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A D R U S D&L E D I T O R E S

CÁTEDRA AREQUIPA PRImERA SESIón

INSTITUTO DE GOBIERNO Y DESARROLLO HUMANO

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Angel MAríA MAnrique linAres (editor)

CÁtedrA ArequiPA PriMerA sesión

“diez Años de desCentrAlizACión en el Perú: BAlAnCe y PersPeCtivAs”

DLadrus edito

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CÁTEDRA AREQUIPA “DIEz Años DE DEsCEnTRAlIzACIón En El PERú: BAlAnCE y PERsPECTIvAs” Primera edición: agosto de 2013 Tiraje: 1000 Ejemplares

© Angel María Manrique Linares (Editor)

© ADRUs D&l EDIToREs s.A.C. Av. Tacna 535 Of. 704-B Lima - Perú Teléf. 01-4016451 [email protected]

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2013-12850

ISBN: 978-612-4200-06-9

Composición y diagramación: José Luis Vizcarra Ojeda

Diseño de carátula: Omar Suri

www.cromosapiens.com

Reservados todos los derechos. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transferirse por ningún procedimiento electrónico ni mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación, sin permiso expreso del editor.

Impreso en Perú 2013 Printed in Perú

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Para Ileana y Facundo.

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Contenido

Presentación ....................................................................................... 11

Introducción: Descentralización en el Perú: entre lo vasta y acotada ............... 15Angel María Manrique Linares

I. La descentralización reimpulsada entre los años 2001 y 2006 ............................................................................................ 43Henry Pease García

II. Diez años de descentralización en el Perú: balance y pers-pectivas ..................................................................................... 53Raúl Molina Martínez

III. Balance para discutir la descentralización ......................... 79César Villanueva Arévalo

IV. Diez años de descentralización en el Perú: de los Gobiernos Regionales al desarrollo territorial ........................................... 101Carlos Leyton Muñoz

V. Aspectos institucionales para profundizar la descentrali-zación ........................................................................................ 123Violeta Bermúdez Valdivia

VI. Balance y perspectivas del proceso de descentralización traz diez años de implementación ....................................... 137Miguel Angel Ocharán Pichú

VII. Región Arequipa: balance y perspectivas a los diez años del proceso de descentralización ......................................... 145Germán Chávez Contreras

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Contenido

VIII. Reformas institucionales y acción social: la experiencia de la descentralización educativa en Arequipa ................. 161Ricardo Cuenca Pareja

IX. Imaginario sobre institucionalidad y democracia en las provincias de la Región Arequipa para el año 2021 ......... 175Raúl Jáuregui Mercado

X. Balance y perspectivas del proceso de descentralización peruano (2002-2012) ............................................................... 187Johnny Zas Friz Burga

XI. Diez años de descentralización y de recentralización ...... 199Edgar Borda Rivera

Sobre los autores .................................................................................. 247

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PresentaCión

“Los pueblos, como los individuos, necesitan autenticidad, o sea verdad en su existencia, algo que es lo contrario de la falsificación. Para lograr esa autenticidad, dentro del ni-vel de vida ciudadana, son indispensables las instituciones sustancialmente sanas y dinámicas o, por lo menos, con un mínimo de eficacia”.

Jorge Basadre. Elecciones y centralismo en el Perú.

Los días 21, 22 y 23 de Noviembre de 2012, se llevó a cabo la Primera Sesión de Cátedra Arequipa, evento académico organizado por el Instituto de Gobierno y Desarrollo Humano, que congregó a diferentes especialistas para dialogar sobre un tema fundamental para el desarrollo de las regiones: la descentralización.

Nuestra primera sesión coincide, precisamente, con los diez años de ini-ciado el último proceso de descentralización en el Perú. El tema no es nuevo. Los debates entre federalistas y unitarios, se dieron desde el inicio de la República, y las pugnas entre las visiones centralistas y descentralistas se siguen dando. Se elaboraron muchos planes, se redactaron varias normas en diferentes épocas; sin embargo, al parecer, ninguna estrategia ha logrado la “autenticidad”sobre la que reflexiona Jorge Basadre.

Dos particularidades distinguen este nuevo proceso:

a) Se descentralizó un Estado mínimo.- La descentralización iniciada des-pués del gobierno de transición se desarrolló sobre un Estado que era resultado de las reformas estructurales de los años noventa; por ello resulta paradójico, por tomar un ejemplo, analizar el proceso de transferencia de funciones bajo el prin-cipio de subsidiariedad, cuando las características del Estado descentralizado que queremos, corresponden a una realidad que exige aplicar otros criterios.

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Presentación

b) Se crearon las condiciones para el desarrollo de ciudadanía en dos niveles:uno electoral y otro participativo.- El primero, ha logrado la identificación del ciudada-no con su autoridad regional, y detrás de ello, el inicio de un debate sobre ideas, proyectos y visiones de desarrollo, aspectos que, no obstante su trascendencia, habíamos olvidado en las últimas décadas. El segundo, viene logrando un nivel de empoderamiento sobre el destino de los recursos públicos y el control a las autoridades de turno. En ambos aspectos los resultados son intangibles, pero no dejan de ser necesarios para el desarrollo en un país democrático.

Quizás la mezcla de las dos variables pueda explicar el incremento del número de conflictos sociales en regiones. A ello hay que añadir que el ciclo de crecimiento económico que permitía contar con recursos del canon para los gobiernos subnacionales llega a su fin, con lo cual la variable externa que antes sumaba ahora tiende a restar.

En este contexto, es necesario el balance sobre lo avanzado y el debate sobre las nuevas perspectivas por las que debiera enrumbarse el proceso de descentralización, que por sus particularidades parece irreversible, por lo me-nos en los próximos años.

La primera sesión de Cátedra Arequipa contiene en su parte intro-ductoria una revisión bibliográfica sobre la descentralización como objeto de estudio, desde una perspectiva de “política vasta y acotada”, propuesta por Carlos Meléndez y Alberto Vergara, en Iniciación de la Política: El Perú político en perspectiva comparada.

Seguidamente, Henry Pease nos describe cuáles fueron las particula-ridades que reimpulsaron la descentralización entre los años 2001 y 2006, y presenta un conjunto de propuestas de orden institucional para avanzar en dicho proceso.

Los trabajos de Raúl Molina, Violeta Bermúdez y Johnny Zas Friz se concentran, principalmente, en el balance de los aspectos institucionales del proceso de descentralización y las reformas que tendrían que realizarse. En ellos encontraremos aportes sobre la articulación política, gestión descentrali-zada, integración regional, participación ciudadana, descentralización fiscal y modernización estatal. Así como reflexiones respecto a cómo pasar de un “Es-tado que se mira así mismo hacia un Estado que privilegie el servicio al ciuda-dano”, como afirma Raúl Molina.

“¿Qué hacer para darle un nuevo sentido a la descentralización en un contexto en el que el discurso de la inclusión social es lo nuevo en un modelo

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La DescentraLización reimpuLsaDa entre Los años 2001 y 2006

económico que ya se está viendo afectado por la crisis económica?”es la cues-tión que desarrolla César Villanueva, no solo desde una visión académica, sino también como actor político.

El trabajo de Carlos Leyton desarrolla un análisis comparativo entre el proceso de descentralización realizado en la década de 1980 y el actual, advir-tiendo un desequilibrio entre el aspecto normativo y el territorial.

Los trabajos de Germán Chávez, Raúl Jáuregui y Edgar Borda, anali-zan el proceso de descentralización desde la región Arequipa, a partir de un análisis económico, sobre un estudio del imaginario colectivo, y bajo un en-foque de competitividad regional, respectivamente. Los resultados obtenidos en estos trabajos, son referentes de gran importancia para cualquier nueva propuesta que se pretenda implementar.

Finalmente, Ricardo Cuenca, analizando el proceso de descentraliza-ción educativa llevado a cabo en Arequipa, aporta la siguiente reflexión: “Urge preguntarnos en qué nivel colocamos la promesa de la descentralización. Si la opción es comprender la descentralización como un fenómeno procedimental lo mejor sería colocar la expectativa de cambio en el justo campo de la admi-nistración y funcionamiento del Estado; pero si, por el contrario, se insiste en considerar que la descentralización nos llevará a consolidar la democracia y el desarrollo, se tendrán que crearse espacios de encuentro entre las instituciones y los sujetos para lograr la apropiación y la significancia de la descentralización.Solo cuando la descentralización sea vivida y comprendida como una acción social la promesa de una “mejor vida” está más cerca de concretarse”.

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Queremos agradecer a todos quienes contribuyeron con la realización de este proyecto, desde su concepción.

Al Gobierno Regional de Arequipa, a través de su Presidente, el Dr. Juan Manuel Guillén Benavides; al Dr. Valdemar Medina Hoyos, Rector de la Universidad Nacional de San Agustín; al Dr. Abel Tapia Fernández, Rector de la Universidad Católica Santa María; al Dr. Germán Chávez Contreras, Rector de la Universidad Católica San Pablo, y al Dr. Iván Montes Iturrizaga, Rector de la Universidad La Salle, quienes no dudaron en brindar su apoyo académico e institucional a Cátedra Arequipa.

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Presentación

A cada uno de los académicos que han participado de esta primera se-sión, cuyos aportes, sin duda, enriquecen el campo de la investigación y las perspectivas de gestión para quienes están comprometidos con ella.

Al Dr. Eusebio Quiroz Paz Soldán, quien no solo es patriarca de la ciu-dad blanca sino, además, desde siempre, un amigo y un gran maestro.

A José Luis Vargas, Jorge Bedregal y José Lombardi, quienes desde “nuestra tierra santa” mantienen incansablemente una luz académica que guía a los jóvenes investigadores arequipeños.

A Mario Rommel Arce, Director de la Biblioteca Regional Mario Vargas Llosa, y a Juan Carlos Soto, editor del diario La República – Edición Sur, quie-nes lideran a una nueva generación de intelectuales arequipeños.

A Steve Rodríguez y Carlos Rivera, quienes no dudaron en ponerse la camiseta y jugar todo el partido.

A Fernando Paredes Nuñez, quien apoyó significativamente a la reali-zación de esta primera sesión remitiéndonos material importante.

Junto con ellos, a todos los colaboradores que brindaron su apoyo y es-fuerzo: Jorge Cárdenas, Arantxa Escalante, Katherine Zeballos, Soledad Cuti, Yuli Taype, Heydi Bravo, Alejandro Torres, Lady Mendoza, Heriberto Chura, Luci Camino, Xiomara Cuba, Flor Carcausto, Arturo Benito, y Allem Esquivel.

Finalmente, gracias a Ileana y Facundo, por su incansable compañía, amor y sabiduría.

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introdUCCión

desCentraLiZaCión en eL PerÚ: entre Lo Vasta Y aCotada

Angel María Manrique Linares

Cuando uno escucha el término descentralización conjuga varios conceptos, autores y épocas. Por ello nos pareció necesario realizar

una revisión bibliográfica y contextualización sobre la descentralización como objeto de estudio1.

Abordar la descentralización desde una visión política, desentraña el proceso académico de las ciencias políticas en el Perú. Los esfuerzos realizados por los estudiosos han respondido a la forma de concebir la política y la ciencia política en nuestro país. ¿Cómo relacionar la visión de Jorge Basadre respecto al progresismo abstracto, con el estudio de la descentralización sin partidos políti-cos de Carlos Meléndez? ¿Cómo entender la interpretación de José Carlos Mariá-tegui respecto a la descentralización con la encuesta de opinión llevada a cabo por el Instituto de Estudios Peruanos para crear el índice descentralista?

Consideramos que existe una relación entre la concepción de la política y el desarrollo de los estudios que se hacen de la misma. La descentralización, como objeto de estudio, no escapa a ello. En estos últimos años en el Perú se vie-

1 Aquí una aclaración necesaria. Existen diferentes autores peruanos que han aborda-do directa o indirectamente el tema de la descentralización, sin embargo, hemos pre-visto ésta restringida sistematización para identificar ese continuo académico de la “política vasta” hacia la “política acotada” propuesta por Carlos Melendez y Alberto Vergara en “La Iniciación de la Política. El Perú político en perspectiva comparada”.

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Cátedra arequipa “pensar para CreCer”

ne logrando la autonomía de las ciencias políticas, después de un largo periodo en que la política únicamente se relacionaba a la ideología con lo cual perdía su carácter de ciencia y se convertía en una posición partidaria.

Al respecto, Martín Tanaka nos señala que“… esto es consecuencia de una excesiva politización, dentro de diversas corrientes de izquierda, en la que los estudiosos se pensaban más como ideólogos que como académicos, y que trajo también consigo un peso desmedido de corrientes de análisis sociológicos y estructuralistas que menospreciaron el estudio de la política como campo au-tónomo de análisis”2.

Alberto Vergara y Carlos Meléndez, en La Iniciación de la Política3, realizan una interesante propuesta respecto a la forma de entender este continuo en los estudios políticos del Perú. Haciendo una revisión a la literatura politológica pro-ducida en el Perú establecen un esquema de análisis comparando la producción intelectual de Carlos Franco, con su libro Acerca del modo de pensar la democracia en América Latina y de Martín Tanaka, con Los espejismos de la democracia.

Al primero lo identifican como la expresión de la “política vasta”, por-que parte del supuesto que las ciencias sociales deben brindar “modelos expli-cativos vastos, casi totalizantes, articulando distintas arenas de la vida social”; mientras que el segundo, “propone una investigación politológica separada del resto de disciplinas de las humanidades y las ciencias sociales”. De allí su deno-minación de “política acotada”.

Partimos de esta perspectiva de análisis para identificar a la descen-tralización en el trance de lo vasta y acotada. Para ello se ha identificado tres etapas: La primera, en el marco de política vasta, se reseña cómo se abordó la descentralización desde los estudios de Jorge Basadre, José Carlos Mariátegui, Víctor Andrés Belaúnde y Julio Cotler. Estos autores desarrollaron su análisis desde las ciencias sociales, la historia y la economía, con la finalidad de dar una explicación / interpretación totalizante. La segunda etapa, comprende los trabajos de Pedro Planas, Johnny Zas Friz, Bruno Revesz, como “visagra” entre la perspectiva vasta y acotada, dado que analizan a la descentralización y su relación con el sistema de gobierno. Su análisis no simplemente es histórico

2 Tanaka, Martín. “Los estudios políticos en Perú: Ausencias, desconexión de la realidad y la necesidad de la ciencia política como disciplina”. Revista de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Vol. 25 N° 1. 2005, p. 222.

3 Meléndez, Carlos y Vergara, Alberto (eds). “La iniciación de la política. El Perú polí-tico en perspectiva comparada”. Lima: Fondo Editorial de la PUCP, 2010.

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Angel MAríA MAnrique linAres

sino que se logra vincular las etapas descentralizadoras con el régimen político vivido en cada época. El análisis sobre cómo concebir a un Estado Unitario y Descentralizado, nos permite identificar ese nexo entre la visión vasta y aco-tada. La tercera etapa, se inicia con una encuesta realizada por el Instituto de Estudios Peruanos, que con la pregunta sobre si los peruanos somos descentra-listas, desencadenó un conjunto de estudios de carácter politológico bajo nue-vos criterios de análisis: actores políticos, movimientos regionales, resultados electorales, entre otros.

Esta esquematización resulta, como varias otras del mismo tipo, limita-da y reduccionista, sin embargo, la hemos ubicado como capítulo introductorio de CÁTEDRA AREQUIPA, para contribuir a esta tercera y nueva etapa que se gesta en el Perú.

Empecemos.

PRIMERA:

Esta etapa se desarrolla con el trabajo de importantes intelectuales de la vida republicana, quienes bajo la visión de entender qué es el Perú, identi-ficaron a la descentralización como problema, posibilidad, ensayo, interpreta-ción y realidad nacional. Esta primera etapa está comprendida en la categoría de “política vasta”. Veamos.

1. Nuestro historiador Jorge Basadre, al pensar en el Perú, como “Problema y Posibilidad”4, advierte la disputa entre el “Centralismo” y la “Subversión de las provincias”. Bajo un estudio histórico, realiza un paralelo entre ambos procesos. Identifica al centralismo, desde la centralización incai-ca, como una estrategia asumida por el Imperio a pesar, de lo heterogéneo y parcelado del territorio peruano5. Un segundo periodo se da con la centraliza-ción colonial, a pesar, que en el espíritu del pueblo español están todavía los gendarmes de municipalismo.

Y un tercer periodo, lo identifica con el centralismo republicano en dos fases, la primera en la Convención Nacional de 1834, en que se supri-mieron las juntas departamentales y solo se dejaron en funcionamiento las Municipalidades. Basadre señala que el mismo “sector liberal que había pri-

4 “Perú: Problema y Posibilidad”. Jorge Basadre. Cuarta Edición. Fundación M.J. Bustamante de la Fuente. Lima. 1994.

5 Ibíd., p. 195.

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mado en 1828, cometió una claudicación porque dieron un paso favorable al centralismo; y también un error porque si las juntas tenían vicios y deficien-cias, lo lógico era darles una nueva estructura de acuerdo con la experiencia recogida”6. La segunda fase era consolidada por el periodo del gobierno de Augusto B. Leguía. El régimen de Leguía: “El régimen de Leguía, fue en gene-ral, una acentuación del centralismo. Las Municipalidades fueron suprimidas y reemplazadas por juntas de notables; el Estado asumió gran parte de sus atribuciones; todo tendió a girar alrededor del Presidente; el progreso mate-rial incrementó el predominio de la capital”7.

La otra cara del proceso fue liderada por una actitud que Basadre de-nominó progresismo abstracto: “Al progresismo abstracto lo que le interesó fue la introducción súbita de todo lo que era considerado por la moda vigente como deseable, para vencer así el pasado que, en su concepto, “hechizaba” a América. Hubo representantes del progresismo abstracto fascinados por el fe-deralismo, por la descentralización, por el parlamentarismo. Otros, o los mis-mos, pretendieron otorgar al indígena el derecho a voto, sin considerar que ese derecho no sería ejercido en la realidad. (…) A la pregunta, ¿Qué necesita el Perú?, los progresistas abstractos contestaban: “Federalismo” o “Descentra-lización” o “Predominio del Parlamento” o “Sufragio universal” o “Equilibrio entre las dos potestades”8.

Esta corriente generó tres intentos de descentralización, con vanos re-sultados: la descentralización semi-política de 1828, la descentralización ad-ministrativa de 1872 y la descentralización fiscal de 1886.

En el debate de la fundación de la República, “los constituyentes de 1828, imitando a los de 1823, crearon las Juntas Departamentales tomándolas de la Constitución Española que, a su vez, las había imitado de la Constitución imperial francesa. (…) “a ellas, les correspondía promover los intereses genera-les en los respectivos departamentos, para lo cual la Constitución les señalaba una larga lista de actividades; y también debían proponer a los funcionarios políticos y judiciales de dichos departamentos”. Sin embargo, este intento se desvaneció durante el periodo en que el Perú”. era gobernado por A. Gama-rra, quien “creó una despótica oligarquía militar para mantenerse en el poder

6 Ibíd., p. 200 – 201. 7 Ibíd., p. 206.8 “Meditaciones sobre el destino histórico del Perú”. Jorge Basadre Grohmann. De-

partamento de Relaciones Corporativas de Petroperú. 2007. Pag. 137 – 138.

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contra las múltiples asechanzas que lo amenazaban. Dentro de ese despotismo cuartelesco, fue imposible que las juntas pudieran desenvolverse”9.

El segundo intento, llegó con el advenimiento del Partido Civil. A través de la “Ley de 7 de Abril de 1873, se creó los consejos departamentales y municipales, calcándolos de la Ley Francesa de 1871. La filosofía de esta ley está en la diferenciación entre el gobierno nacional y el gobierno local, entre lo que le compete al ciudadano y lo que le compete al vecino”10. Estos Consejos fueron suprimidos por la dictadura de Piérola, por decreto de 14 de Enero de 1880.

El último intento para Basadre, se llevó a cabo después de la Guerra del Pacífico. “La nación, empobrecida después del desastre de la guerra, ne-cesitaba organización y dinero. Creando rentas del y para el departamento se creía que los contribuyentes las pagarían con más agrado y que se podría res-tablecer la contribución personal. Las juntas no administrarían: recaudarían y vigilarían. Las diputaciones provinciales españolas y los consejos de prefec-turas franceses eran los modelos de esta organización”11. Lo que pudoconver-tirse en el inicio de la descentralización fiscal en el Perú, quedó frustrado por la creación de la Compañía Recaudadora, por parte del Gobierno Nacional.

Regresando al principio rector de esta primera etapa, los debates so-bre centralismo y descentralización, giraban en torno a construir un Estado - Nación, lo cual para Jorge Basadre, era su gran preocupación. Por ello con-cluía que: “El unitarismo centralista cumple, en su hora, el destino de crear el Estado Peruano. La tradición tanto prehispánica como colonial así como las condiciones sociológicas y económicas del país impiden el desmoronamiento de este unitarismo al surgir la República o al sobrevenir la anarquía militar”. Sin embargo, advierte también, criticando la visión jurídica del Estado, que “La Constitución peruana, como se ha dicho de la española, ignoró la vida local. Partió de la capital, del Estado. Reconoció como meros subordinados al departamento y a la provincia. Por ello no eran sino un “arbitrario tatuaje sobre la piel del país”12.

9 “Perú: Problema y Posibilidad”. Jorge Basadre. Cuarta Edición. Fundación M.J. Bustamante de la Fuente. Lima. 1994. Pag. 199-200.

10 Ibíd., p. 202. 11 Ibid., p. 204.12 Ibíd., p. 208-209.

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2. El segundo pensador que abordó los temas de centralismo y re-gionalismo desde un análisis económico y dando una interpretación sobre qué es el Perú, fue José Carlos Mariátegui, a través de su obra: 7 Ensayos de interpretación de la realidad peruana13.

Mariátegui, a través de un “esquema de la evolución económica”, da su interpretación, vinculando la historia y la economía, sobre la descentraliza-ción y centra su tesis en el “problema del indio”, que por cierto estaba ubicado mayoritariamente en las regiones del país y no en la capital.

En su Sexto Ensayo, denominado Regionalismo y Centralismo14, Ma-riátegui considera que el regionalismo en el Perú no es un movimiento, una corriente, un programa. No es otra cosa que la expresión vaga de un malestar y de un descontento; por ello, sostiene que para orientar el tema del regiona-lismo es necesario considerar que la polémica entre federalistas y centralis-tas es una polémica superada y anacrónica, esto dado a que el federalismo no aparece en nuestra historia como una reivindicación popular, sino más bien como una reivindicación del gamonalismo y de su clientela, razón por la cual el centralismo se apoya en el caciquismo y el gamonalismo regionales; sin embargo, concluye que “la solución no reside en el federalismo de raíz e inspiraciones feudales, [por tanto] nuestra organización política y económica necesita ser íntegramente revisada y transformada”15.

Bajo estas proposiciones, Mariátegui expone una interpretación de la realidad peruana teniendo como centro “al indio” y da su posición sobre cómo se debiera entender la descentralización: “Admitida la prioridad del debate del problema del indio y de la cuestión agraria sobre cualquier debate relativo al mecanismo del régimen más que a la estructura del Estado, resul-ta absolutamente imposible considerar la cuestión del regionalismo o, más precisamente, de la descentralización administrativa, desde puntos de vista no subordinados a la necesidad de solucionar de manera radical y orgánica los dos primeros problemas. Una descentralización, que no se dirija hacia esa meta, no merece ya ser ni siquiera discutida”16.

13 “7 Ensayos de interpretación de la realidad peruana”. José Carlos Mariátegui. Biblioteca Amauta. Cuadragésima novena edición. 1987.

14 Ibíd., p. 194. 15 Ibíd., p. 194 y 195.16 Ibíd., p.201.

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En ese marco, Mariátegui se pregunta: ¿Cómo dudar de que una ad-ministración regional de gamonales y caciques, cuanto más autónoma tanto más sabotearía y rechazaría toda efectiva reivindicación indígena?17.

Mariátegui es escéptico al proceso de descentralización y considera que por más que el centralismo es un problema mayor, la descentralización no aportará mucho, porque dejará al “gamonal” en libre albedrío para el abu-so del indio: “Tienen plena razón las regiones, las provincias, cuando conde-nan al centralismo, sus métodos y sus instituciones. Tienen plena razón cuan-do denuncian una organización que concentra en la capital la administración de la República. Pero no tienen razón absolutamente cuando, engañadas por un miraje, creen que la descentralización bastaría para resolver sus problemas esenciales. El gamonalismo dentro de la república central y unitaria, es el alia-do y el agente de la capital en las regiones y en las provincias. De todos los defectos, de todos los vicios del régimen central, el gamonalismo es solidario y responsable. Por ende, si la descentralización no sirve sino para colocar, directamente bajo el dominio de los gamonales, la administración regional y el régimen local, sustitución de un sistema por otro no aporta ni promete el remedio de ningún mal profundo”.

Finalmente, Mariátegui, priorizando su tesis, expone que cualquier forma de gobierno será favorable al “gamonal”, por lo que resulta intrascen-dente este debate y que todo debiera concentrarse en la situación del “indio”. “El Perú tiene que optar por el gamonal o por el indio”. No existe un tercer camino. Sobre este dilema, todas las cuestiones de arquitectura del régimen pasan a segundo término.

3. La tesis de Mariátegui fue rebatida en su momento por Victor An-drés Belaúnde en sus explicaciones sobre “Peruanidad” y “La Realidad Na-cional”.

Belaúnde también se preocupó por forjar una “identidad nacional”, y como integrante de la Generación del 90, primó en su visión la construcción de un nuevo Perú, de modo que para él “era necesario sacudirse de su pasado y construir una verdadera nación”.

Belaúnde tenía muy clara la relación entre Lima y las regiones, la que concebía bajo una visión integral. Durante su participación en el proyecto de Constitución de 1933, convocada por la Junta de Gobierno que presidiera Da-vid Samanez Ocampo, Belaúnde afirma: “mi regionalismo es solamente una

17 Ibíd.

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manifestación de peruanismo. Lo dije en una conferencia en Arequipa, pre-cisamente antes de mi elección: quiero regiones fuertes, porque quiero una nacionalidad fuerte, de modo que soy regionalista, pero soy sobre todas las cosas, peruanista. (…) Aquella unidad señores representantes, ha sido man-tenida [durante el tiempo incaico y el virreinato]; y debe ser mantenida [du-rante la República]”18.

Cuestiona la obra de Mariátegui sobre la capitalidad del Perú, al afirmar: “Mariátegui en su libro Siete ensayos de interpretación de la reali-dad peruana, cometió, en mi concepto, el error de discutir la capitalidad del Perú. Aquella capitalidad es incuestionable; pero no queremos que Lima sea solamente la capital, por representar el centralismo político; queremos que Lima sea realmente la capital de la República por su efectiva atracción de las provincias y por una especie de irradiación de vida y de cultura a todos los pueblos del Perú, queremos que Lima sea el cerebro del Perú y que las co-rrientes de opinión, los anhelos de las necesidades de las provincias lleguen a Lima. Que no sea sorda a ninguna emoción que viene de cualquier pueblo del Perú, y los pueblos del Perú vivirán al unísono con el corazón y con los ideales de Lima”19.

“¿Cómo debían crearse entonces las regiones, según Belaúnde? Su propuesta partía deuna visión de estadista cuyo mérito, entonces, muy pocos le reconocieron como era debido; queda claro que de haberse llevado a cabo en su momento, sus ideas noshabrían llevado adelante significativamente. Be-laúnde afirmaba: “(…) provincialismo es centralismo; y yendo en ese camino llegaría a decir algo más: departamentalismo, tal como nuestros departamen-tos están organizados, es también centralismo. Y la única manera de dar vida propia a las provincias, es tratar de unirlas dentro de regiones, desde el punto de vista económico”. Y, ¿qué debiera hacerse para conformar esas regiones? Belaúnde contestaba, con toda la honestidad que caracterizaba a quien fue-ra nuestro primer representante en la Presidencia de las Naciones Unidas: “Debo declarar que no somos nosotros aptos para resolver estos problemas (…). En este momento en que se crea una nueva ciencia que se llama la geopo-lítica, no desde el punto de vista de la raza, ni de la economía, sino desde el punto de vista del gobierno, es difícil todo ensayo que hiciéramos para una

18 “Obras Completas”. Víctor Andrés Belaúnde. Edición de la Comisión Nacional del Centenario. Lima 1987. Tomo IV “El Debate Constitucional”, pag. 197 – 198.

19 Ibíd., p. 198.

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demarcación regional. Sobre todo darle carácter constitucional, inamovible y rígido sería sumamente peligroso”.

Para resolver este dilema Belaúnde promueve la elaboración de un estudio técnico a cargo de la Sociedad Geográfica o de una Comisión Especial que plantee una propuesta técnica y que, en última instancia, sea el Congreso de la Repúblicael que la apruebe. Haciendo un análisis comparativo interna-cional, se planteaba: “El mapa general de Francia ha sido levantado en mu-chos años; cincuenta años se tardó en levantar el mapa general de los Estados Unidos; hasta ahora en el Perú no tenemos sino el esquema genial y maravi-lloso que hizo Raimondi; pero un hombre por más genial que sea no puede levantar el mapa científico y el mapa íntegro”20. Esta propuesta nunca llegó a realizarse y 50 años más tarde, en la Constitución de 1979, se planteó elaborar un Plan de Regionalización a partir de un estudio técnico.

Finalmente, Belaúnde advirtió con preocupación un problema del naciente Estado Peruano que iba en contraposición a su idea de descentrali-zación, lo denominó “la presión burocrática” “La presión burocrática ha ido aumentando en el Perú. (…) Decía el señor Billinghurst [en su presentación en las Cámaras en 1913] cuya competencia en materia económica nadie puede poner en duda, que no ha triplicado la población, ni ha disminuido en un 300 por ciento el valor adquisitivo de la moneda, ni se ha elevado en un 300 por ciento el estándar de vida de Perú en el espacio de trece años, y sin embargo, se ha triplicado los gastos. Estos gastos representan, simplemente, gastos burocráticos. Quiere decir que el Perú avanza rápidamente hacia el burocratismo”21. Aquel Estado que se gestó desde inicios del siglo XX colap-só en la década de 1980.

4. Siguiendo el marco de esta “política vasta”, y a pesar de las distan-cias generacionales entre los primeros autores, Julio Cotler también nos da una explicación sobre qué es el Perú y describe el proceso de conformación de las regiones. Cotler analiza desde una visión de sociología histórica “la estructura y funcionamiento del régimen de dominación social” mediante su trabajo inicial de “La Mecánica de la dominación tradicional y del cambio social” que poste-riormente fue desarrollado en su obra “Clases, Estado y Nación en el Perú”.

Desde su primer trabajo, Cotler trata de encontrar la existencia de una relación funcional del gamonalismo y del colonialismo interno con el control

20 Ibíd., p. 200.21 Ibíd., p. 201-202.

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oligárquico de los recursos públicos, al plantearse: “Si el mestizo de Puno es el elemento dominante en esa circunscripción, ¿en qué medida su situación se encuentra sostenida por, y al mismo tiempo es dependiente de, los estratos sociales dominantes costeños?”22. En respuesta a ello, Cotler señala que, desde los años veinte, “los movimientos antioligárguicos y nacionalistas postulaban la ejecución de transformaciones sociales para entender la participación ciu-dadana del campesinado y adelantar la nacionalización, la peruanización de la población”23.

En su segunda obra, explora “los grandes problemas que determina-ban la mencionada continuidad entre el lejano pasado colonial y el presente inmediato, frustrando la construcción nacional y democrática del Estado y de la sociedad”24. Es entonces que identifica que “el meollo del problema radica en la vigencia de la “herencia colonial”. Esta herencia es la que“(…) la socie-dad peruana arrastra, sin solución de continuidad, un conjunto de caracterís-ticas derivadas de su constitución colonial, que condicionaron el desarrollo de su estructura y procesos sociales”25.

La relación entre la “herencia colonial” planteada por Cotler y la des-centralización, está en la identificación del actor: el “gamonal”, ubicado en las regiones, como actor clave en la consolidación del “régimen de domina-ción”, explicando así “las condiciones que favorecerían la reproducción de las divisiones sociales, étnicas y regionales; el autoritarismo y el caciquismo; las relaciones patrón – cliente, las fragmentaciones y ambivalencias sociales y culturales que acarrean”. Esto es justamente lo que criticaba Mariátegui, a la vez que identificaba la descentralización como una forma de reivindicación del gamonal.

Cotler nos indica que “este régimen de dominación descansaba en la exclusión legal de la mayoría de la población – constituida por indígenas y, en general, por campesinos [ubicados en las regiones del país] – que los gamona-les se encargaban de vigilar por su cumplimiento”, la mayoría de campesinos que se encontraban en las provincias fuera de Lima “no gozaban de los atri-

22 “La mecánica de la dominación interna y del cambio social”, en “Política y Socie-dad en el Perú. Cambios y continuidades”. Instituto de Estudios Peruanos. 1994.

23 “Clases, Estado y Nación en el Perú”. Julio Cotler. Instituto de Estudios Peruanos. Tercera Edición. Primera Reimpresión 2006, p. 18.

24 Ibíd., p. 27.25 Ibíd., p. 47.

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butos ciudadanos por ser analfabetos ni, con mayor razón, los indígenas por su condición de monolingües en quechua o aymara”. Adicionalmente a ello, continúa Cotler, “las reglas electorales fortalecían esta exclusión política al se-ñalar que el número de representantes de una jurisdicción se determinaba por su población total; en las zonas rurales y de elevada concentración campesina e indígena el resultado de esta reglamentación era la sobrerrepresentación de los terratenientes y sus allegados que así podían asegurar sus intereses a costa de la exclusión política de las masas populares”26.

El gamonal, entonces, que conocía el castellano y la lengua aborigen, y que residía en las provincias, “era el intermediario o mediador – en algu-nos casos – del excluido ante las instancias oficiales, ostentando un compor-tamiento paternalista con los minusválidos indígenas que, a cambio, se obli-gaban a prestar servicios y lealtades al gamonal, acentuando su condición subordinada”27. Finalmente, “concentraba y privatizaba los servicios públicos a escala local y regional, gracias a los auspicios y al respaldo de los grandes propietarios, de las autoridades y de la iglesia, a cambio de lo cual se cons-tituían en mediadores entre los intereses metropolitanos de los blancos y las demandas asistencialistas de los colonizados indios”28.

Como hemos podido apreciar de los autores citados, cada uno de ellos tuvo presente el rol que jugaban las regiones en la construcción de un Perú, que intentó e intenta permanentemente construir ese Estado – Nación anhe-lado. Ya sea desde un análisis histórico, sociológico o económico, la relación entre la capital y las regiones, construyó una relación de encono, el cual aún permanece vigente en ese inconsciente colectivo (o a veces consciente), que imputa todos los males de las regiones a la capital.” Por: “Como hemos po-dido apreciar, cada uno de los autores citados tuvo presente el rol que juga-ban las regiones en la construcción de un Perú, en el anhelo de construir el Estado – Nación ideal. Ya sea desde un punto de vista histórico, sociológico o económico, es evidente que la relación entre la capital y las regiones ha sido siempre conflictiva, por lo que aún permanece vigente en el inconsciente co-lectivo –que veces es plenamente consciente–, el reflejo de imputar las causas de los males de las regiones a la capital.

26 Ibíd., p. 17.27 Ibíd. 28 Ibíd., p.18.

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Esta primera etapa, que se extiende hasta la segunda mitad del siglo XX, identificó a las provincias del Perú como parte integrante de un solo país; sin embargo, ante la limitación de sus derechos ciudadanos en su espacio re-gional, vieron en Lima la ciudad de las oportunidades. A partir de entonces se produjeron las grandes migraciones internas desde las provincias a la capital, en las décadas de 1970 y 1980, por lo cual los estudios variaron su orientación, sus preguntas y objetos de análisis29.

SEGUNDA

La segunda etapa que hemos identificado, se ubica en un punto medio entre la “política vasta” y la “política acotada”, y se desarrolla dentro de un contexto de “hipercentralismo”30. Los autores destacados son Pedro Planas, Johnny Zas Friz, y Bruno Revesz.

Los mismos identifican como objeto de estudio la descentralización y su relación con el sistema de gobierno unitario y descentralizado, a partir de los postulados de las Constituciones Políticas de 1979 y de 1993. En esta etapa, el tratamiento de la descentralización es más acotado, se vale de un análisis histórico, jurídico y político, además de una revisión constitucional de nuestra vida republicana, concentrándose, principalmente, en el sistema de gobierno.

Estos estudios se dieron en el país en un contexto histórico por el que imbricaron dos procesos: el primero, de centralización, a partir del autogolpe de Estado de 1992, de Alberto Fujimori, en que se desechó todo lo avanzado en el proceso de descentralización establecido en la Constitución de 1979; y

29 A partir del proceso migratorio de la segunda mitad del siglo XX, los estudios en ciencias sociales, en parte, cambian de objeto de estudio, a raíz del trabajo de José Matos Mar: “Desborde popular y crisis del Estado. El nuevo rostro del Perú en la década de 1980”. IEP. Tercera Edición. 1986. Afirmaba Matos Mar: “Uno de los procesos fundamentales que configura la situación actual del Perú es la cre-ciente aceleración de una dinámica insólita que afecta toda su estructura social, política, económica y cultural. Se trata de un desborde, en toda dimensión, de las pautas institucionales que encausaron la sociedad nacional y sobre las cuales giró desde su constitución como República. Esta dinámica procede de la movilización espontánea de los sectores populares que, cuestionando la autoridad del Estado y recurriendo a múltiples estrategias y mecanismos paralelos, están alterando las reglas de juego establecidas y cambiando el rostro del Perú”, p. 16.

30 Pedro Planas, otorga esta calificación al gobierno del Sr. Alberto Fujimori, que sin duda superó cualquier gobierno anterior en este aspecto.

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el segundo, de reformas, por el que el Estado Peruano inició un conjunto de cambios estructurales a partir del “Congreso de Washington”.

5. Pedro Planas, desarrolla su obra “La descentralización en el Perú Republicano (1821-1998)”, desde un enfoque histórico – jurídico – político. Si bien reconoce el limitado análisis constitucional de nuestra historia re-publicana, advierte que el desarrollo de la descentralización se da desde el estudio de la legislación producida bajo la égida constitucional; por tanto, no basta con el análisis del texto constitucional sino que se deberá tener pre-sente el desarrollo legislativo que se dio en nuestra vida republicana para conocer los avances que se tuvo en la descentralización en el país. En este sentido destaca la labor de “los convencionales de 1856 (que restablecieron las Juntas) y los Congresos de 1872, que aprobó la Ley de Descentralización Fiscal; de 1895, que defendió la subsistencia de las Juntas Departamentales; y de 1933, que consagró los Consejos Departamentales y su Ley Orgánica de Descentralización Económica y Administrativa”31.

Planas identifica seis etapas en la vida republicana: “la primera fue un breve ciclo de proyección descentralista (1823-1824) con la creación de las Jun-tas Departamentales de 1823 y 1828”. Posteriormente, con “el pretexto de la federación con Bolivia, surge una etapa centralista (1834-1872) que borra de la faz constitucional a las municipalidades y no conoce estructura descentralista alguna, pese al esfuerzo de los convencionales de 1856 y de 1867”. La tercera etapa consta casi de “cinco décadas descentralistas (1873 – 1880) con los Con-cejos Departamentales creados por Manuel Pardo (1873 – 1880) y las Juntas De-partamentales (1886 – 1920) restablecidas por la Ley de Descentralización Fiscal que aprobó el Congreso de Cáceres”32.

“Leguía inició en el Perú una cuarta etapa, principalmente autori-taria y siempre centralista (1921-1930). Las dos últimas etapas giran en tor-no al consenso regional y municipalista vigente entre 1980-1992 y la otra en torno al régimen hipercentralista iniciado con la disolución del Congreso y de los gobiernos regionales, la creación del Ministerio de la Presidencia, la negativa sistemática a regionalizar, el distrito único para elegir congresis-

31 “La Descentralización en el Perú Republicano (1821 – 1998)”. Pedro Planas. Mu-nicipalidad Metropolitana de Lima. 1998. Pag. 16.

32 Ibíd., p. 16.

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tas y la gradual absorción y supresión de rentas y atribuciones a las propias municipalidades”33.

Lo particular de este estudio es que la revisión histórica y legal se vincula directamente con la forma de gobierno. Por ello, se retoma el debate sobre gobierno unitario y gobierno federal. Planas profundiza el debate entre ambos sistemas pero resalta un sistema mixto en el caso peruano: el Estado Unitario – Descentralizado, fundado, según el autor, desde inicios de la vida republicana. Afirma Planas: “La consolidación de este precursor Estado uni-tario descentralizado será bloqueada y hasta combatida por el autoritarismo, histórico aliado del centralismo en el Perú. Desde esa perspectiva el dilema entre federales y unitarios pasó siempre ha segundo plano. Y algunas veces, el autoritarismo, para rivalizar con la fórmula unitaria descentralizada, vino disfrazado de régimen federal o de régimen confederado”34.

Adicionalmente al sistema de gobierno, el dilema histórico del Perú – afirma Planas – ha sido el “Autoritarismo vs. Republicanismo”. “Mientras un gobierno republicano (democrático, diríamos hoy) es esencialmente des-centralista, los regímenes autoritarios resultan – por propia conveniencia – enemigos de toda forma de descentralización y hasta de la propia autonomía municipal. He ahí – continúa Planas – el funesto péndulo que aleja junto con la descentralización el desarrollo legítimo de nuestros pueblos”35.

En ese sentido, Planas desarrolla su tesis afirmando que: “autoritaris-mo y centralismo fueron – y son – aliados por naturaleza y que ese matrimo-nio por conveniencia perjudicó el desarrollo de los pueblos del interior y del Perú como Nación”36. La justificación de su tesis se da por las circunstancias de la década de los 90’, al punto de equiparar al gobierno de Alberto Fujimori con el “retorno de Leguía”37.

Cita Planas, el discurso de Alberto Fujimori de 28 de Julio de 1991, en que se presagiaba lo que vendría después “El Gobierno se reafirma en su de-cisión de lograr la regionalización del país, mediante una auténtica descentra-lización. Sin embargo, deja constancia que el proceso de regionalización here-

33 “La Descentralización en el Perú Republicano (1821 – 1998)”. Pedro Planas. Mu-nicipalidad Metropolitana de Lima. 1998.

34 Ibíd., p. 37. 35 Ibíd., p. 15.36 Ibíd. 37 Ibíd., p. 565.

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dado lleva o ha traido una serie de consecuencias negativas para el desarrollo del país. Se ha reproducido en cada región el mismo estilo burocrático del Gobierno Central, multiplicándose los problemas, en vez de lograr solucio-nes. En el campo de la regionalización de las empresas, los excesos han sido aún peores, ya que se han desarticulado sistemas que deben operar en forma armónica a lo largo del país. Todo eso exige una reorientación del proceso de regionalización para lograr una descentralización efectiva y democrática”38.

No obstante los esfuerzos realizados por los Presidentes Regionales designados en el año 1990 en diferentes cumbres realizadas – analiza Planas – para establecer agendas nacionales, el desenlace es por todos conocido: el 05 de Abril de 1992, Alberto Fujimori no solo disolvió el Congreso de la Repúbli-ca (hasta ese momento bicameral) sino, que disolvió los gobiernos regionales, para, pocos días después, crear los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), comandados por personal designado directamente por el Presidente de la República.

Una de las reflexiones finales de Pedro Planas se refiere a la naturaleza reivindicadora de la descentralización en la vida republicana del país, quizás como llamado de conciencia al periodo que se vivía en ese entonces. “No es casualidad que la descentralización haya coincidido con aquellas épocas de mayor estabilidad jurídica y de inédita continuidad institucional en el Perú. Inclusive, vistos los antecedentes institucionales, de las Juntas de 1828 y su resaltante actuación arbitral y consensual frente a los conflictos surgidos en el respectivo departamento, bien vale preguntarse si no sucedió, más bien al revés: que los órganos descentralizados contribuyeron a darle mayor estabili-dad al régimen político republicano”39.

Continúa Planas: “La descentralización siempre ha estado precedida por grandes momentos institucionales para el Perú, como la reunión del Pri-mer Congreso Constituyente, la revolución liberal de 1854 contra el régimen tributario colonial, la victoria peruana del Dos de Mayo frente a la escuadra española, el triunfo del primer presidente civil y la reconstrucción del país, después de la Guerra con Chile”40.

38 “Mensaje presentado al Congreso Nacional por el Presidente Constitucional de la República, Ing. Alberto Fujimori”, publicado en el Diario Oficial El Peruano, Lima 09 de agosto de 1991. Citado por Planas Ibídem. Pag. 567.

39 Ibíd., p. 549. 40 Ibíd., p. 550.

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Esta versión calza perfectamente con los hechos suscitados a inicios del siglo XXI. Al caer el gobierno de Alberto Fujimori, una de las propuestas debatidas e implementadas por parte del gobierno de Alejandro Toledo, fue la reforma constitucional sobre el capítulo de “Descentralización” y la convo-catoria de elecciones para los nuevos gobiernos regionales regionales, que a la fecha continúan vigentes.

6. Johnny Zas Friz está comprendido en esta segunda etapa, con su obra “La descentralización ficticia. Perú 1821- 1998”41. Zas Friz centra su aten-ción en el rol de los “entes locales” y de los “niveles intermedios”, en un con-texto de “transición de un Estado unitario centralizado a un Estado unitario descentralizado y en el proceso inverso de su recentralización”42.

Considera que los entes locales y los niveles intermedios de gobierno, dentro del ordenamiento jurídico peruano, han sostenidoentre sí, en distintos momentos, y según los diversos aspectos en que han coincidido, relaciones de contraposición e incluso ruptura, así como de adecuada coexistencia en el sistema administrativo / territorial / revolucionario – napoleónico, adoptado de la Constitución Española de 1812 por las constituciones políticas republi-canas del Perú.

Dicho sistema, recogido por nuestro ordenamiento legal y mantenido hasta la fecha, tanto a nivel local como regional, responde a: i) una genera-lización en todo el territorio nacional, ii) un régimen local uniforme, iii) un carácter electivo sobre la base de criterios únicamente territoriales, en un ré-gimen electoral censitario y de elección indirecta, iv) un rol dual, ejerciendo responsabilidad estatal y local; y v) estar bajo un régimen de control, ya sea desde las juntas departamentales y/o de las autoridades representantes del Poder Ejecutivo, entre ellas el Prefecto43.

Para el desarrollo de su estudio se vale tanto del derecho, la historia y la ciencia política. Zas Friz explica que la cuestión metodológica de su trabajo considera la estrecha relación existente entre el derecho público – y princi-palmente el derecho constitucional – y la política. En ese sentido, establece una estructura temática homogénea, esencial para los efectos de la compara-ción, tanto en el nivel intermedio como en el nivel local. Así, logra un análisis

41 “La descentralización ficticia: Perú 1821 – 1998”. Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. 1998.

42 Ibíd., p. 11. 43 Ibid., p. 332.

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comparativo (metodología de la ciencia política) de la organización, régimen electoral, régimen de competencias, formas de relación con el estado y los aspectos financieros y presupuestales, entre el “ente intermedio” (gobierno regional) y el ente local”.

Zas Fris, aporta a los estudios de descentralización, a través de un análisis diacrónico y sincrónico de la vida institucional del régimen local y del nivel intermedio, durante tres etapas de nuestra vida republicana: 1) De la independencia al primer gobierno de Castilla (1821 – 1844), periodo de inestabilidad política e institucional en la iniciación de la República; 2) del primer gobierno de Castilla hasta el segundo gobierno de Leguía (1845 – 1919), periodo de consolidación institucional del Estado en el Perú Repu-blicano; 3) del segundo gobierno de Leguía hasta el gobierno militar de 1968 (1919 – 1980). Finalmente, el trabajo se centra a partir de la constitución de 1979 y de 1993, en que se realiza el análisis comparativo entre los entes loca-les y los niveles intermedios.

Recordemos que en ese periodo, el Perú se encontraba bajo el gobier-no de Alberto Fujimori, y el nivel intermedio de gobierno estaba definido por los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) y no por los actuales Gobiernos Regionales; por ello resultan tan importantes las conclu-siones de Zas Fris, que recordaba a todos los peruanos del grave periodo cen-tralista que se vivía en esa época.

Zas Friz señalaba que si bien nuestra Constitución reconoce la descen-tralización del Estado, y dota de autonomía política a las municipalidades, en la práctica “no coindice con el ordenamiento jurídico efectivamente vigente, porque las municipalidades tienen una mínima autonomía financiera y el ni-vel intermedio (CTAR) no es un nivel de gobierno”44.

El proceso regional en el Perú, fracasó, nos afirma Zas Friz, “porque las regiones fueron creadas desde el Estado en un proceso uniforme, los ór-ganos de gobierno regionales tuvieron una mayoría de miembros no elegidos directamente, la forma de gobierno instaurada fue la de asamblea, las mate-rias de competencias regionales fueron delegadas y no propias, y el proceso de transferencia fue muy problemático y nunca concluyó, y porque se recono-ció a las regiones una mínima autonomía financiera45.

44 Ibid., p.325.45 Ibid., p. 326.

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Por su parte, para el caso de los “entes locales”, Zas Friz reconoce un importante avance y nos señala que “el rol de las autonomías locales en el proceso de democratización del Estado, desde el inicio de la década de los ochenta hasta hoy y a pesar de la actual y acentuada recentralización del Estado peruano, ha sido notable: las municipalidades han recobrado en el ordenamiento elemental de su autonomía política como la elección directa, importantes y propias materias de competencia, una significativa potestad normativa e instituciones de democracia directa, si bien a nivel financiero mantiene una muy limitada autonomía”46.

Zas Friz concluye, comprobando su hipótesis inicial, que: “el ordena-miento territorial peruano republicano ha recibido y mantenido los elementos del sistema administrativo territorial revolucionario – napoleónico: la genera-lización y la uniformidad de los municipios, su rol dual, el régimen de contro-les, el departamento y el prefecto47.

7. Desde Piura, Bruno Revesz aporta sus investigaciones a partir de un trabajo articulado entre el Instituto de Estudios Peruanos y el Centro de In-vestigación y Promoción del Campesinado – CIPCA, que dio origen al estudio “Descentralización y gobernabilidad en tiempos de globalización”48. En él Bru-no nos ilustra – en el mismo contexto de hipercentralismo –: “Hoy, en el Este como en el Oeste, en el sur como en el Norte, la soberanía externa e interna de los Estados – Nación tiende a disminuir. Al exterior, frente a la globalización, podemos observar la interdependencia creciente de las economías, la integra-ción de los mercados y la intensificación de los flujos financieros que escapan a su control. Al interior, nuevas formas de diferenciación social y de exclusión que se traducen en la expansión de las reivindicaciones de la identidad co-lectiva y de motivaciones individualistas debilitan la lealtad al centro estatal como representación de la comunidad política. En estas dos dinámicas de de-bilitamiento de la soberanía nacional juegan un papel significativo el cambio del paradigma productivo y la emergencia de una sociedad de información que reformula la materialidad de la vida social”49.

46 Ibid., p. 328.47 Ibid., p. 332. 48 Conversatorio realizado en la ciudad de Piura, en el mes de noviembre de 1997,

y que motivó la publicación “Descentralización y Gobernabilidad en tiempos de globalización”. IEP – CIPCA. 1998.

49 Ibid., p. 9.

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Para el caso peruano – analiza Revesz desde Piura –, “las limitaciones del mercado para absorber la mano de obra y la incapacidad del Estado para implementar políticas a partir de ésta [sociedad] para desarrollar una multi-tud de microorganizaciones, no solo destinadas a asegurar la supervivencia inmediata – como expresiones de solidaridad – sino también para mejorar la gestión de la vida colectiva, ejercer responsabilidades cívicas, realizar nume-rosas transacciones económicas, reducir los riesgos en la conquista de espa-cios de empleo y afirmar nuevos derechos sociales y políticos”50.

El argumento que presenta Reversz a favor de la descentralización surge de los análisis De la democracia en la América del Norte de Alexis de Tocqueville, en los que se afirma que: “la sociedad entera se encuentra debi-litada por la pasividad y la parálisis que genera la centralización estatal al as-fixiar las iniciativas y al dejar a los individuos sin una verdadera solidaridad frente al poder ajeno del Estado”. Por tanto, una sociedad descentralizada permite “una verdadera pedagogía de la democracia”51.

Por consiguiente “la descentralización asumida en una perspectiva tocquevilliana, al reducir la distancia que separa a los ciudadanos del poder público, le permite a éste responder mejor a las demandas y aspiraciones de los individuos y de los grupos”52.

Este nuevo enfoque permitió sentar las bases del nuevo proceso de descentralización a partir de la reforma constitucional del año 2002.

TERCERA:

Esta etapa comienza de una manera distinta a todas las anteriores. Se desarolla una visión “acotada” de ciencia politíca.

8. Nace de una encuesta de opinión realizada por el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) durante el mes de septiembre del 2001 en cinco re-giones del país (Norte, Sur, Centro, Selva Alta y Lima/Callao) y que tuvo la oportunidad de entrevistar a 2597 personas mayores de 18 años53.

50 Ibid., p. 10. 51 Ibid., p. 13. 52 Ibid. 53 Los resultados, metodologías, ficha técnica y primeras reflexiones sobre el inicio

de este proceso los encontramos en: “La opinión de los peruanos y peruanas so-bre descentralización. Una mirada a los resultados de la encuesta de opinión.”

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Los resultados de esta encuesta marcaron una nueva metodología, nuevas estrategias, nuevos autores y nuevos enfoques para abordar el tema de descentralización en el país, y que con el transcurso del tiempo se ha ido enriqueciendo con el aporte de una nueva generación de investigadores54 bajo una visión de política acotada. El periodo de hipercentralismo se derrumbó y empezó el siglo XXI bajo otro contexto.

La encuesta realizada por el IEP, a inicio de este siglo, buscaba cono-cer ¿qué pensaban los peruanos y peruanas sobre la descentralización? Las respuestas fueron variadas55:

La mayoría de peruanos y peruanas quiere la descentralización y lo ve como un hecho positivo (al igual que la democracia y el desarrollo). Sin embargo, de las respuestas obtenidas “existen diversas maneras de entender la descentralización y de cómo debiera aplicarse”. Asimismo, se advierte una “limitada confianza y valoración de la capacidad de las instituciones y líderes locales para trabajar la descentralización”, así como poca confianza en los con-gresistas promotores de la descentralización.

La encuesta advierte que: “la población no tiene claro cómo comen-zará la descentralización”, por lo que “urge trabajar en dotarlas de mejores y mayores capacidades de gestión”, más no se debe subestimar a la población, dado que “quiere participar en decisiones y acciones”, por lo que será necesa-rio “promover la participación incluyente, institucional y democrática”.

Carolina Trivelli, analizando los resultados de la encuesta56, afirma: “la multiplicidad de variables que aparecen involucradas en las distintas po-siciones de los y las peruanas frente a la descentralización, nos obliga a volver a la información buscando unir varios de los resultados descritos en la sección

Documento de Trabajo N° 116. IEP. 2002. “¿Qué pensamos los peruanos y perua-nas sobre la descentralización? Resultados de una encuesta de opinión”. Docu-mento de Trabajo N° 117. IEP.2002.

54 Para el desarrollo de este trabajo el IEP conformó un equipo multidisciplinario de investigadores que obteniendo un enfoque integral de análisis. El equipo estuvo integrado por: Cecilia Blondet, Julio Cotler, Carmen Montero, Martín Tanaka, Ca-rolina Trivelli, Patricia Zárate, Carolina de Belaúnde, Hildegari Venero y Johanna Yancari.

55 “¿Qué pensamos los peruanos y peruanas sobre la descentralización? Resultados de una encuesta de opinión”. Documento de Trabajo N° 117. IEP.2002. p. 17 – 18.

56 En: “¿Somos o no descentralistas? Análisis de una encuesta de opinión en el Perú. Documento de Trabajo 124. IEP. 2002.

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anterior en una mirada más compleja y global del tema”. (…) En ese sentido, se realiza una propuesta interesante: “para poder utilizar la información cap-tando esta multiplicidad de temas, y asociándolos con cada una de las per-sonas que responden a la encuesta, proponemos un indicador agregado que reúne las diversas entradas que reflejan la posición de las personas frente a la descentralización. A este indicador, que nos permite ordenar a los encuesta-dos en función de su respaldo o adhesión al proceso de descentralización, lo llamaremos, Índice descentralista57”.

