedor?
Essas e outras questões podem se contrapor ao dispositivo, mas deverão ser
enfrentadas pelos executores da lei.
Historicamente, conta-se a história de uma Corte de Contas Estadual que
representou à União solicitando lei no sentido de que govemantes eleitos fossem
obrigados a continuar todas as obras iniciadas no governo anterior.
O dispositivo talvez tenha tido essa inspiração, eis que quer garantir, a contrario
sensu, que uma obra iniciada não sofra solução de continuidade no governo que
sucede, garantida que estará com os recursos necessários à sua ultimação.
2.12. Do relatório resumido da Execução orçamentária
O que, antes, era exigido, anualmente, com a Prestação de Contas de Gestão,
agora é de competência bimestral. Observe-se, de logo, que tais demonstrativos têm de
ser espelhados em modelos, que seriam objeto de norma de hierarquia menor, todavia
à falta deles, devem ser utilizados os alusivos a demonstrações contábeis defiridas
pelas Leis n.º 4.320, de 17 de março de 1964, e 6.404, de 15 de dezembro de 1976, a
primeira estatuindo Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, e a
segunda que dispõe sobre as sociedades por ações.
54
Nessa ordem de idéia, seguem-se os modelos oficiais do balanço orçamentário,
demonstrativo da execução das receitas e das despesas nos moldes dispostos no
caput do artigo, nos incisos e alíneas.
Note-se que esses quadros e demonstrativos compunham as contas anuais dos
govemantes e que eram produzidos uma vez por ano. Com a novidade, programas
terão de ser criados para essas prestações de contas bimestrais a que estão sujeitos
todos os Poderes do Estado e o Ministério Público, assim da União, como dos Estados,
dos Municípios e do Distrito Federal.
Como atividade privativa do Contabilista regularmente inscrito nos Conselhos
Regionais de Contabilidade, o seu chamamento se tomou tão mais importante quanto o
dos demais profissionais.
Além das demonstrações contábeis exigidas no art. 52, que constituem o
relatório bimestral, a lei está a exigir demonstrativos outros que deverão acompanhar o
Relatório Resumido. Frise-se e repita-se que todas essas demonstrações contábeis e
relatórios resumidos, constituídos na forma da presente legislação, já são preexistentes,
pois que criados quando editada a Lei n' 4.320/64 e aperfeiçoados durante sua mais
que trintenária vigência.
O objetivo, como se vê, é a realização de uma fiscalização integrada, visando ao
cumprimento da presente Lei Complementar, juntando, no Legislativo, seus órgãos
auxiliares, quais, os Tribunais de Contas, órgãos de controle externo por excelência; no
Executivo, no próprio Legislativo, no Judiciário e no Ministério Público, o sistema de
controle interno de cada um, na forma constitucional.
Destacam-se dentre essa fiscalização: o atingimento das metas estabelecidas na
LDO; limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em
Restos a Pagar; medidas adotadas para atingimento do respectivo limite da despesa
total com pessoal; providências tomadas para recondução dos montantes das dívidas
55
consolidada e mobiliária aos níveis limitados pela lei; destinação dos recursos obtidos
com a alienação de ativos, que deverá estar compatibilizada com a Constituição e a lei
em comento e o cumprimento dos limites de gastos totais dos legislativos municipais,
quando existentes.
Bem de ver que o elenco da lei é apenas enunciativo não se constituindo em
metas fechadas, posto que o artigo se preocupou em ressalvar que esses tópicos
deverão ser fiscalizados "com ênfase", isto é, com destaque, com proeminência
especial, o que equivale dizer que outras fiscalizações poderão compor os programas
de trabalho do Sistema de Controle Interno de cada Poder e do Ministério Público.
2.13. A importância das sanções institucionais
Foi instituída, também, lei estabelecendo as punições criminais para os casos de
não-cumprimento das normas estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Há
certa sensação de desapontamento com o abrandamento de algumas penas de prisão,
pois a expectativa da opinião pública era a de que, num futuro próximo, prefeitos ou
governadores irresponsáveis pudessem ir para a cadeia. A idéia de que a força da lei
deve ser medida pela prisão de prefeitos e governadores é muito presente para a
opinião pública. Em conseqüência disso, passa a existir o sentimento de que o
abrandamento das penas de prisão, ou a sua substituição pela imposição de multas,
deixarão a Lei de Responsabilidade Fiscal sem sanções fortes.
