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22001111

CONTENIDO

Página No.

RESUMEN EJECUTIVO

1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................... 1

1.1. ORIGEN DEL ESTUDIO. ................................................................................. 1

1.2. OBJETIVO DEL ESTUDIO. .............................................................................. 1

1.3. NATURALEZA Y ALCANCE DEL ESTUDIO. ................................................... 2

1.4. GENERALIDADES ACERCA DEL ESTUDIO. ................................................. 2

1.5. SELECCIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES OBJETO DE ESTUDIO. ............... 5

1.6. METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN Y CALIFICACIÓN. ................................... 6

2. RESULTADOS DEL ESTUDIO ................................................................................. 9

2.1. LOS GOBIERNOS LOCALES AVANZAN A DIFERENTES RITMOS EN EL FORTALECIMIENTO DE SU SISTEMA CONTABLE. ........................... 9

2.1.1 IMPORTANCIA DE APLICAR LA NORMATIVA CONTABLE VIGENTE ......... 10

2.1.2 NECESIDAD DE FORTALECER LOS CONTROLES CONTABLES Y FINANCIEROS. ........................................................... 12

2.1.3 NECESIDAD DE EFECTUAR MEJORAS EN EL PROCESO DE CONTABILIZACIÓN DE LAS TRANSACCIONES. .......................... 14

2.2. SOBRE EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS NORMAS INTERNACIONALES DE CONTABILIDAD PARA EL SECTOR PÚBLICO (NICSP). ........................................................................................ 16

2.3. RESULTADOS DEL ÍNDICE CONTABLE MUNICIPAL. ................................. 20

2.3.1. ANÁLISIS DE LAS MUNICIPALIDADES POR NIVEL DE AVANCE O REZAGO. .......................................................................... 24

2.3.2. MUNICIPALIDADES CON MEJOR GESTIÓN CONTABLE. ................. 26

2.3.3. MUNICIPALIDADES QUE DEBEN FORTALECER SU GESTIÓN CONTABLE .......................................................................... 28

3. CONCLUSIONES ................................................................................................... 31

4. RECOMENDACIONES ........................................................................................... 33

IINNFFOORRMMEE NNrroo.. DDFFOOEE--DDLL--IIFF--2244--22001100

RESUMEN EJECUTIVO

El presente informe se refiere al análisis del estado de los sistemas contables en 60 municipalidades, en el cual se determinó que 15 ayuntamientos muestran avances importantes en el fortalecimiento de su contabilidad, 28 lo hacen enfrentado algunas dificultades y 17 presentan una condición de estancamiento o retroceso, lo cual repercute en la confiabilidad y oportunidad de la información financiera-contable y en la carencia de bases contables sólidas que respondan a las exigencias y dinámicas del entorno nacional e internacional en torno a este tema.

El informe revela dos aspectos fundamentales, por un lado se señala que los

ayuntamientos avanzan a ritmos diferentes en el desarrollo de acciones orientadas a mejorar sus sistemas contables tales como la implementación de normativa, fortalecimiento de las estructuras organizacionales responsables del tema contable, el archivo de la documentación contable y, en menor escala, la adopción de medidas que impulsen el uso de registros contables y el adecuado asentamiento de las transacciones financieras económicas conforme lo establecen los criterios técnicos vigentes.

El otro aspecto evaluado se refiere a las acciones para implementar las Normas

Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICCSP), estableciéndose que apenas nueve municipalidades muestran un nivel avanzado y en 49 su progreso es medio o bajo considerando que no han logrado ejecutar algunos de los requerimientos que exige la implementación de las normas en mención.

Además, se expone el instrumento de análisis denominado Índice Contable Municipal,

en el que se posicionan las 60 municipalidades objeto de estudio, destacándose en esta oportunidad como referentes de avance las municipalidades de La Unión, San José, Goicoechea, San Ramón y San Pablo, que muestran los mejores desempeños y han realizado esfuerzos importantes para fortalecer su contabilidad. Otras municipalidades como Cartago, Liberia, Santa Cruz y Desamparados, avanzan con algunas limitaciones, mientras que municipalidades como Puntarenas, Limón, Pococí, Golfito, Aguirre, Paraíso y Talamanca advierten bajos niveles de avance, con evidentes rezagos en el fortalecimiento de sus sistemas y procesos contables, con el agravante de que son instituciones con presupuestos significativos que se ubican en un rango de ₡2.000 a ₡10.000 millones.

En conclusión, los gobiernos locales continúan enfrentando el reto ineludible de

fortalecer sus sistemas contables e implementar las NICSP, para avanzar hacia un registro sistemático e integrado de las transacciones que afectan su situación económica-financiera, lo cual requiere del esfuerzo, coordinación y colaboración de los jerarcas y demás funcionarios municipales involucrados, pues de lo contrario, se agudizarán los problemas en esta materia en detrimento de la calidad de la información contable-financiera, lo que a su vez, limita los procesos de toma de decisiones, evaluación de resultados y rendición de cuentas. Además, la ausencia de controles contables y financieros aumenta el riesgo de errores y de que se cometan actos irregulares con los fondos públicos sin que sean detectados oportunamente.

En consecuencia, en el presente informe se emiten recomendaciones de carácter

general dirigidas a los 60 ayuntamientos objeto de evaluación, con el fin de que lleven a cabo las acciones necesarias para superar las limitaciones que aún muestran y permitir un avance que contribuya en el logro de una gestión financiera contable eficaz, asunto que es de exclusiva responsabilidad de cada una de esas administraciones conforme el ordenamiento jurídico.

1

1. INTRODUCCIÓN

1.1. Origen del estudio.

Desde el año 2009 la Contraloría General de la República viene desarrollando un análisis integral que tiene como propósito fortalecer los sistemas contables de los gobiernos locales y promover la implementación de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (en adelante NICSP), con el fin de que respondan a las exigencias de un proceso contable sólido y se establezca la estructura organizativa y técnica que requieren los ayuntamientos para el funcionamiento efectivo de la contabilidad municipal.

En consonancia con ese propósito en el año 2009 se emitió el informe

Nro. DFOE-SM-8-2009 en que se señaló que gran parte de las entidades municipales presentaban limitaciones estructurales, conceptuales y de gestión que iban en menoscabo del desarrollo de una actividad contable financiera eficaz y eficiente.

En el 2010, se emitió el informe Nro. DFOE-SM-34-2010, el cual reveló

que los 30 gobiernos locales objeto de estudio en esa oportunidad, venían realizando esfuerzos para mejorar su estructura contable, implementar la normativa contable y generar y archivar la documentación contable pertinente, pero también se advirtió que la contabilización de las transacciones y el uso de registros contables seguían siendo temas en los que no se habían avanzado.

Este tercer informe surge como producto de los resultados que se

desprenden de la evaluación de los sistemas contables realizada en 60 municipalidades, cuyos resultados están estructurados en tres capítulos.

El primero, presenta un análisis de los temas contables que representan

oportunidades de mejora para los gobiernos locales y que son fundamentales dentro del proceso de fortalecimiento del sistema contable. El segundo capítulo incluye un análisis del proceso de implementación de las NICSP, que pretende mostrar el desempeño que han tenido los gobiernos locales durante el periodo de transición propuesto por la Contabilidad Nacional para que las instituciones públicas con autonomía constitucional implementen las citadas normas, así como los principales temas a los cuales esas entidades deben prestar atención para cumplir con tal proceso.

Por su parte, el tercero, expone el instrumento de análisis denominado

Índice Contable Municipal, en el cual se muestran las calificaciones que obtuvieron las 60 municipalidades evaluadas.

1.2. Objetivo del estudio

Conocer los avances en las municipalidades y concejos municipales de

distrito, sobre el cumplimiento de la normativa contable para el sector público, con el

2

propósito de promover acciones en el corto, mediano y largo plazo para mejorar los sistemas contables y sentar las bases que permitan a las instituciones municipales implementar una contabilidad patrimonial acorde con la normativa que rige para tales efectos.

1.3. Naturaleza y alcance del estudio

El estudio comprendió la evaluación y análisis en 60 municipalidades, a

cerca de los principales temas básicos que deben estar presentes en el sistema contable de una municipalidad, como son la estructura organizacional, normativa contable, contabilización de transacciones, registros contables y, documentación y archivo contable.

La revisión abarcó el período comprendido entre el 1° de enero 2010 y el 31 de mayo de 2011, ampliándose a otros períodos cuando se consideró necesario, y se efectuó de conformidad con el “Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público”, promulgado mediante la Resolución del Despacho de la Contralora General, No. R-CO-94-2006, publicada en La Gaceta No. 236 del 8 de diciembre de 2006 y otra normativa aplicable en el ejercicio de la profesión.

1.4. Generalidades acerca del estudio

En el caso de las instituciones del sector municipal, las funciones

relacionadas con la contabilidad financiera, están a cargo de una unidad de contabilidad, a la cual le corresponde, entre otras actividades, el registro, control y documentación de las operaciones contables de la actividad municipal; así como, confeccionar los estados financieros e informes de carácter financiero para la toma de decisiones.

El régimen municipal costarricense se ha visto sujeto a una serie de

reformas que han transformado paulatinamente su accionar respecto al subsistema de contabilidad. En este sentido, el Código Municipal1 establece que los responsables del área financiero-contable deberán rendir al Alcalde municipal los informes que les solicite, relacionados con las funciones atinentes a ellos, que serán remitidos al Concejo para su discusión y análisis. Además, las normas relativas a los asuntos financieros contables de la municipalidad deberán estar estipuladas en el manual de procedimientos financiero-contables aprobado por el Concejo, cuyo proyecto debe ser analizado y dictaminado previamente por la auditoría interna.

Por otra parte, la Ley de la Administración Financiera de la República y

Presupuestos Públicos, en su artículo 1°, señala que este cuerpo legal será aplicable a las universidades estatales, a las municipalidades y a la Caja Costarricense de Seguro Social, únicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el Título Segundo de esta Ley, a la materia de responsabilidades y a proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. También indica este artículo que las normas técnicas básicas para aplicar esa ley serán dictadas por los órganos competentes del Poder Ejecutivo, previa consulta a la Contraloría General de la República, la cual dictará las correspondientes a las universidades, municipalidades y los bancos públicos.

1

Ley No. 7794 del 30 de abril de 1998

3

Por otra parte, el artículo 15 comprendido dentro del Título Segundo de dicha Ley, denominado “Principios y disposiciones generales de administración financiera”, establece que el sistema de contabilidad de los entes y órganos del sector público, debe estar basado en principios y normas de contabilidad pública generalmente aceptados. Asimismo, el Título VIII de ese cuerpo legal, que regula el subsistema de contabilidad, establece en el ordinal 93 que el órgano rector de este subsistema, es la Contabilidad Nacional y el numeral 94 obliga a todos los entes y órganos comprendidos en el artículo 1° a proporcionar la información cuando este órgano lo solicite.

En cumplimiento del artículo 1° ya citado, y del artículo 12 de la Ley

Orgánica de la Contraloría General de la República, Nro. 7428, que le confiere facultades para emitir disposiciones, normas, políticas y directrices de acatamiento obligatorio por parte de los entes sujetos pasivos, para el uso correcto de los fondos públicos, este órgano contralor emitió las Normas técnicas básicas que regulan el Sistema de Administración Financiera de la Caja Costarricense de Seguro Social, Universidades Estatales, Municipalidades y otras entidades de carácter municipal y Bancos Públicos2.

