instituto centroamericano de...
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INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACION PÚBLICA
ICAP
PROGRAMA DE MAESTRÍA NACIONAL EN
GERENCIA DE PROYECTOS DE DESARROLLO
PROPUESTA METODOLÓGICA PARA IMPLEMENTAR UNA HERRAMIENTA
DE GESTION PARA LA EVALUACIÓN EX POST A TERMINO
DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
CASO DE ESTUDIO: PROYECTO CONSTRUCCION Y EQUIPAMIENTO
SEDE AREA DE SALUD DE ALAJUELITA
Tesis sometida a la consideración del Tribunal Examinador del Programa de
Postgrado en Gerencia de Proyectos de Desarrollo para optar al Título de
Magister Scientiae en Gerencia de Proyectos de Desarrollo
Luis Ángel Rosales Ramírez
San José, Costa Rica
Mayo, 2009
iii
Agradecimientos
Primeramente quiero dar gracias infinitas a Dios, por todos los favores que me ha
concedido en la vida, uno de los cuales éste; de llegar a obtener mi título de maestría en un
centro de renombre nacional e internacional, como lo es, el Instituto Centroamericano de
Administración Pública, ICAP.
Seguidamente, a mi familia y núcleo familiar, por el apoyo constante que siempre me
dieron, en todo este tiempo de preparación en los estudios de la maestría.
A la institución para la cual laboro desde hace 33 años, la Caja Costarricense de Seguro
Social, a través de la Gerencia de Infraestructura y Tecnologías, muy especialmente a la
Gerente Arquitecta Gabriela Murillo Jenkins, por brindarme la oportunidad de prepararme
en el campo de la gerencia de proyectos, así como a los compañeros MSc. José Castro
Zapata amigo y lector de tesis, y a las Licenciadas Marjorie Álvarez Cerdas y Warda
Durán Ortiz funcionarias de dicha gerencia, por la motivación siempre brindada.
Al personal administrativo y de apoyo del ICAP, por toda la colaboración y por la
manifestación de sus finas atenciones.
En la parte docente, al MSc. Sergio Iván Vega, Director de tesis, por todo el apoyo y
colaboración que me brindó en la etapa de elaboración del documento. También a Doña
Gloria Chicas de Márquez, por su disposición siempre oportuna en brindarme su atención
y orientación.
En fin, a todas aquellas personas, amigos y compañeros que de una u otra forma, me
colaboraron con la investigación y me alentaron para seguir adelante, muy especialmente al
Licenciado Carlos Díaz S., amigo de muchos años, que me impulsó con sus consejos, para
aceptar la oportunidad que me brindaba la Institución en ese momento, para aspirar a la
maestría en el ICAP.
A todos mi eterno agradecimiento
iv
Dedicatoria
En un esfuerzo de muchos años de estudio y dedicación, por querer dejar un legado a mi
familia y principalmente a mis hijos, como un ejemplo de perseverancia para alcanzar las
metas propuestas, sin importar los obstáculos que a veces la vida nos presenta, hoy con
mucho orgullo, dedico el resultado de todo este ahínco a ellos: Mi esposa María Mayela y
mis hijos Adrián, Juan Pablo y José Fernando, para que ellos siempre vean en sus padres,
un ejemplo de perseverancia, esfuerzo y dedicación en la vida.
A mi madre, hermanos y sobrinos por todas las muestras de apoyo trasmitido siempre y por
confiar en mí en la meta que me propuse.
No olvido, a mis seres queridos que ya han partido y de los cuales, guardo los mejores
recuerdos y ejemplos inculcados en valores, principios y buenas costumbres, así como el
espíritu de lucha, superación y perseverancia ante los retos de la vida.
v
Meditación
“Un hombre sano y fuerte espiritualmente, será sano y fuerte ante cualquier circunstancia
que le plantee la vida.”
Amado Nervo
vi
Resumen Ejecutivo
La Caja Costarricense de Seguro Social destina anualmente, dentro de su presupuesto de
inversiones, elevadas cifras millonarias para la ejecución de proyectos de infraestructura, en
procura de sustituir los establecimientos actuales de salud, deteriorados por el trascurrir del
tiempo y ofrecer así a los usuarios del sistema, instalaciones modernas y confortables para
la prestación de los servicios, no solo de salud; sino también administrativos y de
producción.
No obstante a este esfuerzo institucional, al disponer oportunamente de los fondos para
realizar las inversiones en infraestructura, no ha existido una clara preocupación
institucional que emane en una política o norma, que garantice una cultura, en procura de
establecer un sistema de evaluación ex post de este tipo de proyectos. Lo anterior, pese a
que existe una normativa legal tanto en la Ley Nº8292 de Control Interno, como en el
Reglamento del Sistema Nacional de Inversiones Públicas, que de alguna manera, exige a
las instituciones públicas, el cumplimiento en cuanto a la evaluación ex post de los
proyectos de inversión.
En ese sentido, se elaboró una propuesta metodológica, para la implementación de una
herramienta de gestión, para realizar la evaluación ex post a término de proyectos,
concretamente de infraestructura, con la finalidad; de que la misma sea paulatinamente
aplicada en las unidades ejecutoras de proyectos de la Institución.
El trabajo realizado se concentra fundamentalmente en desarrollar cada una de las fases que
es necesario tener presente para implementar un sistema de seguimiento y evaluación ex-
post a término de proyectos, donde se evalúe básicamente la etapa de ejecución de los
mismos, determinando las desviaciones respecto a lo programado y lo real en términos de
pertinencia, costos, plazos y calidad de obra, para facilitar de esta manera, la adopción de
las medidas correctivas pertinentes.
Lo anterior, considerando que el ciclo de los proyectos, no termina únicamente en las
etapas de preinversión e inversión sino; que se retroalimenta y complementa con los
resultados de la ejecución y operación de los proyectos.
vii
El desarrollo del contexto del tema, en su enfoque metodológico, teórico y referencial han
quedado ampliamente desarrollados en este documento, al igual que los componentes de la
propuesta metodológica y su herramienta de gestión, la cual se aplicó al caso de estudio
denominado : Construcción y equipamiento de la Sede de Área de Salud de Alajuelita.
Los resultados de dicha aplicación permitieron determinar, mediante un método “pegunta –
respuesta”, con la disposición de la información referente a la ejecución del proyecto, en la
Dirección de Arquitectura e Ingeniería de la CCSS, y la aplicación de los indicadores de
evaluación definidos, lo siguiente en cuanto a los factores evaluados como fueron la
pertinencia, el costo, el tiempo y calidad:
El proyecto fue pertinente obedeciendo a un acuerdo de la Junta Directiva de la
CCSS en sustituir unas instalaciones muy deterioradas, destinadas a la atención de
la salud de la población del cantón de Alajuelita,obedeciendo a la politíca sanitaria
en el contexto del nuevo nuevo modelo de atención de la salud.
En cuanto al plazo de ejecución del proyecto, al no disponerse del cronograma de
línea base del proyecto en archivo digital, sino de las respectivas actualizaciones del
cronograma de ejecución en los informes mensuales de avance de obra, se consideró
para tal efecto, las fechas de inicio y finalización establecidas en el contrato para la
ejecución del proyecto, mismas que fueron cumplidas en función de los trabajos
ordinarios comprometidos con el contratista.
En lo referente a la evaluación del costo del proyecto, si bien es cierto se cumple a
manera satisfactoria con el presupuesto asignado y el monto del contrato, ( los
costos por reajustes de precios y trabajos extraordinarios) elevaron el costo total del
proyecto en un 22%.
En lo referente a la calidad de la obra, no obstante a la inspección realizada durante
el proceso constructivo por los profesionales de la Dirección de Arquitectura e
Ingeniería, verificando la calidad de los materiales en cumplimiento de las
especificaciones técnicas del cartel de licitación de la obra del proyecto, se
presentaron disconformidades por parte de las autoridades del establecimiento de
viii
salud en cuanto a defectos de la obra por filtraciones en paredes, calidad de los
equipos y del mobiliario utilizado.
Cabe indicar además, que la ampliacion del tiempo de ejecución del proyecto, se originó
por los trabajos extras que no estaban contemplados ni en planos ni en el cronograma de la
obra, y que requirieron de una decisión oportuna por parte del jefe de proyecto y el grupo
de inspectores de la DAI, para la buena funcionalidad de la obra del proyecto. Ello también
originó un aumento en los costos del mismo,
En ese sentido, la realización de esta actividad, no afectó gravemente al proyecto en cuanto
a los costos y los plazos de ejecución, según se determinó en el numeral 5.3.6 ―Objetivos y
resultados logrados”.
Por otra parte cabe indicar, que con la ejecución del proyecto, fueron claramente logrados
los objetivos formulados en el estudio de prefactibilidad elaborado en el año 1999, por la
Dirección de Planificación Corporativa de la Caja Costarricense de Seguro Social.
Finalmente, con un enfoque práctico, el documento constituye una Guía didáctica, de fácil
manejo por parte de operadores y administradores de proyectos, que debe de ser
enriquecida, con las nuevas necesidades que se presenten por los estudiosos del tema.
ix
Tabla de Contenido
INTRODUCCION .................................................................................................................. 1
CAPITULO I .......................................................................................................................... 7
1. Marco Metodológico .......................................................................................................... 7
1.1 Introducción ............................................................................................................. 7
1.2 Justificación del tema .............................................................................................. 8
1.3 Planteamiento del problema .................................................................................. 11
1.3.1 El problema en síntesis ....................................................................................... 11
1.4 Delimitación del objeto de estudio ........................................................................ 11
1.4.1 Delimitación temporal ........................................................................................ 12
1.4.2 Delimitación espacial ......................................................................................... 13
1.4.3 Delimitación sectorial ......................................................................................... 14
1.4.4 Delimitación institucional................................................................................... 14
1.4.5 Delimitación del análisis .................................................................................... 17
1.5 Objetivos ............................................................................................................... 17
1.5.1 General................................................................................................................ 17
1.5.2 Específicos .......................................................................................................... 17
1.5.3 Operacionalización de los objetivos específicos ................................................ 18
1.6 Estrategia de investigación .................................................................................... 20
1.6.1 Tipo o enfoque de la investigación ..................................................................... 20
1.6.2 Instrumentos y técnicas de investigación ........................................................... 22
1.6.2.1 La observación ................................................................................................. 22
1.6.2.2 La entrevista .................................................................................................... 23
1.6.3 Investigación bibliográfica ................................................................................. 24
x
1.6.4 Investigación de campo ...................................................................................... 24
1.6.5 Fuentes de información ...................................................................................... 24
1.6.6 Procesamiento de la información ....................................................................... 24
1.6.7 Limitantes de la investigación ............................................................................ 25
CAPITULO II ....................................................................................................................... 27
2. Marco Teórico .................................................................................................................. 27
2.1 Introducción ........................................................................................................... 27
2.2 Teoría de los proyectos .......................................................................................... 28
2.2.1 Proyectos ............................................................................................................ 28
2.2.1.1 Conceptos ........................................................................................................ 28
2.2.1.2 Tipos de proyectos ........................................................................................... 30
2.3 Enfoque de la metodología del marco lógico para identificar proyectos .............. 31
2.4 Ciclo de vida de los proyectos ............................................................................... 34
2.4.1 Fase de preinversión ........................................................................................... 35
2.4.2. Fase de negociación o financiamiento ............................................................... 36
2.4.3 Interfase o etapa de diseño definitivo ................................................................. 37
2.4.4 Fase de inversión o ejecución ............................................................................. 38
2.4.5 Fase de operación o funcionamiento ................................................................. 38
2.5 Administración de los proyectos ........................................................................... 39
2.5.1 Los procesos administrativos.............................................................................. 39
2.5.2 El manual de ejecución o diseño administrativo ................................................ 41
2.6 Evaluación Ex Post ................................................................................................ 41
2.6.1 Conceptos ........................................................................................................... 41
2.6.2 Objetivos ............................................................................................................. 42
xi
2.6.3 Clasificación tipos de Evaluación...................................................................... 42
2.6.3.1 Evaluación ex ante ........................................................................................... 43
2.6.3.2 Evaluación durante o seguimiento ................................................................... 44
2.6.3.3 Evaluación a término o simple ........................................................................ 44
2.6.3.3.1 Informe de Término del Proyecto ITP .......................................................... 44
2.6.3.3.2. Objetivos del Informe de Término del Proyecto ......................................... 45
2.6.3.3.3 Objetivos de la Evaluación Ex - Post a Término .......................................... 45
2.6.3.3.4 Insumos requeridos para la Evaluación Ex Post a Término ........................ 46
2.6.3.3.5 Tareas de la Evaluación Ex Post a Término ................................................. 46
2.6.3.3.6 Indicadores para la Evaluación Ex Post a Término ...................................... 47
2.6.3.3.6.1 Indicador de Cumplimiento Temporal (ICT) ........................................... 47
2.6.3.3.6.2 Indicador de costos (IC) ............................................................................ 47
2.6.3.3.6.3 Indicador de Calidad de los Materiales ..................................................... 48
2.6.3.4 Operación o posteriori ..................................................................................... 48
2.7 Sistema Nacional de Inversión Pública SNIP........................................................ 49
2.7.1 Concepto ............................................................................................................. 49
2.7.2 Objetivos del Sistema Nacional de Inversión Pública ........................................ 50
CAPITULO III ..................................................................................................................... 53
3. Marco Referencial ............................................................................................................ 53
3.1 Características generales del país .......................................................................... 53
3.2 Marco Institucional ................................................................................................ 54
3.3 Misión .................................................................................................................... 54
3.4 Visión..................................................................................................................... 55
3.5 Estructura organizativa .......................................................................................... 56
xii
3.5.1 Nivel Gerencial ................................................................................................... 56
3.5.1.1 Funciones de la Gerencia de infraestructura y Tecnologías GIT .................... 57
3.5.1.2 Funciones de la Dirección de Arquitectura e Ingeniería DAI ......................... 58
3.6 Políticas institucionales 2007-2012 ....................................................................... 59
3.7 Tema de investigación ........................................................................................... 61
3.8 Experiencias sobre el tema de evaluación ex post ................................................ 61
3.8.1 Organismos internacionales y agencias de cooperación técnica ........................ 61
3.8.1.1 La experiencia del Banco Mundial BM ........................................................... 61
3.8.1.2 La experiencia del Banco Interamericano de Desarrollo................................. 62
3.8.1.3 La experiencia de la Comunidad Europea ....................................................... 62
3.8.1.4 La experiencia de los Estados Unidos ............................................................. 62
3.8.2 La experiencia de instituciones nacionales ......................................................... 63
3.9 Estructura normativa funcional ............................................................................. 63
3.10 Estructura normativa sobre el tema ..................................................................... 64
3.10.1 Ley General de Control Interno de Costa Rica................................................ 64
3.10.2 Sistema Nacional de Inversión Pública ........................................................... 66
CAPITULO IV ..................................................................................................................... 72
4. Propuesta metodológica .................................................................................................... 72
4.1 Objetivos de la Evaluación Ex Post a Término de Proyectos................................ 73
4.2 Documentos requeridos para la Evaluación Ex Post a Término ........................... 73
4.3 Actividades a realizar en la Evaluación Ex Post a Término .................................. 74
4.4 Características del equipo evaluador ..................................................................... 76
4.5 Propuesta metodológica para realizar la Evaluación Ex Post a Término .............. 76
4.5.1 Ficha de Presentación del Proyecto ................................................................... 76
xiii
4.5.1.1. Componentes de la Ficha de Presentación del Proyecto ................................ 76
4.5.1.1.1 Descripción del proyecto .............................................................................. 77
4.5.1.1.2 Justificación del proyecto ............................................................................. 77
4.5.1.1.3 Objetivos ....................................................................................................... 77
4.5.1.1.4 Descripción de la situación sin proyecto ...................................................... 78
4.5.1.1.5 Descripción de la situación con proyecto ..................................................... 78
4.5.1.1.6 Trámites seguidos por el proyecto ................................................................ 78
4.5.1.1.7 Otros antecedentes ........................................................................................ 78
4.5.2 Informe de Término del Proyecto ITP ................................................................ 79
4.5.2.1 Componentes del Informe de Término del Proyecto ITP ................................ 79
4.5.2.1.1 Identificación y descripción del Proyecto ................................................... 79
4.5.2.1.2 Clasificación ................................................................................................. 79
4.5.2.1.3 Localización.................................................................................................. 80
4.5.2.1.4 Ejecución del proyecto ................................................................................. 80
4.5.2.1.4.1 Componentes de la ejecución del proyecto ............................................... 80
4.5.2.1.4.1.1 Estudios y diseños .................................................................................. 80
4.5.2.1.4.1.2 Datos físicos y financieros del proyecto ................................................. 81
4.5.2.1.4.1.3 Programación de la ejecución del proyecto ............................................ 81
4.5.2.1.4.1.4 Desfases del proyecto ............................................................................. 81
4.5.4.1.5 Objetivos y resultados logrados .................................................................... 81
4.7 Comparación de lo real versus lo estimado y análisis de las diferencias .............. 82
4.7.1 Indicadores de ejecución del proyecto................................................................ 82
4.7.2 Otros indicadores .............................................................................................. 83
4.7.2.1 Desempeño organizacional de la unidad ejecutora .......................................... 83
xiv
4.7.2.2 Sistema de información para el control y seguimiento................................... 84
4.7.2. Relaciones con terceros ..................................................................................... 84
4.7.2.4 Apego a la legalidad ........................................................................................ 84
4.8 Conclusiones, recomendaciones y sugerencias ..................................................... 85
4.9 Información complementaria ................................................................................ 85
4.10 Elaboración del Informe de Evaluación Ex Post a Término de Proyecto ........... 85
CAPITULO V....................................................................................................................... 93
5. Análisis de resultados ....................................................................................................... 93
5.1 Documentos del proyecto ...................................................................................... 94
5.2 Ficha de Presentación del Proyecto ....................................................................... 95
5.2.1 Descripción del proyecto ejecutado .................................................................... 96
5.2.2 Antecedentes del proyecto ejecutado ................................................................. 97
5.2.3 Justificación del proyecto ejecutado ................................................................... 98
5.2.4 Objetivos del Proyecto........................................................................................ 99
5.2.5 Descripción de la situación con y sin proyecto ................................................ 100
5.2.5.1 Situación con proyecto .................................................................................. 100
5.2.5.2 Situación sin proyecto ................................................................................... 101
5.2.6 Tramites seguidos por el proyecto .................................................................... 102
5.2.7 Otros antecedentes del proyecto ....................................................................... 103
5.3 Informe de Término del Proyecto ........................................................................ 103
5.3.1 Estudios, permisos y diseños ............................................................................ 105
5.3.2 Datos físicos y financieros del proyecto ........................................................... 106
5.3.2.1 Presupuesto y programa de desembolsos ...................................................... 110
5.3.3 Programación de la ejecución del proyecto ...................................................... 110
xv
5.3.3.1 Cumplimiento del plazo de ejecución ........................................................... 112
5.3.4 Desfases del proyecto ....................................................................................... 113
5.3.5 Objetivos y resultados logrados ........................................................................ 113
5.3.5.1 Indicadores de ejecución del proyecto ........................................................... 114
5.3.5.1.1 Plazo de ejecución de la obra del proyecto................................................. 114
5.3.5.1.2 Costo de la obra del proyecto ..................................................................... 115
5.3.5.1.3 Especificaciones técnicas del cartel de licitación de la obra del proyecto . 116
5.3.5.1.4 Indicadores de eficiencia y eficacia ............................................................ 119
5.3.5.1.4.1 Desempeño organizacional de la unidad ejecutora .................................. 119
5.3.5.1.4.2 Sistema de información para el control y seguimiento en la etapa de
ejecución del proyecto ............................................................................................... 124
5.3.5.1.4.3 Relaciones con terceros ........................................................................... 125
5.3.6 Apego a la legalidad ......................................................................................... 126
5.3.6.1 Proceso de Licitación y adjudicación ............................................................ 126
5.3.6.2 Equipamiento ................................................................................................. 127
5.3.6.3 Regencia ambiental fase de ejecución del proyecto ...................................... 128
5.4 Sinopsis del análisis de resultados ....................................................................... 129
CAPITULO VI ................................................................................................................... 133
6. Conclusiones y Recomendaciones.................................................................................. 133
6.1 Conclusiones ................................................................................................................. 133
6.2 Recomendaciones ......................................................................................................... 136
BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................ 139
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA .................................................................................... 140
ANEXOS
xvi
LISTADO DE FIGURAS
Figura 1. Localización geográfica proyecto Sede de Área de Salud de Alajuelita
Figura 2. Red Nacional de Establecimientos de Salud
Figura 3. Marco lógico y ciclo de vida del proyecto
Figura 4. Pasos del enfoque del marco lógico
Figura 5. Ciclo de vida de los proyectos
LISTADO DE FORMATOS
Formato 1. Ficha de Presentación del Proyecto
Formato 2. Informe Término del Proyecto
Formato 3. Aplicación de Indicadores. Comparación real y estimada
Formato 4. Esquema de presentación documento Evaluación Ex Post a Término
LISTADO DE CUADROS
Cuadro 1. Fases del ciclo de proyectos y tipos de evaluación
Cuadro 2. Eventos importantes por fecha. Fase de Ejecución Proyecto Sede Área de Salud
de Alajuelita
Cuadro 3. Matriz de roles y funciones. Fase de Ejecución Proyecto Sede Área de Salud de
Alajuelita
Cuadro 4. Control presupuestario por avance de obra 2006-2007. Proyecto Sede Área de
Salud Alajuelita.
Cuadro 5. Control presupuestario por ajuste de precios. Período 2006-2008. Proyecto Sede
Área de Salud de Alajuelita.
xvii
Cuadro 6. Control presupuestario por trabajos complementarios (Cambio de nivel zona de
parqueo y laguna de retardo). Sede Área de Salud Alajuelita. Período 2007.
Cuadro 7. Control presupuestario por avance de consultorías. Sede Área de Salud
Alajuelita. Período 2005-2008.
Cuadro 8. Costo total de la inversión. Sede Área de Salud de Alajuelita.
Cuadro 9. Tabla comparativa de desembolsos por avance programado y real.
Sede Área de Salud de Alajuelita.
Cuadro 10. Eventos importantes por fecha. Fase de Ejecución. Proyecto Sede de Área de
Salud de Alajuelita.
Cuadro 11. Matrices de roles y funciones. Fase de ejecución. Proyecto Sede de Área de
Salud de Alajuelita.
LISTADO DE ANEXOS
Anexo 1. Imágenes proceso construcción Sede de Área de Alajuelita.
Anexo 2. Entregables de las etapas del Proyecto Sede de Área de Salud de Alajuelita.
Anexo 3. Cronograma flujo de desembolsos estimados Proyecto Sede de Área de Salud
Alajuelita.
Anexo 4. Cronograma original y final de ejecución del proyecto Sede de Área de Salud de
Alajuelita.
Anexo 5. Cuestionarios aplicados.
LISTA DE SIGLAS
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica
BM Banco Mundial
xviii
CAIS Centro de Atención Integral de la Salud
CCP Centro Centroamericano de Población
CELADE Centro Latinoamericano de Desarrollo
CGR Contraloría General de la República
CIRFS Centro de Investigación en Planeamiento del Recurso Físico en Salud
DAI Dirección de Arquitectura e Ingeniería
DAPE Dirección de Administración de Proyectos Especiales
DDP Dirección de Desarrollo de Proyectos
EBAIS Equipos Básicos de Atención Integral de la Salud
GIT Gerencia de Infraestructura y Tecnologías
IC Indicador de Costos
ICAA Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
ICE Instituto Costarricense de Electricidad
ID Indicador de Déficit o cobertura
ILPES Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
INFOCOOP Instituto Nacional de Fomento Cooperativo
ITC Indicador de Cumplimiento Temporal
ITP Informe de Término de Proyecto
MIDEPLAN Ministerio de Planificación
xix
MML Metodología del Marco Lógico
MINAE Ministerio de Ambiente y Energía
MS Ministerio de Salud
NFPA National Fire Protection Association
OEA Organización de los Estados Americanos
ONGs Organizaciones no gubernamentales
PAO Plan Anual Operativo
PGA Plan de Gestión Ambiental
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
RAP Regente Ambiental de Proyecto
SENARA Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riesgo y Avenamiento
SETENA Secretaría Nacional del Ambiente
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública
UCR Universidad de Costa Rica
1
INTRODUCCION
Año tras año la Caja Costarricense de Seguro Social programa dentro de su plan de
inversiones en infraestructura y equipamiento, elevadas sumas de dinero a efecto de poder
satisfacer las necesidades en cuanto a estos conceptos, que demanda la población
costarricense en diferentes lugares del país.
No obstante al esfuerzo que realiza la CCSS por disponer, dentro de su presupuesto de las
partidas necesarias para desarrollar los proyectos de infraestructura en procura de ofrecer
instalaciones modernas y funcionales para la atención de la salud y prestaciones sociales a
la población costarricense, no se tiene una cultura institucional en cuanto a la evaluación en
sus procesos ex ante- durante, a término y a posteriori de los proyectos ejecutados, con lo
cual, la Institución pueda poner en práctica, las lecciones aprendidas en la ejecución de
nuevos proyectos de infraestructura.
Siendo esta situación, una preocupación de las altas autoridades de la Institución, el
objetivo de la presente investigación se centra, en presentar una propuesta metodológica
mediante la implementación de una herramienta de gestión, que permita de una forma clara
y secuencial realizar la evaluación ex post a término de los proyectos de infraestructura que
desarrolle la Institución. Para ello se parte como caso de análisis, del proceso desarrollado
para la Construcción y equipamiento de la Sede de Área de Salud de Alajuelita.
Consecuentemente, este documento pretende ser una guía, que ayude a los encargados de
tomar decisiones y a los administradores de los proyectos, a desarrollar e implementar una
herramienta de gestión útil, para el seguimiento y evaluación ex-post a término de
proyectos y que permita perfilar el proceso de evaluación ex post a posteriori de proyectos
ejecutados. Con esta herramienta de gestión propuesta, se pretende también ayudar a
determinar, entre otras cosas, el objetivo de la evaluación ex-post, la información a utilizar
e indicar de donde obtenerla, señalando los pasos a seguir y las consideraciones para su
ejecución.
2
Para objeto de esta guía, se considera al seguimiento como un sistema de información de
apoyo a la ejecución y gestión de los proyectos, que comprende su retroalimentación,
orientado a la solución de problemas que se planteen durante la ejecución de los proyectos
y a la evaluación ex-post a término, como una forma de medir y comprobar si los proyectos
alcanzan los objetivos y metas planteados y sistematizar así, los resultados para aprender
de las enseñanzas obtenidas, ya sea para el diseño e implementación de sistemas a futuro,
como para retroalimentar los procesos que ya existen.
Finalmente cabe citar, que el documento consta de seis capítulos ampliamente desarrollados
a partir de los cuales, se propone una visión integral del tema de investigación desarrollado:
―una propuesta metodológica para la implementación de una herramienta de gestión para
la evaluación ex post a término de proyectos de infraestructura”.
Así, en el capítulo primero denominado Marco Metodológico se enfoca en plantear el
problema que enfrenta la CCSS debido a la ausencia de un modelo de evaluación ex post de
proyectos de infraestructura, para lo cual se justifica como parte de la investigación, una
propuesta como herramienta de gestión.
Igualmente se plantea aquí, la delimitación del objeto de estudio desde el punto de vista
temporal, espacial, sectorial, institucional y de análisis, así como la definición y
operacionalización de los objetivos de la propuesta, principalmente del enunciado general
de realizar la evaluación ex post del proyecto referido, a fin de determinar la pertinencia,
eficacia y la eficiencia de la ejecución del mismo. Por otra parte se presenta la estrategia de
investigación, definiendo la misma con un enfoque que presenta aspectos cualitativos y
cuantitativos.
En ese sentido, según la orientación que asume se clasifica como una investigación
orientada a la explicación, buscando dar respuestas para la toma de decisiones a problemas
concretos, como lo es el tema de la evaluación ex post de proyectos. Parte de este capítulo
también se orienta, a la descripción de los instrumentos y técnicas de investigación
aplicados en la investigación, y a la descripción de las fuentes de información.
3
En el capítulo segundo, llamado Marco Teórico, se expone toda la teoría de referencia
según las diferentes fuentes de información investigadas en el tema de evaluación ex post
de proyectos. Así se incluyen diferentes conceptos que sobre el tema refieren algunos
autores, con la finalidad de establecer claridad en todo lo relacionado con el término
―proyecto‖ (tipología, ciclo de vida, fases, marco lógico, planeación, formulación y
ejecución de proyectos)
Con ello, se aborda el tema de la teoría de proyectos, realizando un análisis amplio de cada
uno de los componentes antes citados, hasta llegar al tema de evaluación ex post,
analizando así sus objetivos, tipos, así como los diferentes tipos de instrumentos, que son
necesarios para poder realizar la evaluación ex post, principalmente la que concierne a la
etapa de ejecución del proyecto, la denominada ―a término‖, estableciendo para ello
indicadores de evaluación en función del plazo y del costo.
Dentro de esto, se analiza el marco legal vigente en función de la Ley de Control Interno y
los alcances del Sistema Nacional de Inversión Pública.
En el capítulo tercero, denominado Marco de Referencia, aparte de presentar una breve
descripción del país para ubicar al lector, se incluye un enfoque del marco institucional de
la Caja Costarricense de Seguro Social, su misión, visión y políticas, así como las
dependencias dentro de su organización, que tienen a cargo la ejecución de proyectos de
infraestructura, como son la Dirección de Arquitectura e Ingeniería DAI, y la Dirección de
Administración de Proyectos Especiales DAPE.