A Lei de Responsabilidade Fiscal chega a detalhar exaustivamente quais são as
responsabilidades dos governantes e quais são as rotinas que devem ser obedecidas
para tomar transparente a gestão pública. Tantas obrigações são, logicamente,
seguidas de sanções. Sanções severas. Vedações claras, diretas e eficientes. A Lei
estabelece obrigações, impõe limites e delineia, com precisão, quais serão as
conseqüências para o governante que não cumprir a obrigação. Alguns exemplos
elucidam o quanto a Lei de Responsabilidade Fiscal é severa com os governantes e
56
como os obriga a tratar com responsabilidade os recursos públicos. Os excessos são
seguidos de restrições que dificultam a margem de manobra dos governantes.
Ao dispor a respeito da execução orçamentária e do cumprimento de metas, por
exemplo, a lei determina que caso seja verificado, ao final de um bimestre, que as
receitas a serem realizadas poderão não comportar o cumprimento das metas de
resultado primário terá de existir, dentro de trinta dias, limitação de empenho e
movimentação financeira.
Ao tratar da arrecadação, fica determinadas a vedação da realização de
transferências voluntárias para o ente federativo (União, Estados ou Município) que não
tomar as providências necessárias à instituição, previsão e efetiva arrecadação de
impostos de sua competência constitucional. Mais adiante, ao tratar da renúncia de
receita, a lei determina que as renúncias de receitas que afetem as metas de resultados
fiscais devem ser acompanhadas de medidas de compensação.
Ao tratar das despesas com pessoal, a lei torna nulo de pleno direito o ato que
provoque aumento da despesa com pessoal e que não atenda aos limites por ela
estabelecidos. O mesmo ocorre com os atos dos quais resulte aumento da despesa
com pessoal nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato. Ainda ao tratar de
despesas com pessoal, determina a Lei de Responsabilidade Fiscal que, caso os
limites por ela estabelecidos sejam ultrapassados, e a redução não seja atingida nos
prazos nela estabelecidos, o ente federativo (Município, Estado ou União) ficará
impedido de receber transferências voluntárias, obter garantias, diretas ou indiretas, de
outro ente da Federação, e contratar operações de crédito.
Também é severa caso a dívida de um membro da Federação venha a
ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre. Enquanto existir excesso, a
lei proíbe a realização de operações de crédito, internas ou externas, inclusive por
antecipação de receita, além de obrigar a unidade da Federação a obter resultado
primário para reconduzir a dívida ao limite, inclusive mediante a promoção de limitação
57
de empenho. Caso o excesso perdure, o Município estará impedido de receber
transferências voluntárias da União ou do Estado.
Ao tratar da transparência, a lei cria o que se poderia chamar de "Instrumentos
de transparência da gestão fiscal", como o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal. Estes devem ser elaborados e
apresentados de acordo com os parâmetros da lei e o não-cumprimento dos prazos
para a apresentação sujeita a unidade federativa a sanções, como o não-recebimento
de transferências voluntárias e o impedimento de contratações de operações de crédito.
A Lei de Responsabilidade Fiscal não pune somente o administrador
irresponsável, mas também aquele que deixa de dar transparência à sua gestão. Não
só sanciona, mas avisa antecipadamente que vai punir. O monitoramento acontece
bem de perto. A arrecadação tem de ser feita, os limites de gastos têm de ser
respeitados e os limites com pessoal são sérios. Além disso, dívidas não podem ex
ceder limites, e gastos ao final do governo são impedidos. Não bastasse isso, relatórios
devem ser apresentados e dentro de prazos severos. Caso as regras não sejam
respeitadas, o governante fica impossibilitado de se socorrer de transferências
voluntárias ou contratação de dívidas. Fica sufocado e é obrigado a corrigir a rota. Mais
do que isso é avisado antecipadamente das conseqüências da sua irresponsabilidade.