En ese cuerpo normativo, se establece que el subsistema de

contabilidad está conformado por el conjunto de órganos participantes, principios, normas y procedimientos técnicos para recopilar, registrar, procesar y controlar, en forma sistemática, toda la información referente a las operaciones y otros hechos de carácter financiero, expresados en términos monetarios. Lo anterior en concordancia con la normativa que sobre el particular emitan las instancias internas y externas competentes. En ese sentido, la administración deberá ejecutar las acciones necesarias para que dicho subsistema cumpla los siguientes objetivos:

Registrar de forma sistemática todas las transacciones que afecten la situación económico-financiera de la institución, así como mostrar que éstas se realizaron de conformidad con las disposiciones legales y técnicas propias de la materia, de manera que permita el control interno y posibilite el control externo.

Proveer información útil, adecuada, oportuna y confiable, de fácil análisis e interpretación, que sirva de apoyo para la toma de decisiones del jerarca y titulares subordinados, así como para terceros interesados.

Suministrar la información contable y la documentación pertinente de conformidad con las disposiciones vigentes, sobre la gestión financiera, patrimonial y presupuestaria para apoyar las tareas de control y evaluación presupuestaria, de auditoría y otros fines.

Posibilitar la integración de las cifras contables de la institución en el Sistema de Cuentas Nacionales, así como para efectos de suministrar la información necesaria para la elaboración de los estados consolidados del sector público.

2 Resolución No. R-CO-8-2007 publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 58 del 22 de marzo de 2007.

4

Por lo tanto, el sistema contable será integrado de manera que, a partir del registro único de cada transacción, se generen las correspondientes afectaciones presupuestarias, financieras y patrimoniales, para lo cual se implementará el criterio de registro establecido en los principios y normas de contabilidad aplicables al sector público, según lo que lleguen a establecer las instancias internas y externas competentes.

Adicionalmente, existen los Principios de Contabilidad aplicables al

Sector Público Costarricense3, que constituyen un conjunto de conceptos básicos y reglas para el registro contable y presentación de la información, cuya aplicación es de carácter obligatorio para todas las dependencias del sector público, y directrices emitidas por la Contabilidad Nacional que regulan algunos aspectos contables como el registro de partidas de bienes duraderos, el registro de la amortización de la deuda pública, la obligación de confirmar los saldos y de presentar auxiliares de cuentas por cobrar y por pagar, los estados financieros que deben ser elaborados y remitidos a ese órgano y el tratamiento contable de la estimación de las cuentas incobrables, los inventarios y las provisiones para pasivos contingentes.

Por último, cabe mencionar que el Ministerio de Hacienda emitió el

Decreto Ejecutivo No. 34918-H4, relacionado con la adopción e implementación de

las NICSP, el cual no es de acatamiento obligatorio para las municipalidades y concejos municipales de distrito, de conformidad con lo señalado en el artículo 1° de la Ley No. 8131 referida. Dicha adopción se fundamentó en que a nivel internacional, el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público5 de la Federación Internacional de Contadores6, ha desarrollado un conjunto de normas de contabilidad aplicables a las entidades del sector público, bajo la denominación de Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICSP), que la adopción de dicha normativa por parte de los gobiernos acrecienta tanto la calidad como la comparabilidad de la información financiera presentada por las entidades del sector público, que ese organismo (IPSASB) recomienda la adopción de las NICSP y la armonización de los requisitos nacionales con dicha normativa internacional.

Esta Contraloría General de la República emitió su opinión manifestando

su conformidad, en cuanto a la adopción y aplicación de las NICSP, de acuerdo con lo establecido en el párrafo final del artículo 93 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, mediante oficio DFOE-109 (4608) del 7 de mayo de 2007.

Entre otros asuntos, el Decreto Ejecutivo No. 34918-H citado establece

la obligatoriedad de la aplicación de las normas emitidas, la indicación de que todos aquellos temas no abordados en las NICSP, serán regulados por la Contabilidad Nacional, la facultad de ese órgano para la interpretación de las normas, la responsabilidad de ejecutar un proceso continuo de actualización de las normas y de divulgar y capacitar a las instituciones del sector público, la adopción e implementación de las normas, estableciéndose una implementación parcial en el 2010, un paralelo en el 2011 y su implementación definitiva en el 2012 y que las

3

Decreto Ejecutivo No. 34460-H del 14 de febrero de 2008. 4 Publicado en la Gaceta No. 238 del 9 de diciembre de 2008.

5 IPSASB por sus siglas en inglés.

6 IFAC por sus siglas en inglés.

5

instituciones públicas deberán confeccionar un plan de acción con la finalidad de adoptar e implementar las NICSP.

En virtud de todo lo expuesto, es de suma importancia que las

administraciones municipales orienten esfuerzos para contar con un subsistema de contabilidad que promueva el registro, control y uso de los recursos públicos de conformidad con la normativa señalada, que facilite información financiera oportuna y confiable como apoyo a los procesos de toma de decisiones, evaluación de gestión y rendición de cuentas y que defina el marco de responsabilidades de los participantes en dicho subsistema.

1.5. Selección de las municipalidades objeto de estudio

Para la escogencia de las municipalidades objeto de estudio, este órgano contralor se fundamentó en la aplicación del método estadístico de estratificación7, tomando como referencia tres criterios definidos con base en el juicio profesional de los funcionarios a cargo del estudio, a saber:

El monto del presupuesto ordinario aprobado para el año 2010. Posición en el índice de gestión financiera-presupuestaria del

período 2008. Los resultados de la encuesta aplicada en el año 2009 sobre el

sistema contable (Informe Nro. DFOE-SM-8-2009). Es así como, se seleccionaron a las 60 municipalidades que obtuvieron

mayores puntajes al sumar las ponderaciones asignadas a los criterios de evaluación citados, que a su vez son las entidades que en la actualidad administran mayor cantidad de recursos económicos del Sector Municipal y cuyo detalle se muestra en el cuadro Nro. 1.

Cuadro Nro. 1

Detalle de las 60 municipalidades seleccionadas para el presente estudio

1 Aguirre 21 Heredia 41 San Carlos

2 Alajuela 22 Hojancha 42 San Isidro

3 Atenas 23 Jiménez 43 San José

4 Bagaces 24 La Cruz 44 San Pablo

5 Barva 25 La Unión 45 San Rafael

6 Belén 26 León Cortés 46 San Ramón

7 Buenos Aires 27 Liberia 47 Santa Ana

8 Cañas 28 Limón 48 Santa Cruz

9 Carrillo 29 Montes de Oca 49 Santo Domingo

10 Cartago 30 Mora 50 Sarapiquí

11 Curridabat 31 Moravia 51 Siquirres

12 Desamparados 32 Nandayure 52 Talamanca

13 Escazú 33 Naranjo 53 Tarrazú

14 Esparza 34 Orotina 54 Tibás

15 Flores 35 Osa 55 Tilarán

16 Garabito 36 Paraíso 56 Turrialba

17 Goicoechea 37 Pérez Zeledón 57 Valverde Vega

18 Golfito 38 Pococí 58 Upala

19 Grecia 39 Puntarenas 59 Vásquez de Coronado

20 Guácimo 40 Puriscal 60 Zarcero

7 El método de estratificación, consiste en clasificar la población de estudio en grupos o clases que

se consideran homogéneos, con respecto a alguna característica objeto de estudio.

6

Cabe resaltar que la sumatoria de los presupuestos ordinarios del 2011 de las 60 municipalidades objeto del presente estudio, alcanza alrededor de los ¢225,000 millones, lo cual representa un 90% del monto total aprobado por esta Contraloría General a las 81 municipalidades, que a su vez constituyen el 74% del total de ayuntamientos del país, conformado por 81 municipalidades y 8 concejos municipales de distrito.

1.6. Metodología de evaluación y calificación Para la evaluación del sistema contable se utilizó un cuestionario que

fue aplicado a los responsables de la contabilidad de cada municipalidad, el cual contiene 43 elementos o factores relacionados con los cinco ejes temáticos definidos a partir de los resultados contenidos en el informe DFOE-SM-8-2009, que a su vez, están vinculados con 18 de las 22 disposiciones giradas en dicho informe. Dichos ejes temáticos incluyen los factores mínimos que deben estar presentes en un sistema de contabilidad, los cuales se describen a continuación:

Estructura organizacional: acciones orientadas a fortalecer la unidad o área contable como parte de la estructura organizativa institucional, para apoyar efectivamente el logro de los objetivos institucionales, efectuar las actividades, procesos y transacciones contables, y distribuir esas funciones entre diferentes funcionarios de la unidad contable, asignarles la responsabilidad y la autoridad suficiente para ejecutarlas. Normativa contable: conjunto de normas, principios, directrices, lineamientos, circulares, políticas y procedimientos técnicos que regulan las operaciones de los procesos de reconocimiento, medición, presentación y revelación de los hechos de carácter financiero contable de la institución. Registros contables: los libros contables y las actividades o acciones que se realizan para desarrollar la contabilidad y los mecanismos de control aplicables a los procesos contables para garantizar la razonabilidad y confiabilidad de sobre la información financiera contable. Contabilización de transacciones: los registros contables y la información financiera de los estados financieros, deben prepararse y presentarse respecto de todo lo sustancial, de acuerdo con un marco normativo contable, a fin de garantizar la razonabilidad en la presentación de la situación financiera y de los resultados de las operaciones de la entidad, y para garantizar su eficacia como base en la toma de decisiones por parte de los diferentes usuarios. Dicha información debe cumplir, al menos, con las características de utilidad, oportunidad, importancia significativa, confiabilidad, racionalidad y verificabilidad. Documentación y archivo contable: los documentos que se utilizan para respaldar o soportar las transacciones contables y que sirven de base para registrar y comprobar los hechos o eventos económicos que ocurren en la entidad y su correspondiente archivo, que permita

7

clasificar, controlar y conservar la documentación contable disponible para los diferentes usuarios.

En esa línea, la herramienta utilizada para evaluar el sistema contable,

permitió obtener información sobre el progreso de las 60 municipalidades en su sistema contable, y generar, para cada institución, una calificación de 0 a 100%, que resulta de la sumatoria de los puntajes obtenidos por entidad en cada uno de los ejes temáticos, que como se indicó están constituidos por diversos temas.

Conforme los resultados obtenidos de la aplicación del cuestionario, los

60 ayuntamientos objeto de estudio se clasifican en tres niveles de progreso: alto, medio y bajo, que resultan de la división del 100% en tres niveles, tal como se muestra en la siguiente figura.

Por otro lado, para efectos de posicionar de 1 a 60 las entidades municipales seleccionadas, es decir, constituir una clasificación respecto del sistema contable institucional, se presenta el Índice Contable Municipal que posiciona a las municipalidades a partir de la calificación obtenida por cada una, con base en los resultados de los 43 elementos analizados por medio del cuestionario empleado para evaluar el sistema contable.

Asimismo, se aplicaron pruebas específicas de campo en las 60

municipalidades objeto de estudio, con el fin de verificar el cumplimiento de los 43 elementos evaluados por medio de dicha herramienta. En virtud de ello, se otorgaron dos puntos cuando la entidad cumplió con lo establecido en el elemento o factor evaluado, un punto a los que parcialmente cumplieron y cero puntos para los incumplimientos.

En ese sentido, se estableció un puntaje máximo para cada uno de los

ejes temáticos, el cual se determinó con base en la cantidad de los elementos o factores contenidos en cada uno de esos ejes, tal como se muestra en el cuadro Nro. 2.