Igualmente, se resalta la experiencia de otros organismos nacionales e internacionales en el
tema de evaluación ex post de proyectos, así como el marco normativo funcional y legal
(Ley Nº 8292 de Control Interno y Reglamento del Sistema Nacional de Inversión
Pública).
En el capítulo cuarto, titulado Propuesta Metodológica para Implementar una herramienta
de gestión para la Evaluación Ex Post a Término de Proyectos, se define la herramienta de
gestión, como parte de la metodología propuesta para la evaluación ex post a término de
proyectos de infraestructura.
4
Para ello, se establece todo un procedimiento secuencial donde se determina los
requerimientos para la evaluación ex post a término como lo son los documentos que
contienen la información requerida, el cronograma de ejecución del proyecto con las
diferentes actividades, las características del equipo evaluador para llevar a cabo la
evaluación ex post a término, entre otros aspectos.
De importancia en este capítulo, es el desarrollo de los componentes para la elaboración
tanto de la Ficha Técnica del Proyecto, como del Informe de Término del Proyecto.
En ese sentido, se definen e incluyen los formatos como parte de la propuesta
metodológica, requeridos para el desarrollo de la herramienta de gestión, involucrando
aspectos del orden administrativo, técnico, financiero y ambiental.
Dentro de ésta, la etapa de ejecución del proyecto es de gran importancia, y se enfoca en el
desarrollo de diferentes componentes, como lo son el análisis de los datos físicos y
financieros, la programación de las actividades de ejecución y los desfases del proyecto, así
como la calidad de los materiales en función de la aplicación de las especificaciones
técnicas solicitadas para el proyecto.
Posteriormente, mediante la aplicación de los indicadores de costo, tiempo y calidad
establecidos para la evaluación de la ejecución, se determina una comparación de lo
programado o estimado con lo real. Igualmente, es parte de la herramienta de gestión
propuesta, la aplicación de otros indicadores como lo son los desempeños organizacionales
para la ejecución del proyecto, las relaciones con terceros y finalmente el apego a la
legalidad, todos analizados en este capítulo.
Finalmente se incluye dentro de la propuesta, un formato de presentación para la
elaboración de la evaluación ex post a término de los proyectos.
5
En el capítulo quinto denominado Análisis de Resultados, se aplica la propuesta
metodológica mediante la herramienta de gestión, al análisis de la fase de ejecución del
proyecto de la Construcción y equipamiento de la Sede de Área de Salud de Alajuelita.
Aquí, se presenta el análisis de las diferentes fases, desde la identificación y formulación
del proyecto, hasta los resultados de la evaluación de la etapa de ejecución, teniendo como
referencia los documentos citados en el numeral 4.2 del capítulo cuarto para lo cual se
aplica una Hoja de Cotejo, analizándose los diferentes componentes correspondientes tanto
a la ficha de presentación como del informe de término del proyecto aplicándose para la
evaluación de la ejecución, los indicadores establecidos.
En el abordaje de la aplicación de la metodología propuesta, se utiliza también la
información obtenida de los cuestionarios aplicados a las entrevistas realizadas y un
elemento muy importante en esta fase, es la aplicación de un método de “pregunta –
respuesta” a los principales componentes que permitió contrastar lo estimado y lo
efectivamente realizado en la ejecución del proyecto.
En el capítulo sexto “Conclusiones y Recomendaciones” se presentan las principales
conclusiones de la investigación y en base a ello, se recomiendan las acciones a seguir, en
función de retomar las lecciones aprendidas y de implementar la propuesta, mediante la
aplicación de la herramienta de gestión, para realizar la evaluación ex post a término de
proyectos de infraestructura.
6
CAPITULO I
MARCO METODOLOGICO
7
CAPITULO I
1. Marco Metodológico
1.1 Introducción
La Gerencia de Infraestructura y Tecnologías de la Caja Costarricense de Seguro Social,
tiene a cargo el desarrollo de proyectos de infraestructura de interés institucional, ya sea
ejecutables con fondos propios o realizándose con fondos de organismos financieros.
En este proceso asumen también su rol, tanto la Contraloría General de la República (CGR)
ente vigilante del buen manejo de los fondos públicos así como el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) en cuanto el control de las
inversiones públicas a través del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).
Así, desde el ámbito del marco legal, es de gran importancia lo que establece el Decreto Nº
34694-PLAN-H (publicado en la Gaceta Nº 162 del 22 de agosto de 2008) que establece el
Reglamento para la Constitución y Funcionamiento del Sistema Nacional de Inversión
Pública de las Normas Generales y Definiciones, básicamente en su artículo 7, en lo
referente a las inversiones públicas y a la necesidad de realizar la evaluación ex post a los
proyectos ejecutados.
Sin embargo, al no existir una cultura institucional en la Caja Costarricense de Seguro
Social (CCSS) en cuanto a la evaluación ex post de proyectos de infraestructura, no se
dispone de información consolidada en informes, que determine el grado de cumplimiento
en cuanto a la eficacia y eficiencia del proceso ejecutado. Experiencia, que puede ser
considerada en futuros proyectos de infraestructura, máxime; cuando la institución ha
logrado disponer de un protocolo de proyectos de infraestructura, ejecutables de acuerdo a
una priorización y programación de las inversiones en los próximos quinquenios.
En este capítulo, se desarrollan los siguientes temas:
8
El Planteamiento del problema que enfrenta la Caja Costarricense de Seguro Social,
debido a la carencia de un modelo de evaluación ex post de proyectos de
infraestructura
Justificación de la propuesta como herramienta de gestión de mejora institucional.
Delimitación del objeto de estudio
Objetivos que la propuesta alcanzará.
Estrategia de la investigación.
Por lo anterior, a través de la aplicación de una guía metodológica específica para la
evaluación de los procesos en la etapa de ejecución, la elaboración de instrumentos, así
como la revisión del expediente del proyecto, se elaborará la evaluación ex post de término
del proyecto ―Construcción y equipamiento de la Sede de Área de Salud de Alajuelita‖
cuya metodología, puede ser aplicable a otros proyectos de infraestructura que desarrolle la
Institución.
1.2 Justificación del tema
La Caja Costarricense de Seguro Social, en los últimos cinco años ha invertido un
promedio de treinta mil millones de colones1 en proyectos de infraestructura para la
construcción de nuevas obras, ampliaciones y remodelaciones de establecimientos para la
atención de servicios de salud, en función de sustituir aquellos que han cumplido su vida
útil, y otros, en función de la atención de una nueva demanda, o la creación de nuevos
servicios de atención para la población usuaria.
Bajo esta perspectiva, como parte de la organización de la CCSS, ésta dispone de unidades
especializadas en el desarrollo de proyectos de infraestructura, ya sea para desarrollar
proyectos financiados con fondos provenientes de organismos financieros internacionales o
con fondos propios de la institución, como parte de su asignación presupuestaria. En este
sentido son grandes cantidades de dinero las que anualmente se le aprueban como parte del
1 Caja Costarricense de Seguro Social. Memoria Institucional. Años 2003-2007.
9
presupuesto del gobierno central a la Institución. De esta forma, puede programar sus
inversiones en equipo y mobiliario, infraestructura y recurso humano.
Si bien es cierto, anualmente estas unidades ejecutan proyectos onerosos de infraestructura
entre los cuales se citan hospitales, sedes de áreas de salud o de menor complejidad como
son las sedes para Equipos Básicos de Atención Integral de Salud (EBAIS), donde la
inversión en estos proyectos ha sido del conocimiento y aprobación tanto del Ministerio de
Planificación Nacional y de Política Económica (MIDEPLAN) así como de la Contraloría
General de la República (CGR), bajo el amparo de la normativa de la Ley de Control
Interno, así como la aplicación de las regulaciones que dicta la Ley 7600, la normativa
NFPA ( National Fire Protection Association), y las normas de acreditación de
establecimientos del Ministerio de Salud de Costa Rica (MS), no existe una cultura
organizacional dentro de la institución, que evalúe estos proyectos de infraestructura bajo
el enfoque de una evaluación ex post en sus respectivos escenarios: antes- durante –
término y en operación.
Como ente contralor de las instituciones públicas, la Contraloría General de la República ha
puesto de manifiesto en varias ocasiones, su disconformidad por la forma en que se
ejecutan los proyectos de infraestructura en la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).
Prueba de ello, es el Informe DFOE-SA-25-2006, concretamente en el punto 2.
Modificaciones, contingencias, ampliaciones de plazos y balances. Los mismos, según
indica la CGR, incrementan los costos de los proyectos.
Por otra parte, si bien estos proyectos ejecutados pueden o no estar respondiendo a un
100% de lo formulado en los respectivos estudios técnicos que justifican dichos proyectos,
no existe a nivel interno de la institución una dependencia encargada de realizar un proceso
de evaluación de los documentos técnicos elaborados en función de los proyectos
desarrollados.
Ahora bien, el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), de conformidad con el
Decreto 34694-PLAN-H publicado en la Gaceta Nº 162 del 22 de agosto de 2008, refiere
en su Artículo 7º—Del proceso de la inversión pública, lo siguiente:
10
Toda inversión pública debe procurar un uso eficaz y eficiente de los recursos disponibles,
mediante cualquier forma de financiamiento. Para alcanzar esta meta, el proceso de
inversión pública tendrá las siguientes etapas y acciones interrelacionadas:
a) Identificación de la necesidad social o problema del servicio o actividad pública;
b) Formulación y evaluación ex ante del proyecto;
c) Análisis técnico-económico del proyecto, ambiental y vulnerabilidad ante riesgo de
desastres;
d) Autorizaciones respectivas según normativa legal vigente;
e) Priorización de los proyectos inversión;
f) Asignación presupuestaria al proyecto;
g) Ejecución del proyecto;
h) Seguimiento y evaluación ex post del proyecto.
No obstante lo anterior, la CCSS a través de su Gerencia de Infraestructura y Tecnologías la
cual tiene a cargo entre otros, el desarrollo de la infraestructura física institucional a través
de la ejecución de proyectos de infraestructura, equipo y tecnologías, ha mostrado
preocupación, en vista de la legislación vigente y en el cumplimiento de las disposiciones
de la Contraloría General de la República, de iniciar el proceso de evaluación de proyectos
de infraestructura ejecutados.
En ese sentido, dicha Gerencia ha externado su interés en iniciar este proceso de
evaluación, con el proyecto recién ejecutado denominado: Construcción Sede de Área de
Salud de Alajuelita.
Con los resultados de la evaluación a realizar, se pretende proponer un modelo de
evaluación ex post a término para futuros proyectos ejecutados por la Institución, de tal
forma que a corto plazo se fortalezca la cultura institucional y se disponga de una
11
herramienta técnica, que beneficie el proceso de ejecución de los proyectos de
infraestructura a cargo de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).
1.3 Planteamiento del problema
No existe una cultura institucional en la Caja Costarricense de Seguro Social en cuanto a la
evaluación ex post de proyectos de infraestructura, que determine el grado de
cumplimiento de eficacia y eficiencia del proceso.
Aunado a ello, ha de cumplirse como se indicó con lo que dispone el Decreto 34694-
PLAN-H (Reglamento constitución y funcionamiento Sistema Nacional de Inversión
Pública), publicado en la Gaceta Nº 162 del 22 de agosto de 2008, que refiere en su
Artículo 7º— Del proceso de la inversión pública, en cuanto al seguimiento y evaluación
ex post de los proyectos, aspecto muy necesario tanto para el control de los proyectos en
ejecución así como en el cumplimiento de la Ley Nº 8292 de Control Interno.
1.3.1 El problema en síntesis
La Caja Costarricense de Seguro Social, no dispone de un modelo para realizar la
evaluación ex post a los proyectos de infraestructura que ejecuta. Aspecto muy necesario
para el control de los proyectos en ejecución y como cumplimiento a la Ley Nº 8292 de
Control Interno, inciso 4.5.2 - Gestión de Proyectos-.
1.4 Delimitación del objeto de estudio
Una vez planteada la problemática, la misma se abordó mediante el estudio de un proyecto
de infraestructura de salud, ejecutado por la Dirección de Arquitectura e Ingeniería de la
Caja Costarricense de Seguro Social, denominado ―Construcción y equipamiento de la Sede
de Área de Salud de Alajuelita‖. Esto, porque constituye un proyecto en el cual la Gerencia
de Infraestructura y Tecnologías de la Institución, ha mostrado interés en que se le aplique
la ―evaluación ex post a término” como parte de una metodología a aplicar a futuros
proyectos de infraestructura que desarrolle la CCSS.
12
Generalmente estos tipos de proyectos, se ejecutan y entran en operación no realizándose
un proceso de evaluación tanto de la etapa de ejecución ni de operación, con lo que la
Institución no dispone de información o lecciones aprendidas que retroalimente
metodológicamente los nuevos procesos constructivos que desarrolla,
El análisis de la etapa de ejecución del proyecto seleccionado, permitió comprender el
proceso desarrollado en la obra para la Sede Área de Salud de Alajuelita, así como
determinar variables importantes las que se evaluaron con indicadores específicos, en
procura de comprobar la eficiencia y eficacia del proceso, relacionados con el
cumplimiento en el plazo de ejecución, costos del proyecto y calidad del producto,
En función de la delimitación del objeto se definieron algunos criterios, con la finalidad de
particularizar el objeto de estudio. Los criterios de delimitación para el estudio son los
siguientes:
1.4.1 Delimitación temporal
En cuanto a la delimitación temporal, el estudio se enfocó en el período de ejecución del
proyecto constructivo para la Sede del Área de Salud de Alajuelita, comprendido entre el
18 de setiembre de 2006 y el 15 de diciembre de 2007. Dicho proceso fue adjudicado
mediante Licitación Pública N º 2005-011. Dentro de este período se presentan como datos
importantes los siguientes:
Elaboración presupuesto detallado de la obra por ¢2.211. 402.496.0: 24 de junio de
2005.
Fecha de apertura Licitación Pública N º 2005-011:24 de agosto de 2005.
Designación Jefe de Proyecto etapa constructiva: oficio DDP-365-2005 del 07 de
febrero de 2005.
Fecha inicio de la obra: 18 de setiembre de 2006.
Fecha de finalización de la obra: 12 de octubre de 2007.
13
Fecha de recepción provisional de la obra: 19 de noviembre de 2007.
Fecha recepción definitiva de la obra: 5 de diciembre de 2007.
Fecha de recibo conforme: 15 de diciembre de 2008.
1.4.2 Delimitación espacial
Mediante la aplicación de este criterio, se procuró delimitar el ámbito de acción donde se
realizará la investigación, en este caso se trata del proyecto de ―Construcción para la nueva
Sede Área de Salud de Alajuelita‖, ubicado en Alajuelita centro, de la esquina sur – oeste
del Parque Central, 200 metros al oeste, 100 metros al sur y 100 metros al oeste. Costado
sur de la Escuela de San Felipe, distrito de San Felipe del cantón de Alajuelita, provincia de
San José. (Se adjunta Figura de localización del proyecto).
Figura 1
Localización geográfica proyecto
Sede de Área de Salud de Alajuelita
Fuente: Sistema Geográfico Institucional, Dirección de Arquitectura e Ingeniería, Caja Costarricense de Seguro Social,
2007.
14
1.4.3 Delimitación sectorial
Uno de los sectores en que se divide la Administración Pública del Estado Costarricense, de
gran importancia para el quehacer nacional es el sector salud, el cual tiene como ente rector
al Ministerio de Salud, entidad que define las políticas y lineamientos para la organización
y funcionamiento del dicho sector costarricense.
En este sentido, el proyecto de la Construcción y equipamiento de la Sede Área de Salud de
Alajuelita, corresponde a este sector.
1.4.4 Delimitación institucional
En materia de salud, a partir del año 1973 con la Ley Nº 7353 sobre Traspasos de
Hospitales a la Caja Costarricense de Seguro Social, se inició el fortalecimiento de la
infraestructura sanitaria a nivel del país, mediante el aporte de préstamos con organismos
financieros y el gobierno de la República de Costa Rica entre los que se citan, el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) con un primer préstamo de $20 millones y a partir de la
década de los años 90, con el aporte financiero de $8 millones del Banco Centroamericano
de Integración Económica BCIE y nuevamente el Banco Interamericano de Desarrollo
BID, con un segundo empréstito por $42millones.
En este sentido, la Caja Costarricense de Seguro Social, ha desarrollado y fortalecido la
capacidad resolutiva de los establecimientos de salud bajo su administración en todo el
territorio nacional (hospitales, CAIS, Sedes de Área, Sedes de EBAIS). Esta capacidad
física instalada, se distribuye en tres grandes redes de establecimientos a cargo de los
hospitales México, Dr. Calderón Guardia y San Juan de Dios. (Ver Figura 2).
Tal como se indica en la figura adjunta, la delimitación institucional del proyecto en estudio
- Sede de Área de Salud de Alajuelita- se circunscribe dentro de la red sur de
establecimientos de salud, siendo el Hospital San Juan de Dios el establecimiento de mayor
complejidad y capacidad resolutiva de dicha red.
Conforman la misma también, un hospital regional (Dr. Escalante Pradilla en Pérez
Zeledón), cuatro hospitales de tipo periférico localizados en las cabeceras de los cantones
15
de Neily, Coto Brus, Osa y Golfito, así como tres clínicas para la atención del segundo
nivel (especialidades médicas) 19 áreas de salud y 176 sede de EBAIS.
En la red este, el Hospital Dr. Calderón Guardia es el establecimiento que dispone de la
mayor complejidad y capacidad resolutiva. Conforman dicha red además, dos hospitales de
tipo regional Max Peralta de Cartago y Tony Facio de Limón y dos de tipo periférico que
son el William Allen de Turrialba y el de Guápiles.
Además se compone de 27 áreas de salud y cuatro clínicas de especialidades con atención
del segundo nivel y 196 sede de EBAIS.
Por otra parte la red noroeste, en la cual el Hospital México representa el establecimiento
de salud de mayor complejidad y capacidad resolutiva, está conformada también por los
hospitales de tipo regional San Rafael de Alajuela, Monseñor Sanabria, Enrique Baltodano
y los periféricos San Vicente de Paúl, San Francisco de Asís, Carlos Luis Valverde, Upala,
Los Chiles, La Anexión, Max Terán Vals. Seguidamente se presenta, la conformación de la
red nacional de establecimientos de salud.
16
Figura 2
Red Nacional de Establecimientos de Salud
2009
Fuente: Caja Costarricense de Seguro Social. Gerencia Médica. Dirección de Proyección de Servicios de Salud.‖Clasificación de las
Áreas de Salud de acuerdo a su complejidad y propuesta a largo plazo‖. Octubre 2008. Página 9.
La información anterior, permite determinar la magnitud y complejidad de los
establecimientos distribuidos en todo el país, administrados por la Caja Costarricense de
Seguro Social, entre los que se citan más de 1.000 sedes para EBAIS, 100 áreas de salud,
29 hospitales (3 nacionales generales, 6 nacionales especializados, 7 regionales, 13
periféricos), así como 9 clínicas de segundo nivel de atención.
17
Como parte de la oferta de servicios, la Institución debe atender las necesidades de
infraestructura física y equipo que demandan estos establecimientos, mediante programas
de inversiones en lo referente a mantenimiento, equipamiento, ampliaciones,
remodelaciones y sustituciones parciales y totales de obra física.
1.4.5 Delimitación del análisis
La investigación se enfocó en realizar la ―evaluación de tipo ex post de término” de la
etapa de ejecución del proyecto en estudio, dentro de las fases del Ciclo de Proyecto.
Corresponde a este tipo de evaluación, ya que la obra fue concluida en diciembre de 2007 e
inaugurada para entrar en operación en el mes de mayo del 2008, por lo que el plazo de
operación es muy corto, no siendo recomendable en la literatura consultada, realizar el
análisis de los impactos y efectos del proyecto, ya que estos se manifiestan en la etapa de
consolidación del proyecto (de dos a cuatro años después de entrar en operación el
proyecto).
En función de ello, la evaluación se centró básicamente en la medición de los productos
finales del proyecto en su etapa de ejecución, analizando aspectos de cumplimiento de los
plazos establecidos, costos y programa de desembolsos, así como la calidad de obra, de
conformidad con las especificaciones técnicas del cartel de licitación.
1.5 Objetivos
1.5.1 General
Realizar la evaluación ex post a término del proyecto ―Construcción y equipamiento Sede
Área de Salud de Alajuelita‖, a fin de determinar la pertinencia, la eficacia y la eficiencia
de los trabajos realizados en la etapa de ejecución del proyecto y definir en base a ello una
propuesta metodológica para la evaluación ex post a término de proyectos de
infraestructura en la CCSS.
1.5.2 Específicos
1.5.2.1 Elaborar una propuesta metodológica, que permita realizar a futuro la evaluación ex
post a término de un proyecto en concreto.
18
1.5.2.2. Realizar la evaluación ex post a término del proyecto denominado: Construcción y
equipamiento Sede de Área de Salud de Alajuelita.
1.5.2.3 Especificar los antecedentes del proyecto: Construcción y equipamiento de la Sede
de Área de Salud de Alajuelita.
1.5.2.4 Determinar el cumplimiento de los tiempos de ejecución del proyecto.
1.5.2.5 Determinar el cumplimiento en cuanto a la calidad de los materiales de la obra.
1.5.2.6 Determinar el cumplimiento en cuanto a la ejecución del presupuesto de la obra.
1.5.2.7 Determinar el cumplimiento en cuanto a la pertinencia del proyecto.
1.5.3 Operacionalización de los objetivos específicos
La operacionalización de los objetivos específicos de la investigación, se basó en la
determinación de una serie de variables para cada objetivo específico que permitió la
aplicación de indicadores de evaluación, que con la aplicación de técnicas e instrumentos
de investigación permitió la obtención de los resultados esperados del proceso.
El detalle siguiente presenta las variables seleccionadas y los indicadores determinados a
aplicar, así como los instrumentos a utilizar para la recolección de la información.
19
Objetivos
Específicos Variables Indicadores
Instrumentos de
investigación
1.5.2.1 Eficacia
Eficiencia
Pertinencia
Cumplimiento
según
cronograma,
costos
presupuestado
y metas del
proyecto
Tablas comparativas
(Hojas de cotejo)
Entrevistas
ITP*
1.5.2.2
Contratación
( Control plazo
ejecución)
Tiempo ------------------
Monto contrato
Costo
(Control financiero)
------------------
Especificaciones
técnicas
Calidad
ICT**= Plazo
real / Plazo
previsto -1
-----------------
IC***= Gastos
actuales/ gastos
previstos – 1
-------------------
Calidad de
materiales, según
normativa solicitada.
Cronograma
ejecución obra
--------------------
Presupuesto de obra
Desembolsos
Extras
-------------------
Especificaciones
técnicas de la obra
1.5.2.3 Localización
Dimensionamiento
Beneficiarios
Costo
Plazo
Zonificación
M2
Cantidad
Costo/ m2
Tiempo ejecución
Informe de
Término del
Proyecto ITP
Expediente del
proyecto
Entrevistas
1.5.2.4 Cobertura
Apertura nuevos
servicios de
salud
Consulta/
habitante
ID****=Nº
personas sin
atender / Nº
personas
atendidas en
el proyecto
Estadísticas de salud
Encuestas de opinión
Datos de población
* Informe de Término del Proyecto
** Indicador de cumplimiento temporal
*** Indicador de costos
****Indicador de déficit
20
1.6 Estrategia de investigación
1.6.1 Tipo o enfoque de la investigación
La investigación realizada presenta aspectos de los dos enfoques: cualitativo y cuantitativo.
Según la orientación que asume, se clasifica como una investigación orientada a la
explicación, ya que busca dar respuestas para la toma de decisiones a problemas concretos,
en este caso como lo es, el tema de la evaluación ex post de los proyectos de infraestructura
que desarrolla la Caja Costarricense de Seguro Social.
En ese sentido la investigación de la ―evaluación ex post a término”, abarcó la etapa de
ejecución del proyecto mediante:
1. Información de los equipos interdisciplinarios involucrados en la ejecución del
proyecto.
2. Revisión de la documentación contenida en el Expediente del Proyecto.
3. Identificación de la necesidad y problemática a solucionar con la operación del
proyecto.
4. Comprobación de la pertinencia del proyecto para la solución de la problemática
planteada.
5. Determinación del % de cumplimento de objetivos de ejecución del proyecto
6. Corroboración del adecuado dimensionamiento del proyecto, según Plan Funcional
del Proyecto.
7. Verificación de la adecuada localización del proyecto,
8. Determinación de la pertinencia de los procesos de contratación administrativa por
parte de la CCSS.
9. Verificación de la capacidad de ejecución de la CCSS para el cumplimiento del
proyecto.
21
10. Comprobación del cumplimiento de avance del proyecto, mediante el análisis de los
cronogramas de ejecución de obra.
11. Comprobación de la adecuada planificación y calendarización de los procesos de
construcción y equipamiento, para la puesta en marcha del proyecto en su etapa de
operación.
12. Confirmación del cumplimiento de los aspectos técnicos establecidos en los
términos de referencia y especificaciones técnicas del proyecto, en materia de obra civil y
equipamiento.
13. Verificación del cumplimiento de las disposiciones ambientales en la etapa de
diseño, planos constructivos, ejecución y entrega de proyecto.
14. Comparación de los costos de inversión del proyecto, respecto al presupuesto
asignado.
15. Verificación de los tiempos de ejecución de obra, respecto a la calendarización
institucional para el cumplimiento de metas (PAO), estableciendo el indicador de
cumplimiento temporal ICT.
16. Revisión de los montos de desembolsos y grado de cumplimento según cronograma.
17. Determinación de la Evaluación Económica del proyecto. (Según proyecto).
18. Determinación de la Evaluación Financiera del proyecto. (Según proyecto).
19. Verificación del nivel de participación comunitaria en el proceso ejecución del
proyecto.
20. Comprobación del nivel de participación de la unidad usuaria en el proceso de
ejecución del proyecto.
21. Verificación de la capacidad real de operación del proyecto, respecto a la capacidad
proyectada para el término del proyecto.
22
22. Determinación de los factores de éxito o fracaso del proyecto.
23. Preparación de recomendaciones para la etapa de operación del proyecto.
24. Elaboración de recomendaciones a nivel institucional, para la elaboración exitosa de
proyectos similares.
25. Derivación de acciones correctivas para mejorar los procesos de ejecución vigentes
en la CCSS.
1.6.2 Instrumentos y técnicas de investigación
Para el abordaje de la investigación se aplicaron las siguientes técnicas e instrumentos:
1.6.2.1 La observación
Esta etapa incluye la observación y análisis de la siguiente información:
Expediente del proyecto que incluye:
Cronogramas de ejecución de obra.
Estudios técnicos (preinversión, impacto ambiental, organización y programación
de actividades para ejecución del proyecto).
Informes control de avance físico y financiero.
Especificaciones técnicas de la obra.
Contrato de ejecución.
Informe de Término del Proyecto ITP.
La observación, se considera una técnica importante para aplicar en la investigación, por lo
tanto, la observación aplicada en el estudio es de tipo individual y participativa, ya que se
considera, que el investigador es parte de la situación observada, situación que le permitió
tener acceso a la información, que se le escaparía a cualquier observador externo.
Por otra parte, se tiene presente en la aplicación de esta técnica, las medidas de ocurrencia,
frecuencia, latencia, duración e intensidad, de conformidad con los siguientes conceptos:
23
Ocurrencia: informa si determinado fenómeno aparece o no durante el tiempo de
observación.
Frecuencia: informa el número de veces que un determinado dato aparece durante el
período de observación.
Latencia: se refiere al período que ocurre entre la aparición de un estímulo y la aparición de
la reacción ante dicho estímulo.
Duración: tiempo durante el cual se manifiesta el fenómeno.
Intensidad: se refiere a la fuerza con que el fenómeno que se está observado aparece en un
momento dado.
Como instrumento para esta técnica en cuanto a la recolección de la información, se aplicó
―la entrevista‖ así como la revisión de documentación de ―los archivos‖ (que contienen
información referente a la ejecución del proyecto de la Sede de Área de Alajuelita).
Además, se empleó como instrumento de verificación la ―hoja de cotejo‖, que permitió
establecer la disponibilidad de la información.
1.6.2.2 La entrevista
Para los efectos de la investigación, se aplicó ―la entrevista en profundidad‖, en vista de
que, conforme el avance de la investigación, se pretende cumplir con una programación de
entrevistas cara a cara entre entrevistador (investigador) y entrevistado (profesional director
del proyecto, autoridades locales de la Sede Área de Salud de Alajuelita). Estos encuentros
estuvieron dirigidos a comprender las perspectivas de los informantes, respecto a las
experiencias de la ejecución del proyecto, de tal forma que representó una conversación
entre iguales.
Como instrumento de aplicación se utilizó la guía de entrevista, que permitió recordar los
temas a tratar en las entrevistas realizadas.
24
Por otra parte, se aplicaron como instrumentos los “controles cruzados” en procura de
evitar exageraciones y distorsiones por parte de los entrevistados.
1.6.3 Investigación bibliográfica
Su abordaje de desarrollo se centralizó en realizar una amplia revisión y evaluación de los
trabajos desarrollados por diferentes autores y organismos internacionales como el Centro
Latinoamericano de Desarrollo de CELADE, y el Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social (ILPES), en aspectos relacionados con metodologías
involucradas en la evaluación ex post de proyectos.