Em palavras simples, a margem de manobra para faltosos é limitadíssima. Tem de
existir uma correção de rumo.
A sagacidade do administrador irresponsável é desafiada ao limite. Ou cumpre
os preceitos da lei e administra dentro dos limites de sua arrecadação, ou passa a
sofrer limitações. A publicidade, a divulgação por meios eletrônicos dos relatórios que
apontam eventual irresponsabilidade, expõe os governantes faltosos ao ridículo e deixa
transparente, não só para os fiscalizadores, mas também para os investidores do setor
privado ou instituições financeiras, que aquele ente da Federação não é um alvo ideal
para investimentos. São sanções pesadas. O governante irresponsável fica exposto,
58
inclusive, à censura por parte de seus próprios eleitores e fica com uma margem de
manobra bastante restrita.
Se a Lei nº 10.028/2001, que estabelece crimes e multas a governantes não
existisse, estaríamos em situação semelhante à situação que se vive na Europa desde
a adoção do Euro. Há medidas severas de monitoramento. É obrigatória a
transparência e os governantes devem agir com responsabilidade. Funciona? Sim,
funciona. Os Estados-Membros da União Européia têm obedecido ao Pacto. Há
transparência, monitoramento e, principalmente, não há irresponsabilidade moral de
governantes.
O fato é que se considerarmos somente a Lei de Responsabilidade Fiscal, sem
as sanções criminais, concluiríamos que estamos na mesma situação que estão hoje os
países que estão na área do Euro. Temos uma lei que obriga os governantes a serem
transparentes; submeter-se a monitoramento constante. São obrigados a agir
responsavelmente, sob pena de estarem submetidos à execração pública, o que
representa impossibilidade de buscar recursos. Significa, também, que qualquer atitude
irresponsável passa a ser diretamente sancionada por investidores privados e
instituições financeiras. O ente federativo corre o risco de sufocar se não andar na
linha. E o que é melhor, o governante se expõe e passa a sofrer a sanção mais
importante de todas, a sanção das urnas.
Quando um governante perder a legitimidade do mandato, por atentar contra a
probidade na administração, cabe à Casa Legislativa, depositária da vontade popular,
cassar o mandato outorgado pelo povo (art. 4º, V da Lei nº 1079/50).
2.14. Penalidades
A Lei de Responsabilidade Fiscal também estabelece que as infrações
cometidas que venham a ferir seus dispositivos devem ser punidas com base no
Decreto-Lei n° 2.848, de 07 de dezembro de 1940 (Código Penal), Lei n°. 1079, de 10
59
de abril de 1950, do Decreto-Lei n° 201, de 27 de fevereiro de 1967 e da Lei n° 8.429,
de 02 de junho de 1992 (Crime de Improbidade Administrativa) da Lei de Crimes Fiscais
(Lei nº 10.028, de 19.10.2000), além de outros diplomas legais, todos mencionados na
Lei de Responsabilidade Fiscal.
Dentre as penas estão perda do cargo e a inabilitação, até cinco anos (oito anos
em se tratando do Presidente da República), para o exercício de qualquer função
pública (os dos prefeitos e vereadores também com detenção de até três anos e
reclusão de até doze). No caso de crimes contra as finanças públicas haverá detenção
de até dois anos e reclusão de até quatro anos, e no caso de infrações administrativas
será aplicada multa de trinta por cento sobre os vencimentos anuais do infrator.
As penalidades aprovadas na Lei 10.028/2000 alcançarão os responsáveis dos
três Poderes, no que lhes couber, e todo cidadão será parte legítima para denunciar.
São as seguintes:
Infrações Penalidades
Contratação irregular de operação de crédito ou
se a dívida consolidada ultrapassar o limite
máximo autorizado por lei.
Reclusão de 1 a 2 anos
Inscrição irregular ou acima do limite de restos a
pagar.
Detenção de 6 meses a 2 anos
Assunção irregular de obrigação nos últimos oito
meses do mandato.
