1

I n t e r n o r a s e l j e n a lIca u srbIjI: kako do prava na d o s t o j a n s t v e n ž i v o t ?

2 1

I n t e r n o r a s e l j e n a lIca u srbIjI: kako do prava na d o s t o j a n s t v e n ž i v o t ?

Beograd, 2018.

2 3

IMPRESSUM A 11 – Inicijativa za ekonomska i socijalna prava www.a11initiative.org office@a11initiative.org Džordža Vašingtona 54, BeogradOktobar 2018.

Istraživanje i objavljivanje ovog dokumenta podržao je UNHCR.Ovo nije publikacija UNHCR.Stavovi izraženi u ovom dokumentu predstavljaju stavove A 11 – Inicijative za ekonomska i socijalna prava, i ne odražavaju nužno i stavove Visokog Komesari-jata za izbeglice Ujedinjenih nacija.

Sadržaj

09

12

14

04

07

MogućnoSti unapređenja položaja interno raSeljenih lica u Srbiji kroz prizMu Vodećih principa un o internoM raSeljenju

participacija

nacionalne politike i zakonodaVStVo

podaci i analize o internoM raSeljenju

trajna rešenja

4 5

Tokom 2018. godine obeležava se dvadesetogodišnjica od usvajanja Vodećih principa Ujedinjenih nacija o internom raseljenju - dokumen-ta koji daje opštu osnovu za zaštitu prava i pomoć interno raseljenim licima (u daljem tekstu: IRL) tokom raseljenja, kao i tokom povratka ili preseljenja i reintegracije. Kao deo globalne kampanje, razvijene povodom godišnjice, u aprilu ove godine objavljen je Plan akcije za unapređenje prevencije, zaštite i rešenja za interno raseljena lica u periodu 2018-2020. godine1, koji je izrađen u okvirima mandata i pod pokroviteljstvom Specijalnog izvestioca za prava interno raseljenih lica UN, a uz podrobne konsultacije sa zainteresovanim stranama i eksper-tima koji se bave položajem IRL.

MogućnoSti unapređenja položaja interno raSeljenih lica u Srbiji kroz prizMu Vodećih principa un o internoM raSeljenju

1 http://www.globalprotectioncluster.org/_assets/files/20180523-gp20-plan-of-action-final.pdf

Istovremeno, gotovo isto toliko vremena proteklo je od sukoba na Ko-sovu i prvog talasa raseljenja u Srbiju. Prema podacima Komesarija-ta za izbeglice i migracije u Srbiji živi 199.584 interno raseljenih lica, a procenjuje se da oko 68.500 ugroženih interno raseljenih lica i dalje ima potrebe prouzrokovane raseljenjem. Za najugroženije među njima Republika Srbija još uvek nije pronašla trajna rešenja koja će im omo-gućiti puno ostvarivanje garantovanih prava. Iako su do sada sprovede-ne brojne strateške i projektne mere podrške za unapređenje položaja IRL, koje uključuju i izmene propisa od značaja za pristup pravima, kao i usvajanje, sada već druge, Nacionalne strategije za rešavanje pitanja izbeglica i interno raseljenih lica, svi dostupni podaci i analize ukazuju na to da se veliki broj interno raseljenih lica i dalje suočava sa problemi-ma u ostvarivanju osnovnih ljudskih prava.

INTeRNO RASeLjeNA LICA U SRBIjI: 2

• procenjuje se da 16.644 domaćinstava IRL, odnosno 68.514 ljudi i dalje ima potrebe prouzrokovane raseljenjem;

• 14.9% interno raseljenih lica su Romi, a prosečan broj članova domaćinstva je 7,1;

• 14% interno raseljenih lica nije završilo osnovnu školu;

• skoro jedna trećina interno raseljenih lica je bez ikakvog zapo-slenja;

• preko 73% domaćinstava ima ukupna mesečna primanja manja od 300 evra, a prosečni mesečni prihod po domaćinstvu je 169 evra;

• oko 80% romskih IRL domaćinstava ima prihode manje od 20.000 dinara mesečno;

• 5,1% od ukupnog broja domaćinstava živi u prostoru koji nije

namenjen za stanovanje;

• više od 90% Roma IRL živi u objektima koji nemaju elementarne uslove za život.