Para el desarrollo de la investigación se consultó exhaustivamente la bibliografía
relacionada con el tema, analizándose desde luego, la información contenida en
documentos técnicos sobre la ejecución del proyecto custodiada en los archivos de la
Dirección de Arquitectura e Ingeniería, dependencia de la Caja Costarricense de Seguro
Social que tuvo a cargo la ejecución de la obra.
1.6.4 Investigación de campo
Para la elaboración de la investigación, se realizó una visita al establecimiento, a fin de
practicar una entrevista a las autoridades del establecimiento, respecto a la ejecución del
proyecto.
1.6.5 Fuentes de información
Para el abordaje de la investigación, se tuvo en cuenta las fuentes primarias de información
representadas en la información que contiene el expediente de proyecto, así como la
utilización de documentos técnicos relacionados con el desarrollo constructivo de la obra.
Por otra parte, como fuentes de información secundaria, se programaron entrevistas con
personal clave a cargo del desarrollo de la obra y autoridades locales del establecimiento.
1.6.6 Procesamiento de la información
25
La información requerida para la investigación se procesó manualmente, utilizando
programas como Word, Excel, Microsoft Project, Power Point y otros.
1.6.7 Limitantes de la investigación
La investigación se concentró únicamente en la evaluación ex post a término del proyecto
de la Construcción y equipamiento de la Sede Área de Salud de Alajuelita, propiedad de la
Caja Costarricense de Seguro Social. Ello, debido a que la nueva obra entró en operación
en el mes de junio del año 2008, y el corto tiempo de operación de la misma, impide
realizar la evaluación ex post a posteriori que determine el efecto y los impactos del
proyecto ejecutado.
En ese sentido, se desarrolló una metodología orientada a la, preparación de la Ficha
Técnica del Proyecto y del Informe de Término del Proyecto ITP, así como al desarrollo de
aspectos metodológicos del proceso de evaluación ex post a término para proyectos de
infraestructura, de tal forma; que sirva de herramienta de gestión para aplicar a proyectos
de infraestructura, que desarrolle próximamente la Caja Costarricense de Seguro Social.
26
CAPITULO II
MARCO TEORICO
27
CAPITULO II
2. Marco Teórico
2.1 Introducción
El objetivo de este capítulo es presentar algunos conceptos básicos para establecer un
marco general de los aspectos tratados en los siguientes capítulos.
Por su vinculación con el tema de evaluación ex post de proyectos, se consideró de gran
importancia presentar conceptos fundamentales de la teoría de proyectos, así como del ciclo
de vida de los mismos y su relación con los Sistemas Nacionales de Inversión Pública
(SNIP).
En ese sentido, a través de la teoría de proyectos, resulta importante conocer el concepto de
proyecto, así como el proceso de concepción de los mismos en sus diferentes etapas,
partiendo de la etapa de preinversión hasta su operación, en procura de alcanzar los
objetivos y metas, así como el adecuado manejo de los recursos, de conformidad con la
presupuestación de las inversiones.
Además, en la concepción del ciclo de vida de los proyectos, cuyas fases se describen en
este capítulo, de mucha importancia se considera la etapa de evaluación y dentro de ésta, la
evaluación ex post de los proyectos, la cual permite determinar el alcance de los objetivos,
la aplicación de los recursos y el logro de las metas y sus impactos.
Siendo el punto de partida la formulación de proyectos, se pretende seguidamente ofrecer,
una serie de definiciones en torno al tema de proyectos, a efecto de comprender los
elementos que lo conforman, analizando aspectos importantes referentes a teoría de
proyectos.
Se procura establecer entonces, conceptos claros en lo referente al término ―proyecto‖, su
tipología, el ciclo de vida en sus diferentes fases y la importancia de la metodología del
marco lógico como herramienta para el desarrollo proyectos. De gran importancia en el
28
proceso de planeación, formulación y ejecución de proyectos son los aspectos relacionados
con la administración del proyecto, principalmente en la etapa de ejecución, y la necesidad
de elaborar un manual de ejecución de obra, herramienta que coadyuva de forma certera en
el desarrollo de la etapa de evaluación ex post del proyecto.
2.2 Teoría de los proyectos
En la teoría de proyectos es importante tener presente, que el detonante del desarrollo de un
proyecto es siempre ―la necesidad‖. Sin embargo, la necesidad es solo el origen del
proyecto. No obstante, lo más interesante del proyecto se encuentra en su desarrollo, en el
conjunto de elementos que le van dando forma.
En atención a ello, el proyecto se va conceptualizando con el desarrollo de sus actividades
como son, su formulación, la toma de decisiones y la compensación de recursos. No
obstante, en la práctica, existen proyectos en los cuales es muy difícil cuantificar y valorar
los beneficios que generarán, sin embargo, se da a su alrededor un consenso en la
importancia de realizarlos.
Ello no significa que estos proyectos deban emprenderse sin mayores estudios, ya que es
necesario conocer bien el problema y todas las alternativas de solución. Sólo así será
posible responder preguntas tales como: ¿La solución será vía infraestructura?, ¿Dónde
estará ubicado el proyecto?, ¿Quiénes serán los beneficiarios? y ¿Cuánto durará el
proyecto?, entre otras.
2.2.1 Proyectos
2.2.1.1 Conceptos
Según Rosales (1999), ―es una tarea innovadora que involucra un conjunto ordenado de
antecedentes, estudios y actividades planificadas y relacionadas entre sí, que requiere la
decisión sobre el uso de los recursos, que apuntan a alcanzar objetivos definidos,
efectuado en un cierto período, en una zona geográfica delimitada y para un grupo de
beneficiarios, solucionando problemas, mejorando una situación o satisfaciendo una
necesidad y de esta manera contribuir a los objetivos de desarrollo de un país” p.19.
29
Igualmente, Rosales (2005) define proyecto como “una tarea innovadora que engendra la
decisión sobre el uso de recursos – en un tiempo determinado – con el fin de alcanzar unos
objetivos específicos, dirigidos a solucionar problemas, mejorar una situación o satisfacer
una necesidad y, de esta manera contribuir al desarrollo de una institución, una empresa,
una organización, una región o un país” p. 9.
Otros autores, como Warren C. Baum y Stokes M. Tolbert conceptualizan el proyecto
como: “un conjunto autónomo, no relacionado con otros, de inversión, políticas y medidas
institucionales y de otra índole diseñadas para lograr un objetivo específico (o serie de
objetivos) de desarrollo en un período determinado”.
La Organización de Estados Americanos, OEA, define proyecto como “una actividad de
desarrollo socioeconómico planificada y orientada a la consecución de objetivos, que
requieren inversiones financieras o participación humana en un tiempo dado”.
Otras definiciones de proyecto son las siguientes:
―Decisión sobre uso de recursos, con el objetivo de incrementar, mantener o mejorar la
producción de bienes o prestación de servicios, Se materializa por lo general en una obra
física (ampliación, conservación, reparación construcción, reposición, restauración, etc.).
Normalmente su ejecución se financia con gasto de capital y su operación con gastos
corrientes‖. Oficina de Planificación, ODEPLAN –CHILE/PNUD/DUCTD.
―Un proyecto es un conjunto de actividades planificadas y relacionadas entre sí, que
apuntan a alcanzar objetivos definidos mediante productos concretos‖. Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD.
Las definiciones anteriores consideran algunos elementos que son básicos, para comprender
el significado de proyecto, como son:
a) Actividad creadora, en donde la experiencia, las habilidades y el juicio de experto
son de gran importancia.
b) Asignación de recursos (humanos, materiales, financieros, tecnológicos, de
información), para alcanzar los objetivos propuestos.
30
c) Organización o institución a cargo del proyecto y que decida sobre la asignación y
uso de los recursos.
d) Enmarcar el proyecto dentro de las políticas económicas y estrategias de
desarrollo del país, empresa o institución que realiza el proyecto.
En este sentido, disponer de fondos para las inversiones así como la presupuestación de las
mismas, es de gran importancia en la formulación de los proyectos, partiendo del concepto
de que inversión significa, formación de capital desde el punto de vista económico,
entendiéndose como, el conjunto de bienes, tangibles e intangibles, que sirven para
producir otros bienes.
Así, dentro del concepto de capital se incluyen todos los bienes destinados a las labores
productivas, desde terrenos, edificios, instalaciones, maquinarias, equipos e inventarios, etc.
En cuanto a ello, señala Montiel (2006) ―la presupuestación de las inversiones, constituye
el proceso por medio del cual se asignan recursos humanos, activos físicos y financieros
entre diferentes proyectos de inversión, los cuales pueden ser de diferentes tipos‖ (Montiel
et al. p.27).
2.2.1.2 Tipos de proyectos
Los proyectos pueden clasificarse de acuerdo con varios criterios y desde diferentes puntos
de vista. En este sentido se presenta una gran gama de proyectos, los cuales se pueden
agrupar en:
Proyectos de renovación: en estos casos las inversiones se realizan a fin de sustituir
equipos, instalaciones o edificaciones obsoletas o desgastadas físicamente, por
nuevos elementos, con ello se invierte en renovar operaciones existentes.
Proyectos de modernización: en esta categoría, se incluyen las inversiones que se
efectúan para mejorar la eficiencia de la empresa tanto en su fase productiva como
en la de comercialización de sus productos, es decir se invierte en mejorar la
eficiencia operacional.
31
Proyectos de expansión: en esta clasificación las inversiones se realizan para
satisfacer una demanda creciente de los productos de la empresa o institución.
Proyectos estratégicos: en esta categoría, las inversiones estratégicas son las que
afectan la esencia misma de la empresa o institución, ya que en conjunto definen el
sistema de actividades de la misma.
Dentro de estas clasificaciones los proyectos pueden ser entre otros: productivos, sociales,
de infraestructura, de investigación, ecológicos, de fortalecimiento institucional.
En cuanto a proyectos de infraestructura, el Centro de Investigación en Planeamiento del
Recurso Físico en Salud (CIRFS) de la facultad de arquitectura de la Universidad de
Buenos Aires; Argentina, define el concepto de Recurso Físico en Salud como:‖ un medio
de espacio instrumento para acceder a salud, condicionado por el medio ambiente social y
físico, a partir de la interacción con los recursos humanos, financieros y legales y concebido
mediante un proceso de desarrollo desde su formulación hasta su operación‖
2.3 Enfoque de la metodología del marco lógico para identificar proyectos
La metodología de marco lógico ―(MML)‖ es una herramienta para facilitar el proceso de
conceptualización, diseño, ejecución y evaluación de proyectos. Su énfasis está centrado en
la orientación por objetivos, la orientación hacia grupos beneficiarios y el facilitar la
participación y la comunicación entre las partes interesadas.
La MML puede utilizarse en todas las etapas del proyecto: en la identificación y valoración
de actividades que encajen en el marco de los programas país, en la preparación del diseño
de los proyectos de manera sistemática y lógica, en la valoración del diseño de los
proyectos, en la implementación de los proyectos aprobados y en el monitoreo, revisión y
evaluación del progreso y desempeño de los proyectos‖2.
2 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (2005). Metodología del marco lógico, para la
planificación, el seguimiento y la evaluación de programas y proyectos. Santiago de Chile. Impreso en Naciones
Unidas. p.13.
32
Figura 3
Marco lógico y ciclo de vida del proyecto
El Marco Lógico
Marco
Lógico
Diseño
Evaluación Ejecución
Fuente: Material docente curso de ―El enfoque del Marco Lógico para la
preparación y evaluación de proyectos de inversión. ICAP. San José
Costa Rica. 2006.
El MML constituye ―un instrumento metodológico y técnico‖ que se emplea
principalmente en la etapa de diseño de un proyecto y que, en principio, permite ordenar de
manera coherente y articulada, un perfil de los componentes centrales que conforman el
proyecto.
El método responde a tres problemas comunes a proyectos:
1. Planificación de proyectos carentes de precisión, con objetivos múltiples que no
estaban claramente relacionados con las actividades del proyecto.
2. Proyectos que no se ejecutaban exitosamente, donde la responsabilidad del gerente
de proyecto no estaba claramente definida.
3. No existía una imagen clara del éxito del proyecto y una base objetiva, para
comparar lo que se planeaba con lo que sucedía en la realidad.
Respectivamente, la metodología del marco lógico (MML) establece dos etapas que se
desarrollan paso a paso en las fases de identificación y de diseño del ciclo del proyecto las
cuales son:
33
1. La identificación del problema y alternativas de solución, donde se incorporan
cuatro elementos analíticos que ayudan a guiar este proceso y que corresponden a :
a. Análisis de involucrados
b. Análisis del problema
c. Análisis de objetivos
d. Identificación de alternativas y selección de la alternativa óptima de solución
al problema.
2. La etapa de planificación, en la que la idea del proyecto se convierte en un plan
operativo práctico para la ejecución, donde se elabora la matriz del marco lógico
con las actividades y los recursos definidos y visualizados en cierto tiempo. Para
ilustrar lo antes indicado se incluye la siguiente figura.
Figura 4
Pasos del enfoque del marco lógico
Análisis de involucrados
Análisis de problemas Análisis de objetivos
Análisis de alternativas
Opción 1
Opción 2
Fin
Propósitos
Componentes
Actividades
Matriz Marco Lógico
Fuente: Material docente curso de ―El enfoque del Marco Lógico para la preparación y evaluación de proyectos
de inversión. ICAP. San José Costa Rica. 2006.
34
2.4 Ciclo de vida de los proyectos3
El ciclo de vida de los proyectos de inversión, se conceptualiza como el conjunto de etapas
por las que pasa un proyecto desde la identificación de la situación problemática, hasta la
obtención de resultados concretos que contribuyan al mejoramiento de la situación que se
analiza como problema.
Dicho ciclo comprende cuatro fases o etapas sucesivas a través de las cuales se elaboran y
se aprueban los estudios técnicos que dan la factibilidad (capacidad estructurada de un
proyecto para generar beneficios a su entorno social o retornos de capital suficientes, dentro
de ciertos parámetros de racionalidad relativa, en el uso de recursos reales y financieros) y
viabilidad (posibilidad que tiene un proyecto de logar sus objetivos, mediante la superación
de las restricciones que le impone el medio ambiente, y el cumplimiento de las condiciones
que se derivan de su configuración) al proyecto, se consiguen los recursos para la
ejecución y se pone en marcha el mismo. Las etapas se denominan:
preinversión
negociación y financiamiento
inversión o ejecución
operación o funcionamiento
Por otra parte, dependiendo de la naturaleza y magnitud del proyecto, en estas fases puede
existir una interfase denominada el diseño definitivo. Esta se da después de la fase de
promoción, negociación y financiamiento y previo a la fase de ejecución, según se indica a
continuación.
3 Rosales Posas, R. (1999). Formulación y evaluación de proyectos. San José: ICAP. p. 23-51
35
Figura 5
Fases ciclo de vida de los proyectos
Fuente: Instituto Centroamericano de Administración Pública. Material docente curso de ―El enfoque del Marco Lógico para la
preparación y evaluación de proyectos de inversión. 2006.
2.4.1 Fase de preinversión
Es la fase donde se elabora el documento de proyecto, realizándose en ella todos los
estudios y estimaciones para determinar la factibilidad y viabilidad de los proyectos. En
esta fase se identifican, formulan y evalúan los proyectos y se seleccionan los más rentables
desde la perspectiva del mercado y aspectos técnicos, financieros, económicos, sociales y
ambientales.
En ella se dan todos los elementos necesarios y suficientes para la toma de decisiones
referidas al futuro del proyecto. A esta fase, también se le llama:
Fase de planificación del proyecto
Fase de estudios
Fase de elaboración del proyecto
Problemas /
necesidades
Preinversión Operación o
funcionamiento
Inversión o
ejecución
Promoción,
negociación y
Financiamiento
Diseño final
36
Esta fase al igual que las otras fases del proyecto indicadas, se analizan mediante el enfoque
sistémico, siendo parte de los insumos en esta fase, la existencia de un problema,
metodologías para formular y evaluar proyectos, recursos humanos capacitados, entre otros.
Dentro del proceso de enfoque sistémico, estos insumos producen productos como:
documentos de proyectos que se clasifican en cuatro niveles diferentes:
Identificación de proyecto
Perfil de proyecto
Prefactibilidad
Factibilidad
Cada uno de estos documentos responde a diferentes niveles de profundidad y análisis, en
solución al problema y dependen de la naturaleza y magnitud del mismo.
Enfoque sistémico de la fase de preinversión:
Insumos: Corresponde a las estrategias de desarrollo, políticas económicas,
necesidades, problemas, metodologías, diagnósticos etc.
Procesos: Comprende las 4 fases: Identificación – Perfil- Prefactibilidad y
Factibilidad.
Productos: Se refiere a los documentos de proyectos con diferentes niveles
(Identificación – Perfil – Prefactibilidad- Factibilidad).
2.4.2. Fase de negociación o financiamiento
Esta fase comprende todos los aspectos relacionados con la negociación de los recursos
para realizar el proyecto, principalmente los financieros, así como las acciones para
promocionar y divulgar el proyecto. Esta fase sirve de coyuntura entre la etapa de
preinversión y la de inversión.
37
Son insumos importantes de esta fase los documentos de proyecto (identificación, perfil,
prefactibilidad o factibilidad), los cuales sometidos en el proceso sistémico ofrecen como
producto documentos de proyecto con viabilidad política y financiamiento aprobado.
Enfoque sistémico de la fase de negociación o financiamiento
Insumos: Documentos de proyectos con distintos niveles, fuentes de financiamiento,
metodologías de negociación.
Procesos: Viabilidad política e institucional, identificación de organismos
financieros, elaboración del documento de proyecto-PRODOC, estrategia de
negociación.
Productos: Documentos de proyectos: aprobados, viabilidad política,
financiamiento.
2.4.3 Interfase o etapa de diseño definitivo
En esta fase se desarrolla el diseño definitivo de ingeniería y arquitectura y se ajustan los
detalles finales previos a la ejecución de la obra, (disponibilidad y características del
terreno, bases para la contratación de las obras, diseño y términos de referencia para la
operación del proyecto).
Enfoque sistémico de la inter - fase de diseño final
Insumos: Documentos de proyectos aprobados: viabilidad política, financiamiento, recursos
humanos capacitados, trámites para desembolsos, empresas consultoras.
Procesos: Contratación de firmas consultoras, desarrollo del diseño del proyecto, ajustes
finales al diseño.
Productos: Documentos de proyectos, diseño final, ingeniería, arquitectura, listo para su
ejecución.
38
2.4.4 Fase de inversión o ejecución
En esta fase se desarrollan las acciones necesarias para ejecutar físicamente la obra, aquí se
ejecutan los proyectos seleccionados y priorizados en la preinversión a los cuales se les
asignó recursos. El producto de esta fase es el proyecto listo para entrar en funcionamiento
u operación. Desde la perspectiva política esta es la fase que más interesa, ya que se llega
ser una realidad.
Las subetapas de esta fase de ejecución son:
la elaboración del manual de ejecución o diseño administrativo
el cumplimiento de las condiciones previas al financiamiento, trámites, licitación,
contratación
la ejecución y seguimiento
la recepción o cierre de la ejecución del proceso.
Todos estos elementos son de gran importancia para la elaboración de la evaluación
ex post a término del proyecto ejecutado.
Enfoque sistémico fase de inversión o ejecución
Insumos: Documentos de proyectos aprobados: viabilidad política, financiamiento, recursos
humanos capacitados, recursos financieros.
Procesos: Elaboración del manual de ejecución, proceso de contrataciones, realización del
proyecto, recepción.
Productos: Obras terminadas, listas para funcionar, recursos humanos capacitados.
2.4.5 Fase de operación o funcionamiento
En esta etapa se pone en marcha el proyecto, para concretar los beneficios netos estimados
en el documento de preinversión. Aquí, los bienes o servicios que se esperan del proyecto,
se prestan de manera continua y permanente durante la vida útil del proyecto.
39
Enfoque sistémico fase de inversión o ejecución
Insumos: Obras terminadas, métodos para control eficiente del producto, recursos humanos
capacitados.
Procesos: Desarrollo o proceso de maduración del proyecto, vida útil del proyecto, la
función de evaluaciones post.
2.5 Administración de los proyectos
La administración de los proyectos es el proceso de planificar, organizar, dirigir, y controlar
con el fin de coordinar los recursos humanos y materiales para alcanzar las metas
planteadas de manera óptima.
Según el Proyect Management Institute, “la administración de proyectos, es la aplicación
de conocimientos, habilidades, herramientas y técnicas, a las actividades de un proyecto
para satisfacer los requisitos del mismo. Esto se logra mediante la aplicación e integración
de los procesos de planificación, ejecución, seguimiento, control y cierre, en donde el
director de proyecto es la persona responsable de alcanzar los objetivos del proyecto,
identificando los requisitos, estableciendo objetivos claros, equilibrando las demandas
concurrentes de calidad, alcance, tiempo y costos‖.
2.5.1 Los procesos administrativos
Desde la perspectiva de la administración de proyectos, el proceso administrativo en
función de la consecución de los objetivos del proyecto, se compone de las siguientes
cuatro fases:
Planificación y programación
Organización
Dirección
Control y seguimiento
40
El concepto de cada una, fue tomado del material de apoyo del curso de gerencia de
proyectos4.
La planificación: ―es el proceso sistémico que permite determinar las acciones concretas y
las estrategias adecuadas de manera anticipada, o definir el curso de acción que ha de
seguirse para alcanzar una situación deseada‖.
La organización: ―consiste en distribuir o dividir el trabajo que deben de realizar las
diferentes unidades, o equipos de atrabajo y la asignación de recursos materiales y humanos
en la cantidad y calidad adecuados para alcanzar los objetivos‖.
La dirección: ―es una de las responsabilidades básicas de los administradores de proyectos
para dirigir, orientar el trabajo de sus colaboradores, mediante el uso de la autoridad
concedida o adquirida‖.
El control y seguimiento: ―es el proceso sistémico que permite a la administración o
gerencia del proyecto mantener en condiciones estables la realización de las actividades del
proyecto. Es fundamental analizar los resultados y compararlos con los parámetros
previamente establecidos en la fase de planificación y programación, para determinar si
existen desviaciones y definir medidas correctivas‖.
Como aspecto de gran interés para la evaluación ex post a término, lo constituye la etapa de
ejecución. Es de mucha importancia en esta etapa, el control de avance del proyecto en
cuanto al tiempo, por lo que la simultaneidad en la ejecución de las actividades definidas en
las redes y cronogramas, preparados en la fase de planeación y programación será motivo
de seguimiento y control. Mientras más actividades se puedan realizar al mismo tiempo,
menor será la duración del proyecto.
En cuanto a ello, la intervención de la gerencia del proyecto deberá concentrarse en los
siguientes aspectos:
1. Verificar que se están cumpliendo oportunamente las decisiones, autorizaciones,
trámites para la ejecución de los desembolsos y la asignación de los recursos del
4 Instituto Centroamericano de Administración Pública 2007. Antología curso Gerencia de Proyectos I. Planificación y Programación
del Proyecto. P.22
41
proyecto. Es decir, garantizar que el contratista disponga de las condiciones y
recursos para ejecutar las actividades del proyecto.
2. Comprobar que las actividades del proyecto se están ejecutando adecuadamente en
cuanto a costo, calidad y plazo.
3. Verificar que los pagos o avances del contratante se conviertan oportunamente en
recursos de trabajo (subcontrataciones, adquisiciones y provisiones).
4. Constatar que los recursos a nivel de actividades básicas se estén utilizando
oportuna y eficientemente.
2.5.2 El manual de ejecución o diseño administrativo
El manual de ejecución o diseño administrativo para la ejecución del proyecto, tiene como
función que a nivel del equipo gerencial que ejecutará las actividades del proyecto, se
planifique la ejecución de dicho proceso.
Elementos importantes de este manual de ejecución son:
Los aspectos generales del proyecto (objetivos, problema, justificación,
beneficiarios, costos)
El análisis de viabilidad
La planificación y programación del proyecto (métodos de programación)
La planificación organizativa y estilo de dirección para la ejecución del proyecto
La planificación del sistema de información y control
2.6 Evaluación Ex Post
2.6.1 Conceptos
La evaluación ex post de proyectos de inversión tiene como función principal, conocer los
impactos y resultados frente a lo programado y generar conclusiones y correcciones para
los proyectos nuevos. En otras palabras, consiste en confrontar la situación con proyecto
42
con la situación sin proyecto, una vez instalado y después de que haya transcurrido un
tiempo de operación entre dos y tres año, con el fin de verificar si se están generando los
efectos previstos.
La evaluación ex post de proyectos, no ha sido objeto de interés por su aplicación, dado que
las instituciones públicas no han desarrollado suficientemente la cultura gerencial de la
evaluación de resultados y no toman la iniciativa para implementarla, a no ser por
exigencias de la banca financiera o por unidades planificadoras interesadas recientemente
en verificar los resultados de la gestión que realiza la institución dueña del proyecto.
2.6.2 Objetivos
La evaluación ex post de proyectos de inversión tiene como objetivos los siguientes5:
Derivar acciones correctivas que permita mejorar los procesos vigentes, en procura
de optimizar el proceso gerencial de los proyectos.
Verificar el grado de cumplimiento de los objetivos propuestos, así como
determinar los impactos reales del proyecto a través de la evaluación ex post de
operación.
Generar memoria del proyecto, para aprender de las experiencias y trasladar las
mismas a proyectos futuros.
2.6.3 Clasificación tipos de Evaluación
Partiendo de una evaluación como un proceso gerencial de los proyectos, se considera que
está presente en todas las etapas del proyecto, de allí la necesidad de que su metodología
comprenda el análisis del ciclo de proyecto.
En este sentido el proceso de evaluación de los proyectos, asume tres escenarios a saber:
1. Evaluación ex ante
5Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (1999). Control de gestión y evaluación de
resultados en la gerencia pública. (Metaevaluación – Mesoevaluación). Santiago de Chile. Impreso en Naciones Unidas. p.78.
43
2. Evaluación durante, de la cual es parte la evaluación ex post a término o simple
(al final de la ejecución)
3. Evaluación ex post de operación o posteriori
Los escenarios citados así como la relación con las fases del ciclo de proyectos, se
presentan a continuación.
Cuadro 1
Fases del ciclo de proyectos y tipos de evaluación
FASE ETAPA TIPO DE EVALUACIÓN
Preinversión
Idea
Evaluación ex-ante Perfil
Prefactibilidad
Factibilidad
Inversión
o ejecución
Diseño
Ejecución
Evaluación durante
Seguimiento físico financiero
Evaluación de término o simple
Informe de término de proyecto
(ITP)
Operación
Operación
Evaluación ex-post posteriori
Seguimiento de la operación
Fuente: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social. Control de gestión y evaluación de resultados en la
gerencia pública. (Metaevaluación – Mesoevaluación). Santiago de Chile 1999.
2.6.3.1 Evaluación ex ante
La evaluación ex ante, relaciona todos los estudios de preinversión y de planificación para
la ejecución del proyecto. Es decir, evalúa durante la etapa de preparación, el contexto
socioeconómico e institucional: los problemas identificados, las necesidades detectadas, la
población objetivo, los insumos, las estrategias de acción.
44
2.6.3.2 Evaluación durante o seguimiento
Involucra la etapa de ejecución del proyecto: control de avance de obra, calidad y plazo de
ejecución, se desarrolla durante la ejecución. Se evalúan las actividades del proceso
mientras estas se están desarrollando, identificando los aciertos, los errores, las dificultades.
2.6.3.3 Evaluación a término o simple
Es el proceso mediante el cual se trata de determinar de manera objetiva y
sistemáticamente, la pertinencia, eficacia y eficiencia de la terminación de la etapa de
ejecución del proyecto. Por ello, se lleva a cabo una vez finalizada la ejecución y antes de
la puesta en operación de la obra.
En esta etapa, el Informe de Término de Proyecto ITP es de gran utilidad para iniciar el
proceso, ya que constituye un informe en el cual se registran los datos físico-financieros del
proyecto, los desfases respecto del cronograma de ejecución del proyecto, los objetivos
originalmente establecidos y los resultados alcanzados.
De gran importancia en esta etapa, es la evaluación del plazo de ejecución de la obra, la
calidad de los materiales y el costo de la obra, para lo cual se deben de aplicar indicadores
específicos. En cuanto a estas variables afirma Yamal (2002) lo siguiente:
―Una de las funciones más importantes del Gerente del Proyecto, es lograr y
mantener el equilibrio entre el Alcance - Tiempo y Costo (A, T, S). Se debe de
establecer desde un principio las fronteras de las tres áreas, para monitorearlas muy
de cerca en el desarrollo de los trabajos previos al diseño, durante éste y a lo largo de
la implementación, hasta llegar al cierre del proyecto‖ (p.34).
2.6.3.3.1 Informe de Término del Proyecto ITP
Es parte fundamental de la evaluación ex post a término, y se realiza al finalizar la etapa de
ejecución de un proyecto de inversión. Comprende un resumen de la información más
relevante de la ejecución de las iniciativas de inversión.
Este informe contiene la información más relevante de la ejecución del proyecto, lo que
permite dar cuenta de los resultados obtenidos, en términos de logros alcanzados y recursos
45
utilizados, contribuyendo a mejorar la gestión y los resultados de los proyectos de inversión
dentro del proceso de inversión pública.
Los contenidos específicos del Informe de Término del Proyecto ITP permiten
principalmente:
Recoger información de la gestión y de la ejecución de proyectos, programas de
inversión y estudios básicos, en el proceso de inversión pública.
Conocer el conjunto de actividades efectivamente desarrolladas durante la etapa de
ejecución del proyecto /programa/ estudios básicos y los tiempos empleados,
documentando las causas de la variación entre los valores estimados y los valores
reales.
