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Informes EspecialesXIV Área Gobiernos Regionales y Locales XIV

Actualidad Gubernamental N° 11 - Setiembre 2009 Actualidad Gubernamental N° 11 - Setiembre 2009MTXIV 1XIV

Info

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Diseño y Desarrollo Organizacional Municipal. Modelos y Pautas de Organización

Gobiernos Regionales y Locales

Área

XIV

Autor : Mg. Roberto Claros Cohaila*

Título : Diseño y Desarrollo Organizacional Munici-pal. Modelos y Pautas de Organización

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 11 - Setiembre 2009

Ficha Técnica

1. Objetivo y Estructura del Tema

2. Globalización y Competitividad:

- Competencia Legal para Aprobar su Organización Interior

- Tipos de Planes y la Organización Muni-cipal

- Diseño Institucional Municipal en el Perú

3. ¿Qué se entiende por Diseño Organizacional Adhocrático?

4. ¿Qué entendemos por Desarrollo Organiza-cional Municipal?

S u m a r i o

* Magíster en Administración. Consultor en Fortalecimiento Institucional de Gobiernos Subnacionales, Docente del PGM y PGMD de la Universidad ESAN y Socio Consultor de A&R Consultores.

Aristóteles señalaba en su libro LA POLÍTICA que “SÓLO DIOS O LOS BRUTOS NO NECESI-TAN DE NADA NI DE NADIE” el primero, por ser Dios; y los segundos, por no advertir dicha necesidad como algo natural; pues bien, por tal razón todas las sociedades civilizadas tienen alguna forma de gobierno, como medio para adoptar decisiones que afectan a la comunidad y las relaciones de convivencia en ella.

Constitucionalmente nuestro país tiene tres niveles de gobierno: NACIONAL, REGIONAL Y LOCAL; sobre este último, el encargo es abordar el tema: “DISEÑO Y DESARROLLO ORGANIZACIONAL MUNICIPAL – Modelos

y pautas de organización”. Motivo por el cual, es necesario revisar diversos temas relacionados con: diseño y desarrollo orga-nizacional, gobierno, planificación, redes, metodología; y bueno fundamentalmente, reflexionar sobre la casuística y praxis de los Gobiernos Locales y las Organizaciones Municipales en nuestro país.

David Osborne, en su libro “LA REINVENCIÓN DEL GOBIERNO” señala algunas reflexiones que a propósito del tema que nos ocupa, deseamos compartir: - “Creemos que la sociedad civilizada no

puede funcionar eficazmente sin un go-bierno eficaz, lo cual es hoy sumamente raro”

- “Creemos que el problema no reside en la gente que trabaja en el gobierno; el problema reside en los sistemas en los cuales trabajan”

- “No escribimos para zaherir a los em-pleados públicos, sino para darles esperanzas. A veces puede parecer que nos hayamos embarcado en una batalla contra los burócratas, pero no son ellos nuestro verdadero objetivo, sino las burocracias.”

- “Para que nuestro gobierno vuelva a ser eficaz tenemos que reinventarlo”

Con estas proposiciones, Osborne, pretende analizar todos los niveles de gobierno, y su estudio está centrado, no en LO QUE HACEN, sino en CÓMO FUNCIONAN. Nos suministra un nuevo marco para entender al gobierno, un nuevo modo de pensar sobre el gobier-no, algo así como un mapa: un esquema general simple y claro de una nueva manera de conducir la cosa pública y diez princi-pios o modelos de gobierno; así como 36 opciones alternativas para la prestación de servicios públicos. Todo este marco teórico, nos permite repensar o mirar con ojos nue-vos nuestros gobiernos locales, su DISEÑO Y DESARROLLO ORGANIZACIONAL.

1. Objetivo y Estructura del Tema

Repensar la problemática de la Organi-zación municipal, desde su concepción y diseño es hablar de modelos y pautas para la organización – la parte estática - de lo que se quiere, así como de desarrollo (como proceso de cambio – situación dinámica - de cómo lograrlo); constituyen el objetivo central de este estudio, que es producto de la conjugación de acción y reflexión. Acción en cuanto es el reflejo de la actividad permanente como consultor en diferentes Proyectos que vienen tra-bajando sobre el tema de fortalecimiento Institucional. Reflexión, en cuanto también se recoge las intervenciones y aportes de las propias autoridades, funcionarios, con-sultores y especialistas municipales que participan entusiastamente en la tarea de la construcción de un nuevo abordaje al tema de Diseño y Desarrollo organizacional municipal.

La estructura de nuestro ensayo, va como respuesta al eco final de los diversos cursos-talleres, en los que los propios tomadores de decisión de los Gobiernos locales, señalan que necesitan además de revisar el marco conceptual de gobierno y su entorno directo, los niveles de influencia, y los nuevos paradigmas del siglo XXI: La Globalización y Competitividad; de ciertos enfoques organizacionales, des-de el diseño, instrumentos normativos, perfiles de los actores, así como pautas y herramientas de gestión pública, para CONCEBIR Y EJECUTAR con éxito un apropiado PROCESO DE DESARROLLO ORGANIZACIONAL MUNICIPAL que tenga como eje el FORTALECIMIENTO INSTITU-CIONAL y como fin, un propuesta para el cumplimiento de los objetivos estratégicos, competencias esenciales y por supuesto el bien común o bienestar del vecino y de la comunidad.