Este índice resulta un aporte interesante para la etapa en cuestióndel proceso de descentralización, dado que sustenta sus conclusiones en criterios objetivos medibles en el tiempo y que permitirán elaborar propuestas técni-cas para su implementación. Trivelli, nos informa: “El índice descentralista es una medida de cuán cerca está una persona de coincidir con el perfil ideal que hemos definido a priori como el de un descentralista. El perfil del ciudadano descentralista ideal, o con gran apego o identificación con el proceso de des-centralización, está marcado por varias características: 1) es una persona que se considera descentralista; 2) sabe qué es la descentralización; 3) sabe que ésta implica una transferencia de poder de decisión a instancias subnacionales de gobierno y por ello está a favor de procesos que permitan realizar esta transfe-rencia de poder de decisión; 4) tiene actitudes descentralistas, es decir, prefie-re que determinadas acciones o decisiones se tomen descentralizadamente; 5) muestra voluntad para colaborar y participar en el proceso”58.

Partiendo de estas características, Trivelli concluye que de la encuesta de opinión realizada, “el perfil más cercano a la persona con mayor y mejor identificación con la descentralización es aquel individuo que cuenta con ni-veles de información y educación superior (universitaria o técnica), que le interesa la política y que tiene confianza en el potencial de su región”59. En el caso peruano este perfil constituye un porcentaje menor.

“Los resultados obtenidos muestran la existencia de algunas condi-ciones favorables para el trabajo a favor de la descentralización en determina-dos segmentos o zonas, que pueden aprovecharse para difundir e incentivar la identificación y conocimiento de los ciudadanos respecto al proceso. Pero también nos muestra la complejidad del tema y la existencia de grandes con-

57 Ibid., p. 13. 58 Ibid.59 Ibid., p. 35.

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tradicciones y mucha desinformación frente al proceso de descentralización. (…) Tras estas confusiones hay mucho que hacer. El concepto, el proceso y la ruta para avanzar en la descentralización es difusa y por ello adaptable a la lectura que cada quién decida darle”60.

Después de diez años de iniciado este proceso, las recomendaciones de Trivelli siguen aún vigentes y queda mucho por desarrollar en la “comple-ja relación entre la población y la descentralización”.

Otro intelectual comprendido en esta etapa, y que ha marcado la pau-ta para esta nueva visión de la ciencia política en el Perú, es Martín Tanaka61. Él analiza la dinámica de los actores sociales y políticos en las regiones expli-cando las razones de su desmovilización durante gran parte de la década de 1990, y se pregunta si lo actores clave han despertado del letargo.

Su trabajo caracteriza, en primer lugar, la estrategia concebida por el gobierno de Alberto Fujimori frente a los actores regionales. Señala Tanaka: “El Fujimorismo desarrolló esfuerzos sistemáticos (y relativamente eficaces) para debilitar o eliminar cualquier posibilidad de construir poderes autóno-mos e independientes (…). Esto se expresó, cómo veíamos, en la desaparición de los gobiernos regionales en abril de 1992, y la constitución de los CTAR en su reemplazo, organismos dependientes del gobierno central, concretamente del Ministerio de la Presidencia”62.

Continúa Tanaka: “ (…) el Fujimorismo desarrolló dos estrategias convergentes: de un lado, implementó un ambicioso programa de gasto so-cial en las regiones, pero controlado desde el poder central; y del otro, una estrategia de control y cooptación política de las élites sociales y políticas regionales, cuyos únicos espacios de acción, eran los municipales, tanto dis-tritales como provinciales. El lado de control se expresó en medidas que buscaron limitar el protagonismo de los alcaldes, por medio del recorte de competencias, y la negociación de transferencia de fondos; la cooptación se expresó por medio de la estructuración a escala nacional, a partir de 1996, del movimiento Vamos Vecino, movimiento que, pese al éxito que tuvo en las elecciones municipales de 1998 (o quizás precisamente por eso) perdió

60 Ibid.61 En: “La dinámica de los actores regionales y el proceso de descentralización: ¿El

despertar del letargo?. Documento de Trabajo N° 125. IEP. 2002. 62 Ibid., p. 9.

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posiciones al interior del fujimorismo y prácticamente desapareció en la elección nacional del año 2000 (…)63.

Bajo esta estrategia, Fujimori logró anular en su función a los actores regionales y obtener “un mayor respaldo de los poderes de facto y de los po-bres, en Lima y en las zonas rurales”64. Fue a partir de 1997 – afirma Tanaka –, que “se abrieron ciertos espacios sociales y políticos en las regiones y que promovió el desarrollo de algunas iniciativas autónomas, tanto en la cons-trucción de propuestas de gestión y desarrollo, así como de protesta y formu-lación de alternativas políticas”65. Sin embargo, estas iniciativas no lograron construir “poder ni hegemonía”.

Por tal razón, Tanaka se pregunta por qué el tema de la descentrali-zación se convirtió en los últimos tiempos en un asunto central de la agenda política “La respuesta está en el papel que jugaron los partidos políticos de cara a las elecciones generales del 2000. En otras palabras, la descentrali-zación es un tema de agenda claramente puesto desde arriba”, y no como pudiera haberse creído, por la fortaleza y la presión de las fuerzas sociales y políticas regionales.

Esta estrategia política que se diseñó “desde arriba”, permitió – según Tanaka – que Alejandro Toledo “levantara la bandera de la descentralización como estrategia de campaña” para lograr su triunfo contra el Sr. Alan García y, posteriormente, utilizarla para “lograr legitimidad social de su gobierno”.

Los resultados no fueron los esperados, dado que la convocatoria a elecciones regionales fue muy apresurada, su triunfo contra el Sr. Alan García, al punto que se convocó antes de la aprobación de la Ley de Ba-ses de la Descentralización y las leyes orgánicas de gobierno regionales y municipalidades. Esto motivó a que el diseño de todo el proceso estuvie-ra sometido a intereses netamente políticos electorales, y que los nuevos

63 Ibid., p. 12. 64 Ibid., p. 17. 65 Ibid., p 22. En este aspecto Tanaka reconoce las iniciativas de la Mesa de Concer-

tación de Cajamarca, de Huanta, de Ilo; la creación de las Mesas de Concertación de Lucha contra la Pobreza (MCLCP) que se llevó durante el gobierno de transi-ción del Dr. Valentín Paniagua; la Asociación de Municipalidades de la Región San Martín, del Valle del Río Apurimac; los proyectos financiados por CARE – PERU, USAID. Hace mención al Grupo Propuesta Ciudadana, como consorcio de organizaciones no gubernamentales, que naciera en 1992, y que a partir de esa fecha la logrado contribuir en todo el proceso de descentralización, hasta la fecha.

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actores políticos regionales utilizaran justamente el proceso electoral en contra del gobierno central.

Tanaka concluye que este proceso de elecciones se dio bajo el contexto de “un sistema de partidos sumamente débil”, lo cual generaría una tenden-cia de fragmentación y conductas oportunistas, dificultando en delante –toda-vía más– la gobernabilidad del país.

Siguiendo esa línea, Carlos Melendez66 se pregunta si es posible una descentralización sin partidos, y analiza el primer año de la gestión aprista en el Gobierno Regional de San Martín.

Partiendo de los postulados de Montero y Samuels, Melendez afirma, además, que “los actores políticos buscan conciliar las reformas gubernamen-tales con sus metas políticas en el rediseño de las instituciones existentes, [por lo tanto] es posible entender la descentralización como el resultado de una estrategia de crecimiento político de las organizaciones nacionales, vinculada a las instancias subnacionales”67.

En tal sentido, Melendez afirma que “la decisión de convocar a elec-ciones regionales del actual gobierno de Alejandro Toledo secundada por la representación nacional legislativa y que dio inicio a la reforma descentralista, convenía tanto al oficialismo como a la oposición, quienes buscaban a través de este proceso expandir y ampliar sus organizaciones políticas controladas por una élite centralista”. Por consiguiente, “el restablecimiento de la com-petencia política constituía un incentivo para que, a través de la descentrali-zación, estos actores pudiesen fortalecer sus organizaciones y recomponer el sistema político en el ámbito nacional, incluso manteniendo la subordinación de las clases políticas regionales a las élites capitalinas68.

Después de analizar el caso de la región San Martín, a cargo del par-tido aprista, Melendez afirma que “a más de un año del inicio del proceso de descentralización, los resultados son negativos en el ámbito político, en sólo en términos de la aprobación de los presidentes regionales sino también por la

66 En esta etapa, desde el IEP, Carlos Melendez, desarrolla dos trabajos: 1) “Último mapa político. Análisis de los resultados de las elecciones regionales de noviem-bre del 2002”. Documento de Trabajo N° 130. IEP. 2003. y 2) “¿Una descentraliza-ción sin partidos? El primer año de gestión del APRA en el gobierno regional de San Martín. Documento de Trabajo N° 138. IEP. 2004.

67 Ibid., p. 11. 68 Ibid.

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ausencia de proyectos de desarrollo regional de largo plazo. Ni las agrupacio-nes políticas independientes ni el partido aprista consiguen darle vuelta a un panorama social de desconfianza y rechazo hacia todos los niveles estatales, menos aún con sus escasos recursos. En medio de estas estructuras políticas débiles se entremezclan además los intereses particulares, lo cual les impide tener un soporte y una dirección política”69.

Melendez concluye que “sin partidos políticos y descentralizados y con núcleos cohesionados en los ámbitos regionales, el proceso de descen-tralización no colmará las expectativas que hasta hace un año despertaba en la población”70.

Un aporte fundamental en esta etapa, es el trabajo realizado por Ro-meo Grompone71, que plantea claramente cuáles son los dilemas no resueltos de la descentralización. Grompone afirma que es partidario del proceso de descentralización, mas no comparte su entusiasmo, y advierte algunas consi-deraciones a tener presente y que aún siguen vigente.

Afirma Grompone: “La descentralización regional es el criterio razo-nable para organizar administrativamente el país, distribuir con mayor crite-rio de equidad los recursos que se generan y contribuir, aunque sea sólo en parte, a un desarrollo económico más equilibrado”. Pero también, “es una re-forma difícil de realizar por la cantidad de modificaciones que hay que intro-ducir, por más que se hable que el proceso tiene que ser gradual y flexible. La acumulación de experiencias fallidas en nuestra historia parece demostrarlo. La situación actual sólo es alentadora por la existencia de una decidida volun-tad de cambio, no necesariamente en los cambios emprendidos para lograrlos que suscita temores sobre dudas y desaciertos”72.

Grompone prevé algunos escenarios –los que en la actualidad se van cristalizando–, y nos plantea los siguientes casos: “formalmente, y de acuer-do con la reciente reforma de la constitución, a los gobiernos regionales les toca desplegar competencias en temas de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación y salud de acuerdo con la ley. El tema, en teoría, debe resolverse

69 Ibid., p. 56.70 Ibid., p. 57.71 “Los dilemas no resueltos de la descentralización”. Romeo Grompone. Documen-

to de Trabajo N° 118. Instituto de Estudios Peruano. 2002. 72 Ibid., p. 45.

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con una legislación que esclarezca con claridad las nuevas atribuciones. Sin embargo, parece existir un error inicial de ubicación. Si uno se preocupa por trajinar por documentos sobre lineamientos de políticas públicas realizados por los distintos sectores encuentra sólo contados casos en los que se tiene previsto la participación de una instancia regional llegando a lo más a promo-ver algún nivel medido de desconcentración”.

“La descentralización es un tema que surge desconectado de una re-forma integral del Estado, de lo que se traduce no sólo vacíos legales sino el riesgo de las improvisaciones”73.

Grompone concluye señalando que “es probable, que tal como es-tán planteadas las cosas, en lugar de tener una auspiciosa expansión de la representación política asistamos a un cuadro confuso y conflictivo. (…) no basta con afirmar que el proceso de descentralización llevará varias déca-das. El transcurso del tiempo no soluciona de por sí problemas. Importa desde ya fijar un derrotero de reformas económicas, políticas y sociales que van mucho más allá de las secuencias de un plan estratégico como de seguir la actitud opuesta con soluciones que se van tomando de coyuntura en co-yuntura. Tenemos por ahora buenos propósitos, un exceso de disyuntiva y pocas soluciones”74.

Definitivamente, Grompone presagió todo lo que a la fecha viene ocurriendo; el escenario de conflicto se ha institucionalizado entre las distin-tasinstancias del gobierno y los péndulos del centralismo se van activando constantemente, poniendo los avances del sistema democrático en riesgo.

*

Nuestro objetivo ha sido establecer una clasificación de los estudios de la descentralización en el país a la luz del debate sobre las ciencias polí-ticas en el Perú, con la finalidad de contar con un esquema académico para cualquier persona que pretenda abordar la descentralización como objeto de estudio.

Bajo el contexto de la tercera etapa, en que la ciencia política viene logrando estudios más acotados sobre diferentes temas, como es el caso de la descentralización, CÁTEDRA AREQUIPA analiza el balance de la descentra-

73 Ibid.74 Ibid., p. 49.

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lización a una década de su implementación y se proyecta sobre cuáles serán sus perspectivas en los siguientes años.

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iLa desCentraLiZaCión reiMPULsada

entre Los aÑos 2001 Y 2006

Henry Pease García

La autocracia fujimorista destruyó la descentralización hecha a par-tir de la Constitución de 1979, la más descentralista en nuestra his-

toria constitucional y muy avanzada en el primer gobierno de Alan García. Recuerdo haber reunido a comer en mi casa a varios Presidentes Regionales elegidos en listas de Izquierda Unida con el agonizante Comité Directivo de esa Alianza Electoral en agosto de 1990, luego de que Fujimori los recibiera a todos en Palacio. Tras escuchar sus comentarios y evaluaciones comenté: esto parece que se va a acabar, le es inadmisible compartir poder con alguien. Poco después aparecen en la prensa varias contradicciones y Fujimori llega a proponer que la mitad del Fondo de Compensación Regional se entregue a los alcaldes provinciales, fiel a su bandera: divide y reinarás1. Por supuesto que tras destruir los gobiernos regionales no les dio nada a los alcaldes.

Tras el autogolpe del 5 de abril se concretó la disolución de los gobier-nos regionales y su reemplazo por Comités Transitorios designados a dedo que después se hicieron departamentales. La embestida fue contra las regio-nes que entre los 70 y los 80 fue lenta y trabajosamente diseñada, con estudios que se iniciaron en el Instituto Nacional de Planificación (INP) del gobierno

1 Pease García, Henry. “Los años de la langosta. La escena política del fujimorismo”. IPADEL- La voz ediciones. Lima. 1994. Ver el capítulo: Crónica de una muerte anunciada.

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militar y concluyeron en el segundo gobierno de Belaúnde que presentó al Congreso, antes de terminar el plan nacional de regionalización que éste apli-có y concretó en la conformación de las regiones. Fujimori llevó a afirmar la identidad de los departamentos y fue una campaña que realizaron sosteni-damente congresistas y funcionarios del oficialismo fujimorista a lo largo de la década del 90, culpando de todo lo malo a gobiernos regionales que no llegaron a existir ni dos años completos. La palabra disolver reiterada intermi-nablemente la noche del 5 de abril de 1992, logró en este caso irreversibilidad, no lograda en entidades más asentadas en nuestra historia política, porque el 2000 o el 2001 era imposible restaurar las regiones, esas u otras.

Una anécdota de 1995 o 1996. Viajé al norte recorriendo varias provin-cias y en la antigua región Grau, que no tuvo problemas de integración pues obviamente o Tumbes estaba con Piura o no tenía otro departamento peruano al lado, vi como empezaba en los maestros el encono. El Consejo Transitorio de Administración Regional (CTAR), aún para los dos departamentos, pa-gaba los sueldos de los maestros de Tumbes casi diez días después que los de Piura. Inmediatamente después oficié y visité al Ministerio de Educación, quien negaban toda directiva al respecto, pero el rastro de la orden política lo encontré después en el Ministerio de Economía.

La década del 90 centralizó todo en las manos del Ministerio de la Presidencia y el Ministerio de Economía y desapareció del sistema político toda autoridad intermedia. En provincias sólo quedaban funcionarios nom-brados a dedo que obedecían órdenes del autócrata, como siempre ha ocurri-do en estos regímenes. La disolución del parlamento bicameral y la elección de Congresos elegidos por distrito nacional único, encima con voto preferen-cial, destruyó la capacidad representativa de los partidos y afectó gravemente la vida nacional de éstos. Los parlamentarios salían elegidos por el peso de sus votos en Lima, aunque hubieran nacido en provincias y a esto colaboró la abstención de los más importantes partidos en las elecciones de 1992, pues al regresar en 1995, se encontraron compitiendo con una diáspora de movi-mientos que llenaron el espacio vacío. Cuando hoy se estudien los nuevos movimientos regionales se encontrará allí muchos dirigentes provincianos de los partidos nacionales que se fueron alejando en esta etapa2.

2 Pease García, Henry. “Elecciones, partidos y representantes. Sistema electoral, sistema de partidos y sistema de gobierno en el Perú”. Departamento Académico de Ciencias Sociales. PUCP. Lima. 1999.

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Henry Pease García

La crisis de los partidos es anterior a la elección de Fujimori, pero el colapso no se produce hasta 1995. En 1990, la mayoría de los votos se cana-lizó a través del sistema de partidos (FREDEMO, Partido Aprista. Izquierda Unida e Izquierda Socialista). Sólo Fujimori se sale de este marco, pero en las elecciones de 1995 no lograron 5% de los votos la suma de los candidatos pre-sidenciales del Partido Aprista, Acción Popular y los dos o tres componentes de la alianza Izquierda Unida que no participaron el 92 y lo hicieron el 953.

En nuestra historia republicana todos los gobiernos autoritarios re-forzaron el centralismo. Fujimori destruyó lo avanzado en la década anterior y responsabilizó de los males a gobiernos que no tuvieron tiempo para hacer mucho, es como si se asesina a un niño de dos años y se dice que fue por sus culpas y fechorías. Visitando Arequipa en la restringida campaña electoral del 2000, unos amigos me llevaron al Parque Industrial para mostrarme todo lo que cerró. Uno me recordó: “Hasta Leche Gloria se fue a Lima”.

EL CONGRESO QUE REFORMÓ LA CONSTITUCIÓN Y ESTA-BLECIÓ LOS GOBIERNOS REGIONALES

La Carta de 1993 la definí en mi dictamen en minoría como una Cons-titución autocrática, antipopular, neoconservadora y centralista4. Establecía Presidentes más que gobiernos regionales. Algo así como jefes de obras públi-cas y por supuesto no hubo elección alguna de estos gobiernos en el fujimora-to. Hubo que reformar esa Constitución y el dictamen por consenso de la Co-misión de Constitución se votó casi unánimemente en el Pleno, posibilitando la convocatoria a elecciones de gobiernos regionales y haciendo posible la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la Ley de Elecciones Regionales y otras que siguieron en el esfuerzo por recons-truir una forma de gobierno descentralizada.

El Presidente Toledo, en el único mensaje a la nación que no vota su Consejo de Ministros, por ser previo a la juramentación de éstos, planteó al Congreso elegir a los gobiernos regionales junto con los gobiernos locales en

3 Pease García, Henry. “La autocracia Fujimorista. Del Estado Intervencionista al Estado Mafioso”. Fondo Editorial de la PUCP - Fondo de Cultura Económica. Lima 2003. P. 87 y siguientes. P. 74 y siguientes.

4 Dictamen en minoría y proyecto de Constitución, presentado por el congresista Henry Pease García del Movimiento Democrático de Izquierda (MDI). Imprenta del CCD. Julio de 1993.

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las siguientes elecciones municipales. Felizmente ocurrió así, porque varios ministros que representaban la ortodoxia neoconservadora se opusieron en forma sistemática. Pero la iniciativa de Toledo fue muy aplaudida y bien re-cibida en el Congreso. En la bancada de Perú Posible y en casi todas exis-tían congresistas que habíamos sido autoridades locales en los 80 y sabíamos lo que era el Estado centralista. Siempre he reiterado, desde mi experiencia municipal en Lima que el centralismo afecta a todos, en particular a Lima y contradije a aquellos políticos que hablaban de “centralismo limeño”. Hoy he podido demostrar esto con cifras de lo que gasta e invierte todo el Estado en Lima y fuera de Lima además de listar lo ya transferido a los gobiernos regionales y locales de fuera de Lima que se niegan a transferirlo al gobierno de la ciudad capital5.

El Arequipazo del 2001 sirvió para que muchos entendieran que no era viable gobernar centralistamente el país, pero el reciente conflicto en Con-ga, mal manejado por el gobierno nacional, llevó a muchos políticos y medios de comunicación a criticar la regionalización irresponsablemente. Lo que no aceptan ni autócratas ni conservadores que sólo entienden el liberalismo en la economía y para los grandazos, es que tienen que existir autoridades inter-medias con legitimidad y que su opinión y oposición a las decisiones del go-bierno central es legítima mientras se conduzca dentro de las leyes. La Cons-titución consagra obviamente la libertad de opinar, más aún si hay elección

5 En el Congreso de AMPE en la ciudad de Tumbes, Agosto de 1985, tuve que soportar más de media hora al Presidente García repetir la frase centralismo li-meño más de diez veces. Estaba sentado a su derecha porque iba como Teniente Alcalde, encargado de la Alcaldía de Lima por viaje de Alfonso Barrantes. Como al Presidente nadie le puede contestar en una ceremonia, porque habla último, lo hice cuando se acercaron los periodistas al terminar y declaré que el centralismo no es de Lima ni de los limeños sino del gobierno de García, en ese momento. No quise ir al almuerzo y que me volvieran a sentar a su lado pero el alcalde de Contralmirante Villar me invitó un maravilloso cebiche de conchas negras que no olvido y en la conversación comprobé que esa Municipalidad de 4,000 habitantes tenía 6 veces más presupuesto que Lima por habitante.En el plan regional de desarrollo concertado de Lima 2012-2025 pueden ver las cifras que muestran que lo que gasta todo el Estado en la provincia de Lima es la mitad de lo que gasta en las demás provincias y lo que invierte en esta ciudad es menos aún. A Lima no le transfieren ni el servicio de agua potable y alcanta-rillado ni el manejo de los terrenos eriazos y la salud y educación avanzan muy lentamente en la transferencia. Ver Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima 2012-2025. Versión preliminar. Instituto Metropolitano de Planificación, Municipalidad Metropolitana de Lima.

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Henry Pease García

de por medio. Se han acostumbrado los poderosos a tener sólo apoyadores, coro de adulones que muchas veces incluye autoridades que la Constitución define autónomas justamente para que no sean eso. Los gobernantes quieren tener prefectos o gobernadores cuyo puesto depende sólo de decir “sí señor” y en el débil y caudillista sistema de partidos esto se reproduce. Por eso sólo se dialoga a partir del conflicto en las calles.

Antes de votar la reforma constitucional del título XIV, el Presidente Toledo tuvo que convocar a los ministros opositores y discutir en un almuer-zo con el Presidente del Congreso Carlos Ferrero y varios de los congresistas que impulsábamos la reforma. Tras el debate y varias vueltas alrededor de la mesa el Presidente puso punto final a discusión y apoyó todo el proceso legislativo. Pero la cosa fue más compleja en la ejecución de esta legislación, y el proceso de conformación de regiones se dio cuando ya se había roto la Mesa Directiva Concertada del Congreso y varios, incluso el partido aprista, iniciaban esfuerzos por vacar al Presidente. Ciertamente la manera de operar las transferencias fue un “tira y afloje” con funcionarios que a lo más quieren “que algo cambie para que todo quede como está”.

DEBILIDADES ADVERTIDAS

Hay debilidades que tienen larga trayectoria histórica, pero que la au-tocracia fujimorista reforzó hasta el extremo y que no han desaparecido. Se des-truyó no sólo las regiones recién conformadas sino la idea misma de región. Se acentuó el departamentalismo al margen de los estudios sobre circuitos de mercado, complementariedades económicas y realidad social y cultural. Es ob-vio que pretender 25 regiones en el Perú es la mejor manera de proteger el centralismo y varios conflictos como Majes-Sihuas y Moquegua con Tacna lo atestiguan. Pero junto a esto se ha acentuado la idea de que gobernar es “hacer obras”. Es que junto con los gobiernos regionales se destruyó el sistema nacio-nal de planificación y la idea misma de plan como instrumento democrático de gobierno que es clave para entender el Estado como autoridad. Esto no ocurrió con Pinochet en Chile pero sí con Fujimori y Menem. No hay que olvidar que en la comparación de los ajustes neoliberales de la región, Fujimori representa el modelo extremo, paroxismo ideológico con el que destruyeron esta función clave de todo Estado que hoy, hasta las grandes corporaciones privadas de-sarrollan como planeamiento estratégico de largo alcance6. Las obras grandes

6 Gonzales de Olarte, Efraín. “Neoliberalismo a la peruana. Economía política del ajuste estructural 1990-1887”. Instituto de Estudios Peruanos. - Consorcio de investiga-

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siempre las realiza el sector privado, con financiamiento estatal o asociadas en fórmulas más modernas. La función irrenunciable del Estado es gobernar, ejer-cer autoridad en lo que es intrínsecamente público en este caso, como decidir qué se hace y dónde. Cómo se combinan recursos naturales y necesidades y cómo se concilian intereses contrapuestos de actores que en una democracia son todos legítimos. Los altos costos de Conga son producto de la ausencia de planeamiento democrático previo, escuchando a todos. Las ciudades hechas por invasiones lo son también. La experiencia reciente de Lima haciendo su plan de desarrollo regional concertado con la participación y debate de más de 18,000 ciudadanas y ciudadanos, además de todo tipo de entidades, llevó a que la Asamblea de Lima lo aprobara por unanimidad y el Concejo Metropolitano con sólo un voto en contra y una abstención le diera carácter vinculante. Ahora es una brújula para todos que deberá continuar con otros planes específicos.

Se logró incluir esta función en los gobiernos regionales, pero éstos sólo pudieron crearse en las capitales de departamento que son 24 más Callao que lo era en la práctica por ley del siglo XIX, separándolo de Lima. Llegué a sondear entre varias bancadas la posibilidad de hacer gobiernos departamen-tales con pocas funciones que sólo al asociarse adquirieran las más importan-tes, pero casi todos rechazaron la propuesta. Hasta hoy que todos se llaman regiones sin serlo los deseos e ilusiones contrastan con las realidades.

Sigo criticando la lógica seguida de puntualizar las competencias, lo que hizo más lento y tecnocrático el proceso. La idea fundamental es que, para referirme a dos campos centrales, la administración de la educación y de la salud ya no es competencia del gobierno central ni a éste le corresponde definir cómo se administra. La ley es lo único vinculante. Por eso propuse que desaparecieran los ministerios cuyas principales funciones eran compar-tidas, lo que no significa la ausencia de una autoridad nacional educativa y de salud que norma contenidos y procedimientos técnicos además de evaluar resultados, pudiendo quitar valor oficial a quien no alcanza estándares míni-mos. Tengo ejemplos desde la década de los 60 del siglo XX, en que tras cada avance descentralista – por ejemplo en la creación de Direcciones Regionales en Educación y Salud, que sólo desconcentraban - vienen de la misma buro-cracia central medidas que obligan a regresar los trámites al gobierno central en Lima. Quizás el mejor ejemplo de este absurdo fue la llamada municipa-lización de la educación como proyecto de Alan García que fracasó estrepi-tosamente pero fue un instrumento recentralista, lo que no significa que los

ción económica. Lima. 1998.

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Henry Pease García

gobiernos locales, desde la negociación en cada gobierno regional participen y tengan competencias según su realidad.

¿CUÁL FUE EL LOGRO MÁS IMPORTANTE? ¿QUÉ SE DESCEN-TRALIZÓ?

Hoy existe en cada departamento un liderazgo de nivel intermedio, con legitimidad electoral propia. Ese espacio político intermedio no lo domi-na el gobierno nacional. Desde ese nivel se gestionan importantes recursos, se administran con limitaciones servicios y funciones importantes para la gente y algunos comenzarán a entender que el planeamiento estratégico concertado empodera a la gente y los convierte en interlocutores del gobierno nacional y los inversionistas. No hay empresa importante moderna que no lo entienda y busque, y aunque algunas se acostumbraron a los métodos de la autocracia, pagarán caras las consecuencias. No se ha hecho mucho por la descentraliza-ción, pero el auge exportador en recursos naturales ha hecho crecer el canon y a eso se agregan las regalías creadas en el Congreso 2001-2006, con fuerte resistencia en contra.

Los partidos nacionales no dominan la mayoría de esos espacios pero los movimientos regionales tienen los mismos defectos de los partidos. Es previsible que surjan nuevas formas de asociación pero no de imposición di-recta del nivel nacional al regional y tiene que hacerse un esfuerzo de ins-titucionalización democrática que asegure democracia interna y renovación periódica de liderazgos en ambos niveles.

Pero miremos la política, ¡cómo molesta que un líder regional –al margen de mi desacuerdo que puedo combatir políticamente- dice NO a un gobierno! y recuerden cómo en el caso Conga los peritos extranjeros dijeron lo mismo que ya sabía el Ministerio del Ambiente al comenzar el gobierno pero no tuvo poder para imponerlo en su seno. Es que los comportamientos centralistas y conservadores van de la mano con el viejo autoritarismo que hoy es cada vez más ineficiente en el Perú y en muchas partes. Descentralizar es una manera de construir democracia que está clarísimo desde los viejos clásicos del pensamiento democrático como Alexis de Tocqueville en los años de la revolución de América del Norte7. Pero entre nosotros muchos políticos aprenderán chino antes del abc de la democracia.

7 Tocqueville, Alexis de. “La Democracia en América”. Alianza Editorial. Madrid 1980.

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PROPUESTAS PARA AVANZAR

Un Senado elegido por las regiones es un paso indispensable. Esos representantes deben tener un rol principal en las grandes políticas de Estado, alejados de la fiscalización cotidiana y revisando sólo las leyes más importan-tes, pero siempre lo que afecta a las regiones y el presupuesto nacional.

Obviamente no pienso en 25 regiones, eso corresponde a los segui-dores del centralismo promovido por el último autócrata. Pero recordando al maestro Jorge Basadre que nos decía que en el Perú todo lo que se diseña provisional se convierte en permanente, propongo repetir el texto de la Cons-titución de 1979 (el Senado se elige por regiones) pero no la fórmula transito-ria (mientras no existan las regiones se elige al Senado por Distrito Nacional Único). Podría decirse: mientras no existan las regiones el Jurado Nacional de Elecciones establece seis distritos electorales conformados por departamentos colindantes, uno de los cuales es Lima. Esos senadores podrían contribuir a que se creen lazos que sumen, aunque ese proceso será lento y difícil, pero desde su elección los representarán.

Otra manera de hacer el Presupuesto Nacional es algo indispensa-ble y requiere de reforma constitucional puntual. Cada gobierno regional presenta su presupuesto ante el Senado antes de la presentación del proyecto que hace el Poder Ejecutivo en el Congreso. La Comisión bicameral de Presu-puesto armoniza ambos y su dictamen. Con todos los insumos, se discute en el Congreso actuando un senador como ponente regional, entendiéndose por región cada distrito electoral para senadores. Esta discusión es posterior a la aprobación de las leyes de financiamiento y marco global del Presupuesto de la República.

Debe eliminarse la competencia populista que hace que los minis-terios presupuesten obras que corresponden a un alcalde o a un gobierno regional. Hoy el Ministerio de Vivienda hace veredas y jardines o pistas dis-tritales que ni el gobierno provincial debe hacer. Lo mismo ocurre con gobier-nos regionales y provinciales y sólo ayuda al clientelismo y al desorden.

Reducir el tamaño de los distritos electorales y no dejar bolso-nes sin representación parlamentaria. Lima no puede elegir 36 repre-sentantes, dividámoslos entre Lima Norte, Lima Sur, Lima Este y Lima Centro y podrán actuar cara a cara con sus electores que serán más o menos del mismo tamaño que los más grandes de éstos. Pero en varios se está repitiendo lo que ocurría entre la Capital y las provincias de Lima,

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Henry Pease García

que no sacaban ninguno hasta que los separaron. Hay que corregir eso y establecer alguna representación ad hoc para las comunidades nati-vas que no acceden por ningún lado al parlamento. Obviamente no hay mejoramiento posible en el Congreso sin eliminar el voto preferencial y reemplazarlo por elecciones primarias directas y abiertas hechas por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) en una sola fecha tres meses antes de las elecciones generales.

Pero este Congreso es sólo una cola de la elección del Presidente de la República por la simultaneidad perfecta entre elección presidencial y parlamentaria que hay que romper, sea acortando el período parlamenta-rio sin impedir la reelección o renovando una parte del Congreso a la mitad del período presidencial. La progresiva insignificancia del Congreso en el Perú es fruto de su debilidad y sometimiento al caudillo presidencial. No se trata de elegir un Congreso que impida gobernar al ejecutivo elegido di-rectamente, sino que sus pocas funciones deliberantes y de fiscalización las cumpla. ¿Para qué buscan la mayoría absoluta? No para gobernar bien o mal la economía, pues el Ejecutivo tiene todas las atribuciones básicas. La buscan para que una actuación brutalmente incapaz como la que ocurrió en el baguazo no implique la caída del ministro responsable o para que el caso BTR, con los graves errores políticos explicitados no tenga ni denuncia constitucional ni censura, aunque en los dos casos el escándalo mediático hiciera caer a los gabinetes. Lo mismo puede decirse de la gestión estúpida y soberbia en Conga y vendrán más. Arrastran el prestigio del Parlamento junto con las tonterías que hacen algunos parlamentarios y le quitan legiti-midad al sistema y al gobierno.

La consigna descentralista debería ser hoy empoderar a los pue-blos no para que derriben gobiernos, ni directamente ni a través de sus representantes. Deliberar, participar, expresarse con conocimiento de cau-sa y recibir rendición de cuentas es la manera democrática hoy de des-centralizar partidos y estados. He vivido con admiración la experiencia de participación de Lima, con los más pobres y los más acomodados, con capacidad de coincidir y confrontar. Esa es la base de poder que puede usar un alcalde o un Presidente Regional siempre que no confunda el car-go público con el sindicato o la acción violentista. Pero todos los actores tendrían que abrir los ojos y mirar, separarse de enormes prejuicios que tenemos unos contra otros y entender que hay que mirar juntos en una misma dirección y articular lo que hace cada uno con los demás: es la única manera de hacer goles.

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iidieZ aÑos de desCentraLiZaCión

en eL PerÚ: BaLanCe Y PersPeCtiVas

Raúl Molina Martínez

INTRODUCCIÓN

Transcurridos poco más de diez años de la reforma constitucional que en el 2002 relanzó el proceso de descentralización, restituyen-

do el nivel regional de gobierno que había sido suprimido en 1992, es un buen momento para intentar un balance del proceso.

El resultado es claroscuro; es indudable que se han hecho avances, pero aún estamos lejos de acercarnos a los objetivos que se plantearon para el proceso. Como no podía ser de otra manera, la gestión descentralizada regio-nal y local ha exhibido las debilidades y limitaciones que desde hace mucho tiempo caracterizan a la representación política y la gestión pública en el Perú. En este momento el proceso de descentralización persiste casi de manera iner-cial, el consenso político a favor del mismo se ha debilitado fuertemente y no existe claridad sobre el rumbo futuro que seguirá el proceso. En ese marco, resulta indispensable renovar la agenda de la descentralización de manera que ésta recupere su sentido y dinamismo en dirección de construir el Estado unitario y descentralizado que define nuestra Constitución.

Para contribuir a ese necesario balance y a la renovación de la agenda del proceso, en las páginas siguientes se hace un breve recuento del diseño de

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la descentralización y de las fases que ha recorrido su implementación, se in-tenta una caracterización de la situación actual en que se encuentra el proceso y a partir de ello, se esboza los elementos principales que deberían componer una agenda renovada para el mismo.

DISEÑO Y PROCESO DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ

El diseño normativo

La reforma constitucional del año 2002 definió a la descentralización como una forma de organización democrática y una política permanente del Estado de carácter obligatorio, “que tiene como objetivo fundamental el desarro-llo integral del país”. Estableció que la misma se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada, de manera de permitir una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los go-biernos regionales y locales.

Sobre esas premisas constitucionales, la Ley de Bases de Descentra-lización reafirmó que ésta tiene por finalidad “el desarrollo integral, armónico y sostenible del país”, mediante la separación de competencias y funciones entre los tres niveles de gobierno que componen el Estado y el ejercicio equi-librado del poder por ellos, en beneficio de la población. Además, la Ley de Bases estableció los principios que deben guiar el proceso, resaltando entre otros, los de subsidiariedad, gradualidad y específicamente para la descen-tralización fiscal, de neutralidad fiscal; y le atribuyó al proceso nada menos que 19 objetivos específicos, a nivel político, económico, administrativo, so-cial y ambiental.

Del marco normativo básico, son identificables tres ejes principales de reforma que se planteó al diseño del proceso para el logro de la finalidad y los objetivos de la descentralización:

Recuperación del nivel regional de gobierno: El proceso de regiona-lización debe ir hacia la formación de regiones producto de la integración de dos o más departamentos, aprobada vía referéndum por la población de los mismos; entretanto, el proceso se inicia con la creación de gobiernos regiona-les en los departamentos vigentes.

Transferencia de funciones y recursos: Debía iniciarse un proceso gradual de transferencia de competencias acompañadas de sus respectivos

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Raúl Molina MaRtínez

recursos, desde el nivel nacional hacia los niveles regional y local, principal-mente enfocado en las competencias sectoriales atribuidas a los gobiernos re-gionales y la gestión de los programas sociales a los gobiernos locales.

Fortalecer la participación y control ciudadanos: Desde la Constitu-ción y en diversas leyes que se dictan durante los primeros años del proceso, se establece la obligación de los gobiernos regionales y locales de promover la participación ciudadana en la planificación del desarrollo y en la priorización presupuestal, así como la de transparencia en la información pública; asimis-mo se reafirman los derechos ciudadanos de vigilancia y control social sobre la gestión pública descentralizada, restituyendo la plena vigencia de la Ley N° 26300, de derechos de participación ciudadana, que incluye entre otros, el de revocatoria de autoridades.

En este punto cabe preguntarse si la descentralización y sus tres prin-cipales ejes de diseño podían por sí solos asegurar el logro de la finalidad de desarrollo integral que se les atribuyó. Teóricamente, la descentralización se hace para acercar a los ciudadanos allí donde residen, las decisiones y los servicios del Estado, de manera que unos y otros se adapten mejor a sus ne-cesidades específicas. Obviamente que a través de ello, la descentralización contribuye al desarrollo, pero por sí sola no puede asegurarlo con igualdad de oportunidades para todas las comunidades y territorios; para que así sea, se requiere de otras condiciones concurrentes que promuevan y equilibren esas oportunidades.

Recorrido del proceso

Es necesario precisar que antes del relanzamiento de la descentrali-zación en el 2002, en el Perú ya se habían dado pasos en dirección de ella. Primero que nada, en 1981 se había restituido la elección democrática de auto-ridades municipales provinciales y distritales, la cual se ha venido realizando ininterrumpidamente desde ese momento. Años después, entre 1989 y 1990, se crearon gobiernos regionales en 12 regiones que abarcaban todo el país, con excepción del departamento de Lima, experiencia que sin embargo, fue tempranamente interrumpida en 1992.

Luego, a mediados de los 90 se estableció la estructura de tributos municipales que se mantiene vigente hasta hoy y se creó el Fondo de Com-pensación Municipal (FONCOMUN). Finalmente, en el 2001 se promulgó la Ley del Canon, que estableció el derecho de los gobiernos regionales y locales

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a participar en el “total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explo-tación económica de los recursos naturales” en sus respectivas circunscripciones; es claro que en ese momento nadie previó el volumen que el Canon adquiriría años después, producto del auge de los precios internacionales de los mine-rales, ni las disparidades que se generarían entre circunscripciones por efecto de sus reglas de distribución.

Recordados esos antecedentes, luego de la reforma constitucional del 2002 relativa a la descentralización, son reconocibles tres fases en la imple-mentación del proceso:

Una primera fase entre 2002 y 2005: en ella se estableció el marco legal básico del proceso, se creó el Consejo Nacional de Descentralización (CND)1 y se eligieron e instalaron gobiernos regionales en los 24 departamentos del país y en la Provincia del Callao. El periodo se caracterizó por mucha actividad legislativa alrededor del proceso2, por los esfuerzos del CND para avanzar en la transferencia de funciones sectoriales, principalmente a los gobiernos regionales, y por múltiples iniciativas para fortalecer el proceso de diversas instituciones de la cooperación internacional y de la sociedad civil.

En los hechos, se avanzó poco en la descentralización efectiva de los ministerios y de los recursos públicos. La exigencia del Ministerio de Econo-mía y Finanzas (MEF) de que el proceso no implique incremento del gasto público (principio de neutralidad fiscal) predominó sobre las expectativas por mayores recursos de los nuevos gobiernos regionales. A inicios del 2004, antes de que el Congreso apruebe la ley de incentivos a la integración de departa-mentos, el MEF promovió la aprobación del Decreto Legislativo de Descen-tralización Fiscal, condicionando cualquier avance en este tema a la previa integración de departamentos para formar regiones efectivas.

1 El CND fue creado por la Ley de Bases de la Descentralización como organismo adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, con autonomía técnica y pre-supuestal, bajo la conducción de un consejo directivo formado por representantes de los 3 niveles de gobierno.

2 Se promulgaron las Leyes de Reforma del Capítulo sobre Descentralización de la Constitución, de Bases de la Descentralización, de Elecciones Regionales, Orgá-nicas de Gobiernos Regionales y de Municipalidades, de Demarcación y Orga-nización Territorial, Marco del Presupuesto Participativo, del Sistema de Acre-ditación de Gobiernos Regionales y Locales, de Incentivos a la Conformación de Regiones, así como el Decreto Legislativo de Descentralización Fiscal.

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En ese marco se llega al referéndum de integración de departamentos realizado en octubre del 2005, en el que ninguna de las propuestas de regio-nes sometidas a consulta fue aprobada por la población de los departamentos involucrados. Luego, el proceso entró en una especie de compás de espera, hasta el cambio de gobierno nacional en julio del 2006.

Una segunda fase entre 2006 y 2009: apenas iniciado su periodo, el nuevo gobierno nacional lanzó su iniciativa de “shock de la descentralización”; no sin cierta paradoja, en enero del 2007 desactivó el CND, reemplazándolo por una Secretaría de Descentralización dentro de la estructura de organi-zación de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), por lo tanto con menor jerarquía que su antecesor. En ese marco se simplificó notablemente el procedimiento de transferencia de funciones sectoriales, permitiendo que a diciembre del 2008, con excepción de algunas funciones específicas, práctica-mente se haya completado la transferencia legal a los gobiernos regionales de sus funciones atribuidas por su ley orgánica, aunque sin asociar a ellas nuevos recursos y por lo tanto, con reducida autonomía para su ejercicio.

En ese contexto, en diciembre del 2007 se aprueba la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), que había quedado pendiente en la primera fase de desarrollo legislativo para la puesta en marcha de la descentralización. Enmarcándola en la implementación de la LOPE, en 2008 la Secretaría de Ges-tión Pública de la PCM asumió para sí conducir la elaboración de matrices sectoriales de delimitación de competencias por niveles de gobierno. Ante las limitaciones que fue mostrando ese proceso, a mediados del 2009, en el co-rrespondiente Plan Anual de Transferencias Sectoriales, la Secretaría de Des-centralización introdujo el enfoque de fortalecimiento de la gestión descen-tralizada de las funciones transferidas, como marco para que las entidades de dos o más niveles de gobierno que compartan competencias en determinada materia, puedan precisar concertadamente sus funciones específicas a lo lar-go del ciclo de producción de los bienes y servicios públicos involucrados en dicha materia.

Paralelamente, el incremento de los precios internacionales de las exportaciones de recursos naturales -principalmente minerales- del país hizo que desde el 2005 y en forma creciente en 2006 y 2007, se produzca un incremento notable de las transferencias de recursos por canon y regalías mineras a los gobiernos regionales y principalmente, a los locales. Luego, ante la coyuntura de la crisis internacional de 2008-2009, el gobierno nacio-nal puso en marcha instrumentos como el Fondo de Promoción a la Inver-

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sión Pública Regional y Local (FONIPREL) y el Fideicomiso para proyectos de inversión pública regional, que como parte de sus medidas contracíclicas para contrarrestar los efectos de la crisis, le permitían derivar recursos para inversión pública regional y local, sin por ello perder el control de asigna-ción de los recursos. Estos mecanismos de incremento del gasto público a cargo de los gobiernos regionales y locales le permitieron al gobierno nacio-nal sostener un discurso descentralista, sin tener que abordar una efectiva descentralización fiscal.

Fase actual desde el 2010 en adelante: prácticamente completada la transferencia legal de funciones sectoriales a los gobiernos regionales y con-jurados los efectos de la crisis internacional, hasta la culminación del anterior periodo de gobierno nacional y en lo que va del actual, es innegable que el proceso de descentralización comienza a mostrar signos de estancamiento e incluso, de retroceso en algunos de sus aspectos.

Por un lado, en 2010 y 2011 se hizo visible una cierta tendencia a una relativa recentralización del gasto público, particularmente el de inversión: la participación del gobierno nacional en el gasto público no financiero total cre-ció de 59% en 2009 a 62% en 2011; y en el caso del gasto de inversión pública, su participación pasó de 33% en 2009 a 41% en 20113. Además, con las expe-riencias del FONIPREL y el Fideicomiso regional, en lugar de abordar una efectiva descentralización fiscal, el gobierno nacional ha optado, a través del Plan de Incentivos, el Programa de Modernización Municipal y el crecimiento de las transferencias de partidas sectoriales, por ampliar el uso de instrumen-tos basados en recursos que al inicio del año se colocan en el presupuesto del nivel nacional y durante el ejercicio se transfieren a los gobiernos descentra-lizados para su ejecución, manteniendo el nivel nacional el control sobre la asignación de los recursos.

Por otro lado, el nuevo gobierno nacional ha optado por un enfo-que de recentralización de determinadas competencias que ya habían sido descentralizadas. Así por ejemplo, el nuevo Ministerio de Desarrollo e In-clusión Social ha adoptado un enfoque que implica retornar a un mode-lo desconcentrado de ejecución de la política social, incluso recreando un programa con objetivo similar (aunque con diseño distinto) a otro que ya se había descentralizado a los gobiernos locales (Qali Warma por los desa-

3 Esta tendencia se ha revertido en parte en el 2012: sobre el gasto público no fi-nanciero total, la participación del gobierno nacional fue 55% y sobre el gasto de inversión pública, fue 34%. Fuente: MEF, Consulta Amigable del SIAF.

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yunos escolares transferidos desde el PRONAA); o la creación reciente de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, que supedita a un nuevo organismo nacional una competencia que ya había sido transferida a los gobiernos regionales.4

Más allá de lo que los hechos citados puedan significar como retroceso para la descentralización, lo más preocupante de ellos es que estarían expre-sando un agotamiento del impulso inicial que recibió la reforma descentralis-ta e incluso, su estancamiento. El tema todavía aparece en el discurso de las autoridades nacionales, pero todo parece indicar que sin ninguna claridad –y menos voluntad política- sobre el rumbo futuro que debería tomar el proceso para seguir desarrollándose y consolidándose, superando a partir del camino ya recorrido, las limitaciones que sin duda ha mostrado.

BALANCE DE LO AVANZADO EN EL PROCESO

En el siguiente cuadro se intenta sintetizar los principales aportes y limitaciones del proceso de descentralización en lo que lleva de recorrido. Como se ve, a cada aporte le corresponde en general alguna limitación, lo que grafica los claroscuros que hasta la fecha vienen caracterizando a la re-forma descentralista.

Cuadro 1. Aportes y limitaciones de la descentralización en el Perú

APORTES LIMITACIONES

Nuevo nivel intermedio de gobierno

Coordinación y articulación intergubernamental débiles: nacional/regional, regional; local

Ninguna región creada producto de la integración de de-partamentos

Autoridades regionales y locales elegidasDébil representación política de elegidos

Nuevos actores políticos en formación

Numerosos mecanismos normados de parti-cipación ciudadana y transparencia de gestión

Cumplimiento formal de mecanismos de participación ciudadana y transparencia de gestión

Representación ciudadana corporativizada

4 Sin contar el caso de los pilotos de municipalización de la salud y educación implementados por el gobierno anterior que, aún con sus múltiples deficien-cias, el nuevo gobierno optó por desactivarlos en lugar de intentar replan-tearlos.

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APORTES LIMITACIONES

Competencias formalmente transferidas a gobiernos regionales

Competencias transferidas sin recursos y capacidades su-ficientes, ni reformas sectoriales

Más recursos descentralizados para inver-sión pública Transferencias fiscales desiguales e inestables

Desde el camino recorrido, gobiernos regio-nales buscan organización que corresponda a su rol

Sistemas de gestión no adaptados al nuevo escenario: foco en insumos/procedimientos, no en resultados

Variadas experiencias innovadoras de ges-tión descentralizada, a nivel local e inicial-mente a nivel regional

Carencia de sistemas de monitoreo del desempeño de gobiernos descentralizados y gestión del conocimiento para capitalizar experiencias positivas de gestión descen-tralizada

Elaboración Propia

Aportes resaltantes del proceso

A la fecha los aportes del proceso de descentralización serían princi-palmente los siguientes:

En la dimensión de organización territorial del Estado, el principal aporte ha sido la incorporación en dicha organización de un nuevo nivel in-termedio de gobierno democráticamente elegido, que esta vez parece que sí se convertirá en un componente duradero de la misma (ya va en su tercer man-dato consecutivo). En teoría, este nuevo nivel de gobierno acorta la distancia que históricamente ha existido en el país entre un nivel nacional fuertemente centralizado y los municipios, y por tanto, está llamado a articular la acción del Estado en el territorio, de modo que ésta llegue más eficaz y homogénea-mente a los espacios locales.

En la dimensión de descentralización política y fortalecimiento de la democracia, el proceso de descentralización ha permitido que contemos con autoridades políticas elegidas, tanto a nivel regional como local, así como incorporar mecanismos de participación ciudadana y transparencia en la ges-tión pública descentralizada. Ambos aportes contribuyen sin duda al fortale-cimiento de la democracia y además, han promovido la aparición de nuevos liderazgos políticos y la formación de nuevos actores ciudadanos.

En la dimensión de descentralización de recursos públicos, es indu-dable que hoy los gobiernos regionales y locales disponen de más recursos públicos. En términos nominales, entre 2004 y 2011, el gasto total agregado

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de los gobiernos regionales y locales se multiplicó por 2.5 veces y su gasto de inversión pública lo hizo por 5.1 veces.

En la dimensión de descentralización administrativa, prácticamente se ha completado la transferencia a los gobiernos regionales de las funciones sectoriales atribuidas a ellos, aunque sin transferirles recursos explícitos para su financiamiento, ni asegurar que desarrollen las capacidades requeridas para su ejercicio con resultados positivos. En el caso del nivel local, lo avanza-do en la descentralización de funciones ha sido muy incipiente.

A pesar de sus limitaciones de recursos y capacidades, diversos go-biernos regionales han emprendido procesos de reforma de su organización institucional, buscando un diseño para ésta, que les posibilite ejercer mejor su rol y responsabilidades. Además, algunos gobiernos regionales y diversos gobiernos locales vienen intentando experiencias innovadoras de gestión en temas específicos de su competencia.

Limitaciones resaltantes del proceso

A la fecha las limitaciones mostradas por el proceso de descentraliza-ción serían principalmente las siguientes:

En la dimensión de organización territorial del Estado, la imprecisión en la delimitación de competencias ha multiplicado las necesidades de coor-dinación entre entidades de sucesivos niveles de gobierno y el diseño del pro-ceso no previó espacios, ni mecanismos institucionales para ello, obligando a que las entidades repitan esfuerzos de coordinación frente a cada iniciativa que requiere cooperación intergubernamental; además de que ésta no se ve favorecida por la cultura predominante en las autoridades políticas, reacia a compartir méritos ante la población.

A la fecha seguimos con gobiernos regionales de departamento y no se ha constituido ninguna región mayor producto de la integración de dos o más departamentos. Siendo así, cabe preguntarse si en un escenario de insufi-ciente articulación regional-local, la formación de gobiernos regionales en ám-bitos territoriales mayores contribuiría a alejar a éstos aún más de los ámbitos locales hasta los cuales deben hacer llegar sus servicios.

En la dimensión de descentralización política y fortalecimiento de la democracia, los nuevos liderazgos políticos que se perfilan a nivel des-centralizado se apoyan principalmente en movimientos regionales y locales

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que, por la debilidad del sistema de partidos y el diseño del sistema electo-ral vigentes en el país, no disponen de canales de retroalimentación con las instancias de representación a nivel nacional, contribuyendo a la fragmen-tación del sistema político.

Con respecto a los mecanismos de participación ciudadana y trans-parencia de gestión, luego de varios años de aplicación, las autoridades y sus administraciones han aprendido a cumplir formalmente con sus obligaciones en este tema. Ese cumplimiento formal, sin mayores resultados concretos para la población, además de los costos asociados a la participación ciudadana, han propiciado que la ciudadanía en general pierda interés en participar, hacien-do que los espacios de participación ciudadana vayan quedando ocupados principalmente por organizaciones de la sociedad civil que tienen incentivos para incidir en las políticas públicas regionales o locales, además de que pue-den sostener el esfuerzo y los costos de participar.

En la dimensión de descentralización de recursos públicos, es claro que el incremento de los recursos públicos disponibles por los gobiernos re-gionales y locales se debe principalmente al crecimiento del Canon5 y no a una política ordenada y progresiva de descentralización fiscal acompañando al proceso de transferencia de funciones.

Basar la descentralización del gasto público en una fuente como el Canon, asociada a los ingresos fiscales provenientes de la explotación de re-cursos naturales, conlleva varios problemas: como depende de los precios in-ternacionales de esos recursos, el Canon es una fuente expuesta a variaciones externas y por lo tanto, sus flujos futuros son poco predecibles para los go-biernos receptores; como su percepción está asociada a la localización de los recursos naturales en explotación, a lo que se suman sus reglas asimétricas de distribución, el Canon está en la base de notables desigualdades de recursos públicos entre circunscripciones6; por último, el Canon está condicionado a

5 Entre los años 2004 y 2011, los recursos transferidos a los gobiernos regionales y locales por canon, sobrecanon, regalía minera y FOCAM se multiplicaron por más de 10 veces.

6 65% de los recursos por canon, sobrecanon, regalía minera y FOCAM transferi-dos a los gobiernos locales en el 2011 se concentraron en el 10% de ellos; más del 80% del Canon minero transferido al nivel local entre 2009 y 2011 se concentró en los gobiernos locales de los mismos 7 departamentos. Así, mientras que los gobiernos regionales y locales de departamentos como Cusco y Ancash vienen recibiendo notables recursos por Canon, los de Amazonas y Madre de Dios no reciben prácticamente nada.

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usarse mayoritariamente en gastos de inversión pública, con lo cual no resuel-ve el financiamiento de los gastos de funcionamiento de los servicios públicos de responsabilidad de los gobiernos regionales y locales receptores.

Hasta ahora el financiamiento de las funciones sectoriales transferidas a los gobiernos regionales no se ha enmarcado en transferencias de recursos expresamente diseñadas para ese propósito, basadas en el costo de ejercicio de las funciones transferidas en función de cierto estándar de resultado pre-viamente establecido. El ejercicio de esas funciones se sigue financiando a tra-vés de Recursos Ordinarios del tesoro público, cuya asignación depende de decisiones exclusivas del gobierno nacional en la formulación de cada presu-puesto y tiene un comportamiento de crecimiento principalmente inercial, lo cual no permite a los gobiernos regionales casi ningún margen de maniobra para cualquier iniciativa de mejora de la calidad de los servicios públicos de su responsabilidad.

En la dimensión de descentralización administrativa, en lo que va del proceso, ninguno de los ministerios que ha transferido funciones ha empren-dido ningún proceso de reforma o redimensionamiento de su organización preexistente a la descentralización, para adecuarla a sus nuevos roles en el marco de ésta; así como tampoco ninguno de los sistemas administrativos na-cionales se ha adaptado al nuevo escenario de la descentralización, transitan-do de un modelo de control enfocado en los insumos y procedimientos, con-cebido para un Estado centralista, hacia uno concentrado en los resultados, más propio de un Estado formado por distintos niveles de gobierno dotados de autonomía relativa nacida de mandato popular.

Por otro lado, no obstante los años transcurridos desde el relanza-miento del proceso de descentralización, el Estado peruano aún no cuenta con un sistema de monitoreo y evaluación del desempeño de los gobiernos regionales y locales, ni ha sido capaz de implementar un sistema de gestión del conocimiento que permita capitalizar las experiencias positivas de gestión descentralizada, para potenciarlas y difundirlas de manera que el conjunto de entidades pueda aprender de ellas.