Comparar los valores estimados y los valores reales de los recursos utilizados y
explicar las diferencias existentes.
2.6.3.3.2. Objetivos del Informe de Término del Proyecto
Los objetivos del Informe a Término de Proyecto son:
• Recoger información de la gestión y de la ejecución de los proyectos de inversión.
• Conocer el conjunto de actividades efectivamente desarrolladas durante la etapa de
ejecución del proyecto y los tiempos empleados, documentando las causas de la variación
entre los valores estimados y los valores reales.
• Obtener información de los costos estimados y los costos reales de los recursos utilizados
y explicar las diferencias existentes.
• Generar información para la evaluación ex - post de operación del proyecto.
2.6.3.3.3 Objetivos de la Evaluación Ex - Post a Término
Son objetivos de esta etapa los siguientes:
Compilar todo lo realizado en la etapa de ejecución del proyecto.
46
Definir recomendaciones para la etapa de operación del proyecto.
Proponer mejoras al proceso de inversión institucional en obra pública.
Determinar factores de éxito o fracaso de la ejecución o lecciones aprendidas.
2.6.3.3.4 Insumos requeridos para la Evaluación Ex Post a Término
Dado que la evaluación ex post a término se fundamente en el Informe de Término del
Proyecto ITP, se debe contar con los siguientes insumos:
Documento Ex ante (Perfil, prefactibilidad o factibilidad).
Contrato de crédito o convenio de la donación (si el proyecto se financia con fondos
externos).
Plan o manual de ejecución.
Informes de seguimiento o monitoreo.
Informe de evaluación durante el medio período.
Expedientes de las contrataciones.
Opinión de beneficiarios, autoridades.
Estudio de impacto ambiental e informes de la regencia ambiental.
Información contextual del sector.
2.6.3.3.5 Tareas de la Evaluación Ex Post a Término
En este tipo de evaluación se deben de realizar entre otras, las siguientes tareas:
Verificar el grado de avance físico y financiero del proyecto, mediante la aplicación
de indicadores.
Verificar la calidad de lo realizado y cumplimiento de especificaciones técnicas,
mediante la aplicación de indicadores.
47
Identificar y analizar las causas de los problemas presentados.
Determinar si el proyecto contó con los recursos necesarios de manera oportuna.
Verificar el cumplimiento del plan ambiental, en función de los compromisos
ambientales adquiridos para la ejecución del proyecto.
Comprobar el cumplimiento de las normas y procedimientos preestablecidos.
Identificar factores de éxito.
Recomendar metodología e indicadores para la evaluación a posteriori.
2.6.3.3.6 Indicadores para la Evaluación Ex Post a Término
2.6.3.3.6.1 Indicador de Cumplimiento Temporal (ICT)
Este indicador determina la diferencia porcentual, entre el plazo de ejecución establecido al
inicio del proyecto y el plazo real final del proyecto, mediante la aplicación de la fórmula
ICT = (Plazo real /Plazo previsto) -1
Donde:
ICT= 0 significa que el plazo de la ejecución del proyecto es igual a lo previsto
ICT>0 (valor positivo) significa un atraso de la ejecución, y
ICT<0 (valor negativo) significa un adelanto en la ejecución.
2.6.3.3.6.2 Indicador de costos (IC)
Con este indicador de costos se pretende establecer la diferencia entre la situación ex ante y
la situación ex post. El IC permite determinar la diferencia porcentual, entre la financiación
total solicitada al inicio del proyecto y los desembolsos realizados durante la realización del
proyecto, mediante la fórmula IC = Gastos reales / Gastos previstos) – 1
Donde:
IC=0 significa que los costos de la ejecución del proyecto son iguales a lo previsto.
48
IC>0 (signo positivo) significa un sobrecosto; y
IC<0 (signo negativo) significa un subcosto.
2.6.3.3.6.3 Indicador de Calidad de los Materiales
Se aplica de conformidad con las especificaciones técnicas solicitadas en el cartel de
licitación de la obra del proyecto.
2.6.3.4 Operación o posteriori
Representa la última fase del proceso de evaluación y requiere integrar todas las acciones
evaluativas anteriores (ex ante, seguimiento, final), así como el análisis de otros
componentes de la evaluación ex post (eficacia, eficiencia, pertinencia, sostenibilidad e
impacto del proyecto). Es decir, se trata de determinar los impactos positivos y negativos
del proyecto, en un tiempo posterior de dos a tres años, durante la etapa de operación del
proyecto en función de:
Valorar el éxito o fracaso mediante la cantidad y calidad de los resultados y efectos
alcanzados, mediante la aplicación de indicadores específicos.
Determinar la contribución del proyecto a la solución de los problemas previamente
detectados.
Evaluar algún impacto no esperado.
Disponer de la opinión de los beneficiarios.
Determinar la vigencia, pertinencia y sostenibilidad del proyecto.
Para ello, se requiere disponer de la siguiente información:
Documentos de Preinversión (Diagnósticos, estudio de factibilidad).
Informe de evaluación a término del proyecto.
49
Información registrada en los años de operación del proyecto (estados financieros,
producción, procesos, cobertura, dotación de recursos humanos).
Encuestas, entrevistas con involucrados claves (beneficiarios, autoridades locales
de salud).
Información estadística institucional.
Son componentes importantes de esta evaluación los siguientes criterios:
a) Eficiencia: entendida como una medida de la productividad, relaciona los resultados
alcanzados en el proyecto con la utilización de los recursos.
b) Eficacia: concebida como una medida que relaciona los resultados logrados por el
proyecto en un tiempo y contexto determinado.
c) Pertinencia: conceptualizada como la utilidad del proyecto en satisfacción de las
necesidades detectadas.
d) Sostenibilidad: denominada también viabilidad, durabilidad o sustentabilidad, está en
función de la continuidad de la presencia del proyecto operando en el largo plazo.
e) Impacto: llamado también análisis de efectividad, implica el estudio de los efectos
conseguidos (económicos, técnicos, sociales, culturales, políticos, ecológicos, de género, de
salud) más allá de los objetivos propuestos del proyecto.
2.7 Sistema Nacional de Inversión Pública SNIP
2.7.1 Concepto
El Sistema Nacional de Inversión Pública, comprende el conjunto de normas, principios,
métodos, instrumentos y procedimientos que tienen por objetivo, ordenar el proceso de la
inversión en la Administración Pública Central y Descentralizada, para poder concretar los
proyectos de inversión más rentables para el país, desde el punto de vista del desarrollo
económico, social y ambiental.
50
2.7.2 Objetivos del Sistema Nacional de Inversión Pública
Son objetivos del Sistema Nacional de Inversión Pública los siguientes:
a) Lograr que los recursos públicos que se destinan a inversión pública rindan el mayor
beneficio económico-social y ambiental al país.
b) Implementar un sistema integral de análisis, seguimiento y evaluación de la inversión
pública, siguiendo el ciclo de vida de los proyectos.
c) Programar y administrar eficientemente la inversión pública.
d) Proveer información suficiente y de calidad para la toma de decisiones sobre
inversiones.
e) Fortalecer la capacidad de todo el sector público, en los procesos de formulación y
programación de la inversión pública, así como en la evaluación socioeconómica,
ambiental, de gestión de riesgo de desastres y ejecución física y financiera de los proyectos
de inversión.
f) Facilitar la programación anual y plurianual de las inversiones públicas.
g) Mantener un inventario actualizado de todos los proyectos de inversión pública.
Ahora bien, el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), de conformidad con el
Decreto 34694-PLAN-H publicado en la Gaceta N º 162 del 22 de agosto de 2008, refiere
en su Artículo 7º—Del proceso de la inversión pública, lo siguiente:
Toda inversión pública debe procurar, un uso eficaz y eficiente de los recursos disponibles,
mediante cualquier forma de financiamiento. Para alcanzar esta meta, el proceso de
inversión pública tendrá las siguientes etapas y acciones interrelacionadas:
a) Identificación de la necesidad social o problema del servicio o actividad pública.
51
b) Formulación y evaluación ex ante del proyecto.
c) Análisis técnico-económico del proyecto, ambiental y vulnerabilidad ante riesgo de
desastres.
d) Autorizaciones respectivas según normativa legal vigente.
e) Priorización de los proyectos inversión.
f) Asignación presupuestaria al proyecto.
g) Ejecución del proyecto.
h) Seguimiento y evaluación ex post del proyecto.
52
CAPITULO III
MARCO DE REFERENCIA
53
CAPITULO III
3. Marco Referencial
En este capítulo se presenta brevemente las características del país: Posteriormente, dentro
del marco institucional se incluye los albores de la Caja Costarricense de Seguro Social y
su creación, hasta llegar hoy en día, a los enunciados de su misión, visión, organización y
políticas institucionales. Además, se plantea aquí el tema de investigación, así como las
diferentes experiencias de organismos internacionales sobre el tema de análisis.
Igualmente, se enmarca la estructura normativa sobre el tema, en función de la Ley General
de Control Interno de Costa Rica y las regulaciones del Sistema Nacional de Inversión
Pública, SNIP.
3.1 Características generales del país
Costa Rica es una República que se localiza en la parte meridional de la América Central,
limita al norte con Nicaragua, al este con el Mar Caribe, al Sudeste con Panamá y al sur y al
oeste con el Océano Pacífico.
La superficie de Costa Rica es de 51. 100 km2, y en población alrededor de 4.5 millones de
habitantes al año 2008, según información del Instituto Nacional de Estadística y Censos,
INEC.
Su territorio está dividido administrativa y geográficamente en siete provincias que son:
San José la capital, Alajuela, Heredia, Cartago, Puntarenas, Guanacaste y Limón.
El idioma oficial es el español y la moneda el colón.
Representa una de las democracias más consolidadas de América, ya que ha mantenido una
buena estabilidad política, a pesar de las dificultades económicas y sociales de las últimas
décadas.
54
3.2 Marco Institucional
La Caja Costarricense de Seguro Social CCSS, fue creada mediante Ley N º 17 el 1º de
noviembre de 1941, como una Institución semiautónoma, durante la administración del Dr.
Rafael Ángel Calderón Guardia. Posteriormente, el 22 de octubre de 1943, la Ley de la
creación de la Caja fue reformada, constituyéndose en una Institución Autónoma, destinada
a la atención de la salud del sector de la población obrera y mediante un sistema tripartito
de financiamiento. Hoy, día con sus servicios de salud, cubre el 100% de la población del
país.
Esta atención de la salud que obedece a la organización de los servicios médicos se ofrece
en tres niveles que son los siguientes:
Nivel I de atención: corresponde a la atención primaria o del primer nivel, mediante una
atención básica integral que se otorga mediante los equipos básicos de atención integral de
la salud (EBAIS) distribuidos en todo el territorio nacional.
Nivel II de atención: atención que corresponde a especialidades médicas básicas como
son: medicina, cirugía, gineco – obstetricia y pediatría, que se otorga en establecimientos
sedes de área de salud, clínicas mayores del área metropolitana y hospitales periféricos y
regionales.
Nivel III de atención: que corresponde a la atención altamente especializada que se otorga
en los hospitales San Juan de Dios, México y Calderón Guardia que son cabeza de las tres
redes nacionales de servicios de salud. Se incluyen en este nivel los hospitales
especializados como: Nacional de Niños, Centro Nacional de Rehabilitación CENARE,
Geriátrico Blanco Cervantes, Nacional Psiquiátrico, De las Mujeres, Chacón Paut.
Para la ampliación, sustitución o mejoras de estos establecimientos la Institución desarrolla
proyectos de inversión en infraestructura, que requieren de una priorización y programación
para su ejecución.
3.3 Misión
La misión de la Caja Costarricense de Seguro Social responde al siguiente enunciado:
55
―Proporcionar los servicios de salud en forma integral al individuo, la familia y la
comunidad, y otorgar la protección económica, social y de pensiones, conforme la
legislación vigente, a la población costarricense, mediante
El respeto a las personas y a los principios filosóficos de la seguridad social:
universalidad, solidaridad, unidad, igualdad, obligatoriedad, equidad y
subsidiaridad.
El fomento de los principios éticos, la mística, el compromiso y la excelencia en el
desempeño de los funcionarios de la Institución.
La orientación de los servicios a la satisfacción de los usuarios.
La capacitación continua y la motivación de los funcionarios.
La gestión innovadora, con apertura al cambio, para lograr mayor eficiencia y
calidad en la prestación de los servicios.
El aseguramiento de la sostenibilidad financiera, mediante un sistema efectivo de
recaudación.
La promoción de la investigación y el desarrollo de las ciencias de la salud y de la
gestión administrativa‖6.
3.4 Visión
Su visión se fundamente en ofrecer oportunamente sus servicios a la población necesitada,
la que se resume en los siguientes párrafos:
―Seremos una Institución articulada, líder en la prestación de los servicios integrales de
salud, de pensiones y prestaciones sociales en respuesta a los problemas y necesidades de la
población, con servicios oportunos y de calidad y en armonía con el ambiente humano‖7.
6 CCSS. Una CCSS renovada hacia el 2025.
7 CCSS. Una CCSS renovada hacia el 2025.
56
3.5 Estructura organizativa
Por las características de los Regímenes de Salud y de Pensiones a cargo de la Institución,
se dispone de una estructura organizacional compleja dirigida y administrada
estratégicamente por la Junta Directiva, Presidencia Ejecutiva y seis Gerencias, según
corresponde.
3.5.1 Nivel Gerencial
Este nivel está conformado por seis Gerencias que corresponden a:
Gerencia Médica
Gerencia Administrativa
Gerencia de Pensiones
Gerencia de Infraestructura y Tecnologías
Gerencia de Logística
Gerencia Financiera
Estas Gerencias son responsables de administrar los procesos y recursos según su ámbito de
competencia, las leyes y reglamentos. Los Gerentes son nombrados por seis años.
Adicionalmente, se cuenta con una instancia fiscalizadora de las acciones desarrolladas por
la administración activa, como se observa en el siguiente organigrama, y que corresponde a
la Auditoria Interna.
57
3.5.1.1 Funciones de la Gerencia de infraestructura y Tecnologías GIT
La Gerencia de Infraestructura y Tecnologías esta conformada por las siguientes
dependencias:
Dirección Administración de Proyectos Especiales, DAPE.
Dirección de Arquitectura e Ingeniería, DAI.
Dirección de Equipamiento Institucional, DEI.
Dirección de Mantenimiento Institucional, DMI.
Proyecto de Modernización y Fortalecimiento del Sector Salud.
Subgerencia de Tecnologías de Información y Comunicaciones.
En lo referente al desarrollo de proyectos de inversión en infraestructura, a la Gerencia de
Infraestructura y Tecnologías GIT, le competen las siguientes funciones:
58
Desarrollar proyectos de infraestructura como apoyo a las actividades sustantivas
de salud y pensiones, obedeciendo a los criterios de calidad, costo, efectividad,
accesibilidad, universalidad, racionalidad, oportunidad y a las prioridades
institucionales de corto, mediano y largo plazo que se establezcan.
Conducir el mantenimiento de la infraestructura y de los equipos en el ámbito
institucional, de acuerdo con el desarrollo, la evaluación y la ejecución de procesos
especiales, para el funcionamiento, eficiente y eficaz de los establecimientos
institucionales.
Impulsar de manera permanente y proactiva, proyectos que contribuyan a la mejora
continua de la gestión en las distintas ramas de la actividad, para prevenir riesgos
de inversión en proyectos y daños de la salud de las personas y del ambiente.
3.5.1.2 Funciones de la Dirección de Arquitectura e Ingeniería DAI
La Dirección de Arquitectura e Ingeniería de la Caja Costarricense de Seguro Social,
adscrita a la Gerencia de Infraestructura y Tecnologías GIT, en relación con los proyectos
de inversión en infraestructura, tiene a su cargo dentro de sus principales funciones la
formulación, el diseño y la construcción de proyectos de inversión orientados a sustituir,
ampliar o remodelar la infraestructura institucional. Para ello, desarrolla las siguientes
actividades:
Formular proyectos de inversión.
Gestionar estudios de preinversión de mediana y alta complejidad para proyectos de
recurso físico.
Adquirir bienes inmuebles para desarrollo de proyectos de recurso físico.
Gestionar estudios técnicos preliminares para el desarrollo de proyectos.
Elaborar anteproyectos de infraestructura.
59
Elaborar planos constructivos, memorias de cálculo y especificaciones técnicas de
los proyectos.
Evaluar de proyectos en operación en su área de trabajo.
Ejecutar programas de reducción de la vulnerabilidad estructural y no estructural del
recurso físico.
Inspeccionar el desarrollo de las obras constructivas.
Administrar los contratos de construcción y de inspección.
Controlar y evaluar el desarrollo de las obras constructivas de los proyectos.
Evaluar proyectos en operación en su área (arquitectura, eléctrica, mecánica, obra
civil).
3.6 Políticas institucionales 2007-20128
Las políticas de la institución se agrupan en tres grandes apartados:
1. Políticas que contienen los principios y valores, necesarios para fomentar un
direccionamiento de la cultura organizacional y el accionar de los trabajadores.
2. Políticas de impacto directo en los niveles de salud, protección social y calidad de vida.
3. Políticas para incrementar la capacidad operativa institucional.
Estas políticas están inspiradas en una visión institucional de largo plazo, con una
proyección de dos décadas, contenida en el documento ―Una CCSS renovada hacia el 2025.
Planeamiento estratégico institucional 2007-2012 y programación de inversiones. Abril
2007‖, el cual tiene como finalidad orientar el desarrollo institucional para los próximos
quinquenios. Igualmente estos lineamientos son consistentes con los objetivos planteados
en el Plan Nacional de Desarrollo PND, permitiendo la integración en los planes operativos
locales y su respectiva ejecución en los siguientes términos:
8 Caja Costarricense de Seguro Social. “Una CCSS renovada hacia el año 2025.
60
Corresponderá a la ―Secretaría Técnica de Planeamiento Estratégico‖ la asesoría y
control del planeamiento estratégico institucional y la programación de inversiones,
con el fin de ―posibilitar‖ el ejercicio continuado de ese planeamiento y esa
programación, garantizar su debido monitoreo y equipamiento y la generación de
las acciones correctivas oportunas en caso de inobservancia.
La Caja Costarricense de Seguro Social, asumirá el compromiso de fortalecer la
capacidad de análisis situacional, planificación, seguimiento y evaluación en todos
los niveles de la organización, como eje articulador del proceso de gestión
institucional.
Impulsará el desarrollo y aplicación en todos los ámbitos de la organización, de
procedimientos, herramientas, conocimientos y destrezas para promover y fortalecer
el control interno de la gestión y la autoevaluación de los procesos, productos y
servicios institucionales, buscando asegurar el cumplimiento de los objetivos
institucionales y la protección de los recursos públicos.
Las inversiones deberán realizarse de una manera programada y planificada, con un
proceso de priorización de esas inversiones que responda al nivel de necesidades de
los usuarios. Ello incluye la infraestructura física, el equipamiento tanto médico
como industrial, los proyectos en recursos humanos y la incorporación de
tecnologías que tienen que desarrollarse de forma integral, planificada a corto,
mediano y largo plazo, atendiéndolas prioridades institucionales, según criterios
técnicos, entre otros, de impacto y urgencia. Para ello se deberán conformar Planes
Quinquenales Institucionales de Inversión revisables al menos de manera anual.
Instaurará mecanismos de evaluación ex- ante y ex post de la tecnología, que
garanticen la difusión de la experiencia institucional para retroalimentar los nuevos
ciclos de compras, con el fin de que se adopten criterios para una asignación óptima
de los recursos destinados a la inversión en equipo.
61
3.7 Tema de investigación
El tema en cuanto a la evaluación ex post de los proyectos de infraestructura que desarrolla
la Caja Costarricense de Seguro Social, a través de las dependencias adscritas a la Gerencia
de Infraestructura y Tecnologías, como son la Dirección de Administración de Proyectos
Especiales (DAPE) y la Dirección de Arquitectura e Ingeniería (DAI), ha representado un
vacío dentro del quehacer institucional.
Si bien los lineamientos políticos de la institución para los próximos años, hace énfasis en
una evaluación ex post de la tecnología, el tema de la evaluación de la infraestructura, en
donde la institución invierte miles de millones de colones anualmente (año 2007:¢29.000
millones y año 2008: 31.926 millones) no ha ocupado el interés institucional, pese a que
existe normativa legal vigente como lo es la Ley Nº 8292 de Control Interno del año 2002,
inciso 4.5.2 denominado Gestión de Proyectos incorporado a dicha ley en enero del año
2009, y que es de gran importancia para el tema tratante.
Por otra parte, el reciente decreto Nº 34694-PLAN-H de agosto 2008 del Reglamento del
Sistema Nacional de Inversión Pública, el cual dicta artículos específicos en cuanto a la
evaluación ex post, que las instituciones deben de considerar para sus inversiones públicas,
que se incluyen en el numeral 3.10.2.
3.8 Experiencias sobre el tema de evaluación ex post
3.8.1 Organismos internacionales y agencias de cooperación técnica
Estos organismos internacionales y agencias de cooperación técnica, disponen de unidades
especializadas dedicadas a la evaluación ex post de los proyectos y programas que
financian y/o ejecutan. Algunas de estas experiencias son las de los siguientes organismos
financieros.
3.8.1.1 La experiencia del Banco Mundial BM
―La evaluación ex post del Banco Mundial, es una etapa incluida en el ciclo de vida
del proyecto y se orienta básicamente en la dirección económica- financiera de éstos.
El proceso de evaluación estima los costos y beneficios de un proyecto, con los
62
cambios registrados en la operación, en el entorno del proyecto y en el ambiente
general. Luego se efectúa una comparación con los datos estimados antes de la
operación del proyecto‖. (Vera, 1997 p. 12).
3.8.1.2 La experiencia del Banco Interamericano de Desarrollo
―La evaluación ex post del BID, no se localiza sólo en el área económica y
financiera, sino que también toma en cuenta los factores institucionales, técnicos y los
factores sociales. En general los objetivos de evaluación ex post para el BID son:
- aprender de la experiencia acumulada en la evaluación de proyectos y programas del
Banco, para incorporar dichas lecciones a otros proyectos,
- mejorar la selección, análisis y ejecución de proyectos para maximizar su
efectividad y,
- analizar los resultados en función de un conjunto de objetivos o parámetros,
previamente fijados durante la preparación de los proyectos‖. (Vera, 1997 p.16 -17).
3.8.1.3 La experiencia de la Comunidad Europea
―La evaluación de un proyecto se hace con tres niveles de actores: organizaciones de
base, ONG de apoyo y ONG de financiamiento. La meta de evaluación ex post es la
de obtener lecciones para proyectos futuros, determinar la viabilidad del proyecto y
controlar la situación financiera- económica (rentabilidad / eficacia)‖. (Vera, 1997 p.
17).
3.8.1.4 La experiencia de los Estados Unidos
―En esta experiencia, para la evaluación ex post de proyectos hay un vínculo entre la
evaluación y el proceso político, es decir la evaluación ex post de proyectos se utiliza
para analizar las decisiones, los proyectos y la realización del programa político en el
país o estado‖. (Vera, 1997 p.30).
63
3.8.2 La experiencia de instituciones nacionales
Existe experiencia institucional en diferentes instituciones del sector público como el
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ICAA y el Instituto Nacional de
Fomento Cooperativo INFOCOOP en evaluación de programas y documentación de
proyectos. En este último caso, se cita la tesis “Propuesta para un modelo de formulación y
evaluación de documentos de proyecto que contribuya al ordenamiento del sistema de
preinversión del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, INFOCOOP”, presentada en
el Instituto Centroamericano de Administración Pública ICAP, en el año 2007, para optar al
título de Magister Scientiae en Gerencia de Proyectos en Desarrollo.
También en cuanto al tema de evaluación ex post, se citan las tesis ―Evaluación Ex – Post
del Programa de Inversiones del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados,
desde la perspectiva del Proceso Organizacional‖ y ― Evaluación Ex - Post a las
Asociaciones Administradoras de Acueductos Rurales de Cajón, San Pedro, Concepción de
Oratoria, Volcán y ASADAGOL de la Región Brunca del Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados durante el período 2004 – 2007‖, presentadas en el Instituto
Centroamericano de Administración Pública ICAP, en el año 2008, para optar al título de
Magister Scientiae en Gerencia de Proyectos en Desarrollo.
Por otra parte, en cuanto a la experiencia de evaluación ex – post de proyectos en el
Instituto Costarricense de Electricidad ICE, se cita la tesis ―Evaluación Ex – Post de
Proyectos en el Sector Eléctrico de Costa Rica. Caso del Proyecto Hidroeléctrico Ventanas-
Garita‖, presentada en el Instituto Centroamericano de Administración Pública ICAP, en el
año 1992, para optar al título de Maestría en Administración Pública con énfasis en
Formulación y Administración de Proyectos de Desarrollo.
3.9 Estructura normativa funcional
Se refiere a las principales leyes y reglamentos que regulan de manera directa la
actuación sustancial de la Caja Costarricense de Seguro Social.
1) Constitución Política de Costa Rica. Dada el 7 de noviembre de 1949.
64
2) Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, Ley Nº 17.
3) Ley General de la Administración Pública. Ley Nº 6227 de 2 de mayo de 1978.
Publicada en La Gaceta No. 102 de 30 de mayo de 1978.
4) Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.
Ley Nº. 8131 de 18 de septiembre del 2001.Publicada en La Gaceta Nº 198 de 16 de
octubre del 2001.
5) Reglamento de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos
Públicos. Decreto Ejecutivo Nº 30058-H-MP-PLAN de 19 de diciembre del 2002.
Publicado en La Gaceta Nº 68 de 9 de abril del 2002.
6) Ley de Planificación Nacional, Ley Nº 5525 de 2 de mayo de 1974.
7) Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, Ley No. 6955 de 24 de febrero de
1984. Publicada en Alcance a La Gaceta Nº 45 de 2 de marzo de 1984.
8) Ley General de Salud, Ley Nº 5395 de 30 de octubre de 1973. Publicada en La Gaceta
Nº 222 de 24 de noviembre de 1973.
9) Ley de Desconcentración de los hospitales y clínicas de la CCSS, Ley Nº 7852.
3.10 Estructura normativa sobre el tema
3.10.1 Ley General de Control Interno de Costa Rica
Artículo 8º—Concepto de sistema de control interno. Para efectos de esta Ley, se
entenderá por sistema de control interno la serie de acciones ejecutadas por la
administración activa, diseñadas para proporcionar seguridad en la consecución de los
siguientes objetivos:
a) Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso
indebido, irregularidad o acto ilegal.
65
b) Exigir confiabilidad y oportunidad de la información.
c) Garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones.
d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico.
Artículo 16 —Sistemas de información. Deberá contarse con sistemas de información que
permitan a la administración activa tener una gestión documental institucional, entendiendo
esta como el conjunto de actividades realizadas con el fin de controlar, almacenar y,
posteriormente, recuperar de modo adecuado la información producida o recibida en la
organización, en el desarrollo de sus actividades, con el fin de prevenir cualquier desvío en
los objetivos trazados.
Dicha gestión documental deberá estar estrechamente relacionada con la gestión de la
información, en la que deberán contemplarse las bases de datos corporativas y las demás
aplicaciones informáticas, las cuales se constituyen en importantes fuentes de la
información registrada.
En cuanto a la información y comunicación, serán deberes del jerarca y de los titulares
subordinados, como responsables del buen funcionamiento del sistema de información:
Contar con procesos que permitan identificar y registrar información confiable,
relevante, pertinente y oportuna; asimismo, que la información sea comunicada
a la administración activa que la necesite, en la forma y dentro del plazo
requerido para el cumplimiento adecuado de sus responsabilidades, incluidas las
de control interno.
Además, lo referente al inciso 4.5.2 Gestión de proyectos9, donde se indica que el jerarca y
los titulares subordinados, según sus competencias, deben establecer, vigilar el
cumplimiento y perfeccionar las actividades de control necesarias para garantizar
razonablemente la correcta planificación y gestión de los proyectos que la institución
9 Contraloría General de la República.”Normas de control interno para el sector público (N-2-2009 CO-DFOE) Gaceta
Nº 26 del 6 de febrero 2009.
66
emprenda, incluyendo los proyectos de obra pública relativos a construcciones nuevas o al
mejoramiento, adición, rehabilitación o reconstrucción de las ya existentes.
Las actividades de control que se adopten para tales efectos, deben contemplar al menos los
siguientes asuntos:
a. La identificación de cada proyecto, con indicación de su nombre, sus objetivos y metas,
recursos y las fechas de inicio y de terminación.
b. La designación de un responsable del proyecto con competencias idóneas para que
ejecute las labores de planear, organizar, dirigir, controlar y documentar el proyecto.
c. La planificación, la supervisión y el control de avance del proyecto, considerando los
costos financieros y los recursos utilizados, de lo cual debe informarse en los reportes
periódicos correspondientes. Asimismo, la definición de las consecuencias de eventuales
3.10.2 Sistema Nacional de Inversión Pública
Por ley Nº 5525 del 2 de mayo de 1974, se crea el Sistema Nacional de Inversión Pública,
el cual es primordial para lograr la cohesión en la política, los planes y los presupuestos de
inversión pública de las instituciones del gobierno. El reglamento de dicha ley fue creado
mediante decreto Nº 5411-P del 30 de octubre de 1975.
Más recientemente, considerando:
I. — Que en Costa Rica el Plan Nacional de Desarrollo (PND) ha sido creado para
orientar; conciliar y armonizar las políticas y acciones de las diversas instituciones públicas
en la formulación de los Planes Operativos Institucionales, a la luz de los objetivos y
estrategia de desarrollo del Gobierno.