Actualidad Gubernamental N° 11 - Setiembre 2009 Actualidad Gubernamental N° 11 - Setiembre 20092XIV 3XIV



2. Globalización y Competitivi-dad:

Pensar globalmente, actuar localmente.

Competencia Legal para Aprobar su Organización InteriorSegún el artículo 192º de la Constitución Políti-ca del Perú es Competencia Municipal acordar su régimen de organización interior. De otro lado, en la Ley Orgánica de Municipalidades también se reconoce dicha competencia y propiamente corresponde al Concejo como máxima instancia de gobierno su aprobación. (Artículos 9º y 20º LOM: 27972)

Tipos de Planes y la Organización MunicipalLa organización municipal, como toda insti-tución pública o privada, estará en función de los objetivos estratégicos que persigue, y estos en función de la Misión y Visión Institucional. Pues bien, esto metodológi-camente es consecuencia de un proceso de planeamiento estratégico; que tiene como resultado un, instrumento inicial, pero fundamental para el desarrollo local el PDC- PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO.Existen otros Planes, también importantes como son:- El plan de desarrollo institucional.- El plan de gobierno (oferta electoral) y; - El plan operativo institucional.El plan de gobierno, cuyo alcance es de 4 años (la oferta electoral); debe constituirse en bisagra efectiva para la articulación del PDC - Plan de Desarrollo Concertado (sueño compartido por todos los actores, a más de 10 años y según última Directiva del CEPLAN, esto están en función del PLADES, cuyo horizonte es al 2021), el Plan de Desarrollo Institucional (cuatro años) y el Plan Operativo Institucional, que es un importante documento normativo de ges-tión – de vigencia anual- que va ligado al PIA - Presupuesto Institucional de Apertura. Es oportuno relievar, que LOS DIFERENTES PLANES MUNICIPALES, entre otros aspectos que se señalan más adelante, deben tener relación directa con el Diseño Institucional

Municipal - DIM (imagen objetivo de orga-nización –situación estática, como respuesta al diagnóstico estratégico -que debemos ajustar y confirmar, o tener claro al inicio del proceso) así como con el Desarrollo Organi-zacional Municipal – DOM (Estrategia para lograr el cambio planificado - situación diná-mica, concebida como proceso conducente al mejoramiento continuo) como parte del programa de fortalecimiento institucional, el mismo que deber ir acompañado del diseño e implementación de un Plan de Fortaleci-miento de Capacidades para el desarrollo del potencial humano en el interno y del capital social en el externo.

Diseño Institucional Municipal en el PerúAnte una realidad totalmente heterogénea, que no pretendemos demostrar, pero que si debemos considerar como importante variable para la elaboración o adaptación del modelo organizacional. Consecuentemente, al tener diversas regiones, climas, culturas, donde se hablan distintas lenguas y dialectos; donde podemos identificar diversos polos o ejes de desarrollo, cinturones de extre-ma pobreza. Geopolíticamente tenemos: departamentos con gobiernos regionales, provincias y distritos con gobiernos locales; y municipalidades de centros poblados me-nores que acusan distintos indicadores de desarrollo económico y humano. Sólo tomando la población como variable, podemos observar1que en el Perú existían 61 aglomeraciones que tenían la condición de centros poblados urbanos, en tanto que los restantes 1276 centros poblados son típi-camente rurales, los mismos que albergan a cerca de 45% de la población total del país. Así tenemos:

Estratos Poblacionales Distritos Porcentaje

Menos de 25,000 1,616 91.1

25,001 – 50,000 76 4.3

50,000 100,000 44 2.5

100,00 a más 36 2.0

En tanto, el Diseño Institucional Municipal debe responder a una imagen objetivo de cada realidad, y a las necesidades propias de cada localidad, u organización muni-cipal, podemos repensar los diseños bajo un enfoque urbano y/o rural según sea el caso. En razón de estar ante una realidad heterogénea y a una sociedad fragmentada que nos limita ensayar con éxito bajo un modelo formal burocrático y en función de los sistemas administrativos, aun conside-rando las clásicas variables de: población, presupuesto y número de trabajadores, que el suscrito tomo arbitrariamente como referencia, para ensayar inicialmente una clasificación de municipalidades grandes, medianas y pequeñas2.

1 Castro Pozo, Hildebrando. Temas Municipales, Publicación del Colegio de Abogados de Lima – 2006.

2 Claros Cohaila, Roberto. Guía Técnica para Alcaldes y Regidores. Publicación de A & R Consultores – 2008.

De otro lado, hablar de DISEÑO ORGANI-ZACIONAL, no debe estar referido sólo a ESTRUCTURA ORGÁNICA, ni concentrarnos sólo en el interior de las organizaciones, los sistemas administrativos, los procesos y los actores o tomadores de decisiones (autoridades y funcionarios), por cuanto existen otras consideraciones también de importancia que debe tenerse en cuenta para el Diseño de las Organizaciones Mu-nicipales; tales como EL AMBIENTE Y LA ESTRATEGIA CENTRAL A DESARROLLAR. De-biendo considerarse diversas dimensiones culturales, como el colectivismo, conciencia cívica, participación ciudadana, equidad de género, etc. Lo que conlleva a una mayor variación y complejidad del análisis que también afectan a la forma y textura de las organizaciones.Cabe significar, que el Diseño Institucional Municipal, como imagen objetivo de una organización ideal (estática) se relaciona básicamente a la ESTRUCTURA ORGÁNICA, que si bien es importante porque nos permite observar gráficamente la represen-tación de los niveles formales de autoridad, supervisión y mando, así como la asignación de funciones a nivel de órganos; pues no lo es todo ya que entre otros elementos importantes comprende:- Estructura Orgánica y funcional.- Mapeo y rediseño de procesos, tecnolo-