N I V E L E S

D E

P R O G R E S O

Nivel bajo: Calificación dentro de un rango de 0 a 33%

Nivel Medio: Calificación dentro de un rango de 34% a 66%

Nivel alto: Calificación dentro de un rango de 67% a 100%

Cuadro Nro. 2 Porcentaje que representa cada eje temático en la evaluación del

sistema contable

EJES PORCENTAJE

Estructura organizacional 12

Normativa contable 16

Registros contables 19

Contabilización de transacciones 46

Documentación y archivo contable 7

TOTAL 100

8

Además, cabe señalar que los resultados obtenidos de la aplicación de tal cuestionario, fueron debidamente certificados por el funcionario responsable del área contable de las 60 municipalidades objeto de estudio.

Es preciso dejar patente la valiosa participación de las auditorías

internas de 29 de las 60 municipalidades objeto de estudio que se detallan en el cuadro Nro. 3, a las cuales se agradece su colaboración en la aplicación del cuestionario de evaluación sobre el sistema contable.

Cuadro Nro. 3

Auditorías internas de las 29 municipalidades que colaboraron en la evaluación del sistema contable

1 Aguirre 16 Montes de Oca 2 Alajuela 17 Paraíso 3 Atenas 18 Pérez Zeledón 4 Belén 19 Pococí 5 Buenos Aires 20 Puntarenas 6 Cañas 21 San Carlos 7 Cartago 22 San Isidro 8 Curridabat 23 San José 9 Escazú 24 San Pablo

10 Esparza 25 San Rafael 11 Flores 26 San Ramón 12 Goicoechea 27 Santa Ana 13 Guácimo 28 Santo Domingo 14 Aguirre 29 Siquirres 15 Heredia

La metodología utilizada para para evaluar el proceso de

implementación de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP), consistió en aplicar a las 60 municipalidades seleccionadas una herramienta denominada “Encuesta de evaluación del proceso de implementación de las NICS)”, la cual está estructurada en 24 preguntas y fue aplicada a los contadores municipales, con el fin de recopilar información acerca de los avances logrados en el proceso de implementación de tales normas. Dicho instrumento permitió clasificar a los gobiernos locales en tres niveles:

Avanzado: Cuando el porcentaje de avance muestra un rango de 71% a 100%, significa que las entidades presentan el mejor nivel de desempeño y avance en el proceso de implementación de la NICSP. Intermedio: Cuando el porcentaje de avance muestra un rango entre 41% y 70%, existen aún oportunidades de mejora para alcanzar un mayor nivel y avance en la implementación de las NICSP. Incipiente: Cuando el porcentaje de avance muestra un rango de de 0 a 40%, indica que las municipalidades han mostrado un comportamiento insuficiente en la implementación de las NICSP y que las acciones de mejora deben reforzarse sustancialmente.

9

2. RESULTADOS DEL ESTUDIO

2.1. Los gobiernos locales avanzan a diferentes ritmos en el

fortalecimiento de su sistema contable Los resultados de la evaluación revelan que las 60 municipalidades

objeto de análisis muestran un avance en el fortalecimiento de su sistema contable, si se considera que la calificación promedio del cumplimiento de los factores o elementos que conforman los cinco ejes temáticos evaluados (estructura organizacional, normativa contable, registros contables, contabilización de transacciones, y documentación y archivo contable), pasó de un 36% en el 2009 a un 49% en el 2011, lo que significa un crecimiento de un 13% en el mejoramiento de la contabilidad municipal.

En lo que respecta a cada municipalidad se presentan asimetrías en

cuanto al grado de avance de los temas referidos a la normativa contable, estructura organizacional y, documentación y archivo contable que son los que presentan una mejoría sustancial, con un 28% el primero y un 17% los dos restantes. En contraste, las temáticas relacionadas con los registros contables y la contabilización de transacciones exhiben un menor avance, con un 2% y un 10%, en ese orden, tal y como se ilustra en el gráfico Nro. 1.

Otro de los aspectos a destacar es que el 53% de los gobiernos locales (32) han logrado mejorar la mayoría de los temas relacionados con la estructura organizacional y lo referente a la documentación y archivo contable. Sin embargo, el 78% de ayuntamientos (47) no han fortalecido la mayoría de elementos o factores que comprenden los ejes temáticos relacionados con normativa contable, registros contables y contabilización de transacciones, los cuales requieren de mejoras para avanzar hacia un sistema contable apegado a las normas internacionales de

Gráfico Nro. 1

62%

79%

17%

28%

38%

10%

49% 51%

2%

23%

51%

28%

48%

65%

17%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Documentación y

Archivo Contable

Contabilización de

Transacciones

Registros Contables Normativa Contable Estructura

Organizacional

Comparación del nivel de cumplimiento en los cinco ejes temáticos

Gobiernos Locales

Periodos 2009-2011

2009 2011 % de avance del año 2009 al 2011

Fuente: Información suministrada por las 60 municipalidades objeto de estudio

Fuente: Información suministrada por las 60 municipalidades objeto de estudio.

10

contabilidad, que permita informar de manera confiable sobre los resultados del desarrollo económico y de la situación financiera de la institución.

2.1.1 Importancia de aplicar la normativa contable vigente

La preparación de los estados financieros, el control contable y el registro de las transacciones económicas, requiere que los gobiernos locales consideren los Principios de Contabilidad aplicables al Sector Público, el Plan General Contable, las Directrices y las Circulares emitidas por la Contabilidad Nacional, las Normas técnicas básicas que regulan el Sistema de Administración Financiera de las municipalidades, la normativa contable interna establecida por cada entidad y el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de adopción de las NICSP, en razón de que constituyen los fundamentos básicos y las orientaciones técnicas para el reconocimiento, valoración, registro y control contable de los hechos económicos que ocurren en la organización, bajo una visión sistemática e integral de los diversos componentes del Sistema de Administración Financiera, y fundamentalmente, entre las unidades de Presupuesto, Contabilidad, Tesorería y Proveeduría, lo que permite la estandarización y normalización de la información contable en el Sector Público costarricense.

El análisis de los resultados de la evaluación del sistema contable revela que 28 municipalidades lograron mejorar en el 2011 algunos de los temas relacionados con la normativa contable, en virtud de que aplicaron los Principios Contables y las Directrices y Circulares que ha emitido la Contabilidad Nacional. No obstante, 32 gobiernos locales todavía presentan debilidades importantes para aplicar esa normativa contable, tales como: Liberia, Pococí, Puntarenas, León Cortés y Golfito.

En ese sentido, se tiene que la mayoría de gobiernos locales requieren fortalecer, entre otros temas, el contar con un manual de procedimientos financiero contable, un plan general contable y un procedimiento para depuración del pendiente de cobro, tal como se muestra en el cuadro Nro. 4.

Cuadro Nro. 4 Temas pendientes de fortalecerse en la normativa contable

Gobiernos Locales

Cantidad de municipalidades

Descripción de la actividad

55 Manual de procedimientos financiero contable

47 Plan General Contable

42 Instrucciones o lineamientos para implementar las NICSP

49 Políticas contables los bienes de propiedad, planta y equipo.

47 Políticas contables para los gastos de capital

48 Políticas contables para las cuentas por cobrar de dudosa recuperación

45 Procedimiento para la depuración del pendiente de cobro

Fuente: Información suministrada por las 60 municipalidades objeto de estudio

Fuente: Información suministrada por las 60 municipalidades objeto de

estudio

11

Adicionalmente, del cuadro Nro. 4 se desprende que el 92% de los gobiernos locales (55) carece de un manual de procedimientos financiero contable actualizado y debidamente dictaminado por la Auditoría Interna institucional y aprobado por el Concejo Municipal, contrario a lo que lo establece el artículo 114 del Código Municipal y el numeral 2.1.4 de las Normas técnicas básicas que regulan el Sistema de Administración Financiera de las municipalidades.

En consecuencia, la mayoría de las municipalidades no cuentan con una guía que permita orientar e instruir en la preparación de la contabilidad financiera y un marco de referencia para el asentamiento de las operaciones contables que sirva para dar seguimiento y atención a las labores de los funcionarios de la unidad de contabilidad. Tampoco existe claridad acerca de la forma de llevar a cabo las funciones relacionadas con el ciclo contable (registro de transacciones, mayorización, ajustes y estados financieros).

Además, el 78% de los gobiernos locales (47) aún no tiene el Plan General Contable estructurado y ajustado a sus necesidades y particularidades, en detrimento de un sistema contable que se ajuste a los requerimientos establecidos en las normas técnicas básicas que regulan el Sistema de Administración Financiera de las municipalidades, a los principios contables y a las directrices y circulares establecidos por la Contabilidad Nacional.

El 70% de esos ayuntamientos (42), no ha definido las instrucciones o lineamientos para implementar o fortalecer el sistema contable, de manera que posibilite instruir a los funcionarios municipales sobre los deberes, funciones y responsabilidades que tienen en la preparación de la contabilidad financiera municipal, por lo que incumplen con el numeral 2.1.5 de las normas técnicas básicas que regulan el Sistema de Administración Financiera de las municipalidades y la norma 1.4 del Manual de Normas de Control Interno para el Sector Público. Dicha situación podría generar descoordinación y desintegración entre las instancias que conforman el sistema de administración financiero institucional: Contabilidad, Presupuesto, Tesorería y Proveeduría.

Por otra parte, 49 ayuntamientos (82%) no han establecido políticas para el control y seguimiento de los bienes de propiedad, planta y equipo, contrario a lo establecido en la norma 4.7 de Control Interno para el Sector Público y en las normas generales y políticas contables del Plan General Contable emitido por la Contabilidad Nacional.

Asimismo, 47 de esas corporaciones (78%) carecen de políticas para establecer los gastos que deben ser capitalizados como parte del activo fijo y; 48 municipalidades (80%) no han definido políticas para el registro de las cuentas por cobrar de dudosa recuperación o incobrables. La ausencia de esas políticas plantea riesgos de errores en la clasificación, valuación y registro contable de dichas cuentas, en menoscabo de la calidad de la información contable.

Finalmente, el 75% de las municipalidades (45) no cuenta con un procedimiento para la depuración del pendiente de cobro o cuentas erróneas, lo cual afecta la integridad y la confiabilidad de la información que se muestra en las cuentas por cobrar del Balance General y dificulta al ayuntamiento gestionar su cobro.

12

Las situaciones expuestas en este acápite, ponen en evidencia que la mayoría de gobiernos locales no ha definido la normativa contable interna que rija sus procesos contables (por ejemplo, las políticas contables, plan general contable, manual de procedimientos) y, tampoco han logrado aplicar la normativa emitida por la Contabilidad Nacional y la Contraloría General para la elaboración de la contabilidad patrimonial y las normas que regulan el subsistema de contabilidad, respectivamente. Esto se debe, en gran parte a la ausencia de acciones eficaces

para fortalecer el tema de la normativa. Aunado a esto, algunas entidades

municipales no cuentan con personal suficiente y especializado en el campo contable.

2.1.2. Necesidad de fortalecer los controles contables y financieros

El sistema contable requiere el establecimiento y el ejercicio de controles contables y financieros, tales como: la revisión y aprobación de las transacciones contables, arqueos periódicos sobre los fondos fijos y las cajas chicas, inventarios físicos de los activos fijos y de las existencias (suministros y materiales), conciliaciones bancarias y, la segregación de funciones incompatibles relacionadas con la autorización, ejecución, aprobación y registro de transacciones, así como la custodia de recursos.

Estos mecanismos de control permiten velar por el manejo de las finanzas municipales, la custodia y salvaguarda de los activos y de los datos y los registros contables y, que las cuentas contables y los estados financieros reflejen la realidad económica de la entidad; así como, para garantizar que la información financiera cumple con todas las características cualitativas de confiabilidad, relevancia y comprensibilidad.