II. — Que dentro de los mecanismos para la formulación, evaluación y seguimiento
del PND por parte del Poder Ejecutivo, se considera prioritario el ordenamiento de la
inversión pública y sus procesos.
III.—Que el artículo 9 de la Ley de Planificación Nacional-reformado por el artículo
126 inciso f) de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos
67
Públicos- señala en su artículo 9: “Corresponde al Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica velar porque los programas de inversión pública, incluidos los de las
instituciones descentralizadas y demás organismos de Derecho Público, sean compatibles
con las previsiones y el orden de prioridad establecido en el Plan Nacional de
Desarrollo”.
IV.—Que el Decreto Ejecutivo Nº 33206-PLAN (Reforma al Reglamento General del
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) en el artículo 12 establece el
Área de Inversiones y dispone en su inciso c) que le corresponde: “Desarrollar procesos de
asignación, ejecución y evaluación de inversiones públicas que demuestren su coherencia
con las prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo y su compatibilidad y
viabilidad para atender y resolver las necesidades consideradas para su realización”.
V. — Que el Decreto Ejecutivo Nº 5411-P del 30 de octubre de 1975 se encuentra
vigente y establece el “Reglamento del Sistema Nacional de Inversiones Públicas”.
VI. — Que el Sistema Nacional de Inversiones Públicas, como parte integrante del
Sistema Nacional de Planificación, es primordial para lograr la coherencia en la política y
en los planes de inversión pública.
VII. — Que por todo lo anterior se hace necesario desarrollar el marco normativo que
oriente el proceso de inversión pública de acuerdo con las mejores prácticas.
Por otra parte, mediante decreto Nº 34694-PLAN-H publicado en el periódico oficial La
gaceta N º 162, del 22 Agosto del 2008 se decreta el Reglamento para la Constitución y
Funcionamiento del Sistema Nacional de Inversión Pública de las Normas Generales y
Definiciones. De dicho reglamento en lo referente al tema de proyectos y evaluación de los
mismos, se rescatan los siguientes artículos:
Artículo 1º—De la ubicación. El Sistema Nacional de Inversión Pública forma parte
del Sistema Nacional de Planificación y su implementación y operación estará a cargo del
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, con el objetivo de lograr una
utilización óptima de los recursos públicos para el cumplimiento de los objetivos estatales,
68
apegado a los principios de economía, eficiencia, eficacia, gradualidad y calidad de la
inversión.
Artículo 2º—De la definición. Para los efectos de este Reglamento, el Sistema
Nacional de Inversión Pública se identificará por sus siglas SNIP y comprende el conjunto
de normas, principios, métodos, instrumentos y procedimientos que tienen por objetivo
ordenar el proceso de la inversión en la Administración Pública Central y Descentralizada,
para poder concretar los proyectos de inversión más rentables para el país, desde el punto
de vista del desarrollo económico, social y ambiental.
Artículo 3º—De los componentes. El SNIP estará conformado por cinco
componentes:
a) Metodologías de Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública.
b) Normas Técnicas, Lineamientos y Procedimientos de Inversión Pública.
c) Banco de Proyectos de Inversión Pública.
d) Capacitación en Inversión Pública.
e) Plan Nacional de Inversión Pública.
Artículo 4º—De los órganos. La formulación de los proyectos de inversión en sus
distintas etapas del ciclo de vida, estará a cargo de los órganos y entes que conforman el
sector público definido en el artículo 13. Por su parte, la revisión, aceptación, ingreso y
solicitud de registro de los proyectos de inversión al Banco de Proyectos será competencia
de las Rectorías definidas en el Decreto Ejecutivo Nº 34582-MP-PLAN de 4 de junio del
2008.
Artículo 5º—De los objetivos específicos. El Sistema Nacional de Inversión Pública
tiene los siguientes objetivos específicos:
a) Lograr que los recursos públicos que se destinan a inversión pública rindan el mayor
beneficio económico-social y ambiental al país.
69
b) Implementar un sistema integral de análisis, seguimiento y evaluación de la inversión
pública, siguiendo el ciclo de vida de los proyectos.
c) Programar y administrar eficientemente la inversión pública.
d) Proveer información suficiente y de calidad para la toma de decisiones sobre
inversiones.
e) Fortalecer la capacidad de todo el sector público en los procesos de formulación y
programación de la inversión pública, así como en la evaluación socioeconómica,
ambiental, de gestión de riesgo de desastres y ejecución física y financiera de los
proyectos de inversión.
f) Facilitar la programación anual y plurianual de las inversiones públicas.
g) Mantener un inventario actualizado de todos los proyectos de inversión pública.
Artículo 6º—De los conceptos. Para el Sistema Nacional de Inversión Pública, los
siguientes términos tendrán las definiciones y alcances que aquí se indican:
a) Inversión pública: Conjunto de recursos de origen público, destinado a mantener o
incrementar el capital físico y humano que cada institución pretende ejecutar, como
parte de las políticas enunciadas en el Plan Nacional de Desarrollo, que proporcione
la ampliación de la capacidad de producción de bienes y servicios, con fundamento
en una metodología que faculte su identificación, ejecución y evaluación.
d) Proyecto: Se entiende por proyecto al conjunto de procedimientos y actividades
planificadas y relacionadas entre sí que permiten ejecutar una inversión pública y
cuyos componentes están vinculados como una unidad funcional, el cual permite dar
una solución integral a una necesidad o exigencia social, promover el desarrollo o
mejorar la prestación de un servicio o actividad pública.
i) Preinversión: Comprende la elaboración del perfil y los estudios de prefactibilidad
y de factibilidad y el diseño, que abarcan todos los análisis que se deben realizar
sobre un proyecto desde que el mismo es identificado a nivel de idea y los estudios
70
que se hagan hasta que se toma la decisión de su ejecución, postergación o
abandono. Es esencialmente una fase de estudio, en la cual se debe determinar la
conveniencia de implementar o no el proyecto que se está analizando y cuenta con
cinco etapas, a saber: Idea, Perfil, Prefactibilidad, Factibilidad y Diseño.
ii) Ejecución: Comprende las etapas de financiamiento, licitación o adjudicación y
ejecución.
iii) Operación: Es la fase de funcionamiento del proyecto, donde éste se pone en
marcha para generar los bienes y servicios previstos en la preinversión.
i) Proceso de inversión pública: Es el conjunto de actividades y tareas, sistematizadas
en el SINP, destinadas a asegurar el uso eficiente y equitativo de los recursos
disponibles, mediante cualquier forma de financiamiento.
Artículo 7º—Del proceso de la inversión pública. Toda inversión pública debe
procurar un uso eficaz y eficiente de los recursos disponibles, mediante cualquier forma de
financiamiento. Para alcanzar esta meta, el proceso de inversión pública tendrá las
siguientes etapas y acciones interrelacionadas:
a) Identificación de la necesidad social o problema del servicio o actividad pública;
b) Formulación y evaluación ex ante del proyecto;
c) Análisis técnico-económico del proyecto, ambiental y vulnerabilidad ante riesgo de
desastres;
d) Autorizaciones respectivas según normativa legal vigente;
e) Priorización de los proyectos inversión;
f) Asignación presupuestaria al proyecto;
g) Ejecución del proyecto;
h) Seguimiento y evaluación ex post del proyecto.
71
CAPITULO IV
PROPUESTA METODOLOGICA
72
CAPITULO IV
4. Propuesta metodológica
El presente capítulo se orienta a establecer, una propuesta metodológica para la
implementación de una herramienta de gestión para la evaluación ex post a término de
proyectos de infraestructura en la Dirección de Arquitectura e Ingeniería de la Caja
Costarricense de Seguro Social y cuya aplicación, puede ampliarse a otras unidades
ejecutoras que desarrollan proyectos de este tipo en la CCSS, una vez que se ha ejecutado
la obra y antes de entrar en la etapa de operación.
En este sentido, solo es posible realizar un análisis de los resultados a nivel de productos,
considerando variables como costos, tiempo de ejecución y especificaciones técnicas. De
esta forma, resulta de interés para la unidad ejecutora de un proyecto en particular y para la
institución en sí dueña del proyecto, conocer lo siguientes aspectos:
La conducción de la ejecución del proyecto, a través del análisis de tiempos y costos
involucrados programados y reales en las etapas del proceso, y los productos
obtenidos.
Las variaciones en la etapa de ejecución y las posibles causas.
La calidad de la obra ejecutada, en función de las especificaciones técnicas.
El programa de desembolsos en función del presupuesto de obra.
El desempeño organizacional.
La eficiencia del sistema de información.
Las relaciones con terceros (beneficiarios, contratistas).
La pertinencia del proyecto.
La aplicación de las lecciones aprendidas para aplicar a futuros proyectos.
73
En este contexto, es de suma importancia contar con un instrumento, que permita a
cualquier evaluador, aplicar una misma metodología y llegar a conclusiones similares.
Dentro de esa concepción conforman la propuesta metodológica los siguientes
componentes.
4.1 Objetivos de la Evaluación Ex Post a Término de Proyectos
Tal como se ha indicado en capítulos anteriores, básicamente la evaluación ex post a
término de proyectos deberá responder a los siguientes objetivos según lo analizado en el
curso de evaluación ex post impartido por el ICAP10
:
Compilar a manera de resumen y conclusión final de todo lo realizado en la
ejecución del proyecto.
Definir recomendaciones para la operación del proyecto.
Contribuir a mejorar el proceso de inversión institucional.
Determinar los factores de éxito o fracaso de la ejecución del proyecto así como las
lecciones aprendidas.
4.2 Documentos requeridos para la Evaluación Ex Post a Término
El sistema de evaluación ex post a término de proyectos deberá considerar información de
los siguientes documentos de referencia:
Marco legal de referencia.
Estudio técnico del proyecto.
Programa funcional del proyecto.
Estudio de impacto ambiental.
Cronograma de ejecución del proyecto.
Especificaciones técnicas del proyecto.
10 Instituto Centroamericano de Administración Pública. Antología curso Evaluación Ex Post 2008.
74
Planos constructivos de la obra.
Planos As-Built del proyecto.
Bitácora del proceso constructivo de la obra.
Bitácora ambiental de la obra.
Archivo administrativo del proyecto.
Informes de seguimiento y control del proyecto.
Correspondencia tramitada.
Presupuesto de obra.
Plan anual operativo de la obra.
4.3 Actividades a realizar en la Evaluación Ex Post a Término
Igualmente, el sistema de evaluación ex post a término de proyectos deberá incorporar la
realización de las siguientes actividades:
Comprobación de la adecuada planificación y calendarización de los procesos de
construcción y equipamiento para la puesta en marcha del proyecto en su etapa de
operación.
Confirmación del cumplimiento de los aspectos técnicos establecidos en las
especificaciones técnicas del proyecto en materia de obra civil y equipamiento.
Comparación de los tiempos de ejecución de obra, con respecto a la calendarización
institucional para el cumplimiento de metas (PAO), estableciendo el indicador de
cumplimiento temporal (ICT).
Confrontación de los costos de inversión del proyecto, respecto al presupuesto
asignado.
75
Verificación del cumplimiento de las disposiciones ambientales en la etapa de diseño,
planos constructivos, ejecución y entrega de proyecto.
Identificación de la necesidad y problemática a solucionar con la operación del
proyecto.
Comprobación de la pertinencia del proyecto para la solución de la problemática
planteada.
Coordinación con los equipos interdisciplinarios involucrados en la ejecución del
proyecto a saber: Organismos financieros, Unidad Ejecutora, Unidad Usuaria,
Comunidad y todos los grupos involucrados en el proceso de ejecución y formulación del
proyecto.
Utilización de la Metodología de Marco Lógico (MML) para la evaluación de los
resultados encontrados y el cumplimiento de objetivos del proyecto.
Revisión de desembolsos y grado de cumplimento según cronograma de ejecución de
obra.
Comprobación del nivel de participación comunitaria en el proceso ejecución del
proyecto.
Comprobación del nivel de participación de la unidad usuaria en el proceso de
ejecución del proyecto.
Comparación de la capacidad real para la operación del proyecto, respecto a la
capacidad proyectada al término del proyecto.
Determinación de los factores de éxito o fracaso del proyecto.
Elaboración de las recomendaciones para la etapa de operación del proyecto.
Elaboración de recomendaciones a nivel institucional, para la elaboración exitosa de
proyectos similares.
76
Derivación de acciones correctivas, para mejorar los procesos de ejecución de obras de
infraestructura, en las unidades ejecutoras de proyectos de la Caja Costarricense de
Seguro Social.
4.4 Características del equipo evaluador
El equipo evaluador deberá reunir en gran parte las siguientes características11
:
Conocimientos básicos de formulación, gestión y seguimiento de proyectos de
desarrollo.
Capacidades de comunicación, diálogo, negociación y trabajo en equipo.
Experiencia acumulada de otros seguimientos y evaluaciones.
4.5 Propuesta metodológica para realizar la Evaluación Ex Post a Término
Considerando los objetivos del numeral 4.1, la propuesta metodológica de la herramienta de
gestión presenta una serie de etapas secuenciales que son las siguientes:
4.5.1 Ficha de Presentación del Proyecto
Para iniciar el proceso metodológico propuesto, como primer paso se requerirá disponer de
la Ficha de Presentación o Técnica del Proyecto, que no viene a ser otra cosa, que la
presentación en sí del proyecto, donde se resume todos los aspectos importantes del
proyecto ejecutado y que involucra costos, indicadores de interés, y otros aspectos como
producto del análisis ex ante realizado para el proyecto.
Para su elaboración deberá disponerse de la información requerida para la evaluación ex
ante, y que se obtiene de los estudios que respaldan el proyecto como son: (perfil,
prefactibilidad o factibilidad).
4.5.1.1. Componentes de la Ficha de Presentación del Proyecto
11 Instituto Centroamericano de Administración Pública. Antología curso Evaluación Ex Post. 2008
77
Los componentes a desarrollar en la ficha de presentación del proyecto son los siguientes:
Descripción del proyecto.
Justificación del proyecto.
Objetivos del proyecto.
Descripción de la situación sin proyecto.
Descripción de la situación con proyecto.
Trámites seguidos por el proyecto (con fechas)
Otros antecedentes del proyecto.
Con la finalidad de que se incluya una información de fácil manejo en los apartados
citados, se presenta a continuación la información básica a incluir en cada uno de ellos.
4.5.1.1.1 Descripción del proyecto
En este acápite se deberá recopilar una breve información respecto del proyecto, el
problema causas y efectos, así como las posibles alternativas de solución y la alternativa
seleccionada para tal fin.
4.5.1.1.2 Justificación del proyecto
Corresponderá aquí, considerar la urgencia del problema detectado y la importancia que
genera en el entorno.
4.5.1.1.3 Objetivos
En este numeral deberá incluirse los objetivos del proyecto, los cuales deberán responder a
la solución del problema desde sus perspectivas de propósito y fin.
78
4.5.1.1.4 Descripción de la situación sin proyecto
Deberá incluirse en este numeral, un detalle de las condiciones encontradas antes de la
implementación del proyecto, considerando los siguientes aspectos:
Área de influencia del proyecto.
Demanda sin proyecto.
Oferta sin proyecto.
4.5.1.1.5 Descripción de la situación con proyecto
Se deberá agregar aquí, la siguiente información del proyecto:
Población objetivo del proyecto.
Demanda estimada para la situación con proyecto.
Oferta estimada para la situación con proyecto.
Costos estimados de la inversión.
4.5.1.1.6 Trámites seguidos por el proyecto
En este acápite, deberá incorporarse los diferentes trámites realizados con las fechas
respectivas, así como la normativa vigente respecto a los mismos.
4.5.1.1.7 Otros antecedentes
Se deberá incorporar en este numeral, otros aspectos referentes a los antecedentes del
proyecto, que permita conocer y entender los resultados, como por ejemplo:
Información referente a la formulación del proyecto.
Información acerca del proceso de aprobación seguido por el proyecto.
Participación de la comunidad en la gestación y formulación del proyecto.
79
Se adjunta formato que reúne la información requerida para la Ficha de Presentación del
Proyecto. (Formato 1 adjunto).
4.5.2 Informe de Término del Proyecto ITP
El Informe de Término del Proyecto ITP, constituye un documento que registra los
objetivos del proyecto, las metas a corto y mediano plazo, toda la información técnica en
cuanto a la ejecución del proyecto, formulación presupuestaria, programación inicial,
desfases en la ejecución del proyecto, así como los resultados alcanzados, constituyéndose
en el punto de partida para la evaluación ex post a posteriori.
Disponiendo de los resultados esperados de la evaluación ex ante, y como parte de la
presente propuesta metodológica, como segundo paso se analiza la información contenida
en el ITP. Básicamente, realizando un enfoque comparativo, de la información registrada
en la Ficha de Presentación del Proyecto y la que efectivamente ocurrió durante la
ejecución del proyecto
La elaboración del ITP deberá estar a cargo de la unidad técnica que ejecutó el proyecto,
una vez finalizada la ejecución del mismo.
4.5.2.1 Componentes del Informe de Término del Proyecto ITP
El Informe de Término del Proyecto, ITP deberá incluir los siguientes componentes.
4.5.2.1.1 Identificación y descripción del Proyecto
En este acápite deberá especificarse el nombre del proyecto, la entidad ejecutora
responsable de la ejecución del mismo, responsables a cargo de la ejecución del proyecto,
plazo y costos estimados, beneficiarios esperados.
4.5.2.1.2 Clasificación
En este numeral se indicará la entidad dueña del proyecto, así como las etapas del proyecto
si las hubiere.
80
4.5.2.1.3 Localización
Deberá incorporarse aquí, una visualización geográfica de la localización del proyecto, así
como una descripción de su área de influencia por distritos, cantones y provincias.
4.5.2.1.4 Ejecución del proyecto
En este numeral deberá incorporarse toda la información relacionada con el avance físico -
financiero del proyecto, antes de la puesta en marcha del mismo.
En la etapa de ejecución del proyecto, la información requerida deberá estar registrada tanto
en el ITP, como en los documentos de la licitación del proyecto, la programación
(cronograma de ejecución del proyecto), estudios técnicos, así como en los informes de
seguimiento de avance del proyecto
4.5.2.1.4.1 Componentes de la ejecución del proyecto
La ejecución del proyecto es la etapa más importante para la evaluación ex post a término.
Por tal motivo, los datos más relevantes de recoger en esta etapa, son los siguientes:
Estudios y diseños.
Datos físico-financieros del proyecto.
Desfases del proyecto (modificaciones de obras durante la ejecución).
Resultados logrados con la ejecución del proyecto.
Comentarios sobre la ejecución del proyecto.
4.5.2.1.4.1.1 Estudios y diseños
Se deberá incluir en este numeral, un resumen de todos los estudios técnicos (preinversión,
estudios básicos, mecánica de suelos, catastros, topográficos, hidrogeológicos, ambientales,
consultas técnicas) referentes al proyecto, donde se incluyan los datos más importantes, así
como aspectos técnicos del diseño arquitectónico elaborado.
81
4.5.2.1.4.1.2 Datos físicos y financieros del proyecto
En este apartado deberá incluirse los datos físicos y financieros del proyecto en ejecución,
así como el programa de desembolsos de la ejecución del proyecto.
4.5.2.1.4.1.3 Programación de la ejecución del proyecto
Siendo esta etapa tan importante, deberá considerarse aquí la siguiente información del
proyecto: cronograma base y final con las actividades del proyecto, fechas de inicio y
término, costo estimado y real, consultorías contratadas, problemas presentados de tipo
técnico, administrativo, de gestión o financieros.
4.5.2.1.4.1.4 Desfases del proyecto
En este apartado, mediante la aplicación de los indicadores definidos, se deberá verificar el
tiempo planeado y real de ejecución del proyecto (considerando las modificaciones de
obras), estableciéndose así el Indicador de Cumplimiento Temporal ICT, el cual
determinará la diferencia porcentual entre el plazo temporal inicial y el real.
Igualmente, deberá de contrastar la situación financiera de la ejecución del proyecto entre
lo planeado y lo real, estableciéndose el Indicador de Costos IC, el cual determinará, la
diferencia porcentual entre la financiación total solicitada al inicio del proyecto y los
desembolsos realizados durante la ejecución del mismo.
En igual importancia deberá analizarse, el grado de eficiencia, eficacia y pertinencia
logrado durante la fase de ejecución del proyecto, entendido por una parte, en la ejecución
de las actividades del proyecto al menor costo posible y en los plazos establecidos, y por
otra; el cumplimiento de los objetivos del proyecto, así como la pertinencia en cuanto a la
inversión del proyecto, en función de dar solución oportuna al problema planteado.
4.5.4.1.5 Objetivos y resultados logrados
En este acápite se verificará si el proyecto ha cumplido con lo indicado en el diseño inicial,
así como la oportunidad de los desembolsos y la aplicación de los fondos en función de
82
lograr los objetivos previstos del proyecto, problemas o dificultades registradas para
cumplir con las metas, planes y condiciones del proyecto.
4.7 Comparación de lo real versus lo estimado y análisis de las diferencias
Como ya se ha indicado, el sistema para evaluación ex post deberá considerar la
comparación entre lo previsto o estimado en la evaluación ex ante y los resultados
obtenidos una vez ejecutado el proyecto, detectar las diferencias y proceder a determinar las
causas que las produjeron. En este sentido, esta etapa resulta la más relevante del proceso,
ya que dependiendo de los resultados obtenidos, la misma será de mucho provecho para la
entidad ejecutora del proyecto.
4.7.1 Indicadores de ejecución del proyecto
Exclusivamente en la fase de ejecución de los proyectos como se ha indicado
anteriormente, es de gran importancia que se verifique, que todas las actividades del
proyecto, se realicen dentro de los plazos establecidos según el cronograma de ejecución
del proyecto, así como los costos establecidos dentro del presupuesto del proyecto y la
calidad de los materiales y equipos requeridos para el proyecto, de acuerdo a las
especificaciones técnicas.
En ese sentido, se establece un control sobre el avance de obra, un control financiero en
función del presupuesto asignado, costos y desembolsos y un control de la calidad, en
función de los materiales y equipos del proyecto.
Para la evaluación ex post a término de la etapa de ejecución de un proyecto, se propone los
siguientes indicadores:
El Indicador de Cumplimiento Temporal (ICT)
Como se indicó en el numeral 2.6.3.3.6.1 dicho indicador determina la diferencia
porcentual entre el plazo de ejecución establecido al inicio del proyecto y el plazo real final
del proyecto, mediante la aplicación de la fórmula ICT = (Plazo real /Plazo previsto) -1,
con la siguiente interpretación:
83
a. si ICT= 0 significa que el plazo de la ejecución del proyecto es igual a lo previsto.
b. si ICT>0 (valor positivo) significa un atraso de la ejecución, y
c. si ICT<0 (valor negativo) significa un adelanto en la ejecución.
El Indicador de Costos (IC)
Como se indicó igualmente en el numeral citado anteriormente, este indicador permite
determinar la diferencia porcentual entre la financiación total solicitada al inicio del
proyecto y los desembolsos realizados durante la ejecución del proyecto, mediante la
fórmula IC = Gastos reales / Gastos previstos) – 1, con la interpretación siguiente:
a. si IC=0 significa que los costos de la ejecución del proyecto son iguales a lo previsto.
b. si IC>0 (signo positivo) significa un sobrecosto.
c. si IC<0 (signo negativo) significa un subcosto.
4.7.2 Otros indicadores
De igual forma, es importante en la evaluación ex post a término realizar diferentes análisis
relacionados con la formar cómo se llevó a cabo la ejecución del proyecto. Desde el ámbito
interno, a través de la organización establecida para su ejecución, así como los sistemas de
información para el control y seguimiento del proyecto, hasta las relaciones suscitadas
entre contratista y contratante, beneficiarios del proyecto y la comunidad interesada.
En este sentido, es de mucha importancia la información que se logre determinar en las
aristas siguientes.
4.7.2.1 Desempeño organizacional de la unidad ejecutora
En este numeral deberá determinarse en el contexto de la unidad ejecutora, la organización
y liderazgo para la ejecución del proyecto, así como los responsables de ello, definiendo el
rol de cada uno de los funcionarios que conforman el equipo de profesionales a cargo de la
84
correcta ejecución del proyecto y acordarse la coordinación y responsabilidad establecida,
para llevar a cabo la labor encomendada.
4.7.2.2 Sistema de información para el control y seguimiento
Deberá establecerse en este numeral, los mecanismos de control para llevar a cabo el
control y seguimiento de las actividades establecidas en la programación para la ejecución
del proyecto.
En este sentido, es de gran importancia los informes de avance de obra en comparación
con el cronograma de las actividades del proyecto, los informes de desembolsos realizados
en función del presupuesto asignado para el proyecto, los cambios solicitados y aprobados,
la calidad de los materiales en función de las especificaciones técnicas aprobadas, los
informes de regencia ambiental del proyecto, así como las condiciones estipuladas en el
Reglamento y la Ley de Contratación Administrativa, en cuanto a la formalidad del proceso
de recepción de obra y equipos.
4.7.2. Relaciones con terceros
En este numeral deberá definirse el rol de participación del nivel regional
(Direcciones Regionales), del nivel local (autoridades del establecimiento y miembros de la
comunidad), así como la participación de las instituciones del gobierno central
(municipalidades y otros).
En cuanto a ello, deberá determinarse mediante entrevistas y utilización de cuestionarios,
el ambiente en cuanto a relaciones personales, y nivel de participación de estos entes,
durante la etapa de ejecución del proyecto.
4.7.2.4 Apego a la legalidad
Se definirá en este numeral, el marco de la legalidad vigente en que se ejecutó el proyecto.
En cuanto a ello, deberá analizarse aspectos del proceso de licitación del proyecto,
cumplimiento de leyes, reglamentos, normas, resoluciones, especificaciones técnicas y
cumplimiento de desembolsos y regulaciones técnicas.
85
Se adjunta formato que reúne la información requerida para la Ficha de Presentación del
Proyecto. (Formato 3 adjunto).
4.8 Conclusiones, recomendaciones y sugerencias
En este apartado deberán incluirse las conclusiones más relevantes del proceso de
evaluación ex post a término desarrollado, con la finalidad de incorporar las lecciones
aprendidas. Por otra parte las recomendaciones deberán orientarse a mejorar los procesos
futuros, en aspectos como revisión de metodologías, ejecución del proyecto y gestión entre
otros temas.
4.9 Información complementaria
En este apartado, el Informe de Término del Proyecto incorporará los datos que se van a
recolectar periódicamente (trimestral, semestral o anual), referentes a la demanda de la
producción de los servicios de atención del establecimiento, oferta y cobertura de los
servicios, entre otros para la etapa de operación. Se puede ampliar la información, con
datos del seguimiento financiero e información sobre los beneficiarios.
4.10 Elaboración del Informe de Evaluación Ex Post a Término de Proyecto
Deberá contener los ítems que se incluyen en el (Formato 4 adjunto).
A efecto de disponer de la información en forma ordenada y secuencial, que permita
facilitar el proceso de Evaluación Ex Post de Término de los proyectos de infraestructura,
se adjuntan los formatos numerados de 1 a 4.
86
FORMATO 1
FICHA DE PRESENTACION DEL PROYECTO
DESCRIPCION DEL PROYECTO
JUSTIFICACION
OBJETIVOS
DESCRIPCION DE LA SITUACION CON Y SIN PROYECTO
TRAMITES SEGUIDOS POR EL PROYECTO
OTROS ANTECEDENTES DEL PROYECTO
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
_________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
_____
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
_________________________________________________________________
_________________________________________________________________
_________________________________________________________________
87
FORMATO 2
INFORME DE TERMINO DEL PROYECTO
IDENTIFICACION Y DESCRIPCION DEL PROYECTO
CLASIFICACION
LOCALIZACION
GASTOS DE EJECUCION
Partidas gastos de ejecución Ex Ante Actual
OBJETIVOS Y RESULTADOS LOGRADOS
Tipo de proyecto ___________________________________________________
Etapa actual ______________________________________________________
Próxima etapa ____________________________________________________
Provincia __________________________________________________________
Cantón ___________________________________________________________
Distrito ___________________________________________________________
Área de influencia:___________ ______________________________________
Comentarios sobre la ejecución del proyecto
____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ _______________________________________________________
Código del proyecto_________ ______________________________________
Nombre del proyecto y breve descripción_______________________________
Entidad responsable ______________________________________________
Entidad ejecutora ________________________________________________
Plazo de ejecución y costo estimado __________________________________
88
EJECUCION DEL PROYECTO
Datos físicos y financieros del proyecto
Estudios técnicos y diseños
Programación de la ejecución
Cronograma (base y final)
Tamaño estimado del proyecto (m2) __________________________________
Ente financiero del proyecto ________________________________________
Recursos asignados y utilizados por año ______________________________
Costo total del proyecto* ___________________________________________
* equipo y obra física
Tamaño estimado del proyecto (m2) __________________________________
Ente financiero del proyecto ________________________________________
Recursos asignados y utilizados por año ($,¢)___________________________
Costo total del proyecto* __________________________________________
* equipo y obra física
Aspectos más importantes de los estudios técnicos realizados:
Preinversión: ____________________________________________________
Mecánica de suelos: ______________________________________________
Topográficos: ___________________________________________________
Catastro: _______________________________________________________
Hidrogeológicos: _________________________________________________
Ambiental: ______________________________________________________
Diseños: _______________________________________________________ _________________________________________________________
Principales actividades del proyecto: _________________________________
Actividades de ruta crítica: _________________________________________
Fechas de inicio y finalización (estimada y real):_________________________
Costo estimado y costo real: ________________________________________
89
Aspectos técnicos y administrativos
Desfases del proyecto y aplicación de indicadores
Conclusiones y recomendaciones
Información complementaria para fase de operación
Consultorías contratadas y monto: ___________________________________
Problemas de tipo técnico: _________________________________________
Problemas de tipo administrativo: ___________________________________
Problemas financieros: ___________________________________________
Problemas de otro tipo: ____________________________________________
Plazo de ejecución estimado y real: __________________________________
Presupuesto estimado y real: _______________________________________
Modificaciones de obra durante la ejecución: __________________________
Causas: _______________________________________________________
Efectos: _______________________________________________________
Demanda efectiva (población, atenciones, consultas médicas, medicamentos,
exámenes clínicos, otras variables) __________________________________
Oferta existente (infraestructura, equipos, recursos humanos, programas)
_______________________________________________________________
Presupuesto de operación__________________________________________
Indicadores de salud y cobertura de atención ________________________
Conclusiones:
________________________________________________________________
________________________________________________________________
________________________________________________________________
Recomendaciones:
________________________________________________________________
________________________________________________________________
90
FORMATO 3
APLICACIÓN DE INDICADORES
COMPARACION REAL Y ESTIMADA
EVALUACION EX POST A TERMINO DE PROYECTOS
INDICADOR DE CUMPLIMIENTO TEMPORAL ICT
INDICADOR DE COSTOS IC
INDICADORES DE EFICIENCIA
Aplicación: Se usa para determinar la diferencia porcentual entre el plazo de
ejecución establecido al inicio del proyecto y el plazo real final del proyecto
Fórmula: ICT = plazo real / plazo previsto -1
Interpretación:
a si ICT= 0 significa que el plazo de la ejecución del proyecto es igual a lo
previsto.
b si ICT> 0 (valor positivo) significa un atraso de la ejecución, y
c si ICT< 0 (valor negativo) significa un adelanto en la ejecución.