gía.- Inventario de Recursos: Materiales, eco-

nómicos, financieros, humanos. Todos estos elementos deben estar en función de los objetivos estratégicos, el cumplimientos de las competencias esen-ciales, la oferta electoral, los planes opera-tivos, la cultura organizacional, los estilos de gerencia aplicables al medio, en síntesis en función del diagnóstico, de la estrategia central, y políticas institucionales que inclu-ye pensar en los modelos del desarrollo de las actividades, programas o proyectos; vale decir si se harán a través de administración directa, empresas o programas y proyectos municipales o de terceros.Nuestra propuesta concordante con los nuevos enfoques de la ciencia administra-tiva está por la presentación de modelos orgánicos funcionales para Municipalidades urbanas y un modelo de organización ad-hocrática basada en programas o proyectos especiales para municipalidades rurales. Quedando pendiente para poder desa-rrollarse a futuro un tercer enfoque de la organización municipal en red.David Hampton3 señala: la estructura es una herramienta que utiliza la gerencia para permitirle a la organización realizar debidamente su estrategia. El uso de esta herramienta supone una comprensión muy completa de la estrategia. Pero requiere ade-más que la estructura esté bien adaptada a la tecnología y ambiente de la organiza-ción. Una buena elección de la estructura

3 Hampton, David. Administración. Quinta edición, 2006.

Munici-palidad

Ambiente local

Municipio

Ambiente Regional

Realidad nacional

Económicos

Culturales

Políticos

Demográficos

Dinámica internacional

Tendencias mundiales

Administración Municipal y los Niveles de Influencia





exige conocer las ventajas especiales de los diversos tipos de estructura: funcional, territorial, matricial orientada al cliente ó por producto (programas y proyectos). Cabe significar, que así como en la arqui-tectura, la frase “La forma depende de la función”; en la administración, se tiene un principio análogo: “La estructura depende de la estrategia”. El cumplimiento de este principio no garantiza un buen desempeño organizacional; pero su violación si debilita la efectividad y desde luego la eficiencia.Pues bien, para el caso de municipalidades grandes o medianas, que son predominante-mente urbanas, se está proponiendo un Mode-lo de Estructura Orgánica funcional, en cuyos órganos de línea podemos considerar entre otras, básicamente las siguientes Gerencias:

- Gerencia de Desarrollo Urbano ó de Acondicionamiento Territorial.

- Gerencia de Desarrollo Humano (salud, educación cultura, deporte y programas sociales).

- Gerencia de Servicios Públicos, y;- Gerencia de Desarrollo Económico.Cabe significar que en el Reglamento de Organización y Funciones, pueden consi-derarse el funcionamiento de los siguientes órganos:- Gerencias o Comités Colegiados, como

órganos de coordinación institucionali-zados.

- El Comité de articulación y gestión del Planes, que institucionalice el rol pro-motor, articulador, catalizador que le

corresponde cumplir a la municipalidad dentro del municipio.

- Comité de Evaluación y Propuesta de Mejoramiento, que constituiría una de las vías para canalizar las propuestas que formulen los Círculos de Calidad, o Círcu-los de Mejoramiento Continuo CMC.

A continuación se presenta, solo de manera referencia, una propuesta de estructura orgánica para municipalidades provinciales, medianas y grandes predominantemente urbanas:Nota: de no ser legible, para incorporar en el artículo esta estructura orgánica, se puede reemplazar por cualquier otra de una municipalidad mediana o grande de Lima Metropolitana:

Concejo de Coord. Local Provincial

Junta Vecinal de Delegados Provinciales

Comité Provincial de Seguridad Ciudadana

Comité Provincial de la Juventud

Comité Provincial de Defensa Civil

Consejo Municipal de Desarrollo de Asentamientos Humanos

Programa Municipal de la Salud (1)

S. Gerencia de Defensa Civil

Programa Municipal de la Educación

Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y Rac.

S. Gerencia de Programa de Inversión

S. Gerencia de Prespuesto

S. Gerencia de Coop. Técnica Internacional

Of. OMAPED

Of. OMAN

Of. de MUNA

Of. Registro Civil

Of. ParticipaciónCiudadana

Of. de Educac.Cultura y O.

S. Gerencia de Desarrollo de

Progamas Sociales

Prog. Vasode Leche

Prog. de Adulto Mayor

Of. de Redde Protección

Social

S. Gerencia de Desarrollo Econ.

Of. MYPES

Of. Prom. dela Inversión

Privada Agen.de Inv.