2 Podaci predstavljeni prema izveštaju Stanje i potrebe interno raseljenih lica, Komesarijat za izbeglice i migracije Republike Srbije, dostupno na: <http://www.kirs.gov.rs/docs/izvestaji/Stanje%20i%20potrebe%20IRL%202018%20-%20SR.pdf> , maj 2018

6 7

Cilj ovog dokumenta je da kroz okvir Plana akcije za unapređenje pre-vencije, zaštite i rešenja za interno raseljena lica u periodu 2018-2020. godine predstavi najznačajnije preostale probleme interno raseljenih lica u Srbiji i da kroz preporuke za unapređen pristup pravima skrene pažnju na potrebu da država i drugi zainteresovani akteri nastave po-svećeno i fokusirano da traže trajna rešenja za interno raseljena lica. Plan akcije formulisan je oko 4 prioritetne oblasti od značaja za položaj interno raseljenih lica. Ove oblasti su:

• Participacija; • Nacionalne politike i zakonodavstvo; • Podaci i analize o internom raseljenju; • Rešavanje situacija dugotrajnog raseljeništva i podrška trajnim rešenjima.

Iskustvo u pružanju besplatne pravne pomoći organizacije A 11 - Ini-cijativa za ekonomska i socijalna prava, dopunjeno analizom politika, položaja i dostupnih podataka o interno raseljenim licima, pokazuje da su sve četiri navedene oblasti relevantne i za procenu položaja interno raseljenih lica u Srbiji.

participacija

Princip participacije, kao jedan od osnovnih demokratskih principa, ugra-đen je i u Vodeće principe interne raseljenosti. Mehanizmi i procesi za konsultacije i učešće IRL u kreiranju politika i donošenju odluka koje se tiču njihovih života i posebno rešenja koja im se nude, od ključnog su zna-čaja za održivost tih rešenja. Pored toga, jasno je prepoznato da prima-juće zajednice za raseljena lica takođe predstavljaju važan faktor podrške i uspeha u dostizanju trajnih rešenja, te da stoga neminovno treba da budu uključene u planiranje. Posebnu pažnju treba usmeriti na adekvatno uključivanje naročito ranjivih i ugroženih grupa interno raseljenih lica, kao što su manjinske grupe, žene, deca i drugi, u procese koji su za njih od interesa.

Za položaj interno raseljenih lica u Srbiji, uključivanje u procese formulisa-nja politika, donošenja odluka i posebno kreiranje i obezbeđivanje trajnih rešenja i dalje ostaje jedan od izazova, ali i ključni faktor održivosti reše-nja. Trenutna situacija ukazuje na to da opada broj i uticaj organizacija civilnog društva koje se bave problemima interno raseljenih lica, a lokalne samouprave, iako u velikoj meri uključene u procese iznalaženja rešenja za IRL, često ne sprovode procese planiranja i usvajanja lokalnih politika na transparentan i istinski participativan način.

Primeri problema sa kojima se interno raseljena lica suočavaju, posebno u oblasti ostvarivanja prava na adekvatno stanovanje i zaštite od diskrimina-cije, potvrđuju potrebu za unapređenjem procesa donošenja odluka. Neki od najočiglednijih i ponavljanih problema odnose se na neadekvatne pro-cese konsultacija prilikom raseljavanja neformalnih naselja (uključujući i ona u kojima je boravio veći broj IRL) definisanje uslova za korišćenje so-cijalnih stanova odlukama lokalnih samouprava bez uključivanja korisnika

8 9

i na kreiranje programa podrške, koji su zasnovani na projektnim zahtevi-ma gde oni koji ne ispunjavaju uslove, a posebno oni najugroženiji, bivaju isključeni iz procesa. Takođe, proces usvajanja lokalnih odluka kojima se reguliše pristup određenim pravima i davanjima, zbog netransparentnosti i odsustva javnih rasprava kojima bi se obezbedila participacija IRL, često rezultira diskriminacijom.