Aplicación: Se usa para determinar la diferencia porcentual entre la financiación
total solicitada al inicio del proyecto y los desembolsos realizados durante la
ejecución del proyecto
Fórmula: IC = gastos reales / gastos previstos -1
Interpretación:
a si IC=0 significa que los costos de la ejecución del proyecto son iguales a lo
previsto.
b si IC >0 (signo positivo) significa un sobrecosto.
c si IC <0 (signo negativo) significa un subcosto.
Organización para la ejecución del proyecto
Determinar la presencia o no de una estructura organizativa para la ejecución
del proyecto.
Sistema de información para el control y seguimiento del proyecto
Determinar la presencia o no de un sistema de información para el seguimiento
y control del proyecto
Apego a la legalidad
Determinar el cumplimiento o no a la legalidad del proceso en la ejecución del
proyecto
91
FORMATO 4
ESQUEMA DE PRESENTACION DOCUMENTO
EVALUACION EX POST A TERMINO
INTRODUCCION
OBJETIVOS
RESUMEN DEL PROYECTO
COMPARACION DE LOS RESULTADOS CON LO
PLANIFICADO (REAL VERSUS ESTIMADO)
ORGANIZACIÓN
AVANCE PROGRAMADO Y
REAL, (DESVIACIONES)
PRESUPUESTO, GASTO REAL
(DESVIACIONES)
PLAN DE CALIDAD, CALIDAD
OBSERVADA (DESVIACIONES)
PROGRAMA DE DESEMBOLSOS
Y EJECUCION
PRESUPUESTARIA
OPINION DE LOS
BENEFICIARIOS
CONCLUSIONES
RECOMENDACIONES
RESUMEN EJECUTIVO
92
CAPITULO V
ANALISIS DE RESULTADOS
93
CAPITULO V
5. Análisis de resultados
La evaluación ex post a término de un proyecto, tiene como objetivo principal como ya se
ha indicado, verificar los resultados de la ejecución frente a lo programado inicialmente.
Como también se indicó anteriormente, una vez que la ejecución del proyecto ha finalizado
y antes de entrar en operación, se hace la evaluación ex post, analizando cada fase, desde la
identificación y formulación del proyecto, hasta los resultados que se están obteniendo
derivados de la ejecución, con el fin de definir lecciones aprendidas y plantear
recomendaciones, para la ejecución de nuevos proyectos de infraestructura.
En este sentido, el presente capítulo es de gran importancia y reúne todos los elementos de
la investigación, siendo su objetivo presentar, a partir de la aplicación de la propuesta
metodológica desarrollada en el capítulo anterior, los resultados de la evaluación ex post a
término de un proyecto de inversión, que en el caso del estudio, corresponde al proyecto
Construcción y equipamiento Sede de Área de Salud de Alajuelita.
Para efecto de la evaluación ex post a término del proyecto de análisis, se tomaron como
referencia los documentos citados en el numeral 4.2 del capítulo anterior, desarrollándose
los diferentes componentes de los informes tanto de presentación como de término del
proyecto y se aplicaron los indicadores de evaluación definidos en el numeral 1.5.3.
Para el abordaje del análisis, se aplicó también como herramienta, una hoja de verificación
o cotejo, la información resultante de la aplicación de los cuestionarios de las entrevistas
realizadas, así como un método de pregunta-respuesta, donde se consideraron aspectos
básicos de cada uno de los componentes analizados que permitió, posteriormente,
contrastar lo estimado y lo ocurrido efectivamente, en la etapa de ejecución del proyecto
analizado.
94
5.1 Documentos del proyecto
Un análisis de los documentos requeridos para la evaluación ex post a término indicados en
el numeral 4.2 del capítulo anterior, permitió determinar el grado de cumplimiento en
cuanto a la aplicación de los mismos, según se indica a continuación en la hoja de
verificación o cotejo .
Hoja de verificación o cotejo de cumplimiento
Documento/
normativa
Cumplimiento Observaciones
SI NO
Aplicación de normativa
legal para realizar
evaluación ex post de
proyectos ( artículos 8º e
inciso 4.5.2 Gestión de
proyectos de la Ley
Nº 8292 De Control
Interno así como el art 7º
del Reglamento para la
Constitución y
Funcionamiento del
Sistema Nacional de
Inversión Pública,
SNIP).
A pesar de que la Ley de Control
Interno y el Reglamento del Sistema
Nacional de Inversión Pública
SNIP, representan el ámbito de la
normativa legal para la realización
de la evalaución ex post de
proyectos de inversión, no se
dispone de una cultura institucional
para realizarla en unidades
ejecutoras de proyectos de inversión
(infraestructura).
Estudiode Prefactibilidad
del Proyecto
Elaborado en el año 1999 por la
Dirección de Planificación
Corporativa de la Caja
Costarricense de Seguro Social.
Programa funcional del
proyecto
Actualizado al año 2002 y en el año
2004.
Estudio de Impacto
Ambiental
Aprobado Plan de Gestión
Ambiental, resolución de SETENA
724-2005 del 19/05/2005.
Expediente administrativo Nº 327-
2004.
Cronograma de obra Solicitado en cartel de licitación
Licitación Pública Nº 2005-011,
como requisito para tramitar los
95
Documento/
normativa
Cumplimiento Observaciones
SI NO
avances de obra.
Planos constructivos del
proyecto
Elaborados por la Dirección de
Arquitectura e Ingeniería de la
CCSS.
Planos As-Built del
proyecto
Solicitados en cartel de licitación
licitación pública Nº 2005-011,
numeral 3.17, en la recepción
definitiva de la obra.
Bitácora de la obra Responsabilidad de llenado a cargo
de los profesionales encargados de
la inspección de la obra.
Bitácora ambiental Solicitada en especificaciones
ambientales del cartel de licitación
pública Nº 2005-011, folio 029 del
expediente administrativo de dicha
licitación.
Archivo administrativo
del proyecto
Localizado en las oficinas de la
Dirección de Ingeniería y Arquitectura de la CCSS.
Correspondecia tramitada
e informes de avance
Solicitudes de permisos, infomes de
avance, inspecciones en sitio,
aclaraciones recepcion de obras
Presupuesto de obra Incluido en folio 956 del cartel de licitación pública Nº 2005-011,
corresponde a 2211.402.496 millones de colones
Plan operativo del proyecto
Planeamiento de las etapas, tareas y actividades en el proceso de ejecución
del proyecto.
5.2 Ficha de Presentación del Proyecto
Para determinar el cumplimiento o no de los componentes de la Ficha de Presentación del
Proyecto (Formato 1 del capitulo anterior), se aplicó un método de “pregunta –
96
respuesta”, para contrastar lo estimado y lo ocurrido efectivamente en la etapa de ejecución
del proyecto. Los resultados son los siguientes.
5.2.1 Descripción del proyecto ejecutado
El proyecto fue concebido en su estudio de
prefactibilidad realizado en el año 199912
. En el
mismo se proyectaba que para el año 2020, el
Área de Salud de Alajuelita tendría una población
de 95.486 habitantes, quienes demandarían
aproximadamente 190.972 consultas preventivas,
95.486 curativas, 14.323 consultas de
emergencias, 2.865 pacientes en observación,
271.658 exámenes anuales de laboratorio y
704.210 recetas de medicamentos.
Además, la obra ejecutada cuenta con los
siguientes servicios: Registros Médicos de Salud,
Odontología, Farmacia, Laboratorio, Servicios
Generales, Emergencias, Central de Equipos,
Dirección Médica, Administración,
Mantenimiento, Trabajo Social, Aulas de
capacitación, Centro de acopio, Cirugía
ambulatoria y Especialidades Médicas (Pediatría,
Psicología, Obstetricia, Ginecología, entre otras).
Desde el punto de vista arquitectónico el
proyecto se conceptualizó en la construcción de
diez módulos de atención en su mayoría de un
nivel, a excepción de los módulos B, H y A, para
un total estimado de 3.500 m2 de construcción. A
corto plazo, se implementarán los servicios de:
medicina interna, ginecología y psiquiatría, toda
vez que ya se cuenta con las plazas.
¿ Se cumple con la descripción del proyecto
ejecutado?
Sí se cumple.
No obstante a que el proyecto de análisis fue objeto de
dos actualizaciones de su programa funcional en los
años 2002 y 2004 con la incorporación de nuevas
necesidades, las incorporaciones realizadas en el
diseño, se dieron para mejorar la funcionalidad espacial
del proyecto, con lo que los ambientes arquitectónicos
de la obra ejecutada, han cumplido en cuanto al
desarrollo de los ambientes de conformidad con el
programa funcional de la obra.
Sin embargo, según criterio externado en el
cuestionario practicado al jefe de proyecto, manifestó
que:
Es importante la exigencia en la elección de
los terrenos para los proyectos por parte de la
CCSS, pensando en adaptar el proyecto al
terreno y no el terreno adaptarlo al diseño
preconcebido del arquitecto, como fue el
caso particular de este proyecto.
Se debe ser más generoso con los espacios
del diseño de la obra, tanto de pasillos como
de áreas.
12 CCSS. Dirección de Planificación Corporativa Estudio de Prefactibilidad Construcción Sede de Área de Salud de Alajuelita. Año
1999.
97
5.2.2 Antecedentes del proyecto ejecutado
Son antecedentes los siguientes:
1. Acuerdo tomado por la Municipalidad de
Alajuelita en la sesión N° 70 Ordinaria,
celebrada el 22 de junio de ese mismo año,
donde solicita a la Caja Costarricense de
Seguro Social construir una Clínica en el
Cantón de Alajuelita, argumentando el
crecimiento poblacional en la zona de afluencia
a los servicios de salud otorgados por la CCSS
en el cantón de Alajuelita, así como al gran
deterioro y falta de espacio de las instalaciones
destinadas a la Sede de Área de Salud.
2. Oficio con fecha 5 de julio de 1999, de la
Municipalidad de Alajuelita donde por medio
de su Secretario, transcribe el acuerdo y remite
la solicitud al Señor Presidente Ejecutivo de la
Caja Costarricense de Seguro Social
3. Estudio de prefactibilidad para el desarrollo
del proyecto elaborado en el año 1999 por la
Dirección de Planificación Corporativa de la
CCSS el cual fue objeto de dos actualizaciones
en su programa funcional en los años 2002 y
2004 respectivamente. Ello, de conformidad
con las nuevas revisiones que se realizaron con
las autoridades locales de salud y con los
profesionales de la Dirección de Desarrollo de
Proyectos de la CCSS, que tenían a cargo la
ejecución del proyecto.
¿Se cumple con la etapa de antecedentes del proyecto?
Sí se cumple.
Ya que los antecedentes del proyecto forman parte del
estudio de prefactibilidad elaborado en el año 1999 para el
desarrollo del proyecto.
98
5.2.3 Justificación del proyecto ejecutado
Son justificantes los siguientes:
a. El crecimiento poblacional que ha
experimentado el cantón de Alajuelita en los
últimos años, debido a la construcción de
nuevas urbanizaciones, precarios y la llegada
de inmigrantes centroamericanos, en su
mayoría nicaragüenses, según el registro del
Programa de Atención Primaria del Área de
Salud, en el año de 1998 el dato poblacional
era de 60.199 habitantes, actualmente la
población adscrita corresponde a 109.949
personas y de acuerdo con las proyecciones
para el año 2025 se espera que el cantón de
Alajuelita esté conformado por 220.850
habitantes, repercutiendo en la demanda de los
servicios de salud.
b. El mal estado de la infraestructura actual,
hacinamiento de las áreas existentes,
incumplimiento de la Ley 7600 de ―Igualdad
de Oportunidades para la Personas con
Discapacidad‖, inmueble sin capacidad de
albergar nuevas áreas y propiedad de la Junta
de Educación de la Escuela Abraham Lincoln.
c. La declaratoria de la orden sanitaria Nº
0102-04-AA del 01 de setiembre de 2004 para
el cierre de las instalaciones, dado su notorio
deterioro físico que pone en riesgo la salud y
seguridad de los trabajadores y pacientes que
asisten a la consulta.
¿Se cumple con las consideraciones que justificaran
el proyecto ejecutado?
Sí se cumple.
El documento analizado de prefactibilidad del
proyecto justifica el mismo en los aspectos indicados:
Crecimiento acelerado de la población del
cantón.
Alto deterioro de la infraestructura física
utilizada para la prestación de los servicios
médicos.
Promulgación de una orden de cierre
sanitario por parte del Ministerio de Salud.
99
5.2.4 Objetivos del Proyecto
General
Dotar de los recursos de planta física,
tecnológicos y humanos requeridos para el
desarrollo de los programas y actividades en
el campo de la atención de servicios de salud
y administrativos al Área de Salud Alajuelita,
de conformidad con el perfil epidemiológico
de la zona y nivel de complejidad.
Específicos
Determinar las necesidades de espacio y
tecnológicas requeridas por cada
ambiente en la Clínica de Alajuelita,
para el desempeño de sus funciones en
procura de brindar a los usuarios un
servicio efectivo, oportuno y de calidad.
Construir una sede de Área de Salud que
responda a las necesidades de salud de la
población demandante y a la oferta de
servicios que la Institución propone
establecer en esta área de salud.
Cuantificar los recursos humanos
existentes, con el propósito de
determinar el personal requerido para la
operativización de la Clínica de
Alajuelita, que responda a la demanda
real de los servicios de salud a la
población a corto, mediano y largo
plazo.
Determinar las necesidades tecnológicas
requeridas por cada ambiente en la
Clínica de Alajuelita, para el desempeño
de sus funciones, en procura de brindar a
los usuarios un servicio efectivo,
oportuno y de calidad.
¿Cumple el proyecto ejecutado con los objetivos
formulados en el estudio de prefactibilidad?
Sí se cumple. Dado que se satisface el enunciado del
objetivo general y específicos, en cuanto a dotar a la
comunidad del cantón de Alajuelita de un
establecimiento de salud para desarrollar los
programas y actividades de salud.
En los objetivos planteados, se identificó el problema,
además se brindó un planteamiento al mismo
caracterizándose la zona y los servicios a brindar a los
beneficiarios, según se indica en los objetivos
esbozados en el estudio de prefactibilidad del
proyecto.
Como verificación del logro de los objetivos del
proyecto, se incluyen las imágenes donde se denota el
proceso de ejecución del proyecto. (Ver ANEXO 1).
100
5.2.5 Descripción de la situación con y sin proyecto
5.2.5.1 Situación con proyecto
Situación sin proyecto
La situación con el proyecto ejecutado y en
operación, ha sido de impacto para la
atención de los servicios médicos en el
cantón de Alajuelita.
Sus servicios están proyectados a un
horizonte al año 2020, con un área de
atracción cercana a 96.000 potenciales
usuarios, ofreciendo una atención oportuna y
de buena calidad en un ambiente óptimo
tanto para el paciente y familiares como para
el funcionario. Además, se estimaban
271.658 exámenes de laboratorio y 704.210
recetas respectivamente.
En este sentido, la comunidad se ha
beneficiado con el proyecto de una
infraestructura moderna de un gran costo
según contrato (mil setecientos noventa y dos
millones de colones), con servicios y
tecnología de punta y la inclusión de
especialidades médicas para responder a la
atención tanto del primer como del segundo
nivel de atención.
¿Se cumple con la descripción de la situación sin
proyecto?
Sí se cumple, por cuanto la información es parte del
estudio de prefactibilidad del proyecto.
Sin embargo, cabe indicar, que el dato de la población
futura incluida en el estudio de prefactibilidad
elaborado para el proyecto en el año 1999, se basó en
estimaciones de la Dirección General de Estadísticas y
Censos, ya que no fue hasta el año 2000, cuando se
realizó el censo de población. En este sentido, quedó
corta la estimación de la demanda poblacional futura.
Ello se comprobó en las proyecciones de población
tanto del INEC como del CCP (Centro
Centroamericano de Población de la UCR), donde se
estima para el presente año 2009, una población para
el cantón de Alajuelita de 119.616 habitantes, cifra
muy superior a la estimada en el estudio, la cual fue
para el año 2020 de 96.000 habitantes.
101
5.2.5.2 Situación sin proyecto
Situación sin proyecto
La población del Cantón de Alajuelita ha
presentado tradicionalmente, una condición de
alto riesgo patológico lo que unido a
problemas socioeconómicos, influye en su
situación de salud, por lo que es determinante
que se disponga para la atención de la
población de otros servicios adicionales tales
como: Obstetricia, Ginecología, Pediatría y
Psicología.
Al no realizarse el proyecto de las nuevas
instalaciones para la Sede de Área de Salud, la
comunidad se vería en la situación de seguir
utilizando las antiguas instalaciones propiedad
de la de la Junta de Educación de la Escuela
Abraham Lincoln, con una dimensión de 1800
m2 y en un mal estado físico, sobre las cuales
pesa una orden sanitaria del Ministerio de
Salud.
La demanda estaba representada en esos
momentos en los servicios de consulta externa
(medicina general, odontología, farmacia,
laboratorio clínico, enfermería y otros).
Sin proyecto, la comunidad no tendría
oportunidad de disfrutar de los servicios
requeridos de acuerdo a su perfil
epidemiológico, con lo que aumentarían los
problemas de salud, empleo y delincuencia en
el cantón de Alajuelita.
¿Se cumple con la descripción de la situación sin proyecto?
Sí se cumple, por cuanto la información de la situación sin
proyecto es parte del estudio de prefactibilidad elaborado
representando un componente del diagnóstico.
102
5.2.6 Tramites seguidos por el proyecto
Tramites para la ejecución del proyecto
En todo proyecto de inversión pública, debe
de disponerse de la autorización de las altas
autoridades institucionales (acuerdo de junta
directiva) y la asignación del contenido
presupuestario para hacer frente a la
inversión. Posteriormente, los trámites
seguidos para el proyecto fueron:
El proceso de Licitación Pública Nº 2005-011 para la Construcción de
la Sede de Área de Alajuelita.
La adjudicación de la obra a la
Empresa Navarro y Avilés por un
monto de mil setecientos noventa y
dos millones de colones,
correspondiente a la construcción
de obra y equipamiento básico en
un plazo de 12 meses, según
contrato Nº 071-DAI.
La contratación de diferentes
estudios requeridos de caráter
técnico.
La contratación de la Regencia
Ambiental del proyecto
La contratación de estudios de
suelos , catastro y topografía del
terreno.
¿Se cumplieron los diferentes trámites requeridos para la
ejecución del proyecto?
Sí se cumplieron a satisfacción de la unidad ejecutora del
proyecto, de las autoridades locales de salud y de la comunidad
, satisfaciendo las diferentes expectativas del caso.
No obstante, no existió una participación efectiva de la
comunidad en el proceso de ejecución del proyecto, más bien
se presentaron pequeños problemas con la empresa
constructora y algunos vecinos de los alrededores del sitio del
proyecto, con reclamos en algunos casos y la indenización por
daños ocasionados a la propiedad. Lo anterior consta en
informes de la empresa constructora y la entrevista practicada
al Director Administrativo y Finaciero de la Sede de Área de
Salud de Alajuelita.
103
5.2.7 Otros antecedentes del proyecto
Otras situaciones previas a la ejecución
El proyecto contó desde el año 1999, con un
estudio de prefactibilidad elaborado por la
Dirección de Planificación Corporativa de la
CCSS.
Posteriormente se inció la etapa de diseño, la
cual fue suspendida en su oportunidad y
luego por presión de la comunidad del
cantón de Alajuelita la etapa de diseño fue
retomada, una vez que el proyecto contó con
la aprobación para su ejecución por parte de
las altas autoridades de la CCSS.
No obstante, durante el proceso de licitación
de la obra, se publicaron varios ademdus en
aclaración y adición a los planos
constructivos.
En esta etapa de adjudicación de la obra,
hubo participación de la comunidad y de la
municipalidad del cantón, dado el interés
político que generó dicho proyecto.
¿Se cumplieron los diferentes trámites requeridos para
la ejecución del proyecto?
Sí se cumplieron, ya que fueron situaciones atinentes al
proyecto que debían cumplirse en función de la normativa y
leyes vigentes.
5.3 Informe de Término del Proyecto
Como se indicó en párrafos anteriores, un componente importante para la evaluación ex
post a término, lo constituye el ITP.
Sin embargo, no existe al momento de esta investigación, ninguna (disposición, normativa
o directriz) de carácter institucional que exija a las unidades ejecutoras de proyectos de
infraestructura, la elaboración del Informe de Término del Proyecto ejecutado, que permita
realizar posteriormente, una evaluación ex post de la etapa de ejecución y bajo un esquema
104
integral, tal como se presenta en esta propuesta metodológica en el (Formato 2 del capítulo
anterior).
No obstante ello, las dependencias de la CCSS que tienen a su cargo la ejecución de
proyectos de infraestructura, elaboran un informe al cierre de la ejecución del proyecto, con
información relacionada a aspectos de carácter general y técnico del proyecto ejecutado,
donde se incluyen datos como los siguientes: nombre de la empresa constructora que
ejecutó el proyecto, monto adjudicado, plazo de ejecución, modificaciones de obra y
contrato, aspectos técnicos ( tamaño de la obra, estudios técnicos realizados , fecha de
recepción de obra, algunos aspectos de interés retomados de la bitácora de la obra).
También, desde el punto de vista del informe final de la regencia ambiental, se incluyen
aspectos como: descripción del proyecto, empresa constructora, aspectos y
recomendaciones ambientales en cumplimiento de los compromisos ambientales ante la
SETENA e incluyendo aspectos citados en la bitácora ambiental de la obra.
Sin embargo, se carece en estos informes de cierre, que reúna información importante de la
etapa de ejecución del proyecto y necesaria para la evaluación de ésta, como lo es la
aplicación de indicadores de cumplimiento en cuanto a calidad, tiempo y costo.
En acato a lo anterior, seguidamente se analiza el proyecto ejecutado, a partir de los
componentes de ejecución del proyecto numeral citados en el 4.5.2.1.4.1 así como el
cumplimiento de los mismos.
105
5.3.1 Estudios, permisos y diseños
Estudios técnicos
El proyecto fue objeto de varios estudios, permisos y diseños, según se indica
seguidamente.
Estudios:
1. Estudio de prefactibilidad.
2. Estudio de topografía y catastro del terreno. Plano catastrado SJ-776916-
2002 sin servidumbre de aguas
pluviales. Area 10.500 m2
3. Estudio hidrológico.
4. Estudio alcantarillado sanitario
(ICAA).
5. Plan de Gestión Ambiental Resolución
724-2005 del 19-05-05 (SETENA).
Permisos:
Municipalidad de Alajuelita DDP-857-
2005 del 12-10-05.
Dirección Ingeniería de Bomberos
(INS).
Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de
Emergencias.DDP-872-2005.
Afectación por obras de tendido
eléctrico (ICE) Oficio DDP2833-03 del
14-10-03.
Afectación del proyecto por áreas de
reserva, captación de aguas subterráneas y zonas de explotación de
interés especial (SENARA) Oficio
DDP-2834-03 del 14-10- 03.
Afectación del proyecto sobre áreas de
interés y reserva arqueológica Oficio
DDP 2835-03 del 14-10-03.
Garantía Ambiental. Depósito por trece
millones de colones.
Diseños:
Elaborados por la Dirección de Desarrollo de
Proyectos de la CCSS incorporándose los recintos del programa funcional del estudio de
prefactibilidad.No obstante, fue objeto de varias
aclaraciones que motivaron ademdus durante el proceso licitatorio.
¿Se cumplieron los diferentes estudios, permisos y
diseños requeridos para la ejecución del proyecto?
Sí se cumplieron.
Los diferentes trámites se realizaron con la formalidad y
seguimineto del caso, para este tipo de proyectos.
En el ANEXO 2, se aprecia la WBS del proyecto de
construcción de la Sede del Área de Salud Alajuelita, con
los entregables para cada una de las etapas, las cuales
corresponden a Planificación, Estudios Técnicos, Diseño,
Permisos de Construcción, Contratación Administrativa
y finalmente la etapa de Construcción; estas a su vez
muestran los subentregables para cada una de las fases.
106
5.3.2 Datos físicos y financieros del proyecto
El control físico y financiero del proyecto, se llevó a cabo mediante la presentación y pago
de facturas por avance de obra aprobadas por los profesionales a cargo de la inspección,
según se indica seguidamente.
Cuadro 4
Control presupuestario por avance de obra
Sede Área de Salud Alajuelita
Período 2006-2007
Facturas por Avance de Obra
# AVANCE NÚMERO
FACTURA
FECHA
PRESENTACIÓN
MONTO
¢
¢ 75.000,00*
1 2596 10/11/2006 66 392.727,93
2 2610 06/12/2006 49 907.759,97
3 2615 14/12/2006 98 402.767,45
4 2635 05/02/2007 123 216.157,80
5 2653 06/03/2007 120 044.515,12
6 2672 23/04/2007 127 667.694,87
7 2697 10/05/2007 166 701.057,56
8 2710 04/06/2007 137 954.767,03
9 2727 02/07/2007 93 237.278,11
10 2750 08/08/2007 230 902.332,67
11 2773 12/09/2007 134 965.420,73
12 2795 10/10/2007 208 102.287,08
13 2828 21/11/2007 171 005.233,68
Renglón único 2832 22/11/2007 63 500.000,00
¢1 792.000.000,00 * Corresponde a multa por incumplimiento de numeral 3.20.3 del cartel de licitación, en lo referente a Seguridad
Ocupacional.
Fuente: CCSS. Dirección de Arquitectura e Ingeniería.
Por otra parte y dentro del control presupuestario llevado para el proyecto, se registraron
los montos por concepto de reajustes de precios, según la aplicación de la normativa
vigente tal y como se presenta a continuación
107
Cuadro 5
Control presupuestario por reajustes de precios
Período: 2006-2008
Reajustes de Precio al Avance de Obra
# AVANCE NÚMERO
FACTURA
FECHA
PRESENTACIÓN MONTO ¢
1 2616 15/12/2006 8 909.408,42
2 2640 19/02/2007 7 184.654,33
3 2641 19/02/2007 13 997.672,01
4 2665 14/03/2007 20 796.854,98
5 2668 22/03/2007 21 047.140,43
6 2699 10/05/2007 23 464.262,55
7 2707 25/05/2007 33 007.561,74
8 2725 02/07/2007 28 273.302,20
9 2746 27/07/2007 20 139.446,20
10 2768 03/09/2007 56 513.486,32
11 2788 02/10/2007 33 899.922,82
12 2825 09/11/2007 53 993.058,04
13 2842 06/12/2007 41 829.566,79
Renglón único 2912 04/04/2008 10 412.580,67
¢373 468.917,50
Fuente: CCSS. Dirección de Arquitectura e Ingeniería.
Igualmente, como parte del control presupuestario que generó el proyecto, se registraron los
trabajos aprobados y realizados correspondientes a obras específicas, tal y como se detalla a
continuación.
Cuadro 6
Control presupuestario por trabajos complementarios (Cambio de nivel zona de
parqueo y laguna de retardo)
Sede Área de Salud Alajuelita
Período 2007
Trabajos Complementarios
# TRABAJO NÚMERO
FACTURA
FECHA
PRESENTACIÓN MONTO ¢
1 2694 10/05/2007 20 365.665,88
1 2833 22/11/2007 3 708.726,12
¢24 074.392,00
Fuente: CCSS. Dirección de Arquitectura e Ingeniería.
108
Otro concepto importante, registrado en el control presupuestario del proyecto, fue lo
referente a los montos de los contratos por diferentes tipos de consultorías según su objeto
como son (regencia ambiental, elaboración de presupuestos detallados y perspectivas para
construcción) que se describen seguidamente.