S. Gerencia de Desarrollo Social

Sub. Gerencia de Seguridad

Ciudadana

Sub. Gerencia de Planea-

mientoUrbano

Sub. Gerencia

de Licencia

Sub. Gerencia Ambiental

Salubiridad,Parques y Jardines

Sub. Gerencia Catastro

Sub. G. ObrasSupervisión,Liquidación

y Archivo

Sub. G. Estudios,

Proyectos yProcesos

Sub. Gerencia de Comercili-

zación

S. Gerencia de Limpieza Púb. y Maestranza

Sub. Gerencia de Tránsito yTransporteUrbbano

Gerencia de Servicios Públicos

Gerencia de Infraest.y Obras

Gerencia de Acond.Territorial

S. Gerencia de Tesorería

S. Gerencia de R.Humanos

S. Gerencia de Contabilidad

S. Gerencia de Logística

Gerencia de Administ. Tributaria

S. Gerencia de Control y Recaudación

S. Gerencia de Fiscalización Tributaria

S. Gerencia de Ejecutor Coactiva

S. Gerencia de Pool. Maquinaria

S. Gerencia de Racionalización

S. Gerencia de Planeamiento

Gerencia de Asosoría Jurídica

S. Gerencia de Estadística e Informática

Gerencia de Asosoría Jurídica

Gestión Institucional

EMAPACOP S.A.

Gerencia Municipal

Alcaldía

ConcejoMunicipal

Gerencia de Des. Social y Eco.

Procuradoría PúbicaMunicipal

Oficina de ControlInstitucional

Comisión de Regidores

Estructura Orgánica - MPCP 2008





3. ¿Qué se entiende por Diseño Organizacional Adhocrático?

Este enfoque ofrece una respuesta diferen-te a la pregunta sobre el grado de organi-zación y reglamentación. La adhocracia, pugna por una administración menos detallada y formal, aunque no defiende la anarquía.

Es una organización flexible que incorpora la voluntad y los esfuerzos de los beneficia-rios (vecinos) y cuyas características son las siguientes:

Los equipos de trabajo se forman y se di-suelven según se necesite. La característica central del nuevo patrón serán grupos que cooperan para resolver problemas y realizar el trabajo. Esto es muy común verlo en la práctica en organizaciones como la iglesia, las APAFAS en los colegios, en el trabajo compartido que realizan las ONG’s con la población organizada. Y en muchas municipalidades que tienen mesas de concertación u otras formas exitosas de participación vecinal auténtica y efectiva, Donde el patrón de comportamiento de los líderes comunales pasa de la protesta a la propuesta; dejando atrás la vieja pos-tura del “hay que hacer por el hagamos”, debiendo pasar de la concepción del dirigente “demandante”, al de dirigente “gobernante”.

Un enfoque de la Administración Clásica o Burocrática tiende a favorecer un sistema administrativo formal estructurado.

Mientras el enfoque adhocrático tiende a la introducción de un sistema más flexible. Un enfoque situacional o de contingencias favorecerá un sistema sumamente estruc-turado para los trabajos rutinarios y un sistema menos rígido para las tareas nuevas. Consecuentemente, en las municipalidades pequeñas o rurales donde toda actividad o proyecto es un nuevo reto, podría ser más conveniente, la aplicación del enfoque adho-crático antes referido. Las características de los sistemas administrativos burocráticos y adhocráticos son:

Planeación Organización Dirección Control

Burocracia

- Completa, detallada, con frecuencia a lar-go plazo.

- Políticas, reglas, pro-cedimientos y nor-mas muy evidentes

- Formal- Responsabilidades

específicas de traba-jo.

- A menudo una de-partamentalización funcional, a menudo centralizada.

- Con frecuencia direc-tiva.

- A menudo supervi-sión estrecha.

- Controles completos.- A menudo orientado

a asegurar el cumpli-miento de los proce-dimientos.

Adhocracia

- General, con frecuen-cia a corto plazo.

- Muchas situaciones no quedan incluidas en los Planes de cual-quier tipo.

- A menudo informal.- A menudo responsa-

bilidades no defini-das rigurosamente.

- Con frecuencia de-partamentalizadas por produc tos o clientes.

- Con frecuencia parti-cipativa.

- A menudo supervi-sión general.

- Con frecuencia con-troles escasos o gene-rales.

De otro lado debemos considerar que la estructura organizacional es solo una he-rramienta de gestión; la misma que debe estar en función de la estrategia institucional y esta a su vez de la visión y misión. Por tanto, la organización funcional territorial o por programa y proyectos es la que más se adecúa a los centros poblados rurales donde por ejemplos se dan audaces pasos hacia la descentralización efectiva en la toma de decisiones y de gobierno local a través de los agentes municipales; empoderando a la población (facultando) bajo el enfoque de Gobierno Propiedad de la Comunidad: mejor facultar que servir directamente o

del enfoque: Gobierno Catalizador: mejor llevar el timón que remar.

A continuación se presentan un nuevo modelo de estructura orgánico funcional para las municipalidades distritales y muni-cipalidades de centros poblados menores o predominantemente rurales; tomando como base, tres dimensiones:- Un enfoque territorial,- Modalidad del trabajo fundamental-

mente por Programas o Proyectos; y,- Una gestión eminentemente participa-

tiva.