EN QUÉ SITUACIÓN ESTAMOS HOY

Hay que precisar que la descentralización no es un fin en sí misma; es un medio para acercar más el Estado a las personas, con igualdad creciente de oportunidades, lo cual es indispensable en un país como el Perú, de geo-

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grafía desafiante y distribución asimétrica de la población en el territorio. El supuesto es que a través de esta mayor cercanía, el Estado dará respuestas mejor adaptadas a las necesidades diferenciadas (preferencias) de los distin-tos territorios y sus colectividades.

Del balance reseñado antes queda claro que en general, la descentra-lización no ha hecho que el Estado llegue más y mejor a los ciudadanos allí donde ellos residen. Es verdad que a nivel de infraestructura (inversión), la cobertura nacional de servicios como agua potable, energía, educación y sa-lud ha crecido en la última década7, aunque aún con notables diferencias entre las áreas rurales y las urbanas, y dentro de estas últimas, entre las ciudades principales y las medianas y menores. Pero también es verdad que la calidad de los servicios públicos (funcionamiento) no ha mejorado en similar propor-ción y por la descoordinación existente entre los niveles nacional y regional, además de la debilidad de éste para llegar homogéneamente a todo su ám-bito, es probable que en los servicios más periféricos la calidad incluso haya desmejorado.

La explicación de estos resultados desfavorables puede atribuirse a diversas causas:

Poca claridad y superposición de competencias entre niveles de go-bierno. Los gobiernos regionales tienen atribuido un conjunto de competen-cias sectoriales, pero no cuentan con las capacidades, recursos, ni autonomía para ejercerlas cabalmente. En la mayoría de materias de competencia com-partida, el gobierno nacional mantiene importantes espacios de decisión, principalmente en la asignación de recursos e incluso en aspectos administra-tivos, lo cual desincentiva a los gobiernos regionales a responsabilizarse com-pletamente de los servicios públicos a su cargo. La población, ni las propias entidades tienen claro dónde terminan sus responsabilidades exclusivas en cada materia y dónde comienzan las de los otros niveles de gobierno. Todo ello propicia esfuerzos paralelos y traslapes de competencias entre niveles de gobierno en los mismos temas o circunscripciones.

El Estado se ha descoordinado verticalmente. Las competencias no se han atribuido con base en los procesos de gestión de los servicios públicos a lo largo de los cuales deben complementarse dos o más niveles de gobier-

7 Ver los resultados del Índice de Densidad del Estado al 2007 en el Informe Na-cional de Desarrollo Humano 2009 del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

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no. Como resultado, esos procesos de gestión se han fragmentado, principal-mente entre los niveles nacional y regional; y en el Estado peruano no existe una cultura de cooperación intergubernamental que permita contrarrestar esa fragmentación. Al completarse la incorporación a los gobiernos regionales de las direcciones regionales de los ministerios, éstos se han quedado sin brazos operativos propios en los departamentos y no saben cómo transitar hacia el nuevo rol rector que les corresponde, a fin de articular la acción regional con las políticas sectoriales. Más bien, el gobierno nacional sobrepasa con frecuen-cia al nivel regional, para vincularse directamente con los gobiernos locales, sobre todo para temas de inversión pública.

Falta de respuesta a prioridades ciudadanas. El Estado en su conjunto no logra ofrecer respuestas efectivas a necesidades ciudadanas prioritarias que persisten sin solución en la agenda pública, tales como mejorar la segu-ridad ciudadana y la calidad de los servicios de educación y salud públicas, resolver la relación entre las industrias extractivas y las economías locales, in-cluir a la economía informal emergente, promover el desarrollo de la pequeña agricultura. El gobierno nacional se enfrasca en sus propias limitaciones para enfrentar esos problemas y no logra plantear alternativas innovadoras que capitalicen las capacidades y recursos de los tres niveles de gobierno para ofrecer respuestas efectivas a esas prioridades ciudadanas.

Débil rendición de cuentas por las autoridades y sus administracio-nes. Las autoridades de los tres niveles de gobierno compiten entre sí frente a la población, buscando reivindicar como mérito propio la mayor cantidad posible de acciones. A pesar de ello, la población percibe que en general, el Estado no responde a sus necesidades y expectativas, y que para lograr que lo haga, muchas veces debe recurrir a tomar las calles. Predomina más bien una sensación de que el Estado tiene mayores recursos que antes, pero que éstos no llegan a las personas y sus comunidades, particularmente a las más exclui-das. Todo ello contribuye a acrecentar la desconfianza ciudadana en el Estado y sus autoridades y la sospecha de que si algo predomina, es la corrupción.

Como se puede constatar, no todas estas causas son específicas a la descentralización y tienen que ver más bien con debilidades transversales al conjunto del Estado.

Llegado a este punto es pertinente preguntarse si en el momento que se inició el proceso, cuando se debatió y aprobó la reforma constitucional y las primeras leyes de la descentralización, ¿existió un efectivo consenso político sobre el Estado que se quería como producto de la descentralización?

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Buscando responder a esta pregunta, no hay duda de que en ese momento, en los actores políticos tanto del Congreso como del Ejecutivo, había el convencimiento de descentralizar, pero a la vista de lo recorrido, ese convencimiento no llegó a convertirse en una visión clara y consensuada sobre lo que implicaba el concepto de Estado unitario y descentralizado que define la Constitución.

Es cierto que en el Congreso se tenía claro que la reforma descen-tralista debía servir para desactivar o replantear algunos de los principales instrumentos institucionales usados por el gobierno del periodo 1990-2001 para afirmar su modelo de ejercicio del poder: el Ministerio de la Presidencia (MIPRE), los Consejos de Administración Regional (CTAR) y los programas sociales ejecutados a través de organismos nacionales como el FONCODES y el PRONAA. Estas premisas se expresaron en algunas de las principales características del diseño descentralizador: la primera de ellas fue reconstituir el nivel regional de gobierno suspendido en 1992, con autoridades democráti-camente elegidas, modificando su diseño asambleísta anterior y sin imponer demarcaciones regionales predefinidas8; otros elementos claves del diseño le-gislativo fueron la descentralización de los programas sociales a los gobiernos locales y producto de su experiencia previa como alcaldes de algunos congre-sistas influyentes, la incorporación de mecanismos de participación ciudada-na, rendición de cuentas y transparencia en la gestión, obligatorios para las autoridades regionales y locales.

Por su parte, la alta tecnocracia del Poder Ejecutivo, principalmente en el MEF y la PCM, viendo que el consenso político hacía inevitable la des-centralización, se movilizó para asegurar que ésta incorpore en su diseño determinados elementos que desde su punto de vista, eran claves para pre-venir los riesgos de inestabilidad macroeconómica que asociaban al proceso (basados en las experiencias de sobreendeudamiento subnacional habidas en Argentina, Brasil y Colombia en los años 90): lo primero fue incorpo-rar como principios del proceso la gradualidad9 y la neutralidad fiscal; y también, coincidir con el Congreso en el fortalecimiento de mecanismos de

8 Lo cual explica la decisión de iniciar el proceso con gobiernos regionales en los departamentos, condicionando la integración de estos para conformar regiones a su aprobación mediante referéndum.

9 Este principio se expresó después en el establecimiento del sistema de acredita-ción como requisito para la transferencia de funciones a los gobiernos regionales y locales.

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participación ciudadana, rendición de cuentas y transparencia en la gestión, como medios para reforzar el control social sobre la actuación de las autori-dades regionales y locales.

No obstante estas definiciones aportadas por los poderes legislativo y ejecutivo, en este punto planteo la hipótesis de que en estricto sentido, los representantes de ambos poderes no habían desarrollado una visión clara (ni los compromisos necesarios) sobre lo que implicaba en forma concreta un Estado unitario y descentralizado; es decir: cómo iban a cambiar los patrones de relación del Estado con la población, de manera que éste amplíe su capacidad de incorporar y expresar las preferencias de aquélla; cuál iba a ser el nuevo modelo de cooperación entre niveles de gobierno, para que en conjunto aseguren una mayor capacidad de servicio a la población; en ese marco, cuáles iban a ser los roles que debían corresponderle a cada nivel de gobierno en las materias de competencia compartida, particularmente en aquéllas de mayor prioridad para la población, como educación, salud y desarrollo económico; cuál debía ser el nuevo arreglo de distribución de los recursos públicos, para asegurar que cada gobierno pueda ejercer sus com-petencias con suficiencia; cómo iba a asegurarse la capacidad de evaluar los resultados de la descentralización, para verificar si por ella, mejoraba o no el desempeño agregado del Estado.

RENOVAR LA AGENDA DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Ampliar nuestro enfoque

Una primera cuestión en la que tenemos que convenir es que eligien-do democráticamente autoridades descentralizadas y simplemente trasladan-do competencias y funciones de un nivel de gobierno hacia otros, no vamos a lograr resultados mágicos de cambio para que el Estado peruano mejore realmente su capacidad de servicio descentralizado a la población.

Los gobiernos regionales y locales son parte del Estado; gestionan dentro de las mismas reglas de juego que todo el sector público, con el mis-mo sistema de gestión de personal y la misma calidad promedio de recursos humanos, con las mismas reglas presupuestales, con las mismas limitaciones de planeamiento y sistemas de seguimiento y evaluación. Por lo tanto, era esperable que expresen las mismas limitaciones y debilidades que todos los ciudadanos le conocemos al Estado desde mucho antes del relanzamiento de la descentralización.

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Para aspirar a lograr los objetivos que le atribuimos a la descen-tralización, necesitamos cambios que vayan más allá de ella. Necesitamos evolucionar de un Estado habituado a mirarse a sí mismo, ensimismado en sus procedimientos internos o peor aún, a merced de las limitaciones de quienes les toca asumir responsabilidades en él o de los intereses de grupos de presión alrededor de ellos, hacia un Estado que privilegie el servicio a los ciudadanos, más predecible en sus actos, que le garantice a las personas, principalmente a aquéllas más excluidas, igualdad creciente de oportunida-des para su desarrollo.

Para que ello sea posible, el Estado tiene que modificar sustantiva-mente sus formas de actuar y de organizarse para ello. En estricto sentido, se trata de cambiar las culturas tradicionales en el país de representación política como de gestión de las administraciones públicas.

La descentralización no puede ser vista como un proceso ajeno o pa-ralelo a esos propósitos; más bien, puede y debe contribuir a ellos. Algunas orientaciones estratégicas en esa dirección serían:

Concebir nuevos modelos de gestión descentralizada (en reemplazo de los anteriores de gestión centralizada) de los servicios públicos enmarca-dos en las materias de competencia compartida (casi todas), privilegiando un enfoque de servicio al ciudadano.

En ese marco, precisar las competencias y funciones de los tres niveles de gobierno a lo largo del ciclo de producción de los bienes y servicios públi-cos, que va desde la concepción de las políticas hasta la entrega de esos bienes y servicios a la población.

Tanto los modelos de gestión de los servicios públicos como la asigna-ción de competencias y funciones deben adaptarse a la diversidad de realida-des territoriales e institucionales existentes en el país.

Desarrollar el nuevo rol de rectoría que le corresponde al gobierno nacional en un Estado unitario y descentralizado: de ejecutor a principal-mente “director de orquesta”, estableciendo prioridades y diseñando po-líticas nacionales, proveyendo el marco y los instrumentos para su imple-mentación (normas, sistemas de apoyo, financiamiento), monitoreando y evaluando los resultados.

Asegurar una indispensable descentralización de la gestión regional hacia los espacios locales donde viven las personas, en articulación con los gobiernos locales.

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Incentivar una nueva cultura de cooperación intergubernamental vertical (entre niveles de gobierno) y horizontal (entre entidades de un mis-mo nivel), en función de conseguir una mayor cobertura y calidad en los servicios públicos.

Reorientar los sistemas funcionales y administrativos nacionales de su actual énfasis en el control de insumos y procedimientos hacia un enfoque en resultados.

Desarrollar una estrategia eficaz de desarrollo de capacidades de los tres niveles de gobierno, para que puedan asumir los nuevos roles y desafíos que les exige un Estado unitario y descentralizado.

Las prioridades

Para que sea posible implementar el enfoque ampliado de la descen-tralización que se propone, necesitamos reconocer a ésta como indesligable y complementaria del proceso mayor y más transversal de reforma del Estado.

En ese marco, una prioridad nueva y principal para que la descentra-lización logre sus objetivos, debe ser desarrollar transversalmente a todo el Estado una cultura de gestión por resultados enfocada en el servicio al ciu-dadano, esfuerzo que va más allá del actual proceso –cuyos aportes positivos se reconoce- de implementación del presupuesto por resultados que viene liderando el MEF.

Como plataforma para que esta primera propuesta sea viable, se hacen prioritarios e impostergables dos ejes de reforma hasta ahora pendientes:

Fortalecer el capital humano del Estado, lo cual implica emprender la reforma del sistema administrativo de gestión de personal10. Para cumplir sus objetivos la descentralización requiere de un mínimo de recursos humanos apropiados en todas las entidades.

Asociar la distribución de los recursos públicos a las responsabilida-des de gasto de las entidades y a los resultados que éstas deben lograr en esas responsabilidades, a través de una efectiva descentralización fiscal.

10 Acaba de ser aprobada en el Congreso la Ley del Servicio Civil, que representa un primer paso de esta reforma abarcando los regímenes generales de empleo público correspondientes a los Decretos Legislativos 276, 728 y 1057.

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A continuación se detallan algunas orientaciones específicas que se consideran claves para el diseño e implementación de esos ejes de reforma:

Expandir la gestión por resultados:

Cambiar el foco de atención de la gestión pública: de hacer (repre-sentado por las funciones) a lograr (que se expresa en los resultados); lo que queremos lograr debe definir lo que debemos hacer (la estrategia).

Cambiar el sentido de razonamiento en las decisiones públicas: desde los ciudadanos hacia el Estado, no desde las lógicas internas del Estado y en función de ellas, ver qué les llega a los ciudadanos.

La gestión por resultados es una nueva lógica que debe construirse en cada entidad y en cada uno de sus servidores: cada nivel de responsabilidad (entidad, unidad orgánica, equipo de trabajo, servidor público) debe poder concebir la cadena de resultados que lo enlaza con el resultado compartido al que contribuye.

Para verificar lo que ha logrado, el Estado debe habituarse a medir, tanto lo que logra como lo que hace, para así verificar si lo que está haciendo está sirviendo realmente para lo que quiere lograr.

Fortalecer el capital humano del Estado:

Este eje comprende emprender la reforma del sistema de gestión de personal, así como los procesos de desarrollo de capacidades que en conjun-to deben lograr efectos en el desempeño de las entidades de los tres niveles de gobierno.

Comenzar por el personal directivo, estableciendo reglas objetivas para su ingreso, evaluación y salida del servicio público. La sostenibilidad de las políticas públicas no puede depender principalmente de personal de confianza con muy alta rotación.

Considerar la posibilidad de ampliación del número de servidores sólo para funciones de servicio directo a la población, en prioridades susten-tadas en resultados. Debería incluir incentivos para reconvertir personal ad-ministrativo excedente hacia funciones de servicio público.

La estrategia de desarrollo de capacidades regionales y locales hasta ahora predominante, basada en desarrollar acciones de capacitación desde

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las entidades del nivel nacional, no está a la escala de las necesidades y ha mostrado no ser eficaz.

Se hace necesario plantear una nueva estrategia dirigida a promover oferta y demanda descentralizadas de servicios de desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional: por un lado, desarrollar la capacidad de las entidades de expresar objetivamente sus necesidades en contraste con perfiles de competencias para los puestos claves y típicos de la administración; por otro lado, establecer mecanismos de certificación u otros que permitan a las entidades y servidores públicos comparar la calidad de la oferta de capacita-ción y asistencia técnica de universidades y otras organizaciones.

Para conectar esa demanda y oferta, las entidades deben poder in-vertir en sí mismas, comprometiendo resultados verificables por esos recur-sos, para lo cual se requiere desarrollar parámetros objetivos de evaluación para proyectos de inversión pública en desarrollo de capacidades y fortale-cimiento institucional.

Los esfuerzos de desarrollo de capacidades no pueden quedarse en las personas; el objetivo es el fortalecimiento de las instituciones. Más allá del esfuerzo de cada entidad y servidor público, ello requiere de un ambiente favorable y de sistemas de apoyo al desempeño institucional (normatividad, información, financiamiento, incentivos, gestión del conocimiento), lo que sin duda compromete a las entidades nacionales rectoras de sistemas funcionales y administrativos.

Una descentralización fiscal progresiva pero efectiva:

La imprecisión en la asignación de competencias y las limitaciones de información a nivel local sobre brechas de infraestructura y servicios públicos dificultan la determinación de las necesidades diferenciadas de gasto de unas y otras entidades. No obstante ello, las disparidades entre circunscripciones que provoca el Canon hacen indispensable mejorar la equidad y predictibili-dad en la asignación de recursos a los gobiernos regionales y locales; algunas medidas posibles en ese sentido serían:

Potenciar la recaudación y autonomía fiscal de las municipalidades urbanas mayores, con la finalidad de poder redirigir los recursos de compen-sación que ellas reciben (FONCOMUN) hacia las municipalidades rurales que reciben menos Canon (o simplemente no lo reciben) y no disponen de bases tributarias suficientes.

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Equilibrar las disparidades originadas por el Canon en el marco de un sistema de transferencias fiscales, donde aquél pase a ser una fuente más den-tro de un conjunto articulado de instrumentos de transferencia de recursos basados en reglas objetivas y predecibles de asignación.

Reperfilar el flujo del Canon en años de ingresos extraordinarios me-diante fondos de estabilización de ingresos con garantía de disposición exclu-siva por cada entidad titular de dichos recursos.

Redirigir los mayores recursos posibles para compensar a los depar-tamentos y municipios menos favorecidos por el Canon y cuya economía te-rritorial, en el caso de los municipios rurales, no tiene potencial contributivo apreciable.

Reconcebir el modelo desconcentrado de los llamados Programas Nacionales: en lugar de persistir en ellos como brazos de ejecución directa de políticas nacionales, reconvertirlos en vías para canalizar a los gobiernos regionales y locales recursos condicionados a resultados que contribuyan efectivamente a las metas de esas políticas, incentivando que los gobiernos subnacionales articulen a éstas sus objetivos y recursos.

Dentro del esquema general que se plantea, fondos concursables (con-dicionados en el acceso) como el PI-PMM11 o el FONIPREL son instrumentos de incentivo y deben ser vistos como complementarios a los anteriores; no deberían ser usados en sustitución de fuentes de financiamiento estables para las competencias sustantivas de los gobiernos subnacionales.

La integración regional: tema pendiente

Más allá de los planteamientos precedentes, la integración de depar-tamentos para conformar regiones persiste como un asunto pendiente, aún cuando se trataba de uno de los pilares del diseño de la descentralización. El fallido referéndum del 2005 dejó ese proceso congelado, sin una estrategia alternativa que posibilite retomarlo y más tiempo pase en esa situación, cada vez serán menos visibles incentivos para hacerlo.

Frente a ello, la primera disyuntiva a resolver es si vamos a seguir con-siderando a los gobiernos regionales de departamento como un régimen pro-visional o asumimos ya que ellos constituirán el nivel intermedio de gobierno

11 Programa de Incentivos para la Modernización de la Gestión Municipal.

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definitivo para el país12. En este segundo caso, hagamos entonces de una vez las adecuaciones legales necesarias para darles a estos gobiernos regionales de departamento los poderes, las capacidades y los recursos que requieren para ejercer cabalmente su rol de gobiernos intermedios en la estructura de organización territorial del Estado.

Sin embargo, aún cuando este tema requeriría de mayor análisis que el que permite este documento, hay que reconocer que algunos de nuestros departamentos no cuentan con bases económicas mínimas para ser efectivas regiones, que a otros de ellos, por su extensión y déficits de infraestructura, les será muy difícil integrarse internamente y que de manera más general, la delimitación de muchos de ellos divide artificialmente afinidades o vínculos naturales, sociales o económicos reales en el territorio, tales como redes de ciudades, corredores económicos, cuencas hidrográficas e incluso, territo-rios indígenas.

Si reconocemos estas limitaciones, entonces no deberíamos renunciar a plantearnos una estrategia viable para reconfigurar nuestra organización te-rritorial de nivel intermedio (sean departamentos modificados en sus límites o regiones producto de la integración de dos o más de ellos), de manera que corresponda con las estructuras reales de organización en el territorio de la po-blación, la economía y las redes de infraestructura y servicios públicos.

Una primera condición a adoptar en el diseño de esa estrategia, en tanto se mantenga el diseño constitucional en el tema, es que los referén-dums de aprobación de propuestas de integración departamental no deben ser vistos como punto de partida, sino como la culminación de procesos de cooperación y articulación crecientes entre las entidades de gobierno de dos o más departamentos que desemboquen en resultados reconocibles por su población, a partir de los cuales ésta pueda anticipar los beneficios espera-bles de la integración.

Este solo cambio en la oportunidad de los referéndums en el trán-sito hacia la conformación de regiones abre nuevas posibilidades para una estrategia que permita retomar ese proceso. A continuación se plantean tres componentes principales que deberían formar parte de esa estrategia:

12 Esta no es una alternativa impensable; salvando las diferencias, el nivel interme-dio de gobierno de la vecina República de Colombia está constituido sobre sus 31 departamentos.

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Un primer paso será promover activamente iniciativas de acción com-partida y relaciones de cooperación y complementación horizontal entre go-biernos regionales y locales. Sobre la constatación de los mayores resultados que se pueden obtener de la complementación de recursos y capacidades, y los aprendizajes que sólo puede aportar la experiencia, se podrá construir progresivamente las relaciones de confianza entre autoridades, administra-ciones y población que hagan visibles los beneficios posibles de una eventual integración futura.

Las leyes vigentes de mancomunidades regionales y municipales son el instrumento legal para ello. Para que esas instituciones muestren su poten-cial, el reglamento aún pendiente de cada una de estas leyes deberá incluir facilidades reales para la ejecución compartida de recursos entre gobiernos regionales y locales, así como para crear las formas organizativas compar-tidas que lo hagan posible. Un temor en el nivel nacional es que ello genere nueva burocracia paralela a la ya existente en las entidades mancomunadas; no tiene que ser necesariamente así, si se establece requisitos claros para que las propuestas de proyectos de inversión o servicios públicos mancomunados justifiquen sus requerimientos organizativos y de personal en resultados am-pliados de servicio público.

En contrapunto con el proceso anterior, el gobierno nacional debe proponer un Plan Nacional de Regionalización, cumpliendo el mandato -aún pendiente- establecido en la Ley de Bases de la Descentralización. En tanto se mantenga la disposición constitucional de que las regiones deben aprobarse por referéndum, no tendría sentido que este plan se enfoque en diseñar una propuesta cerrada de demarcaciones regionales. Se requiere un enfoque muy distinto de Plan Nacional de Regionalización, que más bien se enfoque en identificar los distintos escenarios posibles de integración (o reconfiguración) para cada uno de los actuales departamentos y analice los beneficios y costos de cada una de esas alternativas13.

El siguiente paso será difundir activamente la propuesta de plan a nivel nacional y promover el más amplio debate descentralizado de los esce-narios de integración identificados para cada departamento y sus análisis de beneficios y costos, de manera primero de reposicionar el tema en la agenda

13 En el 2009 la Secretaría de Descentralización encargó la realización de un es-tudio preliminar con ese enfoque, el cual lamentablemente no fue continuado hasta reunir las características de un Plan Nacional de Regionalización como el que se propone.

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pública y a partir de ello, ir construyendo consenso político y social sobre la necesidad y posibles alternativas de reforma de la organización territorial del Estado.

Para apoyar los dos procesos anteriores, incorporar mecanismos que faciliten que la organización territorial del Estado evolucione progresivamen-te. Algunas medidas posibles en esa dirección serían:

Posibilitar que por decisión de su población las provincias y distritos puedan cambiar respectivamente de departamento o provincia. Esta posibili-dad ofrecería una respuesta a aquellas provincias y distritos que están desvin-culados de la capital de su respectivo departamento o provincia, además de que ya está establecida en las leyes de demarcación y organización territorial y de incentivos a la integración de departamentos, solo que en el reglamento de esta última fue supeditada a la formación previa de una región.

Los distritos electorales para la elección de representantes al Congre-so podrían establecerse sobre la base de regiones potenciales identificadas a partir de los escenarios de integración identificados en el Plan Nacional de Regionalización. La elección de congresistas con base en los actuales departa-mentos agrega incentivos para que éstos se perennicen.

LA INICIATIVA NO VA A VENIR DEL CENTRO

Un contexto impreciso para la implementación de reformas

El contexto actual ofrece condiciones tanto favorables como desfavo-rables para abordar reformas como las propuestas.

Por un lado, es evidente que el compromiso de los actores políticos nacionales a favor de la descentralización se ha debilitado fuertemente. Por otro lado, las limitaciones evidenciadas por el proceso han hecho que éste pierda prioridad en la agenda pública nacional y tenga una presencia muy es-porádica en los medios de comunicación; hoy no hay presión desde la opinión pública para avanzar en la descentralización.

Es indudable que el crecimiento sostenido de la economía nacional durante los últimos años y la mayor disponibilidad de recursos públicos producto de él proveen un marco más favorable para la implementación de reformas que el que existía en los primeros años de la descentralización. La mayor disponibilidad de recursos públicos también aviva el interés de ac-

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tores políticos y grupos de interés regionales y locales por acceder a cargos públicos descentralizados.

Ahora bien, tanto el crecimiento económico como la mayor disponibi-lidad relativa de recursos públicos generan expectativas en la población por participar en sus beneficios, particularmente en sectores emergentes urbanos así como en la población más pobre y excluida. Ante la percepción de que el Estado no responde a esas expectativas (o que más bien, se opone a ellas como en el caso de la relación con las industrias extractivas), recurrentemente estas desembocan en situaciones de conflicto social.

Las dificultades que vienen afectando a la economía internacional (crisis de la zona europea, disminución del ritmo de crecimiento de la econo-mía china y dificultades de la economía norteamericana para recuperarse de la crisis del 2009), así como la conflictividad social alrededor de proyectos de inversión privada en industrias extractivas contribuyen a alimentar voces de incertidumbre sobre las perspectivas futuras del crecimiento económico del país, las cuales sirven para justificar posiciones resistentes a profundizar el proceso de descentralización.

Por otro lado, en el poder ejecutivo nacional existe una alta tecno-cracia, principalmente asentada en el MEF, con alto poder de iniciativa y decisión en las políticas públicas nacionales, la cual apoyaría las propues-tas de expansión de la gestión por resultados (aunque con un enfoque más acotado) y de reforma del sistema de gestión de personal, pero por razones como las antes indicadas, también resistiría a avanzar en una descentraliza-ción fiscal efectiva.

Renovar la agenda desde las provincias

Como se ve, aunque ofrece algunas ventanas de oportunidad, el con-texto reseñado no es el más claro para la construcción de los consensos que permitan revitalizar el proceso de descentralización. El asunto se hace menos evidente aún si consideramos que en el Perú, la democracia convive con un sistema muy débil de partidos políticos, que no ofrece canales para articular y retroalimentar las demandas políticas y sociales de las regiones con las ins-tancias de representación a nivel nacional.

En ese escenario es muy poco probable esperar que la iniciativa para renovar la agenda del proceso de descentralización vaya a provenir de actores políticos e institucionales nacionales. Ello nos pone ante la situación de que

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esta iniciativa deba provenir de las provincias del país, a través de sus prin-cipales liderazgos políticos, sociales, así como del sector privado. Asimismo plantea a los gobiernos regionales y locales, así como a sus autoridades, al-gunos desafíos, como condiciones para darle fuerza de madurez a iniciativas nacidas de las provincias del país:

Desarrollar su capacidad de articular sus demandas sobre el nivel nacional, tanto en términos de requerimientos para el desarrollo de sus cir-cunscripciones como de condiciones para una gestión pública descentraliza-da eficaz. Estas articulaciones deben darse en varios planos: entre gobiernos regionales, entre éstos y los gobiernos locales de su ámbito y en un plano hasta ahora poco desarrollado, entre ambos niveles de gobierno y el sector privado descentralizado.

Adoptar un enfoque estratégico de mayor alcance a la hora de en-frentar situaciones que involucren –o puedan afectar- relaciones con circuns-cripciones vecinas. Preferir siempre alternativas de cooperación, en lugar de alimentar la desconfianza entre circunscripciones y su población; por ejem-plo, frente a los problemas de demarcación entre departamentos, provincias y distritos, en lugar de enfocarse directamente en ellos, mejor optar por crear una mancomunidad que posibilite gestionar en forma compartida las áreas en conflicto, en tanto éste se resuelve.

Colocar en la agenda nacional propuestas sólidas y viables en temas claves para la sostenibilidad del desarrollo del país, tales como fortalecimien-to de la gobernabilidad, ordenamiento territorial e industrias extractivas, una visión de Estado al servicio de las personas, la ética en la función pública, reformas al sistema político y de representación, entre otros.

A pesar de las limitaciones de recursos y capacidades que afectan a los gobiernos descentralizados en mayor o menor medida, éstos deben ser capa-ces de ofrecer mejoras efectivas en su desempeño y en la cobertura y calidad de los servicios públicos descentralizados, a fin de fortalecer su legitimidad ante la población y con ello, la del proceso de descentralización.

Como va siendo evidente, todo ello requiere de nuevos modelos de liderazgo descentralizado, tanto público como privado, menos enfocados en el corto plazo y en las diferencias que separan, y más dispuestos a compro-meterse activamente en la construcción de consensos de mayor alcance, que aporten efectivamente a renovar la agenda y a revitalizar el proceso de des-centralización en el país.

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iiiBaLanCe Para disCUtir La desCentraLiZaCión

César Villanueva Arévalo

UNA REFORMA CUESTIONADA

1. En los últimos diez años, el proceso de descentralización, como lo pre-cisa bien Gonzales de Olarte, se ha beneficiado de la estabilización ma-croeconómica institucional y de la estabilidad democrática, tanto como del crecimiento económico y la estabilización de los recursos fiscales que permiten la transferencia sostenida a los gobiernos subnacionales y la conformación y aprendizaje lento de una desordenada estructura ad-ministrativa descentralizada, capaz de gestionar con alguna autonomía los recursos públicos1.

Sin embargo, tras una década de descentralización, Lima concentra el 52.3% del PBI nacional y el PBI per cápita por departamento muestra un enorme desequilibrio entre los departamentos, oscilando entre los 14,537 soles de Moquegua y los 1,945 de Apurímac. Ello a pesar que en el período 2006-2009, cinco departamentos presentaron un crecimiento mayor al de Lima y ese último año, 14 crecieron más que el doble del promedio nacional y por lo menos 5 veces más que Lima. De acuerdo a

1 Gonzales de Olarte, Efraín. “Descentralización, divergencia y desarrollo regional en el Perú del 2010; en “Opciones de política económica en el Perú: 2011-2015”. PUCP. Lima. 2010.

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la opinión de distintos expertos, si el país continúa creciendo en el mis-mo modelo sin ajustes, las brechas entre los departamentos se pueden mantener, generando vulnerabilidad en contextos de crisis, donde los indicadores per cápita no son suficientes para mostrar la desigualdad y la falta de integración económica existente.

Estos datos bastarían para poner en cuestión la reforma emprendida el 2002. El Perú en el 2010 se sigue presentando como un dato extremo de concentración, tanto como de inequidad territorial en América Latina. Por la centralidad económica de Lima, Perú es parte de los países con un nudo urbano predominante. Por las características del proceso eco-nómico de los últimos cien años, agravadas por el ciclo de crecimiento reciente, el propio Gonzales de Olarte concluye que no se detectan pro-cesos sostenidos y consistentes de convergencia regional, siendo el país uno de los que tienen el índice más alto de inequidad territorial.

2. Por si fuera poco, es evidente que la reforma iniciada diez años atrás, parece atrapada en cuatro grandes nudos que no ha logrado resolver:

a. Su carácter fundamentalmente político: al priorizar unilateralmente este aspecto clave del proceso, no se han logrado las condiciones más adecuadas para abordar cabalmente los aspectos económico, administrativo, territorial y fiscal de la reforma, bloqueándose la posibilidad de avanzar en una perspectiva de reforma integral e integradora que resulta indispensable2. El marco normativo de la descentralización, aunque profuso y “teóricamente” completo, es desordenado y desarticulado, evidenciando los límites y las con-tradicciones de su formulación (distintas voluntades y momentos políticos) que no fue pensada en un diseño integrado y compartido, por lo que cada nueva disposición resultó de distintas pujas y corre-lación de fuerzas.

2 La experiencia internacional muestra que todo proceso de descentralización tiene, por lo menos, cuatro dimensiones que deben darse articuladamente: la política, referida a la transferencia del poder de formulación de políticas y decisiones a autoridades electas en los niveles subnacionales; la administrati-va, relativa a la transferencia de responsabilidades funcionales; la económica, vinculada al desarrollo productivo, la competitividad y su articulación con la organización del territorio; la fiscal, que involucra la transferencia del poder de financiamiento a los gobiernos subnacionales para dotarlos de suficiencia de ingresos y autonomía en éstos.

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César VillanueVa aréValo

b. Su desvinculación de la indispensable reforma y modernización del Es-tado, en la que se ha avanzado poco y desordenadamente, lo que provoca permanentes desencuentros entre los cambios institu-cionales que promueve la descentralización y la dinámica gene-ral de un Estado que, en lo fundamental, todavía mantiene su ca-rácter centralista, carece de capacidad efectiva de planeamiento y es relativamente ineficiente.

c. La persistencia de una organización del territorio basada en una demarca-ción político-administrativa sustentada en los antiguos departamentos, que muestra grandes limitaciones para sustentar estrategias de desarrollo territorial integral, que se agrava por los chauvinismos locales y por la falta de claridad que se observa tanto en el nivel nacional como en las autoridades regionales, para resolver el desafío de la integración y la conformación de regiones, que respondan a procesos reales de com-plementación y dispongan de una masa crítica de capacidad y poder económico territorial que las sostenga.

d. La incapacidad de transformar los procesos y mecanismos de parti-cipación ciudadana en efectivos instrumentos de democratización y transformación de la gestión pública regional y local, así como el desinterés de los distintos actores políticos y sociales por generar una amplia corriente de opinión pública descentralista, que haga de la reforma una “causa” y un camino nacionales. La desinfor-mación de la población y su poco interés en la reforma, que se refleja en distintas encuestas nacionales, no es un aspecto menor para su avance, como se constató ya en el fracaso del referéndum del 2005.

El gobierno aprista que inició su gestión el 2006, anunciando su com-promiso con la descentralización, la concluyó dejando el proceso virtualmente paralizado y evidenciando en éste, tres tensiones que refuerzan los nudos des-critos en el punto anterior3:

a. La que resulta de la decisión de articular un proceso que se ha basado en la cesión de competencias y en la elección de autorida-des a nivel departamental, con la búsqueda de espacios de ges-

3 Sobre el particular ver: IDEA-PAPEP-PNUD. Perú: “Escenarios prospectivos 2012-2016. La oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo”. PAPEP-PNUD. La Paz. 2012.

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tión regional de nivel intermedio, que sean capaces de generar un desarrollo espacial más armónico.

b. La que es consecuencia del bajo nivel de asignación fiscal y de las técnicas inequitativas de asignación que no contribuyen a dismi-nuir la inequidad horizontal entre entes subnacionales por los efec-tos de imputación del canon y las regalías –recursos que son voláti-les y poco predictibles-, pero también por la creciente disparidad en las capacidades distributivas de los centros urbanos, dado que los gobiernos regionales no recaudan impuestos propios, mientras los municipios si lo hacen.

c. La que es efecto del alto grado de confusión e imprecisión en la técnica de llaves de asignación competencial, que puede derivar en un peligroso escenario de competencias “a la carta” y sin recursos.

¿UN FRACASO MÁS QUE IMPORTA?

3. Dado nuestro presente y aceptando que sobrevaloramos las posibili-dades de transformación del proceso, resultaría injustificable negar su importancia: a fin de cuentas, se trata de la única reforma que hemos sido capaces de intentar como sociedad y como Estado en los primeros años del siglo XXI.

Es, además, la única respuesta que encontramos a los desafíos de la gobernanza territorial generados frente a la globalización, que en pa-labras de Revesz, para ser democrática, exigía de equilibrio de poderes en los gobiernos subnacionales, proyecto común y visión compartida del desarrollo entre los ciudadanos, organizaciones de la sociedad ci-vil, partidos políticos e instituciones públicas y privadas; reglas claras y estables para la participación ciudadana y la promoción del desarrollo local; participación ciudadana en la toma de decisiones; transparencia en el manejo de la información y rendición de cuentas de la gestión de los bienes públicos, así como renovación de los liderazgos4.

4 Revesz, Bruno. “Gobernabilidad democrática, descentralización y desarrollo territorial local y regional, en Cetraro, J.; Esperanza Castro y Julio Chávez (editores)”: Nueva ruralidad y competitividad territorial. Centro Ideas. Lima. 2005.

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Dicho esto, lo que tiene sentido, y es urgente hoy día, es plantearnos la vieja pregunta de qué hacer, para darle un nuevo sentido a esa refor-ma, en un contexto en el que el discurso de la inclusión social es lo de nuevo en un modelo económico que ya se está viendo afectado por la crisis económica, pero también por la conflictividad social que genera su rostro primario exportador y más específicamente su dependencia a las industrias extractivas de recursos naturales en un país carente de la institucionalidad necesaria para regularla.

El incremento de la conflictividad, atribuido interesadamente a la des-centralización, se explicó desde el 2008 cada vez más por las políticas de Estado. Un estudio reciente5 encuentra diversos puntos críticos de la gestión pública en esta materia, destacando entre otros el que la apro-bación de los estudios de impacto ambiental, dependa del Ministerio de Energía y Minas, que es a la vez el principal promotor de inversiones y concesiones, además de los conflictos de redistribución del canon y la nula fiscalización de la actividad minera y petrolera y del impacto ambiental de las exploraciones.

GRÁFICO 1

Evolución de los conflictos sociales

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Conflictos Activos

Conflictos LatentesTotal Conflictos

Fuente: Caballero, Víctor: Conflictividad social y gobernabilidad en el Perú, IDEA-PAPEP-PNUD, Lima, 2012

5 Caballero, Víctor. “Conflictividad social y gobernabilidad en el Perú”. IDEA-PAPEP-PNUD. Lima. 2012.

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UN BALANCE NECESARIO CON VARIAS SOMBRAS

4. Planteadas las cosas de esta manera, conviene recorrer rápidamente la situación actual de la descentralización, como paso indispensable para intentar responder la vieja cuestión.

Ante el fracaso del Consejo Nacional de Descentralización, el 2007, el gobierno creó la Secretaría de Descentralización como órgano de línea de la PCM, encargado de la conducción del proceso de des-centralización, marcando el inicio de relaciones de carácter bilateral entre el gobierno nacional y los gobiernos descentralizados, creando así un esquema de articulación y coordinación no institucionalizado. Aunque el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) se instaló formalmente en diciembre del 2008, por decisión de la Pre-sidencia de Consejo de Ministros (PCM), rompiendo la propuesta consensuada con la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) y Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE), se redujo a un espacio de propuesta y de consulta, que apenas llegó a instalarse. Ante esta situación, las asociaciones de los gobiernos subnacionales, frente a la ausencia de mecanismos institucionales de articulación, llevaron adelante distintas acciones para promover re-laciones intergubernamentales a partir de la discusión y negociación de temas y problemas concretos, las más de las veces asociadas a la distribución de recursos o a la interferencia de competencias entre los distintos niveles de gobierno.

El diseño de los gobiernos regionales siguió siendo expresión del marco normativo y de la yuxtaposición de tres diseños organizacio-nales diferentes (la creada por el marco normativo descentralista, la estructura central de la administración regional basada en los CTAR a los que reemplazaron y las direcciones regionales sectoriales que les fueron adscritas y que tenían buena parte de las funciones atri-buidas a los gobiernos regionales). Las inconsistencias del marco normativo impactaron en la eficiencia de la gestión regional y en el desempeño de los gobiernos que, a pesar de tener como compe-tencia exclusiva la aprobación de su organización interna y su pre-supuesto, terminaron atrapados en las rigideces que la legislación nacional les impuso. A esos problemas originados en el diseño legal se sumaron las limitaciones que se derivan de los Sistemas Admi-

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nistrativos Nacionales que regulan los procesos de gestión en toda la administración pública con un enfoque controlista y restrictivo, desincentivador de la diversidad y la innovación, los que imponen serias limitaciones a la autonomía económica y administrativa de los gobiernos regionales. De los 11 sistemas existentes, 6 (abastecimiento, presupuesto, tesorería, contabilidad, endeudamiento e inversión pú-blica), están bajo la rectoría del Ministerio de Economía y Finanzas, cuya preocupación central está centrada en el control del gasto.

5. Tras el fracaso de la integración de regiones se inició la implemen-tación de un conjunto de políticas basadas en la lenta transferencia de funciones del nivel nacional hacia los subnacionales. Dicha di-námica se aceleró desordenadamente a partir del año 2006. Al 30 de junio del 2011 se constataba la transferencia administrativa del 92.4% de funciones a los gobiernos regionales, sobre un total de 185 previstas, en un proceso con un fuerte carácter administrativo y bu-rocrático, de mero cumplimiento de formas y plazos, sin un enfoque y las herramientas necesarias para que los gobiernos regionales y locales gestionen los servicios públicos que resultan de las funciones y competencias transferidas. Las transferencias no estuvieron acom-pañadas de los recursos humanos y financieros para su cumplimien-to contemplándose reducir la brecha presupuestal entre los recursos transferidos y los que requieren para el ejercicio de las funciones, recién el año 20156.

En materia de gestión presupuestal los gobiernos regionales y loca-les siguieron recibiendo transferencias crecientes de recursos pro-venientes del gobierno nacional, fundamentalmente para inversio-nes. Entre el 2006 y el 2011, los recursos de inversión ejecutados por los gobiernos regionales, pasaron de 1,306 millones de soles a 4,953 millones, con una tasa de crecimiento entre el 2004 y el 2011, de 26%. Durante este período, los montos transferidos siguieron sujetos a los montos históricos percibidos, la capacidad de gasto del gobierno central y su discrecionalidad, así como de las transfe-rencias de las industrias extractivas. A partir del 2006, con el incre-mento de los recursos del canon y las regalías hacia las zonas con

6 Así lo reconocía la propia PCM. Ver, Presidencia del Consejo de Ministros: Infor-me Anual del Proceso de Descentralización 2010. Balance de logros a julio 2011, PCM, Lima, 2010; pp.17.

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industrias extractivas, el Ministerio de Economia y Finanzas (MEF) inició una práctica de compensación para los gobiernos regionales sin estos recursos, mediante transferencias directas del Tesoro Pú-blico y el FONCOR.

Con tales datos, además de la volatilidad de los precios de los com-modities, resultó evidente la poca predictibilidad de las transferen-cias. Adicionalmente, hay que señalar que se mantuvo y profundi-zó la inequidad en la distribución del presupuesto público que se observa al comparar las transferencias que recibe cada región con los indicadores de pobreza y con las brechas de inversión, no encon-trándose mayor relación entre esas variables. Los gráficos siguien-tes, ilustran esta situación:

Gráfico 2Transferencias per cápita vs. pobreza (2009)

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Fuente: Transparencia Económica/INEI Elaboración: Propuesta Ciudadana

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Gráfico 3Transferencias per cápita

Fuente: Transparencia Económica/INEI Elaboración: Propuesta Ciudadana

6. En materia de descentralización fiscal, se avanzó muy poco. Aunque los gobiernos subnacionales asumieron nuevas funciones y compe-tencias en la provisión de servicios públicos, su gasto corriente no au-mentó en términos relativos, contrastando con los gastos de capital, afectando su eficiencia por un lado, y por otro, la posibilidad de ren-tabilidad social de las inversiones. En este escenario, se consolidó la desigualdad en las transferencias per cápita que reciben los gobiernos subnacionales al extremo que la diferencia entre los que reciben más y los que lo hacen menos, llega a ser de 3 a 1.

El esquema de distribución del canon, que se mantuvo en esta etapa, con-tribuye a esta situación que no se da solo entre regiones productoras y no productoras de recursos naturales, sino también entre las provincias y distritos dentro de los departamentos que reciben esos recursos. Las transferencias de recursos siguieron sin considerar el criterio elemental de necesidades básicas insatisfechas, lo que determina que distintos de-partamentos con grandes necesidades tengan un nivel bajo de transferen-cia y a la inversa.

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En el marco de la Ley de Presupuesto Fiscal para el año 2010 (2009), se conformó la Comisión Multisectorial de Descentralización Fiscal, inte-grada por la Secretaría de Descentralización, el MEF, la ANGR, AMPE y REMURPE, la que en diciembre de ese año remitió formalmente su propuesta a la PCM, sin que el documento, que contenía distintas pro-puestas consensuadas, fuera aprobado nunca, como expresión de la fal-ta de voluntad política del gobierno aprista7.

La actual Comisión Multisectorial de Descentralización Fiscal, reacti-vada en la Ley de Presupuesto 2012, a pesar de haber avanzado en es-tablecer una matriz de prioridades y viabilidad en materia de ingresos, gastos, transferencias y endeudamiento, se encuentra bloqueada por la falta de voluntad política del MEF quien viene retrasando los acuerdos indispensables para cumplir con el mandato legal de esta instancia.

La implementación del presupuesto por resultados, por su lado, bus-ca llegar a todos los niveles de gobierno el 2013 y si bien los progra-mas estratégicos que se implementan desde el 2008 están orientados a asistencia social, inversión física local e inversión en capacidades, posteriormente se pretende abordar temas productivos, ambientales, de seguridad y de competitividad en los negocios. El esfuerzo, que es plausible, se enfrenta hasta ahora con los grandes límites del programa de fortalecimiento de capacidades dirigidos a los gobiernos subnacio-nales y con su falta de articulación al presupuesto participativo y a un sistema de medición de la gestión de gobiernos regionales y locales, pero sobretodo a los desencuentros y la falta de coordinación entre los sectores nacionales.

Hay que señalar que desde el 2011, cuando se establecieron los pro-cedimientos para la identificación, diseño y registro de los progra-mas presupuestales con enfoque de resultados, aprovechando el di-seño del nuevo SIAF II, las normas contribuyen a recentralizar los procedimientos de formulación del gasto público, profundizando la débil coordinación intergubernamental en la gestión del presupues-to, además de debilitar las tareas de planeamiento en las regiones, que pierden significativamente su papel de diseñadores y formula-dores de políticas públicas en sus ámbitos.

7 Grupo Propuesta Ciudadana-Revenue Watch Institute. Procesos de concertación y debate sobre la descentralización fiscal y el presupuesto público en el Perú. GPC-RWI. Lima. 2011.

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7. En relación al planeamiento estratégico como sistema nacional, la tar-día creación y las debilidades del CEPLAN, que ha formulado el Plan Estratégico Nacional de Desarrollo 2010-2021, hoy en revisión, no permiten aún avanzar hacia una efectiva planificación estratégica descentralizada que permita lograr mayor eficiencia y visión com-partida para el desarrollo nacional sostenible. La participación de un representante de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales en el directorio del Centro, aunque importante, es insuficiente para ga-rantizar la incorporación de este nivel y avanzar en la construcción de un sistema nacional.

8. La participación ciudadana a través de los planes de desarrollo con-certado y el presupuesto participativo, con sus propios problemas, ha avanzado en su institucionalización, en contraste con el carácter representativo y el rol fiscalizador que deben tener los consejos re-gionales y sus miembros, mientras la concertación Estado-sociedad civil en los niveles subnacionales, si bien ha progresado, como la transparencia y la rendición de cuentas, muestra en muchos de sus espacios –Consejos de Coordinación- distintos límites y problemas bastante conocidos.Los diversos diagnósticos y balances de la par-ticipación en el país, dan cuenta, todos, del continuo desgaste y de los distintos problemas que se manifestaron más claramente en estos cinco años en su funcionamiento8.

En términos generales, registran cinco problemas transversales al conjunto de mecanismos: (i) una arquitectura participativa estándar y poco articulada de los distintos mecanismos participativos para todos los niveles de gobierno, por lo que se pierde la posibilidad de su vinculación sistémica y su complementariedad; (ii) un mar-co normativo reglamentarista, rígido y único que no contempla las particularidades de cada nivel de gobierno y aquellas otras que re-

8 Dentro de los diversos diagnósticos en circulación ver: Remy, María Isabel. “Par-ticipación ciudadana y gobiernos descentralizados”. Grupo Propuesta Ciudadana, Lima. 2011; Banco Mundial. “Perú: Evaluación del presupuesto participativo y su re-lación con el presupuesto por resultados”. Washington. 2011; Societas Consultora de Análisis Social para el Grupo Propuesta Ciudadana. “Estudio de percepciones de las ciudadanas y ciudadanos sobre los procesos participativos a nivel subnacional y sus actitudes acerca del desempeño de las industrias extractivas en las regiones de Ayacucho, Ancash, Cusco, Cajamarca, Junín, Loreto, San Martín y Ucayali”. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima. 2011.

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sultan de la diversidad territorial, cultural y social de nuestro país; (iii) mecanismos fuertemente dependientes de la discrecionalidad y la voluntad política de las autoridades que simultáneamente tienen que hacer frente a las limitaciones de representatividad de la socie-dad civil; (iv) desarticulación a nivel de los instrumentos de gestión contemplados, donde planeamiento, presupuestación y ejecución no dialogan; (v) la exclusión práctica de la conflictividad social en los distintos mecanismos.

En lo que se refiere a los procesos de planeamiento participativo, de manera muy general, se puede afirmar que éstos reproducen las características y limitaciones de las experiencias que fueran impulsadas “desde abajo” en la década del ochenta. Agravadas éstas últimas por la existencia de planes nacionales, regionales, provinciales y distritales, que por lo general ni dialogan ni con-vergen al no existir un sistema nacional de planeamiento.

9. En términos de descentralización económica, los avances son aún muy limitados, a pesar de la profusión normativa en esta materia. Los gobiernos regionales, provinciales y distritales simplificaron un número importante de trámites administrativos (173, 344 y 1,175 res-pectivamente) y han presentado la sustentación legal y técnica de sus procedimientos. Sin embargo, en los últimos años no se avanzó nada en el diseño de instrumentos para la implementación cabal de las normas, tanto para promover la inversión privada cuanto para generar cadenas productivas competitivas. No obstante esta situa-ción, más allá de crear sus Agencias de Fomento para la Inversión Privada, distintos gobiernos regionales, como parte de sus reformas institucionales, vienen abordando el tema.

10. En materia de integración territorial, los limitados avances que se pro-dujeron, fueron desde los gobiernos subnacionales. En el plano regional se constituyeron 4 Juntas de Coordinación Interregionales –CENSUR en el 2007 (Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Huanuco, Ica, Lima, Junín y Pasco), CIAM ese mismo año (Loreto, San Martín, Amazonas, Ucayali y Madre de Dios), MACROSUR el 2010 (Arequipa, Cusco, Madre de Dios, Moquegua, Tacna y Puno) y Litoral Central en el 2011 (Lima Me-tropolitana, Callao y Lima). En el terreno municipal, entre el 2006 y el 2011 se constituyeron más de 170 mancomunidades municipales en 21 departamentos del país.

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11. Finalmente, la organización y demarcación territorial que apunta a una vertebración racional y delimitada del territorio nacional a partir de cir-cunscripciones que garanticen el desarrollo y el ejercicio del gobierno, así como la administración y provisión de servicios públicos, siguen siendo materias pendientes en la descentralización. Los gobiernos sub-nacionales que son diversos y heterogéneos en cuanto a su población, su extensión territorial y sus recursos, se rigen por un marco normativo que los homogeniza en las funciones que deben cumplir.

Existe una fuerte atomización del territorio - 30% de las provincias y 49% de los distritos no cumple con los mínimos de población esta-blecida por las normas - así como graves problemas sin resolver en-tre las circunscripciones: 92% de las provincias y 80% de los distritos sin límites bien definidos. Para agravar las cosas, el 2010 se crearon cuatro nuevos distritos, sin explicar las razones. En este escenario no deben llamar la atención los recurrentes conflictos en los distintos espacios subnacionales tanto por los territorios cuanto por el control y uso de los recursos naturales.

El Plan Operativo Bianual para la Zonificación Ecológica Económica (ZEE) (2005-2007), estableció el compromiso de los gobiernos regiona-les, locales e instituciones responsables de iniciar los procesos de ZEE en los niveles de macro, meso y micro, en distintos ámbitos jurisdic-cionales. Desde entonces, 4 gobiernos regionales tienen su zonifica-ción aprobada y otros 20 la tienen en proceso. Estos y otros avances en distintas regiones se expresan en planes de gestión de cuencas, en propuestas y hasta en planes provinciales y distritales que aplican he-rramientas como el análisis de riesgos y estrategias de comunicación y educación ambiental. No obstante, el ordenamiento territorial como instrumento de gestión es aún muy disperso y poco sistemático. A par-tir de las políticas ambientales previas a la creación del Ministerio del Ambiente, las regiones cuentan con una Comisión Ambiental Regional y han elaborado sus políticas ambientales cuanto sus planes de acción y agendas ambientales.

En este escenario, la voluntad y la disposición que vienen mos-trando los distintos gobiernos regionales, pero también muchos provinciales y distritales, así como algunas autoridades naciona-les, permiten avanzar en la construcción del liderazgo y el com-promiso de los gobiernos y hacen que el ordenamiento territorial

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sea crecientemente una prioridad en su agenda, entendiendo que se trata de un proceso secuencial, como lo define el Ministerio del Ambiente, que es de largo plazo.

ALGUNOS “ARGUMENTOS” A FAVOR DE LA DESCENTRALI-ZACIÓN

12. Como es obvio, y a pesar del bloqueo de los últimos años, la descentra-lización no es exclusivamente “sombras”. Existen naturalmente lados soleados que conviene precisar brevemente para pensar el futuro. Estos han sido importantes, al extremo que puede sostenerse que uno de los factores que explican cómo y por qué se mantiene la democracia perua-na es la propia descentralización. En principio, aunque resulte polémi-co aceptarlo, viene surgiendo una nueva élite (protoélite en realidad), a nivel regional, la misma que apunta a construir movimientos políticos regionales ante la crisis de los partidos nacionales, varios de los cuales, aunque lentamente, se van consolidando.

13. La perfomance de la gestión descentralizada ha mejorado de “pro-moción” en “promoción”: su capacidad de ejecución presupuestal, como lo muestran los números, ha ido en incremento y pasó del 52% de los recursos de inversión, en su primer período, a 63% en el se-gundo y a 49% del total anual en el primer semestre de este año 2012. Hay que considerar que en el período 2005-2009, el presupuesto mo-dificado de inversión se incrementó en 502% para los gobiernos re-gionales y en 438% para los gobiernos locales.

14. Distintos gobiernos regionales vienen implementando procesos de reforma interna y como parte de ella, por lo menos 8 cuentan ya con el diseño de sus centros de planeamiento (3 en funcionamiento), que buscan articular y fortalecer en todos los casos, el planeamiento a ni-vel de distrito, como lo demuestran los distintos estudios que se han hecho en la materia9.

9 Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. “Aportes de los gobiernos regionales en el proceso de descentralización (2006-2009)”. ANGR-AECI. Lima. 2011. Ver tam-bién. USAID/Perú Pro Descentralización: “Experiencias de reforma institucional de los gobiernos regionales: estudio de casos”. USAID/Perú Pro Descentralización. Lima. 2010.

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15. La provisión de servicios públicos, aunque de manera muy lenta, también ha avanzado, como lo demuestra la evolución del Índice de Desarrollo Humano (IDH) y el Índice de Competitividad. Los nueve departamentos que en el 2003 mostraron menor IDH (Huancavelica, Huánuco, Apurímac, Cajamarca, Amazonas, Ayacucho, Cusco, San Martín y Loreto) son los que en el 2009 exhiben mayor incremento relativo en su índice, en todos los casos superior al 11%. Entre ellos, aquellos tres cuyo IDH crece más en términos relativos, por encima de 15% (Huánuco, Huancavelica y Apurímac), son departamentos con muy alta proporción de población en situación de pobreza, principal-mente en ámbito rural. Obviamente, se puede argumentar que esto es relativamente esperable, considerando que partían de una línea de base menor. Sin embargo, a pesar de estas mejoras relativas en el IDH, casi todos estos departamentos se mantienen en 2009 en los quintiles bajo y medio bajo de la escala, con excepción de San Martín que tran-sita al quintil medio (sube del puesto 19 al 16 en la escala del IDH).