PRePORUKe

• Uključiti interno raseljena lica u planiranje i sprovođenje rešenja koja im se nude, što podrazumeva garantovanje procesa konsultacija i do-bijanja adekvatnih i pravovremenih informacija o svim aspektima ponu-đenih rešenja;• Pružiti podršku i osnažiti organizacije IRL da se više uključe u procese od značaja za obezbeđivanje trajnih rešenja i da prate sprovođenje lokalnih politika koje su namenjene poboljšanju položaja interno raseljenih lica;• Unaprediti znanja i podići kapacitete jedinica lokalne samouprave o pravima i specifičnim potrebama interno raseljenih lica, kao i merama za postizanje ravnopravnosti, odnosno za zabranu diskriminacije;• Obezbediti jednake uslove i pravičan tretman za sva interno raseljena lica u postupcima dodeljivanja socijalnih stanova i pronalaženja trajnih stambenih rešenja.

nacionalne politike i zakonodaVStVo

U odsustvu posebnih propisa koji se odnose isključivo na prava interno raseljenih lica, za način pristupa i uživanja u pravima je relevantan op-šti pravni okvir, dopunjen strategijama i politikama koje se specifično bave interno raseljenim licima. U skladu sa Vodećim principima interne raseljenosti, interno raseljena lica uživaju u potpunosti ista prava i slo-bode po međunarodnom i domaćem pravu kao i svi drugi pojedinci u njihovoj zemlji. Prema interno raseljenim licima neće biti diskriminacije u uživanju bilo kojih prava i sloboda usled njihove raseljenosti.3

Dostupne analize i iskustvo u pružanju besplatne pravne pomoći po-tvrđuju da se interno raseljena lica i dalje suočavaju sa brojnim pro-blemima u pristupu pravima. Iako su u oblasti ostvarivanja statusnih prava napravljeni značajni pomaci, IRL se i dalje susreću sa problemima u postupcima prijave prebivališta na adresama centara za socijalni rad nego i prilikom prijave prebivališta novih članova porodica korisnika socijalnih stanova ili stanova namenjenih njihovom stambenom zbri-njavanju. Posedovanje ličnih dokumenata i mogućnost prijave prebi-vališta i dalje su neophodan preduslov za pristup drugim garantovanim

3 Vodeći principi interne raseljenosti, princip 1

10 11

pravima. Tako je dostupnost većine usluga socijalne zaštite direktno vezana za prebivalište i boravište. Ovo znači da osobama koje ne mogu da prijave prebivalište i boravište usluge centara za socijalni rad bivaju dostupne samo u slučajevima kada je neophodna neodložna interven-cija. Imajući u vidu visoku stopu siromaštva, ograničavajuće odredbe iz propisa u oblasti socijalne zaštite u velikoj meri utiču na mogućnosti in-tegracije IRL. Obaveza podnošenja tužbe za izdržavanje protiv srodnika, vremenski ograničena socijalna pomoć i diskreciono pravo na obračun propuštene zarade, diskriminacija korisnika novčane socijalne pomoći i primena Uredbe o merama socijalne uključenosti korisnika novčane socijalne pomoći, kao i nepravilna i nezakonita primena propisa neki su od osnovnih identifikovanih problema. Ostvarivanje prava na ade-kvatno stanovanje takođe je opterećeno problemima. Kao posebno važni ističu se problemi u vezi sa oporezivanjem socijalnog stanovanja i stanovanja interno raseljenih lica4, garantovanjem sigurnosti stambe-nog statusa kao i brojne nepravilnosti u primeni propisa od značaja za postupke iseljenja stanovnika neformalnih naselja u kojima živi veliki broj Roma IRL. Dostupnost trajnih stambenih rešenja za najugroženija interno raseljena lica dodatno otežava ostvarivanje ovog prava.