Reclusão de 1 a 4 anos
Ordenação de despesa não autorizada. Reclusão de 1 a 4 anos
Prestação de garantia graciosa. Detenção de 3 meses a 1 ano
Não-cancelamento de restos a pagar Detenção de 6 meses a 2 anos
Aumento da despesa total com pessoal no
último semestre do mandato.
Reclusão de 1 a 4 anos
Oferta pública ou colocação de títulos irregulares
no mercado.
Reclusão de 1 a 4 anos
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A Lei 10.028, de 19.10.2000, altera também, o Decreto-Lei N. º 201 de 27 de
fevereiro de 1967, que dispõe sobre a responsabilidade de Prefeitos e vereadores, e
acrescenta oito incisos ao artigo 1.º, possibilitando a punição dos prefeitos municipais,
por crime de responsabilidade, independente do pronunciamento da câmara dos
vereadores. O tipo normativo, a saber, são os seguintes:
XVI – deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos
prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da
aplicação do limite máximo fixado pelo Senado Federal; (Inciso acrescido pela Lei
10.028, de 19.10.2000).
XVII – ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites
estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de
crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal; (Inciso acrescido pela Lei
10.028, de 19.10.2000).
XVIII – deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento, a
amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito
realizada com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei;
(Inciso acrescido pela Lei 10.028, de 19.10.2000).
XIX – deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de
crédito por antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e demais
encargos, até o encerramento do exercício financeiro; (Inciso acrescido pela Lei 10.028,
de 19.10.2000).
XX – ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de
crédito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades da
administração indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou
postergação de dívida contraída anteriormente; (Inciso acrescido pela Lei 10.028, de
19.10.2000).
61
XXI – captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição
cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido; (Inciso acrescido pela Lei 10.028, de
19.10.2000).
XXII – ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da emissão
de títulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou; (Inciso acrescido
pela Lei 10.028, de 19.10.2000).
XXIII – realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou
condição estabelecida em lei. (Inciso acrescido pela Lei 10.028, de 19.10.2000).
Os crimes definidos nestes incisos são de ação pública, com a pena de
detenção, de três meses a três anos. A condenação definitiva acarreta a perda de cargo
e a inabilitação, pelo prazo de cinco anos, para o exercício de cargo ou função pública,
eletivo ou de nomeação, sem prejuízo da reparação civil do dano causado ao
patrimônio público ou particular.
Ao receber a denúncia, o Juiz manifestar-se-á, obrigatória e motivadamente,
sobre o seu afastamento do exercício do cargo durante a instrução criminal, em todos
os casos.
2. 15. Da Lei n º 8.429/92
Essa lei define o ato de improbidade administrativa, os sujeitos ativo e passivo,
as penalidades cabíveis, bem como, regula o procedimento administrativo e o processo
judicial para investigação e punição do agente público infrator.
Segundo essa lei, improbidade administrativa comporta claramente três
modalidades. Os artigos 9º, 10 e 11 definem respectivamente os atos de improbidade
administrativa que importam no enriquecimento ilícito, que causam prejuízo ao erário, e
que atentam contra os princípios da administração pública. Exemplos da 1ª modalidade:
adquirir, para si ou para outrem, no exercício do mandato, cargo, emprego ou função
62
pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do
patrimônio ou à renda do agente público. Exemplo da 2ª modalidade: ordenar ou
permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento. Exemplo da
3ª modalidade: praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso
daquele previsto, na regra de competência.
Cada um desses artigos definiu genericamente o ato de improbidade no caput e
deu uma definição pormenorizada em vários incisos, o que ensejará, certamente, uma
interminável discussão quanto à taxatividade ou exemplificatividade das hipóteses
elencadas, a exemplo do que ocorreu com a lista de serviços municipais.
Importante notar que nem todo ato de improbidade administrativa implica
enriquecimento ilícito do agente público ou prejuízo ao erário.
Conforme se depreende do § 4º do art. 37 da CF as penas consistem na
suspensão dos direitos políticos, na perda da função publica, na indisponibilidade dos
bens e no ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo
da ação penal cabível.