En otras palabras, la ausencia de esos mecanismos de control incrementa el riesgo de errores y de que se comentan irregularidades (por ejemplo, manipulación de registros, omisión de asientos contables y alteración de documentos), sin que sean detectadas oportunamente por la Administración. El gráfico Nro. 2 revela que más del 50% de las municipalidades objeto de estudio, aún no han instaurado los mecanismos de control básicos para minimizar el riesgo de generar información contable errónea y mitigar los riesgos asociados al manejo irregular de los recursos económicos y financieros. Los gobiernos locales que presentan mayores problemas en esta temática son Cartago, Liberia, Limón, León Cortés, Puntarenas y Osa.

Gráfico Nro. 2

38

45

32

48

43

47

51

42

34

0 10 20 30 40 50 60

Revisión y aprobación de las operaciones contables

Libros contables (Diario, Mayor, Inventario y Balances)

Arqueos sobre los fondos fijos y las cajas chicas

Controles físicos sobre los activos fijos

Inventario físico de los activos fijos

Inventario de los bienes de uso público

Tomas físicas de inventarios de materiales y …

Segregación de funciones

Cantidad de municipalidades

Actividades de control contable y financiero que deben fortalecerseGobiernos Locales

Fuente: Información suministrada por las 60 municipalidades objeto de estudio

13

Los resultados del análisis reflejan que el 63% de los gobiernos locales (38) no somete a revisión y aprobación las operaciones contables (a manera

de ejemplo: los asientos y ajustes contables, las conciliaciones bancarias y los estados financieros), contrario a lo que establece la norma 2.5.1 de Control Interno

para el Sector Público. En virtud de lo anterior, el sistema de información contable podría contener datos duplicados y errores en los asientos contables que podrían afectar la calidad de la información financiera utilizada para la toma de decisiones y la rendición de cuentas, e incrementa el riesgo de usos indebidos de los bienes municipales.

Además, 34 ayuntamientos (57%) no cuentan con una segregación de funciones relacionadas con los procesos contables, contrario a lo que señala la norma 2.5.3 de Control Interno para el Sector Público. Por ejemplo, el mismo funcionario confecciona la nómina de pago, custodia los formularios de cheques y confecciona los cheques, lo cual incrementa el riesgo de que se comentan hechos irregulares.

Por otro lado, 32 municipalidades (53%) no realizan arqueos periódicos y sorpresivos sobre los fondos fijos y las cajas chicas, contrario a lo establecido en la norma 4.3.3 de Control Interno para el Sector Público. Esta situación podría ocasionar errores o manejos indebidos en perjuicio de las finanzas municipales.

En 48 gobiernos locales (80%) no existen controles efectivos sobre la ubicación, uso y condición de los bienes de propiedad, planta y equipo que están ociosos, retirados u obsoletos, lo cual no garantiza la razonabilidad de que los registros de esos bienes sean exactos y confiables.

Aunado a que 47 municipalidades (78%) no realizan

periódicamente inventarios físicos de los bienes de propiedad, planta y equipo (terrenos, edificios, viviendas, bodegas, bibliotecas, maquinaria y equipo, equipo de transporte, equipo de comunicación, equipos y mobiliario de oficina, equipos para computación, equipos de seguridad y culturales) de la institución, contrario a lo establecido en la norma 4.3 de Control Interno para el Sector Público.

Las debilidades señaladas en el párrafo inmediato anterior,

incrementan el riesgo de sustracciones o pérdidas sin que sean detectadas oportunamente por la administración municipal y podrían provocar usos indebidos y abusos respecto de esos activos. También, afecta la razonabilidad y confiabilidad de las cifras de los bienes de propiedad, planta y equipo que se muestran en el Balance General, restándole calidad a la información contable que se utiliza para la toma de decisiones y la rendición de cuentas.

En ese mismo sentido, 42 entidades municipales (70%) no tienen

la práctica de realizar tomas físicas de inventarios de materiales y suministros por lo menos una vez al año, contrario con lo establecido en la Norma 4.3 de Control Interno para el Sector Público, lo cual incide en la planificación eficiente de las compras y en la existencia de inventarios en exceso de bienes de esa naturaleza almacenados en bodega, con el riesgo de que se dañen o se vuelvan obsoletos o por el contrario, que existan faltantes en algunas líneas de esos inventarios.

14

En 51 gobiernos locales (85%) se carece de un inventario o listado de los bienes de uso público (carreteras y caminos, parques, plazas, puentes, terrenos, edificaciones, canteras, entre otros), lo cual genera desconocimiento de la cantidad precisa de bienes de uso público con que cuenta el gobierno local, e imposibilita la toma de decisiones al no contar con la información sobre el estado o condición se esos activos.

El 70% de los ayuntamientos (43) no efectúa conciliaciones

periódicas de los auxiliares de cuentas por cobrar, ni de los pasivos contra las cuentas de mayor general, contrario con lo establecido en la norma 4.4.5 de Control Interno para el Sector Público. Por ende, se dificulta la comprobación de la exactitud de la información contenida en las cuentas contables, limita el control y la fiabilidad de los datos registrados en los estados financieros.

Asimismo, 45 municipalidades (75%) no disponen de los libros

contables o no están actualizados (Diario, Mayor, Inventario y Balances) para el registro y control de las operaciones o transacciones, contrario a lo establecido en la norma 4.4.4 de Control Interno para el Sector Público.

En general, los resultados señalados en este aparte ponen de

manifiesto la ausencia de controles internos contables y financieros fundamentales en las organizaciones municipales objeto de estudio, por lo que resulta ineludible el esfuerzo, coordinación y compromiso que deben asumir los funcionarios municipales con competencia para implantarlos, de modo que permitan minimizar las probabilidades de errores e irregularidades producto de las debilidades apuntadas.

2.1.3. Necesidad de efectuar mejoras en el proceso de contabilización de

las transacciones

La contabilización de las transacciones y de otros hechos u

eventos económicos que surgen en las municipalidades deben registrase con base en el método contable de devengo8, no obstante, todavía es común observar en las municipalidades que los movimientos contables son registrados bajo el principio de efectivo o de caja.

Las municipalidades presentan dificultades en cuanto al proceso de contabilización de transacciones, dado que únicamente 8 de los 60 ayuntamientos objeto de estudio, han logrado incluir en sus estados financieros la mayoría de transacciones económicas que surgen en el período, aplicando el método contable de devengo.

Asimismo, 52 entidades municipales presentan problemas para registrar las transacciones económicas y financieras de la institución, principalmente los ayuntamientos de Golfito, León Cortés, Nandayure, Puriscal, Pococí, Osa, Talamanca, Upala y Buenos Aires, las cuales no superan el 8% de los elementos evaluados en esta temática. El cuadro Nro. 5 muestra los principales temas que las

8 Según lo establecido en los Principios de Contabilidad aplicables al Sector Público, el método contable de

devengo, significa que las los ingresos se registrarán a partir de la identificación del derecho de cobro y los gastos con el surgimiento de una relación jurídica con un tercero por los bienes y servicios recibidos de conformidad.

15

municipalidades tienen pendientes de cumplir respecto de la temática de contabilización de transacciones.

Del análisis de los resultados se desprende que el 50% de las municipalidades (30) todavía no aplican el método contable del devengado para preparar y presentar sus estados financieros, tal y como lo establece la Norma Internacional de Contabilidad para el Sector Público (NICSP-1).

Aunado a lo anterior, 54 municipalidades (90%) no realizan

estimaciones, ni registran las cuentas de dudosa recuperación o incobrables, contraviniendo la Directriz CN-01-07 de la Contabilidad Nacional. Por ende, se plantea la limitación que tendría la administración de estimar el monto de las cuentas por cobrar que puede calificarse como de difícil recuperación, en detrimento de la efectiva gestión de cobro.

Asimismo, 45 gobiernos locales (75%) no clasifican las cuentas por

cobrar en corto y largo plazo en el Balance General. Por otra parte, 46 ayuntamientos (77%) deben mejorar en cuanto al registro contable de los inventarios de materiales y suministros que utiliza la administración municipal para su consumo y en la prestación de servicios, conforme lo estable la Directriz CN 002-2007 de la Contabilidad Nacional. Igualmente, 53 gobiernos locales (88%) tienen que registrar contablemente las provisiones como litigios y laborales (cesantía y vacaciones), de lo contrario se podrían generar problemas de liquidez ante eventuales sentencias en su contra.

Por su parte, 35 gobiernos locales (58%) no registran las cuentas y

documentos por pagar a corto y largo plazo, lo cual genera desconocimiento de las obligaciones de la administración municipal, e impide aplicar mecanismos para programar y priorizar los pagos a los proveedores.

Además, 44 municipalidades (73%) no informan en el Balance

General mediante notas explicativas en los estados financieros, los activos y pasivos contingentes u otros eventos económicos que surgen como parte de la actividad normal de la institución, en detrimento de una revelación suficiente para conocimiento de las propias autoridades municipales y de terceros interesados.

Cuadro Nro. 5 Actividades relacionadas con la contabilización de

transacciones pendientes de subsanarse

Cantidad de municipalidades

Descripción de la actividad

50 Preparar y presentar los estados financieros bajo el método de base del devengado

44 Informar en notas explicativas los activos y pasivos contingentes

30

Contabilizar las adiciones y mejoras, los depósitos de garantías, depreciación de los activos fijos, ingresos recibidos por adelantado y los activos intangibles

35 Registrar las cuentas y documentos por pagar a corto y largo plazo

53 Contabilización de las provisiones

46 Registro contable de los inventarios de materiales y suministros

54 Estimación y registro de las cuentas incobrables

45 Clasificar las cuentas por cobrar en corto y largo plazo

Fuente: Información suministrada por las 60 municipalidades objeto de estudio

Fuente: Evaluación del sistema contable realizada en 60 municipalidades

Fuente: Evaluación realizada en 60 municipalidades

16

Por otro lado, más del 50% de los gobiernos locales objeto de estudio, no contabilizan los depósitos de garantías de participación y cumplimiento, recibidas en efectivo y títulos valores, no registran los ingresos recibidos por adelantado como una cuenta de pasivo, no realizan registros contables periódicos de la depreciación de los activos de propiedad, planta y equipo y, no contabilizan los activos intangibles, tales como: patentes, derechos de autor y desarrollo de software interno. Estas debilidades inciden en la razonabilidad de los estados financieros, distorsiona la información financiera y genera resultados económicos inexactos.

Las deficiencias expuestas en esta sección, ponen de manifiesto

que las municipalidades no aplican las normas de control interno y directrices emitidas por la Contabilidad Nacional relacionadas con los controles contables y financieros y los registros contables. Además, estas debilidades obedecen en gran medida a la falta de conocimiento de la normativa contable de los funcionarios municipales, la nula o poca importancia y apoyo que recibe el tema de la contabilidad patrimonial por parte de las autoridades municipales competentes; así como, a la falta de coordinación e integración de los componentes del Sistema de Administración Financiera (Contabilidad, Presupuesto, Tesorería y Proveeduría) con las áreas que suministran insumos para ese proceso contable.

2.2 Sobre el proceso de implementación de las Normas Internacionales

de Contabilidad para el Sector Público (NICSP) Los gobiernos locales se encuentran en un período de transición en

cuanto a la normativa contable que deben emplear para el desarrollo de los estados financieros, pues pasarían de aplicar los Principios de Contabilidad a utilizar en un

futuro cercano las NICSP9, tal como lo decidieron en el año 2009 con el acuerdo

que tomó cada Concejo Municipal para adoptar dichas normas como base de su contabilidad. Es decir, las municipalidades asumieron con ese acuerdo un gran reto que es determinante para estandarizar la contabilidad y mejorar la calidad de la información financiera, lo cual coadyuvará a los procesos de toma de decisiones y rendición de cuentas, y a crear modelos que respondan a los criterios de transparencia y comparabilidad.