Uz probleme u ostvarivanju pojedinih prava, nepostojanje funkcionalnog sistema besplatne pravne pomoći godinama dodatno otežava položaj ovih lica i ograničava pristup pravdi za interno raseljene. Brojne kritike Nacrta zakona o besplatnoj pravnoj pomoći, koje su se pre svega odno-sile na njegovu nedovoljnu inkluzivnost, prvi su signal da će najugroženija interno raseljena lica imati probleme u ostvarivanju prava na pristup prav-di onda kada otpočne njegova primena.

U kontekstu situacije u kojoj se interno raseljena lica u Srbiji nalaze, lokalna integracija, a time i rešenje pitanja IRL, uslovljena je upravo unapređenjem pristupa socioekonomskim pravima i to, sa jedne strane kroz unapređenje pravnog okvira i uklanjanje administrativnih prepreka za pristup pravima, a sa druge kroz kreiranje politika i programa podrš-ke koji će biti zasnovani na poštovanju ljudskih prava i međuzavisnosti ljudskih prava.

Osnovni preduslov za unapređen pristup socioekonomskim pravima od-nosi se na mogućnost dodatne zaštite svih socioekonomskih prava za sve kategorije građana, koja bi se obezbedila

• Ratifikacijom Opcionog protokola uz Međunarodni pakt o ekonom-skim, socijalnim i kulturnim pravima.

POSeBNe PRePORUKe ODNOSe Se NA OSTVARIVANje POjeDINAč-NIH PRAVA:

• Obezbediti pravilnu i doslednu primenu Zakona o prebivalištu i boravi-štu građana u pogledu mogućnosti prijave prebivališta na adresi centra za socijalni rad;• Ukinuti obavezu podnošenja tužbe radi izdržavanja kao uslov za ostva-rivanje prava na novčanu socijalnu pomoć;• Ukinuti ograničenje prema kome pojedincima koji su sposobni za rad pripada novčana socijalna pomoć u trajanju do devet meseci u toku ka-lendarske godine;• Staviti van snage Uredbu o merama socijalne uključenosti korisnika nov-čane socijalne pomoći;• Obezbediti pravilnu primenu Zakona o stanovanju i održavanju zgrada i pravovremeno upoznati zainteresovane sa novim rešenjima i procedura-ma koje donosi ovaj zakon;• Ukinuti porez na socijalno stanovanje i stanovanje interno raseljenih lica.

NA NIVOU KOORDINACIje POLITIKA OD ZNAčAjA ZA POLOžAj IRL, NeOPHODNO je:

• Unaprediti saradnju Komesarijata za izbeglice i migracije i institucional-nih mehanizama predviđenih za unapređenje položaja interno raseljenih lica sa sektorskim ministarstvima i mehanizmima koji se bave inkluzijom Roma;• Unaprediti saradnju lokalnih poverenika za izbeglice i migracije sa mobilnim timovima za inkluziju Roma, tamo gde su ovi mehanizmi ustanovljeni.

4 Za više informacija, videti, A 11 – Inicijativa za ekonomska i socijalna prava, „Inicijativa A 11 podnela ustavnu žalbu zbog diskriminacije izbeglica u poreskom postupku“, dostupno na: <http://www.a11initiative.org/sr/inicijativa-a-11-podne-la-ustavnu-zalbu-zbog-diskriminacije-izbeglica-u-poreskom-postupku/>

12 13

podaci i analize o internoM raSeljenju

Postojanje, periodično ažuriranje i objavljivanje desegregiranih podataka o interno raseljenim licima, kao i analize potreba i problema, preduslov su za formulisanje i sprovođenje prilagođenih i efikasnih mera za unapre-đenje njihovog položaja.