En los casos de los departamentos que mostraron menor IDH en el 2003 y mayor avance relativo en su índice en el 2007, esto está principal-mente explicado por fuertes incrementos en sus indicadores de logro educativo (desde 12.6% en el caso de Ayacucho hasta 28.8% en el de Huánuco) y de ingreso familiar per cápita (entre 14.6 y 31.5% en cuatro departamentos, hasta 57.2% en el caso de Huánuco, el que muestra ma-yor incremento relativo en toda la serie).

En lo que hace a los índices de competitividad, 9 departamentos mejo-raron su posición desde que estos se implementan, fundamentalmente por sus avances en salud, educación e infraestructura vial, destacando entre ellos la presencia de tres que son muy pobres (Huánuco, Ayacu-cho y Huancavelica).

16. La transferencia de competencias financieras y administrativas de la gestión educativa, no ha generado mayores reformas en esta materia. Distintos estudios evidencian que las Direcciones Regionales y las Uni-dades de Gestión Educativa Local tienen poco espacio para la eficiencia en la gestión y la innovación10, no obstante lo cual, hay evidencias que muestran que la descentralización no ha repercutido negativamente en la calidad de los servicios, habiéndose reducido la desigualdad de los

10 Guerra García, Gustavo; Bazán, G. y Javier Iguiñiz. “Relaciones intergubernamentales y fortalecimiento institucional en el sector educación”. CDE Consultores. Lima. 2009.

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logros de aprendizaje y la desigualdad entre regiones en las tasas de co-bertura de educación inicial, primaria y secundaria, habiendo mejorado las tasas de conclusión oportuna de la primaria y la secundaria en casi todas las regiones11.

17. 340,000 participantes anuales en el presupuesto participativo, planes de desarrollo concertado en todos los distritos, provincias y regiones del país, no son poca cosa y son parte de la democratización de la gestión pública y de la toma de decisiones. Mientras en el nivel regional y pro-vincial predominan los actores territoriales, es decir aquellos con inte-reses locales, en los distritos, la situación se equilibra. Aunque algunos sectores que inicialmente no se involucraron –gremios, universidades y colegios profesionales- lo vienen haciendo en el último tiempo, es claro que hay otros, especialmente los empresarios, que por lo general mues-tran una participación escasa. En cualquier caso, se puede señalar como referencia, que un estudio reciente sobre el presupuesto participativo basado en un análisis documental sobre una muestra de 80 distritos a nivel nacional, encuentra que el 54% de agentes participantes pro-vienen de organizaciones de base, el 18% del sector público, el 10% de distintos servicios públicos, el 8% son actores económicos, mientras el 9% corresponde a otros (gremios, colegios profesionales, espacios de concertación, ciudadanos individuales, etc.)12.

El número de gobiernos municipales, especialmente distritales y ru-rales, que dedica al Presupuesto Participativo (PP) la totalidad de sus recursos de inversión es importante, mientras que la tendencia en algunas regiones y provincias al respeto a los acuerdos concerta-dos en el proceso también lo es, a la par que la transparencia en las gestiones regionales se incrementa por la mayor información que se difunde a través del aplicativo de información del PP del MEF y de los portales de muchos gobiernos subnacionales, lo que hace que la información de los agentes participantes, aunque todavía insuficien-te, vaya mejorando.

11 Banco Mundial. “Descentralización y Presupuesto por Resultados en Educación: Balan-ce de la última década en el Perú”. Documento borrador. Banco Mundial. Lima. 2010.

12 Baca, Epifanio y Castillo, Gerardo. “Perú: evaluación del presupuesto participativo y su relación con el presupuesto por resultados. Informe Integrado”. Grupo Propuesta Ciudadana-Banco Mundial. Documento preliminar. Lima. enero 2010.

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Desde abajo también se han impulsado procesos de asociativismo muni-cipal y de gobiernos regionales. Hoy existen 131 mancomunidades muni-cipales reconocidas en 18 regiones del país, muchas de ellas con procesos de desarrollo avanzados, como la mancomunidad del Hatun Mayu en Cusco, que está logrando la mejora ganadera en zonas altas, el fortaleci-miento de la gestión municipal para el desarrollo económico, un mejor manejo ambiental a través de la gestión social del agua y la capitalización de los recursos generados para el funcionamiento de fondos rotatorios. Otro tanto se puede decir a nivel regional, donde el proceso es más lento y difícil, pero existen 5 juntas de coordinación interregional, 2 de ellas con proyectos en curso (INTERNOR y CIAM).

18. En cualquier caso, es evidente que la realidad de las regiones viene cam-biando en todos los casos, aunque de manera muy heterogénea y todo indica que profundizando las brechas de desigualdad. El surgimiento de dinámicas económicas propias –y de grupos de poder regionales li-gados a éstas- es innegable en por lo menos doce regiones del país13, siendo parte del surgimiento de las protoélites regionales, articulándo-se de distintas maneras al poder político regional y nacional.

Con estos elementos, la pregunta pertinente es sobre la reversibilidad o no de la descentralización. Más allá de cualquier racionalidad ele-mental de costo-beneficio, políticamente parece imposible desapare-cerla, como pretenden muchos, dada su importancia. El ejercicio de prospectiva del país, realizado por el PNUD, por ejemplo, la contem-pla como una variable clave para los cuatro escenarios que imagina para los próximos años14.

LA AGENDA PARA EL FUTURO DE LA ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES (ANGR)

19. Nuestro objetivo es el de contribuir a un nuevo pacto que permita relanzar una política de reforma del Estado, orientada a alcanzar

13 Al respecto ver, Ballón, Eduardo y Barrenechea, Rodrigo: “Informe especial. el po-der en las regiones”. Revista PODER. Lima. Diciembre 2010.

14 Los escenarios posibles son los siguientes: (i) un país que avanza a la inclusión democrática y productiva y a un Estado democrático; (ii) un país que opta por la inclusión vía mercado y un Estado eficiente; (iii) un país con la demanda de inclusión trunca y un Estado precario; (iv) un país con procesos de inclusión “tu-telada” y un Estado paternalista y clientelar.

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fines específicos para el desarrollo y bienestar de las personas, así como la eficacia en el territorio, acercando el Estado a la población para poner en marcha políticas públicas de desarrollo sostenible y los servicios públicos al alcance de ciudadanos y ciudadanas. En esa perspectiva proponemos avanzar en un acuerdo que contemple, en-tre otros, algunos de los puntos siguientes:

a. Un esquema nuevo de gestión descentralizada, que debe contem-plar: i) las responsabilidades propias y compartidas de cada uno de los tres niveles de gobierno y la oportunidad de las intervenciones; ii) la identificación y concertación de resultados claros para la ges-tión y prestación de servicios a las personas; iii) el levantamiento ordenado de las restricciones, contenidas en normas nacionales y directivas sectoriales, que limitan la gestión de los programas y ser-vicios; iv) el contenido y alcance del concepto de rectoría nacional, que deberá incluir el fortalecimiento de capacidades y la asistencia técnica la provisión de recursos financieros y el monitoreo y evalua-ción del cumplimiento de las políticas; v) un sistema de seguimien-to y evaluación de dicha gestión.

El diseño debe atender las particularidades sectoriales y las exigen-cias de la gestión territorial, debiendo incorporarse a la Ley de Ba-ses de la Descentralización. En el corto plazo: i) fortalecer las comi-siones intergubernamentales, convirtiéndolas en espacios efectivos de concertación y toma de decisiones y concluir con la delimitación de competencias compartidas, culminando las matrices de los tres niveles de gobierno; ii) adecuar la estructura y organización de los GR para permitirles que se organicen de acuerdo a sus necesidades y posibilidades para responder a sus nuevas responsabilidades y la prestación de servicios.

b. Fortalecer la conducción del proceso: Es necesario fortalecer al órgano conductor del proceso, asegurándole un carácter intergu-bernamental y operativo y la autonomía técnica, administrativa y política para el cumplimiento de sus funciones. En el corto pla-zo: i) modificar el reglamento del CCI para que sea una efectiva instancia de articulación y fortalecer a las asociaciones de gobier-nos subnacionales mediante su reconocimiento legal; ii) formar instancia de coordinación ejecutiva con representantes de los 3 niveles para implementar las políticas definidas por el CCI.

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c. Discutir y aprobar una política de descentralización fiscal que tome como puntos de partida: i) las responsabilidades de gasto que tienen los gobiernos descentralizados para cumplir con las funciones transferidas; ii) las propuestas presentadas el 2010 por la Comisión Multisectorial a la PCM; iii) la propuesta de la ANGR de un modelo de coparticipación tributaria; iv) la trans-parencia y predictibilidad en la asignación de recursos trans-feridos; v) la revisión de la distribución de la asignación del canon como oportunidad para reducir las brechas de ingresos entre los gobiernos descentralizados. En el corto plazo: i) que la Ley de Presupuesto Público 2013 contemple mejor distribu-ción de recursos destinados a gasto corriente y gasto de inver-sión de acuerdo a nuestras responsabilidades y la provisión de servicios; ii) costear las funciones y servicios de cada nivel de gobierno; iii) revisar la metodología actual del presupuesto porque excluye a los gobiernos descentralizados de la formu-lación de programas estratégicos y la definición de metas; iv) coordinación y reglas claras para la programación, ejecución presupuestal y distribución de recursos que den predictibili-dad a la gestión de los gobiernos subnacionales.

d. Para facilitar las reformas institucionales en curso en los gobier-nos regionales y alentar otras, se requieren distintas mejoras: i) flexibilizar la estructura de las gerencias regionales que establece la LOGR; ii) eliminar la obligatoriedad de mantener las adminis-traciones subregionales heredadas de la CTAR (LBD); iii) permi-tir la recomposición de las unidades ejecutorias presupuestales existentes en cada gobierno regional, en base a normas técnicas elaboradas por el MEF, para adecuarlas a los requerimientos de sus reformas organizativas; iv) crear instancias institucionales obligatorias de coordinación regional/local bajo liderazgo de cada gobierno regional; v) fortalecer representatividad y capaci-dades de los Consejos Regionales para cumplir su rol normativo, fiscalizador y de representación.

e. Para atender las debilidades que presentan los recursos humanos en los tres niveles de gobierno es necesaria una reestructuración general del sistema de carrera pública del Estado y no sólo la adop-ción de políticas puntuales. En el corto plazo: i) aprobar normas pendientes como la Ley de Carrera Pública y la Ley que uniformice

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los sistemas de remuneración; ii) fortalecer al ente rector de la po-lítica de recursos humanos; iii) concluir con la construcción de un Sistema Nacional de Recursos Humanos.

f. Fortalecer el Sistema Nacional de Planeamiento y replantear el CEPLAN para hacerlo un órgano articulador de los tres niveles de gobierno y que brinde asistencia técnica a las distintas regio-nes empeñadas en crear sus Centros de Planeamiento Estratégico Regional. En el corto plazo se requiere de una versión revisada y discutida por todos los niveles de gobierno y los agentes sociales y económicos del Plan Estratégico Nacional.

g. Sobre la regionalización, el gobierno nacional debe impulsar un debate nacional que desde un enfoque territorial aborde distintos aspectos como el patrón de acumulación, la inclusión social y la sostenibilidad ambiental. La regionalización debe vincularse con la reforma integral del Estado, la equidad social, el diálogo inter-cultural y la eficacia de las políticas públicas. En el corto plazo: i) CEPLAN y la Secretaría de Descentralización deben avanzar en el diseño de un plan, donde las regiones no sean entendidas sólo como nueva demarcación político administrativa (sistema cuen-cas como base de corredores económicos, cadenas productivas, redes y alianzas estratégicas y clusters sostenibles); ii) fortalecer las juntas de coordinación interregional desarrollando sus capa-cidades para diseñar e implementar proyectos y formular políti-cas interdepartamentales.

h. Sobre el ordenamiento territorial, es necesario discutir y aprobar una ley que establezca un sistema nacional de ordenamiento territorial y las competencias de cada nivel de gobierno.

i. Revisar el modelo económico, de manera coordinada con los go-biernos descentralizados, para elaborar una propuesta de desa-rrollo económico productivo que: i) promueva la inclusión social y aproveche las potencialidades de cada región, genere eslabona-mientos productivos y articule los territorios menos desarrollados a las ciudades intermedias; ii) defina la rectoría en materia de desa-rrollo económico para contar con lineamientos de política sobre los cuales los gobiernos subnacionales ejecutan sus acciones.

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j. Sobre la participación ciudadana, es necesario revisar el marco nor-mativo de los mecanismos de participación ciudadana para hacerlo más flexible y coherente con la heterogeneidad de gobiernos des-centralizados y sus territorios, alinear los procesos de planeamiento y presupuesto y articular los niveles gubernamentales de planea-miento para desarrollar una gestión territorial.

k. Sobre la transparencia: Incorporar normas que dispongan el tipo de información a presentar en la rendición de cuentas, la oportunidad para realizarlas y las responsabilidades de quienes no cumplan con ellas. Promover y hacer seguimiento del portal estándar y estable-cer incentivos y sanciones para los tres niveles de gobierno.

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iVdieZ aÑos de desCentraLiZaCión

en eL PerÚ: de Los GoBiernos reGionaLes aL desarroLLo territoriaL

Carlos Leyton Muñoz

INTRODUCCIÓN

De los principales problemas estructurales que afectan a la socie-dad peruana destacan las profundas desigualdades sociales y los

marcados desequilibrios territoriales existentes en el desarrollo de los terri-torios al interior del país. En tal sentido, un tema fundamental para superar dicha situación pasa necesariamente por la construcción de un nuevo orden y articulación territorial, que tenga como principal objetivo la redistribución de los beneficios logrados por el crecimiento económico y con ello superar las condiciones antes señaladas.

Esta no es una tarea sencilla ya que las causas de que estos proble-mas se hayan profundizado vienen desde los orígenes de la República o tal vez de mucho antes.

El modelo de desarrollo capitalista que a lo largo de la historia del Perú se ha venido consolidando, tiene como una de sus principales caracte-rísticas la excesiva centralización económica, social y política, lo que ha ge-nerado entre otros problemas los marcados desequilibrios en el desarrollo y ocupación del territorio nacional, los mismos que hasta la fecha no han sido

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solucionados, por ello la descentralización ha sido una demanda popular per-manente durante el siglo pasado y lo que va del actual.

De otra parte y como resultado de lo señalado anteriormente, la con-formación y acción del Estado peruano ha profundizado estas condiciones, primero debido a que fue constituido sobre la base de un modelo de estructu-ra piramidal de poder siguiendo la experiencia francesa, constituyendo una República unitaria; y segundo, que territorialmente se organizó en departa-mentos como las unidades político administrativas mayores, los mismos que fueron delimitados en función de las intendencias creadas por la adminis-tración virreinal, que obedecían a criterios principalmente subjetivos de los gobernantes de turno, por lo cual estos territorios la mayor parte de las veces no contaban con una articulación social y espacial interna, en el sentido de lo que hoy se define como a una región.

Es importante recordar que la descentralización tiene un carác-ter multidimensional: económico, social, político y administrativo, entre otros, y está orientada a fortalecer las unidades territoriales sub naciona-les para superar los marcados desequilibrios señalados anteriormente. Por ello, es prioritario señalar que la descentralización no constituye un fin en sí misma, sino que es un instrumento que permita desarrollar de manera armónica y articulada al país y que la población alcance niveles de bienes-tar adecuados.

Desde esta perspectiva, la demarcación político – administrativa, la organización y el ordenamiento territorial, el eslabonamiento productivo lo-calizado y la articulación y complementariedad de las estructuras producti-vas, son dimensiones que deben estar estrechamente vinculadas en un marco competitivo adecuado; y junto con ello, la relación entre los tres agentes cla-ves del proceso: el Estado, el sector privado y las sociedades regionales para contribuir al desarrollo del país.

En el país se han dado diversos intentos para llevar adelante el pro-ceso de descentralización, los más recientes y tal vez más serios han sido las experiencias desarrolladas en la década de los años 80 del siglo pasado y la que en la actualidad se viene implementando.

Ambas con características particulares. La primera que tuvo un largo proceso de maduración pero de corta duración ya que debido al golpe de Es-tado que dio Fujimori a inicio de los años 90 del siglo pasado se “disolvieron” los Gobiernos Regionales.

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Carlos leyton Muñoz

En segundo lugar, el proceso de descentralización iniciado en el año 2002 y que en la actualidad se viene implementado ha encontrado y encuen-tra trabas en la relación entre los actores y agentes, pues la intervención pública está llena de contradicciones, existe un débil involucramiento del sector privado y de la sociedad civil organizada constatándose una tenue presencia de las elites regionales para desarrollar propuestas de conforma-ción de regiones.

Teniendo en consideración el carácter instrumental de la descentrali-zación no se puede negar que es un proceso complejo y difícil de desarrollar, ya que constituye la base de la reforma del Estado. En tal sentido, la delimi-tación de nuevos ámbitos territoriales vinculados al gobierno regional es una necesidad perentoria, que se manifiesta en las tres escalas de gobierno a través de una articulación horizontal entre ellas.

Con el fin de analizar algunas de las características de los procesos de descentralización, se tomará en consideración las experiencias de la dé-cada de los años ochenta, ya que tuvo un curso muy amplio y desarrolló los instrumentos legales de manera similar a los que en la actualidad se vienen implementando pero con un cuerpo teórico diferenciado. De igual manera se analizará el proceso que se viene implementando desde el año 2002.

El presente documento busca tener una visión amplia, del actual pro-ceso de descentralización, las dificultades para concordar la existencia de Go-biernos Regionales y la constitución de Regiones, revisando las experiencias anteriores. Sobre todo señalar el énfasis que se ha puesto en los aspectos po-lítico administrativos, dejando de lado los elementos de desarrollo territorial como elemento complementario y fundamental del proceso.

1. UNA REVISIÓN AL PROCESO DE REGIONALIZACIÓN DESDE LOS AÑOS OCHENTA

1.1 El Plan Nacional de Regionalización (PNR)

La Constitución de 1979 estableció que la Descentralización se debería realizar en función del Plan Nacional de Regionalización, el mismo que de-bería ser aprobado por ley, para ello el Ejecutivo constituyó en 1980 la Comi-sión Nacional de Regionalización (CONAR), que tenía como objetivo realizar los estudios pertinentes de las diversas propuestas de regionalización que se habían presentado y determinar la que resultaría más conveniente para el de-sarrollo del país.

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Esta fue una comisión de carácter multisectorial que durante casi cua-tro años realizó los estudios pertinentes y preparó el PNR, evaluando siete alternativas de regionalización territorial, que fluctuaban entre las cuatro y catorce regiones, analizando los fundamentos técnicos de cada propuesta. Al final se propuso una que establecía la creación de 12 regiones.

El PNR fue aprobado por la Ley 23878, de junio de 1984.

Respecto de la concepción del PNR, es importante señalar que en su primera parte se desarrolló un conjunto de elementos de carácter conceptual con el fin de homogeneizar los criterios para discusiones futuras, así mismo se desarrolló un breve diagnóstico de la problemática regional y el centralismo como uno de los principales problemas que afecta la sociedad peruana, más adelante se señala la importancia de la regionalización y cuáles eran los obje-tivos de este proceso.

Con relación a estos últimos queda claramente establecido que la Re-gionalización “es el instrumento necesario e indispensable para alcanzar el desarrollo nacional”1, para lo cual se establecen los siguientes objetivos:

• Definir los criterios para delimitar el ámbito territorial de las regiones.

• Definir los criterios para la designación de la Sede de los Gobiernos Regionales.

• Definir las funciones y organización de los Gobiernos Regionales.

• Definir la modalidad de financiamiento de los Gobiernos Regionales.

• Establecer los procedimientos y mecanismos de participación, repre-sentación, capacitación de la población, y la gestión para el funciona-miento de las regiones.

Teniendo en consideración estos objetivos, el PNR priorizó el desarro-llo de temas referidos a la delimitación de regiones, la organización adminis-trativa y los instrumentos económico financieros para su desarrollo.

En su concepción, “la Regionalización no solo implica delimitación, sino que conlleva la necesidad de establecer las características del gobierno y la administración, para el desarrollo de los ámbitos regionales. Esto supone la estructuración de un sistema nacional político administrativo dinámico, nor-mado por el Estado, en el cual se defina el rol y participación del Gobierno Central y los Gobiernos Regionales y Locales”.

1 Plan Nacional de Regionalización, punto III párrafo segundo.

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Señalaba también, que “para la administración del desarrollo regional, se requiere de transferencias y de una delegación de funciones del gobierno central, encaminada a una descentralización y desconcentración político ad-ministrativa, que propicie una descentralización económica. Para esto, debe diseñarse e implementarse un modelo de organización, en el cual los gobier-nos regionales y locales pasen a ser, en esencia, estamentos descentralizados y desconcentrados de las funciones ejecutivas y legislativas del Estado”.

“Deben establecerse mecanismos que posibiliten la participación de la población organizada a fin de garantizar la expresión de sus legítimos intere-ses, en armonía con los intereses nacionales”2.

Desde esta perspectiva, se establecieron lineamientos sobre la delimi-tación territorial, para lo cual establecieron los siguientes criterios:

• Físico geográfico.

• Desarrollo nacional-regional.

• Regionalización dinámica y procesal.

• Contigüidad territorial y homogeneidad relativa.

• Accesibilidad existente y potencial.

• Existencia de ciudades de importancia regional.

• Integración histórica y cultural.

• Potencialidad de recursos naturales.

• Organización económica.

• Medio ambiente.

• Viabilidad política.

• Adaptabilidad a la actual demarcación política.

• Seguridad nacional y geopolítica.

El PNR avanzaba señalando los criterios que permitirían cambiar de un Estado centralista a uno descentralizado, estableciendo criterios en torno a los siguientes temas: Administración del Gobierno Regional, señalando las competencias y funciones, en el primer caso las de orden administrativo y

2 Documento citado.

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legislativo; las relaciones con los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como con otros organismos del Estado.

Los aspectos económico financieros del Gobierno Regional, señalan las orientaciones respecto del proceso presupuestal a nivel regional y la regio-nalización de las inversiones. Un tema importante es el referido a la creación de un sistema financiero regional en el cual el Gobierno Regional asume el rol de coordinador y promotor del financiamiento.

La estructura orgánica de los Gobiernos Regionales estaba señalada en la Constitución y se conformaba de la siguiente manera:

• La Asamblea Regional, la misma que estaba compuesta por los Alcal-des provinciales, los representantes elegidos por sufragio directo, y los delegados de las instituciones representativas de las actividades económico-sociales y culturales de la región; la proporción de los ele-gidos no podría ser superior al cuarenta por ciento de los miembros de la Asamblea.

• El Presidente de la Región, que era elegido por la Asamblea de entre sus miembros.

• El Consejo Regional, quien junto con el Presidente conformaban el Órgano Ejecutivo Regional.

Finalmente se propuso una Estrategia de Implementación de la Re-gionalización. Este aspecto recoge los mandatos y procedimientos para la aprobación del Plan y luego de ello las siguientes actividades que deberían desarrollarse de manera sucesiva:

• Formulación y Dación3 de la Ley de Bases de Regionalización, la mis-ma que debería establecer la delimitación regional, funcionamiento, estructura, relaciones y financiamiento de los Gobiernos Regionales.

• Formulación y Dación de las Leyes Orgánicas de Creación de las Re-giones, en las que se señale la Demarcación Territorial, la sede del Gobierno Regional, conformación de la Asamblea Regional, y los as-pectos económico financiero administrativos.

• Establecimiento e instrumentación de las Regiones creadas, mediante programas de capacitación, implementación del proceso de transfe-rencias y difusión del proceso.

3 Se ha transcrito tal como aparece en el documento original.

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• Formulación y Dación de la Ley de Elecciones Regionales y Designa-ción de Representantes Funcionales, en la que se señalan los requisitos de los candidatos, plazos de inscripción, y otros aspectos referidos a la elección de los diversos representantes que integrarían la Asamblea, así como la elección del Presidente.

1.2 La Implementación del Proceso

A fines de los años 80 se contaba con los dispositivos legales que se han hecho mención en la parte final del acápite anterior, procediéndose a la convocatoria para la elección de Gobiernos Regionales y su posterior instala-ción. Inicialmente se conformaron 12 Gobiernos Regionales para igual núme-ro de Regiones, luego se hicieron algunas modificaciones por demandas de la población. Este proceso siguió la estrategia de crear de manera simultánea las Regiones haciendo uso de la prerrogativa que el ejecutivo tenia capacidad para ello y que suponía menores conflictos y dificultades para la implementa-ción de la regionalización; situación que generaría más confianza en la pobla-ción al superar las experiencias anteriores en las que el país estaba segmenta-do bajo diversas formas de administración (ORDES: Organismos Regionales de Desarrollo, CORDES: Corporaciones de Desarrollo, etc.).

Este proceso avanzó con limitaciones, debido a las diferencias en las capacidades de las propias regiones y sus sistemas administrativos, y por una serie de distorsiones en las transferencias de competencias que se habían considerado en las respectivas leyes de creación de cada región, que fueron recortadas desde el nivel central. Uno de los temas mas significativos fue el referente al manejo presupuestal, el mismo que mantuvo su estructura depar-tamentalista y supeditado a las determinaciones del Ministerio de Economía y Finanzas.

En general se puede mencionar que dadas las condiciones del manejo de política económica impuestas por el gobierno de Alberto Fujimori, se limi-taron los recursos a las regiones, tales como los provenientes del FONCOR (Fondo de Compensación Regional), Canon etc.

Por otro lado, se evidenciaron una serie de intereses tanto políticos como personales en la conformación y elección de las Asambleas, Presidentes y Consejos Regionales, mostrando debilidades que hacían precaria la capa-cidad de generar propuestas de desarrollo consensuadas, transmitiendo una imagen de conflicto permanente y búsqueda de mantener los intereses de gru-

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po por encima de los intereses de la Región. A ello se debe sumar el hecho que se desarrolló una práctica de asambleísmo, en la que los integrantes tenían una especie de agenda que casi correspondía a las legislaturas del parlamento nacional, permaneciendo reunidos gran parte del año, lo que significaba in-crementar los gastos administrativos del Gobierno Regional.

La limitada cooperación entre el nivel central y el regional ocasionó un clima de confrontación permanente para la consolidación de las adminis-traciones regionales. El Sistema Nacional de Regionalización no llegó a fun-cionar por lo que las regiones no contaban con mecanismos formales que les permitiesen coordinar acciones o proyectos de interés común.

Desde la perspectiva de la participación de los Alcaldes, estos man-tuvieron su visión local de desarrollo y prácticamente no se involucraron en este proceso.

Dadas las limitaciones antes señaladas y las condiciones adversas que significó el cambio de modelo económico ajustado a los postulados del Con-senso de Washington, que redefinieron las orientaciones entorno al manejo de los recursos públicos, es difícil afirmar que esta experiencia haya sido un fracaso ya que el tiempo en que se puso en práctica fue muy limitado.

En 1992, con el golpe de Estado dado por Alberto Fujimori y a menos de dos años de iniciado el proceso fue desactivado y se crearon los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), que fueron instancias des-concentradas del nivel central con limitadas competencias y menores autono-mías para el desarrollo de sus jurisdicciones.

2. EL MODELO DE DESCENTRALIZACIÓN ACTUAL 2002 A LA FECHA

La Constitución de 1992 establece como niveles del gobierno al Nacio-nal, Regional y Local, y su organización territorial está dada por las Regiones, Departamentos, Provincias y Distritos. Establece correspondencias entre el ni-vel regional con los departamentos y regiones, y el nivel local con las provin-cias, distritos y centros poblados. Además, en el caso de las regiones se señala que mientras no se realicen los referéndum para constituirlas, los gobiernos regionales tendrán como territorios el de los departamentos, y que lo local queda supeditado a la determinación de ámbitos municipales provinciales y distritales, cuando en teoría lo local podría ser más que lo municipal.

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Por otro lado, desde la perspectiva de los enfoques fundamentales de la Descentralización, se pueden mencionar de manera sintética dos grandes corrientes: los que se concentran en las estructuras; y, aquellos que lo hacen en las instituciones.

El primer enfoque, supone afectar elementos en los cuales los resul-tados podrán ser apreciados en el largo plazo, en el que se han alcanzado ni-veles de estabilidad y sostenibilidad, afectando las estructuras territoriales de manera positiva, en especial los sistemas de ciudades y con ello la posibilidad de eliminar o disminuir de manera sustantiva las desigualdades regionales.

El otro enfoque, mediante el cual se buscan modificaciones en las re-glas de juego aceptadas en un momento determinado, bajo ciertas circuns-tancias y sistema social; mientras que las diferentes instituciones vigentes definen el régimen político espacial comúnmente definido como la forma del Estado (unitario, federal, etc.).

Luego de la Transición Democrática del año 2000-2001, periodo en el cual la descentralización emerge como tema clave de consenso político entre partidos e instituciones del país, se inicia el proceso de descentralización te-niendo en cuenta principalmente la perspectiva institucional y básicamente del sector público, estableciéndose que la descentralización es un proceso mediante el cual se transfiere parte del poder público concentrado en el go-bierno nacional a los otros niveles de gobierno, regional y local. De modo que la función pública se comparte, y a su vez estos niveles de gobierno se especializan en relación de sus ámbitos y competencias, aplicando el princi-pio de subsidiariedad.

En este sentido, la especialización permitirá mejorar los mecanismos de asignación de recursos públicos, sin embargo, para lograrlo sería necesario un proceso de aprendizaje donde las autoridades de los gobiernos nacional, regional y local, asuman plenamente el rol que les compete y con ello ejerzan las actividades que les corresponde sin transgredir o superponerse entre los diversos niveles.

Para implementar este modelo, se han dictado una serie de leyes y normas sectoriales, que tienden a confirmar la tesis que señala que lo que se ha iniciado es un proceso de descentralización del Estado, con un débil correlato en el desarrollo y transformación de la estructura económica de los ámbitos del interior del país.

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2.1 La Agenda Legislativa Desarrollada

Un primer paso fue la modificación constitucional, que definió un conjunto de elementos que caracterizan el proceso, señalando que la des-centralización promueve una forma de organización democrática del Estado descentralista y desconcentrada. Siendo una Política de Estado de carácter permanente y gradual que supone la transferencia de competencias a los go-biernos regionales y locales y el fortalecimiento de sus autonomías para el cumplimiento de sus funciones.

La Ley de Bases de la Descentralización, tiene como objetivo desarro-llar el Capítulo sobre Descentralización de la Constitución, estableciendo la finalidad, principios, objetivos y criterios generales del proceso; así mismo, determinando las competencias exclusivas y compartidas que corresponden a cada nivel de gobierno; por otro lado, establece los mecanismos de asignación de recursos públicos, de participación ciudadana y los de fiscalización. De igual manera establece las condiciones de conducción y ejecución del proceso.

En un capítulo relativamente breve regula la conformación de las re-giones, para luego tratar sobre el gobierno regional y los regímenes especia-les; se establece cuales serán los bienes y rentas de los mismos y finalmente se determinan las características del régimen local.

Es claro, que esta norma está orientada a generar las condiciones ins-titucionales que permitan operacionalizar el proceso de descentralización, con un carácter eminentemente político administrativo, bajo una prioridad de descentralización de la estructura del Estado y con un énfasis normativo que, en algunos casos, ha superado las posibilidades mismas del propio apa-rato público para cumplir con lo que las normas han establecido, generando diversos problemas tanto de orden administrativo como político; un ejemplo al respecto es el de las transferencias de competencias los gobiernos sub nacio-nales las mismas que se realizan sin la asignación de los recursos económicos necesarios para el adecuado cumplimiento de las mismas.

Así mismo, esta norma define que la conducción de este proceso se le encarga al Consejo Nacional de Descentralización (CND), instancia que orientó la creación de los Gobiernos Regionales promovió la modificatoria de la Ley Orgánica de Municipalidades e implemento el referéndum para la conformación de regiones.

Posterior a esta Ley se promulgó la de Elecciones Regionales, dándose formalmente inicio al proceso de regionalización. Estableciéndose el criterio

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que en tanto no se conformen las regiones, se elegirían los gobiernos regiona-les en función de los departamentos del país, por lo que hoy se cuenta con 25 Gobiernos Regionales con características disímiles, tanto en territorios, capa-cidades y condiciones para generar procesos sostenidos de desarrollo.

Esta norma, es tal vez una de las que ha generado uno de los entram-pamientos más importantes que enfrenta el proceso, ya que se entiende que la descentralización para que sea viable requiere de la conformación de regio-nes, las mismas que deberán contar con un conjunto de características seña-ladas en la Ley y que están referidas a los aspectos físico espaciales, sociales, culturales, recursos y condiciones de mercado; que de manera combinada permitan desarrollar una estrategia sostenida de crecimiento económico y for-talecimiento del mercado regional, permitiendo en el mediano y largo plazo superar las condiciones de pobreza y propiciando el bienestar de la población que reside en estos espacios. Características que muchos de los actuales de-partamentos no poseen.

Al haberse elegido los gobiernos regionales, se han promovido inte-reses que difícilmente podrán ser superados con los incentivos que se han propuesto en las diversas normas aprobadas. Debido, principalmente, a que la población de los departamentos que secularmente han sido postergados o se han visto en esta condición, hoy cuentan con un mecanismo que les permite enfrentar de manera directa sus demandas frente al nivel central, hecho por el cual que no estarían dispuestas a dejar de lado el Gobierno Regional que tienen, para supuestamente volver a someterse al dominio de un gobierno que no esté establecido en su ámbito departamental y que para expresar sus demandas tengan que desplazarse a otra “jurisdicción”.

Por otro, lado la actual manera de asignación de recursos públicos, mediante el presupuesto participativo está generando un sentimiento de propiedad de estos recursos; que en el caso de integrarse dos o más depar-tamentos en una región, estos recursos pasarían a formar parte de una bolsa común y no hay una estrategia que explique cómo se hará la distribución de los recursos cuando la región estuviese constituida y que garantice que lo que hoy administran no será recortado por la nueva administración re-gional. Lo propio sucede con la conformación de los futuros Comités de Coordinación Regional.

En términos de jurisdicción territorial, en el país existe una serie de problemas especialmente referidos a la demarcación territorial, hecho que en la mayoría de los casos ha llevado a graves enfrentamientos entre los pobla-

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dores de los ámbitos involucrados. Con el fin de viabilizar soluciones técnicas a estos problemas se ha promulgado la Ley de Demarcación y Organización Territorial, la misma que promueve el saneamiento de límites y la organiza-ción racional del territorio de la República.

Dado que en la actualidad ésta es una competencia del poder ejecutivo a través de la Presidencia del Consejo de Ministros(PCM), la carga administrativa hace que los pedidos de la población no sean atendidos con la celeridad del caso, propiciando mayores fricciones y reacciones frente a los gobiernos regionales quienes hacen de instancia de recepción de los expedientes, los mismos que son evaluados y elevados a la PCM para su análisis y determinación final.

Posterior a la elección de Presidentes y Consejos Regionales se pro-mulga la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, que norma la estructura, organización, competencias y funciones de los Gobiernos Regionales. Como parte de esta Ley, en el artículo 91° se establece la conformación de Juntas de Coordinación Interregional, consideradas “espacios de coordinación” para la ejecución de proyectos, planes y acciones conjuntas con la finalidad de confor-mar futuras macroregiones.

Si bien esta Ley contiene una serie de artículos relevantes respecto a las funciones y competencias de los Gobiernos Regionales, el tema de la Coordinación Regional cobra relevancia para este trabajo, ya que en la actua-lidad se esta promoviendo la constitución de este tipo de juntas, pero con la intención de fortalecer las macro regiones sin haber constituido previamente regiones, lo que de alguna manera establece un precedente negativo respecto de las posibilidades que en el corto plazo se desarrollen iniciativas para la conformación de regiones.

Existiendo la posibilidad de constituir estas juntas y mantener el espa-cio de coordinación sin comprometer la estabilidad del gobierno regional, los Presidentes y Consejos Regionales podrían optar por una estrategia de cons-titución de Juntas sin “atentar contra los intereses de sus jurisdicciones” y así mantener sus propios Gobiernos Regionales en cada Departamento.

Posteriormente, se han promulgado la Ley del Sistema de Acredi-tación de Gobiernos Regionales y Locales y la de Incentivos para la Inte-gración y Conformación de Regiones. La primera establece los criterios y procedimientos que se deben seguir para que el nivel central proceda a efec-tuar las transferencias para que los gobiernos regionales y locales ejerzan las competencias consideradas en la Ley. La segunda determina los incenti-

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vos que promueven la conformación de las regiones, así como los requisitos que deben cumplir aquellas instancias que tienen iniciativa para proponer la creación de las regiones.

En ambos casos, se tuvo que elaborar los reglamentos respectivos en los que se establecen con claridad los procesos, responsabilidades y jurisdicciones de tal manera que se consolide la regionalización y la asignación efectiva de capacidades a los gobiernos regionales y locales.

En el año 2005 y de acuerdo con lo establecido en la Ley de Bases de Descentralización, se convocó a la realización del referéndum para que la po-blación opinase sobre la conformación de regiones siguiendo las normas esta-blecidas en la Ley de Incentivos para la Conformación de Regiones, las mismas que debían conformarse sobre la base de integración de dos o más departamen-tos, para ello se deberían cumplir ciertos requisitos y presentar un expediente técnico que sustentase la propuesta de región.

Fueron aprobadas 5 propuestas que involucraban a más del 50% de los departamentos del país. Los resultados fueron completamente desalentadores ya que en la mayoría de ellos la población rechazó la idea de integración regio-nal, solo en uno de ellos se alcanzó más del 50% de aprobación; situación que puso de manifiesto la limitada viabilidad de este mecanismo para conformar regiones ( territorios) con condiciones para implementar estrategias de desarro-llo sostenibles. Estos resultados fueron uno de los argumentos que utilizó el go-bierno en el año 2007 para decidir la absorción del CND por la Presidencia del Consejo de Ministros convirtiéndolo en la Secretaría de Descentralización con menor rango político administrativo y con funciones muy limitadas respecto a las que desempeñaba el CND.

Adicionalmente, se han dictado normas legales que complementan este proceso tales como las de los presupuestos participativos, la de descentraliza-ción fiscal que determina las etapas y las condiciones para la asignación de re-cursos a los gobiernos regionales y locales. La primera etapa corresponde a las transferencias presupuestales y la asignación del FONCOR, para la segunda se tienen que cumplir con varias condiciones como son la acreditación y haberse conformado las regiones, a partir de ello se podrán asignar las competencias y los recursos provenientes de los impuestos, y los incentivos por el esfuerzo fiscal y de la cooperación internacional.

A partir del 2007 en adelante se acelera el proceso de transferencia de funciones a los gobiernos regionales, haciéndose más notorios y frecuentes

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los conflictos entre las instancias nacionales y regionales, en particular en los que respecta al Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), el que depende del Ministerio de Economía y Finanzas que mantiene una política de mando centralista del presupuesto nacional.

Se ha constituido la Asamblea Nacional de Presidentes de Gobiernos Regionales, como instancia de coordinación y articulación de iniciativas de los presidentes para establecer un diálogo institucional con el Ejecutivo na-cional sobre las condiciones y orientación que viene teniendo este proceso. Su actividad es muy limitada ya que no ha logrado consolidar una vida orgánica importante por lo que su capacidad de incidencia en las políticas públicas de incumbencia regional son muy limitadas. Situación que se ve reforzada por la actitud de los presidentes regionales que prefieren desarrollar acciones directas con el ejecutivo nacional para alcanzar algunas de sus demandas o solución a problemas de su jurisdicción.

En términos generales y como lo señala ProDescentralización en su Balance del Proceso de Descentralización:

“El diseño del proceso de descentralización contó con las siguientes características:

Un proceso por etapas, progresivo y ordenado para asegurar la ade-cuada transferencia de responsabilidades y recursos a los gobiernos regiona-les y locales.

Elección e instalación de gobiernos regionales, sobre la base de depar-tamentos, a los que se les reconoce autonomía política, económica y adminis-trativa para cumplir con sus competencias.

Este proceso debía continuar con la integración de los departamentos a través de la regionalización, pues uno de los objetivos constitucionales es la integración de dos o más departamentos contiguos para constituir regiones.

La participación de la población en la gestión de los gobiernos regio-nales y locales mediante la elaboración de planes y presupuestos concertados, y el derecho ciudadano a que los gobiernos subnacionales obligatoriamente rindan cuentas anualmente”4.

4 USAID-PERU ProDescentralización Balance y Agenda a Julio de 2011, Lima, 2011.

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2.2 A manera de una Visión Evaluativa

Desde una perspectiva general, en lo que respecta a la conformación de regiones se evidencia que existe un desfase entre lo que las normas han establecido y las capacidades que tendrían para su implementación los go-biernos regionales y locales, los partidos políticos y los ciudadanos.

Tal como se ha mencionado, la elección de gobiernos regionales en los ámbitos departamentales ha ocasionado un sentimiento de pertenencia que difícilmente se podrá superar por la vía de las iniciativas de los involucrados, pues existen significativos intereses por mantener las condiciones actuales.

Por otro lado, la imagen que se ha generado frente a la población es que se trata de un proceso complejo y de difícil trámite, por lo que no ha des-pertado mayores iniciativas y menos su incorporación en el debate cotidiano. Más aun, teniendo en consideración que el actuar de los presidentes regio-nales se ha asemejado a la de un “Alcalde departamental”, en el que en su “lógica política” lo relevante es tener una presencia importante en todos los ámbitos del departamento ejecutando pequeñas obras, muchas de las cuales corresponderían a los gobiernos municipales.

Existen algunas normas que aparentemente constituirían limitantes al proceso de descentralización como aquellas que establecen como requisitos el cumplimiento de algunos mandatos de la Ley de Bases para proceder a la transferencias de recursos y competencias, como es el caso del D.L. 995 de Descentralización Fiscal, que establece que la transferencia de recursos perte-necientes a la segunda etapa solo se hará cuando se constituyan las regiones que como se ha señalado no se han podido conformar debido a que en el refe-réndum la población votó en contra de la conformación de ellas.

En estas condiciones se han construido diversos escenarios sobre el proceso de descentralización y en especial sobre la regionalización; uno de ellos es el del Poder Legislativo que ha avanzado en la elaboración de leyes que no han tenido un significativo impacto en la población y en los partidos políticos, por lo que en los aspectos formales han consolidado la idea que se trata de una descentralización del Estado, convirtiéndolo en un proceso básicamente político administrativo, quedando pendiente el aspecto de la descentralización económica que atañe a la perspectiva del desarrollo regio-nal y nacional.

Desde la perspectiva del ejecutivo y en especial del Ministerio de Eco-nomía y Finanzas, se ha buscado la manera de distanciar lo más posible el

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otorgamiento de competencias y la asignación de recursos a los gobiernos regionales y locales ello en función de “garantizar” el adecuado uso de los recursos y de mantener el equilibrio fiscal.

El Consejo Nacional de Descentralización, tuvo que realizar un con-junto de tareas que por definición no le correspondían, siendo sobrepasado por las necesidades cotidianas, no logrando asumir con claridad la conduc-ción del proceso, en el sentido de definir un modelo con objetivos claros y plazos viables tal como se le asignó en la ley que lo crea. Finalmente fue des-activado en el año 2007.

En los ámbitos de las regiones se ha configurado un escenario de con-frontación por el logro de mayores recursos para la ejecución de obras, donde el presupuesto constituye el elemento principal de la gestión para el desarro-llo. Son pocas las iniciativas regionales o locales que han propiciado la inver-sión privada en proyectos de desarrollo.

Desde la población, se ha comenzado a notar un sentimiento de indi-ferencia por la defensa del proceso de descentralización, debido a sus limita-ciones y en especial al no encontrar respuestas inmediatas a sus demandas de empleo y de mejoramiento de las condiciones de vida. Más aun cuando para expresarlas tienen que recurrir a las instancias del nivel nacional ya que las regionales y locales no cuentan con los recursos y capacidades nece-sarias para atenderlas.

Es importante señalar que de manera paralela al proceso de descen-tralización se discutió y aprobó la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) la misma que establece los criterios para la modernización de Estado Peruano como uno de los elementos fundamentales para sustentar el desarrollo nacio-nal; sin embargo, esta Ley aún esta en aplicación y el proceso de moderniza-ción se encuentra estancado.

A pesar de ello, esta norma fortalece la presencia de los “Sistemas Administrativos” determinando que cada uno de ellos tiene un Órgano Rec-tor como son el Sistema de Planificación cuyo órgano rector es el CEPLAN; el Sistema Nacional de Inversión Publica cuyo Órgano Rector es el MEF; el Sistema de Control a cargo de la Contraloria General de la República. Son 11 sistemas de los cuales la mayoría dependen de la Presidencia del Consejo de Ministros; sin embargo, los más importantes están bajo la tutela del MEF. Estos sistemas administrativos son los que determinan las formas en que se debe conducir las instituciones públicas del país, entrando en colisión con el

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proceso de transferencia de competencias y funciones, ya que las normas de presupuesto no se descentralizan por el contario se siguen centralizando cada vez más y éste es solo un ejemplo.

Por otro lado, durante estos años de implementación del proceso ha sido notoria la ausencia de una orientación nacional de desarrollo, consen-suada entre los diferentes niveles de gobierno que permita la construcción de un modelo integrador y sostenible con enfoque territorial, asegurando la ejecución de políticas de inclusión social y superación de los desequilibrios territoriales en el desarrollo del país que tenga como objetivo la adecuada atención de las necesidades básicas de la población, el acceso a salarios dignos y fundamentalmente igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos.

3. ALGUNOS ELEMENTOS DE COMPARACIÓN DE LOS PROCESOS

Una primera constatación es que el proceso iniciado en los años ochen-ta tuvo un periodo de maduración mayor al que estamos viviendo, lo que per-mitió definir con mayores detalles un modelo y objetivos de regionalización basado en las consultas pertinentes y las evaluaciones necesarias, tal como se desprende del Plan Nacional de Regionalización; mientras que el actual se ha ido construyendo sobre la marcha teniendo que modificar plazos y criterios de acuerdo con las circunstancias y prioridades nacionales.

Es importante resaltar que existe un enfoque aparentemente contra-dictorio entre ambos procesos, ya que el énfasis puesto en el proceso anterior estuvo en regionalizar primero para descentralizar política y administrati-vamente después, ello se debería a la influencia que en esa época tenían las discusiones sobre el desarrollo y la planificación regional en América Latina, mientras que el modelo actual ha privilegiado la visión normativa y que las regiones (Territorios ) se conformarán de acuerdo con las decisiones de las poblaciones involucradas, ello ha llevado a que exista un desequilibrio entre el avance normativo y el territorial, lo que en términos prácticos no ha facilita-do la implementación de políticas regionales de desarrollo y menos aún una adecuada visión territorial del desarrollo que tiendan a superar las brechas económicas, sociales y espaciales existentes al interior del país.

Es aparente la contradicción ya que al analizar los contenidos de las normas se encuentran similitudes y que los temas han sido desarrollados en las diversas leyes aprobadas en el Congreso para ambos periodos.

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La diferencia fundamental está en el orden seguido, primero se elabo-ró el Plan de Regionalización y luego se promulgaron las normas pertinentes y necesarias para viabilizar el proceso. En la actualidad se ha operado de ma-nera inversa se cuenta con normas y lo que falta es el plan de regionalización que en esencia debería establecer la organización territorial con la que (se con-solidará) el proceso de descentralización.

Otra diferencia reside en la importancia del proceso democrático de constitución de la región, en donde la participación ciudadana es fundamen-tal, frente a la propuesta de regionalización de los años 80 que fue elaborada por el ejecutivo y aprobada por el Congreso sin mediar referéndum.

Por otro lado, la determinación de una propuesta de carácter global sobre la regionalización permitió establecer una determinada unidad de crite-rios para la implementación del proceso, y la confianza que se estaría inician-do una etapa que pudo haber sido decisiva en la reforma del Estado.

Una coincidencia importante es la que se encuentra en ambas leyes: los objetivos y contenido en general son similares, sin embargo, por su deno-minación una estaría orientada a un proceso de constitución de regiones, fren-te a la actual que busca consolidar un proceso de transformación del Estado y la sociedad. También se debe señalar que en la primera y su modificatoria se consideran aspectos que se desarrollan de manera separada en la legislación actual como es lo referente a los Gobiernos Regionales.

4. EL DESARROLLO TERRITORIAL UNA AGENDA PENDIENTE

Tal como se ha mencionado la descentralización no es un fin en si misma, sino un medio para lograr superar los desequilibrios en el desarrollo y con ello las desigualdades socioeconómicas de la población, en este sentido en el proceso desarrollado se ha buscado superar algunas de las trabas que el sistema administrativo imponía en la formulación y ejecución de una pro-puesta de desarrollo con enfoque territorial, una de las mas significativas es que el sistema de organización de la gestión pública nacional es de carácter sectorial y los gobiernos regionales constituyen sus estrategias de desarrollo sustentadas en el enfoque territorial, situación que genera confrontaciones en-tre ambas instancias de gestión.

Esto se expresa en los conflictos que se han venido presentando en el manejo de los programas que ejecutan los ministerios y que no coordinan con los Gobiernos Regionales y desde éstos en la visión que la direcciones regiona-

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les no se han integrado a la gestión, y por lo tanto el órgano central es el encar-gado de la inversión regional dejando a las direcciones regionales los aspectos administrativos, ello ha significado que en general no se formulen políticas re-gionales y se dependa de orientaciones que obedecen a las coyunturas y princi-palmente a las necesidades de invertir en diverso tipo de infraestructura y muy poco en desarrollo de capacidades innovación y competitividad.

Si se tiene en consideración lo que Luisa Galarza5 define por “desa-rrollo territorial como el proceso de desarrollo armónico de los espacios re-gionales-nacionales como resultado tanto de su integración interna, como de su integración geoeconómica y geopolítica, con la región latinoamericana y el mundo globalizado. En este proceso se establecen nuevas formas de organiza-ción del uso y ocupación del territorio, considerando la correspondencia que debe existir entre la población, su distribución en el territorio, el desarrollo de sus actividades acorde con las necesidades sociales, condiciones ambientales, limitaciones, potencialidades, capacidades y disponibilidad de recursos, con-siderando la identidad cultural con los espacios sociopolíticos.

Este desarrollo territorial inmerso en una naturaleza cambiante de las relaciones internacionales, obliga a propiciar un tipo de planificación regional que promueva el mayor acceso a los mercados internos e internacionales, con la mayor competitividad territorial resultado de un desarrollo interno que permita mayor productividad, mayor valor agregado, innovación, tecnología y convergencia productiva, desarrollo de cadenas productivas, los consensos y la identidad regional entre los diversos actores”.

Los avances en instrumentar esta definición han sido muy limitados sobre todo por la variedad y factores que influyen en la implementación de planes y políticas de gestión en los gobiernos regionales, algunos de estos son las diferencias en los niveles de organización y capacidad administrativa, de igual manera la marcadas diferencias en la asignación de recursos financieros, la difícil relación entre planificación y presupuesto que es una vieja paradoja del desarrollo en nuestros países.

En este sentido el instrumento que debiera contribuir al proceso de integración es el planeamiento regional. En esa perspectiva los planes de de-sarrollo regional, además de servir de base de los presupuestos participativos,

5 Galarza Luisa. “Visión de Futuro del desarrollo territorial”, cuadernos de trabajo N° 14. CEPLAN. Lima, 2011.

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deberían servir para construir los procesos de integración como forma de de-sarrollo regional.

Sin embargo, se han podido identificar un conjunto de limitaciones de los mismos que en el corto plazo debieran ser superadas mediante procesos de capacitación e innovación:

• Los instrumentos ven el desarrollo desde la perspectiva del Estado y sus inversiones y no desde la lógica de la sociedad y las innovaciones que ésta aporta.

• Los planes no vinculan ventajas comparativas con ventajas competiti-vas y tienen una visión restringida del territorio a la localización física antes que a la construcción social.

• La mayoría de los planes se centra en los propios departamentos y en la delimitación político – administrativa y no formulan su desarrollo como departamentos articulados a un ámbito territorial más amplio.

• Los programas e inversiones de los Gobiernos regionales mantienen la inercia de los Consejos Transitorios de Administración Regional, donde se diluye la inversión que por lo general son de nivel local y se dejan de lado proyectos de alcance regional, la excepción la constituye la inversión en infraestructura de carreteras.

A pesar de estas limitaciones es necesario resaltar que los planes son un avance en el sentido de poner en la agenda social la importancia de la planificación para el desarrollo, promover el involucramiento de los diversos sectores sociales, económicos y políticos en la construcción de un proyecto compartido, así como hacer de la concertación un instrumento estratégico para la definición de políticas públicas, buscando superar la visión que los límites a la descentralización los establece el presupuesto público asignado al Gobierno Regional.

Para superar estas condiciones se debe promover el desarrollo de estudios regionales que permitan contar con información actualizada, que fortalezcan un sistema de preinversión que desarrolle proyectos y busque los aliados estratégicos para su ejecución tanto dentro de la región como fuera de la misma.

Promover la información de flujos comerciales y de servicios entre los ámbitos colindantes así como con los de otros países.

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En algunos ámbitos del país se han desarrollado estrategias de corre-dores económicos y ejes de desarrollo que favorecen la integración y desarrollo económico regional e interregional. Propiciando una adecuada concordancia entre las estrategias de desarrollo local y regional articulando eficientemente los criterios de inversión para el mejoramiento de las condiciones de compe-titividad regional (mercado) y por otro lado, manteniendo procesos de lucha contra la pobreza y pobreza extrema. Estas experiencias si bien son importan-tes no se han generalizado como políticas nacionales o macroregionales.

Desde una perspectiva general, el proceso de despegue económico, debiera además, atraer y retener inversiones, elevar cualitativamente la pro-ductividad del trabajo, aumentar los niveles de empleo e ingreso, permitir el desarrollo de cadenas y eslabonamientos productivos, articulaciones en co-rredores económicos y ejes de desarrollo, permitiendo que el costo de trans-porte pese crecientemente menos con relación al valor agregado.

Se construye así, espacios más amplios, regiones con centros urba-nos dinámicos y entornos adecuadamente interconectados, en los cuales puede desenvolverse de mejor manera la competitividad productiva y la innovación en materias tecnológicas y de gestión; regiones para inspirar y generar confianza para la inversión privada nacional e internacional sobre la base de intereses particulares o sectoriales que se reflejan en las apuestas regionales y nacionales.

La descentralización tiene otras dimensiones, que se vinculan a la organización de las fuerzas internas indispensables para enfrentar el de-sarrollo local/regional y la inserción exitosa en la economía internacio-nal. Incluso, debe permitir una nueva manera de entender la geopolítica continental y los objetivos de integración social y económica, porque los proyectos supra-nacionales tienen significativa influencia y probablemen-te pueden constituirse en una enorme oportunidad para los procesos de desarrollo local/regional.

La descentralización supone la proximidad de los ciudadanos a la toma de decisiones (presupuestos participativo, por ejemplo), la profundiza-ción de la democracia, el ejercicio cercano de la representación y del control social, la coordinación y conjunción de esfuerzos entre los distintos niveles de gobierno, también el reconocimiento de una realidad plural y diversa capaz de ver el conjunto en la contribución de cada una de sus partes; y junto con ello una alianza de largo aliento y consensuada entre lo público, entendido como el gobierno regional y local, y lo privado en la que se encuentran las

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asociaciones de productores y empresarios (micro, pequeños, medianos, ..., de la ciudad y el campo).

Bibliografía

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VasPeCtos institUCionaLes Para

ProFUndiZar La desCentraLiZaCión

Violeta Bermúdez Valdivia

El presente artículo plantea la reflexión sobre tres aspectos claves de la dimensión institucional de la descentralización en el contexto actual:

la articulación política, la gestión descentralizada y la integración regional.

Parte por reconocer que el momento actual de la descentralización plantea el gran desafío de construir esquemas de gestión descentralizada orientados a brindar mejores servicios a la población. Propone una serie de medidas para fortalecer la gestión descentralizada y promover iniciativas de integración regional que permitan contar con unidades territoriales mayores a los departamentos, para garantizar la viabilidad del desarrollo territorial en el contexto de un Estado unitario y descentralizado.

1. Diez años del proceso de descentralización: las tres etapas

El inicio del actual proceso de descentralización se ubica en el año 2002, período en el cual se aprueba el marco normativo general del proceso. Desde entonces es posible identificar tres etapas1:

1 Cfr.USAID/Perú ProDescentralización: Proceso de Descentralización. Balance y Agenda a Julio 2011. Lima, setiembre de 2011, pp.21-22. En el mismo senti-do, ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES-ANGR: Informe anual del proceso de descentralización 2011. Lima, junio 2012. Pp.7-8.

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• La primera etapa (2002 – 2005) tuvo como hitos:

o La aprobación del marco legal general del proceso.

o La elección e instalación de los gobiernos regionales.

o El inicio de la implementación de la reforma con el avance de la transferencia de competencias y funciones a los gobiernos regio-nales en el marco de un sistema de acreditación, y;

o El frustrado proceso de integración de regiones.