O art. 12 da Lei nº 8.429/92 instituiu várias penalidades, dentre as quais, a
cominação de multa, a proibição de contratar com o Poder Público ou de receber
incentivos fiscais ou creditícios. Extravasou os limites de sanções previamente definidas
na Carta Magna que, nesse particular, não deu carta branca ao legislador ordinário para
estipular sanções a seu talante.
Qualquer cidadão pode representar à autoridade administrativa competente para
que seja instaurada a investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade
(art. 14). O dispositivo, na verdade, é desnecessário, pois o direito de petição já vem
sendo consagrado, de longa data, nas nossas Constituições. Desnecessária, também,
a disposição do art. 19, que pune o autor da denúncia que imputa, falsamente, ao
agente público a prática do ato de improbidade administrativa, pois o Código Penal já
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cuida da denunciação caluniosa. Parece que esse dispositivo foi inserido para servir de
desestímulo permanente à ação do cidadão. O interessado poderá, ainda, representar
diretamente ao Ministério Público, bem como, pode o órgão ministerial, de ofício,
requisitar a instauração de inquérito policial ou procedimento administrativo (art. 22).
A lei é lacunosa e dúbia ao mesmo tempo.
O Ministério Público foi legitimado para ingressar com processo cautelar apenas
e tão somente para requerer, na forma dos artigos 822 e 825 do CPC, o "seqüestro de
bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao
patrimônio" podendo o pedido incluir, quando for o caso, a "investigação, o exame e o
bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no
exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais" (art. 16 e § § 1º e 2º).
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3. OBJETIVOS
3.1. Objetivo Geral
- Verificar a aplicabilidade da lei, seus benefícios e entraves.
3.2. Objetivos Específicos
• Conhecer a área de atuação da Lei de Responsabilidade Fisacal.
• Reconhecer os atos que surgiram posterior à lei.
• Comparar a situação atual de controle legal antes e após a lei.
• Buscar as penalidades possíveis com o descumprimento da lei.
• Analisar e reconhecer os requisitos para se manter dentro do novo sistema
legal.
• Buscar a verdadeira intenção do legislador originário ao legislar sobre o
assunto.
• Conhecer o sistema fiscal estatal.
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4. MATERIAIS E MÉTODOS
4.1. Tipo de Estudo
O presente estudo trata-se de uma análise teórica e documental, desenvolvido
por meio do emprego de pesquisas qualitativas, incluindo uma pesquisa bibliográfica
sobre a temática, a revisão e seleção de diversos artigos, livros técnicos e
especializados nos conceitos de administração pública, orçamento público, documentos
constitucionais e legais, além de consultas a sites de reconhecida idoneidade
disponibilizados na Internet.
A pesquisa teórica não implica na imediata intervenção da realidade, mas nem
por isso deixa de ser importante, pois seu papel é decisivo na criação de condições
para a intervenção. "O conhecimento teórico adequado acarreta rigor conceitual,
análise acurada, desempenho lógico, argumentação diversificada, capacidade
explicativa" (DEMO, 1994, p. 36).
4.2. Levantamento de Dados
Foi feita uma abordagem geral sobre a gênese e a trajetória da Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF e sua aplicabilidade. Neste caso o pesquisador utilizou
livros, revistas, documentos, periódicos, enfim, registros impressos a respeito do
assunto.
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5. CONCLUSÃO
A LRF, não possui todos seus artigos destinados à administração em geral,
como por exemplo, o artigo 7º da LRF, destinado somente ao Banco Central e à
Administração Federal. Mas sem dúvidas o objetivo primordial da lei é proporcionar o
equilíbrio das contas públicas e propor aos governantes um maior comprometimento
com a elaboração dos orçamentos para que seja alcançado o resultado pretendido, que
sejam o estabelecimento de metas fiscais e controle rigoroso nos gastos públicos.