Para efectos del proceso de implementación de las NICSP, la

Contabilidad Nacional emitió en julio del 2010 la denominada “Guía de Implementación de las NICSP”, la cual orienta entre otros aspectos a las instituciones públicas que adoptaron las citadas normas –incluidas las municipalidades– respecto del sistema de gestión financiera institucional, análisis de la estructura organizacional y gestión del cambio, capacitación, plan contable, políticas y procedimientos, soporte informático para el sistema de gestión institucional, depuración de cuentas y la elaboración del balance general con base en las NICSP.

9 Marco normativo contable emitido en español por el Consejo de Normas Internacionales de

Contabilidad para el Sector Público de la Federación Internacional de Contadores (IFAC), cuya organización mundial tiene entre otras funciones, servir al interés público fortaleciendo la profesión contable.

17

Como parte de este estudio se aplicó una encuesta a las 60 municipalidades objeto de estudio10, relacionada con el proceso de implementación de las NICSP, con el fin de conocer los avances que presentan los gobiernos locales en ese campo.

La herramienta aplicada constituye un insumo importante para que las

entidades municipales realicen una valoración de su situación particular respecto del nivel de progreso en la implementación de las NICSP y, que a su vez, permita concientizar y motivar a los jerarcas y funcionarios municipales sobre la necesidad de ajustarse al ordenamiento vigente y a la nueva doctrina contable internacional.

En relación con los resultados obtenidos de la encuesta, se determinó

que apenas el 16% de las municipalidades (9) muestran un nivel que se puede considerar avanzado, mientras que un 36% (21) se encuentran con un avance intermedio y el 48% (28) manifiestan un avance incipiente o limitado, pues no han logrado ejecutar algunos de los requerimientos que exige la implementación de las NICSP, tales como depuración, valoración y reconocimiento de activos y pasivos, así como, la definición y aplicación de métodos y tratamientos contables. El gráfico Nro. 3 muestra la situación en comentario.

Los resultados expuestos en el gráfico Nro. 3, son concordantes con los

obtenidos en el Índice Contable Municipal para el 2011, el cual se trata en el siguiente aparte de este informe, pues evidencian que un 16% de las municipalidades en estudio, se perfilan como líderes en el mejoramiento de sus sistemas contables y en la implementación de las NICSP, como por ejemplo San José, La Unión, Pérez Zeledón y Curridabat.

En este proceso de implementación de las NICSP, se requiere que las

municipalidades analicen la magnitud, naturaleza y características que el cambio en la normativa contable representa para la institución. Además, es fundamental que las entidades municipales cuenten con una comisión que, entre otras funciones, se encargue de realizar un continuo seguimiento y supervisión al plan de acciones para implementar tales normas, así como presentar periódicamente informes a las autoridades municipales competentes sobre los avances de este proceso.

10

Las Municipalidades de Puriscal y Talamanca no completaron la encuesta.

Gráfico Nro. 3

48%

36%

16%

Avance logrado en el proceso de implementación de las NICSP

Gobiernos Locales Período: 2011

Incipiente

Intermedio

Avanzado

Fuente: Información suministrada por las 60 municipalidades objeto de estudio

Fuente: Información suministrada por las 60 municipalidades objeto de estudio

18

En ese sentido, se tiene que el 74% de los ayuntamientos (43), no han efectuado un análisis sobre las implicaciones que tendría la adopción y aplicación de las normas en la institución y en 19 gobiernos locales no tienen una comisión, que en la medida de lo posible esté conformada por funcionarios de las unidades de Contabilidad, Presupuesto, Tesorería, Proveeduría, Informática, Recursos Humanos y Legal. Aunado a esto, de los 39 ayuntamientos que sí cuentan con una comisión, 22 no informan de manera periódica sobre los avances a las autoridades competentes de esas entidades municipales.

Por otra parte, en el grafico Nro. 4 se muestran los temas más

relevantes que las municipalidades tienen pendientes de ejecutar en el proceso de implementación de las NICSP, los cuales representan un reto para toda la organización que implica una coordinación interna efectiva, compromiso constante por parte de los jerarcas y, un esfuerzo extraordinario para aquellas municipalidades con carencias relativas a la estructura organizacional, los controles contables y financieros, los procesos de contabilización de transacciones y al resguardo y manejo de la documentación y archivo contable.

De acuerdo con el gráfico Nro. 4, 24 gobiernos locales no han iniciado

con el proceso de depuración de las cuentas y documentos por cobrar y pagar, que consiste en eliminar los posibles errores que puedan existir en la información registrada en un sistema automatizado y reclasificar las partidas que estén contablemente mal registradas.

Por ende, es imprescindible que la identificación, depuración y

valoración de activos y pasivos, sea una labor conjunta y coordinada con las principales actores institucionales involucrados, ya que se debe tener presente que el área contable de las instituciones es el núcleo integrador del sistema de administración financiera institucional, razón por la cual, las áreas generadoras de información financiera deben asumir su rol y responsabilizarse por la calidad y oportunidad de los registros que sean incluidos en los sistemas de información.

Gráfico Nro. 4

0 10 20 30 40

Registro contable de los hechos económicosy financieros que surgen en la entidad

Determinación de las políticas yprocedimientos contables para la valoración

de los activos fijos

Depuración de las Cuentas y documentos porcobrar y pagar

Cantidad de municipalidades

Actividades pendientes de ejecutar en la implementación de las NICSP Gobiernos Locales

Fuente: Información suministrada por las 60 municipalidades objeto de estudio.

Fuente: Encuesta sobre la implementación de las NICSP aplicada en 60 municipalidades.

19

Así por ejemplo, para la implementación de la NICSP-12 relacionada con las existencias o inventarios, es necesario que la unidad de Contabilidad establezca una cercana vinculación con los funcionarios de las unidades de Proveeduría y Bodega; así como, con sus sistemas de información, debido a que tales departamentos son los responsables del proceso de aprovisionamiento de la institución, es decir, reciben y despachan la mayoría de activos considerados contablemente como inventarios.

De igual manera, en cuanto a la implementación de la NICSP 17

referente a Propiedad, Planta y Equipo, se necesitará un enlace con las áreas de proveeduría, catastro, bienes inmuebles y la Unidad Técnica de Gestión Vial, para lograr la identificación y valoración de activos de esos activos.

La valoración de los activos de propiedad, planta y equipo, es una de las

tareas más complejas en el proceso de implementación de las normas, pues requiere de personal experto que determine el valor de los activos tangibles e intangibles de acuerdo con los lineamientos, criterios y políticas existentes en materia de valoración.

Respecto de este tema se determinó que 37 de las 58 municipalidades

evaluadas en cuanto al tema de la implementación de las NICSP, no han iniciado con la determinación de las políticas y procedimientos contables para la valoración de esos activos. Esto conlleva, a que las entidades municipales realicen esa práctica contable de manera intuitiva, en detrimento de la veracidad y confiabilidad de la información financiera que se muestra en los estados financieros.

Por otro lado, es fundamental que como parte del proceso de

implementación de las NICSP, se realice la identificación de todos los hechos económicos o transacciones que ocurren en las municipalidades y que pueden expresarse en términos monetarios, dado que es una condición previa para proceder a la elaboración de los procedimientos contables institucionales que permitan el adecuado registro de todas las transacciones económicas. Al respecto, el 33% de los ayuntamientos objeto de estudio (19) no han realizado tal proceso, por lo que es necesario iniciar con el registro de todas las operaciones que se realizan en la institución, con el propósito de generar los asientos contables en las unidades de Presupuesto, Proveeduría, Tesorería y Contabilidad que conforman el Sistema de Administración Financiera; así como, de otras unidades que aunque no formen parte de ese sistema, podrían realizar operaciones que afecten la contabilidad (Recursos Humanos, Asesoría, Hacienda Municipal).

En general, los resultados del análisis reflejan que en la mayoría de los

gobiernos locales evaluados deben continuar avanzando en el proceso de implementación de las NICSP. En virtud de ello, es imprescindible que los jerarcas tomen un papel protagónico en este tema, conformando las comisiones encargadas de la implementación en los casos que no se tengan, exigiendo reportes sobre los avances, asignando los recursos necesarios e integrando a las distintas dependencias institucionales involucradas en este tema.

20

2.3 Resultados del Índice Contable Municipal En este aparte se expone y examina el instrumento de análisis

denominado Índice Contable Municipal (en adelante ICM), por medio del cual se posicionan a las 60 municipalidades objeto de estudio en una escala de 1 a 60, a partir de la sumatoria de los resultados ponderados de los cinco ejes temáticos evaluados a los que se hizo referencia en el punto 1.6 (estructura organizacional, normativa contable, registros contables, contabilización de transacciones y documentación y archivo contable) del presente documento, y se comparan las calificaciones del 2011 considerando como base las del año 2009, que tiene como marco de referencia el informe Nro. DFOE-SM-8-2009.

El índice muestra de manera cuantitativa el grado en que las

municipalidades cumplen con los 43 criterios evaluados y considerados como esenciales para implementar o fortalecer el sistema contable de cualquier gobierno local, que a su vez, constituye un referente importante para medir el avance o retroceso que han mostrado las 60 instituciones evaluadas en los dos últimos años (2009 y 2010).

De igual forma, los resultados de dicho índice deben impulsar a las

administraciones municipales cuyo sistema contable presenta significativas oportunidades de mejora, a plantear estrategias para la búsqueda de soluciones conjuntas a los problemas por medio de alianzas de colaboración y teniendo a los gobiernos locales con calificaciones altas como referentes de buenas prácticas contables que coadyuven en ese proceso de mejora continua.

Adicionalmente, el índice contable municipal procura servir como un

insumo para que las instituciones responsables de la contabilidad financiera gubernamental en el país y del fortalecimiento del sector municipal, lleven a cabo las acciones necesarias y tomen las medidas del caso, a fin de coadyuvar en el mejoramiento de uno de los procesos que a lo largo de los años no ha sido prioridad en una cantidad considerable de municipalidades, situación que atenta contra el control interno contable y financiero de las operaciones y en el registro apropiado y oportuno de los movimientos o hechos económicos que surgen de la actividad ordinaria en las entidades municipales.

El cuadro Nro.6 muestra el Índice Contable Municipal que es el

producto de los resultados de la evaluación de los sistemas contables realizada en 60 municipalidades para los períodos 2009 y 2011. Esta herramienta permite posicionar a esas corporaciones en forma descendente y comparar y medir su evolución de un año a otro (2009-2011). Para tales efectos, tal como se indicó en el punto 1.6 de este informe, se utilizan los siguientes rangos:

Nivel alto (color verde): Calificación dentro de un rango de 67% a 100%.

Nivel medio (color amarillo): Calificación dentro de un rango de 34% a 66%.

Nivel bajo (color rojo): Calificación dentro de un rango de 0 a 33%.