Los resultados del referéndum del 2005, que no permitieron la formación de ninguna región, marcaron el cierre de esta prime-ra etapa.

• La segunda etapa (2006 – 2011) coincide con la reorientación de la estrategia descentralista pues el gobierno de entonces presidido por Alan García adoptó el denominado “Shock Descentralizador” y tuvo como hitos :

o El reemplazo del CND por la Secretaría de Descentralización en el ámbito de la Presidencia del Consejo de Ministros-PCM

o La aceleración del proceso de transferencia de funciones, aunque sin la necesaria provisión de recursos humanos y financieros.

o Necesidad de replantear la política de descentralización fiscal originalmente diseñada en conexión con el proceso de regionali-zación que permanece sin avances significativos.

• La tercera etapa se inició a mediados de julio de 2011, coincidiendo con la parte final de la transferencia administrativa de funciones, programas y proyectos a los gobiernos regionales y locales. Esta etapa tiene como principal reto poner en funcionamiento la gestión descentralizada de los servicios a favor de las personas. Con ese objetivo es preciso realizar cambios normativos, organizacionales y de cultura institucional en los tres niveles de gobierno, entre otros aspectos. Ello precisamente, forma parte de la dimensión institu-cional del proceso.

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Violeta Bermúdez ValdiVia

2. Estado actual y balance de la dimensión institucional

Analizar la dimensión institucional del proceso de descentralización exige tener en cuenta tres aspectos claves. El primero, la articulación política entre los tres niveles de gobierno, cuyo alcance implica una visión compartida para el impulso de reformas, para el funcionamiento de la gestión descentra-lizada y para la implementación de cambios y arreglos institucionales. Un segundo aspecto es la gestión descentralizada, que permite conceptualizar a la descentralización como un medio para la prestación de servicios efectivos y para lograr la satisfacción de los derechos de las personas. El tercer aspecto es la integración territorial, objetivo que formó parte del diseño original de la descentralización y que luego de diez años exige ser revisado.

2.1 Articulación Política

Durante el 2012, no hubo mayores avances en la articulación polí-tica entre los tres niveles de gobierno. De acuerdo a las normas vigentes, el espacio institucional de articulación política es el Consejo de Coordina-ción Intergubernamental-CCI; sin embargo, en la práctica, éste espacio no ha funcionado.

La Secretaría de Descentralización, instancia responsable de la con-ducción del proceso de esta importante política de Estado, mantiene su falta de liderazgo y debilidad para funcionar como un efectivo órgano articulador de los tres niveles de gobierno. Esta situación se debe a diversos factores, en-tre ellos destaca su posición organizacional al interior de la PCM, dependiente de la Secretaría General, en la práctica limita su capacidad de acción e inci-dencia en los Sectores del Poder Ejecutivo y en los propios gobiernos descen-tralizados, que interactúan directamente con los titulares de los ministerios y hasta directamente con el Presidente de la República.

De otro lado, el rol que cumple el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en la gestión gubernamental le otorga un liderazgo, en la práctica, res-pecto de muchas de las funciones estatales y por lo tanto tiene mayor inciden-cia en los gobiernos descentralizados. Esto sucede, por ejemplo, con los presu-puestos por resultados y la definición de los programas estratégicos, pues la participación de los gobiernos regionales sólo está limitada a la identificación de los productos que van a prestar y monitorear.

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Hasta finales del 2012, no se cuenta con un esquema de articulación y coordinación institucionalizado que facilite la relación de la Secretaría de Descentralización con los sectores del Poder Ejecutivo y los gobiernos descentralizados.

A pesar de no contarse con un espacio de articulación con las carac-terísticas mencionadas, durante el 2012, se han producido reuniones del Pre-sidente de la República con los presidentes regionales y autoridades locales. En estas reuniones participaron también representantes de la PCM y de otras entidades públicas y se puede afirmar que han sido espacios para abordar temas concretos. Por ejemplo, para compartir información sobre el diseño e implementación de políticas de desarrollo e inclusión social; o para transmitir mensajes sobre la necesidad de adoptar medidas para mejorar la ejecución del gasto público y de promover las inversiones. Durante estas reuniones, las au-toridades regionales manifestaron también algunos de sus principales proble-mas de gestión e indicaron la necesidad de buscar soluciones conjuntas. Sin embargo, la frecuencia y oportunidad en que se han realizado estas reuniones no permite hablar de institucionalización, por lo que no pueden ser considera-dos como espacios claves para la generación de políticas concertadas.

La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales - ANGR en diversas ocasiones ha expresado su disposición a ser un espacio para la articulación política entre el nivel nacional y regional. Por ejemplo, a través de decla-raciones públicas y comunicados en momentos críticos han expresado su apoyo a la gobernabilidad democrática y su disposición a contribuir con el Gobierno Nacional a fomentar un clima de estabilidad para no perturbar el clima de crecimiento económico, facilitar las alianzas público privadas y las inversiones sostenibles.

Ello ha tenido como consecuencia que el nivel nacional de gobierno reconozca a la ANGR como integrante de diversas comisiones de trabajo del Estado en representación de este nivel intermedio de gobierno. Así lo ha he-cho al incluirla, en la Comisión Temporal Multisectorial en Materia de Des-centralización Fiscal. Lamentablemente, a pesar de este reconocimiento tácito de la ANGR, hasta la fecha no se ha avanzado en su reconocimiento legal como entidad de derecho público, como se había ofrecido inicialmente por el gobierno actual.

De otro lado, si bien la descentralización debe contribuir a la gober-nabilidad nacional, regional y local en tanto busca acercar al Estado a la po-blación; paralelamente a la implementación de esta política, la conflictividad

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social en el país se ha elevado en los últimos diez años2; aunque es importante mencionar que, desde Junio de 2012 a Octubre de 2012, el número de conflic-tos sociales (activos y latentes) ha descendido de 247 a 233. La Defensoría del Pueblo reporta que el mayor número de conflictos son del tipo medioambien-tal. En octubre de 2012, este tipo de conflictos constituyeron el 63,9% del total, según el Reporte de Conflictos Sociales N° 104, cuya dinámica está vincula-da al control, uso y acceso al ambiente y sus recursos; aunque también tiene componentes políticos, económicos, sociales, culturales e incluso de diseño institucional. Un ejemplo de ello, es el relativo a la superposición de funciones entre los niveles de gobierno en materia de ordenamiento territorio y explota-ción de recursos naturales. Así, el Gobierno Nacional tiene competencia para dar autorizaciones para la minería de gran escala, mientras que a los gobier-nos regionales se les ha encomendado la función de llevar a cabo procesos de Zonificación Económica Ecológica en sus territorios.

Una medida que podría contribuir a la disminución de la conflicti-vidad social en el país es la aplicación de la Ley de la Consulta Previa y su Reglamento. Ello porque puede generar oportunidades para escuchar y re-coger la opinión de las comunidades que serían afectadas por los proyectos industriales y extractivos que aún no están en ejecución. De esta manera, el proceso de implementación y aplicación de la consulta previa constituye un importante desafío para el gobierno nacional pues puede tener un impacto positivo en las relaciones del Estado con las comunidades nativas e indíge-nas; así como también, en la relación entre las autoridades regionales y loca-les y el Gobierno Nacional; con lo que se contribuiría a fortalecer el proceso de descentralización.

Como mecanismo de participación de la población, la Ley de Consulta Previa, ha generado un nivel de expectativa importante, como sucedió en su momento con aquéllos creados en el marco del proceso de descentralización: Concejo de Coordinación Regional (CCR), Consejo de Coordinación Local (CCL), Presupuesto Participativo, Plan de Desarrollo Concertado (PDC), au-diencias de rendición de cuentas, entre otros. En tal sentido, su efectiva imple-mentación será determinante para que no se convierta en sólo un mecanismo “formal” que desaliente las expectativas ciudadanas.

2 Cabe mencionar que, en el período junio-octubre de 2012, el número de conflictos sociales descendió de 247 a 233, de acuerdo a los reportes de conflictos sociales elaborados por la Defensoría del Pueblo. Cfr. www.defensoría.gob.pe/conflictos-sociales/home.php

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3. La gestión descentralizada

El enfoque de gestión descentralizada busca generar cambios en la forma en que se ha venido dando seguimiento a las funciones transferidas. El eje articulador de la gestión descentralizada es el servicio público que se en-trega a la población, dentro del marco de las competencias que corresponden a cada nivel de gobierno3.

Trasciende el enfoque sectorial de la provisión de los servicios que debe complementarse son la dimensión territorial con el objetivo de que las personas sean mejor atendidas. En consecuencia, la dimensión insti-tucional está directamente vinculada al reto de poner en funcionamiento la gestión descentralizada de los servicios a favor de las personas. Para ello, es preciso realizar cambios normativos, organizacionales y de cultu-ra institucional en los tres niveles de gobierno. Asimismo, es importante clarificar las tareas que, en la prestación descentralizada de los servicios, corresponde a cada nivel de gobierno y dar contenido al concepto de rec-toría de las políticas públicas.

Si bien este es el gran desafío de la descentralización, todavía pode-mos decir que los avances son limitados, veamos:

• Se han transferido más del 92% de funciones sectoriales a los go-biernos regionales y a la Municipalidad Metropolitana de Lima4; sin embargo, subsiste la debilidad en la transferencia de recursos, tanto humanos como financieros destinados al gasto corriente. Para ilus-trar esta afirmación se puede mencionar que en el año 2007, cuando se había realizado aproximadamente el 65% de la transferencia de funciones del Gobierno Nacional a los gobiernos descentralizados, el Gobierno Nacional concentraba el 73% del presupuesto público desti-nado al gasto corriente. En el año 2011, cuando ya se había transferido más del 90% de funciones, el Gobierno Nacional concentraba el 71%5. De esa forma, el mayor porcentaje de gasto corriente del presupuesto

3 Ver: Decreto Supremo N° 047-2009-PCM que aprueba el Plan Anual de Transfe-rencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2009 y otras disposiciones para el desarrollo del proceso de descentralización. Publicado en el Diario Oficial El Peruano. Lima, 24 de julio de 2009.

4 PCM. Informe anual del Proceso de Descentralización 2011. Lima 2012, p.18.5 USAID/Perú ProDescentralización: “Proceso de Descentralización. Balance y Agenda

a Julio de 2012”. Lima, 2012, p. 17.

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público, que son los recursos destinados precisamente a la prestación de los servicios asociados a las funciones transferidas, continuó con-centrado en el Gobierno Nacional.

• En el caso de las Municipalidades, la situación es similar. Se ha avan-zado con más del 60% de la transferencia de los programas y servicios sociales a los gobiernos locales, pero sin que previamente se haya cos-teado adecuadamente los servicios y las prestaciones a ser brindadas por los gobiernos locales. Los recursos transferidos para la atención de los servicios asociados a dichos programas y servicios no respon-den a las reales necesidades de este nivel de gobierno.

• El financiamiento de los gobiernos regionales y locales sigue basado en transferencias de recursos desde el Gobierno Nacional, el mismo que no obedece a criterios vinculados con el costo de las funciones y servicios, y tampoco es predecible ni equitativo, sobre todo en el caso de las transferencias de la fuente canon.

• Desde el año 2010 se han conformado dos Comisiones Multisectoria-les de carácter temporal en materia de Descentralización Fiscal, en las que participan representantes de la Secretaría de Descentralización, MEF y de las asociaciones representativas de los gobiernos descentra-lizados (AMPE, REMURPE y ANGR). Estas Comisiones tienen como objetivo formular una propuesta de cambio en el esquema actual de descentralización fiscal6. Dicha propuesta tendría que revertir la ten-dencia en la distribución de los recursos en los últimos tres años, don-de el Gobierno Nacional ha seguido concentrando los mayores mon-tos, como se aprecia en el siguiente cuadro:

6 A Diciembre de 2010 se elaboró una propuesta general como resultado del trabajo de la primera comisión multisectorial conformada. La Comisión instalada en el 2012 debería producir una propuesta más concreta que responda a los desafíos actuales de la descentralización.

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Evolución del presupuesto público por nivel de gobierno

Nivel de gobiernoPIA (en millones de nuevos soles)

2010 2011 2012 2013

Gobierno Nacional 58,954 (72%) 62,594 (71%) 64,973 (68%) 72,635 (67%)

Gobiernos Regionales 13,007 (16%) 13,839 (16%) 14,789 (15,5%) 17,633 (16%)

Gobiernos Locales 9,897 (12%) 12,028 (13%) 15,772 (16,5%) 18,150 (17%)

Presupuesto Total 81,857 88,461 95,535 108,418

Fuente: Transparencia Económica - MEF

Elaboración: Programa ProDescentralización.

• La construcción de modelos de gestión descentralizada, como labor coordinada entre los sectores del Gobierno Nacional, los gobiernos re-gionales y las municipalidades, no ha sido uniforme. Sin embargo, exis-ten algunos esfuerzos en Educación, Salud y Agricultura, y en cierto modo el MIDIS mediante el Piloto P20 para la implementación de la Es-trategia Nacional Crecer para Incluir – ENCI - en veinte provincias del país. Sin embargo, esta estrategia todavía contempla fuertes elementos del esquema de gestión desconcentrada y no de gestión descentraliza-da, porque es el Gobierno Nacional es que determina en primera ins-tancia los roles que corresponde a cada nivel de gobierno.

• El Decreto Legislativo N° 047-2009-PCM estableció que los sectores del Poder Ejecutivo conformaran Comisiones Intergubernamentales para la construcción de modelos de gestión descentralizada de los servicios que se prestan a la ciudadanía; así como, para definir los componentes del papel rector de dichos sectores. Hasta finales del 2012 estaban funcionando trece Comisiones Intergubernamentales Sectoriales, conformadas por representantes de los tres niveles de go-bierno. Se encuentra pendiente de conformación las comisiones del Ministerio de Cultura y Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social-MIDIS, como ministerios con competencias compartidas. Asimismo, en el último informe de la PCM sobre el proceso de descentralización se indicó que estaba pendiente la conformación de la Comisión Multi-sectorial del Ministerio de Economía y Finanzas7.

7 PCM. Informe anual del Proceso de Descentralización 2011, ob.cit., p.30.

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• En términos generales, no se han definido los elementos que com-ponen el rol rector de los Sectores del Poder Ejecutivo, y el que le correspondería cumplir a los gobiernos regionales con relación a los gobiernos locales y la implementación de las políticas regionales. En este sentido, el informe anual sobre el proceso de descentralización presentado por el Presidente del Consejo de Ministros ante la Comi-sión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Mo-dernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República, planteó como parte de su agenda estratégica “fortalecer la rectoría del gobierno nacional mediante la adopción de políticas nacionales y sec-toriales con sentido territorial; precisando los roles de cada nivel de gobierno en el marco de un Estado unitario y descentralizado”8.

• Los esfuerzos realizados por los Sectores Educación, Salud y Agricul-tura en relación a la prestación descentralizada de servicios ha avan-zado en la clarificación del papel que corresponde a cada nivel de go-bierno. Esto ha pasado, por ejemplo, con la adopción del Reglamento de la Ley General de Educación9, en el que se establecen normas para la articulación del sistema educativo, se precisan los roles de los go-biernos regionales y locales en materias de gestión educativa y presta-ción de la educación básica, entre otros temas.

• Por su parte, los gobiernos descentralizados siguen enfrentando obs-táculos para la gestión, en gran parte debido a la regulación homogé-nea de los sistemas administrativos del Estado. En esa línea, es preciso fortalecer el Sistema de Recursos Humanos del Estado, la creación de la Escuela Nacional de Administración Pública en julio de 2012 es una medida interesante, pero aún no ha abonado al diseño e implementa-ción de una verdadera política del servicio civil.

• En el caso de los gobiernos regionales, aunque existen iniciativas de reformas institucionales de parte de algunos de ellos10 –como los casos de Arequipa, La Libertad, Junín, San Martín y Huancavelica, entre otros- se mantienen obstáculos en su estructura organizacional que

8 Ibídem, p.65.9 Decreto Supremo N°011-2012-ED, publicado el 07 de julio de 2012.10 Ver: Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Mo-

dernización del Estado del Congreso de la República y USAID/Perú ProDes-centralización: Experiencias de Reforma Institucional en Gobiernos Regionales: Estudio de casos. Lima, 2010.

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limitan sus posibilidades de acción. Así, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece una estructura estándar construida en base a los antiguos CTAR con direcciones regionales de múltiples dimensiones.

• Adicionalmente, a pesar que desde el 2011 se ha anunciado la aproba-ción de un Plan Nacional de Descentralización y Regionalización -do-cumento que en noviembre de 2012 fue puesto en consulta - durante el último año se aprecia una dinámica de recentralización a través de la creación de nuevos programas sociales en el marco de la política nacional de inclusión social que, en mayor medida, es implementada por el MIDIS. Ello, porque el diseño de la coordinación interguber-namental para la formulación de estos programas presenta más bien elementos de gestión desconcentrada y no descentralizada. Se espera que progresivamente se pase a una lógica descentralista para la ges-tión de estos programas.

4. Integración regional

En el tema de integración territorial se carece de una estrategia na-cional sobre la materia pues el diseño original de conformación de unidades territoriales mayores no ha prosperado. Las tres elecciones consecutivas de los gobiernos regionales han reforzado la noción de regiones sobre bases de-partamentales. En palabras de la ANGR “no se tiene aún una propuesta clara ni incentivos significativos para transitar de los departamentos a las regiones, a pesar de que existe un amplio acuerdo en que la demarcación actual no es la más adecuada para hacer realidad dinámicas efectivas de desarrollo”11.

En este contexto, corresponde evaluar la pertinencia de insistir en el modelo constitucional para la formación de regiones u optar por otras alter-nativas que, en el mediano plazo, permitan la formación de unidades terri-toriales mayores a los departamentos orientados a gestionar el Estado con eficiencia y que promuevan la existencia de polos de desarrollo en todo el territorio nacional.

Más allá de lo mencionado, existen interesantes espacios de coordina-ción entre gobiernos descentralizados que podrían convertirse en gérmenes para la formación de regiones. Tal es el caso de las Juntas de Coordinación In-

11 ANGR: Informe anual del proceso de descentralización 2011. Ob.cit, p.42.

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terregional - JCI y las Mancomunidades Regionales12, que buscan la colabora-ción para la ejecución de proyectos de inversión y promoción de la inversión privada. Entre las JCI más activas tenemos al CIAM (Consejo Interregional de la Amazonía) que agrupa a los departamentos de Amazonas, Loreto, San Martín, Ucayali y Madre de Dios; INTERNOR (Junta de Coordinación Interre-gional del Norte y el Oriente) que reúne a los gobiernos regionales de Tumbes, Piura, La Libertad, Ancash y Cajamarca; CENSUR (Junta de Coordinación Interregional Centro-Sur) que agrupa a Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Huánuco, Ica, Lima, Junín y Pasco; y MACROSUR (Junta de Coordinación interregional del Sur) con los departamentos de Arequipa, Cusco, Madre de Dios, Moquegua, Tacna y Puno.

Si bien aún no es posible conocer si dicha dinámica llevará, a largo plazo a la integración regional, es importante que dos o más gobiernos –re-gionales o locales- sumen esfuerzos en propósitos comunes orientados al de-sarrollo de sus territorios.

Las mancomunidades municipales (constituidas incluso en Lima Me-tropolitana) también siguen la lógica de cooperación y pueden representar la oportunidad de integración a largo plazo.

5. Conclusiones

• La transferencia de funciones ha tenido déficits en la provisión de re-cursos (humanos y financieros) y en el fortalecimiento de capacidades. Ello ha sido consecuencia del modelo estándar de las transferencias, pues no todos los gobiernos regionales y locales debieron recibirlas en un mismo momento.

• Existen experiencias positivas de coordinación desarrollas por Secto-res del Poder Ejecutivo y los gobiernos descentralizados; por lo que la construcción de un esquema básico de gestión descentralizada debe considerarlas.

• Los alcances del rol rector de los sectores del gobierno nacional está por definirse, al igual que la rectoría regional en relación a los gobier-nos locales.

12 Recientemente se aprobó el Reglamento de la Ley Mancomunidad Regional a travéz del D.S. 050-2013-PCM

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• No existen avances respecto a la regionalización; sólo se han imple-mentado iniciativas regionales cuya vinculación es básicamente eco-nómica, mas no de integración territorial.

• Los gobiernos regionales y locales se muestran abiertos a las posibili-dades de ejecutar iniciativas de colaboración; no obstante, se encuen-tran limitados por el marco normativo incompleto.

6. Desafíos

• La renovación del compromiso con la política de descentralización, de parte de los actores políticos y sociales de los tres niveles de gobier-no, con la finalidad de alcanzar la institucionalización de la articula-ción política. Esto se pondría de manifiesto con la aprobación de un Plan Nacional de Descentralización y Regionalización debidamente consensuado entre los tres niveles de gobierno. En el marco de dicho Plan, debería producirse el alineamiento de la agenda política de prio-ridades nacionales con la política de descentralización, teniendo en cuenta el estado de avance del proceso.

• Para la construcción de la gestión descentralizada es necesario actuali-zar las normas de la descentralización para clarificar el marco compe-tencial de los tres niveles de gobierno, eliminar las superposiciones de funciones y establecer espacios institucionales de coordinación.

• Se deben sistematizar las experiencias positivas desarrollas por Sec-tores del Poder Ejecutivo y los gobiernos descentralizados en la cons-trucción de gestión descentralizada de los servicios. Esta sistemati-zación aportará elementos importantes para la construcción de un esquema básico de gestión descentralizada.

• Reformular la política de descentralización fiscal para garantizar la suficiente y equitativa distribución de recursos entre los gobiernos.

• Adecuar los sistemas administrativos del Estado a las competencias y funciones de los gobiernos descentralizados, para que sean funciona-les a la gestión descentralizada.

• Es prioritario aprobar el Plan Nacional de Descentralización y Regio-nalización como instrumento orientador del proceso de integración, que incorpore los avances e iniciativas desarrolladas por los gobiernos

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regionales y locales y, por tanto, responda a los desafíos de hoy, a diez años de iniciada la reforma.

• Finalmente, recordar que la descentralización de la gestión estatal es una política de reforma del Estado que se orienta a alcanzar fines vinculados al desarrollo y el bienestar de las personas; así como, a la eficacia en la gestión del territorio. Por lo tanto, se erige como el mejor esquema para implementar la política de inclusión social que ha prio-rizado el Gobierno Nacional, porque los gobiernos descentralizados, al ser más cercanos a la población, están en mejor posición para redu-cir las brechas de acceso a servicios, ejercicio de derechos e igualdad de oportunidades entre las personas.

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ViBaLanCe Y PersPeCtiVas deL ProCeso de desCentraLiZaCión traZ dieZ aÑos de

iMPLeMentaCión*1

Miguel Angel Ocharán Pichú

Resulta sumamente grato y relevante además que, en esta Primera Sesión de la Cátedra Arequipa, se aborde un tema crucial para el

desarrollo y la vida democrática e institucional del país como es la Descentra-lización, y que, luego de diez años de iniciado el más reciente intento, poda-mos efectuar un balance y auscultar algunas perspectivas de dicho proceso. Para tal efecto, contamos con la participación de connotados especialistas y personalidades que nos honran con su asistencia y que, de una u otra manera, han estado involucrados y están involucrados en el proceso de descentraliza-ción, tales como quienes nos han antecedido en el presente panel como quie-nes participarán en los dos inmediatos paneles de este foro, los días 22 y 23 del mes en curso.

Sobre el balance y perspectivas de la descentralización del país, lue-go de estos diez últimos años, permítasenos efectuar algunos comentarios y reflexiones.

En cuanto al balance, coincidimos con lo que señala el Plan Perú 21, elaborado por el CEPLAN, al abordar el tema de descentralización:

* Discurso del Ing. Miguel Angel Ocharán Pichú, Representante del Presidente del Gobierno Regional de Arequipa; en la primera sesión de Cátedra Arequipa.

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“El centralismo en el Perú se ha expresado, entre otros aspectos, en la concentración del poder decisorio del gobierno central y de la capital sobre el resto del país, lo que a la vez se ha reflejado en la concentración en Lima de la población, las actividades económicas, los servicios y la infraestructura. La aprobación en el año 2002 de la Ley 27680, Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV de la Constitución, trajo consigo un proceso de redistribución del poder estatal, con la transferencia a los gobiernos regionales de gran par-te de las competencias que tradicionalmente le correspondieron al gobierno central. Asimismo, se instituyeron nuevos mecanismos de participación ciu-dadana en la formulación de los planes de desarrollo, la elaboración presu-puestaria y en la rendición de cuentas, con el objeto de democratizar las de-cisiones públicas y posibilitar que la población participe efectivamente en las decisiones de desarrollo de sus regiones. Este cambio, junto con el fortaleci-miento de los gobiernos locales, constituye un avance importante que contri-buye a la desconcentración del poder y la economía. En los últimos seis años se han realizado esfuerzos técnicos y políticos para perfilar orgánicamente las atribuciones, competencias, funciones y capacidades ejecutivas que deberían tener los gobiernos regionales y locales, frente a las funciones esencialmente normativas que deberían conservar las instancias del gobierno nacional. Pero lo avanzado es aún insuficiente, y parece evidente que en el mediano plazo no será posible la conformación de regiones, entendidas como la sumatoria de espacios económicos y sociales mayores a los departamentos y provincias, con el propósito de constituir economías de escala y generar un mejor orde-namiento del territorio.

El fracaso del intento de dieciséis gobiernos regionales (departamen-tales) por constituirse en cinco regiones en el referéndum realizado el año 2005 ha dejado una agenda pendiente en materia de transferencia de respon-sabilidades, demarcación y organización territorial, descentralización fiscal y económica y democratización de las decisiones”.

Por tanto, el adecuado diagnóstico de la descentralización demanda su examen a partir de varias dimensiones:

• En una primera dimensión que implicaba abordar la reconfiguración de la división político administrativa del país, para lo que se previó la conformación de regiones y una nueva organización territorial, el avance es prácticamente nulo.

• En una segunda dimensión referida al traslado de decisiones públicas y de la actividad privada hacia los departamentos, provincias y distri-

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Miguel Angel OchArán Pichu

tos, podemos precisar que igualmente el avance es nulo, en la medida que existe un proceso de recentralización de la economía.

• La tercera dimensión establecida como la descentralización fiscal para incrementar la autonomía financiera de los gobiernos descentraliza-dos, no ha logrado ningún avance, lo que ha sucedido es que se ha practicado una “desconcentración del gasto” de manera colateral al crecimiento y expansión de la economía sustentada en la exportación de materias primas.

• La descentralización económica considerada como una cuarta dimen-sión del proceso, mediante la cual se buscaría favorecer el desarrollo económico en zonas del interior del país, tiene un carácter inorgánico y no responde a una política nacional.

• La quinta dimensión es la democratización de las decisiones públi-cas que promueve el proceso de descentralización. Es decir, no solo acercar la toma de decisiones a los gobiernos regionales y locales, sino también a los ciudadanos y ciudadanas, buscando su participación en la planificación de su desarrollo, a través del plan de desarrollo concertado y presupuesto participativo; y, en la vigilancia de sus au-toridades, mediante prácticas de transparencia y mecanismos de ren-dición de cuentas, si ha registrado avances, en un principio notables pero que ha ido involucionando en la medida que las otras cuatro dimensiones no han progresado.

En consecuencia, la descentralización, como es “la más importante re-forma del Estado” aún se encuentra incompleta, y las dimensiones señaladas no solo están desarticuladas y carecen de sincronización, sino que además aún no se ha efectuado la adecuación de los sistemas administrativos – con lo que la burocracia sigue trabajando para servirse así misma -, el fortalecimien-to y desarrollo de capacidades es errático e incipiente, y el necesario proceso de generación de información sobre la gestión pública en los gobiernos regio-nales es débil e inconexo.

Aunque lo que queda por avanzar en materia de descentralización en el país es enorme y requiera nuestra unidad de acción en medio de nuestras divergencias, no podemos dejar de mencionar el importante esfuerzo político y técnico que han venido desarrollando la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, la Asociación de Municipalidades del Perú, la Red de Municipali-dades Rurales del Perú, las Mesas de Concertación de Lucha contra la Pobre-za, y diversas organizaciones no gubernamentales, como todos los socios que

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conforman el Grupo Propuesta Ciudadana y entidades como Pro-Descentrali-zación, A-Poder, Inter-Cooperation, USAID, UNOPS, el Instituto de Estudios Peruanos, Consorcio Participa Peru, etc., algunos medios de prensa, y solicito nos disculpen si en esta lista corta omitimos a alguna entidad en especial. A todos ellos nuestro reconocimiento.

En cuanto a las perspectivas, creemos que es notorio que el proceso viene madurando pero muy lentamente y con marcadas desigualdades en los diversos ámbitos territoriales, sociales y económicos del país, una vez más la realidad económica y social del país va por delante. Alienta el hecho que cier-tas esferas del gobierno central han mostrado una relativa mayor apertura al proceso, en particular y en su momento en el Congreso de la República. En ese ámbito debe destacarse que gracias a la presión de las regiones y municipios y sus autoridades, y de algunas entidades multilaterales como UNOPS y di-versas ONGs, en el año 2010 se conformó una Comisión de Descentralización Fiscal por mandato de la Ley de Presupuesto aprobada en el Congreso de la República. En la referida Comisión participaron la ANGR, AMPE, REMUR-PE, MEF y PCM, lamentablemente su propuesta final elevada al Congreso así como la propuesta legal de Descentralización Fiscal presentada el mismo año por la ANGR no fueron debidamente sociabilizadas, discutidas, consensua-das, e implementadas por el ejecutivo nacional.

Por un lado y en perspectiva, el incremento de la participación ciu-dadana en el denominado presupuesto participativo (a pesar de sus notables deficiencias e imperfecciones, claramente señaladas en el Informe del Banco Mundial del año 2011), así como la participación ciudadana en la vigilancia de las gestiones de gobierno es mucho mayor y deberá perfeccionarse y conver-tirse paulatinamente en un eje fundamental de gobernabilidad y democracia. De otro lado, el proceso de transferencia de funciones (y disfunciones como decimos en Arequipa) y competencias (e incompetencias, aún inconcluso) puede perfeccionarse sobre la base de un análisis racional de las posibilidades y la sinergia de todos los actores involucrados, que permita entre otras cosas que los servicios básicos de salud y educación, por ejemplo, a los que se de-dica gran parte del presupuesto nacional, más del 60%, sean los adecuados, oportunos y satisfactorios para toda nuestra población, en especial para la más pobre y vulnerable.

Es poco probable que si no se dinamiza y consensuan acuerdos eco-nómicos para la ejecución de grandes proyectos productivos de carácter in-terdepartamental (inter regional) y no se registran cambios en la mentalidad

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“corto placista” de las gestiones en las tres instancias de gobierno, el objetivo de “descentralizar el Perú sobre la base de regionalizarlo adecuadamente” siga siendo un sueño postergado y una gran frustración.

También en perspectiva, no se trata de quedarnos en la anécdota de los impasses y yerros en que se ha incurrido en el proceso de implementación de la descentralización, se trata más bien de la superación de ellos, y para ello debemos revisar además las experiencias fallidas y relativamente exitosas, en algunos casos, de los procesos de descentralización de Colombia, Uruguay, Bolivia, Ecuador y hasta de México, que es país federal.

En ese contexto, sobre la base de las experiencias aprendidas podre-mos corregir este híbrido de departamentalización regional deformado, evitar la manipulación política del proceso y el arribismo y oportunismo de algunos operadores políticos con intereses propios, discutir y analizar responsable y seriamente si es que existe la posibilidad de convertirnos en un país federal - hipótesis que personalmente negamos -, discutir desde el marco de la descen-tralización las opciones y alternativas de desarrollo del país como conjunto y de cada región como parte de un país unitario; fortalecer la descentralización fiscal desde una perspectiva vinculada al desarrollo sostenible y armónico del país, y no solo de Lima; depurar y mejorar la legitimidad de nuestra represen-tación política y administrativa en las tres instancias de gobierno y articular a todos los actores institucionales y políticos y en especial a la sociedad civil en el ejercicio del poder, no solo en el poder ejecutivo, sino también en los po-deres legislativo, fiscalizador y judicial. Bajo esas condiciones, la descentrali-zación que aliente efectivamente la participación ciudadana no permitirá que ninguna instancia de gobierno se convierta en botín o feudo, tara que favorece el atraso, la incompetencia, la pobreza y la corrupción.

Por ello, intensificar los foros de debate, de análisis, de discusión del proceso de descentralización, tal como pretendemos en la Cátedra Arequipa, son actividades imprescindibles que permitirán que el ciudadano de a pie se compre el pleito de la descentralización y que active su participación real y responsable en el gobierno de nuestros pueblos. Así, la descentralización si estará alineada con el afán democratizador que encierra.

En consecuencia y en perspectiva, la descentralización no pasa por la voluntad política de quienes gobiernan, claro está que su apoyo y decisión son esenciales y facilitarían mucho su logro, pasa por la voluntad política de los ciudadanos que quieren construir responsablemente un verdadero Estado democrático y justo para lograr el desarrollo de nuestro país.

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Finalmente, desde el punto de vista institucional queremos reafir-mar que el fortalecimiento de los Gobiernos Regionales y a partir de ello, la implementación consistente de Planes de Desarrollo Sostenibles de corto, mediano y largo plazo de cada Región, depende en grado sumo de la des-centralización fiscal.

Como todos sabemos, el avance que presentan los gobiernos regiona-les es diferente, debido a los roles que juegan las gerencias de los gobiernos regionales y las direcciones regionales con relación a los distintos ministerios. El empuje de ciertos presidentes regionales ha significado que la coordinación y subordinación de las direcciones regionales sea mayor ante los órganos de línea del gobierno regional y con ello sea posible, aunque débilmente, imple-mentar políticas regionales de desarrollo aún en medio de las dificultades y limitaciones legales, administrativas y económicas; pero en términos presu-puestales la situación no ha cambiado mucho.

En todo caso, debido al incremento del canon, los gobiernos regiona-les que reciben estos recursos pueden haber visto incrementado el porcentaje de autonomía presupuestal (entendida como la proporción del gasto sobre la cual tienen discrecionalidad); no obstante, debido a las distorsiones que introduce el canon, éste no es un fenómeno generalizado, y en todo caso ello no supera en promedio el 20% del total del Presupuesto Institucional de los Gobiernos Regionales.

Debemos señalar además que el autofinanciamiento de los gobiernos regionales apenas alcanza al 3% y el endeudamiento no supera el 1%. Tal como se señaló en la Propuesta Técnico Legal de Descentralización Fiscal de la ANGR, podemos concluir que: “desde el punto de vista del financiamiento, lo que caracteriza a las finanzas regionales es su falta de autonomía financiera y su imposibilidad de predecir sus ingresos, tanto por la fuente recursos ordi-narios cuanto por la fuente recursos determinados, éstos últimos asociados a recursos volátiles como el canon y las regalías mineras”.

Esta falta de autonomía y de predictibilidad de recursos impiden que los gobiernos regionales puedan elaborar planes de desarrollo sostenibles y sustentables económicamente, lo que atenta contra el desarrollo de cada re-gión y del país. Los planes de desarrollo al carecer del componente presu-puestal y financiero que garantice su implementación podrían resultar en una cruel burla para cada jurisdicción del país.

Por todo ello, la perspectiva de descentralización y desarrollo del país es sombría si no se implementa:

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a) La regionalización económica-territorial articulando los planes de desarrollo y el financiamiento y ejecución de proyectos productivos y sociales intersectoriales que integren nuestros distritos, provincias y departamentos y no al revés, regionalizando el país por decreto o imposición política. Los esfuerzos de integración de las Regiones de San Martín y Amazonas, de Ancash, Huánuco y Ucayali, y en el sur de articulación de proyectos como es el caso de las Regiones de Arequipa y Moquegua (viales) y Arequipa y Ayacucho (represas) son loables, pero insuficientes.

b) Una mayor participación ciudadana, interinstitucional y de los me-dios de comunicación, con un carácter más intensivo, no solo para el ámbito de la vigilancia y control ciudadano, si no para participar en la construcción de un nuevo “pacto social”, que permita un co-gobierno real y, sobre dicha base, la discusión e implementación de las normas que rijan nuestras actividades de manera más autónoma, pero que sobre todo, y tal como venimos implementando a pesar de todas las limitaciones en nuestra región Arequipa, a través de la Coordinadora Política-Social, para que los ciudadanos y beneficiarios sean actores de la solución de los problemas y de la implementación de los mecanis-mos orientados a satisfacer sus necesidades; y,

c) La descentralización fiscal del país, de manera efectiva y real, de modo tal que los planes concertados de desarrollo de los gobiernos regiona-les y locales y, hasta el propio Plan Perú 2021, sean factibles, política, social y económicamente hablando. Esta descentralización fiscal debe estar soportada sobre una plataforma política, económica y social que permita la ejecución de los proyectos regionales sobre la base de la competitividad y sostenibilidad, para lo cual se requiere alianzas de largo plazo entre las instancias de gobierno, la ciudadanía y la inver-sión privada, para apostar por el desarrollo sostenible, teniendo como base la educación, la innovación y la competitividad. Este pacto social debe implementarse más allá de nuestras diferencias políticas.

Estamos seguros que la valiosa intervención de los demás miembros de los paneles siguientes, enriquecerán mucho nuestras percepciones en este tema y el balance y perspectivas del proceso de descentralización, tras diez años de implementación, también se enriquecerá notablemente con ello.

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ViireGión areQUiPa: BaLanCe

Y PersPeCtiVas a Los dieZ aÑos deL ProCeso de desCentraLiZaCión

Germán Chávez Contreras

I. FINALIDAD Y OBJETIVOS DEL PROCESO DE DESCENTRALI-ZACIÓN EN EL PERÚ

Para abordar adecuadamente el tema de la descentralización en la Región Arequipa, es preciso hacer una breve referencia a la base legal que fundamenta este proceso y que nos lleva a una década del proceso que, ade-más, amerita una evaluación desde una perspectiva económica y social.

La Ley 27783 del año 2002, plantea como finalidad del proceso de descentralización, el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, me-diante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población.

Los objetivos de la descentralización de acuerdo a la misma ley, son políticos, económicos, sociales, administrativos y ambientales. Los objetivos económicos son los siguientes:

• Desarrollo económico auto sostenido y promoción de la competitividad de las diferentes regiones y localidades del país, en base a su vocación y especialización productiva.

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• Cobertura y abastecimiento de servicios sociales básicos en todo el te-rritorio nacional.

• Disposición de la infraestructura económica y social necesaria para promover la inversión en las diferentes circunscripciones del país.

• Redistribución equitativa de los recursos del Estado.

• Potenciación del financiamiento regional y local.

Los objetivos sociales más relevantes son los siguientes:

• Educación y capacitación orientadas a forjar un mayor capital humano y mejorar la competitividad nacional e internacional.

• Promover el desarrollo humano y la mejora progresiva y sostenida de las condiciones de vida de la población para la superación de la pobreza.

En esta primera aproximación al tema, se puede concluir que lo que se busca en concreto con la descentralización como proceso, es lograr un desarro-llo económico sostenido, basado en una cada vez mayor competitividad a nivel regional en función de las respectivas vocaciones productivas y de la necesaria inversión en infraestructura social y productiva, y que lleve a mejorar la cober-tura y abastecimiento de los servicios sociales básicos, llámese educación, salud y nutrición, propiciando de esta manera la mejor distribución del ingreso.

II. EL CENTRALISMO EN EL PERÚ DEL SIGLO XX

Desde la República, el Perú ha sido un país centralizado y no solo eso, en la actualidad es uno de los países más centralistas de América Latina. El centralismo peruano, refiere Carlos Contreras (1996), comprende tanto el plano territorial como el plano administrativo y económico1. Políticamente conocemos que siempre el Perú ha tenido una estructura que pudo haber facilitado la descentralización. Sin embargo, las Juntas Departamentales y los Consejos Departamentales del siglo XIX, los Congresos Regionales, las Regiones y las Municipalidades del siglo XX, no han podido hacer mucho por la descentralización nacional, debido al marcado y tradicional gobierno centralista que nos acompaña por más de siglo y medio.

1 Ver: “Modernizarse o descentralizar: La difícil disyuntiva de las finanzas perua-nas durante la era del guano”, de Carlos Contreras, Lima, 1996.

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La expansión industrial y capitalista de la economía nacional había pri-vilegiado a Lima y Callao durante la primera mitad del siglo, concentrando no solo las decisiones de política y la actividad económica, sino también la pobla-ción. Caravedo (1978)2 nos presenta algunas estadísticas y comentarios de la época. Hacia 1940, Lima concentró cerca del 14% de la población del país y casi toda ella era urbana. Este comportamiento se ha acentuado con el transcurso de los años. En 1961, de una población nacional total de 10 420 000 habitantes, el 20% se concentraba en Lima; para el año 1972 este porcentaje sube al 25,5%, en 1981 llega al 28% y el año 1993 al 28,5%; y partir de allí la tendencia es a estabi-lizarse en el 30%, con una población urbana por encima del 97%.

Continúa Caravedo indicando que en 1940 la población de Lima era seis veces mayor que la de la ciudad que le seguía en importancia (Arequi-pa). Por el lado del comercio, nos dice que el mayor tráfico comercial con el exterior se produjo por el puerto del Callao; el movimiento bancario se centralizó en Lima desde comienzos del siglo XX, comportamiento que se acentuó en el gobierno de Augusto B. Leguía. En 1938 Lima y Callao reci-bían el 70,9% de los préstamos otorgados en el país; en 1974 esta cifra subió al 80,4%. Arequipa –para tener un elemento de comparación- recibía el 6,3% (1938) y el 0,8% en 19743. Para el año 1933, Contreras (1996) hace un análi-sis parecido y señala que Lima también concentra casi la mitad (45%) del producto bruto interno (PBI) nacional. Asimismo, menciona que la mitad de la producción industrial se realiza en Lima y el 80% de las captaciones y colocaciones del sistema financiero nacional ocurren igualmente en Lima. Si a estos datos le agregamos algunos otros que considero fundamentales para referirnos al centralismo, por sus características, la situación empeora.

Por otro lado, tenemos que en educación para el año 1996, de los 7 mi-llones 324 mil estudiantes registrados en el sistema escolarizado, 2 millones 202 mil (30%) estuvieron en Lima; de los 269 mil estudiantes registrados en educa-ción artística, tecnológica y formación magisterial, 190 mil (71%) estuvieron en Lima; y de los 463,500 estudiantes registrados en estudios superiores (universi-tarios, superior especial y/o ocupacional), 254,713 (55%) estudiaron en Lima4. Si la educación en todos sus niveles está concentrada en Lima, no es posible

2 Ver: Baltazar Caravedo. “Desarrollo Desigual y Lucha Política en el Perú, 1948 – 1956”. IEP. Lima. 1978.

3 Ver: Baltazar Caravedo, (1978).4 Ver: Richard Webb y Graciela Fernández Baca. “Perú en Números 1994”, Cuanto.

Lima, 1997.

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pensar en un proceso descentralizador viable ni siquiera en el mediano plazo. Finalmente mencionará Caravedo, que el 30% de la viviendas particulares del país están concentrada también en Lima.

En la última década las cifras muestran que más del 80% de los depó-sitos y colocaciones del sistema financiero nacional, ocurren en las ciudades de Lima y el Callao. En el parque automotor Lima y Callao concentran dos de cada tres de los vehículos de todo el país y tres de cada cuatro automóviles. En el ejercicio profesional evidentemente Lima tiene el mayor número de profesiona-les calificados; en ella trabajan cuatro de cada cinco psicólogos, dos de cada tres médicos, seis de cada diez ingenieros y tres de cada cuatro arquitectos.

Estos niveles de centralización son el resultado de largos períodos de gobiernos despreocupados por la realidad del país como un todo integra-do, son el resultado de controversias entre los diferentes poderes del Estado y finalmente, son el resultado de actitudes de querer demostrar que lo que hizo el anterior gobierno estuvo equivocado y que el nuevo gobierno rei-niciará un proceso de reorganización, reestructuración, descentralización, crecimiento y desarrollo económico y social. La historia se ha encargado de enseñarnos que al final, nada de esto se ha logrado.

En un análisis de políticas económicas del Perú desde 1963 (primer go-bierno de Fernando Belaúnde) hasta el año 1990, se encuentra que se ha dado una errónea comprensión de los procesos económicos y políticos, lo que ha lle-vado a una equivocada formulación de las políticas de desarrollo y a la aplica-ción de inadecuadas políticas de estabilización (Gonzales, 1991)5. Este péndulo político y económico como lo llama Gonzáles en la obra citada, ha exacerbado la desarticulación productiva en el país, y ha deteriorado la distribución del in-greso profundizando las diferencias entre los más ricos y los más pobres, lo que al parecer ha tenido una importante participación en el problema de violencia social que también hemos vivido desde la década de los 60, pero que se agravó con la aparición activa de los movimientos terroristas desde los primeros años de la década 1980 – 1989.

En cuanto a las atribuciones del gobierno, el centralismo ha sido mucho más fuerte en la última década del siglo pasado. El 94% del gasto público ha

5 Ver: Efraín Gonzales de Olarte. “El péndulo peruano, políticas económicas, gobernabi-lidad y subdesarrollo, 1963 – 1990”. IEP, Lima, 1991.

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sido ejecutado por el gobierno central, dejando solo el 6% para que sea ejecuta-do por los gobiernos locales (1993)6.

III. INTENTOS DE PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ

Se hace evidente que los gobernantes de nuestro país, han sido cons-cientes de lo perjudicial que ha sido y es este grave centralismo que marca la historia del Perú. Por esta razón, podemos ver que en su vida republicana el Perú ha pasado por diversos intentos descentralizadores. Veamos a continua-ción algunos de estos procesos que marcaron de alguna manera momentos de veraz intención descentralizadora, aunque ninguno de ellos tuvo resultado efectivo alguno7:

a) Un primer intento durante el gobierno de Manuel Pardo (1872 – 1876), con la Ley de Municipalidades de 1873. Con esta ley las municipalida-des reciben autonomía para la administración de la instrucción básica y para la recaudación de las contribuciones locales en sus respectivas jurisdicciones. Se crean los Concejos Departamentales, Provinciales, y Municipales, elegidos por los Colegios Electorales de sus circunscrip-ciones. Lamentablemente el intento no logró consolidarse por proble-mas de consistencia con la realidad de los distintos departamentos del país, aunque fue la guerra con Chile la que se encargó de anular todas las posibilidades de este proyecto descentralizador.

b) Un segundo intento se da con la ley de descentralización fiscal del año 1886, dada durante el gobierno de Andrés Avelino Cáceres. Este proyecto tuvo que enfrentar un gobierno de postguerra con proble-mas fiscales muy grandes y con una casi total desarticulación admi-nistrativa y económica. Al no contar ya con los recursos naturales que antes de la guerra habían resuelto las necesidades económicas del gobierno, se tuvo que empezar por la descentralización fiscal, es-perando pasar luego a la descentralización administrativa y política, que nunca se pudo dar.

6 Datos tomados de “La descentralización en el Perú: entre la fortaleza del centro y la debilidad de la periferia”, en Bruno Revesz Editores, CIPCA – IEP, Piura – Lima, 1998, Págs. 125 -126, y de “Perú en Números”. Cuanto, Lima, 1997.

7 Ver: Carlos Contreras. “Centralismo y descentralismo en la historia del Perú indepen-diente”, JCAS, IEP, Lima, 1999.

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Durante la etapa que duró este proyecto descentralizador (1877 – 1896), cada departamento debería ejecutar su recaudación y financiar su gasto fiscal. Sin embargo, en la práctica se les dio poca participación a las Juntas Departamentales en estas actividades por el temor a la anarquía y a la desmembración.

En 1920, durante el gobierno de Augusto B. Leguía, las Juntas Depar-tamentales se cancelan y se crean las Asambleas Regionales del Norte, Centro y Sur, que no tuvieron ninguna participación efectiva ni rol importante en el proceso descentralizador del país. Más bien fueron una estrategia del gobierno de entonces para concentrar más poder político y económico.

c) Un tercer intento de descentralización se da con ocasión de la Constitu-ción de 1933, lográndose la aprobación de una nueva ley de descentra-lización , por la que se crean los Concejos Departamentales. La ley no tuvo los efectos deseados, los concejos no llegaron a funcionar y este se constituye en un infructuoso intento más de descentralización.

d) Con el gobierno de Manuel Prado (1939 – 1945) se crean las Corpora-ciones Departamentales de Desarrollo, que tenían el encargo de dirigir las inversiones públicas en el interior del país, pero bajo un esquema centralizado en el Poder Ejecutivo, por lo que este cuarto intento, no tuvo mayor importancia en el objetivo descentralizador del país.

e) La Constitución de 1979 que incluye un capítulo para el tema de la des-centralización, a partir de una nueva demarcación política del país, ya no en departamentos sino en regiones, podría ser tomado como un quinto intento de descentralización. Sin embargo, es durante el controvertido go-bierno de Alan García Pérez (1985 – 1990), que se da la organización de los Gobiernos Regionales, los mismos que no tienen resultados por pro-blemas, tanto de identidad cultural de sus pobladores, como de marcadas diferencia productivas y económicas entre un departamento y otro, lo cual obstaculizó su unión para la constitución de las regiones.

Si bien la Constitución del año 1993 también incluye un capítulo sobre descentralización, ésta lo hace a partir de los 25 departamentos, con lo cual corta toda iniciativa descentralizadora a partir de las regiones. El gobierno de Alberto Fujimori (1990 – 2000), da un paso previo y crea los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), con una prácticamente nula participación política, fiscal y económica; así se lo-

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gra una vez más, concentrar todo el poder en el Ejecutivo, a través del entonces Ministerio de la Presidencia.

IV. AREQUIPA, UNA REGIÓN CENTRALISTA

Al parecer, el centralismo no es solo un comportamiento de Lima (la capital), con relación al resto del país. Si revisamos los valores de algunas variables en la Región Arequipa, nos podemos encontrar con sorpresas poco pensadas.

Es así que en cuanto a la distribución poblacional, la provincia de Are-quipa concentra el 75% del total, en su mayoría urbana (90,6%) (INEI, Censo 2007). Por otro lado, la actividad económica empresarial también está altamente concentrada en la provincia de Arequipa, pues del 100% del valor agregado generado en el departamento, el 84,2% está concentrado en la provincia de Are-quipa, seguida muy de lejos por Castilla con el 5,7%. Asimismo, el consumo de bienes intermedios que soportan la actividad económica y productiva del departamento, está altamente concentrada en la provincia de Arequipa, con el 80,9%, seguida de Castilla con el 5,5%. Por su lado, el empleo también se con-centra en la provincia de Arequipa con el 80,8% mientras que Islay que es la provincia que le sigue, emplea solo al 4,6%.

Departamento de Arequipa (Datos Censo 2007)

ProvinciaPoblación

(%)

Valor Agregado

(%)

ConsumoIntermedio

(%)

PoblaciónOcupada

(%)

Mortalidad Infantil (por mil nacidos vivos)

Arequipa 75,0 84,2 80,9 80,8 16,1

Camaná 4,6 0,5 0,4 2,5 13,2

Caravelí 3,1 1,1 2,9 1,8 12,9

Castilla 3,3 5,7 5,5 3,9 23,9

Caylloma 6,4 1,3 1,9 3,5 23,4

Condesuyos 1,6 5,0 4,6 2,7 22,0

Islay 4,5 2,1 3,7 4,6 21,2

La Unión 1,4 0,0 0,0 0,3 25,1

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 17,3

Fuente: Arequipa en cifras 2011, INEI. Elaboración propia.

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Al revisar algunas de las variables sociales, tenemos que la mayor mor-talidad infantil en menores de un año, se da en las provincias que ya presentan un grave rezago en la actividad económica y en el empleo. Finalmente, según información trabajada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), la pobreza en la provincia de Arequipa, durante la última década ha bajado al 18,47% y la extrema pobreza al 2,78%, mientras que La Unión, tiene 50,54% de pobreza y 24,8% de extrema pobreza.

Es evidente que en Arequipa se vive un centralismo mucho más severo que el que se observa en Lima con relación al resto del país. En este contexto, es poco probable que la provincia de Arequipa deje de ser un atractivo migra-torio para los habitantes de las otras provincias, pues las posibilidades de cre-cimiento y desarrollo, es decir, de lograr el bienestar para sus familias es viable en el corto plazo, generando además, severos desequilibrios de servicios y de infraestructura social y productiva en la provincia de Arequipa.

V. EVALUANDO ALGUNOS EFECTOS PROBABLES DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ

Distribución de Territorios por nivel de PIB pc y densidad de población

A pesar de los avances significativos de la última década, el Perú es un país que muestra una serie de desigualdades económicas y sociales. Una de las dimensiones más expresivas de esta desigualdad la constituye la brecha en los niveles de desarrollo que exhiben diferentes lugares en el interior del país. En efecto, considerando diferentes parámetros internacionales de desigualdad territorial, el Perú muestra las brechas de desarrollo más altas entre territorios ricos y territorios pobres, llegando a establecer una polaridad extrema a nivel de indicadores socioeconómicos. En este contexto, “caracterizando en base a variables” bastante básicas del territorio nacional, se tiene que la diferencia en-tre el departamento con el mayor PBI per cápita, tiene aproximadamente siete veces el PBI per cápita del departamento más pobre.

Esto lleva necesariamente a una concentración de la población en Lima, con las implicancias que esta situación necesariamente conlleva, desde la inca-pacidad de poder brindar servicios a cerca de diez millones de habitantes, hasta las manifestaciones de violencia, cada vez más frecuentes y peligrosas.

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Producto Bruto Interno (PBI), Población, PIB pc y Densidad–2011 (Nuevos Soles de 1994)

Departamento PIB Total % Población % PIB PcDensidad hab/Km2

Moquegua 2.405.761 1,19 172.995 0,01 13.907 10,99

Lima 108.689.194 53,63 10.207.786 0,34 10.648 292,08

Arequipa 11.404.193 5,63 1.231.553 0,04 9.260 19,44

Ica 6.303.488 3,11 755.508 0,03 8.343 35,42

Tacna 2.666.589 1,32 324.498 0,01 8.218 20,19

Puno 4.266.814 2,11 1.364.752 0,05 3.126 18,96

Amazonas 1.292.938 0,64 415.466 0,01 3.112 10,59

Ayacucho 2.014.667 0,99 658.400 0,02 3.060 15,03

Huánuco 1.916.180 0,95 834.054 0,03 2.297 22,58

Apurímac 943.393 0,47 449.365 0,02 2.099 21,51

Total Nacional 202.677.309 100 29.797.694 1,00 6.802 23,18

Fuente: INEI. Elaboración propia.

Un aspecto que se puede considerar al revisar la heterogeneidad terri-torial de los departamentos del Perú, es el relativo a la concentración de la ge-neración de la riqueza, de la actividad económica, de la concentración de la in-versión pública, etc. Por esta razón se considera que nuestro país es mono polar.

La mono polaridad de un país se muestra en la concentración de la ri-queza, la actividad económica y productiva, la inversión pública, etc., en un solo territorio. Podemos constatar que Lima, la capital, tiene el mayor volumen del PBI (concentra más del 50%), el segundo PBI per cápita más alto y la mayor densidad poblacional. Cuatro son los departamentos que le siguen a Lima en importancia de actividad económica, que muestran alto PBI per cápita pero baja densidad poblacional, donde esencialmente se ve la presencia de actividades extractivas. Este es el caso de Moquegua, Tacna, Ica y Arequipa.

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Distribución en función del PBI pc y Densidades Poblacionales de los Territorios del Perú

Territo-rios PIB 2011 Población Superficie PIB pc Densidad

N % Us $ % Hab % Km2 % US$ Hab/Km2

A. Alto PIB pc y alta densidad

1 4,17 108 689 194,00 53,63 10 207 786,00 34,26 34 948,57 2,72 10 647,68 292,08

B. Bajo PIB pc y alta den-sidad

5 20,83 29 059 282,00 14,34 6 504 605,00 21,83 113 610,43 8,84 4 467,49 57,25

C. Bajo PIB pc y baja den-sidad

15 62,50 42 148 802,00 20,80 10 600 749,00 35,58 1 020 173,52 79,38 3 976,02 10,39

D. Alto PIB pc y baja den-sidad

4 16,67 22 780 031,00 11,24 2 484 554,00 8,34 116 483,08 9,06 9 168,66 21,33

Total Nacional 24 100,00 202 677 309,00 100,00 29 797 694,00 100,00 1 285 215,60 100,00 6 801,78 95,26

Fuente: INEI, BCRP. Elaboración propia.