Iako u Srbiji postoje podaci i posebni izveštaji o interno raseljenim li-cima, potrebno je naglasiti da oni nisu brojni i da su nastali uglavnom u okviru programa i aktivnosti koje samostalno sprovodi ili podržava Visoki komesarijat Ujedinjenih nacija za izbeglice (UNHCR). Komesa-rijat za izbeglice i migracije kao vodeća institucija u oblasti migracija, a time i zaštite interno raseljenih lica, takođe, u okviru svojih aktivnosti prikuplja i objavljuje relevantne podatke. Nažalost, usled metodoloških i drugih ograničenja, prikupljeni i objavljeni podaci nekada nisu upore-divi ili su teško uporedivi sa statističkim podacima o većinskom stanov-ništvu. Mogućnost poređenja i povećavanje komparativnosti podataka su prepoznati i kao globalni izazov, a rad na unapređenju dostupnosti podataka kao jedan od prioriteta. Trenutno nisu dostupni izveštaji o pri-meni Strategije za pitanja izbeglica i interno raseljenih lica niti je usvo-jen akcioni plan za njenu primenu.

Monitoring izveštaji nevladinih organizacija o pristupu pravima i prepre-kama sa kojima se interno raseljena lica suočavaju su još ređi.5

Pored toga, podaci o problemima u ostvarivanju prava predstavljaju se u redovnim godišnjim izveštajima Zaštitnika građana i Poverenice za zaštitu ravnopravnosti. Nažalost, dosadašnji izveštaji tih institucija su na visokom nivou opštosti i bazirani na oskudnom broju pritužbi koje interno raseljena lica podnose ovim nezavisnim organima. Primera radi, u izveštaju Zaštitnika građana za 2017. godinu navedeno je samo da je uprkos preporukama te institucije sa ciljem preduzimanja mera i zbrinja-vanja IRL Roma koji žive u neformalnim naseljima bez ikakve infrastruk-ture, njihov položaj i dalje izrazito nepovoljan. Poseban godišnji izveštaj Poverenice za zaštitu ravnopravnosti ne govori ništa o specifičnostima položaja IRL, uz navod da je u toku 2017. godine podneta jedna prituž-ba tom organu.

Bez efikasnog i sistemskog monitoringa efekata primenjenih mera, sa-svim je izvesno da progres ka postizanju trajnih rešenja neće biti adekvat-no ocenjivan, a buduće politike neće uzimati u obzir aktuelne probleme u integraciji interno raseljenih lica.

PRePORUKe:

• Unaprediti sistem prikupljanja podataka o interno raseljenim licima i obezbediti veću komparativnost, posebno u odnosu na opštu populaciju;• Izraditi posebne monitoring izveštaje o položaju interno raseljenih lica od strane nacionalnih institucija za ljudska prava;• Izraditi i objaviti izveštaj o sprovođenju Nacionalne strategije o izbegli-cama i interno raseljenim licima.

5 Poslednji objavljeni izveštaj je izveštaj koji je objavila nevladina organizacija Praxis, Položaj interno raseljenih lica – kratka analiza preostalih izazova, dostupno na: <http://praxis.org.rs/index.php/sr/reports-documents/praxis-reports/item/851-position-of-internally-displaced-persons-%e2%80%93-a-brief-analysis-of-remaining-challenges> decembar 2014

14 15

6 Ričard Alen, Podrška za IRL u Srbiji: skraćeni izveštaj i preporuke, dostupno na: <http://www.unhcr.rs/media/docs/Support_for_IDPs_in_Serbia_SeR_01-IZMeNe--01-11-2016.pdf> jul 2016

trajna rešenja

Najveći izazov u rešavanju situacija internog raseljenja, kako globalno tako i u Srbiji jeste postizanje održivih trajnih rešenja, koja se najčešće ostvaruju sporo i u dužem vremenskom periodu ostaju nedostižna. Du-gotrajno raseljeništvo neminovno pojačava marginalizaciju, nejednakost, siromaštvo i ranjivost interno raseljenih lica. Takve situacije i višegodišnja marginalizacija velikih grupa stanovništva sprečavaju održivi razvoj zemlje u celini.