21

Cuadro Nro. 6

ÍNDICE CONTABLE MUNICIPAL AÑO 2011

Municipalidad

Año 2011 Año 2009 Variación 2009-2011

Posición Calificación

(100%) Posición

Calificación (100%)

Posición Calificación

(100%)

LA UNIÓN 1 94% 58 9% 57 85%

SAN JOSÉ 2 94% 1 67% -1 27% GOICOECHEA 3 92% 2 67% -1 24%

SAN RAMÓN 4 87% 5 51% 1 36%

PÉREZ ZELEDÓN 5 86% 10 51% 5 35%

SANTO DOMINGO 6 84% 28 37% 22 47%

SAN PABLO 7 83% 11 49% 4 34%

CARRILLO 8 81% 9 51% 1 30%

CURRIDABAT 9 78% 21 42% 12 36%

ESPARZA 10 77% 6 51% -4 26%

SAN CARLOS 11 76% 20 44% 9 31%

FLORES 12 72% 51 23% 39 49%

TIBÁS 13 71% 36 33% 23 38%

HEREDIA 14 70% 26 40% 12 30%

ALAJUELA 15 67% 52 21% 37 47%

SAN ISIDRO 16 66% 25 42% 9 24%

SAN RAFAEL 17 65% 37 33% 20 33%

GRECIA 18 62% 39 33% 21 29%

MONTES DE OCA 19 59% 30 37% 11 22%

SANTA ANA 20 55% 43 28% 23 27%

BELÉN 21 52% 38 33% 17 20%

CARTAGO 22 51% 42 28% 20 23%

ESCAZÚ 23 51% 32 35% 9 16%

NARANJO 24 51% 23 42% -1 9%

LA CRUZ 25 50% 48 23% 23 27%

SANTA CRUZ 26 50% 31 37% 5 13%

SIQUIRRES 27 49% 3 63% -24 -14%

BARVA 28 49% 19 44% -9 5%

OROTINA 29 48% 12 47% -17 1%

SARAPIQUÍ 30 48% 34 33% 4 15%

MORAVIA 31 48% 29 37% -2 10%

GARABITO 32 44% 46 26% 14 19%

CAÑAS 33 44% 47 26% 14 19%

GUÁCIMO 34 44% 7 51% -27 -7%

VASQUÉZ DE CORONADO 35 42% 40 33% 5 9%

BAGACES 36 42% 41 33% 5 9%

MORA 37 41% 13 44% -24 -3%

VALVERDE VEGA 38 40% 33 35% -5 5%

LIBERIA 39 38% 59 7% 20 31%

TILARÁN 40 38% 44 28% 4 10%

TURRIALBA 41 38% 17 44% -24 -6%

DESAMPARADOS 42 36% 18 44% -24 -8%

HOJANCHA 43 34% 22 42% -21 -8%

PUNTARENAS 44 33% 54 21% 10 12%

TARRAZÚ 45 33% 14 44% -31 -12%

ATENAS 46 29% 24 42% -22 -13%

LIMÓN 47 29% 50 23% 3 6%

AGUIRRE 48 27% 49 23% 1 3%

OSA 49 27% 56 14% 7 13%

PARAÍSO 50 26% 16 44% -34 -19%

PURISCAL 51 23% 53 21% 2 2%

POCOCÍ 52 22% 35 33% -17 -10%

JIMÉNEZ 53 20% 15 44% -38 -24%

LEÓN CORTÉS 54 17% 8 51% -46 -34%

NANDAYURE 55 17% 55 16% 0 1%

UPALA 56 17% 45 26% -11 -8%

ZARCERO 57 16% 27 40% -30 -23%

GOLFITO 58 15% 60 5% 2 10%

BUENOS AIRES 59 14% 4 56% -55 -42%

TALAMANCA 60 9% 57 9% -3 0%

PROMEDIO 49% 36% 13%

Fuente: Información suministrada por las 60 municipalidades objeto de estudio.

22

Los primeros 15 ayuntamientos -identificados con el color verde en el cuadro Nro. 6- ostentan el mejor desempeño y han realizado esfuerzos importantes para mejorar su contabilidad. Asimismo, las 28 municipalidades destacadas con el color amarillo se encuentran en un nivel de avance intermedio y en términos generales, se encuentran en proceso de mejorar las debilidades presentes en sus sistemas.

Los 17 ayuntamientos resaltados con el color rojo muestran el menor

nivel de avance, por lo que sus calificaciones son producto del rezago en que se encuentran los sistemas y procesos contables de dichas instituciones.

Por otra parte, 44 gobiernos locales lograron variaciones positivas en

sus calificaciones con respecto al año 2009, las cuales van desde un 1% hasta un 85% de incremento. En este sentido, cabe resaltar el avance significativo de las municipalidades de La Unión, Flores, Alajuela y Santo Domingo.

En contraste, las municipalidades de Buenos Aires, León Cortés,

Jiménez y Zarcero, muestran el mayor descenso en sus calificaciones, las cuales declinaron entre un 100% y un 200% en comparación con el año 2009.

La calificación promedio obtenida por las 60 instituciones evaluadas

durante el año 2011, fue de un 49%, superando el 36% del año 2009. Es así como, 34 municipalidades obtuvieron esa calificación o por debajo de ella y 26 superan ese porcentaje.

En otras palabras, aún existe una cantidad considerable de gobiernos

locales que no supera al menos el 50% de los elementos contables esenciales que deben estar presentes en una institución pública moderna que aspira implementar las NICSP y con ello, avanzar hacia una contabilidad patrimonial que permita mejorar los procesos de toma de decisiones, evaluación de resultados y rendición de cuentas.

En términos generales, se tiene que las 60 municipalidades evaluadas en el 2011 muestran un avance de un 13% respecto de los resultados obtenidos en el 2009. El gráfico Nro. 5 muestra la tendencia de los puntajes obtenidos por los 60 gobiernos locales para los períodos en estudio.

Gráfico Nro. 5

Tendencias en las calificaciones de las municipalidades logradas

en el sistema contable

Períodos: 2009 y 2011

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57

Posiciones de las Municipalidades en el ICM

Cal

ific

ació

n

2011

2009

Fuente: Información suministrada por las 60 municipalidades objeto de estudio

Fu ente: Evaluación del sistema contable realizada en 60 municipalidades.

23

Si bien la tendencia muestra un mejoramiento en las calificaciones del año 2011 respecto al año 2009 (área demarcada bajo la línea azul), tal incremento no es propiciado de manera proporcional por los tres niveles, sino que dicho avance es generado principalmente por las municipalidades del nivel alto (verde) y la mayoría del nivel medio (amarillo). Este comportamiento demuestra que las municipalidades avanzan a distintos ritmos, es decir, las municipalidades del nivel alto obtuvieron un avance promedio en sus calificaciones en comparación al 2009, de un 38%, el nivel medio avanzó en promedio un 12%, y finalmente, el nivel bajo refleja una retracción promedio de -8% en sus calificaciones (mayoría del área demarcada sobre la línea azul).

Por otra parte, el cuadro Nro. 7 presenta, para cada uno de los

gobiernos locales, el puntaje obtenido en los cinco ejes temáticos objeto de evaluación y que constituye la base para posicionarlos en el índice contable del 2011. Además, los resultados reflejan el comportamiento o el nivel alcanzado por cada municipalidad en cada uno de los ejes temáticos, lo cual permitiría a las entidades municipales contar con un insumo para evaluar su gestión en este campo y establecer las estrategias para implementar medidas correctivas pertinentes.

Cuadro Nro. 7 GOBIERNOS LOCALES

EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS CONTABLES 2011 Resultados por cada uno de los ejes temáticos

Municipalidad Estructura Organizacional

(12%)

Normativa Contable

(16%)

Registros Contables

(19%)

Contabilización de

Transacciones (47%)

Documentación y Archivo Contables

(7%)

Total (100%)

LA UNIÓN 10% 14% 19% 44% 7% 94%

SAN JOSÉ 12% 16% 19% 42% 6% 94%

GOICOECHEA 9% 14% 16% 45% 7% 92%

SAN RAMÓN 12% 14% 14% 41% 7% 87%

PÉREZ ZELEDÓN 12% 13% 19% 36% 7% 86%

SANTO DOMINGO 12% 15% 16% 34% 7% 84%

SAN PABLO 10% 13% 14% 40% 6% 83%

CARRILLO 12% 14% 14% 36% 6% 81%

CURRIDABAT 12% 10% 14% 35% 7% 78%

ESPARZA 9% 8% 14% 40% 6% 77%

SAN CARLOS 8% 10% 14% 36% 7% 76%

FLORES 2% 15% 12% 37% 6% 72%

TIBÁS 12% 15% 12% 26% 7% 71%

HEREDIA 10% 10% 12% 31% 6% 70%

ALAJUELA 12% 14% 14% 22% 6% 67%

SAN ISIDRO 10% 13% 9% 27% 7% 66%

SAN RAFAEL 8% 10% 8% 33% 6% 65%

GRECIA 12% 12% 14% 19% 6% 62%

MONTES DE OCA 10% 8% 10% 23% 7% 59%

SANTA ANA 8% 9% 10% 20% 7% 55%

BELÉN 12% 8% 10% 15% 7% 52%

CARTAGO 12% 12% 10% 12% 6% 51%

ESCAZÚ 6% 10% 14% 14% 7% 51%

NARANJO 5% 9% 12% 19% 7% 51%

LA CRUZ 10% 8% 8% 16% 7% 50%

SANTA CRUZ 12% 7% 9% 17% 5% 50%

SIQUIRRES 6% 12% 9% 16% 6% 49%

BARVA 8% 13% 9% 13% 6% 49%

OROTINA 3% 10% 13% 14% 7% 48%

SARAPIQUÍ 10% 9% 9% 12% 7% 48%

MORAVIA 7% 7% 10% 17% 6% 48%

24

2.2.1. Análisis de las municipalidades por nivel de avance o rezago

De seguido se expone la situación de los tres niveles en que están

agrupadas las municipalidades (nivel alto, medio y bajo), con el propósito de que cada ayuntamiento realice un análisis general de los principales problemas que aquejan a su contabilidad dependiendo del nivel de progreso o retroceso en que se encuentra, y a su vez, les permita efectuar una revisión particular de las deficiencias que fueron determinadas por esta Contraloría General mediante la evaluación de los cinco ejes temáticos y procedan a realizar los ajustes necesarios a sus planes de acción para subsanar tales deficiencias.

Las municipalidades ubicadas en el nivel alto (verde), han

superado en gran medida casi todos los criterios evaluados con respecto a los cinco ejes temáticos y se muestran como líderes en el proceso de mejoramiento de los sistemas contables que ha venido evaluando con esta visión esta Contraloría General desde el año 2009.

Al respecto, en este nivel cabe destacar el progreso que presentan

las municipalidades de La Unión, Flores, Tibás y Alajuela, las cuales lograron en dos años pasar de un nivel bajo a uno alto. De igual manera, es preciso reconocer el avance mostrado por las municipalidades de San Ramón, Pérez Zeledón, Santo Domingo, San Pablo, Carrillo, Curridabat, Esparza, San Carlos y Heredia, las cuales superaron el nivel medio y se posicionaron en el nivel alto para el 2011.