Análisis de Cuadrantes de Desempeño Económico por Regiones

Otra herramienta de análisis económico para evaluar la situación y potencialidades de los territorios, es la basada en la técnica de los cuadran-tes de desempeño económico, que permite comparar los territorios en fun-ción del comportamiento de sus economías para un determinado número de años (en nuestro caso, los últimos diez años) y el nivel alcanzado en el valor agregado per cápita, que expresa el nivel de riqueza alcanzado.

En el primer cuadrante se tiene a los territorios dinámicos, o regiones que han crecido por encima de la media nacional y tienen un valor agregado (VA) per cápita también superior a la media nacional. Son “potencialmente” ganadores en el marco de la globalización.

El segundo cuadrante contiene a los territorios que aunque mostraron un dinamismo en su actividad económica, aún presentan un valor agregado per cápita por debajo del promedio nacional. Son regiones que a pesar de ser relativamente pobres o atrasadas (dado su VA per cápita relativo), muestran

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una dinámica positiva de crecimiento y en el tiempo estarían alcanzando (con-vergiendo) a las regiones más avanzadas.

El tercer cuadrante agrupa a los territorios con crecimiento inferior al promedio nacional, y con valores agregados per cápita también inferiores a la media nacional. Se les considera “perdedores” pues, de no mediar acciones ex-plícitas, su situación relativa tenderá a empeorar de manera sostenida.

El cuarto cuadrante incluye a los territorios con crecimiento por de-bajo del promedio nacional, pero con valores agregados per cápita superio-res a la media nacional. En principio, se trata de territorios a los cuales en un pasado reciente les ha ido comparativamente bien y alcanzaron altos niveles de producto per cápita, pero tienden a una situación de menor dinamismo económico, por lo que son “potencialmente perdedores”.

Análisis de Cuadrantes por Regiones (1994 – 2001)Cuadrante 2: Potencialmente ganadores (Bajo VA

pc y Alta tasa de crecimiento)

Cusco, Ayacucho, La Libertad, Cajamarca, Ancash, Junín, Puno, Huánuco

Cuadrante 1: Ganadores (Alto VA pc y Alta tasa de crecimiento)

Pasco, Tacna, Arequipa, Madre de Dios y Moquegua

Cuadrante 3: Perdedores (Bajo VA pc y Baja tasa de crecimiento)

San Martin, Tumbes, Apurimac, Lambayeque, Ucayali, Piura, Loreto, Ica, Amazonas,

Huancavelica

Cuadrante 4: Potencialmente perdedores (Alto VA pc y Baja tasa de crecimiento)

Lima y Callao

Fuente: MEF, INEI. Elaboración propia

Análisis de Cuadrantes por Regiones (2001 – 2011)Cuadrante 2: Potencialmente ganadores (Bajo PBI

pc y Alta tasa de crecimiento)

Cusco, Ica, Apurimac, Ayacucho, Amazonas, La Libertad, Piura

Cuadrante 1: Ganadores (Alto PBI pc y Alta tasa de crecimiento)

Arequipa, Lima y Callao

Cuadrante 3: Perdedores (Bajo PBI pc y Baja tasa de crecimiento)

San Martin, Tumbes, Lambayeque, Puno, Junín, Huánuco, Ucayali, Loreto, Cajamarca, Huancavelica

Cuadrante 4: Potencialmente perdedores (Alto PBI pc y Baja tasa de crecimiento)

Madre de Dios, Tacna, Moquegua, Pasco

Fuente: MEF, INEI. Elaboración propia

156


Se puede observar adicionalmente, que en los años del proceso de des-centralización, Lima (incluye Callao), se ha fortalecido, mientras que departa-mentos como Pasco, Tacna, Madre de Dios y Moquegua, se han rezagado en el comportamiento de su actividad económica, aunque su valor agregado per cápita aún sea elevado. Este comportamiento evidencia que en los últimos diez años, el proceso de descentralización no ha tenido ningún efecto favorable, pre-sentando más bien un efecto inverso, pues ha favorecido a Lima, el departa-mento que explica la monopolaridad que se vive en el Perú.

Estructura económica regional

El análisis intrarregional revela, que en 2001 en Arequipa el sector Ma-nufactura era el que presentaba ventajas comparativas respecto a los otros secto-res, con una presencia superior al promedio nacional (18.8% contra un 16.5% del país), le sigue en orden de importancia el sector Otros Servicios, aunque con un menor peso que en el ámbito nacional (19.0% contra un 23.2% del país). Comercio y Agricultura son actividades que también van mejor que en el ámbito nacional.

Participación de los sectores en cada región 2001 (porcentajes)

Sector Arequipa Lima Total sector

Agricultura, Caza y Silvicultura

14.8 3.9 9.8

Comercio 16.9 17.9 15.9Construcción 5.8 5.4 5.2Electricidad y Agua 2.5 1.5 2.3Manufactura 18.8 17.9 16.5Minería 6.0 1.2 6.6Otros Servicios 19.0 30.2 23.2Pesca 0.5 0.2 0.6Restaurantes y Hoteles 3.0 5.4 4.4Servicios Gubernamentales 4.1 6.8 6.8Transportes y Comunicaciones

8.7 9.7 8.7

Total región 100.0 100.0 100.0

Fuente: INEI. Elaboración propia

157


En cuanto a la situación observada en 2011, la Manufactura sigue sien-do el sector más importante en la estructura económica regional, mayor que su presencia en el ámbito nacional, pero con una ligera disminución comparada con 2001. El sector Otros Servicios ha reducido fuertemente su presencia en el ámbito regional en comparación a la que tenía en el año 2001 y continúa con una presencia menor que la del nivel nacional. Igual situación presentan los sectores de Comercio y Agricultura, con menor presencia en el ámbito regio-nal comparada al año 2001 y menor participación en el ámbito nacional. Sin embargo el sector que ha crecido en dinamismo es el sector de Minería con un incremento de tres puntos porcentuales en referencia al año base y con un peso significativamente mayor en el nivel nacional.

En este sentido, los diez años de “descentralización” del país, no ha favorecido en nada a la estructura productiva de Arequipa, es decir, ésta no se ha desarrollado en términos de tecnología, de procesos de industrialización, lo que podría mejorar la calidad del empleo y el bienestar de las familias.

Participación de los sectores en cada región, 2011 (porcentajes)

Sector 2011 Arequipa Lima Total

Agricultura, Caza y Silvicultura 12.6 3.1 8.0

Comercio 14.6 20.1 16.9

Construcción 10.9 5.4 7.2

Electricidad y Agua 1.5 2.0 2.2

Manufactura 18.2 18.1 16.4

Minería 9.3 0.7 5.4

Otros Servicios 16.9 28.6 22.7

Pesca 0.2 0.2 0.5

Restaurantes y Hoteles 2.9 5.0 4.3

Servicios Gubernamentales 4.2 5.3 6.4

Transportes y Comunicaciones 8.6 11.5 10.0

Total región 100.0 100.0 100.0

Fuente: INEI. Elaboración propia

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Tasa de Crecimiento o Coeficiente de Variación

Una última técnica de análisis territorial para la evaluación de los efec-tos del proceso de descentralización en la Región Arequipa, es el Coeficien-te de Variación o Tasa de Crecimiento. La región Arequipa presenta una tasa de crecimiento mayor que el país. Esta situación se explica básicamente por el mayor dinamismo de sus principales sectores y por presentar una estructura productiva en 2001 con una presencia considerable en el sector industria, un sector más dinámico que en el nivel nacional. Cabe resaltar, sin embargo, que la estructura productiva (como vimos anteriormente) no ha variado, pues su crecimiento económico está impulsado por los sectores de extracción primaria (especialmente el sector Minero), dinamizado por la Construcción, sector que además ha logrado actuar como mecanismo de transmisión para contagiar el crecimiento a los sectores de Comercio y Servicios.

Coeficiente de Variación – Departamento de Arequipa, 2001-2011Sector Arequipa Lima Total

Agricultura, Caza y Silvicultura 1,63 1,54 1,51

Comercio 1,66 2,17 1,96

Construcción 3,63 1,95 2,57

Electricidad y Agua 1,19 2,56 1,76

Manufactura 1,87 1,96 1,83

Minería 3,02 1,16 1,51

Otros Servicios 1,72 1,83 1,80

Pesca 0,96 1,98 1,49

Restaurantes y Hoteles 1,85 1,81 1,82

Servicios Gubernamentales 1,95 1,51 1,75

Transportes y Comunicaciones 1,90 2,28 2,13

Total 1,92 1,93 1,85

Fuente: MEF, BCRP, INEI.

VI. A MANERA DE CONCLUSION

• Las aspiraciones descentralizadoras en el Perú son históricas, como lo son también sus fracasos.

• El Centralismo Regional es mucho más severo que el Centralismo Na-cional.

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• El Producto Bruto Interno per cápita (PBI pc) sigue concentrado en los departamentos más dinámicos. Sin embargo es clara la existencia de una estructura productiva y de desarrollo territorial del tipo primacial, teniendo en Lima (la capital del país) al territorio con las mayores bon-dades en cuanto a capacidades productivas y que concentra la mayor parte de la inversión pública y privada.

• Lima tiene fortaleza productiva en servicios y transformación; Arequi-pa ha dinamizado parcialmente el sector de transformación aunque muestra clara dependencia del sector primario.

• El desempeño económico de varios departamentos diferentes de Lima, se ha deteriorado en la última década (Moquegua, Tacna, Pas-co, Madre de Dios).

• Los sectores más fortalecidos en Arequipa en relación al país (análisis territorial), son: Minería y construcción, llevando a una ligera especiali-zación del aparato productivo de la Región.

• Según el Cociente de Variación, Arequipa se ha dinamizado más que otros departamentos y que el promedio nacional. Sin embargo, Lima también lo ha hecho, manteniéndose la brecha entre Arequipa y Lima.

• A los diez años del mal llamado “proceso de descentralización”, Are-quipa ha mostrado un dinamismo económico y productivo, pero que obedece a un sector Minero que impulsa el crecimiento de los sectores de Comercio y Servicios, a través de un sector de la Construcción que ha actuado como bisagra entre los sectores primario y los servicios. La estructura productiva no ha variado en los últimos diez años.

Sugerencias

• En el entendido de que los territorios exitosos son aquellos que se articulan mejor con la economía mundial, ésta debe ser un punto bá-sico para el desarrollo de las capacidades productivas competitivas en las Regiones. Esto implica la necesidad de articular los centros de producción con los mercados regionales más importantes y con los mercados mundiales.

• Se hace primordial la promoción del eslabonamiento productivo y la cultura de asociatividad productiva, dando mayor califica-

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ción a los micro productores para que logren los estándares inter-nacionales de calidad.

• Se debe priorizar la inversión pública en infraestructura social y productiva en los departamentos diferentes de Lima, buscando una mejor conectividad de los centros de producción regionales con los mercados de consumo regional, nacional e internacional. Sin arti-culación vial, portuaria y aeroportuaria, no será posible un exitoso proceso de descentralización.

• Es urgente el replanteamiento del proceso de descentralización, pues en los últimos diez años, se ha podido constatar que se ha fortalecido más el centro (Lima) que los otros departamentos.

161

ViiireForMas institUCionaLes

Y aCCión soCiaL:

La exPerienCia de La desCentraLiZaCión edUCatiVa en areQUiPa

Ricardo Cuenca Pareja

INTRODUCCIÓN

Las hipótesis que sirven de guía en este documento son que los problemas en la implementación de la descentralización identifi-

cados en los más recientes balances se deben a la forma como fue compren-dida la experiencia de la descentralización en las regiones. De un lado, la descentralización fue vivida como un proceso fundamentalmente normati-vo-institucional y, por otro lado, dicha experiencia fue concebida desde las propias regiones bajo una lógica especialmente deductiva. Estas formas nor-mativo-institucionales y deductivas ilustran una reproducción “a escala” de una perspectiva centralista de funcionamiento del Estado y de la sociedad; pero también, han producido que los sujetos encuentren poco significativo el proceso de descentralización.

De alguna manera, los actores sociales quedaron “escondidos” bajo el potente discurso normativo, institucionalista y deductivo instalado al-

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rededor de la descentralización y, al parecer, la existencia de mecanismos y espacios de participación (creados también con un sesgo institucional y deductivo) parece insuficiente para lograr que los sujetos hallen ese senti-do que se requeriría para que la descentralización se asiente en la estruc-tura y la dinámica social; pues —como concluye Fanni Muñoz a raíz de una investigación sobre Consejos Educativos Institucionales (CONEI)— existen “[…]evidencias de la complejidad de los procesos de participación en educación, en una sociedad donde la ciudadanía aún está en construc-ción.” (Muñoz, 2009: 56).

Considero que analizar el inasible sentido que los sujetos le han dado a descentralización es fundamental porque justamente es este sig-nificado aquello que está directamente vinculado con la promesa “libera-dora” que acompañó al proyecto de descentralización desde sus inicios en el año 2002. Esta descentralización traería democracia y desarrollo, igualdad y justicia, pero también reconocimiento. Este proyecto iba a permitir la visibilidad de aquellos que se consideraban al margen de las decisiones del Estado.

Para trabajar estas hipótesis me ocuparé del análisis de los proce-sos de cambio emprendidos en Arequipa en el campo educativo; específi-camente de la reforma institucional, del proyecto educativo regional y de la propuesta de currículo regional para la educación básica. Selecciono el caso educativo porque es uno de los sectores que vivió con más intensidad la experiencia de la descentralización. Si bien este énfasis se debió a que las normas elaboradas para implementar el proceso de descentralización en el país promovieron que los sectores sociales (educación y salud) sean los primeros en experimentar la descentralización, el entusiasmo por des-centralizar la educación tuvo como contexto el intereses de un conjunto de especialistas y activistas educativos que veían en este momento una opor-tunidad para implementar un conjunto de ideas estudiadas y discutidas desde las décadas anteriores. Fueron pues una oportunidad para poner en práctica un conjunto de propuestas muy potentes, pues la promesa de la descentralización del sistema educativo era la mejora de la calidad y la pertinencia educativa1. A pesar de haberle exigido más de aquello que la propia descentralización educativa podría realmente ofrecer, el balance final de estos 10 años parece ser positivo. Aun cuando falta que se definan

1 Puede revisarse Iguiñiz, Cuba y Paiba, (2000); Iguiñiz, Rotondo y Aguirre (1997); Iguiñiz y Del Castillo (1995); Palacios y Gallardo (1993); entre otros.

163

RicaRdo cuenca PaReja

las nuevas funciones rectoras del Ministerio de Educación, los gobiernos regionales se consolidaron y emprendieron procesos de planeamiento de políticas (Chirinos 2012) y se han presentado avances en la asignación del presupuesto educativo destinado a gastos corrientes a nivel regional (Mu-ñoz y Valdivia 2012).

Así pues, el caso de la descentralización de la educación permite ilus-trar de manera clara como a pesar de ser un sector eminentemente centrado en los sujetos, las decisiones tomadas en las propias regiones corresponden a esta idea de “lo normativo-institucional” y “lo deductivo”. Estos énfasis han ocasionado, en diferentes medidas, la invisibilización de los sujetos en la experiencia de descentralización educativa, aun cuando en muchos aná-lisis sobre el tema, la agencia de los sujetos ha sido entendida en la medida de su participación en los múltiples mecanismos y espacios creados para ello o en las estrategias de desarrollo de capacidades diseñadas durante los últimos años para implementar las políticas regionales.

El objetivo de este documento es compartir algunas reflexiones sobre cómo han vivido la experiencia de la descentralización las regiones. En tal sentido, no se trata de un balance de la descentralización y menos de una evaluación de la misma. Lo que busco es colocar algunas ideas en la agenda de discusión para contribuir al balance de estos 10 años de descentralización que especialistas e investigadores en el tema vienen haciendo.

Sigo pensando que la descentralización requiere que aprendamos a ser descentralistas y debiera ser, por sobre todo, una oportunidad para soldar las fracturas que existen en nuestra sociedad (Cuenca 2005). Sin duda, el Perú requiere de un camino para construir una imagen común y para compartir proyectos colectivos (Flores Galindo 1986).

Las reformas educativas en Arequipa

En los últimos 10 años, Arequipa exhibió indicadores favorables de desarrollo inclusivo; es decir, logró crecer económicamente a la vez que con-siguió reducir la desigualdad y la pobreza. Esta situación fue posible por-que, bajo el liderazgo del gobierno regional, se impulsaron un conjunto de transformaciones productivas, educativas y, en menor medida, políticas. En tal sentido, el desarrollo arequipeño se dinamizó en la misma línea que la di-námica económica nacional (con un impulso a lo privado), creció en cobertura de servicios públicos y distribuyó de manera más amplia el gasto público.

164


Del mismo modo, mantuvo un liderazgo abocado a la integración territorial, promovió una participación ciudadana ordenada y “estratégica”, estableció diversos tipos de coaliciones políticas y alentó la diversificación de carreras profesionales (Barrantes, Cuenca y Morel 2012).

No obstante, existen opiniones sobre las enormes dificultades que tiene la región en la implementación del proceso de descentralización, debi-do fundamentalmente al papel omnipresente de la capital de la región y de sus principales autoridades regionales; en otras palabras, al comportamien-to centralista de la ciudad de Arequipa con el resto de la región. Más aún, Jorge Bedregal, José Lombardi y José Luis Vargas, reconocidos intelectuales arequipeños, consideran que aún el poder está en la capital nacional y que la descentralización avanza debido a la existencia de capitales privados antes que estatales2.

En este contexto, ¿cómo resolvieron descentralizar la educación en Arequipa?

Fueron tres los procesos principales que caracterizan la descentraliza-ción educativa en Arequipa: la formulación del Proyecto Educativo Regional, la reforma sectorial del Gobierno Regional y la propuesta del Diseño Curri-cular Regional.

Gráfico 1: Línea de tiempo del proceso

de descentralización educativa en Arequipa

Inicio de los procesos de cambio en educación

Reforma Institucional

Proyecto Educativo Regional

Reforma Institucional Educación

Diseño Curricular Regional

2012200920072004

2 http://www.larepublica.pe/13-11-2012/la-descentralizacion-diez-años-avanza-en-forma-lenta

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En el año 2004, Arequipa inició el proceso de construcción de los lineamientos de políticas educativas regionales, en un contexto en el que muchas regiones del país organizaban procesos similares. Dos fueron las características principales que identificaron estos procesos. De un lado, esta construcción de políticas regionales estuvo vinculada a procesos participa-tivos; sean estos solo a nivel consultivo o, como en el caso arequipeño, con mayores niveles de decisión. La segunda característica es que tanto el pro-ceso como el producto resultante de ese proceso fueron concebidos bajo un enfoque propio de planeamiento estratégico, creándose los proyectos edu-cativos regionales (PER).

Esta combinación de características permitió que muchas regiones hayan experimentado procesos de movilización en torno a la educación. En Arequipa, el Consejo Participativo Regional (COPARE) fue quien li-deró el proceso de construcción del PER, particularmente en sus inicios cuando se buscaba definir la visión educativa de la región. Esta movili-zación en Arequipa se tradujo en una gran cantidad de eventos públicos de debate y discusión. Según el propio COPARE se realizaron procesos de consulta en todas las provincias del país (COPARE Arequipa 2008). Como era de esperarse, esta movilización se concretó en un documento técnico de carácter normativo que fue aprobado por el gobierno regional, en el año 2007, constituyéndose así el Proyecto Educativo Regional de Arequipa (PER).

El PER de Arequipa, como la gran mayoría de los otros proyectos educativos regionales es un instrumento de gestión educativa que contie-ne, bajo un formato de planeamiento estratégico, los propósitos educativos construidos en la región. El PER de Arequipa cuenta con siete objetivos es-tratégicos y, tal como se aprecia en la tabla siguiente, contiene un alto grado de coincidencia con el Proyecto Educativo Nacional (PEN).

Estos niveles de coincidencia son por demás importantes para comprender las formas de interpretar las relaciones posibles entre lo na-cional y lo regional, en donde parece que existen menos tensiones que las que suelen enunciarse y las luchas por la uniformidad, que suele traer el discurso descentralista, pierden peso argumental.

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3Tabla 1: Cuadro comparativo de objetivos estratégicos entre PER AQP y PEN

Obj

etiv

os e

stra

tégi

cos

Proyecto Educativo Regional Proyecto Educativo Nacional3

1. Educación de calidad y equidad que responden a demandas y po-tencialidades regionales

1. Oportunidades y resultados educativos de igual calidad para todos

2. Educación para la realización in-dividual y social

2. Estudiantes e instituciones educativas que logran aprendizajes pertinentes y de calidad

3. Sociedad educadora participando y garantizando el proceso educativo

6. Una sociedad que educa a sus ciudadanos y los compromete con su comunidad

4. Gestión educativa autónoma, des-centralizada, eficiente y transpa-rente

4. Una gestión descentralizada, democrática, que logra resultados y es financiada con equidad

5. Docentes calificados, autónomos e innovadores, que se forman conti-nuamente y son reconocidos por la sociedad

3. Maestros bien preparados ejercen profe-sionalmente la docencia

6. Reconocimiento de niñas y niños menores de años de edad, garan-tizando la promoción de su desa-rrollo integral

(Pueden relacionarse los objetivos estratégicos 1 y 2)

7. Innovación y gestión del conoci-miento para el cambio

5. Educación superior de calidad se convierte en factor favorable para el desarrollo y la competitividad nacional

En ese mismo año, el 2007, el Gobierno Regional de Arequipa decide transformar sus direcciones regionales sectoriales en gerencias regionales. Con esta acción, Arequipa se convirtió en la primera región que implementó un au-daz proceso de reforma (Molina 2010). Dos años más tarde, en el 2009, el Go-bierno Regional de Arequipa declaró en reestructuración el sector educación. Esta reforma sectorial se caracterizó por incluir los lineamientos de política edu-cativa regional (consignados en el PER) y por considerar procesos de consulta como parte de una estrategia de legitimación de la reforma sectorial (Manrique 2011, Molina 2010). Este proceso que le dio prioridad a la reforma institucional global, para después implementar reformas sectoriales (como educación), res-ponde a un modelo de racionalidad deductiva y normativa que consiste en que: “primero hay que reformar el aparato administrativo y luego emprender las reformas sectoriales.” (Chirinos 2012: 29). Con esto, Arequipa atendía el proble-ma central: la problemática administrativo-institucional (Manrique 2011).

3 El orden de presentación de los objetivos del PEN está adecuado al orden de los objetivos del PER para identificar con mayor facilidad su comparación.

167


El tercer proceso regional de cambio educativo fue el Diseño Curricular Regional (DCR). Este cuestionado proceso liderado por el Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educación Peruana (SUTEP) correspondiente a la región Arequipa y avalado por el Gobierno Regional colocó a Arequipa entre las pri-meras regiones en trabajar este tema. También de forma consultiva, el DCR incluye un conjunto de propósitos educativos que Arequipa identificó como aquellos necesarios para el desarrollo de la región.

Este potente instrumento educativo se constituye en un ejemplo de lógica deductiva muy claro. Pensar la educación para la región se estructuró de forma tal, que se requería tener claramente identificado el gran “paraguas” de las apues-tas educativas globales para luego organizar la educación a nivel micro. En el DCR se enuncia una relación de propósitos educativos que se origina en los prin-cipios educativos mundiales y termina en la planificación curricular en el aula.

Sin embargo, este largo recorrido deductivo de propósitos educativos no permite identificar claramente la conexión entre las declaraciones mundiales y el trabajo curricular del docente en el aula4. Por ello, esta planificación curri-cular fundamentalmente deductiva parece ser más un ejercicio formal que una manera de entender cómo se organizan los contenidos educativos.

Gráfico 2: Secuencialidad de los propósitos educativos del DCR

Planificación curricular a nivel mundial

Planificación curricular a nivel regional (Latinoamérica)

Planificación curricular a nivel nacional

Planificación curricular a nivel regional

Planificación curricular a nivel local

Planificación curricular a nivel escolar (redes escolares)

Planificación curricular a nivel de aula

Fuente: Diseño Curricular Regional (2012)

4 Si bien la evaluación de la calidad de la propuesta no forma parte de este análisis es posible identificar que esta dificultad en conectar las dimensiones macro con los espacios escolar origina la sensación de estar ante un discurso retórico antes que frente a una estructura efectivamente hipotético-deductiva.

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Recapitulando, es posible identificar al menos tres elementos que iden-tificaron la manera como Arequipa emprendió la descentralización educativa. En primer lugar, es claramente apreciable el liderazgo y aval del gobierno regional. En los tres procesos educativos regionales descritos la presencia del gobierno regional fue activa. En segundo lugar, el enfoque asumido en el de-sarrollo de procesos educativos regionales fue democratizador y un ejercicio importante de vinculación de entre el Estado y la sociedad civil. Finalmente, resultó un ejercicio interesante la búsqueda de articulación entre la gestión y los propósitos educativos.

No obstante, es posible también identificar como estos esfuerzos —y hasta cierto punto logros alcanzados— se constituyeron finalmente en insumos específicos para operar la descentralización desde lo norma-tivo y lo institucional. Raúl Molina (2010) sostiene que el diseño institu-cional normado para el funcionamiento de los gobiernos regionales no es apropiado para emprender una reforma descentralista debido a la poca claridad de los roles, la poca autonomía que se le asigna a los gobiernos regionales y sus unidades administrativas, y a los pocos recursos y capa-cidades con que se cuentan en las regiones. Al respecto, cabe preguntarse ¿cuáles son las consecuencias —los activos y los pasivos— para la descen-tralización educativa planteada para el Perú que acarrea haber colocado el énfasis en el tema institucional y normativo?

De otro lado, el enfoque deductivo (ir de lo universal a lo particular) que se imprimió a la descentralización educativa se manifiesta en dos factores que podrían “jugarle” en contra al propio proceso de descentralización. Me refiero al localismo identitario y a la trivialización de los contenidos educativo locales. En el primer caso, el enfoque deductivo en planificación curricular se traduce en la utilización del tercio curricular; es decir, el uso de libre disponi-bilidad que corresponde aproximadamente al 30% de espacio curricular. Esto, además, de tener problemas concretos de implementación por parte de los docentes5, provoca actitudes relacionadas a no compararse con “el otro” para comprender la heterogeneidad del país, puesto que podría estar utilizándose la diversificación para “mirarse a sí mismo”. Junto con ello, la trivialización de los contenidos educativos se pone en evidencia cuando se observa que los docentes utilizan los dichos contenidos locales como una estrategia motiva-

5 Para mayor información sobre el tema puede revisarse De Belaunde (2006) y Ruiz-Bravo, Rosales y Neyra (2006).

169


cional que, al inicio de las sesiones de aprendizaje, capture la atención o que facilite la ejemplificación de temas6.

Finalmente, estos énfasis en lo normativo-institucional y en lo deduc-tivo se tradujeron en un marco de oportunidades para mejorar las “copias a escala”, antes que en formas nuevas de crear institucionalidades regionales que al mismo tiempo de ser alternativas al modelo nacional, sean los suficien-temente sólidas como para articularse con los niveles nacionales y articular a los niveles locales. Y es que el esquema de la descentralización educativa fue bastante más conservador que innovador. Ejemplos de ellos son los esquemas que existen para la planificación de políticas educativas: Proyecto Educativo Nacional, Proyecto Educativo Regional, Proyecto Educativo Local y Proyecto Educativo Institucional; para los diseños curriculares: Diseño Curricular Na-cional, Currículo Regional, (Currículos locales) y Plan Curricular Institucional (escolar) e incluso para los espacios de participación como es el caso del es-quema: Consejo Nacional de Educación, Consejos Participativos Regionales, Consejos Participativos Locales y Consejos Educativos Institucionales.

La atención que debe ponerse a lo normativo-institucional y a lo de-ductivo es fundamental. En ningún caso sostengo que no debiera hacerse. Mi intención es reflexionar sobre las consecuencias que el énfasis puesto en estos enfoques ha traído consigo, particularmente en contexto como el peruano, en donde se pretende que la descentralización aporte a objetivos sociales supe-riores como la justicia social.

Estos énfasis me permiten por otro lado, concluir esta sección con nuevas preguntas: ¿cuál es el nivel de autonomía que tiene lo particular frente a lo gene-ral?, ¿cuánto de reforma educativa es un cambio en el modelo de gestión?

Reflexiones finales

Este artículo buscó reflexionar sobre cómo fue vivido el proceso de descentralización en las regiones, a partir del análisis de los procesos de cam-bio de políticas públicas emprendidas en Arequipa en el sector de educación. Al menos en este sector, la descentralización fue una experiencia fundamen-talmente desarrollada desde un enfoque deductivo y en el ámbito normativo-institucional. En tal sentido, la experiencia de la descentralización fue enten-

6 Esto es aquello que han notado las investigaciones que vienen realizando Maria-na Eguren, Carolina de Belaunde y Natalia González en el marco del Programa Leer es Estar Adelante.

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dida como un fenómeno procedimental en donde la definición de reglas que debieran regir la educación regional y/o la planificación organizada en estra-tegias que requerían ajustes institucionales se constituyeron en el leitmotiv de la descentralización educativa.

Este énfasis puesto en el fenómeno procedimental permitió, de alguna manera, tener un orden en la implementación del proceso y alinear las inicia-tivas. Sin embargo, este procedimiento no logró refundar las relaciones en-tre los sujetos y las instituciones. La descentralización comprendida como un procedimiento normativo, institucional y deductivo postergó el surgimiento de procesos de acción social.

Desde una perspectiva fenomenológica, una porción de la realidad social es producto de las interacciones que se dan entre los sujetos y las insti-tuciones. Y es en este espacio intersubjetivo en donde justamente se produce el significado; es decir, la construcción mental que hace que el sujeto de ciertos componentes de la realidad (Schütz 1974). Este significado cobra un sentido particular cuando permite la modificación de esa realidad; intervenir en esa región de la realidad que Alfred Schütz (1993 [1932]) denominó mundo de vida; es decir esa realidad en la que el hombre puede intervenir y modificarla, al mismo tiempo que actúa en ella.

Pero, ¿por qué es necesario intentar comprender fundamentalmente la descentralización como un proceso de interacción entre sujetos e institucio-nes?, ¿por qué no es suficiente mejorar los procedimientos institucionales?, ¿por qué resulta relevante entender la descentralización, particularmente la educativa, desde un punto de vista intersubjetivo?

El argumento principal es debido a la naturaleza de la promesa de justicia social que la propia descentralización instaló en el imaginario de la so-ciedad. La apuesta por la descentralización estuvo, desde sus inicios, asociada al logro de más democracia y más desarrollo (Cuenca y Muñoz 2006; Barea 2005; Gonzales de Olarte 2003; Muñoz, Motta y Solari 2002; Trivelli 2002; Zá-rate 2002). De hecho:

“En el Perú, estas reformas político-institucionales iniciadas en 2002 se asentaron, entre otros elementos, en reinaugurar un contrato entre las instituciones de la so-ciedad civil y el Estado sobre la base de la participación, bajo el supuesto de que esta garantizaría una sociedad más democrática. Por ello, la descentralización estuvo, y has-

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ta cierto punto sigue estando, vinculada con los discursos participativos e imaginada como la promesa alcanzable de justicia social. (Barrantes, Cuenca y Morel 2012)”.

Esta promesa de justicia social no es posible de alcanzar trabajando particularmente en el campo normativo-institucional, ni bajo un enfoque de-ductivo. Más aún, resulta insuficiente concebir la descentralización como un fenómeno procedimental si reconocemos que la justicia social adquiere, cada vez más, formas complejas de definición, en donde se yuxtaponen componen-tes económicos, políticos y culturales. En palabras de Nancy Fraser “[…] fun-dados en un modo de ordenación social específicamente político, sólo pueden ser comprendidos por una teoría que conceptualice la representación, junto con la distribución y el reconocimiento, como una de las tres dimensiones fundamentales de la justicia.” (Fraser, 2008:43).

Estos 10 años de puesta en marcha del proceso de descentralización deberían ser una oportunidad para renovar las preguntas alrededor de aque-llo que buscamos lograr con la descentralización; iniciar una discusión teleo-lógica de la descentralización. Por lo pronto, queda claro que existe un desen-cuentro entre la forma como se ha venido implementando este proceso en las propias regiones y la meta que se quiere alcanzar. Por ello, urge preguntarnos en qué nivel colocamos la promesa de la descentralización. Si la opción es comprender la descentralización como un fenómeno procedimental, lo mejor sería colocar la expectativa de cambio en el justo campo de la administración y del funcionamiento del Estado. Pero si, por el contrario, se insiste en consi-derar que la descentralización nos llevará a consolidar la democracia y el de-sarrollo, se tendrán que crearse espacios de encuentro entre las instituciones y los sujetos para lograr la apropiación y la significancia de la descentralización. Solo cuando la descentralización sea vivida y comprendida como una acción social la promesa de una “mejor vida” estará más cerca de concretarse.

Bibliografía

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ixiMaGinario soBre institUCionaLidad Y deMoCraCia en Las ProVinCias de La

reGión areQUiPa Para eL aÑo 2021

Raúl Jáuregui Mercado

INTRODUCCIÓN

El estudio ausculta el imaginario colectivo que tienen los ciuda-danos y ciudadanas de las provincias de la región Arequipa en

perspectiva al año 2021, en relación a la institucionalidad y democracia en el contexto de la descentralización, así como precisar sus disposiciones como colectivo social para apropiarse de este importante proceso.

La idea de descentralización le corresponde a Tocqueville. Según Fi-not (2001) ya para el año 1835 la visión de Tocqueville era que si la soberanía reside en el pueblo, cada individuo constituye una parte igual de esa sobe-ranía y tiene igual derecho a participar en el gobierno del Estado. Por tanto, aunque cada individuo sea igualmente capaz de autogobernarse percibe que necesita de un poder regulador.

El mismo Finot (2001) hace un deslinde conceptual entre descentrali-zación política, operativa y económica. Afirma que la descentralización políti-ca es la transferencia de competencias de decisión para la provisión de bienes públicos desde gobiernos centrales a procesos políticos subnacionales. Agre-ga que la transferencia de competencias podría dirigirse tanto a organizacio-

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nes del Estado como a organizaciones sociales que también realizan funciones de provisión.

Considera a la descentralización operativa, como la transferencia de competencias de operación de decisiones sobre provisión a administraciones territoriales, o a administraciones funcionales del mismo nivel; la delegación sería una forma de descentralización operativa territorial. Llama descentra-lización económica a la transferencia de procesos productivos referidos a la provisión de bienes públicos, a la competencia económica.

La Ley de Bases de la Descentralización Nº 27783 establece que la descentralización tiene como finalidad el desarrollo integral, armónico y sos-tenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población.

La descentralización como proceso complejo, tendría que monitorear, en qué medida las creencias, imaginarios y visiones de sus destinos, además de los factores políticos, operativos, económicos e institucionales, podrían estar condicionando este proceso; considerando que el Perú es un país mul-ticultural en el que subsisten brechas de desigualdad en todos los ámbitos referidos a la satisfacción de necesidades.

No existe una sola representación válida y uniforme para todas las personas sino muchas representaciones heterogéneas; y la realidad se en-tiende como una fuente inagotable de representaciones (Berger y Luckman, 1968). En este contexto, y de cara a la descentralización, generalmente, desde los espacios del gobierno nacional, el proceso es percibido casi siempre con resultados favorables, en tanto que desde los espacios locales los resultados son percibidos con un balance desfavorable. Ambas posturas pudieran ser argumentadas, sin embargo implícitamente subyace un imaginario por cada actor, muchas veces contradictorio.

Según Medina y Ortegón (1997), una imagen de futuro es una repre-sentación mental de un estado futuro de las cosas, contiene un “orden del mundo” que organiza una estructura y una relación entre las personas, la sociedad y la naturaleza; la imagen de futuro puede ser de dos clases: indivi-dual o colectiva.

La imagen individual se ha definido como una expectativa acerca de un estado de cosas que adviene en algún tiempo futuro , el cual constituye un rango de diferentes posibilidades más bien que un simple punto en un conti-nuum (Bell, et.al, 1971).

177

Raúl JáuRegui MeRcado

Las imágenes colectivas, son imágenes de estados imaginados que pueden convertirse en realidad en el futuro inmediato. Son drásticamente di-ferentes trascienden los límites del presente y crean una visión de un orden ideal humano. Fred Polack (1973) planteaba que la historia de una cultura se refleja en la historia de sus imágenes colectivas del futuro. Argumenta que el futuro de una sociedad puede ser medida por el poder de su pensamiento acerca de su devenir; por tanto su auge o su caída es presagiable por sus imá-genes colectivas.

Las imágenes colectivas e individuales interactúan y se retroalimen-tan entre sí. A su vez ésta provee de un marco de opiniones, creencias, este-reotipos, ideologías, representaciones sociales, cosmologías, imaginarios que se sedimentan con el tiempo y constituyen el bagaje o repertorio cognitivo de una sociedad. En forma recíproca, los llamados individuos “portadores de fu-turo”, o “personas notables” como los inventores, descubridores y líderes de opinión, son capaces de producir nuevas ideas, tecnologías y organizaciones que transforman el mundo.

Cuando se prospecta el futuro siempre se construye una cadena de re-presentaciones que porta su propia versión del mundo, estableciendo lo que es y no es valedero, construyendo realidades sobre el modo de pensar, sentir y actuar en el futuro que con el correr del tiempo se tornan “objetivas o natu-rales”. Estas imágenes o representaciones tienen por función reducir la com-plejidad de lo real, interpretar lo nuevo convirtiendo lo no familiar en familiar y dar un nuevo significado a los hechos conocidos. Pueden ser compartidas o no por ciertas personas o grupos sociales, dependiendo de múltiples factores históricos, culturales, situacionales ( Le Moige, 1995; Lameyre, 1993).

Por tanto, este proceso representacional como afirman Medina y Ortegón (1997) es un fenómeno inherente al ser humano e ineludible cuando se analizan sistemas sociales. Por ende, de aquí nace la necesidad de identificar y analizar estas representaciones que sirven de premisas y criterios para legitimar el orden del mundo, implícitas o explícitas que se expresan en torno a situaciones venideras. Pero también, la importancia de comprender el proceso que fundamenta cada imagen y cada visión de futuro, sus elementos constitutivos y los motivos que conducen a su cons-tante renovación y transformación.

De manera concurrente, aun cuando se formularan buenos planes o se dieran las mejores normas, y si los imaginarios colectivos que tienen los beneficiarios no tienen sintonía con ese proceso, es probable que no se

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legitime ni sea sostenible en el tiempo, ya que no ocurrirá una apropiación de tales propuestas.

A lo largo de estos años se han realizado una serie de reflexiones por parte de importantes personalidades del mundo de la política, así como sistematizaciones sobre el proceso de descentralización como los reportes regulares de Propuesta Ciudadana, Arroyo e Irigoyen (2005); así como el balance que se encuentra en la Propuesta del Plan Nacional de Regionaliza-ción y Descentralización (2012). La información da cuenta desde los niveles de cumplimiento normativo, una cronología de las principales acciones asu-midas por los gobiernos de turno, así como el estado de los mecanismos de participación y consulta.

Una aproximación a lo que percibe el ciudadano de a pie sobre este proceso, podría develar en qué medida la descentralización no sólo se está le-gitimando en el consciente colectivo, sino alertar sobre el riesgo que se podría correr si todos los despliegues sólo quedan en el nivel de reflexión de políti-cos, consultores y líderes de opinión.

Es probable que si el imaginario colectivo, en perspectiva, ignora o no percibe que la descentralización contribuye a lograr sus anhelos y aspiraciones, no se apropiarán ni serán partícipes y actores principales de este proceso.

Material y métodos

Unidades de Estudio

Se ha considerado una cuota de un promedio de 40 participantes con-formada por ciudadanos locales de cada una de las capitales de las provincias, esto es en las ciudades de Mollendo, Camaná, Caravelí, Chivay, Chuquibamba, Aplao y Cotahuasi. La cuota estuvo integrada por segmentos representativos de la sociedad civil como estudiantes de secundaria y de institutos superiores, productores locales, comerciantes locales, autoridades locales, directores de instituciones educativas, y en algunos casos autoridades locales.

Técnica de recolección de datos

Para la recolección de datos se ha utilizado un cuestionario Delphi que mide la posibilidad de ocurrencia de cinco situaciones hipotéticas referidas al desarrollo local, la descentralización al interior de la región, las características deseables de la institucionalidad local, liderazgo local , así como el liderazgo

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macro regional de la región Arequipa. Se complementa con una medición sobre la capacidad actual que se atribuyen para asumir un compromiso ciudadano de cara a la ocurrencia de las referidas hipótesis puestas a consulta.

Procedimientos

En cada capital de provincia se desarrollaron, en dos rondas sucesivas, las siguientes acciones: una charla de orientación y motivación sobre la impor-tancia de construir el futuro desde el presente, suscitando una reflexión de la si-tuación actual como una consecuencia de las decisiones asumidas en el pasado. Al finalizar la charla se aplicó el cuestionario Delphi. En una segunda ronda, se repitió la charla motivacional en razón de que no necesariamente asistieron los mismos convocados. Luego, se presentaron los resultados de la primera ronda, con el propósito de validar y lograr una estabilización de opiniones, y de esa forma establecer rangos de consenso.

Para la determinación de los rangos de consenso se aplicaron estadí-grafos basados en promedios aritméticos simples y moda. Los rangos de es-tabilización fueron definidos de la siguiente manera: consenso bajo(0 al 38%), consenso medio (39 al 68%); y consenso alto (69 al 100%).

Resultados

TABLA Nº 1: PROPORCIONALIDAD DE LA DISTRIBUCIÓN

POBLACIONAL EN LA REGIÓN AREQUIPA

PROVINCIA POBLACIÓN CAPITAL DE PROVINCIA

POBLACIÓN %

Arequipa 864250 Arequipa 727600 84,18

Otras provincias 287995 Otras capitales 64601 22,43

TOTAL 1152245 TOTAL 792201

Fuente: Elaboración propia

En la tabla Nº 1 se aprecia el porcentaje de la población que vive en la ciudad capital de cada una de las provincias. Mientras que en la ciudad de Arequipa como capital de la provincia vive el 84,18% no ocurre así para el caso de las capitales de las otras provincias donde en promedio sólo viven el 22,43% del total de la población.

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TABLA Nº 2: DISTRIBUCIÓN POBLACIONAL DE LA REGIÓN AREQUIPA

PROVINCIA POBLACIÓN CAPITAL POBLACIÓN %

Arequipa 864250 Arequipa 727600 84,18

Islay 52264 Mollendo 24028 45,97

Camaná 53015 Camaná 14758 27,83

Caravelí 35928 Caravelí 3784 10,53

Castilla 38425 Aplao 8851 23,03

Caylloma 73718 Chivay 6532 8,86

Condesuyos 18991 Chuquibamba 3618 19,05

La Unión 15662 Cotahuasi 3030 19,34

TOTAL 1152245 TOTAL 792201

Fuente: Elaboración propia

La tabla Nº 2 expresa el porcentaje del total de la población de cada pro-vincia que vive en la ciudad capital respectiva. Al margen de la ciudad capital de Arequipa, se destaca la ciudad de Mollendo donde vive el 45,97% del total de su población, es decir casi la mitad. Destacan Caylloma (8,86%) y Caravelí (10,53%) como las ciudades capital en las que viven la menor cantidad del total de sus habitantes.

TABLA Nº 3: IMAGINARIO SOBRE INSTITUCIONALIDAD Y DEMOCRACIA

AL AÑO 2021 EXPRESADO EN % DE CONSENSO

HIPÓTESISIMAGINARIO COLECTIVO AL AÑO 2021

PROMEDIOMoll Cam Apl Chiv Car Chuq Cot

1. Todos participamos de ma-nera organizada en el desa-rrollo local

63 58 54 60 64 72 79 64

2. La región ha logrado una verdadera descentraliza-ción en relación con las pro-vincias

53 57 50 66 86 76 50 62

3. Nuestras instituciones loca-les tienen credibilidad, trans-parencia y rinden cuentas de sus actos.

51 32 58 74 64 74 61 59

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HIPÓTESISIMAGINARIO COLECTIVO AL AÑO 2021

PROMEDIOMoll Cam Apl Chiv Car Chuq Cot

4. Se ha desarrollado buen liderazgo, tenemos buenas autoridades.

63 33 60 67 68 77 79 63

5. Arequipa es una región que lidera el desarrollo de la macro región sur.

52 46 60 68 83 64 71 63

PROMEDIO 56 45 56 67 73 72 68

FUENTE: Proyecto “Arequipa 2021, Prospectiva” Delphi impulsado por CEDER, El Taller, CIDAQP, 2010

La tabla Nº 3 expresa el imaginario de la institucionalidad y demo-cracia hacia el año 2021. En general para cada una de las cinco hipótesis, el consenso corresponde a un rango medio que va entre el 59,14% al 64,28%. Allí resaltan con los rangos más bajos las hipótesis relacionadas con la descentra-lización al interior de la región, así como a la credibilidad y transparencia de las instituciones locales. Las ciudades de Caravelí, Chuquibamba, Cotahuasi y Chivay son las que mejores rangos de institucionalidad y democracia ima-ginan para el año 2021. Por otra parte sólo las ciudades de Caravelí (86%) y Chuquibamba (76%) tienen el rango de alto consenso sobre la posibilidad que en la región se logre una verdadera descentralización.

TABLA Nº 4: CAPACIDAD PARA SUMIR COMPROMISO COMO ACTORES

LOCALES EXPRESADO EN % DE CONSENSO

HIPÓTESISCAPACIDAD PARA ASUMIR COMPROMISO

PROMMoll Cam Aplao Chiv Car Chuq Cot

1. Todos participamos de manera organizada en el desarrollo local

48 48 53 66 64 65 78 60

2. La región ha logrado una verdadera des-centralización en rela-ción con las provincias

45 52 45 48 46 62 57 50

3. Nuestras instituciones locales tienen credibili-dad, transparencia y rin-den cuentas de sus actos.

42 45 53 48 64 75 70 56

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HIPÓTESISCAPACIDAD PARA ASUMIR COMPROMISO

PROMMoll Cam Aplao Chiv Car Chuq Cot

4. Se ha desarrollado buen liderazgo, tene-mos buenas autori-dades.

55 45 53 55 73 60 57 56

5. Arequipa es una re-gión que lidera el de-sarrollo de la macro región sur.

45 45 55 62 50 62 74 56

PROMEDIO 47 47 51 55 59 64 67

FUENTE: Proyecto “Arequipa 2021, Prospectiva” Delphi impulsado por CEDER, El Taller, CIDAQP, 2010

En la tabla Nº 4 se aprecia el nivel de compromiso que están en condi-ciones de asumir los ciudadanos y ciudadanas de las localidades estudiadas en relación a las cinco hipótesis. En general el nivel de consenso va entre el 50, 71% que justamente corresponde al imaginario de descentralización, hasta el rango del 60,28% que corresponde al consenso medio que está referido a la participación organizada para el desarrollo local. Las poblaciones de Mollendo y Camaná (ambas con el 47%) tienen los rangos más bajos, es decir, perciben que no podrían asumir un compromiso como ciudadanos y ciudadanas de cara a las cinco hipótesis de institucionalidad y democracia. Recíprocamente, son las ciudades de Cotahuasi (67,2%) y Chuquibamba (64,8) las que se acercan a un mayor consenso en cuanto a asumir un compromiso cívico en relación a las hipótesis estudiadas.

Discusión

Los resultados intentan una aproximación en general al imaginario colectivo en perspectiva al año 2021 sobre institucionalidad y democracia. De las cinco dimensiones hipotéticas puestas a prueba, hay dos significativas, la más alta en promedio (64,28%) que aun correspondiendo al rango de con-senso medio, pone en evidencia una aspiración de participar de manera or-ganizada en el desarrollo local. Complementariamente un nivel de consenso cercano al anterior (62,57%) considerado en el rango de consenso medio abre la posibilidad que al año 2021 se tenga una verdadera descentralización al interior de la región Arequipa.

Al mismo tiempo, si bien un 60,28% que corresponde al rango de con-senso medio considera que en perspectiva si podrían asumir un compromiso

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para impulsar de manera organizada el desarrollo local (64,28% de consenso). Sin embargo un rango del 50,71% (que corresponde a un consenso medio), consideran que no podrían asumir un compromiso de cara a la hipótesis refe-rida a tener en el futuro instituciones locales con credibilidad, transparencia que rinden cuentas de sus actos.

Los datos expresados podrían tener un impacto relativamente negati-vo tanto en el desarrollo local como en la legitimación del proceso de descen-tralización, dado que aun cuando los porcentajes corresponden a rangos de consenso medio tanto en materia de descentralización intrarregional como en el compromiso que estarían dispuestos a asumir los pobladores, sin embar-go, las limitadas capacidades humanas calificadas, terminaría debilitando las expectativas cifradas en estos procesos, tanto de desarrollo local como de la descentralización al interior de la región.

Las precarias condiciones sociales en educación, salud, la economía, el capital social de los pueblos, agudizadas por la migración de los más jóve-nes, seguirían dejando sin capacidades para ejercer apropiadamente deter-minadas cuotas de poder, autonomía en las decisiones, el control sobre los recursos y asumir las responsabilidades y competencias tal como propugna en esencia la descentralización, en sus formas política, administrativa, eco-nómica y operacional.

Se pueden tipificar a dos tipos de actores partidarios de la descentra-lización pero no necesariamente con las mismas motivaciones, por una parte están los teóricos de un planificado desarrollo regional-local-territorial; por otra, los partidarios de ciertas posturas neoliberales asociadas sólo al creci-miento económico que vienen dando orientación a las estrategias de promo-ción y protección de los grandes capitales, que corresponden al paradigma de un crecimiento basado en la inversión financiera.

La ola de la internacionalización de la economía por efectos del crecien-te desarrollo de la ciencia y la tecnología, estaría del lado más de los segundos que de los primeros. En esa misma dirección el Estado cada vez más tiende a aceptar las reglas de juego de la nueva economía, los tratados de libre comercio y otros acuerdos internacionales. Sin embargo, las crisis financieras mundiales están sembrando incertidumbres en las economías regionales.

Mirar el desarrollo local impulsado por un proceso de descentrali-zación estaría enfrentando a los dos grupos arriba mencionados, por ello las marchas y contra marchas, así como la necesidad de nuevas propuestas

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normativas que den viabilidad al proceso. En buena cuenta pareciera que hay quienes piensan que el desarrollo vía descentralización funcionará por decreto.

En cuanto a la dinámica social, se percibe que a lo largo de los años es-tamos pasando de un paradigma del “hacendado-patrón”, al paradigma del “estado-patrón”; y ahora vamos transitando al paradigma del “ciudadano-patrón”. La muestra son los movimientos sociales emergentes que ya dejan sentir su presencia en los escenarios nacional y regional. Este nuevo escenario puede ser una oportunidad y una fuente importante de participación demo-crática, pero también un potencial mecanismo de manipulación ideológica y política cercana a la corrupción.

Es posible que en el balance de estos diez años, desde que se inició el proceso de descentralización como política de Estado, se siga alimentando la esperanza de continuar avanzando, sin embargo, no está en cuestión la viabi-lidad política del proceso en sí mismo, sino el de su efectividad para lograr los objetivos propuestos al menos en el mediano plazo.

Conclusiones

1. El imaginario colectivo sobre la descentralización en un horizonte ha-cia el año 2021 se ubica en un rango de consenso medio como una posibilidad de ser lograda.

2. El consenso, aun siendo medio, es mayor cuando se vislumbra que al año 2021 las provincias del interior de la región Arequipa, están traba-jando de manera organizada en el desarrollo local.

3. El consenso más bajo dentro del rango medio pone en evidencia un ligero pesimismo con relación a la institucionalidad local, esto es, no es tan probable que al año 2021 tengan una institucionalidad con cre-dibilidad, transparencia y que rindan cuentas.

4. El imaginario referido a que al año 2021 se logre una verdadera des-centralización intrarregional se ubica en un rango medio del 62%, que se puede considerar como bajo dentro del conjunto de las otras per-cepciones.

5. Existe una limitada convicción de la gente en la perspectiva de asumir compromisos como ciudadanos y ciudadanas de cara en especial para

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impulsar el desarrollo local y creer que a nivel regional habrá una verdadera descentralización.

Interrogantes para la reflexión

¿Se podría afirmar que en la práctica pareciera haber un divorcio entre el marco de referencia de los gobiernos de turno, que asumiéndose repre-sentación del Estado, direccionan un proceso donde se juegan intereses vin-culados a los grandes capitales; en contraposición al marco de referencia de quienes asumen a la descentralización desde lo local-territorial?

¿En un contexto pluricultural y con profundos rasgos de desigualdad, cuán probable es que una reforma político-administrativa logre transformar las estructuras económicas, políticas e ideológicas imperantes. No será que las estructuras de poder dominantes sean política o económica, muchas veces co-rruptas, se multipliquen a nivel de los territorios, y “afecten” las capacidades de negociación de los tradicionalmente marginados?

¿En una economía mundializada y por lo tanto abierta, las economías locales podrían hacer un uso estratégicamente eficaz de sus autonomías y cuotas de poder político para impulsar políticas públicas que no sean diferen-tes a las que imperan en el contexto nacional e internacional, más aún si no existen las capacidades locales?

¿Se está sobredimensionando a la descentralización como el único mecanismo capaz de lograr el desarrollo integral de los pueblos?

¿Qué es primero: la descentralización, la regionalización, el desarrollo local?

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xBaLanCe Y PersPeCtiVas deL ProCeso

de desCentraLiZaCión PerUano (2002-2012)

Johnny Zas Friz Burga

Este artículo presenta sintéticamente un balance, así como las pers-pectivas, del actual proceso peruano de descentralización política,

originado en la última transición democrática peruana, entre los años 2002 y 2012. En primer lugar, se presentan las singularidades del diseño normativo e institucional del actual caso peruano. Este diseño recogió la preocupación de subsanar problemas presentados durante el anterior proceso de descentraliza-ción de los años ochenta e inicios del noventa del siglo XX y de realizar elec-ciones regionales a fines del año 2002. El balance y las perspectivas abarcan tres áreas relacionadas con el actual proceso de descentralización peruano: la modernización estatal, la participación ciudadana y la integración regional.

1. Las Singularidades del Diseño Normativo e Institucional del Caso Peruano1

La organización territorial del poder estatal se ha clasificado en unita-ria, regional o federal. La doctrina señala como diferencias principales entre un Estado federal y uno regional que los Estados miembros de un Estado fe-deral mantienen todas las funciones típicas de un Estado (funciones ejecutiva,

1 Consultar el libro del autor: “La Continuidad Crítica. Balance del Diseño Nor-mativo e Institucional del Actual Proceso Peruano de Descentralización Política (2002-2008)”, Lima: Palestra Editores, 2008.

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legislativa y judicial); que las competencias residuales en un Estado federal co-rresponden a los Estados miembros; que los Estados federales son bicamerales, existiendo una cámara que representa a los Estados miembros; y que los Esta-dos miembros participan en el proceso de reforma de la Constitución Federal.

No obstante existan estas diferencias por orígenes históricos en las di-versas experiencias de descentralización en el mundo occidental o de influencia occidental, la doctrina – o parte de ella – también plantea que la distinción más cierta entre el Estado federal y el Estado regional radicaría en el mayor o en el menor grado de autonomía política y financiera que se reconoce a cada uno de ellos. Así, los Estados miembros de un Estado federal tienen el mayor grado po-sible de autonomía compatible con la unidad estatal y las entidades territoriales de un Estado regional tienen una menor autonomía que los citados Estados miembros del Estado federal.

El modelo planteado por la normatividad vigente para los gobiernos subnacionales en el Perú es el de una organización estatal regional y no federal. Se reconocen tanto regiones como gobiernos locales y el proceso de descentra-lización se sustenta en ambos niveles de gobierno. A diferencia del proceso de descentralización anterior de los años ochenta e inicios del noventa del siglo XX, basado en el nivel regional, el diseño del actual proceso de descentraliza-ción política se basa, igualitariamente, en los gobiernos locales y regionales.

Asimismo, la forma de organización territorial del poder estatal presente en la vigente Carta Política, reformada en el año 2002 con la Ley Nº 27680, reconoce los elementos constitutivos de toda autonomía política: la elección directa de sus autoridades, importantes y propias materias de competencia, potestad normativa y formas de democracia directa, así como autonomía financiera a gobiernos regio-nales y locales.

Para la citada Ley de reforma constitucional, el proceso de descentrali-zación se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a crite-rios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.

El texto constitucional reformado define como elementos esenciales del proceso de descentralización tanto a la gradualidad como a la sustentación técnica de la transferencia de las materias de competencia, las funciones y los recursos hacia los gobiernos subnacionales.