Control presupuestario por avance de consultorías
a. Estudio de Impacto Ambiental y Regencia Ambiental, para construcción de la nueva
Sede de Área de Salud de Alajuelita. Compra Directa N º 2005-001-DDP, Orden de compra
N º 39.
Cuadro 7
Control presupuestario por avance de consultorías
Sede Área de Salud Alajuelita
Período 2005-2008
Facturas por Avance de Consultoría
# AVANCE NÚMERO
FACTURA
FECHA
PRESENTACIÓN MONTO ¢
$
1 77 29/09/2005 1 210.860,04 2.485,60
2 79 01/12/2005 306.897,03 621,40
1 102 15/12/2006 332.379,99 642,69
2 103 26/04/2007 333.401,86 642,69
3 108 10/07/2007 333.303,77 642,60
4 117 22/11/2007 428.245,77 779,70
5 118 22/11/2007 107.061,44 214,23
6 125 27/03/2008 105.917,01 214,23
7 124 04/04/2008 105.883,18 214,23
8 126 19/06/2008 111.301,05 214,23
9 127 18/09/2008 118.734,84 214,23
¢3 493.985,98
Fuente: CCSS. Dirección de Arquitectura e Ingeniería
b. Presupuesto detallado de obra para construcción de la nueva Sede de Área de Salud de
Alajuelita. Compra Directa N º 2005-008-DDP. N º de contrato 060-DDP.
109
Facturas por Avance de Consultoría
# AVANCE NÚMERO
FACTURA
FECHA
PRESENTACIÓN MONTO ¢
1 15 31/08/2005 14 011.437,00 $ 29.297,25
¢14 011.437,00
Fuente: CCSS. Dirección de Arquitectura e Ingeniería.
Ajuste de Honorarios
# AVANCE NÚMERO FACTURA
FECHA PRESENTACIÓN
MONTO
1 23 17/11/2005 8 098.025,10 $16.447,70
¢8 098.025,10
Fuente: CCSS. Dirección de Arquitectura e Ingeniería.
c. Perspectivas para construcción de la nueva Sede de Área de Salud de Alajuelita. Orden
de compra N º OCCC- 0167.
Facturas por Avance de Consultoría
# AVANCE NÚMERO
FACTURA
FECHA
PRESENTACIÓN MONTO ¢
1 10 453.906,00 $900,00
¢453.906,00
Fuente: CCSS. Dirección de Arquitectura e Ingeniería.
El costo total real del proyecto con los componentes analizados se presenta seguidamente.
Cuadro 8
Costo total de la inversión
Sede Área de Salud de Alajuelita
Categorías de inversión Monto ¢
Construcción 1 792.000.000,00
Reajustes de Precios 373 468.917,50
Trabajos Complementarios 24 074.392,00
Consultorías e Inspecciones 26 057.354,08
TOTAL DE LA INVERSIÓN ¢2.215 600.663,58
Fuente: CCSS. Dirección de Arquitectura e Ingeniería.
Igualmente, aplicando el método pregunta – respuesta utilizado en la evaluación de los
ítems anteriores, se procedió a evaluar el grado de cumplimiento del control presupuestario
y programa de desembolsos, según se indica seguidamente.
110
5.3.2.1 Presupuesto y programa de desembolsos
El presupuesto institucional asignado
inicialmente para la ejecución de la obra fue ¢1.527.000.000.00, no obstante la obra se
contrató en ¢1.792.000.00, cifra que se
programó en el plazo de duración del proyecto (Ver ANEXO 3).
Como se indicó en datos anteriores el monto final de la inversión del proyecto fue de ¢2.215
600.663,58, el cual fue asumido con presupuesto
de la institución ya que no hubo otra fuente externa de financiamiento para la ejecución del
proyecto.
El control presupuestario se basó prácticamente en los rubros por avance de obra, reajuste de
precios, consultorías y reajuste de honorarios, así como por los trabajos adicionales aprobados.
¿Se efectuó un control adecuado de los desembolsos en función del avance de obra y consultorías durante la
etapa de ejecución del proyecto?
Sí. Ya que los desembolsos se dieron conforme el avance
de obra y con aprobación de los inspectores de obra, funcionarios de la CCSS responsables del proyecto.
Igualmente, se dio un adecuado seguimiento a los
contratos de consultorias relacionadas con la ejecución del proyecto, según se observó en los cuadros anteriores.
5.3.3 Programación de la ejecución del proyecto
Cronograma Base (original) y Final
En el informe mensual que presenta la empresa constructora para el trámite de pago de
facturas, el cual es remitido al jefe de proyecto, se incluye el cronograma original de la
obra y el cronograma actualizado con el avance de ejecución de las actividades
programadas. No obstante, la falta del archivo digital con el cronograma original o de línea
base del proyecto, impidió realizar una valoración exhaustiva en cuanto al control de los
plazos de ejecución de las diferentes actividades programadas en el cronograma original,
confrontando los resultados con el cronograma actualizado final.
Revisando el cronograma original incluido en los informes mensuales que presenta el
contratista para el trámite de pago de facturas por avance de obra, se pudo constatar, que el
mismo presenta 56 actividades específicas, correspondientes a la etapa constructiva del
proyecto y sobre las cuales se desarrolla el avance del proyecto. De la misma manera se
observa la interrelación entre las diferentes actividades, así como aquellas actividades
determinadas como la ruta crítica. Bajo estas consideraciones, el cronograma final varió en
111
costo y en plazo, dado los trabajos complementarios aprobados para la adecuada
funcionalidad del proyecto. (Ver Anexo 4).
Programa flujo de desembolsos
Este programa está en función del trabajo realizado por concepto de avance de obra, de tal
manera se presentan variaciones en lo programado respecto a lo real, según se indica a
continuación.
Cuadro 9
Tabla comparativa de desembolsos por avance programado y real
Sede Área de Salud de Alajuelita Mes
Programado
¢
Real
¢
10 52 296.959,00 66 392.728,00
11 91 295.875,00 49 907.760,00
12 128 687.021,00 98 402.767,00
1 115 961.246,00 123 216.158,00
2 76 881.383,00 120 044.515,00
3 53 251.202,00 127 667.695,00
4 196 788.811,00 166 701.058,00
5 192 971.850,00 137 954.767,00
6 228 201.976,00 93 237.258,00
7 237 606.410,00 230 902.333,00
8 262 042.232,00 134 965.421,00
9 92 515.025,00 206 864.277,00
10 - 172 243.243,00
- 63 500.000,00
Total ¢1.728 499.990,00 ¢1.791 999.980,00 * Corresponde a mobiliario y equipo médico básico.
Fuente: CCSS Dirección de Arquitectura e Ingeniería. Informes de avance. Expediente del proyecto.
112
5.3.3.1 Cumplimiento del plazo de ejecución
a.¿ Se cumplieron los plazos estipulados en el
cronograma base?
Sí se cumplieron las fechas de incio y
finalización del proyecto. No se dispone del
cronograma base en archivo digital. La
actualización del cronograma base se realizó en
función del avance de obra. Considerando las
fechas incluidas en el contrato 071-DAI, hubo
una demora de 24 días por trabajos
complementarios.
b. ¿ Se realizaron todas las actividades
contempladas?
Fueron efectuadas todas las actividades.
c. ¿ Cuál fue la parte del proceso más
complejo o con mayores dificultades?
La ejecución del proyecto fue complicada,
porque el terreno y el diseño del proyecto implicaban movimientos de tierra grandes y
soluciones técnicas particulares, por ejemplo
bombeo de agua pluvial y la canalización hasta la quebrada del río.
d.¿ Cuál fue el tipo de problemas más recurrente que se
tuvo que enfrentar en el proceso?
El manejo de aguas pluviales. En un principio se
manejó un diseño de bombeo completo, luego se
determinó otro diseño incluyendo una laguna de retardo
y al final siempre se tuvo que hacer un ajuste para poder
poner en funcionamiento óptimo las bombas de
achique.
e. ¿Qué efecto tuvieron las desviaciones en el proyecto?
No hubo efectos en el proyecto, ya que su puesta en
operación se dio aproximadamente 6 meses después del
término de la ejecución ( mes de julio 2008).
Datos importantes del proyecto
Como datos importantes del proyecto se citan los siguientes:
Fecha inicio del proyecto ( Contrato 071- DAI) 18 de setiembre de 2006
Fecha de finalización del proyecto (Contrato 071-DAI) 18 de setiembre de 2007
Fecha de finalización por ampliación de obra 12 de octubre de 2007
Fecha recepción provisional 19 de noviembre 2007
Fecha recepción definitiva 5 de diciembre 2007
Fecha de recibo conforme 15 de diciembre 2008
Costo estimado de la obra ¢ 1 527.852.114
Costo real (Monto adjudicado) ¢ 1 792.000.000
Costo total de la inversión ¢2.215 600.663.58*
*Incluye costos por construcción,reajustes de precios , trabajos complementarios,consultorías e inspecciones.
113
5.3.4 Desfases del proyecto
Dado el problema técnico presentado para la adecuada canalización que requería el
proyecto respecto de las aguas pluviales, fue necesaria la construcción de una laguna de
retardo de aguas pluviales, ello obligó por otra parte, al cambio de los niveles en la zona de
estacionamiento de vehículos.
Este inconveniente, produjo un costo adicional de veinticuatro millones setenta y cuatro mil
trescientos noventa y dos colones (¢ 24 074.392,00) y una ampliación al plazo programado
de ejecución en 24 días. Aspecto de índole técnico, no previsto ni en planos ni en
especificaciones y presupuesto de la obra.
Sin embargo, el grado de eficiencia y eficacia logrado durante la fase de ejecución,
determinó por un lado, la contratación de los trabajos al menor costo (monto adjudicado
menor, ya que la segunda oferta, de la empresa constructora Gonzalo Delgado/ Ingelectra
S.A. fue de ¢1 955.795.325.00 ) y por otro, el cumplimiento del plazo originalmente
establecido para la ejecución del proyecto (52 semanas), de no ser, por el aspecto técnico
que fue necesario resolver sobre la marcha con obras complementarias y que amplió el
plazo de ejecución como se indicó anteriormente.
Por otra parte, la pertinencia de la inversión fue oportuna en función del cumplimiento de
los objetivos planteados del proyecto, y de la solución a los problemas de salud en el cantón
de Alajuelita.
5.3.5 Objetivos y resultados logrados
La ejecución del proyecto cumplió con los objetivos definidos en el estudio de
prefactibilidad elaborado en el año 1999, según se indicó anteriormente en el numeral 5.2.4.
Respecto a los resultados logrados, si bien es cierto el proyecto es el resultado de una serie
de estudios técnicos que se realizan previamente o sobre la ejecución del mismo, y que
permiten la toma de decisiones importantes en procura de mejorar el proyecto y ofrecer un
buen producto a los beneficiarios, en entrevistas practicadas tanto al jefe de proyecto como
a las autoridades locales de salud administradoras de las nuevas instalaciones, por una parte
114
se expresa satisfacción por el logro alcanzado, gracias al equipo de trabajo a cargo de la
inspección y de la buena coordinación que se dio con la empresa constructora a cargo de la
obra.
Sin embargo, por otra parte se manifiesta una crítica al diseño arquitectónico del proyecto,
en cuanto éste no contempla las necesidades futuras de la población usuaria. (Ver ANEXO
5).
5.3.5.1 Indicadores de ejecución del proyecto
Tal como se indicó en el numeral 4.5.2.1.4.1.4, se definieron los siguientes indicadores de
ejecución del proyecto, en función de verificar lo programado con lo real y determinar el
grado de cumplimiento porcentual, según se indica seguidamente.
5.3.5.1.1 Plazo de ejecución de la obra del proyecto
a) Indicador de cumplimiento temporal ICT
ICT = (Plazo real / plazo previsto) -1
Aplicado al plazo total de ejecución del proyecto, sería:
1584 días/ 1560 días = 1.0153 – 1= 0,0153*100= 1,53%. Al resultar el ICT>0 (valor
positivo) significó un atraso realmente corto en la ejecución del proyecto, representado en
un 1,53% de tiempo de más, respecto al plazo estimado originalmente, Situación que se
originó por la realización de los trabajos complementarios, comentados en el numeral 5.3.4.
Seguidamente se presentan las fechas de las actividades más importantes que conforman el
cronograma del proyecto, las cuales van del 01 de noviembre del año 2006 hasta el 12 de
octubre 2007, fecha estimada para la finalización de la obra del proyecto.
115
Cuadro 10
Eventos importantes por fecha
Fase de Ejecución
Proyecto Sede de Área de Salud de Alajuelita
Evento Fecha
Movimiento de Tierra 1 de Noviembre de 2006
Placas Corridas y Aisladas 18 de Diciembre de 2006
Paredes de Bloques 10 de Enero de 2007
Columnas 27 de Enero de 2007
Vigas 22 de Enero de 2007
Entrepisos 16 de Febrero de 2007
Estructura de Techos 7 de Mayo de 2007
Cubierta de Techo y Hojalatería 2 de Abril de 2007
Obras Externas y Pasillos 14 de Febrero de 2007
Escaleras y Rampas 27 de Diciembre de 2006
Paredes Livianas 29 de Marzo de 2007
Pisos y Rodapié 1 de Mayo de 2007
Señalización 31 de Marzo de 2007
Pintura 16 de Agosto de 2007
Elevador y Montasillas 8 de Febrero de 2007
Sistema de Aguas Negras 2 de Abril de 2007
Sistema de Aguas Pluviales 21 de Marzo de 2007
Sistema de Agua Potable 20 de Diciembre de 2006
Sistema Aire Acondicionado y Ventilación 19 de Julio de 2007
Acometida Eléctrica 2 de Marzo de 2007
Áreas Verdes 1 de Octubre de 2007
Limpieza 12 de Octubre de 2007 Fuente: Caja Costarricense de Seguro Social. Dirección de Arquitectura e Ingeniería. Cronograma de actividades para la ejecución de la obra del proyecto.
5.3.5.1.2 Costo de la obra del proyecto
b) Indicador de costos IC
IC= (Gastos reales / gastos previstos) -1
Aplicado al costo total de ejecución del proyecto, sería:
¢2 189.543.309 / ¢1 792.000.000.00 = 1,22 -1 *100 = 22,18%. Al resultar el IC>0 (signo
positivo), significa que el proyecto tuvo un sobre costo de un 22,18%, influenciado
básicamente por los reajustes de precios (artículo 18º Ley de Contratación Administrativa y
artículo 20º Reglamento de Contratación Administrativa), dado el incremento del costo de
los materiales, principalmente el acero, el costo de la obra complementaria (laguna de
116
retardo de aguas pluviales y cambio en los niveles de la zona para parqueo de vehículos,
influyó de forma poco significativa, según se indica en el detalle siguiente.
Descripción Aditiva Efecto en
Costo
Efecto en
Tiempo
1. Laguna de retardo 19 624.0392,00 19 624.0392,00 15 días
2. Cambio nivel de
parqueos 4 450.000,00 4 450.000,00 5 días
Total 24 074.392,00 24 074.392,00 24 días Fuente: CCSS. Dirección de Arquitectura e Ingeniería.
No obstante para los costos reales del proyecto, no hubo atrasos en pagos al contratista,
existió una coordinación efectiva del proceso constructivo del proyecto, respecto a la
ejecución presupuestaria y al programa de desembolsos que requirió el proyecto, donde se
mostró gran eficiencia en la programación presupuestaria, y disposición oportuna de los
fondos, para realizar los pagos respectivos del avance de obra del proyecto.
5.3.5.1.3 Especificaciones técnicas del cartel de licitación de la obra del proyecto
c) Indicador de calidad
Este indicador está determinado por el cumplimiento efectivo de las especificaciones
técnicas incluidas en el cartel de licitación de la obra del proyecto. Dentro de éste, se
establece en el folio 194 el capitulo de especificaciones técnicas donde se indica…‖que las
mismas tienen como propósito disponer de indicaciones de procesos constructivos, de
calidad de materiales y de mano de obra, que permitan construir las obras de acuerdo al
alcance de la licitación, tomando como referencia los planos constructivos, estas
especificaciones, las normas y los reglamentos vigentes una obra de primera calidad en
todos sus elementos”.
En ese sentido procurando el control de la calidad de la obra, en el folio 029 se incluyen las
especificaciones ambientales que determinan el uso de la bitácora ambiental, el replanteo
de las obras, el uso de suelo en el área de las obras, el establecimiento de los campamentos.
En el folio 062 se establecen las especificaciones eléctricas en cuanto a equipos, materiales
y mano de obra para las instalaciones eléctricas. En el folio 115 se indica… “los materiales
y equipos a usar deben de ser nuevos, de primera calidad y cumplir con lo que se solicita
en las especificaciones técnicas”.
117
En el folio 116 se incluyen las especificaciones mecánicas. Por otra parte, en el folio 192 se
indica…‖ el trabajo contratado incluye el suministro por parte del contratista de todos los
materiales, mano de obra, herramientas y equipo que se requieran para obtener los
resultados finales, acorde con una obra de buena calidad”.
Desde esta perspectiva, y junto a la inspección de obra que realizaron los profesionales de
la Dirección de Arquitectura e Ingeniería DAI periódicamente durante todo el proceso de
ejecución del proyecto (según consta en la bitácora de la obra), la calidad de la obra fue de
lo mejor.
No obstante, las autoridades del establecimiento de salud expresaron en el cuestionario
aplicado, lo siguiente: ― hemos detectado problemas grandes en la obra, como filtración de
agua en cuarto eléctrico y cerca del ascensor, situación que provocó algunas inundaciones
peligrosas, muchos problemas en la planta eléctrica y una respuesta lenta a los
inconvenientes y oficinas con problemas de ventilación que motivaron a un funcionario a
interponer una denuncia ante el Ministerio de Trabajo, quienes le dieron la razón‖.
Por otra parte, la Directora Regional de la Región Central Sur de Servicios Médicos,
mediante oficio DRSSCS-ING-0359-08 del 10-11-08 indicó respecto a la obra, que
presenta la siguiente problemática: filtraciones en paredes, equipos que no funcional,
grietas o fisuras en paredes, áreas a pintar y reparación de muebles.
La ejecución del proyecto en apego a las especificaciones técnicas del cartel de licitación
permitió desarrollar un proyecto conceptualizado en diez módulos independientes,
numerados en los planos de la A a la J, la mayor parte de los mismos se ubican en una
planta (el módulo H de emergencias tendrá dos plantas).
La obra cuenta con mobiliario y equipo médico básico completo, casa de máquinas,
instalaciones de agua potable, aguas residuales, aguas pluviales, energía y teléfonos,
sistema contra incendios, instalaciones de líneas de gases médicos, aire acondicionado y
transporte neumático de comunicaciones.
118
El agua potable es suministrada por la red del Acueductos y Alcantarillados, las aguas
residuales y las aguas pluviales se sacan del terreno por bombeo hacia los sistemas
existentes en la calle pública de acceso al terreno.
La estructura en general se basa en columnas y vigas de concreto formando marcos rígidos.
Los cerramientos son con paredes de bloques de concreto con diferentes tipos de acabados.
Las divisiones internas son de varios tipos: panel con alma de polietileno expandido, pared
de mampostería, pared de forro de yeso y pared de fibrocemento.
Las fachadas muestran techos altos para lograr interiores frescos. Las puertas son de varios
tipos: aluminios, madera, entre otros, de acuerdo con el ambiente que habilitan; los pisos
también son de varios tipos dependiendo del área: terrazos, concreto escobillado con bordes
aplanchados, cerámica, y piso rústico. La estructura del techo es metálica con cubierta
multytecho con junta calibre 24 con acabado exterior liso.
La casa de máquinas alberga los equipos de servicio general de la clínica, para agua
potable, sistema contra incendio, compresor para aire médico, bomba de vacío, cabezal para
suministro de oxígeno, bancos para cilindros de gases médicos, planta de emergencia con
un tanque de combustible diesel.
La edificación cuenta con un sistema de aire acondicionado y ventilación, para
prácticamente toda la clínica, sistema que incluye 12 unidades de aire acondicionado, 9
unidades condensadoras, 46 extractores de aire, además de 3 ventiladores de hélices y el
centro de acopio para desechos sólidos con autoclave para la esterilización de los desechos
infectocontagiosos‖. La distribución de los módulos arquitectónicos de la obra quedó de la
siguiente forma.
Módulo Ambiente Área (m2)
A Docencia 202,25
B Laboratorio
Farmacia
613,82
B’ Dirección
Administración
247,5
C Consulta Externa 194,8
119
Módulo Ambiente Área (m2)
D Trabajo Social
Psicología
Estadística
Consultorios
194,8
E Servicios Sanitarios Públicos 44,2
F Consulta Externa 194,8
G Rayos X
Odontología
Esterilización
194,8
H Urgencias 412,78
H’ Observaciones (encamados) 379,7
I Mantenimiento 120,5
J Casa de Máquinas 156,53
Total 3.465,07
Fuente: CCSS Expediente de proyecto. Dirección de Arquitectura e Ingeniería
5.3.5.1.4 Indicadores de eficiencia y eficacia
5.3.5.1.4.1 Desempeño organizacional de la unidad ejecutora
Mediante oficio DDP-365-2005 del 07 de febrero de 2005, según consta en el folio 002 del
expediente administrativo del proyecto, la Dirección de Desarrollo de Proyectos (DDP),
hoy día, la Dirección de Arquitectura e Ingeniería DAI, designó al Ing. Pablo Goñi V, como
jefe de proyecto para la etapa de constructiva o de ejecución del proyecto. A su vez el
Ingeniero Goñi V., conformó su equipo de trabajo con coordinadores para las áreas de
arquitectura, ingeniería civil, ingeniería eléctrica e ingeniería mecánica.
Seguido en el orden jerárquico de la estructura, se ubica la empresa constructora que tuvo a
su cargo ingenieros y arquitectos para la ejecución de la obra del proyecto. A continuación
se presenta la estructura organizacional que utilizó la Dirección de Arquitectura e
Ingeniería DAI, para la ejecución de la obra del proyecto, el cual incluye en orden
jerárquico los involucrados y responsables de la ejecución del proyecto.
120
Como resultado de la estructura organizativa definida, se estableció un sistema de roles y
funciones entre los involucrados y responsables de la ejecución del proyecto,
estableciéndose la siguiente matriz de roles y funciones, que se incluye a continuación.
Cuadro 11
Matriz de roles y funciones
Fase de Ejecución Proyecto
Sede de Área de Salud de Alajuelita
Matriz Roles y Funciones
E ejecuta, P participa, C coordina, R
revisa, A autoriza
CC
SS
DA
I
Jef
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o
Coo
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Arq
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ecto
s
Estudios de Planificación A C E
Estudios Técnicos A C E
Diseño A C E
Permisos C E
Contratación Administrativa R A E
Construcción A R C P E E
121
Matriz Roles y Funciones
E ejecuta, P participa, C coordina, R
revisa, A autoriza
CC
SS
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o
Coo
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Preliminares A R C E
Movimiento de Tierra A R C E
Placas Corridas y Aisladas A R C E
Paredes de Bloques A R C E
Columnas A R C E
Vigas A R C E
Repellos A R C E
Losas de Techo A R C E
Entrepisos A R C E
Contrapisos A R C E
Estructura de Techos A R C E
Cubierta de Techo y
Hojalatería
A R C E
Obras Externas y Pasillos A R C E
Escaleras y Rampas A R C E
Tanques A R C E
Plan de Gestión Ambiental A R C E
Paredes Livianas A R C E
122
Matriz Roles y Funciones
E ejecuta, P participa, C coordina, R
revisa, A autoriza
CC
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Enchapes A R C E
Pisos y Rodapié A R C E
Cielos A R C E
Ventanería A R C E
Puertas A R C E
Cerrajería y Accesorios A R C E
Señalización A R C E
Protectores, Esquineros y
Cortinas
A R C E
Mobiliario General A R C E
Pintura A R C E
Elevador y Montasillas A R C E
Sistema de Aguas Negras A R C E
Sistema de Aguas Pluviales A R C E
Sistema de Agua Potable A R C E
Sistema Aire Acondicionado y
Ventilación
A R C E
Piezas Sanitarias A R C E
Sistema Contra Incendio A R C E
123
Matriz Roles y Funciones
E ejecuta, P participa, C coordina, R
revisa, A autoriza
CC
SS
DA
I
Jef
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o
Coo
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Sistema de Gases Médicos A R C E
Sistema de Diesel A R C E
Sistema de Gas Propano A R C E
Acometida Eléctrica A R C E
Distribución A R C E
Transformadores Secos A R C E
Iluminación Interior A R C E
Iluminación Exterior A R C E
Tomacorrientes A R C E
Sistema Alarma Contra
incendio
A R C E
Sistema de Sonido A R C E
Cableado Estructurado A R C E
UPS A R C E
Planta de Emergencias A R C E
Sistema de Pararrayos A R C E
Sistema TV A R C E
Sistema de Relojes A R C E
124
Matriz Roles y Funciones
E ejecuta, P participa, C coordina, R
revisa, A autoriza
CC
SS
DA
I
Jef
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e P
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o
Coo
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ad
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s
Em
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cto
ra
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iero
s y
Arq
uit
ecto
s
Áreas Verdes A R C E
Limpieza A R C E
Fuente: CCSS Expediente de proyecto. Dirección de Arquitectura e Ingeniería.
Ambos procesos (la estructura organizativa y la matriz de funciones y responsabilidades),
se establecieron con la finalidad de definir las responsabilidades y lograr la eficiencia y
eficacia del proceso en la etapa de ejecución del proyecto.
5.3.5.1.4.2 Sistema de información para el control y seguimiento en la etapa de
ejecución del proyecto
Dentro de los instrumentos de control y seguimiento para la etapa de ejecución del proyecto
se citan el cronograma de actividades, los planos constructivos y las especificaciones
técnicas.
Además, son elementos importantes del control y seguimiento de la etapa de ejecución del
proyecto, los documentos anexos solicitados en el cartel y que aportó mensualmente la
empresa constructora en sus informes, a saber:
1. Programa de trabajo original.
2. Programa de trabajo actualizado (no varía ni costo ni plazo, sólo porcentajes de avance).
3. Flujo de caja mensual.
4. Tabla comparación entre el avance financiero real y el avance programado.
5. Observaciones sobre el avance de la obra.
6. Resultados de las pruebas de laboratorio.
125
7. Informe de accidentes de trabajo (según boleta del INS).
8. Fotografías de la obra.
Además se agrega a ello, los informes de avance de obra, correspondencia recibida y
tramitada, reuniones en sitio de tipo técnico, entre otros.
Por otra parte la Regencia Ambiental contratada para la etapa de ejecución y operación del
proyecto, aportó informes mensuales y trimestrales referentes a:
Aspectos ambientales (Plan de Gestión Ambiental, PGA) dentro de este:
record de personal que ha elaborado en el proyecto (desde el inicio hasta la
fecha del informe), e informe de seguridad laboral e higiene ambiental.
Elaboración de protocolos de gestión ambiental.
Elaboración de protocolos de atención de emergencias y de salud
ocupacional.
Estado de cumplimiento de los aspectos ambientales pendientes de la fase de
construcción de la obra.
Coordinación con el personal del establecimiento.
El control y seguimiento del Plan de Gestión Ambiental del proyecto, aprobado por la
Setena lo realizó la Subárea de Gestión Ambiental de la CCSS.
5.3.5.1.4.3 Relaciones con terceros
En la etapa de ejecución del proyecto, las relaciones con terceros se dieron en primera
instancia entre la unidad ejecutora del proyecto y la empresa constructora a cargo de la
ejecución del proyecto.
En forma menos participativa asumió el rol en esta etapa, las autoridades locales de salud
(Director médico y administrativo de la Sede de Área de Salud de Alajuelita), funcionarios
de la Municipalidad del cantón.
126
Las relaciones y la participación de la comunidad en esta etapa, prácticamente fue nula.
Esto se detectó en los cuestionarios aplicados tanto al Ingeniero Jefe del Proyecto, como al
Director Administrativo Financiero de la Sede de Área de Salud de Alajuelita.
5.3.6 Apego a la legalidad
5.3.6.1 Proceso de Licitación y adjudicación
El proceso de licitación de la obra del proyecto, se dio mediante el cartel de la Licitación
Pública 2005- 011 de la Caja Costarricense de Seguro Social, la cual corresponde a la
construcción y equipamiento de la Sede del Área de Salud Alajuelita. Dicho cartel
contempló dos grandes apartados, el primero referente a las Especificaciones
Administrativas y Legales y el segundo a las Especificaciones Técnicas.
El proceso presentó atrasos en cuanto a la apertura por cuanto ya que se requirió por parte
de la Administración la publicación de varios alcances al cartel así como una objeción al
mismo presentado por la Constructora Gonzalo Delgado S.A. En ese sentido, se
presentaron cuatro prórrogas a la apertura del cartel, lo que significó una ampliación del
plazo a la apertura de dos meses. Dicho cartel contempló los siguientes apartados:
Especificaciones Administrativas y Técnicas:
1. Características de la contratación.
2. Condiciones generales y específicas.
3. Condiciones contractuales.
4. Sistema Análisis de ofertas.
Especificaciones Técnicas:
1. Especificaciones Arquitectónicas.
2. Especificaciones Estructurales.
127
3. Especificaciones Mecánicas.
4. Especificaciones Eléctricas.
5. Especificaciones Ambientales.
6. Normas de Seguridad de las Construcciones.
La Empresa adjudicada de la licitación pública 2005-011 para la ejecución del proyecto fue
la empresa Navarro y Avilés S.A., la cual cuenta con una amplia experiencia en proyectos
de salud desarrollados en Cañas, San Vito, Limón, así como la nueva edificación del ala sur
del Hospital Raúl Blanco Cervantes.