GARABITO 8% 8% 10% 14% 3% 44%

CAÑAS 8% 8% 8% 14% 6% 44%

GUÁCIMO 5% 5% 9% 22% 3% 44%

VASQUÉZ DE CORONADO

7% 8% 10% 10% 6% 42%

BAGACES 7% 7% 8% 15% 5% 42%

MORA 7% 9% 9% 9% 6% 41%

VALVERDE VEGA 6% 6% 8% 15% 5% 40%

LIBERIA 6% 2% 9% 16% 5% 38%

TILARÁN 8% 8% 10% 5% 7% 38%

TURRIALBA 6% 7% 8% 14% 3% 38%

DESAMPARADOS 5% 5% 10% 10% 6% 36%

HOJANCHA 6% 5% 5% 13% 6% 34%

PUNTARENAS 10% 2% 8% 6% 6% 33%

TARRAZÚ 8% 5% 2% 12% 6% 33%

ATENAS 8% 7% 3% 6% 5% 29%

LIMÓN 3% 7% 7% 6% 6% 29%

AGUIRRE 3% 7% 6% 8% 2% 27%

OSA 12% 7% 5% 1% 2% 27%

PARAÍSO 5% 2% 6% 8% 5% 26%

PURISCAL 3% 6% 7% 3% 3% 23%

POCOCÍ 5% 2% 7% 2% 6% 22%

JIMÉNEZ 0% 3% 5% 5% 7% 20%

LEÓN CORTÉS 3% 0% 6% 3% 5% 17%

NANDAYURE 2% 6% 2% 3% 3% 17%

UPALA 3% 5% 3% 1% 5% 17%

ZARCERO 5% 1% 3% 5% 2% 16%

GOLFITO 5% 1% 2% 3% 3% 15%

BUENOS AIRES 5% 3% 2% 0% 3% 14%

TALAMANCA 0% 3% 1% 1% 3% 9%

PROMEDIO 8% 8% 10% 18% 6% 49%

Fuente: Información suministrada por las 60 municipalidades objeto de estudio

25

A pesar de esta situación favorable, estas municipalidades presentan algunas debilidades referentes al proceso de contabilización de las transacciones, por lo que deben continuar sus esfuerzos para corregir algunas inconsistencias relacionadas con la depuración y registro de las cuentas más significativas del activo y pasivo; así como, la implementación de sus respectivos tratamientos contables en cuentas como propiedad, planta y equipo, bienes de uso público, inventarios, cuentas por cobrar y las provisiones por cuentas de dudoso cobro.

Por otra parte, las municipalidades ubicadas en el nivel intermedio,

cumplen con un aproximado de la mitad de los criterios contables evaluados, por lo que esas entidades requieren realizar un esfuerzo decidido, principalmente para fortalecer los temas relacionados con la aplicación de la normativa contable, el registro y control contable y, la contabilización de las transacciones.

Asimismo, si bien 12 municipalidades avanzaron del nivel bajo en

el 2009 al medio en el 2011, llama la atención que en esta categoría (media) se ubiquen gobiernos locales como Cartago, Liberia, Desamparados, Santa Cruz, Sarapiquí, Moravia, Garabito y Turrialba, de los cuales, por la magnitud de sus presupuestos y estructuras administrativas, se esperaría un mayor esfuerzo por mejorar en este campo. Esos ayuntamientos para el 2010 ejecutaron presupuestos entre los ¢2.000 y ¢12.000 millones.

Así las cosas, los gobiernos locales situados en esta categoría se encuentran en la obligación de avanzar en los próximos años, puesto que una gran cantidad de elementos a subsanar se encuentran en proceso. Asimismo, de no superarse este nivel, tendrían dificultades para avanzar con los temas más complejos y medulares relacionados con la identificación, depuración y registro de las principales partidas contables del activo, pasivo y patrimonio.

Por último, los ayuntamientos ubicados en el nivel bajo reflejan una situación preocupante, dado que en general no muestran avances o son mínimos y aún, en algunos casos, no superan la mayoría de los criterios evaluados.

En este nivel llama la atención de la ubicación de los gobiernos

locales de Puntarenas, Limón, Pococí, Buenos Aires, Aguirre, Osa y Paraíso, instituciones con presupuestos representativos que para el año 2010 se encontraban en un rango de ¢2.000 a ¢10.000 millones, e incluso, dos de esas instituciones son cabeceras de Provincia.

Los 18 ayuntamientos ubicados en esta categoría presentan serias

dificultades en los cinco ejes temáticos evaluados, siendo específicamente los dos puntos más preocupantes el de la segregación de funciones contables en algunos casos, y el control contable de las operaciones y transacciones financieras, los cuales no se ajustan a los requerimientos de un sistema de administración financiera moderna, orientado a la rendición de cuentas, principalmente porque a lo largo de los años en esas instituciones el papel de la contabilidad fue relegado a un segundo plano en comparación con otras áreas que componen el Sistema de Administración Financiera municipal.

26

En este nivel, los sistemas contables de los gobiernos locales de Puntarenas, Limón, Aguirre, Osa, Puriscal, Pococí, Nandayure, Upala, Golfito y Talamanca, se quedaron rezagados sin mostrar mejoras significativas en el lapso de dos años. De igual manera, llama la atención el desmejoramiento determinado en los sistemas contables de Tarrazú, Atenas, Paraíso, Jiménez, León Cortés, Zarcero y Buenos Aires.

En definitiva, la desatención que ha sufrido el sistema contable de

las municipalidades ubicadas en este estrato, es un indicador que advierte y exige a los jerarcas y a los funcionarios del área contable de esas instituciones, como una prioridad institucional, el mejoramiento de tal sistema, aunado al compromiso de los funcionarios municipales para superar ese rezago y procurar posicionarse en un nivel de progreso alto.

2.2.2. Municipalidades con mejor gestión contable

En esta sección se comenta la situación de las cinco instituciones

con las mejores calificaciones, que a su vez las convierte en referentes para aquellas municipalidades ubicadas en los niveles medio y bajo. En el gráfico Nro. 6 se observan las posiciones de los gobiernos locales de La Unión, San José, Goicoechea, San Ramón y Pérez Zeledón con las calificaciones más sobresalientes del ICM para el 2011.

Grafico Nro. 6

La Municipalidad de La Unión obtuvo la primera posición con un

crecimiento del 85% respecto al 2009, después de haberse ubicado en el lugar 57 durante el 2009, es decir, empezó con un sistema contable endeble y ha demostrado capacidad para superar los problemas contables con una buena programación y seguimiento de las actividades propuestas en su plan de mejoramiento. Dentro de los aspectos que se han fortalecido en esa Municipalidad, destacan la estructura organizacional del área contable, a la cual le asignaron los recursos necesarios para la capacitación del personal y los recursos materiales esenciales para ejecutar las diversas tareas y procesos de trabajo.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

LA UNIÓN SAN JOSÉ GOICOECHEA SAN RAMÓN PÉREZZELEDÓN

9%

67% 67%

51% 51%

94% 94% 92%87% 86%

Primeros cinco posicionesGobiernos locales

Calificación 2009 Calificación 2011

Fuente: Información suministrada por las 60 municipalidades objeto de estudio

27

Asimismo, esa entidad logró reforzar el tema de la normativa contable al establecer un Plan General Contable, realizar modificaciones a los sistemas de información y aplicar la normativa contable vigente, y en cuanto a la temática de registros contables, se instauraron prácticas habituales como realizar arqueos a los fondos fijos y de caja chica, y efectuar inventarios físicos sobre las partidas de existencias y propiedad, planta y equipo, lo que ha facilitado el registro y la fiabilidad de la información consignada en tales partidas.

Sin embargo, esa Municipalidad a pesar de su notorio progreso

tiene que mejorar en aspectos como, la segregación de funciones asociadas a la confección y autorización de conciliaciones bancarias, asientos contables, registro y control de activos fijos, entre otros, así como incorporar al Plan General Contable existente las políticas específicas para cada cuenta del activo, pasivo y patrimonio, y la materialidad para dichas cuentas.

Además, ese ayuntamiento debe continuar con los tratamientos

contables de los distintos elementos que conforman los estados financieros y su presentación y revelación bajo el método contable de devengo, y tiene pendiente el tema relacionado con la identificación, valuación y el registro de los bienes de uso público dentro del Balance General.

La Municipalidad de San José se ubica en la segunda posición

con un crecimiento del 27% respecto al 2009. Esta institución históricamente se ha encontrado a la vanguardia en este campo. Entre los elementos que ha mejorado están la elaboración del manual de procedimientos financiero contable, la instauración de un plan general contable, el establecimiento de algunos controles físicos y registros para los activos y, el registro contable de cuentas como adiciones y mejoras, provisiones legales y los activos intangibles.

Es necesario que esa entidad municipal continúe mejorando

aspectos contables que todavía están pendientes de subsanar relacionados con algunos formularios para el control y registro de los cambios sustanciales en la administración de los activos (bajas, intercambios o modificaciones), y con la clasificación de las cuentas y documentos por cobrar y pagar en corto y largo plazo, así como, la valuación y registro de los bienes de uso público para incorporarlos al Balance General.

La Municipalidad de Goicoechea muestra un avance de un 24%, posicionándose en el tercer puesto, lo cual obedece principalmente al crecimiento en los ejes temáticos relacionados con la normativa contable y la contabilización de las transacciones. Elaboró el manual de procedimientos financiero contable, desarrolló políticas contables que fueron incorporadas al plan contable institucional, utiliza la normativa contable vigente, y registra las cuentas contables de provisiones legales, activos y pasivos contingentes, activos intangibles y las estimaciones por cuentas de dudoso cobro.

Entre los aspectos que debe continuar fortaleciendo esa

municipalidad están el dotar a la unidad de Contabilidad de personal suficiente y competente, adaptar el plan general contable, realizar las modificaciones que correspondan al sistema de información contable para ajustarlo a dicho plan, realizar arqueos periódicos a los fondos fijos y de caja chica y, fortalecer el proceso de revisión de las transacciones financieras.

28

La Municipalidad de San Ramón experimenta un cambio notable en su sistema contable, pues logró un crecimiento de un 36% y ocupa el lugar número 4, progreso que se atribuye primordialmente al apoyo brindado por los jerarcas a la unidad contable en cuanto a capacitación y fortalecimiento de dicha dependencia, al desarrollo e integración del manual de procedimientos financiero contable y la adaptación del plan contable institucional con sus respectivas políticas. También la implementación de registros para el control de activos y transacciones financieras, la revelación mediante notas explicativas a los estados financieros de los activos y pasivos contingentes y la implementación del registro contable de los ingresos recibidos por adelantado, las provisiones legales y laborales y, los activos intangibles.

Es necesario que continúe con los esfuerzos para subsanar temas

pendientes relacionados con la realización de arqueos periódicos a los fondos fijos y caja chica, la elaboración de un procedimiento para la depuración del pendiente de cobro o cuentas erróneas. Además, culminar aspectos que se encuentran en proceso tales como confeccionar el manual de procedimientos financiero contable, realizar inventarios físicos, tanto de los bienes de uso público como los de propiedad, planta y equipo y, elaborar algunas políticas contables relativas a las cuentas por cobrar de dudosa recuperación o incobrables y propiedad, planta y equipo.

La Municipalidad de Pérez Zeledón logró un avance del 35%, lo

cual obedece en buena medida al mejoramiento de temas como la estructura organizacional, la adaptación del plan general contable y consecuentemente, los ajustes realizados al sistema de información contable. Asimismo, logró instaurar controles en las operaciones financieras, efectuar tomas físicas de los inventarios, revelar mediante notas explicativas los activos y pasivos contingentes y el registro contable de los activos intangibles.

Entre otros aspectos, ese ayuntamiento debe superar temas

pendientes como el registro de las estimaciones de las cuentas de dudoso cobro, los ingresos recibidos por adelantado, las provisiones legales y la depreciación de los activos de propiedad, planta y equipo. También, concluir el manual de procedimientos financiero contable y la definición de algunas políticas contables relacionadas con los gastos que deben ser capitalizados.

2.2.3. Municipalidades que deben fortalecer su gestión contable

En el gráfico Nro. 7 se revelan las cinco municipalidades que ocupan los últimos lugares del ICM para el 2011, las cuales tienen una calificación que no superan el 17% de cumplimiento de los criterios evaluados, incluso tres de esas entidades muestran un desmejoramiento importante y una no tuvo variación en el puntaje respecto al año 2009, es decir, se estancó. Además, a pesar de que la Municipalidad de Golfito mostró un incremento de un 10% en la calificación, dicha variación es mínima si se considera la situación en que se encontraba y que persiste.