Según el diseño normativo e institucional, regiones y gobiernos locales incrementarían sus niveles de autonomía gradualmente. Ello se debía lograr a

189

Johnny Zas FriZ Burga

través del desarrollo y el cumplimiento de las etapas del proceso de descentra-lización dispuesta por la Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783. Sin embargo, el carácter consecutivo de las citadas etapas fue modificado, convir-tiéndolas en paralelas y ya no en etapas consecutivas.

La actual Carta Política de 1993, reformada el 2002 en esta materia, esta-blece – como todas las experiencias de descentralización en el mundo occidental o de influencia occidental - que la descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obliga-torio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país.

El diseño normativo e institucional del actual proceso de descentraliza-ción política también estuvo influenciado por la anterior experiencia de descen-tralización desarrollada en el marco de la transición democrática que dio lugar a la Constitución Política de 1979.

El texto constitucional reformado recogió la preocupación de sub-sanar problemas presentados durante el anterior proceso de descentraliza-ción de los años ochenta e inicios del noventa del siglo XX – además de lo-grar elecciones regionales a fines del año 2002 – en los siguientes aspectos:

a) La gradualidad del proceso de descentralización, así como del pro-ceso de transferencia hacia los gobiernos regionales y locales.

b) El inicio del proceso de regionalización en los actuales departa-mentos y la consideración de nuevas competencias y facultades adicionales, así como de incentivos especiales, para integrar regio-nes trascendiendo la circunscripción departamental.

c) La decisión de las poblaciones sobre la integración en regiones.

d) La implementación de un sistema de acreditación de gobiernos re-gionales y locales.

e) El reconocimiento de diversas formas de participación ciudadana.

f) La elección directa del presidente de la región y de los consejeros regionales2.

El diseño normativo e institucional del actual proceso peruano de des-centralización política fue ligado a tres áreas que debían desarrollarse com-

2 Consultar el libro del autor: “La Insistencia de la Voluntad. El Actual Proceso Pe-ruano de Descentralización Política y sus Antecedentes Inmediatos (1980-2004)”, Lima: Defensoría del Pueblo del Perú, 2004.

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plementariamente y de manera sinérgica: la modernización estatal, la partici-pación ciudadana y la integración regional.

1.1 Modernización Estatal

La propuesta de unir la descentralización con un proceso de mo-dernización del Estado busca garantizar que los servicios transferidos a los gobiernos regionales y locales impliquen la mejora de la calidad de estos servicios para beneficiar a los ciudadanos y ciudadanas. La descentraliza-ción debe trascender – y así se planteó en el diseño normativo e institucio-nal del actual proceso - una perspectiva únicamente estatal, de distribuir poder al interior de los tres niveles de gobierno, para sustentarse en una mejora de la calidad de los servicios a favor de la ciudadanía que legitime socialmente el proceso.

Un tema fundamental planteado en el diseño normativo del proce-so sigue siendo el fortalecimiento institucional de los Gobiernos Regiona-les y Locales a través de un sólido y permanente proceso de capacitación y de asistencia técnica. Éste continúa siendo el principal problema del actual proceso de descentralización peruano, no obstante, haya sido planteado desde el inicio del proceso.

Por lo tanto, continúa siendo indispensable fortalecer a gobiernos regionales y locales. Éste es un requisito esencial para que los gobiernos subnacionales gestionen adecuadamente todos los recursos y servicios transferidos por el gobierno nacional, considerando que en el modelo de organización de un Estado descentralizado la mayoría de funciones esta-tales se ejecutarán preferentemente por los gobiernos regionales y muni-cipalidades.

1.2 Participación Ciudadana

El diseño normativo e institucional también planteó unir el proceso de descentralización con amplias formas de participación ciudadana. Estos meca-nismos de participación ciudadana se plantearon como complementarios a las formas de democracia representativa.

La incorporación de mecanismos de democracia participativa o directa en el marco del actual proceso de descentralización ha sido muy importante, especialmente para el caso peruano, por la grave crisis de representación polí-

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tica que sufre el país desde fines de los años ochenta del siglo XX y que aún no se resuelve, como se sigue constando por la alta fragmentación política y la alta volatilidad electoral presentes en los tres niveles de gobierno peruano.

1.3 Integración Regional

La integración para constituir regiones propiamente tales en el nivel intermedio peruano es un elemento central del diseño normativo e institucional del actual proceso de descentralización.

Los actuales departamentos no constituyen unidades geográficas, eco-nómicas ni culturales que puedan permitir un desarrollo autónomo, sostenible y equitativo en el largo plazo de entidades territoriales intermedias.

La configuración de regiones fuertes que puedan promover su desarro-llo, así como la generación de ingresos propios, sería la única forma de evitar que varios gobiernos regionales sobre base departamental dependan sólo de transferencias del gobierno nacional.

Las futuras regiones requieren contar con condiciones geográficas y de infraestructura, económicas, políticas e institucionales, así como cul-turales e históricas, que permitan su viabilidad, ésta no está garantizada y no podrá generalizarse sobre la base de los actuales espacios territoriales definidos por las presentes circunscripciones departamentales.

Esta última es la idea central por la cual se ha insistido e insiste en configurar regiones propiamente dichas, no obstante, el Perú no cuente con sólidos regionalismos históricos como sí ocurre con otras experiencias de descentralización del mundo occidental o de influencia occidental.

2. Balance del Diseño Normativo e Institucional del Proceso de Descentralización Peruano (2002-2012)

De manera general, se puede afirmar que los objetivos relacionados con la modernización del Estado, la participación ciudadana y la integra-ción regional no se concretaron en el marco del actual proceso de descen-tralización.

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Un problema muy relevante para el actual proceso de descentralización ha sido la falta de una reforma integral del Estado que lo acompañe sincrónica-mente. La nueva regulación del Poder Ejecutivo Nacional, así como su proceso de implementación, recién se inició con la entrada en vigencia de la nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) en el mes de diciembre del año 2007.

Esta falta de sincronía entre el actual proceso de descentralización polí-tica y una reforma del Estado paralela también ha incluido a los sistemas admi-nistrativos nacionales, los cuales inciden directamente en la gestión de gobier-nos regionales y municipalidades.

El principal sistema administrativo nacional objeto de reforma ha sido el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), creado por la Ley Nº 27293. Esta norma fue modificada, principalmente, a través de las Leyes Nº 28522 y Nº 28802, de los años 2005 y 2006, respectivamente. Con las modificaciones efec-tuadas a la Ley de creación del SNIP, especialmente aquellas realizadas por la Ley Nº 28802, se produjo la denominada descentralización del Sistema Nacio-nal de Inversión Pública.

Recientemente, el Poder Ejecutivo ha presentado ante el Congreso de la República un Proyecto de Ley del Servicio Civil3. La introducción de un Servicio Civil o de una Carrera Pública significaría un cambio estructural en la organización estatal con efectos directos en la gestión de la adminis-tración pública descentralizada. El Proyecto de Ley presentado busca privi-legiar el mérito en el ingreso y ascenso en la carrera pública; configurar una sola carrera pública, eliminando las amplias diferencias existentes en mate-ria de contratación y de remuneraciones de todos los servidores públicos; y profesionalizar el servicio civil a través del fortalecimiento de capacidades y de la evaluación del desempeño.

Con relación al sistema de acreditación de gobiernos regionales y lo-cales, la evaluación realizada muestra que los requisitos del sistema han de-venido en puramente formales al no expresar la capacidad de gestión de la administración que recibía las funciones transferidas; que no hay un sistema de información y seguimiento que evalúe las funciones o servicios transfe-ridos para que la ciudadanía ejerza acciones de vigilancia ciudadana; que la capacitación y la asistencia técnica a favor de gobiernos regionales y locales

3 El Proyecto ha sido aprobado recientemente por la Ley N° 30057

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ha sido deficiente; que los plazos previstos para los Planes de Transferencia fueron muy breves y no adecuados al diseño del proceso de acreditación; y que no se transfirieron, en muchos casos, recursos a las funciones ya ejerci-das desconcentradamente poniendo en cuestión el criterio de provisión y el principio de neutralidad fiscal.


Si bien el actual proceso de descentralización peruano, en sus inicios, reconoció legislativamente mecanismos de participación ciudadana, especial-mente en la reforma constitucional del año 2002 y en la Ley de Bases de la Des-centralización (Ley Nº 27783), la regulación normativa posterior restringió sus contenidos, por ejemplo, en las Leyes Orgánicas de Gobiernos Regionales y de Municipalidades

Tanto los Consejos de Coordinación como el presupuesto participa-tivo – principales mecanismos de participación previstos en la normativa del actual proceso de descentralización - han tenido diversos problemas en su implementación debido a las limitaciones que se les impuso.

En materia del presupuesto participativo, hay un conjunto de limita-ciones que afectan la calidad de la representación y de la participación tales como la difusión incompleta y la falta de información oportuna acerca del proceso, la distancia y el alto costo del transporte, la información no amiga-ble para el usuario acerca del contenido del debate y el insuficiente tiempo asignado a completar el ciclo del presupuesto participativo.

Al respecto, también se consideran como problemas relevantes el debi-litamiento del rol de los Consejos de Coordinación Regional y Local en el proce-so del presupuesto participativo, el impacto limitado del proceso - restringido al gasto de inversión - y que los sectores más pobres de la población no estarían participando en este mecanismo.

En materia de Consejos de Coordinación, se plantean como proble-mas relevantes la reunión sólo por dos veces al año de estos Consejos, el requisito de personería jurídica para participar, la limitación de la participa-ción de la sociedad civil, la naturaleza no vinculante de los acuerdos.

También se consideran como problemas la resistencia de las elites o poderes locales hacia las decisiones de estos Consejos de Coordinación; la poca representatividad de los dirigentes; la debilidad de las organizaciones

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sociales; la baja calidad técnica de los proyectos presentados; así como la falta de participación en el proceso de concertación de varios sectores de la socie-dad civil, tales como las mujeres, los indígenas, los ciudadanos más pobres y los sectores empresariales4.


Otro elemento que define la singularidad del actual proceso de descen-tralización peruana consiste en haberse iniciado con gobiernos regionales sobre base departamental y no sobre gobiernos regionales cuyos territorios constitu-yan regiones.

El diseño normativo del proceso se configuró teniendo como obje-tivo político la instalación de gobiernos regionales en enero del año 2003.

Ante la casi imposibilidad de contar en el nivel intermedio con regiones propiamente dichas, se optó por iniciar el proceso de descentralización en el nivel intermedio con gobiernos regionales sobre base departamental y, a la vez, desarrollar un conjunto de incentivos para lograr la decisión de las comunida-des involucradas a favor de la conformación de regiones.

Los incentivos que la Ley Nº 28274, Ley de Incentivos para la Inte-gración y Conformación de Regiones, considera para las regiones confor-madas son: beneficios en el – hoy derogado – Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDE), prioridad para el acceso al crédito inter-nacional, facultad para el endeudamiento en créditos sin aval del gobierno nacional, canje de deuda por inversión, asignación de la recaudación de los impuestos internos, convenios de autogravamen y una bonificación en con-tratos y adquisiciones del Estado para las empresas ubicadas y registradas como contribuyentes en las circunscripciones de las regiones.

El incentivo fiscal, es decir la asignación de la recaudación de los im-puestos internos, aparecía como el más importante. En concordancia con el De-creto Legislativo Nº 955, Ley de Descentralización Fiscal, las regiones confor-madas de acuerdo a la ley tendrían una asignación del 50% de la recaudación de los siguientes impuestos internos nacionales: el impuesto general a las ventas sin comprender el impuesto de promoción municipal, el impuesto selectivo al

4 Consultar el libro del autor: “La Continuidad Crítica. Balance del Diseño Nor-mativo e Institucional del Actual Proceso Peruano de Descentralización Política (2002-2008)”, Lima: Palestra Editores, 2008.

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consumo y el impuesto a la renta de personas naturales correspondiente a ren-tas de primera, segunda, cuarta y quinta categoría.

Los incentivos para la conformación e integración de regiones no fue-ron significativos y la incidencia del incentivo más importante, el fiscal – la cesión del 50% de la recaudación de impuestos internos nacionales hacia los gobiernos regionales – tampoco como lo demostrarían los resultados del refe-réndum del año 2005.

Mediante las Resoluciones Ministeriales Nº 157-2005-PCM, Nº 158-2005-PCM, Nº 159-2005-PCM, Nº 160-2005-PCM y Nº 161-2005-PCM se apro-baron los expedientes técnicos para la conformación de las siguientes regiones: Ayacucho-Huancavelica-Ica, Nor Centro Oriente (Lima provincias, Ancash, Junín, Pasco y Huánuco), Tacna-Arequipa-Puno, Norte (Lambayeque, Piura y Tumbes) y Apurímac-Cusco.

Los resultados del referéndum del 30 de octubre del año 2005 fueron negativos para la conformación de regiones.

Los resultados negativos del referéndum indicaron – entre otros te-mas - la ruptura del consenso alrededor del proceso de descentralización en la última transición democrática. Diversas organizaciones políticas depar-tamentales y nacionales se opusieron a la integración. Se verificó la inexis-tencia de incentivos políticos para ampliar las fronteras departamentales y pasar a circunscripciones regionales. Las citadas organizaciones políticas sintieron que se debilitaba su poder departamental o nacional y asumieron que la integración significaría una pérdida de poder territorial.

Entre las principales causas de los resultados negativos en el referén-dum del año 2005 podrían indicarse, entre otras, que los promotores del proce-so de descentralización no lograron generar masivos niveles de información ni tuvieron capacidad persuasiva ante los ciudadanos y ciudadanas involucrados, que la viabilidad técnica de algunas propuestas de conformación de regiones no se sustentó con total suficiencia, y que no se pudo enfrentar con éxito la fragmentación de nuestra sociedad productora de discursos heterogéneos y di-símiles. Tampoco se lograron eliminar las percepciones ciudadanas negativas de la experiencia de integración del proceso de regionalización anterior de fines del ochenta e inicios del noventa del siglo pasado5.

5 Zas Friz Burga, Johnny, “La Frustrada Regionalización”, en Forns Broggi, Santia-go (editor), Nueva Crónica del Perú 2000 – 2005, Lima: Santo Oficio, 2006, p. 228.

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También influyó negativamente que los expedientes técnicos para la conformación de regiones fueron presentados sólo por los Presidentes de los Gobiernos Regionales; que las autoridades locales, la ciudadanía y las organiza-ciones políticas no participaron desde un inicio en este proceso; y que hubo va-cíos normativos relacionados con el proceso de referéndum y con la gestión de las nuevas regiones que se conformarían (la determinación de la sede regional, la conformación del Consejo Regional, la distribución de los recursos de canon y regalía minera, la aplicación de los incentivos fiscales y la consideración de un plazo para concluir con el proceso de descentralización).

Actualmente, hay además un proceso muy relevante de consolidación de las circunscripciones departamentales. Entre otros factores, la transferencia de las competencias sectoriales y de los recursos determinados – especialmente el canon y la regalía minera - a los gobiernos regionales sobre base departamen-tal ha consolidado a las circunscripciones departamentales.

3. Perspectivas


Se requiere insistir en la reforma del Estado como condición nece-saria para el desarrollo del proceso de descentralización. Entre las acciones a destacar están la armonización del régimen de competencias de los tres niveles de gobierno y la adecuación de los sistemas administrativos nacio-nales: gestión de recursos humanos, planeamiento estratégico, presupuesto, contrataciones y adquisiciones.

Un tema central radica en el fortalecimiento del capital humano de las administraciones regionales y locales como actor central en la mejora de la gestión descentralizada: Se debe promover la implementación y el desa-rrollo de la carrera pública, impulsando el debate y la aprobación del actual Proyecto de Ley del Servicio Civil. Paralelamente, se debe insistir en la ca-pacitación y asistencia técnica de los Gobiernos Regionales y Locales para fortalecerlos institucionalmente.


Se requiere mejorar los mecanismos de participación ciudadana – Con-sejos de Coordinación y presupuesto participativo – para que cumplan sus ob-jetivos de acercar al Estado con la sociedad, en sus ámbitos descentralizados.

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También es necesario modificar la regulación de las consultas popu-lares de revocatoria para garantizar su contenido ciudadano. Si bien ese me-canismo corresponde a las formas de democracia directa y no de democracia participativa - estas últimas incluidas en el actual proceso de descentralización – su uso es evaluado negativamente por sus efectos en la gobernabilidad de los niveles descentralizados, dejando de ser instrumentos de expresión ciudadana y volviéndose una extensión de la lucha política partidaria.

También es necesario insistir en las reformas electoral y política para enfrentar la crisis de representación Estado-sociedad en los tres ni-veles de gobierno y que afecta negativamente el actual proceso de des-centralización.


Haciendo un balance del actual proceso de descentralización, se constata las fuertes limitaciones del contexto para emprender en el corto plazo la integración política de las actuales circunscripciones departamen-tales. No obstante esta constatación, debemos insistir en la importancia de la constitución de regiones propiamente tales para lograr un proceso de des-centralización sólido y sostenible que trascienda el corto plazo.

Paralelamente y hasta que pueda impulsarse una configuración po-lítica regional que supere la actual ficción de los Gobiernos Regionales en departamentos, se deben promover mecanismos de asociación regional, tal como la Mancomunidad Regional, para generar otras formas intermedias de integración.

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xidieZ aÑos de desCentraLiZaCión

Y de reCentraLiZaCión

Edgar Borda Rivera

A partir de la reforma constitucional aprobada en marzo de 2002, la descentralización se define como “una forma de or-

ganización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país”.

La descentralización y el contexto mundial actual

La descentralización, ante todo, es un proceso político, así lo entien-den también los estudiosos del tema como Vega: “la naturaleza política de la descentralización, (se da porque) es una modificación de la forma de distribu-ción del poder y no sólo una forma de organización administrativa”1.

Otro aspecto que es necesario tomar en cuenta respecto de la descen-tralización, pues constituye muy en parte su razón de ser, es el desarrollo, lo que hoy significa, hacer competitiva a cada región.

1 De Vega, Pedro. “Poder Constituyente y regionalismo”. En Trujillo, Gumersindo (ed.) Federalismo y regionalismo, Madrid, CEPC, 1979, p. 354.

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El Perú sólo podrá lograr un desarrollo sostenido “si todas las regio-nes subnacionales se desarrollan mediante la mejora de su competitividad”2, lo que exige que la propuesta de descentralización se convierta en un valor nacional para toda la población, pero especialmente para los responsables del desarrollo del país: gobernantes, empresarios y miembros de la sociedad civil organizada.

Durante los últimos 10 años, el Perú ha gozado de un crecimiento eco-nómico extraordinario, merituado por organismos financieros internacionales, como el Banco Mundial3, el Fondo Monetario Internacional, y por prestigiosos académicos, tales como M. Porter, pero en el mismo proceso también ha dado señales que permiten vislumbrar los límites de dicho crecimiento y la falta de estrategias de desarrollo competitivo sostenible por parte de sus gobernantes.

“Perú ha sido una de las historias más notables de crecimiento econó-mico de la última década, tanto con respecto a su récord histórico propio y con sus pares (…) sin embargo (…) el crecimiento ha sido muy heterogéneo entre los distintos segmentos de la sociedad y diferentes partes del país. La falta de diversificación y su dependencia de los mercados mundiales de mate-rias primas naturales para recursos está exponiendo al Perú a altos niveles de volatilidad. El crecimiento sostenido dependerá de la mejora microeconómica e institucional generalizada. Mantener un crecimiento económico del 8 al 9% sólo es posible si el Perú puede mejorar sustancialmente la competitividad. El Perú necesita una ambiciosa estrategia económica y social, sobre la base de ventajas competitivas únicas del país”4.

La competitividad es un aspecto prácticamente ausente en las propues-tas de los líderes políticos de Lima-Callao y también de los políticos provincia-nos. Para ellos, a pesar de lo señalado por el artículo 88° de la Constitución, es posible la descentralización sin promover la competitividad.

El Perú, presenta bajos niveles de performance en los indicadores cla-ves de desarrollo, en comparación con países latinoamericanos y, claro está,

2 Porter, Michael E. “A Strategy for Sustaining Growth and Prosperity for Perú”. Har-vard Business School. Urubamba, Peru. November 12, 2010.

3 El Banco Mundial estima que el Perú ha crecido a una tasa promedio de 7% sostenida por sus sólidas bases macroeconómicas y políticas comerciales posi-tivas. Véase: Banco Mundial. “Perú en el umbral de una nueva era”. Washington DC, 2011, p.11.

4 Idem.

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Edgar Borda rivEra

en comparación con países desarrollados. Veamos algunos datos preocupantes señalados por Porter5:

• El ingreso per cápita logrado por Perú, de ocho mil dólares, es inferior al de otros nueve países latinoamericanos, entre los que destaca Chile, con un ingreso de 14 mil dólares.

• A pesar del crecimiento de sus exportaciones en más de 20%, el cam-bio de la intensidad de las exportaciones como porcentaje del PIB, 1999 a 2009 PBI, alcanzó menos del 10%, nivel inferior al de otros cinco países latinoamericanos.

• Igualmente, el crecimiento de las exportaciones a más del 20%, tiene un valor de un poco más de 100 mil millones de dólares, menor al valor exportado por otros seis países latinoamericanos.

• La situación se torna más alarmante cuando se compara al Perú de 1962 con Perú del 2009. Si bien el volumen de exportación se incre-menta de cuatro mil millones de dólares a 20 mil millones de dóla-res, la composición, la calidad de las exportaciones ha variado muy poco. Las exportaciones de materia prima siguen representando el mayor porcentaje.

• La participación en el mercado mundial de exportación (US $ corrien-tes) de Perú en “Tipo de Industria”, confirma lo anteriormente seña-lado, así como un claro predominio de la industria de productos semi elaborados y de la industria de productos sin elaborar.

La Descentralización prioridad nacional

Las exportaciones peruanas están muy concentradas en recursos natu-rales, principalmente mineros. Las actividades de extracción no están adecua-damente integradas en la economía local y no han generado otras actividades locales industriales tales como el procesamiento de metales, y tampoco han pro-movido un desarrollo tecnológico a partir de la minería. No hubo, ni se ha dado hasta ahora, una política que promueva industrias derivadas de la minería. Los proveedores de bienes y servicios mineros competitivos internacionalmente, como Buenaventura Ingenieros, Ferreyros, y otros, se han desarrollado sin la ayuda estatal, a diferencia de los proveedores chilenos, que reciben subsidios y diferentes subvenciones por parte del Estado chileno.

5 Porter, Michael. Ob Cit.

202


En el Perú, se ha abandonado la investigación en minería, especialmen-te en metalurgia, la que con ella podría convertirse en una industria promisoria para el Perú por la cantidad de minerales complejos con que contamos, siguien-do el ejemplo de países como Sudáfrica, Australia y Canadá, que venden tecno-logías de procesamiento de minerales.

En CADE del 2010, Porter6 sostiene:

a) El desarrollo del Perú sigue siendo muy heterogéneo entre las distintas partes del país.

b) El surgimiento de una clase media más numerosa sigue siendo limitada a unas pocas regiones en el país.

c) El crecimiento sostenido sólo puede lograrse si todas las regiones sub-nacionales se desarrollan mediante la mejora de su competitividad.

d) En el siglo XXI, el Perú necesita elevar su competitividad como país. Cualquier gobierno nacional debe tener a la descentralización como prioridad nacional, pues “la competitividad depende de la producti-vidad con la que un país utiliza sus recursos humanos, capital y recur-sos naturales”.

e) La productividad establece el estándar de vida sostenible (salarios, ren-dimientos del capital, rendimientos sobre los recursos naturales).

f) La productividad de las industrias “locales” o nacionales es fundamen-tal para la competitividad, no sólo el de las industrias de exportación”7.

En tal sentido, el compromiso político de la clase gobernante limeña y provinciana debe ser conducir e implementar la descentralización como parte de su estrategia de desarrollo, para ello se requiere: construir economías regio-nales únicas basadas en las fortalezas locales, con cadenas productivas dinámi-cas, fortalecer la calidad de la educación regional, las condiciones regulatorias y de infraestructura, al igual que sus instituciones.

Por lo mismo, una de nuestras metas para el año 2021 debería ser lograr que el Perú tenga “…al menos siete centros regionales de desarrollo en base a sus fortalezas locales”.

6 Porter, M. Ob. Cit.7 Idem

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La paternidad de la idea de la descentralización como la forma más ade-cuada de organizarse para el ejercicio de la democracia es atribuida a Alexis de Tocqueville, quien señalaba: “Si la soberanía reside en el pueblo, cada individuo constituye una parte igual de esa soberanía y tiene igual derecho a participar en el gobierno del Estado”. Y aunque cada individuo sea igualmente capaz de auto-gobernarse “obedece a la sociedad no porque sea inferior a los que la dirigen, o menos capaz que otro hombre para gobernarse a sí mismo, sino porque le parece útil y sabe que dicha unión no puede existir sin un poder regulador”.

Según Tocqueville la forma primaria, “casi natural”, en que los hombres constituyen ese poder regulador es la comuna, organización en la que todos par-ticipan directamente y deciden por mayoría sobre qué es más útil atender colec-tivamente, lo que cada uno debe aportar para ejecutar estas decisiones, y quiénes serán responsables de hacer cumplir y responder por este mandato.

En Nueva Inglaterra, observa Tocqueville, todo aquello que se refería a las necesidades cotidianas de la sociedad se resolvía en la comuna. El condado y el Estado tenían sobre todo facultades legislativas pero sus decisiones debían ser ejecutadas a través de los funcionarios (electos) de las comunas. Los ciuda-danos elegían representantes en los niveles superiores sólo para resolver aque-llo que estas organizaciones básicas no podían resolver por sí mismas.

El proceso de decisión en una comuna de Nueva Inglaterra en el siglo XIX está descrito como sigue: “supongamos que se trata de establecer una es-cuela; los select–men (ejecutores electos) convocan para cierto día, en un lugar indicado de antemano, a la totalidad de los electores; allí exponen la necesidad que se siente, dan a conocer los medios de satisfacerla, el dinero que hay que gastar y el lugar que conviene escoger. La asamblea, consultada sobre todos estos puntos, adopta el acuerdo, fija el lugar, vota el impuesto, y confía la ejecu-ción de su voluntad en los select–men”8.

Por otro lado, ya en el siglo XX, Samuelson afirmaba que mientras en el caso de los bienes privados el sistema de mercado permite responder con pre-cisión a las preferencias de cada uno, la provisión de bienes públicos responde a preferencias agregadas, nadie recibe según sus preferencias individuales, lo que constituye un problema de eficiencia9. La ecuación de Samuelson sobre la

8 De Tocqueville, Alexis. “La democracia en América”. Editorial Madrid. 1980.9 Páez Pérez, Pedro y Silva Ruiz, José. “Economía de lo Público I”. Programa de tec-

nología en gestión pública financiera. Bogotá 2008.

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distribución óptima de bienes públicos es una construcción teórica para la des-centralización democrática.

El hecho de que nuestras élites limeñas y provincianas privilegian sus agendas con intereses particulares y subordinan la importancia de las reglas de competencia democrática es explicado por EduardoDargent10: “Tanto la derecha como la izquierda tienden a ser autoritarias cuando se trata de apo-yar a gobiernos con los que simpatizan, pero invocan el respeto a las garantías democráticas cuando tratan de oponerse a fuerzas que pueden avasallar sus intereses. Dargent señala que si la democracia como régimen ha tenido una importante continuidad en los últimos años en nuestros países ha sido más por presiones externas que por fuerzas internas; consolidar la democracia requiere de élites más “maduras”, por así decirlo”.

La descentralización en el mundo ha tenido distintas formas y modelos; al-gunos lo resumen así: “se puede considerar hasta cuatro tipos de descentralización: política, administrativa, fiscal y económica o “de mercado”11.

De acuerdo a la clasificación de Rondinelli12, la descentralización ad-ministrativa constituye un estadio inferior a la descentralización política, en esta última el mandato surge de los propios votantes de una determinada jurisdicción. De tal manera que si existe una elección directa de gobiernos subnacionales (autonomía política), éstos se constituyen en agentes de sus votantes, y por lo tanto obedecen a su mandato colectivo13.

Esta propuesta es coherente al concepto clásico de democracia de Abraham Lincoln expresado en el campo de batalla de Gettysburg, “el go-bierno del pueblo, por el pueblo” y, también es una forma de hacer demo-cracia, lo que ha sido respondido por los clásicos de la democracia moderna, como Tocqueville.

10 Dargent, E. “Demócratas precarios. Élites y debilidad democrática en el Perú y América Latina”. Lima, IEP, 2009.

11 Carranza Ugarte, L y Tuesta Cárdenas, D. “Consideraciones para una Descen-tralización Fiscal: Pautas para la Experiencia Peruana”. Estudios Económicos. BCRP. 2012.

12 Rondinelli, Dennis (1990). “Decentralization, Territorial Power, and the State: A Critical Response.” En Development and Change 21, 3: 491-500.

13 Tommasi y Weinschelbaum, Centralization vs.Decentralization: A Principal-Agent Analysis.[en línea] URL <http://www.yale.edu/leitner/pdf/2003-02.pdf> [con-sulta: el 21 de agosto del 2006]

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El modelo agente-principal y la economía de la información, son los instrumentos analíticos más utilizados para explicar los problemas de la des-centralización fiscal14.

Así, la descentralización fiscal es un problema fundamentalmente polí-tico, antes que administrativo o de otra índole.

La democracia no sólo es una asunto de política, sino también es una cuestión de política económica, gerenciar la economía según las necesidades del pueblo o de las mayorías, quienes velarán porque los políticos usen racional y eficientemente los recursos.

Materiales y Métodos

En la presente investigación se utilizó una metodología basada en la selección de estudios teóricos, empíricos y de casos sobre la descentrali-zación en el Perú y de otros países, como método cualitativo, ya que lo que interesaba era describir e identificar las barreras y avances sobre la experien-cia de la descentralización.

Centramos el estudio en:

a) Los principales actores políticos relacionados con la descentraliza-ción: gobierno central, local y regional, políticos, congresistas y par-tidos políticos.

b) Indicadores socio-económicos también relacionados con la descentrali-zación.

c) Gestión pública limeña y provinciana en cuanto a: manejo del Presupues-to Nacional, la descentralización fiscal, calidad en el ejercicio del gasto, la transferencia de funciones y presupuestos participativos, concertación Estado-Sociedad Civil, los Consejos de Coordinación Regional - CCR y los Consejos de Coordinación Local - CCL, los trabajadores públicos li-meños y provincianos.

d) La competitividad empresarial y el desarrollo regional, la Universi-dad de Provincia y la centralización académica y la interculturalidad.

14 Oates, Wallace Toward “A second-generation theory of fiscal federalism”, Journa-lInternational Tax and Public Finance, Vol. 12, N°. 4 (Ago., 2005), 345-574.

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La técnica empleada en la investigación ha sido el análisis cualita-tivo y cuantitativo, al que siguió la formulación de una síntesis respecto de algunos aspectos importantes a través de los cuales explicar de modo sencillo la realidad.

Resultados

A. GOBERNANTES, POLÍTICOS Y 10 AÑOS DE DESCENTRALIZA-CIÓN

La descentralización en el Perú, como proceso integral, ha tenido su propia ruta, con sus avances y limitaciones en el campo teórico, jurídico y político.

En la política formal, las principales autoridades públicas nacionales, regionales y locales, responsables de conducir la descentralización, son ahora elegidas por votación secreta y universal. En total, el Perú cuenta con un impor-tante número de políticos, que periódicamente se eligen en el país 12.591 cargos políticos: el Presidente de la República con dos Vicepresidentes, 130 Congre-sistas, 50 Presidentes y Vicepresidentes Regionales, 228 Consejeros Regionales, 1.832 Alcaldes y 10.358 Regidores Municipales.

Los responsables de la descentralización han desempeñado diversos ro-les; por ejemplo, el Gobierno Central, básicamente, ha favorecido la recentrali-zación o la hiper dependencia15. En general, los tres niveles de gobierno no han desempeñado un rol definido ni homogéneo en favor de la descentralización.

Algunos estudios sobre descentralización indican que:

a) Existe un alto grado de desarticulación entre los tres niveles de gobierno.

15 Carranza Ugarte, Luis Y Tuesta Cárdenas, David. “Consideraciones para una Descentralización Fiscal: Pautas para la Experiencia Peruana”. BCRP. 2012: “La generación de recursos fiscales en Argentina, al igual que en varios países de la región, mantienen un fuerte sesgo centralista, dejando con escaso po-der de tributario a los gobiernos subnacionales. Esta situación ha generado una estructura descentralizada hiper-dependiente de las transferencias pro-venientes del gobierno central, llevando a descuidar la incipiente estructura tributaria que se maneja a nivel provincial y municipal”.

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b) “Es importante que los actores económicos del territorio se sientan identificados con el proceso de descentralización, como un medio para el desarrollo de sus actividades”16.

c) Es el modelo político y económico que lidera el gobierno central que está jugando en contra de la descentralización.“Se trata de un mode-lo de crecimiento que no, necesariamente, genera desarrollo equita-tivo y que no considera las potencialidades de los territorios (a nivel urbano y rural), ni las posibilidades de transformar los mismos en polos de desarrollo”17.

d) La población percibe el rol perverso que desempeña el gobierno central: “Hace dos años pensábamos que las personas aún desconocían mucho el tema y por ello no tenían una clara adhesión hacia el proceso ni hacia sus autoridades. Lo que encontramos ahora es cierto desencanto con la descentralización, no ha logrado ciertas mejoras que se suponían aso-ciadas con dicho proceso. Este desencanto, sin embargo, está más bien en la descentralización como generador de bienestar y desarrollo. No tanto así como proceso. Es decir, la situación económica, el desarrollo en la localidad, etc., no han mejorado sustancialmente desde que ha empezado el proceso de descentralización. Sin embargo, el interés en el proceso como tal continúa”18.

Políticos, congresistas y la descentralización

La Carta Magna, en su artículo 43° señala “La República del Perú es de-mocrática, social, independiente y soberana”, sin embargo, el sistema democrá-tico peruano adolece de serias deficiencias estructurales y formales, no cumple un mínimo de condiciones para ser reconocida como democracia electoral19, por lo que la democracia en Perú y en varios países de América Latina ha sido caracterizada como democracia delegativa, porque no cumple con los estánda-res y requerimientos institucionales democráticos, razón por la que no es posi-

16 Proyecto USAID/Perú Prodescentralización. Proceso de Descentralización. Ba-lance y Agenda Crítica a julio de 2011.Primera Edición. Setiembre 2011.

17 Idem.18 USAID/PRODES, (2005) “Percepciones ciudadanas sobre ciudadanas sobre descentra-

lización”.19 PNUD. “La democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciuda-

danos”. 2da Ed. Buenos Aires. 2004.

208


ble lograr. la “igualdad política”, es decir, la capacidad de los ciudadanos para influir igualmente sobre las políticas (públicas) del Estado20.

Prats i Catála y O´Donnell, hacen una descripción casi precisa del siste-ma democrático peruano: “La democracia delegativa parece tener las mismas características formales que las democracias liberales pero son institucional-mente huecas y frágiles. Los votantes son movilizados por vínculos clientelistas, populistas, personalistas (más que programáticos); los partidos y los grupos de interés son débiles y fragmentados. En lugar de producir un medio efectivo de representación de los intereses populares, las elecciones delegan una autoridad amplia y en gran parte irresponsable a quien gana las presidenciales”21.

La delegación hace que los responsables del gobierno tengan un gran poder discrecional sobre las acciones del Estado, por tanto, los ciudadanos no tienen capacidad efectiva para influir en la dirección y contenido de las políti-cas públicas, en este caso en la descentralización.

Los partidos políticos son débiles: Su situación resulta de una combina-ción de partidos sin políticos y políticos sin partido, y no llegan a constituir un sistema de partidos22. Partidos y políticos representan el interés de grupos par-ticulares, como organizaciones gremiales y grupos empresariales, más que las aspiraciones de los ciudadanos. La forma en que los ciudadanos logran atender sus necesidades básicas es a través de métodos de presión sobre los gobernan-tes, pocas veces a través de los partidos políticos y los políticos.

La descentralización y los partidos políticos

En todas las épocas electorales se aprecia un incremento significativo de “partidos políticos”, movimientos, alianzas, todos ellos, con una mínima repre-sentatividad, que buscan “líderes” con cierto arraigo electoral, a esto se suma los movimientos regionales y organizaciones políticas locales que fragmentan todavía más el escenario. La ley de partidos políticos fortalece esta tendencia.

Esta situación la describe Tanaka así: “El punto de partida es a mi juicio la constatación de que tenemos, de un lado, partidos personalistas asentados en Lima sin candidatos suficientes en los departamentos, ni bases en el territorio

20 Dahl, R. “Sobre la democracia”. Ariel. 2002.21 Prats i Catála (2001). pp. 138-139. O´Donnell (1994)22 Lopez, Sinesio. “La devaluación del Congreso”. La Republica. Edición 02.10. 2009.

Lima.

209

Edgar Borda rivEra

nacional; y del otro, candidatos departamentales sin partidos, que negocian la mejor ubicación posible en las listas de candidatos al Congreso”.

La proliferación de partidos inscritos hace que no sea necesario tener partido para candidatear (para eso están los partidos que funcionan como “vientre de alquiler”), y al mismo tiempo la inscripción y la sobrevivencia legal es clave para tener capacidad de negociación para el momento de defi-nición de candidaturas.

Los candidato, tanto a nivel nacional como departamental, no sienten necesidad de construir partidos; simplemente reclutan personal entre los polí-ticos regionales sin partido y entre partidos que necesitan sumarse a alianzas para sobrevivir. Además, reclutan técnicos y expertos “a discreción”, dado que su potencial electoral es el verdadero imán de su convocatoria, no su perfil ideo-lógico o programático”23.

Los congresistas provincianos que debieran ser los líderes de la descen-tralización no cuentan con un programa o un plan orgánico de descentraliza-ción. Este comportamiento en el Congreso lo explica Tanaka porque hay tres grandes tipos de problemas:

Primero, al Congreso llega mucha gente cuestionable: algunos con bue-nas intenciones pero nada de experiencia ni conocimiento sobre temas políticos y públicos, con lo que terminan siendo percibidos como inútiles; otros sí llegan con la intención de hacer de la gestión parlamentaria una extensión de sus ac-tividades particulares previas, obtener beneficios personales. ¿Por qué sucede esto? Porque la mayoría de partidos no tienen militantes ni presencia en todas las regiones, y además hay muchos partidos.

Segundo, el problema de cómo funciona el Parlamento. Se pierde de vista que los congresistas son elegidos como representantes de un parti-do, que debe tener una bancada y una agenda parlamentaria clara, no son representantes individuales. Esto hace que algunos congresistas de cuando en cuando, o salgan con iniciativas estrafalarias, o se dediquen a favorecer intereses particulares.

Tercero, qué hacen los congresistas. Además de representar a un partido, representan a una región. El problema está en que el Congreso privilegia las fun-ciones legislativas y fiscalizadoras nacionales en desmedro de la de representación

23 Tanaka, Martín. (2010).

210


de los intereses de las regiones, y las iniciativas intentadas hasta el momento no han estado bien encaminadas24.

Los partidos políticos son teóricamente los encargados de educar a la población sobre los intereses nacionales y las políticas y programas que pueden contribuir a realizarlos. Son ellos los que identifican y reclutan líderes que pue-dan ser representativos y estén en condiciones de dirigir y “gerenciar” la cosa pública y las relaciones entre los sectores, en función de esos intereses. En un proceso de descentralización, están llamados a develar las articulaciones entre los intereses locales y los intereses nacionales, y a articular los comportamientos sociales para que los intereses nacionales no se vean amenazados ni los intere-ses locales sean ignorados25.

Fragmentación política del territorio y de la descentralización

La fragmentación política es un problema histórico en el Perú y se ha expandido a la administración del territorio peruano generando rencillas y ri-validades entre pueblos aledaños. Al 2006, la mayor parte de las provincias y distritos no tenía límites claros, en un 92% de las provincias y 80% de los distri-tos carecía de límites definidos26, originándose conflictos debido a la relevancia de la ubicación territorial para percibir beneficios por la explotación de recursos naturales o los tributos. Según la Defensoría del Pueblo, a abril del 2011 existían 12 conflictos de demarcación territorial entre departamentos, por lo menos tres de carácter interregional27. Ejemplo de ello, es el conflicto entre Tacna y Mo-quegua sobre la distribución del canon originado por la falta de claridad en los límites territoriales28. También entre Arequipa y Cusco por las aguas destinadas a irrigar las pampas de Majes, y muchas más.

24 Ibidem.25 Felipe Ortiz de Zeballos, “PERÚ MULTIPLE, FES”, 2009.26 Secretaría de Descentralización. Informe anual sobre proceso de descentraliza-

ción 2008 y propuesta de agenda de prioridades 2009. Hacia la primera década. Lima, 2008.

27 Defensoría del Pueblo. Reporte de Conflictos Sociales N° 86. Lima, abril 2011. 28 Véase: Periodismo local y regional en el Perú, del día 8 de julio de 2010: http://

www.noticialocal.pe/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=1112:preocupacion-en-tacna-por-problemas-de-delimitacion-pendientes-con-moquegua&catid=82:perusur&Itemid=199

211

Edgar Borda rivEra

Esta fragmentación es consecuencia de una lógica muy arraigada en el funcionamiento del Estado que da un gran poder a los fragmentadores (creadores de distritos y provincias). El Estado peruano funciona con crite-rios establecidos en las leyes del Presupuesto de la República, que considera asignar recursos y crear oportunidades sobre la base de las entidades terri-toriales. Desde los inicios de la República, la creación de ciudades, distritos y provincias ha implicado el acceso al presupuesto público y a los servicios del Estado, de allí que una oportunidad de los pueblos de salir de la pobre-za y atender sus servicios básicos es cambiar de estatus de centro poblado, distrito o provincia.

Las leyes vigentes no incentivan la articulación de espacios, sino la competencia entre ellos; incluso la ley que crea el canon se basa en la misma lógica, lo que explica las rivalidades entre departamentos, provincias y dis-tritos. El Estado debería asignar recursos en función de las necesidades de la población, no de la jerarquía política de las entidades territoriales.

Consecuentemente, a pesar de que los políticos aprueben una norma para integrar territorios, en los hechos ocurre lo contrario. Esta Ley de Demar-cación y Organización Territorial prohibía la creación de nuevos distritos hasta el 201129 , salvo que fuera imprescindible para la demarcación de las provincias. Sin embargo, durante el 2010 se han creado cuatro distritos sin que en su expo-sición de motivos se indiquen las razones para ello.

La primera disposición complementaria de dicha Ley dispone la prio-rización de las acciones de demarcación territorial y su culminación al 31 de diciembre de 2011. Sin embargo, durante el periodo de análisis, sólo se han demarcado seis provincias.

Actualmente, el 49% de los distritos del país no cumplen con el re-quisito mínimo de población establecido por la Ley de Demarcación y Or-ganización Territorial y no se conoce si los distritos creados cumplen con dicho requisito mínimo. Adicionalmente, subsisten 2,405 municipalidades de centros poblados.

El mismo Gobierno Central promueve una mayor fragmentación, al pre-sentar el proyecto para crear la provincia especial de San Juan de Lurigancho.

29 Ley N° 28920, Ley que prorroga el plazo contenido en la Primera y Segunda Dis-posiciones Complementarias de la Ley Nº 27795. “El Peruano” del 8 de diciembre de 2006.

212


Esta iniciativa ha generado críticas y el pronunciamiento público de la Municipa-lidad Metropolitana de Lima y la REMURPE30.

Lo sucedido con la Ley de Demarcación y Organización Territorial, aprobada por el Congreso de la República y no cumplido por el Poder Ejecu-tivo, por los mismos congresistas y los gobernantes provincianos, también lo sufren el resto de leyes que orientan la descentralización. Esto llama la atención e invita preguntar sobre la vigencia o no de un “Estado de derecho” en el Perú.

Los Políticos de provincias y los 10 años de Descentralización

El perfil caudillista es mucho más evidente entre los políticos provincia-nos, sean de izquierda, de centro o de derecha; lo común en ellos es su profundo personalismo, por el que son capaces de imponer un régimen autocrático.

Hugo Neira31 no se equivoca al señalar que los caudillos son perso-najes sobresalientes en contextos de actores sociales, políticos e instituciones débiles, de alta fragmentación política y social, que necesita de especialis-tas en integración, pero no democrática sino una integración subordinada. Los caudillos provincianos son los pilares, son los expertos en tejer redes y lealtades cara a cara, pero siempre precarias e inestables. Los caudillos tienen así un doble rostro: son vehículos de integración con subordinación, basan su liderazgo en la capacidad de representar a “los de abajo”, son el puente con los sectores “altos” de la sociedad, pero al mismo tiempo son “bárbaros”, autoritarios, personalistas. Estas alianzas nacen y mueren con los caudillos, son circunstanciales en torno a caudillos personalistas, que ar-ticulan precariamente los espacios nacional, regional y local, configurando un escenario de fragmentación y diversas formas de subordinación, no tanto de exclusión.

Fuenzalida, complementa muy bien el panorama descrito alrededor de los caudillos: “concebir la sociedad peruana, en los aspectos preindustriales de su estructura, como una sucesión de mediadores que, escalonándose y jerarqui-zándose, controlan ámbitos cada vez más restringidos de poder y se constitu-yen en filtros obligados del sistema informativo. Una imagen apropiada es la

30 Véase el pronunciamiento de REMURPE sobre la creación de la provincia espe-cial de San Juan de Lurigancho, en el siguiente enlace web: http://www.munli-ma.gob.pe/MuniAdmin/Archivos/Pronunciamiento_remurpe.pdf

31 Neira, Hugo: Las independencias. Doce ensayos. Lima, U. Garcilaso de la Vega, 2010.

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Edgar Borda rivEra

de un sistema arborescente en el que las unidades de cada nivel subordinado se conectan entre sí únicamente por mediación de una instancia superior”32.

Los caudillos provincianos en el Perú, han tenido un comportamien-to desigual frente a la Descentralización. Pero también tienen como elemento común: que en ninguno de los tres niveles de gobierno (regional, provincial y distrital) cuentan con estrategias, un plan o programa de descentralización, sin embargo, se aprecia que la mayoría de los alcaldes tanto provinciales como distritales expresan circunstancialmente su buena voluntad a favor de algunos postulados de la descentalización e incluso algunos han dado pasos importan-tes, pero no definitivos, en iniciativas de integración.

La estructura socio-política y cultural del centralismo en el Perú los tie-ne atrapados y espontáneamente practican el centralismo, el mismo Informe sobre Desarrollo Humano: Perú 2009, señala: “Los gobiernos regionales deben descentralizarse hacia sus provincias, articulados a los gobiernos locales. Hace falta una política nacional y regional dirigida a mejorar la cobertura y calidad de los servicios públicos fundamentales en las ciudades intermedias y menores (entre 50 y 5 mil habitantes urbanos)”33.

¿Hay voluntad de integración en las élites políticas provincianas?

La mayoría de indicios conducen a dar una respuesta negativa, a pesar de las vistosas declaraciones de los más connotados representantes de los go-biernos regionales.

Las élites políticas locales parecen más dispuestas a consolidar lo ganado en sus distritos, provincias y departamentos que a ceder espacio en escenarios mayores, donde competirán con nuevos dirigentes, y parecen proclives a retener su circunstancial poder y evitar las consultas a la ciuda-danía, reproduciendo en el nivel regional los vicios del centralismo34.

Otro indicio se aprecia en las últimas elecciones regionales y municipa-les35. Según la información dada por el JNE, la inscripción de listas para las elec-

32 Fuenzalida, Fernando: “Poder, raza y etnia en el Perú contemporáneo”. Moncloa Campodonico Editores. 1970

33 PNUD. “Informe de Desarrollo Humano. Por una densidad del Estado al servicio de la gente”. Lima. 2010.

34 Varios entrevistados en PERU MULTIPLE, FES, 2009.35 INFOGOB. Jurado Nacional de Elecciones.

214


ciones regionales y municipales de octubre del 2011, hubo un notorio aumento en los niveles de fragmentación política en el plano regional: pasamos de 225 listas a 337, un aumento del 50%, con un promedio de 13 listas por región. En el plano provincial y distrital el aumento en el número de listas ha sido de 14 y 3% respectivamente. Hay evidencias de que la enorme mayoría de listas son al-tamente personalistas e improvisadas, y que no tienen propuestas ni impulsan proyectos de desarrollo regional o local.

La legislación electoral y principalmente la Ley de Partidos Políticos, estimulan la fragmentación tanto vertical como horizontal de nuestro pre-cario sistema de representación: no se articulan los espacios nacionales, re-gionales y locales, y tampoco los espacios regionales, provinciales y locales entre sí. Tenemos un Congreso que representa a los departamentos del país, y no existe un ámbito de representación ubicado en el ámbito regional (re-sultante de la integración de departamentos) o nacional propiamente dicho. Lo “nacional” suele identificarse con lo “limeño”, y lo “provinciano” queda librado a los particularismos locales.

En los departamentos no hay ningún incentivo para pensar en regiones propiamente dichas, y ni siquiera se piensa el departamento como integridad; prima una visión en la que tenemos más bien una suma de provincias, cuestión agravada porque la conformación de los consejos regionales ahora se define en circunscripciones provinciales uninominales. Esta personalización del voto terminará de debilitar cualquier esfuerzo por construir movimientos regionales con un mínimo de coherencia y visión de conjunto36.

El modelo de organización política departamental ha determinado que sea muy difícil persuadir a las autoridades de los gobiernos regionales sobre la necesidad de conformar auténticas regiones como instancias de go-bierno de nivel intermedio, dado que cuentan con “poder” para la gestión y administración de sus circunscripciones (planificación de acciones, formula-ción y ejecución de presupuestos transferidos, entre otros) a lo que es muy di-fícil renunciar. Del mismo modo, el Gobierno Nacional no ha dado a conocer lineamientos concretos que favorezcan la regionalización, careciéndose de un plan que guíe las acciones.

36 Tanaka, M. (2010).

215

Edgar Borda rivEra

B. INDICADORES SOCIO-ECONÓMICOS Y DESCENTRALIZACIÓN

Recentralismo: Algunos indicadores socio-económicos

El indicador más evidente del rol recentralista del Gobierno Central está en los resultados de desarrollo de los últimos años en las provincias y en el manejo del presupuesto nacional que desfavorece la descentralización.

En el Perú, se observan varios tipos de brechas, como las económicas y las sociales. La primera, tiene origen principalmente en el desigual desarrollo de los mercados de trabajo y de crédito, el tamaño y la diversificación de la estructura productiva y de los mercados que son destino de la producción (na-cional e internacional), y del tamaño y poder adquisitivo del mercado interno que tiene diversas expresiones en la Capital y las provincias, veamos:

a) Lima continúa concentrando alrededor del 52% del PBI nacional, re-partiéndose un 48% entre los 23 departamentos restantes, mostrándose escasa variación respecto del año 2006. (Ver: INEI, 2010)

b) El PBI per cápita por departamento muestra un desequilibrio entre los territorios, así Lima tiene alrededor de 10 mil 818 nuevos soles, mien-tras que Apurímac, Huánuco y Puno cuentan con menos de 3 mil nue-vos soles por habitante. (Ver: INEI, 2010)37.

c) En cuanto a las exportaciones, se observa que la participación de Lima es de 29%, ocupando el segundo lugar Ancash con 14%, y registrando 14 departamentos un aporte menor o igual al 1%. (Ver: ADEX, 2010).

d) En términos de población económicamente activa - PEA, Lima ab-sorbe más del 29%, mientras que tres departamentos (Tumbes, Mo-quegua y Madre de Dios) cuentan con una participación menor a 1%. (Ver: INEI, 2010).

e) La productividad también es heterogénea: el departamento de Lima supera los 2500 nuevos soles mensuales de ingreso per cápita y 8 de-partamentos (Cajamarca, Ayacucho, Huancavelica, San Martín, Puno, Amazonas, Huánuco y Apurímac) cuentan con montos de ingreso me-nores a la canasta básica (1200 nuevos soles)38.

37 En todas estas características no se considera a Moquegua por ser un caso excep-cional y que merece un análisis particular.

38 Quiñones, Nilton. “Evolución económica de las regiones del Perú. Crisis y Post Crisis”. Propuesta Ciudadana. 2011. p. 217.

216


f) Hay marcadas diferencias en el desarrollo del mercado de crédito a ni-vel departamental; por ejemplo, en Lima las colocaciones como porcen-taje del PBI ascendieron a 39.6% el 2009, mientras que en Huancavelica y Apurímac su ratio es menor al 5%.

g) La evolución de la pobreza, entre 2006 y 2009, Apurímac contrariamen-te al resto de departamentos del Perú, aumentó de 65.2% a 70.3%; mien-tras que Piura ha disminuido de manera considerable su tasa de pobre-za de 60.7% a 39.6%39. POR: La evolución de la pobreza, entre 2006 y 2009. Verbigracia: Apurímac, contrariamente al resto de departamentos del Perú, aumentó de 65.2% a 70.3%; mientras que Piura ha disminuido de manera considerable su tasa de pobreza de 60.7% a 39.6%39.

h) El promedio en acceso a servicios básicos (agua potable, saneamien-to, electricidad y medios de transporte) es bajo y desigual. Para 2009, el 63% de la población del país sólo tenía acceso a instalaciones de saneamiento mejoradas, cifra menor al promedio de América Latina (77%). La situación de la red vial – a pesar de las mejoras recientes- sigue siendo menos favorable que en los países vecinos, aún los me-nos desarrollados40.

i) El déficit en la provisión de servicios básicos e infraestructura, además de incrementar la desigualdad social, afecta la competitividad y el cli-ma de negocios de los territorios. Ello se puede corroborar mediante los índices de competitividad regional que muestran resultados hete-rogéneos y con significativas brechas. Según el Consejo Nacional de Competitividad 200941, el departamento que lidera el ranking es Lima con 0,74, y 12 departamentos son los más rezagados con un índice de competitividad que va de 0,4 a 0,2.

El Informe sobre Desarrollo Humano Perú nos dice que por una densi-dad del Estado al servicio de la gente (Lima, PNUD, 2010), identificó el índice

39 Idem.40 Banco Mundial. “Perú en el umbral de una nueva era. Lecciones y desafíos para

consolidar el crecimiento económico y un desarrollo más incluyente”. Washington DC, 2011.

41 Los rankings de competitividad del Consejo Nacional de Competitividad se elaboran sobre la base de ocho factores de medición: infraestructura; institucio-nalidad; desempeño económico; salud; educación; clima de negocios; ciencia, tecnología e innovación y recursos naturales y medio ambiente. Para mayor in-formación ver el siguiente enlace web: www.perucompite.gob.pe

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de “densidad” estatal sobre la base de cinco indicadores principales: el número de médicos por cada 10 mil habitantes, la tasa de asistencia a la escuela se-cundaria, el porcentaje de viviendas con acceso a servicios de agua, desagüe y electricidad, y el porcentaje de población con partida de nacimiento y DNI. Concluye que hay más Estado en Lima.

Recentralismo con Dependencia del Sector Externo

Otro aspecto en este modelo de financiamiento, es su fuerte dependen-cia con los vaivenes externos, pues la bonanza económica en el Perú se debe al incremento de los precios de las materias primas que ha permitido elevar el volumen de Impuesto a la Renta - IR pagado por las empresas extractivas ha-ciendo que el canon minero, por ejemplo, se multiplique por diez en los últimos cinco años.

Los ingresos del sector externo también han permitido que los recursos del FONCOMUN se dupliquen en términos reales, debido al incremento de la recaudación del IGV. Esto ha permitido que entre el 74% y el 81% de los ingresos de los gobiernos locales provengan de transferencias. (Ver gráfico 1).

Gráfico N° 1

Fuen

te: P

orta

l de

Tran

spar

enci

a M

EF

Elaboración: Proyecto USAID/Perú ProDecentralización

6,000

4,000

2,000

02006 2007 2008 2009 2010

Gobiernos Locales Gobiernos Regionales

EVOLUCIÓN DEL CANON MINERO(en millones de nuevos soles)

3,5003,0002,5002,00

1,5001,000

5000

2006 2007 2008 2009 2010

EVOLUCIÓN DEL FONCOMUN(en millones de nuevos soles)

Neira, en el análisis de este tema, afirma: “En los últimos diez años, los flujos de canon y regalías hacia los Gobiernos Subnacionales se han incrementa-do más de cien veces, pasando de 81 millones en 2001 a más de 8,1 mil millones de soles en el año 2011”.

218


“Es posible que el boom minero no esté incidiendo en el desarrollo re-gional, especialmente en las regiones extractivas”42.