Cabe significar, el enfoque de cogestión entre autoridades, funcionarios y población, donde participarían todos los actores claves, tanto regidores, en representación del Alcalde, el administrador que sería el responsable del manejo de los recursos y dirigentes vecinales relacionados con cada uno de los objetivos o

eje temático de cada programa o proyecto.Así tenemos casos de organización funcional adhocráticos que se han tomado como referencia para presentar el modelo adho-crático de organización para municipalidades pequeñas, rurales y generalmente de baja complejidad:

ParticipaciónVoluntaria

Responsabilida-des compartidasPoca reglas

Equipostemporalesde trabajo

Autoridaddescentralizada

- Trámite Documentario- RR.CC.- Otros afines

Concejo

Secretaría General

Administración PROG/PROY 1

Comisiones de Regidores

AB

C

Juntas de Vecinos

Comités Comunales

Alcaldía

PROG/PROY 1

PROG/PROY 1





Instituciones Actividades

Iglesia / Parroquia• Pároco.• Laicos comprometidos.• Feligreses.• Catequistas.• Voluntarios.

Proyecto A Construcción, techado o remodelación de la Iglesia.

Proyecto B Fiesta Parroquial.

Proyecto C• Comedor Popular.• DEMUNAs (no siempre son municipales).• Centro de Conciliación.

Colegio / APAfA • Proyecto de construcción de aulas, laboratorios.• Comisión aniversario.• Comisión Promoción viaje / ceremonia. • Programas de Deporte.

CLAS/Salud• 1 médico-Jefe.• 1 Líder. • 1 líder de población.

PROYECTO A Atención primaria de la salud.

PROYECTO B Ampliación de Local y Servicios.

PROYECTO C Programa de desratización.

PROYECTO D• Biohuertos comunales.• Hidroponía.• Granja comunal.

ONG , Gremios o comunidad. Proyectos varios, como cooperación técnica mayormente internacional.

Clubes de servicios ROTARIOS, LEONES, etc. Proyectos varios, con subvenciones compartidas.

4. ¿Qué entendemos por Desarro-llo Organizacional Municipal?

Cabe significar primeramente la impor-tancia del competo de organización y sus principios, así como es pertinente, señalar que las administraciones municipales fra-casan porque carecen de una organización adecuada y de ORGANIZADORES o líderes capaces de afrontar y desarrollar CAMBIOS, manejar conflictos, integrar medios y ob-tener resultados en menor tiempo y a un mínimo costo. Por tanto debemos familia-rizarnos con las técnicas y herramientas que usa el ORGANIZADOR, pero antes, debemos reconocer que el utensilio básico de este es

SU CEREBRO, que puede realizar prodigios de memoria, observación, de percepción, deducción, inducción y juicio entre otros atributos.EL ORGANIZADOR, el Alcalde, el funciona-rio, el jefe, el Dirigente, el Líder: NO ES UN GENIO; se puede tener un nivel intelectual MEDIO Y BIEN ORGANIZADO.En este sentido, el pensamiento organizador es ante todo una actitud que tiende a esta-blecer permanentemente una proporción entre MEDIOS y FINES; lo que conduce a una economía de medios, fuerzas, máquina, dinero, etc. La ORGANIZACIÓN lucha contra el despilfarro.

Es conveniente mencionarse los siguientes principios de la ORGANIZACIÓN:El concepto de Desarrollo Organizacio-nal entendido como proceso de cambio planificado y tomando como base la po-nencia que Eduardo Buller5, quien presenta

el tema con el nombre de Desarrollo Institu-cional Municipal, con énfasis en la situación macro de las municipalidades y su entorno,

es entendido como:Por tanto, entendido el Desarrollo Organiza-cional Municipal – DOM; como un proceso de cambio planificado, un conjunto de estrategias para ir al logro del imaginario institucional o la IMAGEN – OBJETIVO concebida como Diseño Institucional, y al cumplimiento de los fines para lo cual existe la organización; este proceso debe tener continuidad y mecanismos en el interno y desde el entorno, para introducir cambios en la cultura organizacional que conlleve a la práctica de una filosofía de Gestión que incorpore el mejoramiento continuo. Somos conscientes que es más fácil hablar del cambio que hacerlo. Y también lo es dar consejo que el de gobernar y hasta admi-nistrar. También es cierto que por más que nos esforcemos en detalles para describir nuestra realidad organizativa municipal, resultarán siempre simplistas y por más ela-borada o clara que pretenda ser la estrategia propuesta; no podrá ejecutarse tal como se escribe. Sin embargo, creo que puede ser de utilidad, y servir como referente para motivar una nueva respuesta, un nuevo modelo. Ese es nuestro propósito.

“Un proceso de carácter integral y permanente-que involucra a los municipios y su entornome-diante el cual se introducen y consolidan cam-bios planificados que posibiliten la evolución de las Municipalidades de la situación y rol de meras administradoras de servicios urbanos a la calidad de auténticos entes de Gobierno Local, en el contexto de una eficiente y eficaz que le legitime y sustente en la participación demo-crática y activa de la población organizada en torno a sus genuinos intereses”.

-Eduardo Buller-

Alvin Toffler6 señala: La Corporación adapta-ble, necesita gerentes adaptables, provistos de un equipaje completo de dotes nuevas, no lineales. Los ejecutivos adaptables actua-les tienen que des-construir sus compañías para hacer óptima la maniobrabilidad. No necesitan ser expertos en burocracia, sino en coordinación de la adhocracia.Sobre las organizaciones y el cambio, Peter Drucker7 refiere: “La organización moderna, tiene que organizarse para el cambio cons-tante y poner a trabajar los conocimientos sobre herramientas, productos y procesos. Toda organización tiene que partir de tres prácticas sistemáticas: La mejora continua, aprender a explotar sus conocimientos y aprender a innovar. De otro lado señala que toda organización moderna debe funcionar como un equipo, donde el deber de la au-toridad, no es mandar. Es inspirar”.Existen propuestas para introducir el cambio planificado como proceso en las organizaciones municipales, siguiendo la metodología de investigación / Acción (I/A), otros bajo el nombre de Reconocimiento y Recomendación (R/R); últimamente se

5 Buller, Eduardo. Modernización municipal, La planeación par-ticipativa, la organización local y la movilización comunitaria, organizado por IULA/CELCADEL en IBARRA, QUITO-ECUADOR 1992.