29

Gráfico Nro. 7

Las Municipalidades de Upala, Zarcero y Golfito ocupan en el ICM del 2011 los puestos 56, 57 y 58, respectivamente. Estas entidades presentan deficiencias similares en los cinco ejes temáticos evaluados en su sistema contable, por lo que es ineludible que esos ayuntamientos presten especial atención al tema relacionado con la estructura organizacional de la unidad contable, a la cual se debe dotar de los recursos financieros, humanos y materiales necesarios para la ejecución de las labores contables, la capacitación de los funcionarios y el mejoramiento de los procesos de trabajo.

En estas instituciones el tema asociado a la contabilización de las

transacciones fue el más deficiente, puesto que de 20 criterios evaluados en esa temática, únicamente cumplieron con uno o dos elementos. Asimismo, preocupa que esas municipalidades no cuenten con controles contables y financieros, como la revisión y aprobación de las operaciones financieras, arqueos periódicos sobre los fondos fijos y cajas chicas, control físico y sistemático de los activos de propiedad, planta y equipo y de los inventarios de suministros y materiales.

Por lo tanto, es evidente que hasta que esas municipalidades no

solventen los temas más esenciales relacionados con la estructura administrativa, el recurso humano y los controles financieros y contables, será difícil que avancen hacia temas más complejos como la elaboración de los estados financieros con base en las NICSP y el análisis de dichos estados para la toma de decisiones en la institución.

Si bien, estos ayuntamientos tienen limitaciones con respecto a

sus recursos económicos y humanos, deben apelar a acciones que les ayuden avanzar en estos temas, tal como lo han hecho otras municipalidades en condiciones económicas parecidas, que han buscado soluciones en temas como la capacitación y han elaborado los manuales de procedimientos, el plan general contable y las políticas contables tomando como base los existentes en otras municipalidades, y han aprovechado medidas alternativas como por ejemplo, pasantías de estudiantes para la realización de inventarios de propiedad, planta y equipo, y para que coadyuven en la instauración de algunos controles financieros.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

UPALA ZARCERO GOLFITO BUENOS AIRES TALAMANCA

26%

40%

5%

56%

9%

17% 16% 15% 14%

9%

Últimos cinco lugares Gobiernos Locales

Calificación 2009 Calificación 2011

Fuente: Información suministrada por las 60 municipalidades objeto de estudio

30

La Municipalidad de Buenos Aires ocupa la penúltima posición (59) descendiendo un 42% en su calificación de cumplimiento con respecto al año 2009. Esta situación obedece fundamentalmente a que ese ayuntamiento ha abandonado ciertas prácticas y controles contables como la ejecución de arqueos periódicos a los fondos fijos y caja chica, las conciliaciones bancarias mensuales y ha desatendido controles para los activos ociosos, retirados u obsoletos; además, dejó de realizar inventarios periódicos de los activos de propiedad, planta y equipo.

Aunado a lo anterior, esa municipalidad debe hacer un esfuerzo

para contar con las herramientas y registros imprescindibles en el proceso contable, como el manual de procedimientos financiero contable, el plan general contable con sus respectivas políticas y los libros contables.

La Municipalidad de Talamanca ocupa el último lugar del índice

contable del 2011, por lo que su situación es la más desafiante y comprometedora para las autoridades y funcionarios municipales, puesto que en el período de dos años ese gobierno local no muestra ningún avance en su calificación y no cumple con los 43 criterios evaluados, con excepción del elemento sobre la existencia de un archivo para el resguardo y custodia de la documentación que maneja la unidad de contabilidad.

La contabilidad en esa institución es materia en estado de

abandono y ha sido producto de las actuaciones y omisiones de sus funcionarios y jerarcas, quienes no han realizado las acciones necesarias para revertir una situación ya conocida y que es fundamental para una efectiva toma de decisiones y rendición de cuentas.

La Municipalidad de Talamanca debe definir con prontitud una

estrategia y establecer las prioridades relacionadas con la contabilidad institucional, de manera que sean solventadas las carencias básicas en cuanto a recursos materiales y humanos, así como de los instrumentos contables y controles básicos como los libros contables, manuales de procedimientos, auxiliares y registros contables para los activos y pasivos.

31

3. CONCLUSIONES

Los resultados de este informe revelan que de los 60 ayuntamientos objeto de

estudio, 15 muestran avances importantes en el fortalecimiento de su contabilidad, 28 lo hacen enfrentado algunas dificultades y 17 presentan una condición de estancamiento o retroceso, lo cual repercute en la confiabilidad y oportunidad de la información financiera-contable y en la carencia de bases contables sólidas que respondan a las exigencias y dinámicas del entorno nacional e internacional referente a este tema.

Esta situación revela que los ayuntamientos avanzan a ritmos diferentes en el

desarrollo de acciones orientadas a mejorar sus sistemas contables tales como la implementación de normativa, fortalecimiento de las estructuras organizacionales responsables del tema contable, el archivo de la documentación contable y, en menor grado, la adopción de medidas que impulsen el uso de registros contables y el adecuado asentamiento de las transacciones financieras económicas conforme lo establecen los criterios técnicos vigentes.

Si bien se puede reconocer la existencia de limitaciones de recursos

económicos y humanos en municipalidades que revelan poco o ningún avance en el mejoramiento y consolidación de sus sistemas contables, también es cierto que éstas no pueden estancarse, sino que deben apelar a acciones que les ayuden avanzar en estos temas y superar esas limitaciones, buscado alianzas de colaboración con otras municipalidades y teniendo a los gobiernos locales con calificaciones altas como referentes de buenas prácticas contables que coadyuven en ese proceso de mejora continua.

Además, en lo que se refiere a las acciones de esas corporaciones

municipales para implementar las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP), los resultados revelan que apenas nueve municipalidades muestran un nivel avanzado y 49 su progreso es medio o bajo, considerando que no han logrado ejecutar algunos de los requerimientos que exige la implementación de las normas en mención.

Por su parte, el análisis denominado Índice Contable Municipal, en el que se

posicionan las 60 municipalidades objeto del presente estudio, destaca como referentes de avance las municipalidades de La Unión, San José, Goicoechea, San Ramón y San Pablo, que muestran los mejores desempeños y han realizado esfuerzos importantes para fortalecer su contabilidad. Otras municipalidades como Cartago, Liberia, Santa Cruz y Desamparados, avanzan con algunas limitaciones, mientras que municipalidades como Puntarenas, Limón, Pococí, Golfito, Aguirre, Paraíso, Buenos Aires y Talamanca, entre otras, advierten bajos niveles de avance, con evidentes rezagos en el fortalecimiento de sus sistemas y procesos contables, con el agravante de que son instituciones con presupuestos significativos que se ubican en un rango de ¢2.000 a ¢10.000 millones y algunas son cabecera de provincia.

32

En otras palabras, los gobiernos locales en un importante número continúan enfrentando el reto ineludible de fortalecer sus sistemas contables e implementar las NICSP, para avanzar hacia un sistema contable que registre de manera sistemática e integrada todas las transacciones que afectan su situación económica-financiera, lo cual requiere del esfuerzo, coordinación y colaboración decidida de los jerarcas y demás funcionarios municipales involucrados, pues de lo contrario, se agudizarán los problemas en esta materia en detrimento de la calidad de la información contable-financiera, lo que a su vez, limita los procesos de toma de decisiones, evaluación de resultados y rendición de cuentas. Además, la ausencia de controles contables y financieros aumenta el riesgo de errores y de que se cometan actos irregulares con los fondos públicos sin que sean detectados oportunamente por las administraciones municipales.

Así las cosas, es necesario que las autoridades municipales competentes

consideren como parte de sus estrategias de planificación y con la seriedad y responsabilidad del caso, el fortalecimiento de los sistemas contables como una de sus prioridades y que ese proceso de mejoramiento de la contabilidad se visualice como parte de la renovación y modernización que requieren los ayuntamientos de frente a los retos actuales que exige la sociedad, en razón de que contar con un sistema contable adecuado a las exigencias de la normativa actual que rige esa materia, garantiza razonablemente avances en la gestión institucional y facilita los procesos de toma de decisiones y rendición de cuentas y coadyuva a los procesos de control de los recursos económicos.

33

4. RECOMENDACIONES

Ante la problemática planteada en ese informe respecto del sistema contables, las entidades municipales deben continuar los esfuerzos por realizar las acciones necesarias que contribuyan al logro de una gestión financiera eficaz y eficiente, para tales fines es de vital importancia que las autoridades superiores municipales (Concejo y Alcalde o Alcaldesa) en estrecha coordinación con los demás funcionarios involucrados, apoyen de manera decidida las iniciativas o planes de acción que proponga la administración municipal para que se dote de los recursos financieros, humanos, tecnológicos y logísticos necesarios, así como del apoyo requerido, que permitan la fluidez y efectividad en la implementación de las acciones propuestas para el mejoramiento del sistema contable y contribuir con el proceso de implementación de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP).

Los gobiernos locales están llamados a revisar y efectuar los ajustes correspondientes al plan de acciones que fue remitido a esa Contraloría General en el año 2010, considerando las debilidades que cada municipalidad tiene pendiente de subsanar como parte del proceso de fortalecimiento de los sistemas contables.

En cuanto a la normativa contable, es necesario que las municipalidades

tomen como referencia técnica el plan general contable emitido por la Contabilidad Nacional, y con ello, iniciar los ajustes necesarios al catálogo de cuentas institucional, estados financieros y políticas contables. Asimismo, se requiere contar con el manual de procedimientos financiero-contable, herramienta que es indispensable para orientar e instruir al funcionario en la preparación de la contabilidad financiera institucional.

Además, los jerarcas municipales deben impulsar el establecimiento de las

políticas o lineamientos sobre las responsabilidades y el apoyo que deben brindar los funcionarios municipales al proceso de fortalecimiento del sistema contable de la municipalidad.

También, es necesario que los ayuntamientos instauren los controles

contables financieros que se requieran para la custodia y salvaguarda de los activos y de los datos y registros contables, entre ellos, la revisión y aprobación de las transacciones contables, arqueos periódicos de los fondos fijos y las cajas chicas, realización de inventarios físicos de los activos fijos y de las existencias, y conciliaciones bancarias, que permitan disminuir el riesgo de errores y de que se cometan hechos irregulares y actos de corrupción en la organización sin que sean detectados de manera oportuna por las autoridades municipales.

De igual manera, es indispensable para preparar y presentar los estados

financieros, que cada gobierno local aplique el método contable de la base del devengado, con el fin de que se registren todos los hechos económicos y financieros que surgen en la organización, como por ejemplo: el registro contable de

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los inventarios de materiales y suministros, las cuentas y documentos por pagar, los depósito de garantía.

En relación con el proceso de implementación de las Normas Internacionales

de Contabilidad para el Sector Público (NICSP), es importante que las entidades municipales realicen los ajustes que correspondan al plan de acciones que fue elaborado para implementar dicho marco normativo, en el cual se consideren las actividades que están pendientes de cumplirse, como por ejemplo, la depuración de las cuentas y documentos por cobrar y pagar, definir, divulgar y poner en práctica las políticas y procedimientos contables para la valoración de los activos de propiedad, planta y equipo.

Asimismo es necesario, conforme lo establece la Contabilidad Nacional, crear

una comisión interinstitucional que colabore con dicho proceso y que se encargue, entre otras funciones, de supervisar y dar seguimiento al plan de acciones, así como de presentar periódicamente informes a los jerarcas municipales sobre los avances de este proceso.