Proíbe a renuncia de receitas e o aumento irresponsável de despesas, evitando que
uma nova gestão, ao assumir a administração, tenha que arca com dívidas da gestão
anterior. Propõe um regime de gestão fiscal responsável que procura dissipar as
desigualdades regionais, reduzindo o déficit público e estabilizando o montante das
dívidas internas e externas em relação ao Produto Interno Bruto. Enfim, estabelece
regras de conduta a serem observadas pelos administradores públicos que, se não as
cumprirem, estarão sujeitos a sanções de ordem institucional e pessoal.
No primeiro trimestre de 2007 o TCU (Tribunal de Contas da União) condenou
367 responsáveis ao recolhimento de débitos ou pagamentos de multas, num total de
R$ 89,3 milhões, quase um milhão por dia. De acordo com o Estado de São Paulo, o
relatório do tribunal foi concluído no dia 30 de maio e o elevado número de
condenações de gestores públicos – prefeitos e outros funcionários públicos envolvidos
com a gestão pública – mostra a alta incidência de mau uso de dinheiro público no
Brasil. Em 28% dos casos as condenações foram provocadas por danos no erário
decorrentes de atos de gestão ilegítimos ou anti-econômicos; em outros 28%, por
prática de gestão ilegal ou infração a normas legais. Além disso, 25% das condenações
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foram determinadas por desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores públicos. Por
fim, 19% das punições ocorreram por omissão no dever legal de prestar contas. Além
dessas condenações de natureza pecuniária, o TCU também puniu 38 pessoas com
sansões administrativos no primeiro trimestres. Delas, 31 foram consideradas
inabilitadas para o exercício de cargos em comissão ou funções de confiança, e sete
foram consideradas licitantes fraudadores e declaradas inidôneas.
As infrações administrativas são processadas e julgadas pelo Tribunal de Contas
a que competir a fiscalização contábil, financeira e orçamentária da pessoa jurídica de
direito público envolvido. Estes crimes funcionais e os de responsabilidade são delitos
de ação pública, o que permite a instauração do processo respectivo mediante
comunicação de qualquer pessoa a autoridade competente e denuncia do ministério
publico.
A sansão penal, nos termos da Lei, recairá sobre aquele administrador público
que não seguir as regras gerais da LRF, desde a confecção das leis orçamentárias nos
termos da LRF (artigo 4º), até a publicação de todos os relatórios exigidos, passando
pela observação dos limites para contratação de pessoal, serviços terceirizados e
endividamento. As sansões pessoais recairão diretamente sobre o agente
administrativo, impondo na cassação de mandato, multa de 30% dos vencimentos
anuais, inabilitação para o exercício da função pública e detenção, que poderá variar
entre 6 meses e 4 anos.
As sansões penais não estão disposta na Lei de Responsabilidade Fiscal que,
resumidamente, apenas determina, em seu artigo 73, que as infrações a seus
dispositivos serão punidas segundo o Código Penal, o Decreto-Lei nº 201/67, as Leis
n.º 1.079/50 e 8.429/92 e demais normas da legislação pertinente.
Essas sanções, na verdade, estão previstas na Lei n.º 10.028 de 20 de outubro
de 2000, oriunda do projeto Lei n.º 621/99 que acompanhou a Lei de responsabilidade
Fiscal. Por conta desse mandamento legislativo foi modificada a redação do art. 339 do
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código Penal que tipifica o crime de denunciação caluniosa e acrescentando oito novos
tipos penais em um capítulo chamado, Crimes contra as Finanças Públicas que foi
inserido no rol dos Crimes contra a Administração Pública.
Os Crimes contra as Finanças Públicas dispostos no Código Penal são todos
crimes dolosos e não necessitam, via de regra, que seja produzido o resultado
naturalístico para a sua consumação, classificando-se também como crimes de mera
conduta. A cominação máxima de pena a ser aplicada aos agentes ativos desses
crimes é de quatro anos. Dessa fôrma, concluímos que, em tese, poderá ser aplicada
ao infrator uma pena alternativa, em substituição a pena privativa de liberdade,
conforme o disposto no art. 44, I, do Código Penal. Assim, caso o gestor da
administração pública cometa algum desses crimes, dificilmente ele irá ser preso, pois o
legislador seguiu a orientação do direito penal mínimo, já bastante difundido em outros
países e que consiste no fato de viabilizar ao máximo a aplicação de medidas
alternativas à prisão.