6 Tofller, Alvin. la Empresa Flexible. – Sexta Edición – 2008.7 Drucker, Peter. La organización basada en la información.

Norma - 1998

Toda Organizaciónpuede y debeser preparada

Toda Organizaciónpuede y debe

ser simplificada, normada

Toda Organización debe estar destinada al

hombre y su comunidad

3

2

1





1. AntecedentesSobre la descentralización, algunos histo-riadores refieren que el Perú nace como República sin un proyecto definido ni interés colectivo de forjar un Estado. Otros dicen que la descentralización fue construida de a

La Descentralización y los Gobiernos Regionales

Autor : Dr. Santiago Grau*

Título : La Descentralización y los Gobiernos Regionales (Parte I)

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 11 - Setiembre 2009

Ficha Técnica

1. Antecedentes2. La Descentralización3. Marco Legal

S u m a r i o

viene trabajando un Programa de Fortale-cimiento Institucional con el enfoque del Análisis de las Competencias Esenciales[7] a través de un auto diagnóstico y propuesta de Plan de Fortalecimiento (A/P); lo cual debe considerarse como una importante contribución para el estudio de la organi-zación municipal en el Perú. Por la elaboración y alcance de la meto-dología planteada por Eduardo Buller, que consideramos vigente y aplicable; presen-tamos una breve síntesis, con la finalidad de motivar su estudio, reflexión, aplicación y aportes al método:Para tener una visión esquemática del pro-ceso de cambio debemos remitirnos a:- Las bases conceptuales y metodológicas,

referidas a los aportes de la: sociología organizacional, Psicología Social, y la Ciencia Administrativa.

- Las herramientas o instrumentos para el cambio: De diagnóstico, de intervención y de desarrollo.

- Las estrategias para el desarrollo del pro-ceso: Características de la Investigación/Acción: (IA).

- Etapas o tácticas de la (IA).

Variables Operativas del Cambio:Se busca la eficiencia y eficacia municipal; así como la efectividad social.

Finalmente, es importante considerar los Indicadores de Medición del Cambio:

Indicadores DIM (Ejemplos)

Indicadores de Proceso Optimización de las Variables (Institucionales) de:

Eficiencia(Insumo vs. Producto)

Eficacia(producto vs objetivo)

Efectividad Social(Objetivo vs demanda social)

1. Simplificación administrativa.2. Información computarizada.3. Disminución y racionalización de

gasto corriente.

- Desregulación selectiva.- Desarrollo y actualización catas-

tral.- Desarrollo de infraestructura y co-

gestión o concesión de servicios educativos.

- Formalización de pequeñas empresas.

- Saneamiento legal y puesta en valor de la propiedad predial.

- Mayor cobertura poblacional.

Indicadores de Resultado Optimización de Estandares (Comunales) de:

Desarrollo Económico Calidad de Vida Desarrollo Humano

1. Mayor inversión privada en trans-porte público.

2. Mayor recaudación contributiva.3. Mayor inversión privada en servi-

cios educativos.

- Menos horas/ hombre pérdidas.- Saneamiento físico ambiental.- Diversificación y mejora de la

oferta educacional.

- Más tiempo libre para ocio pro-ductivo.

- Vida prolongada y saludable.- Menor tasa de analfabetismo y

mayor oportunidad de acceso a educación formal.

Consecuentemente, cualquier enfoque o modelo que se plante para entrar al tema DESARROLLO ORGANIZACIONAL MUNICI-PAL, deberán considerar los aportes referi-dos. Sin embargo, no resulta tarea sencilla introducir y colocar a consideración del lector, este ensayo o propuesta que recopila un conjunto de “cosas dichas” y que nos asocia a muchas vivencias en el ejercicio de la gestión del cambio o consultoría, del ejercicio del diálogo en talleres o eventos académicos donde se disfruta del encuen-tro, del pensar y del trabajar por construir juntos organizaciones municipales, mas fuertes, flexibles, democráticas y promotoras del desarrollo local.

Se puede concluir, señalando la importancia de que todo PROGRAMA DE FORTALECI-MIENTO INSTITUCIONAL MUNICIPAL, deberá comprender básicamente:- El diagnóstico estratégico- El diseño Institucional Municipal –

DIM, y - El Programa de Mejoramiento Continuo

- PMC o propiamente el Programa de Desarrollo Organizacional Municipal – DOM, cuya estrategia central será la Im-plementación de un Plan de Desarrollo de Capacidades.