Crecimiento con mayores Brechas Entre Regiones

La legislación vigente, los instrumentos presupuestales y el estilo de gestión de los recursos públicos está profundizando significativas las brechas entre las regiones. Neira, en su investigación concluye que: “casi la mitad de las regiones cuentan con gobiernos regionales que reciben un presupuesto por encima de sus necesidades de gasto, siendo estas las regiones menos po-bres y con alta presencia de explotación de recursos naturales. Por el contra-rio, las regiones que no alcanzan a cubrir sus necesidades fiscales de gasto per cápita son aquellas con alta carga poblacional y escasas explotaciones de recursos naturales”43.

Las necesidades fiscales desagregadas por categoría de gasto en cada región muestran resultados heterogéneos. La distribución presupuestaria sec-torial al interior de las regiones está también desvinculada de las necesida-des de gasto fiscal; los resultados muestran grandes desequilibrios que tienen como común denominador el hecho que las regiones pobres y con escasez de recursos naturales reciben menos asignación presupuestaria en términos per cápita, aun cuando haya indicadores sectoriales que muestren desventajas respecto al promedio.

La brecha fiscal regional da cuenta que sólo dos gobiernos regionales (Tacna y Moquegua) son capaces de autofinanciarse con los ingresos regionales (recursos determinados e ingresos propios). Asimismo, seis gobiernos regiona-les, entre los que se encuentran los más pobres, no logran financiar ni el 10% de sus necesidades de gasto con sus ingresos regionales. El nivel promedio de la brecha (75%) da cuenta de la poca importancia que tienen los recursos determi-nados en las finanzas regionales. 15 regiones tienen una brecha de más de 300 millones de nuevos soles. (Ver cuadro 1).

42 Neira, Gonzalo y Oré, Sarita. “Industrias extractivas, canon y crecimiento económico en las regiones del Perú”. CIES 2012.

43 Neira, Gonzalo. “Estudios sobre gasto fiscal”. CIES. BCRP.2012.

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Cuadro N° 1. Brecha Fiscal Regional, 2008

(En Millones De Nuevos Soles)

Región A. Necesidades de Gasto

B. Recursos Propios y Determinados

C. Brecha Fiscal C=B-A

AmazonasAncashApurimacArequipaAyacuchoCajamarcaCuscoHuancavelicaHuanucoIcaJuninLa LibertadLambayequeLoretoMadre De DiosMoqueguaPascoPiuraPunoSan MartinTacnaTumbesUcayali

300.67661.48332.53632.72473.36

1,003.92797.80374.78510.30390.50722.99962.16593.71652.6585.84

101.16183.26969.40786.24506.51165.09131.55318.17

29.83392.0719.1493.2431.83

242.67307.8147.4611.7036.4466.70

165.3730.11

242.5739.04

173.19148.5992.6894.26

131.20275.0838.89

133.87

(270.84)(269.41)(313.39)(539.48)(441.53)(764.24)(489.99)(327.32)(498.60)(354.05)(656.30)(796.79)(563.59)(410.08)(46.80)

72.03(34.67)

(876.72)(691.98)(375.31)

109.99(82.65)

(184.30)

Total 11,649.77 2,843.74 (8,806.03)

Fuente: Cuenta General de la República 2008

Otro de los aspectos negativos de la política presupuestaria nacional es que las regiones están disminuyendo el peso de sus recursos propios. En el caso del Gobierno Regional de Arequipa, aunque el grueso de sus fuentes de financiamiento regional son las transferencias, sus ingresos propios tenían una importancia relativa mayor antes de iniciado el proceso de descentralización (obviamente bajo un esquema desconcentrado de CTAR). En efecto, en 2000 de cada 100 soles del presupuesto regional casi diez eran producto de sus ingresos propios; en 2003, año en que se transforma en gobierno regional, este indicador

220


era de 6% y, de acuerdo al presupuesto ejecutado en 2007 sólo será un 4,5%44. (Ver gráfico N° 2)

Gráfico N° 2Gobierno Regional de Arequipa: Evolución de sus Ingresos Propios.

(En porcentajes)

11,0

9,0

7,0

5,0

3,02000 2001 2003 2004 2005 2006 2007

Fuente: SIAF - MEF. Elaboración: Propia

El gráfico N° 3 muestra un panorama completo del financiamiento regional enArequipa; resume la evolución de ambos tipos de recursos trans-feridos en contraste con los ingresos propios que son poco significativos.

Gráfico N° 3Gobierno Regional de Arequipa: Tipología del ingreso regional

(En millones de nuevos soles)620

520

420

320

220

120

20

-80 1999 2000 2001 2003 2004 2005 2006 2007

Ingresos Propios

Fuente: SIAF - MEFElaboración: Propia

Transf. Por ReglaTransf. Discrecionales

44 Neira, Gonzalo. “Discrecionalidad presupuestaria en los gobiernos regionales. ¿Avan-ces en la descentralización de las finanzas públicas?”. Boletin CIES N° 69.

221

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Los recursos transferidos al Gobierno Regional de Arequipa, fija-dos de forma discrecional por el Gobierno Central, son, principalmente, recursos ordinarios, y han representado casi la totalidad del financiamien-to regional: 95% en 1999 y, 91% en 2007. Este descenso responde a un ligero incremento de la participación de los recursos transferidos bajo regla (en Arequipa sólo es el Canon Minero), especialmente a partir del año 2007. Tradicionalmente, los recursos propios eran la segunda fuente de finan-ciamiento, tanto en monto como en participación, pero esta ha perdido importancia luego del incremento referido.

C. GESTIÓN PÚBLICA LIMEÑA Y PROVINCIANA Y LA DESCEN-TRALIZACIÓN:

La Formalidad de la transferencias de Funciones y la gestión pública limeña y provinciana

El Gobierno Central, con sus diversos mandatos, ha tratado de de-mostrar el éxito de la descentralización en base a publicar el número de transferencias de funciones a favor de los Gobiernos Locales y Regionales. Sin embargo, este proceso también ha sido muy accidentado y presenta serias limitaciones.

Es tan evidente este hecho, que algunos líderes empresariales como Gonzalo Prialé, Vicepresidente de Confiep y Presidente de la Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional (AFIN) que sostiene: “Hay que dar poder a las regiones para promover grandes proyectos”45. “En el campo de la infraestructura pública, las iniciativas privadas cofinanciadas de interés regional deberían ser manejadas por los gobiernos regionales, para disminuir la significativa brecha de infraestructura del Perú, que se estima llega a 88 mil millones de dólares americanos para la década 2012-2021, y usar lo establecido por la ley, que los grandes proyectos regionales, multirregionales o nacionales, se ejecuten bajo la modalidad de asociacio-nes público privadas (APP)”.

Si realmente los gobernantes nacionales y regionales tuvieran como interés nacional la descentralización para el desarrollo, podrían simplificar y empaquetar proyectos de inversión pública. Existe un enorme espacio para estandarizar y simplificar los requerimientos de los proyectos de in-

45 Diario Gestión: Lunes, 01 de abril del 2013.

222


versión pública que se repiten innumerables veces con características simi-lares (por ejemplo: caminos rurales, saneamiento, escuelas, electrificación, etc.). Empaquetar proyectos simplificaría la gestión y haría más atractiva las APPs para participantes mejor calificados. Permitiría potenciar obras y asesorías por impuestos. El valor de los proyectos susceptibles de obras por impuestos excede los 22,000 millones de soles, pero se han ejecutado solo 11 proyectos por 33 millones de soles.

Sin embargo, todo parece indicar que este no es el camino del Go-bierno Central, a decir de Prialé: “Últimamente hay la tendencia del gobier-no a centralizar estos procesos en manos de Proinversión. Por ejemplo, las IPC están a cargo de Proinversión, aún en el caso que se trate de proyectos regionales, cuando son los gobiernos regionales los que están más cerca de sus proyectos y además Proinversión no está dando resultados con los pro-yectos que ya tienen encargados”.

Los empresarios preocupados por el desarrollo de la infraestruc-tura, como Prialé, ven con suma claridad, que se necesita una descentrali-zación real, efectiva: “Somos partidarios de darle a las regiones el empo-deramiento para que puedan promover grandes proyectos(…) También debería permitirse que las iniciativas privadas cofinanciadas de interés regional sean vistas en la región porque si no está detrás de los proyec-tos regionales el propio gobierno regional es probable que esos proyectos duerman el sueño de los justos”.

Sin embargo, el proceso de descentralización no es real, ni efectivo, pero sí muy formal. En julio del año 2005, se verificó la transferencia de res-ponsabilidades de 91 de las 185 funciones sectoriales previstas en la LOGR para 25 gobiernos regionales.

En el 2011, se verificó que 90.3% de las funciones sectoriales ha-bían sido transferidas a los gobiernos regionales y la Municipalidad Me-tropolitana de Lima – MML; no obstante, subsisten hasta hoy brechas en la transferencia de recursos. (4342 funciones transferidas de un total de 4810 funciones previstas en la LOGR46).

La transferencia efectiva de los programas de protección social, sin embargo, ha sido recibida con preocupación por las personas directamente

46 Secretaría de Descentralización de la PCM y es el resultado de atribuir las 185 funciones previstas por la LOGR a 25 gobiernos regionales y a la Municipalidad Metropolitana de Lima (185 x 26).

223

Edgar Borda rivEra

involucradas con la prestación de los servicios, pues temen por la continui-dad y la calidad de los mismos47.

Once ministerios con competencias compartidas han conformado comisiones intergubernamentales, sólo falta constituir la del Ministerio de Cultura. Estas comisiones vienen trabajando sus lineamientos de ges-tión descentralizada, destacándose las correspondientes a MTPE, MIM-DES y SALUD.

Se aprueba siete LOF de ministerios con competencias compartidas y tres LOF de los ministerios con competencias exclusivas.

Sin embargo, la Defensoría del Pueblo, observa que, en general, el proceso de transferencia de funciones iniciado en 2006 conservó el acento formalista que tuvo en los años anteriores, pues privilegió el cumpli-miento formal de requisitos, la insuficiente provisión de recursos y dejó, para un segundo momento, el fortalecimiento de capacidades de los go-biernos descentralizados; así como, la implementación de los aspectos mínimos para el desarrollo de la gestión descentralizada de las funciones transferidas48.

Además, lo central es que tradicionalmente la administración pú-blica limeña y provinciana, se ha distinguido por una bajísima eficacia. De 192 países el Perú ocupa el puesto 104, en cambio Chile está en el lugar 26. (ver gráfico 4). Enfrentar los principales obstáculos al desarrollo del Perú requiere una intervención pública eficaz, y la descentralización es un medio para el desarrollo.

47 Véase: http://www.panoramacajamarquino.com/noticia/500-madres-cuida-doras-de-loswawa-wasi-quedarian-desempleadas/;http://www.cnr.org.pe/nuevaweb/nota.shtml?x=5558 También, Véase: Defensoría del Pueblo. Informe Defensoraial N° 144.

48 Defensoría del Pueblo. Informe Defensorial Nº 141. Hacia una descentralización al servicio de las personas:recomendaciones en torno al proceso de transferencia de competencias a los gobiernos regionales. Lima, 2008,pp. 85 – 164.

224


Gráfico N° 4Efectividad del gobierno(ranking entre 192 países)

Can

adá

Aus

tral

ia

Hol

anda

Fran

cia

Chi

le

Pana

má

Méx

ico

Bras

il

Col

ombi

a

Perú

Rep.

Dom

inic

ana

Fuente: WEF, Banco Mundial y BID

Los problemas de gestión del sector público se dan principalmente en tres aspectos:

1) Escasez de recursos humanos calificados, por una serie de factores, pero los que más llaman la atención son: No existe una carrera pú-blica meritocrática y como se señaló más arriba, los sueldos no son competitivos con el sector privado.

2) Ineficiencia en procesos: procesos engorrosos, repetitivos y mal de-finidos que obstaculizan la toma de decisiones, mala definición de funciones, plazos indefinidos de respuestas, Procesos secuenciales que facilitan cuellos de botella, la escasez de recursos humanos y los inadecuados mecanismos de control empeoran el panorama.

3) Ineficiencia en mecanismos de control, que la población aprecia y critica principalmente en las obras públicas con plazos indetermi-nados y en los programas sociales. Existe una falta de evaluación de políticas públicas.

Diez años de crecimiento y bonanza económica en el Perú, permi-ten afirmar que la disponibilidad de recursos para el sector público, así como para el sector privado, ya no es la principal restricción para las po-líticas públicas. Hoy, la principal restricción es la escasez de capacidad de gestión pública, no sólo en provincias sino también en Lima.

8 11 1321 26

68 7278 81

104114

225

Edgar Borda rivEra

Sin embargo, uno de los obstáculos más significativos para usar racionalmente los recursos financieros a favor de una eficiente gestión pública, es el liderazgo caudillista en las provincias, que mantiene un escenario de:

a) Falta de cooperación entre el sector público y el privado, falta de una comunicación continua, de confianza y representatividad.

b) Negarse a reconocer que la gestión privada es más eficiente, lo que impide tercerizar actividades. No ve al sector privado como un aliado sino un competidor y muchas veces su enemigo.

c) No se practica la meritocracia profesional. Los asesores de los go-bernantes son personas “allegadas” al caudillo y muchas veces no cuentan con ningún tipo de especialidad.

d) Inexistencia de una Carrera pública meritocrática y bien remunera-da, por tanto, no hay flexibilidad para la contratación y la fijación de sueldos de funcionarios públicos de acuerdo a sus capacidades.

Esta situación de ineficiencia en la gestión pública y la gestión in-dividualista y autocrática de los líderes políticos limeños y provincianos, constituyen las principales trabas para una descentralización vigorosa y orientada al desarrollo;además, se observanotras serias deficiencias, tales como:

a) El sistema administrativo del Estado no es el adecuado para la ges-tión descentralizada.

b) Subsiste la falta de claridad normativa sobre qué corresponde a cada nivel de gobierno en el ejercicio de las competencias que com-parten.

c) Ninguno de los sectores del Gobierno Nacional ha logrado plan-tear una clara definición y los alcances de su rol de rectoría.

d) El CND y el CC responsables de conducir la descentralización, no han podido responder de forma eficaz a los diversos aspectos que involucra el proceso.

e) El CCI fue creado como un espacio de articulación interguberna-mental; sin embargo, su Reglamento de Funcionamiento estableció

226


una serie de normas que en la práctica limitan su misión de articu-lación política49.

Gestión recentralista: Manejo del Presupuesto Nacional

El mayor obstáculo estructural que enfrenta el proceso de descen-tralización es la manera como está estructurado jurídica y políticamente el presupuesto nacional.

“A nueve años de iniciado el proceso, una de las principales limi-taciones para la gestión descentralizada es la escasa y desigual disponi-bilidad de los recursos financieros por parte de los gobiernos regionales y locales. Ello, es el resultado, principalmente, de un esquema de finan-ciamiento público basado en transferencias presupuestales desde el nivel nacional, realizado con un alto grado de discrecionalidad”50.

El crecimiento económico del país, ha permitido una evolución aparentemente positiva de la asignación del presupuesto público para los gobiernos descentralizados. (Ver cuadro N° 2).

Cuadro Nº 2 ASIGNACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS PÚBLICOS

(en millones de nuevos soles)

NIVEL DE GOBIERNO 2007 2008 2009 2010 2011

Gobierno Nacional 46,031 54,558 54,752 62,803 62,594

Gobiernos Regionales 14,158 16,355 18,682 19,336 13,839

Gobiernos Locales 11,128 119,873 23,736 18,853 12,017

TOTAL 71,318 90,786 97,169 100,992 88,450

Fuente: MEF

Estas cifras, en términos nominales, parecen muy positivas, sin embargo, su representación en términos porcentuales muestra una

49 Véase: Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Mo-dernización de la Gestión del Estado – Proyecto USAID/Perú ProDescentraliza-ción. Experiencias de reforma institucional en gobiernos regionales.Estudio de casos. Lima, 2010.

50 Proceso de Descentralización. Balance y Agenda Crítica a julio de 2011. Primera Edición. Setiembre 2011.Proyecto USAID/Perú Prodescentralización.

227

Edgar Borda rivEra

tendencia regresiva, observándose un incremento en la participación del Gobierno Nacional, de un 65% (2007) a 71% (2011), y consecuente-mente una disminución de la asignación del presupuesto público a los gobiernos Regionales y Locales, de un 20% a 16% y de un 16%(2007) a 14%(2011) respectivamente. (Ver cuadro N° 3). Esta es una evidencia de la tendencia “recentralista” del presupuesto público, así lo entien-den también algunos analistas 51: “Hay un aumento en cantidad de plata, pero la recentralización del presupuesto, que se muestra desde el 2009, está en que del conjunto de la torta, el porcentaje mayor se lo lleva el gobierno nacional”52. igualmente, la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (Remurpe) cuestionó esta tendencia en la distribución del presupuesto público, afirmando: “Lo que pone en cuestión el proceso de descentralización que el país requiere”.

Cuadro Nº 3 ASIGNACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS PÚBLICOS

(EXPRESADO EN PORCENTAJE)

NIVEL DE GOBIERNO 2007 2008 2009 2010 2011

Gobierno Nacional 65% 60% 56% 62% 71%

Gobiernos Regionales 20% 18% 19% 19% 16%

Gobiernos Locales 16% 22% 24% 19% 14%

Fuente: MEF

Analizando las fuentes de financiamiento de los GR y los GL, se ob-serva que la mayor parte de los ingresos de los gobiernos regionales pro-vienen de transferencias financiadas por la fuente de recursos ordinarios, la cual cubre prioritariamente gastos corrientes y, en el caso de aquellos que no reciben canon, también gastos de inversión, como se observa en el gráfico. Por este motivo, su grado de autonomía es menor, ya que estas transferencias responden a criterios establecidos por el nivel nacional.

En el caso de los gobiernos locales: Predominan las transferencias fi-nanciadas por recursos determinados (Canon, etc.), que los hace muy depen-

51 Grupo Propuesta Ciudadana, “Editorial: Retroceso en la Descentralización del Presupuesto Público”, publicado el 18 de septiembre de 2010, en la página web http://www.descentralizacion.org.pe/

52 Juan Narváez.La República. Fecha de Publicación: .Jue, 02/09/2010.

228


dientesde las fluctuaciones del sector externo, mientras que las transferencias financiadas por recursos ordinarios son muy pequeñas.

Gobiernos Locales y Regionales sin ingresos propios

Diez años de descentralización no ha significado que los gobiernos re-gionales cuenten con recursos directamente recaudados, restándole autonomía al modelo de financiamiento descentralizado, pues crea una total dependencia con el nivel nacional y no se asocia a las responsabilidades asignadas.

En cuanto a los recursos directamente recaudados, sólo los gobiernos locales tienen la capacidad de recaudar impuestos (principalmente el impuesto predial), situación que no se da para los gobiernos regionales.

Esto confirma lo señalado por Carranza:“La generación de recursos fis-cales en Argentina, al igual que en varios países de la región, mantienen un fuerte sesgo centralista, dejando con escaso poder de tributario a los gobier-nos subnacionales. Esta situación ha generado una estructura descentralizada hiper-dependiente de las transferencias provenientes del gobierno central, lle-vando a descuidar la incipiente estructura tributaria que se maneja a nivel pro-vincial y municipal”53.

Algo que no ha cambiado en el accionar cotidiano de los políticos gobernantes de provincias, es que estos exigen el incremento de asignacio-nes presupuestarias. Esto porque: “Los Gobiernos Regionales no cuentan prácticamente con fuentes de recursos propios de recaudación directa, el 96% de sus ingresos provienen de transferencias. Contrariamente a lo que se suele creer, la principal fuente de los Gobiernos Regionales no proviene del canon. Estos provienen mayoritariamente, en un 77%, de los recursos ordi-narios del tesoro público. El canon, sin embargo, especialmente el minero, es el recurso de mayor crecimiento, registrando un notable aumento de 335% en el último lustro”54.

Pero esta política tiene otras consecuencias negativas, pues, “El sis-tema de transferencias fiscales a los Gobiernos Regionales muestra cierta re-

53 Carranza Ugarte, Luis y Tuesta Cárdenas, David: Consideraciones para una Des-centralización Fiscal: Pautas para la Experiencia Peruana, PÁG. 53. http://cies.org.pe/files/documents/investigaciones/descentralizacion/consideraciones-para-una-descentralizacion-fiscal-pautas-para-la-experiancia-peruana.pdf

54 Vega, Jorge Análisis del proceso de descentralización fiscal en el Perú. PUCP. 2008.

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gresividad en el sentido que las regiones más pobres reciben relativamente menores transferencias presupuestales del Gobierno Nacional. Asimismo, las opciones para otorgar recursos de recaudación propia a los Gobiernos Regionales no son muchas”55.

Vega sentencia que “Las posibilidades de aumentar los ingresos pro-pios en la mayoría de municipios son muy pocas”56.

Centralización académica: fortalecimiento de capacidades para la gestión centralista

Al mantener una óptica estrictamente administrativa de la descen-tralización, y no integral, se pierde la gran oportunidad de romper el cír-culo vicioso de tener centralizado en Lima al personal más calificado y en las provincias mantener niveles menos calificados. Igualmente, se pierde la oportunidad de usar recursos financieros ya presupuestados en formar per-sonal altamente calificado en las provincias que puedan comprometerse en la permanente innovación de la gestión pública descentralizada para elevar la calidad de la misma.

El Perú es uno de los países de América Latina que presenta menor calificación de los recursos humanos al servicio del Estado.

Con la Transferencia de Funciones surge la necesidad de imple-mentar el fortalecimiento de capacidades para la gestión descentralizada, y realmente se ha incrementado la demanda y oferta de capacitación, tanto a nivel de cursos cortos como de especializaciones de post grado (maestrías y doctorados), los mismos que son impartidos por instituciones públicas y privadas a nivel nacional, convirtiéndose en otro canal más de fortalecer la centralización, un 60% de instituciones corresponde a Lima y sólo un 24% a provincias. (Ver gráfico 5)

El circulo vicioso del centralismo académico es descrito de la si-guiente manera por Tanaka: “En nuestro país, muy centralista, con mucha concentración de la riqueza y las oportunidades, con un número reducido de profesionales, técnicos, expertos y centros de formación y enseñanza de alto nivel, es muy común que personas que ocupan altas posiciones en el

55 Idem56 idem

230


sector público y privado tengan relaciones personales, forjadas en el barrio, la escuela, la universidad y diversas redes sociales”57.

Según el sociólogo Guillermo Nugent, la formación de “argollas” que monopolizan espacios y excluyen a otros sería uno de nuestros más característicos y odiosos males nacionales. El problema de fondo es que en la base de estas argollas o redes está la concentración del conocimiento y de las competencias, por lo que tienden naturalmente a justificarse y reprodu-cirse. Los políticos, y los empresarios provincianos, junto a las universida-des deben resolver este problema como parte sustantiva de sus políticas de competitividad regional.

Gráfico Nº 5 OFERTA DE POST GRADOS EN GESTIÓN PÚBLICA

INSTITUCIONES

LIMA PROVINCIAS INTERNACIONALES

• Pontificia Universidad Católica del Perú• Universidad del Pacífico• Universidad de Ciencias Aplicadas• Universidad Nacional de San Marcos• Universidad de San Martín de Porres• Universidad Continental• Universidad Norbert Wiener• Universidad Nacional de Ingeniería• Universidad Católica Sedes Sapientiae• Universidad Nacional Federico Villareal• Universidad Tecnológica del Perú• ESAN• CAEN• Universidad Garcilazo de la Vega• Universidad Nacional de Educación• Enrique Guzmán y Vale La Cantuta

• Universidad Nacional de la Amazonía – Loreto

• Universidad Nacional de Ucayali

• Universidad Nacional de Piura

• Universidad del Centro del Perú – Junín

• Universidad Nacional de Altiplano – Puno

• Universidad Nacional de San Agustín – Arequipa

• IE Business School

• Tecnológico de Monterrey

• National University

60%

24%16%

INSTITUCIONES EN LIMA

INSTITUCIONES EN PROVINCIA

INSTITUCIONES INTERNACIONALES

Fuente: Universia PerúElaboración Proyecto USAD/Perú Prodescentralización.

Se ha fortalecido más aún la concentración de capital humano en Lima. En el 2008, se creó la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SER-VIR58 como la entidad rectora del sistema de recursos humanos. Entre sus primeras acciones, convocó a profesionales altamente capacitados con la finalidad de integrar el Cuerpo de Gerentes Públicos y cubrir la carencia de recursos humanos en el sector público (D. Leg. N° 1024). Di-

57 Tanaka, Martin. (2010). 58 La Autoridad Nacional del Servicio Civil, SERVIR, fue creada mediante D. Leg.

N° 1023, publicado en el diario oficial “El Peruano”, el 21 de junio de 2008.

231

Edgar Borda rivEra

chos profesionales han sido puestos a disposición de entidades públicas, tanto del nivel nacional como descentralizado. Para tal efecto, se aprobó el Reglamento del Régimen Laboral de los Gerentes Públicos y la escala remunerativa de los mismos.

Ahora, los gobiernos de provincias tienen la oportunidad de traer de Lima, especialistas. Desde su creación, esta entidad ha incor-porado a 143 gerentes públicos. Según información de SERVIR59 , 32 de ellos para Gobiernos Regionales. Sin embargo, en mayo de 2011, sólo se contaba con 59 gerentes públicos: 43 en entidades del gobierno na-cional, 14 en gobiernos regionales y 2 en gobiernos locales. Debido al cambio de autoridades regionales y locales, a inicios de 2011, algunos presidentes regionales cuestionaron el modelo de gerentes públicos, pero no por razones de favorecer e impulsar la formación de talentos gerenciales provincianos sino para cumplir con sus compromisos polí-ticos con sus adherentes.

Presupuestos Participativos

Como todo proceso social, la descentralización, también es un proceso contradictorio, con componentes positivos y negativos. En el caso del Presupuesto Participativo, conviene formular la siguiente pre-gunta: ¿Ha contribuido en la capacidad de la región para usar el presu-puesto de manera autónoma?

La respuesta exige el estudio de un número por lo menos repre-sentativo de Gobiernos Regionales. Pero tenemos como caso singular el del gasto regional de Arequipa, que ha incrementado su nivel de discre-cionalidad en el uso de sus recursos de forma marginal luego del año 2003, en que se inicia el proceso. En 2002 gastaba con total discreciona-lidad sólo 17 de cada 100 soles del gasto regional; en 2007, esta relación cambia y existe un gasto discrecional de 21 soles de cada 100: una ganan-cia relativa de cuatro puntos porcentuales en el periodo.

No obstante, ello no implica una mejora concreta en la relación entre la autonomía regional y la provisión de bienes públicos regionales-

59 Información al 05 de mayo de 2011, disponible en el siguiente enlace web: www.servir.gob.pe/files/Informacion dePersonal/GGPP-Asignados.pdf.

232


que respondan a la demanda de los ciudadanos de la jurisdicción regio-nal (relación agente-principal)60.

La indiferencia con que los gobernantes provincianos han asumido la Descentralización se puede apreciar en la manera como han implementa-do la participación ciudadana en los presupuestos participativos y a la vez, este proceso, muestra que el actor principal a favor de la Descentralización es la ciudadanía, la sociedad civil:

a) Los proyectos priorizados en los presupuestos participativos no necesariamente tienen relación con los planes de desarrollo con-certado. Se sostiene que los planes de desarrollo concertado tie-nen muchas debilidades relacionadas tanto con la oportunidad, como con la forma en que se elaboran61.

b) Los acuerdos adoptados en el marco del presupuesto participati-vo no siempre son cumplidos por las autoridades regionales y lo-cales debido, tanto a razones técnicas como de voluntad política62. Esta situación se ha agravado debido a la debilidad de los comités de vigilancia del presupuesto participativo que no cuentan con recursos económicos y asistencia técnica63.

Concertación Estado-Sociedad Civil: los CCR y los CCL

Algunos de los gobiernos regionales se han visto obligados a so-portar la presencia de la sociedad civil en algunas etapas del proceso de gestión pública porque era un mandato de ley, pero lo han hecho con la mayor formalidad y discrecionalidad posible:

60 Neira, G.: Discrecionalidad presupuestaria en los gobiernos regionales. ¿Avances en la descentralización de las finanzas públicas? Boletin CIES N° 69.

61 MCLCP y Proyecto USAID/ProDescentralización. Participación y Descentrali-zación. Percepciones y ExpectativasCiudadanas. Evaluación Rápida de Campo. Lima, 2009, pp. 32 – 35.

62 Remy Simatovic, María Isabel. “Participación ciudadana y gobiernos descentrali-zados”. Cuadernos Descentralistas N° 28, Lima, Grupo Propuesta Ciudadana, 2011, p. 40.

63 CONADES. “Nudos críticos y propuestas para el quinquenio 2011 -2016”. Propuesta ciudadana 2011 pp. 18 – 19.

233

Edgar Borda rivEra

a) En el caso de los CCR, las reuniones se dan, en algunos casos, para facilitar la coordinación entre las autoridades miembros más que para realizar concertaciones con la sociedad civil.

b) Existe un limitado número de organizaciones de alcance departa-mental (interprovincial) para formar parte de los CCR, y las uni-versidades, los colegios profesionales y las cámaras de comercio no tienen interés en participar.

c) Los CCR y los CCL no se han constituido en sólidos espacios de concertación entre los gobiernos descentralizados y las organiza-ciones de la sociedad civil.

d) Sólo dos gobiernos regionales -Apurímac en 2004 y Huancave-lica en 2005- realizaron una audiencia adicional al año64. Para el periodo 2007 –2010, el portal de transparencia del Estado perua-no, cuenta con información limitada65, aunque la misma confirma esta tendencia.

e) Según la Defensoría del Pueblo, los gobiernos regionales y las municipalidades no presentan mucha disposición al cumplimien-to de las normas que lo regulan. Sólo un 50% de los gobiernos regionales ha avanzado en su implementación66.

f) La participación de la población es limitada.

g) La elaboración formal de planes de desarrollo concertado (PDC) y desarticulación entre los existentes67.

h) Limitaciones respecto a los recursos humanos y técnicos para cumplir con estas tareas tanto en los gobiernos regionales como en los locales.

i) A iniciativa de las Juntas de Coordinación Interregional se con-formaron la agencia de inversión privada PRONOR (INTER-

64 Defensoría del Pueblo. Reporte de audiencias públicas de rendición de cuentas realizadas por los gobiernos regionales durante el año 2005, Lima, 2006, p. 24.

65 Portal de Transparencia del Estado Peruano sobre las audiencias de rendición de cuentas.

66 Defensoría del Pueblo. Balance Anual 2010 y Primer Reporte 2011.67 Según información del Barómetro de la Gobernabilidad, USAID/Perú ProDes-

centralización. Véase; http://www.prodescentralizacion.org.pe/barometro/

234


NOR) y el Fondo de Desarrollo de la Amazonía (CIAM). No obstante, estas entidades, en la mayoría de los casos, no vienen funcionando.

j) Según la Secretaría de Gestión Pública de la PCM, durante 2010 los gobiernos regionales han simplificado un total de 252 procedimien-tos administrativos. Los gobiernos locales provinciales han simpli-ficado un total de 1 097 trámites, mientras que a nivel distrital se han simplificado 3 121 trámites68. En total son 12 los gobiernos re-gionales y 37 los gobiernos provinciales que han ejecutado acciones de simplificación administrativa69.

k) La elaboración de planes regionales de competitividad en Lamba-yeque, Moquegua, y Ucayali. Así como la elaboración de 24 pla-nes regionales de exportación (PERX) que esperan su ejecución.

Calidad en el ejercicio del gasto

Según el SIAF70 la ejecución del gasto al 2010 en los tres niveles de gobierno, Nacional, Regional y Local, es muy semejante (85,6. 81,2 y 79,9% respectivamente). Entonces, los males o bondades cuantitativas en el gasto público no tienen diferencias sustantivas.

Lo observable está en el manejo cualitativo del gasto:

a) En cuanto a la planificación, el comportamiento en la ejecución del presupuesto de los gobiernos regionales y locales ha presen-tado desviaciones respecto a la previsión de los gastos contempla-dos en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA).

b) En cuanto a la calidad del gasto público en los niveles de ejecu-ción presupuestal, se ha destacado principalmente el desarrollo de obras de infraestructura y saneamiento.

68 Información al 12 de junio de 2011, disponible en el “Consolidado de mejoras efectuadas por las entidades públicas de todos los niveles de gobierno durante el año 2010”, separata especial del diario “El Peruano”.

69 Barómetro de la Gobernabilidad, USAID/Perú ProDescentralización, Consulta-do el 10 de junio de 2011. Véase: http://www.prodescentralizacion.org.pe/baro-metro/

70 FUENTE: SIAF – MEF, información al 31.01.11.

235

Edgar Borda rivEra

c) Existe desequilibro en los recursos que se destinan a los gobier-nos regionales y locales para gasto de inversión en desmedro del gasto corriente, siendo una de sus causas las normas que regulan la asignación de recursos como el FONCOMUN y el canon.

d) Este desequilibrio, generado en contra del gasto corriente, imposibi-lita a los gobiernos descentralizados establecer, en uso de su auto-nomía, las remuneraciones adecuadas para sus cuadros técnicos de acuerdo al mercado, así como contratar nuevo personal o decidir la compra de tecnología de punta, entre otras labores necesarias.

Iniciativas de coordinación interregional

Uno de los aspectos positivos del proceso de descentralización se vie-ne dando gracias a un conjunto de iniciativas de coordinación interregional entredeterminados gobiernos locales y regionales a partir del año 200871. Con-secuentemente, estas iniciativas de mancomunidad regional carecían de un marco normativo completo que permitiera la realización de acciones. Recién, el 26 de julio de 2011 se publicó la Ley N° 29768, Ley de la Mancomunidad Regional que le da el marco legal a estas iniciativas.

Sin embargo, hasta el momento, no se ha presentado ningún caso de fusión de municipalidades, a pesar que la Secretaría de Descentraliza-ción ha puesto énfasis en estimular a los gobiernos regionales para que promuevan la fusión de los distritos más pequeños.

Desigualdades entre los trabajadores públicos limeños y pro-vincianos

En el panorama mundial el nivel de remuneraciones en el sector público peruano es muy bajo, tanto que el trabajador público chileno tie-ne ingresos 300% mayores. (Ver gráfico N° 6)

71 El 10 de diciembre de 2008, los presidentes regionales de los departamentos An-cash, Huánucoy Ucayali suscribieron el acuerdo de intención comprometiéndose a conformar una región piloto.

236


Gráfico N° 6Nivel salarial en el sector público

(como % del promedio de los ingresos del sector privado manufacturero)

Perú

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má

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120

100

80

60

40

20

0

Fuente: FMI

Las remuneraciones de los trabajadores públicos de provincias son mucho menores. Las más altas entre los trabajadores públicos están concen-tradas en Lima. Aun cuando todos los gobiernos regionales presentan una organización similar, no todos cuentan con los mismos recursos humanos (ni financieros).

Según el censo de empleados públicos de 2006 suministrado por el MEF, el personal total (activo) del sector público del país, incluyendo nombrados, contratados y servicios no personales, es de 827.983 trabajadores72, distribui-dos casi por igual entre el gobierno central y los gobiernos regionales. Así, hay 413.550 trabajadores en los gobiernos regionales (incluyendo personal adminis-trativo, maestros, servidores de salud, etc.) y 414.433 en el gobierno central. Con respecto a las remuneraciones de los trabajadores públicos, según la Contadu-ría Pública de la Nación73, éstas en promedio son menores en las regiones que en el gobierno central (1.298 y 1.852 nuevos soles mensuales, respectivamente).

72 Esta cifra no incluye a los empleados de los gobiernos locales.73 http://cpn.mef.gob.pe/. Esta fuente también proporciona cifras sobre la canti-

dad de empleados públicos, pero que difieren un poco de las cifras del MEF. Se-

237

Edgar Borda rivEra

Esto implica que, en términos de mano de obra, resulta menos costosa la prestación de servicios públicos a través de los gobiernos regionales que del gobierno central.

Sin embargo, según la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales74, el régi-men laboral de los trabajadores de los gobiernos regionales es el mismo que el de la administración pública nacional, por lo cual no habría diferentes escalas salariales entre ellos. En este caso, no sería menos costosa la provisión de ser-vicios públicos desde los gobiernos regionales que desde el gobierno central75.

D. LA COMPETITIVIDAD EMPRESARIAL Y EL DESARROLLO REGIONAL

En las provincias del Perú, se aprecia la ausencia de un liderazgo capaz de conjugar los intereses y necesidades de los diversos sectores y de la pobla-ción civil: Los gobiernos locales, regional, la empresa, la academia y la sociedad civil. A la fecha, casi todos ellos han formulado su visión de futuro en función sólo a su dimensión institucional.

La rentabilidad de los cultivos orientados al mercado nacional (le-che, arroz, cebolla, papa) ha disminuido ostensiblemente en las últimas dos décadas, producto del estancamiento tecnológico y las limitaciones que el minifundio impone a su competitividad.

A la vez hay un incremento de las importaciones agrarias, que suben en 49.39% entre el 2006 al 2009, y las agroexportaciones solo se incrementan en 27.21%76.

En general, la empresa privada provinciana ha tenido un proceso de recentralización. Por ejemplo, las grandes empresas tradicionales de Arequipa,

gún la CPN hay 818,746 trabajadores públicos activos, de los cuales 399,190 están en los gobiernos regionales y 419,556 en el gobierno central.

74 Ley 27867, artículo 44.75 En realidad, la mayor diferencia salarial entre empleados del gobierno central y los

gobiernos regionales se da entre los trabajadores contratados y no tanto entre los nombrados, que tienen un régimen común a nivel nacional, ajustado al costo de vida. Así, la remuneración promedio de un trabajador nombrado en las regiones es equi-valente al 75% de la remuneración de un empleado nombrado en el gobierno central. Para los contratados, sin embargo, dicha relación es solo de 54%.

76 Trinidad, Ardiles, Reynaldo, Lima 2010. Sección Economía. La República.

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Cervecería del Sur, Gloria SA, Aceros Arequipa, Cemento Yura, han sido ad-quiridas por empresas limeñas o tienen su domicilio fiscal en la capital.

Su visión no es la descentralización sino mantener el status quo. “Desde 1990 a la fecha (2012), la economía en Arequipa ha seguido un horizonte que no ha cambiado.Su estructura productiva sigue siendo primaria exportadora”, según los estudios hechos por M. Meza.

Meza, afirma: “la economía de Arequipa al año 2009, en este aspecto, no ha cambiado sustancialmente, porque no hemos creado las condiciones para crear ventajas competitivas.

“El Censo del 2008 nos ha mostrado que la economía regional, producto de las limitaciones que cuenta el sistema educativo, ha desarrollado capacida-des centradas en actividades comerciales al por mayor y menor en el 58.6% del total de los 60,900 establecimientos (ver gráfico N° 7) y solo el 7.6% constituyen establecimientos manufactureros, este sector crece con la debilidad de depen-der de insumos y bienes de capital importados”.

Gráfico N° 7AREQUIPA: Establecimientos censados, según actividad económica, 2008.

Distribución porcentual

Alojamiento y servicios de comida

9,1%

Comercio al por mayor y al por menor

58,6%

Industrias manufactureras 7,4%

Otras actividades de servicios

5,9%

Información y comunicación

4,8%

Actividades profesionales 3,3%

Transporte y almacenamiento

2,4%

Activ. administrativas y servicios de apoyo

2,3%Otros tipos de actividades

6,3%

Fuente: INEI - IV Censo Nacional Económico 2008

239

Edgar Borda rivEra

En efecto el estudio de Monitor señalaba en 199577:

a) Arequipa, sigue aferrada al mismo modelo de desarrollo de la 1ra parte del S. XX.

b) La Descentralización fallida aumenta el centralismo(…) Los esfuerzos de descentralización mantuvieron complacidos a los grandes grupos industriales.

c) El centralismo del sector público y privado.

d) Los arequipeños no creen en la honestidad del Gobierno Local.

e) Empresarios arequipeños afirman que no existe ninguna razón por la cual sea beneficioso permanecer en la región y no trasladarse a Lima, salvo por el costo de cambiar su localización, que puede resultar dema-siado alto.

f) El Modelo Mental de empresarios y Arequipeños también afecta la competitividad:

• Aumenta la dependencia de los empresarios y arequipeños en ge-neral respecto de las medidas y decisiones del Gobierno.

• Creer que guardar la información constituiría la manera más efi-ciente de triunfos.

• Los proveedores y compradores son “Competencia”.

• El rol de los empresarios se ha convertido en el de “enemigos” de sus proveedores y compradores, del Gobierno y de todos en general.

• No han aprendido a buscar mecanismos de cooperación; hay celos por la información, y se tiende a bajar costes a expensas de provee-dores o compradores.

• El nivel de innovación esmuy bajo.

Los modelos mentales son cruciales. No importa cuántos recursos, cuanta infraestructura o cuantas compañías existan: sin una mentalidad que se adapte al contexto no hay desarrollo. Un ejemplo de la situación al respecto

77 Monitor Company. “Creando las Ventajas Competitivas de Arequipa”. Copyright 1995, Arequipa.

240


en nuestra región es del comportamiento de las organizaciones e individuos en completa falta de cooperación.

Algunos gobiernos regionales a través de Ordenanzas Regionales han creado un Consejo Regional de Competitividad, como es el caso de Arequipa: CORECOA. O.R. Nº 193 a los cuatro días del mes de diciembre del 2012, con 12 artículos.

Esta ordenanza expresa serias limitaciones que, de no corregirse, no pasará de una buena intención de promover, organizar y desarrollar la compe-titividad en Arequipa:

En su Artículo. 2 señala: “el mismo que se encargará de contribuir con el diseño y elaboración del Plan de Competitividad Regional que viene desa-rrollando el Órgano Ejecutivo Regional; de monitorear, supervisar y evaluar el cumplimiento de las metas, objetivos y resultados que en éste se plantee; así como de promover y/o ejecutar otras acciones tendientes al desarrollo de la competitividad regional”.

En este sentido, lo que se ha creado es una oficina pública más, con el nombre de “Consejo Regional de Competitividad de la Región Arequipa”.

¿Cuál es su función? Es terminar de formular el “Plan de Competitivi-dad Regional que viene desarrollando el Órgano Ejecutivo Regional”, es decir, elaborar otro plan; ahora bien, estos normalmente no se implementan: los pla-nes elaborados en los años anteriores y los vigentes no son una herramienta del día a día de los Gobiernos regionales y locales, no llegan a constituir siquiera planesinstitucionales, y mucho menos regionales.

En el Artículo 3° establece la conformación del CORECOA: “El CORE-COA creado en el artículo precedente, estará conformado por un representante de las siguientes Instituciones”… y se señalan 25 instituciones públicas y priva-das, de las cuales, más de la mistad, 14, son públicas. Se debe entender que las 11 instituciones restantes constituyen el componente democrático, ciudadano.

Las atribuciones del CORECOA son:

Art. 5.- De las atribuciones del CORECOA.

Son atribuciones del CORECOA:

5.1. Contribuir con…,

5.2. Monitorear, supervisar y evaluar…,

241

Edgar Borda rivEra

5.3. Revisar…,

5.4. Promover la…,

5.5. Promover y/o ejecutar…,

5.6. Convocar…,

5.7. Solicitar información…,

5.8. Emitir informes…,

5.9. Gestionar los recursos…,

5.10. Establecer alianzas…,

5.11. Formular propuestas…,

5.12. Las demás señaladas en la presente Ordenanza”

Es decir, El CORECOA padece de las mismas debilidades de toda ofi-cina pública.

Según la experiencia mundial y exitosa y también según la propues-ta que dejó Monitor en 1995 un Consejo Regional de Competitividad:

• Debe ser un organismo autónomo.

• Debe incluir representantes de alto nivel del sector privado; los gobier-nos Central, Regional y Municipal; expertos académicos; y una secreta-ría a tiempo completo.

• Debe organizar sus funciones y comités alrededor de los cuatro com-ponentes del ambiente competitivo (Factores, Estrategia, Demandas y “Cluster”).

• Tener Metas del Consejo: Estrategia y Estructura: Estudiar y difundir el conocimiento más moderno sobre fuentes de creación de riqueza y competitividad.

• Estudiar Competidores en las Industrias más Importantes de Arequi-pa: Identificar amenazas y oportunidades, fortalezas y debilidades de competidores.

• Promover Inversión Extranjera y Doméstica.

242


LA UNIVERSIDAD DE PROVINCIA Y LA INTERCULTURALIDAD

La Universidad de Provincia y la Descentralización

Las Universidades de Provincias han sido los agentes más activos en favor de la descentralización. Por ejemplo en Arequipa, el año 2006, las tres universidades arequipeñas, la Universidad Nacional de San Agustín, la Univer-sidad Católica de Santa María y la Universidad Católica San Pablo decidieron formular una agenda para el Desarrollo de Arequipa.

En el año 2010, los rectores de tales universidades decidieron compro-meterse más y señalan: “Después de cuatro años se hace necesario la evaluación de la Agenda con el objetivo de comprobar el avance y los logros para actuali-zar y replantear la Agenda”.

“Las universidades Nacional de San Agustín, Católica de Santa María y Católica San Pablo, comprometemos una vez más nuestro concurso en la in-valorable y trascendente empresa de contribuir en el forjamiento del destino de la región Arequipa”.

“Asumimos el compromiso de participación en el desarrollo regional con el apoyo de nuestros investigadores y profesionales especializados, en aquellos programas y proyectos que aporten al desarrollo humano, consideran-do tanto el orden material como el espiritual”.

En la actualidad, estas tres universidades han constituido un Co-mité Técnico integrado por especialistas que están tratando de implemen-tar la Agenda.

Igualmente, la Universidad Católica San Pablo, anualmente lleva a cabo un evento a favor del desarrollo regional de Arequipa: CARA, y en su último evento, concluyeron entre otras cosas:

“Para mantener el crecimiento económico y alcanzar el desarrollo in-tegral en la Región se debe prestar especial atención a la competitividad desde un adecuado manejo de infraestructura, atención de la informalidad, fortaleci-miento de la micro y pequeña empresa”.

Interculturalidad y descentralización

El proceso de descentralización en el Perú no podrá ser exitoso sino considera uno de los componentes más valiosos y extraordinarios de que

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Edgar Borda rivEra

goza el país, como es su diversidad cultural, la misma que hoy nos permite situarnos entre los primeros destinos del mundo en industrias como la gas-tronómica. En consecuencia, debemos vencer el mal histórico de la discrimi-nación racial y étnica.

La información del Latinobarómetro 2011 es preocupante, en ella Perú figura como un país en que la discriminación es importante, teniéndola por en-cima del promedio latinoamericano, aunque no llega a los niveles de Guatema-la, Brasil, Bolivia y México. Así, cuando se pregunta por cuántos nacionales son discriminados, las respuestas en Perú (47%) se ubican ligeramente por encima del promedio de la región (45%); estos porcentajes bajan cuando se pregunta a los entrevistados si son parte de algún grupo discriminado: el promedio de la región baja a 20%, pero en Perú llega a un 28%, solo por debajo de Brasil, Bolivia y Guatemala. Cuando se pregunta por la raza como fuente de discriminación, en Perú se considera que un 39% de nacionales son discriminados por esa ra-zón, cuando el promedio de la región es 36%.

Nugent hace un análisis muy sugerente sobre la discriminación en el Perú y señala que ésta se fundamenta en la exclusión o subordinación de aquellos de origen indígena, perdiéndose de vista lo más importante, que es la “prolife-ración de formas particulares de inclusión para evitar formas generales de inclu-sión”. En este esquema, lo racial es un componente, pero no el más importante de la ecuación. Nugent caracteriza estas prácticas como fundadas en lo que antes se llamaría prácticas “gamonalistas” y que hoy califica como “encadenamiento jerárquico de argollas”.

Las propuestas de R. Miro Quesada en este sentido, son muy valiosas. Dicho pensador peruano buscó evitar una visión condenatoria de lo occidental y laudatoria de lo andino. Llamó a una visión críticaobjetiva de las tradiciones andi-nas, que veía como fuertemente permeadas por herencias feudales españolas(de allí que se le considerara en ocasiones conservador y anacrónico); en ello se coin-cidía con la visión conservadurista de nuestras elites supuestamente globaliza-das. Halló las bases de la discriminación en patrones autoritarios tradicionales compartidos tanto por “los de arriba” como por “los de abajo”.

Miro Quesada propone entender la identidad peruana afincada en el mundo popular, pero no entendiendo este como una concesión sin más a las preferencias mayoritarias, ni como aceptación de los patrones predominantes sino que entendía la cultura como un campo fundamentalmente político, ex-presión de hegemonías, proyectos, correlaciones de fuerza, imposiciones, re-sistencias y resultados inesperados; de allí que postulara entender lo peruano y

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popular entendido como una construcción política pendiente, orientada hacia el futuro, democrática, integradora, respetuosa de las diferencias, construida sobre la base de nuestras diferentes tradiciones, pero al mismo tiempo diferente de cada una de ellas. Llamaba a reivindicar la modernidad occidental, base de la ciudadanía y de la democracia, a la cultura popular masiva cada vez más presente en nuestras urbes, y a nuestras tradiciones históricas.

CONCLUSIONES

Primera: El contexto mundial en que se desarrolla la descentralización en el Perú se caracteriza principalmente por una situación de gran crecimiento económico de la capital y de las provincias en el Perú impulsado por la gran demanda de materias primas principalmente de China y a pesar de la crisis en los países desarrollados.

Segunda: La clase política limeña sigue distinguiéndose por estar con-formada por políticos personalistas, caudillos y con un fuerte discurso populis-ta, al margen de cualquier plan de desarrollo nacional y cuyo interés primordial es el de mantenerse en el poder.

Tercera: Para la clase política limeña, la descentralización es una forma-lidad más que deben cumplir en su quehacer político, por lo que carecen de una visión de país, de estrategias de desarrollo y de competitividad de las provincias. La descentralización y el desarrollo no constituyen una prioridad nacional.

Cuarta: La descentralización se ha reducido a la transferencia formal de funciones del Gobierno Central a los Gobiernos de Provincias, y contra-riamente, se hace política y toma decisiones reforzando el centralismo.

Quinta: Los políticos de provincias, en un porcentaje significativo, expresan su esencia de políticos caudillos con más crudeza, se les percibe como los nuevos “gamonales” de la política con un lenguaje populista y a veces democrático y expertos en hacer “alianzas subordinadas” en sus lo-calidades y, ante la carencia de planes de desarrollo y de descentralización, han generado serios conflictos con sus pares provincianos.

Sexta: La descentralización y la competitividad regional se han convertido en frases huecas y necesarias en el discurso populista de los políticos provincianos.

Séptima: Son pocos los empresarios que apuestan por la descentrali-zación, la mayoría expresa un modelo mental tradicional de la competitivi-

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Edgar Borda rivEra

dad de sus empresas. Su mayor interés está en obtener una rentabilidad fácil que le proporciona el mercado local o nacional.

Octava: La sociedad civil y las universidades provincianas constituyen los actores más decididos a favor de la descentralización y han iniciado impor-tantes actividades de reflexión y acción en esa dirección.

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soBre Los aUtores

Violeta Bermúdez Valdivia

Abogada por la Universidad Nacional de San Marcos. Maestría en De-recho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Ejerció el cargo de Jefa del Gabinete de Asesores de la Presidencia del Consejo de Minis-tros en el año 2003. Actualmente es Directora del Programa de ProDescentrali-zación – USAID Perú.

Edgar Borda Rivera

Sociólogo titulado por la Universidad Nacional de San Agustín. Doc-tor y Magíster en Ciencias Humanas con mención en Sociología por la Uni-versidad Católica de Santa María. Ha sido Coordinador del Grupo Estratégico de Ciencia y Tecnología de la región Arequipa. Actualmente es Director del Centro Interdisciplinario de Investigación e Innovación de la Universidad Ca-tólica de Santa María.


Economista y Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad Católi-ca de Santa María. Magíster en Economía por la Universidad Nacional de San Agustín. Estudios de Post grado en Administración y Finanzas Públicas reali-zados en la Universidad de Pennsylvania, EE.UU. como becario de la Comisión Fullbright. Actualmente es Rector de la Universidad Católica San Pablo de Are-quipa y Coordinador Regional Fullbrigh.

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Sobre loS AutoreS

Ricardo Cuenca Pareja

Psicólogo social. Doctor en Educación por la Universidad Autónoma de Madrid. Obtuvo el Diploma de Estudios Avanzados en la Universidad de Sevilla (España) y el grado de Magíster en investigación y docencia en educa-ción superior en la Universidad Peruana Cayetano Heredia. Es miembro fun-dador de la Sociedad de Investigación Educativa Peruana (SIEP). Actualmente es Consejero del Consejo Nacional de Educación e Investigador Principal del Instituto de Estudios Peruanos.

Raúl Jáuregui Mercado

Licenciado en Relaciones Industriales por la Universidad Nacional de San Agustín. Con estudios de Maestría en Educación Superior en la Universi-dad Católica de Santa María y una especialización en Habilidades Docentes, en el Instituto Tecnológico de Monterrey-México. Actualmente es Director Acadé-mico de la Universidad La Salle en la ciudad de Arequipa.

Carlos Leyton Muñoz

Sociólogo por la Universidad Nacional de San Agustín de Arequipa. Maestría en Estudios Sociales de Población por el Centro Latinoamericano de Demografía – CEPAL, Santiago de Chile. Ha sido Vicepresidente Regional del Gobierno Regional de Arequipa. Ex – Ministro de Agricultura. Actualmente es asesor de la Presidencia del Gobierno Regional de Arequipa, y Vicepresidente del Centro de Estudios para el Desarrollo Regional – CEDER.

Angel María Manrique Linares

Candidato a Doctor en Ciencias Políticas y Gobierno por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Magíster en Estudios Sociales y Políticos por la Universidad Jesuita Alberto Hurtado, en Santiago de Chile. Abogado egresado de la Universidad Nacional de San Agustín. Ha sido Gerente Regional de Edu-cación y Asesor de la Presidencia del Gobierno Regional de Arequipa. Actual-mente es Director Ejecutivo del Instituto de Gobierno y Desarrollo Humano, con sede en Arequipa.

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La DescentraLización reimpuLsaDa entre Los años 2001 y 2006

Raúl Molina Martínez

Arquitecto, especializado en Descentralización y Desarrollo Territorial, con estudios de maestría en gestión de políticas públicas por la Universidad Autónoma de Barcelona y especialización en políticas de desarrollo regional en el ILPES de la CEPAL. Ha sido Secretario de Descentralización de la Presiden-cia del Consejo de Ministros (Dic. 2008 – Agos. 2009) y Asesor de la Presiden-cia del Consejo Nacional de Descentralización (Ene. 2003 – Dic.2005). Ha sido consultor del Banco Mundial para la Dirección de Regalías del Departamento Nacional de Planeación del Gobierno de Colombia y antes, lo ha sido de otras agencias de cooperación internacional como AECID, USAID, UNFPA, GIZ, COSUDE y ACDI.

Miguel Angel Ocharán Pichú

Doctor en Ciencias. Ingeniero electricista por la Universidad Nacional de San Agustín. Ha sido Jefe de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto del Gobierno Regional de Arequipa y actualmente es asesor de la Presidencia del Gobierno Regional de Arequipa. Integró la Comisión Multisectorial en mate-rial de Descentralización Fiscal en representación de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.

Henry Pease García

Doctor en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Ha sido Teniente Alcalde de Lima entre 1983 - 1986, y Presidente del Congreso de la República en el periodo 2003 – 2004. Es profesor principal del Departamento de Ciencias Sociales, sección Ciencias Políticas, y Director de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP.

César Villanueva Arévalo

Licenciado en Administración por la Universidad Nacional Federico Villareal. Presidente de la Región San Martín, por dos periodos (2007 -2010) (2010 – 2014). Ha sido Presidente de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.

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Sobre loS AutoreS

Johnny Zas Friz Burga

Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Doctor en De-recho Público por la Universidad de Bolonia, Italia. Ha sido consultor y coordi-nador del Programa de Descentralización y Buen Gobierno de la Defensoría del Pueblo del Perú. También ha sido consultor en la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), en el Congreso de la Repú-blica y en el Consejo Nacional de Descentralización (CND). Actualmente, es asesor de la Municipalidad Metropolitana de Lima.

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CÁTEDRA AREQUIPA“DIEz Años DE DEsCEnTRAlIzACIón En El PERú:

BAlAnCE y PERsPECTIvAs”Se terminó de imprimir en los Talleres Gráficos de:

© ADRUs D&l EDIToREs s.A.C.Av. Tacna 535 Of. 704-B

Lima - PerúTeléf. 01-4016451

[email protected]

en el mes de agosto de 2013

instituto de gobierno y desarrollo …gobiernoydesarrollohumano.org/docs/catedra_arequipa.pdf ·...

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