Diferentemente é o caso do crime de denunciação caluniosa que prevê pena de
02 (dois) a 08 (oito) anos, para o cidadão que tendo conhecimento da inocência do
agente político ou do funcionário público, der causa a instauração de investigação
policial ou administrativa, de processo judicial, inquérito civil ou ação de improbidade
administrativa, para apurar suposta conduta violadora da Lei de Responsabilidade
Fiscal. Nesse caso, o tratamento é muito mais severo e o infrator não terá direito a
substituição da pena privativa de liberdade por uma pena alternativa, considerando o
legislador ser muito mais grave acusar levianamente um gestor público ao cometimento
por esse mesmo gestor de um crime contra as Finanças Públicas.
Cumpre salientar que os Crimes contra as Finanças Públicas, por possuírem
penas mínimas iguais ou inferiores a 01 (um) ano, também estão sujeitos a suspensão
condicional do processo disposta no art. 89 da Lei N.º 099/95, devendo o juiz, se
cumpridos os demais requisitos legais e se for aceita a proposta de suspensão, ao
receber a denúncia, suspender o processo por dois a quatro anos, findo o qual estará
extinta a punibilidade do acusado. Ressalte-se que a reparação civil do dano decorrente
do crime é uma das principais obrigações impostas ao acusado que a aceitar.
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Um dos crimes contra as finanças públicas é a contratação de operação de
crédito, disposto no art. 359-A cuja pena é de 1 (um) a 2 (dois) anos de reclusão e
consiste nas condutas que ordenem, autorizem ou realizem operação de crédito
(definida no art. 29, III, da LRF), interno ou externo, sem prévia autorização legislativa,
incorrendo na mesma pena aquele que ordene, realize ou autorize operação de crédito
com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei ou em
resolução do Senado ou quando o montante da dívida consolidada ultrapassa o limite
máximo autorizado por lei. Os demais são a inscrição de despesas não empenhadas
em restos a pagar (art. 359-B), a assunção de obrigação no último ano de mandato ou
legislatura (art. 359-C), a ordenação de despesa não autorizada (art. 359-D), a
prestação de garantia graciosa (art. 359-E), o não cancelamento de restos a pagar (art.
359-F), o aumento de despesa total com pessoal no último ano do mandato ou
legislatura (art. 359-G) e a oferta pública ou colocação de títulos no mercado (art. 359-
I1).
Além dos Crimes contra as Finanças Públicas, a Lei n° 10.028/2000, através de
seu art.. 4", acrescentou ao antigo rol constante do art. 1" do Decreto- Lei 201/67, mais
oito novos tipos penais, aumentando dessa forma o número de crimes que podem ser
cometidos pelos Prefeitos Municipais e por outras pessoas em co-autoria com eles.
Vale ressaltar que já foi sedimentado tanto na doutrina como na jurisprudência que
enquanto as figuras penais dispostas no art. 1° do mencionado decreto são crimes
comuns, punidos com pena privativa de liberdade e processados e julgados pelo Poder
Judiciário, as infrações do art.. 4° são político-administrativas, sancionadas com a perda
do cargo e a inabilitação para o exercício da função, além de serem processadas e
julgadas pela Câmara dos Vereadores. Todos os tipos penais acrescentados ao art. 1°
do Decreto- Lei 201 /67 são punidos com detenção de 03 (três) meses a 03 (três) anos.
Tanto no caso dos crimes comuns definidos no Código Penal como naqueles que estão
definidos no art. 1" do Decreto- Lei 201/67, o prefeito acusado estará sujeito ao
processo e julgamento perante o Tribunal de Justiça, devido à prerrogativa de foro da
qual ele é detentor. Caso o infrator não detenha mais o mandato eletivo, será
processado e julgado perante o juiz de primeira instância e não mais terá foro
privilegiado, tendo o Supremo Tribunal Federal revogado a Súmula 394.
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