Finalmente, este Programa de Mejoramiento Continuo - PMC, deber comprende un proceso de cambio planificado, que tenga aportes o pautas referidos a:- Resolución de conflictos- Estilos gerenciales – Liderazgo Visionario. - Coaching & Mentoring

pocos: avanza y a la vez se estanca. Leceta1 señala que el tema es viejo y presente, que asume y a la vez se aleja de las postulaciones académicas, tecnocráticas, planificadoras y hasta políticas y legislativas. En efecto, si observamos las decisiones y la legislación actual, veremos progresos, pero también evidentes contradicciones.García Belaúnde2 dice que, para entender la situación actual que atraviesa el Perú en materia de descentralización, hay que remontarse a los antecedentes. Considera

* Abogado, con estudios de Doctorado en Derecho y Maestría en Gestión Municipal y Desarrollo Local. Asesor empresarial y Consultor en Gestión Municipal. Actual Asesor Legal de la Subgerencia de Medio Ambiente de la Municipalidad Metro-politana de Lima.

1 Leceta Gálvez, Humberto (2222) La descentralización en el Perú, viejo postulado; posibilidad para el futuro. Hacia una estrategia nacional. Pág. 73-75.

2 García Belaúnde, Domingo (2004) La Descentralización en el Perú Actual, ponencia presentada al Seminario Internacional “Federalismo y Regionalismo”, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Tribunal Superior de Puebla y Gobierno del Estado de Pueblo, México.

que el Perú, al igual que los demás países de América Latina, se forma a partir de los sucesos ocurridos en el siglo XVI, cuando las Coronas españolas, primero, y luego las portuguesas, inauguran nuevas rutas oceánicas, lo que hoy se conoce como el encuentro de dos mundos y que antes fue el descubrimiento de América.A partir del siglo XVI, las tierras descubiertas por España son divididas territorialmente y en forma muy gruesa en dos grandes espacios geográficos: El Norte, que será el virreinato de Nueva España en 1534 (México y los países centroamericanos) y en el Sur el virreinato del Perú en 1543, que cubría casi toda la América del Sur. Más adelante, surgirán otras divisiones, en especial las llamadas Capitanías Generales (Guatemala, Venezuela, Chile). En el siglo XVII, en el Sur se crea el virreinato de Nueva Granada (1717) y el virreinato del Río de la Plata (1777), todo ello en las postrimerías del

Parte I





a funcionar. En la Constitución de 1828, fueron nuevamente incluidas, siendo sus características: a) Constituían un eslabón entre el Estado

y los municipios, que coincidían con los departamentos existentes.

b) Eran elegidas por el voto popular.c) Apoyaban a las autoridades locales y

promovían los intereses del departa-mento.

d) Emitían opinión, obligatoria algunas veces y otras no, sobre aspectos del de-sarrollo del respectivo departamento.

El período de funcionamiento de esas Juntas Departamentales fue algo irregular, siendo efectiva de 1828 a 1834, repitiéndose en 1856 y 1867, pero en forma recortada. Estas Juntas se mantuvieron hasta 1919, porque al año siguiente entró en vigencia la Cons-titución de 1920, que propició un régimen autoritario que duró once años y que estuvo encabezada por Augusto B. Leguía3.Esa Constitución estableció los Congresos Regionales que fueron el Congreso Regional del Norte, del Centro y el Sur, que sesiona-ban 30 días al año, y con competencia para dictar leyes. Sus miembros eran designados mediante elección popular. Su problema era que no tenían rentas y sus leyes debían pasar por el Poder Ejecutivo Nacional, que las podía vetar. Durante el régimen del oncenio, las posteriores elecciones fueron amañadas dando lugar a parlamentarios regionales complacientes que solo emitían discursos de ocasión.Para Guzmán4, la caída de Leguía, quien gobernó de 1919 a 1930, vino acompaña-da por una serie de acontecimientos que propiciaron un clima de inestabilidad, entre ellos la instalación en el poder de una Junta Militar encabezada por Samanez Ocampo, la emergencia de nuevos grupos sociales con intenciones vindicatorias y la consolidación de la crisis económica.En todo ese contexto, se convocó a un Con-greso Constituyente que aprobó la Consti-tución de 1933 que, según García5, fue pro-ducto de un esfuerzo doctrinario y político para lograr una efectiva descentralización, diseñándose los Consejos Departamentales sobre la base de los Departamentos exis-tentes, con amplias facultades de todo tipo, siendo sus representantes actores de las actividades del Departamento en materia agrícola, minera, industrial, comercial, edu-cativa, etc., que, siendo interesante, nunca fue puesto en práctica. Los sucesivos gobiernos que se instalaron en 1939, 1945, 1948, 1956, 1962, 1963 y

3 Leguía y Salcedo, Augusto Bernardino (1863-1932) político que ocupó la Presidencia de la República en dos ocasiones, en 1908-1912 y en 1919-1930. En 1919 derrocó al Presidente José Pardo y asumió la presidencia de forma provisional, disolviendo el Congreso. Fue derrocado por Sánchez Cerro el 25 de agosto de 1930. Fue apresado e internado en el Panóptico de Lima, en donde murió en 1932.

4 Guzmán Napurí, Christian (2003) Las Relaciones de Gobierno entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento, PUCP, Fondo Editorial, pág. 128-130.