U proteklom periodu Srbija je preduzela niz mera i aktivnosti za prihvat i zbrinjavanje interno raseljenih lica. Strateško opredeljenje Srbije da kao opcije trajnog rešenja razmatra mogućnost povratka i lokalne integracije u skladu je sa osnovnim načelima zaštite interno raseljenih lica. Ipak, broj onih koji su se odlučili na povratak je izuzetno nizak, a stopa zaintereso-vanosti za povratak svake godine opada.

Sa druge strane, upravo imajući u vidu da je prošlo mnogo vremena od raseljenja, postoji osećaj da su interno raseljena lica već dobila pomoć i da bi do sada trebalo da su njihove potrebe već zadovoljene na ade-kvatan način te da će zatvaranjem kolektivnih centara problem biti rešen. Ipak, identifikovani problemi interno raseljenih lica koja su napustila ko-lektivne centre, kao i činjenica da su najugroženiji, a posebno Romi IRL u neformalnim naseljima, do sada ostali bez adekvatne pomoći i podrške, opravdava bojazan u pogledu kvaliteta života onih kojima su obezbeđena

stambena rešenja. Stoga, ističe se potreba za sprovođenjem i objavlji-vanjem analiza efekata mera koje su preduzete do sada. Kao jedan od ključnih problema navodi se da su pomoć do sada neproporcionalno če-šće dobijali vlasnici stanova ili kuća. Takođe, važno je istaći i da je usled različitih kapaciteta i resursa onih koji finansiraju i podržavaju projekte često dolazilo do nedoslednosti u kvalitetu i uslugama, a to je, uz nedo-statak koordinacije, prepoznato i u izveštaju Specijalne izvestiteljke za adekvatno stanovanje kao jedna od prepreka za ostvarivanje prava IRL na adekvatno stanovanje. Konačno, jedan od ključnih problema ogleda se u činjenici da modeli socijalnog stanovanja zapravo nisu dostupni za doma-ćinstva koja žive samo od socijalne pomoći ili minimalne penzije koju do-bijaju IRL. Primeri iz prakse pokazuju da je sve više IRL u situaciji stalnog rizika od prinudnog iseljenja. Izjava Specijalne izvestiteljke za adekvatno stanovanje nakon posete Srbiji jasno definiše problem i poziva vlasti da „garantuju jeftino socijalno stanovanje, između ostalog i kroz povećanje stambenih subvencija ili uspostavljanje drugih mehanizama za kontrolu visine kirije i komunalnih troškova, kako se ne bi događalo da ljudi ne mogu da priušte sebi hranu, lekove ili druge osnovne potrebe zato što moraju da plaćaju troškove stanovanja”.

Imajući u vidu sve navedene probleme, kao i diskriminaciju posebno ugroženih i siromašnih, jasno je da do promene stanja u ovoj oblasti ne može doći bez promena pristupa u rešavanju problema. U tom smislu, neophodno je:

• Izraditi održivi program trajnog stambenog zbrinjavanja po uzoru na Regionalni stambeni program; • Obezbediti da problemi sa kojima se suočavaju interno raseljena lica ostanu vidljivi; • Omogućiti interno raseljenim licima da uz programe rešavanja stam-benih pitanja imaju neometan pristup ostalim ekonomskim i socijalnim pravima;• Povezati politike i programe usmerene na poboljšanje položaja inter-no raseljenih sa nacionalnim razvojnim strategijama, a posebno onim za realizaciju UN Ciljeva održivog razvoja i programima realizacije politika usmerenih na poboljšanje položaja Roma;• Prikupiti, analizirati i objaviti inovativne i efikasne modele za postizanje trajnih rešenja.

16 17

Interno raseljena lIca u srbIjI: kako do prava na

dostojanstven život?

18