5.3.6.2 Equipamiento
El proyecto contempló la incorporación de un total de 790 equipos de baja complejidad por
un monto aproximado a los $90.000.00, lo cual se licitó conjuntamente con la construcción
de la obra del proyecto. A ese equipo debía agregarse para la operación del proyecto, el
equipo disponible en buenas condiciones de las antiguas instalaciones.
Sin embargo, mediante oficio DRSSCS-ING-0359-08 del 10 de noviembre de 2008,
suscrito por la Directora Regional de la Región Central Sur se indica entre otros problemas
de la obra, que existen equipos que no funcionan.
Además en oficio del 03 de diciembre de 2008, de la empresa constructora Navarro y
Avilés S.A. dirigido al jefe de proyecto, se indica los siguientes pendientes a los cuales
dicha empresa se compromete a solucionar.
Automático del sistema de bombeo de aguas negras
Bomba N º 1 del sistema de agua potable
Reparación de bebedero
Correcciones en muebles por parte de la empresa Euromobilia S.A.
128
5.3.6.3 Regencia ambiental fase de ejecución del proyecto
El artículo 58 de la Ley de Contratación Administrativa, 7494 de 21 de abril de 1995,
vigente a partir del 1 de mayo de 1996, publicada en el Alcance 20 de la Gaceta 110 del 8
de junio de 1995, establece: “El inicio del procedimiento de contratación de una obra
pública siempre estará precedido, además de los requisitos establecidos en esta ley y sus
reglamentos, por un estudio de impacto ambiental que defina los efectos de la obra. Los
proyectos incluirán las previsiones necesarias para preservar o restaurar las condiciones
ambientales, cuando puedan deteriorarse. Asimismo, darán participación en los
procedimientos a las entidades competentes en la materia.”
El artículo 21 del Decreto Ejecutivo 25705-MINAE, Reglamento sobre Procedimientos de
la SETENA, de 8 de octubre de 1996, publicado en la Gaceta 11 del 16 de enero de 1997, y
sus reformas, establece: ―Conforme con la legislación vigente requerirán de la presentación
de un Estudio de Impacto Ambiental las siguientes actividades:
a) Permisos de Exploración o Concesiones de Explotación Minera.
b) Ejecución de Obra Pública.
c) Generación y Transmisión Eléctrica, etc.‖.
En cumplimiento de la legislación vigente, mediante cartel de contratación por compra
directa Nº 2005-001 y orden de compra Nº 339 (000833) la DDP, Dirección de Desarrollo
de Proyectos, hoy Dirección de Arquitectura e Ingeniería DAI, contrató la Regencia
Ambiental para la etapa de construcción y operación del proyecto ―Construcción y
equipamiento Sede de Área de Salud de Alajuelita‖.
En ese sentido, se dispuso de un Responsable Ambiental del Proyecto (Regente Ambiental
del Proyecto - RAP) para realizar las funciones establecidas en el artículo 25 del
Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional del Ambiente
SETENA, Decreto Ejecutivo 25705-MINAE, el que funge además, como extensión de la
SETENA en el Proyecto, siendo este representante un profesional, debidamente inscrito en
el Registro de Consultores de la SETENA.
129
Dentro de los informes presentados por el Regente Ambiental del Proyecto – RAP, se
retoma la aplicación de una multa por ¢75.000.00, por incumplimiento de numeral 3.20.3
del cartel de licitación en lo referente a la Seguridad Ocupacional.
Por otra parte, en su informe final el regente ambiental indica: “El contratista nunca
presentó el plan de capacitación que reiteradamente se le solicitó a lo largo del período de
construcción”.
5.4 Sinopsis del análisis de resultados
La evaluación ex post a término del proyecto Construcción y equipamiento de la Sede
Área de Salud de Alajuelita, determinó los siguientes resultados.
Tabla de Resultados Evaluación Ex Post a Término
Proyecto: Construcción y equipamiento Sede Área de Salud de Alajuelita
VARIABLES
ANALIZADAS
CUMPLIMIENTO
OBSERVACIONES
SI NO
1. FICHA
PRESENTACION
PROYECTO
No se elabora informe
Descripción del Proyecto Criterio técnico disponer de terrenos para adaptar
el proyecto y ser generoso en el diseño en cuanto a los espacios.
Antecedentes del Proyecto Incluidos en el estudio de Prefactibilidad del
Proyecto
Justificación del Proyecto Aumento poblacional, deterioro de la
infraestructura, orden cierre sanitario MS
Objetivos del Proyecto General y Específicos
Descripción de la situación
con y sin Proyecto
En la situación con proyecto la estimación de
cálculo de población se quedó corta por la fuente
aplicada. La situación sin proyecto forma parte del
estudio de Prefactibilidad
Trámites seguidos por el
Proyecto
Participación efectiva de la comunidad en el
proceso de ejecución del proyecto
Otros antecedentes del
Proyecto
Cumplimiento de la normativa y leyes vigentes
2. INFORME DE
TERMINO DEL
PROYECTO
No se elabora informe
130
Identificación y descripción
del Proyecto
Datos disponibles en el expediente del proyecto
Clasificación Datos disponibles en el expediente del proyecto
Localización Datos disponibles en el expediente del proyecto
Gastos de ejecución del
Proyecto
Datos disponibles en el expediente del proyecto
Objetivos y resultados
logrados
En función de la obra ejecutada y no a raíz de una
evaluación de resultados
2.1 EJECUCION DEL
PROYECTO
No se elabora informe de esta fase
Datos físicos y financieros
del proyecto
( tamaño estimado m2,
recursos asignados y
utilizados, costo total del
proyecto)
Datos disponibles en el expediente del proyecto
Estudios técnicos, permisos
y diseños ( pre inversión,
mecánica de suelos,
topografía, hidrogeológicos,
ambientales, diseños)
Datos disponibles en el expediente del proyecto
Programación de la
ejecución ( control
presupuestario por avance
de obra, por reajustes de
precios, por trabajos
complementarios, por
contratación de
consultorías)
Datos disponibles en el expediente del proyecto
Cronograma base y final No se dispone de la versión electrónica del
cronograma base que permita comparar con el cronograma final de la obra. No obstante el plazo
definido en el contrato con fecha de finalización
18 de setiembre 2007 se amplió en 24 días debido
a los trabajos complementarios que requirió el proyecto. Principales actividades del proyecto:
movimiento de tierras, paredes de bloques,
estructura de techos, obras externas y pasillos,
sistemas de aguas negras y pluviales, sistema de aire acondicionado y ventilación, iluminación
interior
2.1.1 DESFASES DEL
PROYECTO
No se elabora informe de esta fase
Plazo de ejecución
programado del Proyecto
Aplicación ICT= 1,53%. Significó un atraso corto
de 1,53% respecto al plazo estimado
originalmente.
Costo total programado del
Proyecto
Aplicación del IC = 22,4%. Significó un sobre costo del proyecto de un 22,4% respecto a lo
programado.
131
2.1.2 INDICADORES DE
EFICIENCIA
No se elabora informe de esta fase
Calidad de los materiales Datos disponibles en el expediente del proyecto
De conformidad con las Especificaciones
Técnicas del Cartel de Licitación. Sin embargo se presentaron quejas por parte de las autoridades de
salud locales y regionales a cargo de la operación
de la obra ejecutada, en cuanto a la calidad de los
materiales empleados en la ejecución de la obra, equipo adquirido y mobiliario.
Desempeño organizacional
de la unidad ejecutora del
Proyecto
Datos disponibles en el expediente del proyecto
El profesional responsable a cargo de la ejecución de la obra se designa mediante oficio DDP-365-
2005 del 07 de febrero de 2005,según consta en
folio 002 del expediente administrativo del
proyecto. El mismo conformó su equipo de trabajo ( arquitecto, ingeniero civil, ingeniero
eléctrico e ingeniero mecánico)
Sistema de información para
el control y seguimiento de
la etapa de ejecución del
proyecto
Datos disponibles en el expediente del proyecto
Se aplicó programa de trabajo original,
actualizado, flujo de caja mensual, tabla
comparación entre avance financiero real y el
programado, resultados de pruebas de laboratorio, informes de accidentes de trabajo, fotografías de
la obra, informes de la regencia ambiental,
informes mensuales de avance de obra.
Relaciones con terceros No obstante hay quejas de la poca coordinación entre la unidad ejecutora y las autoridades locales
de salud, según cuestionario aplicado.
Apego a la legalidad
Datos disponibles en el expediente del proyecto
Proceso de licitación pública 2005-011. Se
publicaron varios alcances al cartel y una objeción
al mismo
Fuente: Dirección de Arquitectura e Ingeniería. Ejecución Proyecto Construcción y equipamiento Sede Área de Salud de Alajuelita.
.
132
CAPITULO VI
CONCLUSIONES
Y
RECOMENDACIONES
133
CAPITULO VI
6. Conclusiones y Recomendaciones
En este capítulo se presentan las conclusiones más relevantes del proceso realizado, dando
énfasis a aquellos aspectos de interés para la institución. Igualmente, las recomendaciones
están orientadas a mejorar el proceso a futuro, básicamente en la etapa de ejecución de los
proyectos, donde se hayan detectado deficiencias producto de la evaluación realizada y
aspectos de gestión relacionados con la operación del proyecto, entre otros. En este sentido
el planteamiento es el siguiente:
6.1 Conclusiones
6.1.1 La evaluación ex post de proyectos de inversión, tal y como se ha conceptualizado en
la presente investigación tiene como función principal, conocer los impactos y resultados
frente a lo programado y generar conclusiones y correcciones para los proyectos nuevos.
Pese a ello, no ha sido objeto de interés por su aplicación, dado que las instituciones
públicas no han desarrollado suficientemente la cultura gerencial de la evaluación de
resultados y no toman la iniciativa para implementarla, a no ser por exigencias de la banca
financiera o por unidades planificadoras interesadas recientemente en verificar los
resultados de la gestión que realiza la institución dueña del proyecto.
6.1.2 Si bien los objetivos de la evaluación ex post, están orientados a derivar acciones
correctivas para mejorar procesos vigentes en procura de optimizar el proceso gerencial de
los proyectos, existiendo una normativa legal amparada al artículo 7º del Reglamento del
Sistema Nacional de Inversión Pública SNIP, según Decreto 34694 – PLAN –H publicado
en La Gaceta N º 162 del 22 de agosto de 2008, así como en el inciso 4.5.2 Gestión de
Proyectos, de la Ley General de Control Interno Nº 8292 del año 2002, no existe una
cultura en la Caja Costarricense de Seguro Social para realizar la evaluación ex post de
proyectos, principalmente en el área de infraestructura.
134
6.1.3 No obstante lo anterior, la Caja Costarricense de Seguro Social a través de su
Gerencia de Infraestructura y Tecnologías, en los dos últimos años ha mostrado interés en
el tema de Gestión de Calidad de los Proyectos (GCP), para lo cual inició las contrataciones
respectivas con firmas externas, a efecto de disponer a corto plazo una metodología de
procesos aplicable a sus direcciones de proyectos.
6.1.4 Tema de interés en esta investigación lo constituye la evaluación ex post a término de
proyectos, por cuanto permite compilar lo realizado en la etapa de ejecución, definir
recomendaciones para la etapa de operación y proponer mejoras al proceso de inversión
institucional. Igualmente, de gran utilidad en ese proceso es el Informe a Término del
Proyecto ITP. De mucha importancia en esta etapa, es la evaluación del plazo de ejecución
de la obra, la calidad de los materiales y el costo de la obra, para lo cual se aplicaron
indicadores específicos al caso analizado.
6.1.5 La aplicación de la metodología propuesta a través de una herramienta de gestión
para la evaluación ex post a término del proyecto Construcción y equipamiento Sede de
Área de Salud de Alajuelita el cual entró en operación en el mes de julio del 2008, ha
permitido por una parte, ordenar de una manera sistemática la información del proceso de
ejecución del proyecto desarrollado por la Dirección de Arquitectura e Ingeniería de la
CCSS y por otra, evaluar el proceso mediante la aplicación de indicadores de eficiencia y
eficacia en función del plazo, costo, pertinencia, organización, legalidad del proceso y
participación de los involucrados.
6.1.6 La evaluación realizada del caso de investigación aplicando el ―método pregunta –
respuesta”, a los diferentes componentes de la herramienta de gestión propuesta, permitió
determinar que el proceso de ejecución del proyecto fue exitoso en cuanto a plazo. En este
caso es de gran importancia disponer del cronograma base de línea u original en archivo
digital, para poder analizar y establecer los desfases de las actividades del proyecto en
cuanto a tiempo. En cuanto al costo el proyecto no fue exitoso, ya que el costo total de la
inversión sobrepasó el presupuesto de la obra en un 22,18%, siendo factor importante en
este incremento los reajustes de precios por incremento de costos de los materiales,
principalmente el acero.
135
6.1.7 En lo referente a la calidad de los materiales, el proyecto no fue del todo exitoso, se
presentaron muchas quejas en cuanto a la calidad de los materiales de la obra y equipos
básicos, pese a la periódica inspección realizada por los inspectores de la DAI, en procura
del cumplimiento de las especificaciones técnicas del cartel de licitación de la obra. Por
otra parte, según criterio del jefe de proyecto, la ejecución del proyecto fue complicada,
porque el terreno y el diseño del proyecto implicaron grandes movimientos de tierra y
soluciones técnicas particulares, por ejemplo bombeo de agua pluvial y la canalización
hasta la quebrada del río.
6.1.8 La Dirección de Arquitectura e Ingeniería DAI, constituye una de las dos
dependencias de la Gerencia de Infraestructura y Tecnologías que tiene a cargo el
desarrollo de proyectos de infraestructura. En su organización interna cuenta con áreas
definidas para planificación, diseño, construcción y contratación administrativa. A pesar de
que cada proyecto ejecutado dispone de un expediente técnico y administrativo con
información generada de las áreas citadas, no se dispone en forma integral y sistematizada
de un Informe de Término de Proyecto, que permita facilitar la evaluación de la etapa de
ejecución.
6.1.9 Desde el punto de vista de la ejecución del proyecto y las relaciones con terceros entre
los que se incluyen autoridades locales y regionales de salud, miembros de la comunidad y
otras instituciones del gobierno central, según criterio del director administrativo de la
nueva Sede de Área de Salud de Alajuelita, fue totalmente nula, no se dio participación a
líderes comunales ni a miembros de la Junta de Salud de la comunidad.
6.1.10 No obstante a que el proyecto analizado fue exitoso por su pertinencia, control y
seguimiento, y otros factores analizados en la investigación, se presentan criterios
encontrados a nivel local y regional de las autoridades de salud.
Tal es el caso, del criterio externado por el director administrativo de la nueva Sede de Área
de Salud de Alajuelita, donde indica ―en cuanto al diseño, pienso que no obedece al 100%
de las necesidades de recurso humano, en cuanto a la calidad, hemos detectado problemas
grandes, como filtración de agua en cuarto eléctrico, cerca del ascensor, situación que
provocó algunas inundaciones peligrosas, muchos problemas en la planta eléctrica y una
136
respuesta lenta a los inconvenientes, oficinas con problemas de ventilación, que dieron pie
a que un funcionario pusiera denuncia ante el Ministerio de Trabajo, quienes le dieron la
razón‖.
Sobre la misma situación, mediante oficio DRSSCS-ING-0359-08 del 10 de noviembre
de2008, suscrito por la Directora Regional de la Región Central Sur, se indica entre otros
problemas de la obra, que existen equipos que no funcionan. Además en oficio del 03 de
diciembre de 2008, de la empresa constructora Navarro y Avilés S.A. dirigido al jefe de
proyecto, se indica los siguientes pendientes a los cuales dicha empresa se compromete a
solucionar.
Automático del sistema de bombeo de aguas negras
Bomba N º 1 del sistema de agua potable
Reparación de bebedero
Correcciones en muebles por parte de la empresa Euromobilia S.A.
6.1.11 Dentro de las lecciones aprendidas, cabe destacar que el tema de evaluación en sus
modalidades (ex ante, durante y ex post a término y a posteriori), para proyectos de
infraestructura, constituyen procesos necesarios para la CCSS, dado el alto monto por
designación de partidas presupuestarias, que año con año se destinan a proyectos de
infraestructura, y que es de gran importancia para las unidades ejecutoras de proyectos de
infraestructura disponer de áreas técnicas dentro de sus estructura organizativa, que evalúen
sus procesos en procura de mejorar paulatinamente su quehacer diario.
6.2 Recomendaciones
6.2.1 La CCSS conocedora de los grandes montos de las partidas presupuestarias que año
con año destina al desarrollo de la infraestructura, debe de abocarse en forma inmediata a
analizar modelos para procesos de evaluación ( ex ante- durante y ex post) de los proyectos
de infraestructura que desarrolla, de tal manera que le permita evaluar adecuadamente las
137
fases del ciclo de proyectos, cumplir con las disposiciones vigentes en el inciso 4.5.2 de la
ley Nº 8292 del Control Interno y la regulaciones del Reglamento del Sistema Nacional de
Inversión Pública SNIP.
6.2.2 No obstante a que la Gerencia de Infraestructura y Tecnologías de la CCSS ha
impulsado en los dos últimos años el tema de Gestión de Sistema de Calidad de los
Proyectos (GSCP) y sobre lo cual se han contratado firmas externas que ya están trabajando
en ello, para brindar productos a corto plazo, se sugiere que la metodología propuesta en
esta investigación se considere como un insumo para dicho sistema, efecto de ordenar
sistemáticamente la información de la ejecución de los proyectos y evaluar el proceso con
los indicadores establecidos para tal fin.
6.2.3 La evaluación del caso de investigación permitió detectar algunas necesidades
importantes desde el punto de vista técnico como parte del proceso, y para los cuales la
CCSS en lo sucesivo debe realizar las gestiones del caso para que se cumplan. Ellas son: lo
correspondiente al terreno, para lo debe de instarse a las dependencias técnicas de la CCSS
responsables de desarrollar proyectos de infraestructura las exigencias del caso en la
selección de los terrenos destinados a los proyectos de la CCSS, de tal forma que no se
trate de adaptar el proyecto al terreno sino el terreno adaptarlo al diseño preconcebido del
arquitecto.
Por otra parte en cuanto a la definición de espacios en lo referente a los diseños
arquitectónicos y dependiendo del proyecto, acotar más espacio para pasillos y áreas
específicas de trabajo.
Además se debe de insistir en que para cada proyecto, se debe disponer de un archivo
digital conteniendo el cronograma original o de línea base del proyecto, el cual constituye
una herramienta fundamental en la evaluación ex post a término del proyecto ejecutado.
Por último, y de gran importancia es destinar el tiempo necesario a la inspección, a efecto
de realizar un adecuado reconocimiento de las obras y determinar el avance físico y
financiero de las mismas.
138
6.2.4 Para efecto de disminuir al máximo el tipo de problemas que se generan en la etapa de
ejecución de los proyectos, principalmente en lo referente a la calidad de los materiales y
equipos, es recomendable la participación de las autoridades locales y regionales dentro de
un proceso participativo, de tal manera que los ajustes se puedan dar sobre la marcha y no
al entrar en operación el proyecto.
En este proceso, se insta a establecer una estrecha coordinación participativa con los líderes
de la comunidad y entes del gobierno central, ya que su participación ha sido muy positiva
en otros proyectos desarrollados por la CCSS.
139
BIBLIOGRAFIA
Instituto Centroamericano de Administración Pública 2007. Antología curso Gerencia de
Proyectos I. Planificación y Programación del Proyecto. P.22
Instituto Centroamericano de Administración Pública 2008. Antología Evaluación Ex Post.
San José, Costa Rica. ICAP.
Montiel, E., Marín j., Ketelhöhn, W. (2006) Inversiones.‖Análisis de Inversiones
Estratégicas. Bogotá: Grupo Editorial Norma p.27.
Ortegón, E., Pacheco J., Prieto, A., (2005) Metodología del Marco Lógico para la
planificación y la evaluación de proyectos y programas. ILPES. Santiago de Chile.
http:www.eclac.org/publicaciones/xml/9/22239/manual 42.pdf.
Rosales Posas, R (1999). Formulación y Evaluación de Proyectos. San José, Costa Rica.
ICAP, p19.
Rosales Posas, R (2005). La Formulación y la Evaluación de Proyectos con Énfasis en el
Sector Agrícola. San José, Costa Rica. EUNED p.9.
Vera, Pamela (1996). Guía Metodológica para la Evaluación Ex Post de Proyectos. ILPES.
Yamal Chamoun Nicolás (2002). Administración Profesional de Proyectos. La Guía.
Editorial Mc Graw Hill Interamericana Editores, SA.de C.V. México p.27.
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
Caja Costarricense de Seguro Social Memoria Institucional 2007.
Caja Costarricense de Seguro Social. Una CCSS renovada hacia el 2025
Caja Costarricense de Seguro Social. Revista Organización de los Servicios de Salud en la
Caja Costarricense de Seguro Social. Octubre 2005
Contraloría General de la República.‖Normas de control interno para el sector público (N-
2-2009 CO-DFOE) Gaceta Nº 26 del 6 de febrero 2009
Dirección de Arquitectura e Ingeniería. Expediente técnico del proyecto
Dirección de Arquitectura e Ingeniería. Cartel de Licitación Pública Nº 2005-011
Dirección de Planificación Corporativa. Estudio de prefactibilidad Proyecto Año 1999.
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (1999).
Control de gestión y evaluación de resultados en la gerencia pública.
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (2005).
Metodología del marco lógico, para la planificación, el seguimiento y la evaluación de
programas y proyectos. Santiago de Chile.
ANEXOS
ANEXO 1
IMÁGENES PROCESO CONSTRUCTIVO
PROYECTO SEDE DE AREA DE SALUD DE ALAJUELITA
ANEXO 2
ENTREGABLES DE LAS DIFERENTES ETAPAS DEL PROYECTO
SEDE DE AREA DE SALUD DE ALAJUELITA
ANEXO 3
CRONOGRAMA FLUJO DE DESEMBOLSOS ESTIMADOS
SEDE DE AREA DE SALUD DE ALAJUELITA
ANEXO 4
ACTIVIDADES ESPECIFICAS
CRONOGRAMA ORIGINAL Y FINAL DE
EJECUCION DEL PROYECTO
ANEXO 5
CUESTIONARIOS APLICADOS
CUESTIONARIO APLICADO AL JEFE DE PROYECTO DE LA SEDE
DE AREA DE SALUD DE ALAJUELITA
Con la finalidad de obtener su criterio, respecto al proceso de ejecución del proyecto indicado, en su
condición de jefe del proyecto; se le solicita su colaboración para responder las preguntas siguientes.
1. ¿Cuál es su opinión general del proyecto ejecutado?
La ejecución del proyecto fue complicada, porque el terreno y el diseño del proyecto implicaban
movimientos de tierra grandes y soluciones técnicas particulares, por ejemplo bombeo de agua
pluvial y la canalización hasta la quebrada del río. Creo que el éxito del proyecto se debe a la
dedicación tanto de la empresa constructora como del equipo de inspección.
2. ¿Qué se ha aprendido de la experiencia, partiendo de la etapa de diseño? (enseñanzas
positivas y negativas).
Bueno quizá la mayor enseñanza es la exigencia en la elección de los terrenos que se hace por parte
de la CCSS. Además de buscar adaptar el proyecto al terreno y no el terreno adaptarlo al diseño
preconcebido del arquitecto. Otra enseñanza es la definición de espacios para ubicar los equipos
electromecánicos. También algo importante es el tiempo de dedicación en la inspección el cual fue
excelente por parte de los profesionales. Otra sería que se debe ser más generoso con los espacios,
tanto de pasillos como de áreas. En fin creo que estas son las enseñanzas principales, aunque hasta
que se pongan en práctica se sabrá si fueron realmente enseñanzas.
3. ¿Desde el punto de vista de la fase de ejecución ¿Qué aconsejaría copiar y desechar del
proyecto para aplicar en un proyecto futuro?
El tiempo dedicado por la inspección y desechar diseños forzados que obligan diseños especiales
que a la postre traen complicaciones en la operación.
4. ¿En qué actividades del proceso de ejecución se dieron desviaciones importantes que
considera usted, pudieron afectar el cronograma de ejecución del proyecto? Por favor
explique.
Sobre todo en el manejo de aguas pluviales, en un principio se manejó un diseño de bombeo
completo, luego se determinó otro diseño incluyendo una laguna de retardo y al final siempre se
tuvo que hacer un ajuste para poder poner en funcionamiento óptimo las bombas de achique. Esto
implico una modificación en la distribución de los parqueos y generó una ampliación.
5. En cuanto al punto anterior, ¿qué acciones se programaron para corregir el desfase, en el
cronograma general del proyecto?
Se generó un addendum al contrato.
6. Según su apreciación ¿Se cumplieron los objetivos respecto al presupuesto asignado de la
obra? Por favor explique.
Si se cumplieron, y el costo del addendum fue relativamente un costo bajo comparado con el costo
total del proyecto.
7. ¿Se cumplieron los objetivos respecto a la calidad de los materiales empleados en la
ejecución de la obra y los equipos básicos, conforme a lo estipulado en las especificaciones
técnicas del cartel de licitación?
Se cumplieron y en algunos sistemas se lograron sistemas mejores a los especificados, gracias a la
exigencia de la inspección y al compromiso de la empresa constructora en realizar un buen trabajo
8. ¿Cuál es su criterio en cuanto al cumplimiento del control financiero del proyecto, respecto
a lo programado y lo real durante la ejecución del proyecto?
El control financiero fue muy bueno cumplió con lo esperado y se aprobaron avances acorde con el
avance de obra.
Muchas gracias por su colaboración.
CUESTIONARIO PRACTICADO AL DIRECTOR ADMINISTRADOR DE
LA SEDE DE AREA DE SALUD DE ALAJUELITA
Con la finalidad de obtener su criterio, respecto al proceso de ejecución del proyecto, su
participación en esta etapa y la pertinencia del proyecto en sí, se le solicita responder las preguntas
siguientes.
1. ¿Tuvo usted alguna participación en la fase de ejecución del proyecto: Construcción Sede
Área de Salud de Alajuelita? Sí o no? Por favor explique.
No, la única participación fue, un par de visitas coordinadas por el señor Ingeniero Pablo Goñi,
junto con el Director Médico del Área de Salud.
2. ¿Fue pertinente la ejecución del proyecto para brindar solución al problema de la adecuada
prestación de los servicios de salud en el cantón de Alajuelita? Por favor explique.
En parte, permitió un crecimiento en Equipos Básicos de Atención Integral en salud, no
obstante hay un déficit importante de los mismos, ya que al día de hoy no se cumple con tener
un EBAIS por cada 4000 habitantes. También el diseño no obedeció a la realidad del Área de
Salud, ya que el mismo parece que fue hecho en el año 2003 o 2004 y el Área de Salud creció
en cuanto a recurso humano, lo que no permitió un acomodo cien por ciento adecuado.
3. Según su criterio, ¿reúne la obra ejecutada la infraestructura que permita desarrollar las
actividades y programas sanitarios que requiere la comunidad en la solución de sus
problemas de salud? Por favor explique.
La respuesta a la pregunta dos, responde en parte esta pregunta, añado que quizás debió ser
oportuno un salón para realizar actividades físicas que la institución está promoviendo con el
programa de estilos saludables, además de alguna área para que el personal pudiera realizar
actividad física en horas no laborales.
4. Cuál es su opinión en cuanto al diseño y calidad de la obra ejecutada. Por favor explique.
En cuanto al diseño, pienso que no obedece al 100% de las necesidades de recurso humano, tal
y como lo indiqué anteriormente. En cuanto a la calidad, hemos detectado problemas grandes,
como filtración de agua en cuarto eléctrico, cerca del ascensor, situación que provocó algunas
inundaciones peligrosas, muchos problemas en la planta eléctrica y una respuesta lenta a los
inconvenientes, oficinas con problemas de ventilación que dieron pie a que un funcionario
pusiera denuncia ante el Ministerio de Trabajo, quiénes le dieron la razón.
5. Los productos o servicios que entregó el proyecto son los esperados por usted en cuanto a
cantidad y calidad? Si o no? Por favor explique.
En cuanto a la infraestructura de Emergencias, es quizás junto con observación, de las más
modernas y adecuadamente equipadas para un primer nivel de atención en salud, lástima que no
se pensó en dotar de rayos x la Clínica, con el fin de no referir tantos pacientes con sospecha de
patologías óseas al segundo nivel.
6. Redacte una conclusión general sobre el proyecto ejecutado.
En general la nueva obra, viene a desahogar bastante las limitantes con que se estaba trabajando
en el cantón de Alajuelita. En general es una infraestructura moderna y linda, con el problema
de que el diseño no obedeció en un 100% a las necesidades actuales y no fue hecho con visión
futurista, situación que ya hubiera permitido aumentar el número de EBAIS y quizás
tendríamos alternativas de solución, a la situación precaria de las sedes de los sectores ubicados
en Concepción de Alajuelita
7. ¿Qué tipo de coordinación se dio, en la fase de ejecución del proyecto entre la comunidad
y el ente responsable del proyecto (Dirección de Arquitectura e Ingeniería)? Por favor
explique.
Hasta donde estoy enterado fue totalmente nula. Nunca tuve conocimiento de que se les diera
participación a líderes comunales ni miembros de la Junta de Salud.
Muchas gracias por su colaboración.