5 Ibídem, pág. 7.

1968, algunos democráticos y otros de facto, jamás hicieron nada por poner en vigencia el esquema descentralizador aprobado por la Constitución de 1933. Para muchos presti-giosos juristas, el gran quiebre institucional en el siglo XX lo representa la Constitución de 1979. Dicen que, si para Villarán6 la Consti-tución de 1928 podría ser considerada como la madre de todas nuestras Constituciones, porque sentó las bases institucionales de la República, es a partir de la Constitución de 1979 que se inicia un segundo período en nuestra historia constitucional. La Constitución de 1979, que en su fase inicial estuvo presidida por Haya de la Torre7, rompió esquema en relación con nuestro pasado Constitucional. Esa Constituyente aprobó la primera organización descen-tralizada que regiría los destinos de las regiones del Perú nombrando a nuestro país como “Un Estado unitario, representativo y descentralizado”, dando las bases para la creación de regiones mediante el proceso de regionalización. Nuestro país a partir de esa constitución cuenta con tres niveles de Gobierno que es el Nacional, el Regional y el Gobierno Local. En cuanto al tema de la des-centralización lo abordó desde dos ángulos: Por un lado, reafirmo el municipio democrá-tico que venía desde atrás, dotándolos de una gran cantidad de competencias, y por otro lado, creo la Regiones8, definiéndolas como unidades geoeconómicas, con au-tonomía económica y administrativa, pero sujetas al Plan Nacional de Regionalización a ser aprobado por ley.Debo coincidir con algunos juristas que opinan que la Constitución fue acertada en cuanto al diseño del modelo de municipio, pero no así en cuanto a la Regiones, porque los constituyentes no diseñaron un modelo regional, dejando esa decisión al arbitrio del futuro legislador. La demora de los legisla-dores en adoptar los criterios para definir las verdaderas competencias de las Asambleas Regionales, sus límites y sus rentas, aunado al número de regiones, porque se pensaba que el país no podía tener más de 12 regio-nes, fueron la causa de su fracaso. En efecto, en 1980 se debatió que las regiones del Perú debían constituirse principalmente a raíz de espacios geográ-ficos llámese costa, sierra o selva. Otros argumentaron que las regiones debían constituirse por cuencas hidrográficas y se terminó hablando que las regiones debían basarse en sus pisos ecológicos. Todas estas sugerencias fueron desestimadas porque no contaban con el suficiente sustento teórico para afianzar a las regiones.

6 Villarán, Manuel Vicente (1873-1958) connotado jurista y educador peruano.

7 Haya de la Torre, Víctor Raúl (1895-1979), pensador y político. Fundador de la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA). Candidato presidencial en los años 1931, 1962 y 1968. En 1978 presidió la Asamblea Constituye al ser elegido con la más alta votación.

8 La Constitución de 1979, en el Capítulo XII Descentralización, Gobiernos Locales y Gobiernos Regionales, en los artículos 259º a 268º regulaba todo lo concerniente a las regiones.

dominio español, ya que el período indepen-dista, iniciado desde entonces, se afirmaría en el breve espacio que va de 1810 a 1824, fecha en que todo el continente quedará en forma independiente, con excepción de las islas de Cuba y Puerto Rico.El aspecto central de ese período virreinal, fue la política centralizadora, por cuanto todo dependía de los virreyes y, en última instancia, de las autoridades en la península. Las órdenes venidas de España se diluían conforme atravesaban los vastos espacios en los cuales América estaba dividida. De allí viene la famosa frase “se acata, pero no se cumple” porque no había forma de hacerlo o porque la realidad se resistía a ellas.También se dice que en el Proceso Indepen-dista hubo un marcado debate ideológico sobre los nuevos estados que empezaban su aprendizaje independiente. El debate im-perante fue si eran repúblicas o monarquías independientes como se intentó en México y Perú, o si eran unitarios o federales. Al final se opto por la República, tal vez influenciado por los Estados Unidos de América, la primera nación que apostó por la República, creando el federalismo como forma de Estado.Por entonces, el virreinato del Perú estaba dividido en siete intendencias como unida-des políticas, por lo que San Martín, luego de la independencia (1821), las designa como los Departamentos de Arequipa, Ayacucho, Cusco, Junín, Lima, La Libertad y Puno. Es así que el Perú republicano nace como país unitario, dividido en siete departamentos que, a su vez, se dividía en provincias y estás en municipios, la que permanece hasta hoy, con el agregado de que son 24 los Departa-mentos convertidos en Regiones.

Mapa del virreinato del Perú Siglo XVIIILímites entre las colonias españolas

y portuguesas

En el plano jurídico, debemos señalar que la Constitución de 1823 previó la existencia de “Juntas Departamentales” que no llegaron


Actualidad Gubernamental N° 11 - Setiembre 2009 Actualidad Gubernamental N° 11 - Setiembre 20098XIV MTXIV

En el período de Belaúnde Terry (1980-1985) se presentaron algunas propuestas de re-gionalización al Congreso, las cuales fueron rechazadas por los legisladores por razones políticas. A partir del año de 1986, se aprue-ba el Plan Nacional de Desarrollo elaborado por el Instituto Nacional de Planificación, en donde se formula cuál debía ser el de-sarrollo para las futuras regiones del país. Esto permitió finalmente definir el nuevo marco de descentralización aprobado en el Gobierno de García Pérez (1985-1990) eligiéndose por primera vez 11 gobiernos regionales (5 en 1989 y 6 en 1990).

Mapa de las primeras Regiones - 1989

2. La DescentralizaciónSegún el DRAE9 descentralizar es: “Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado”. Para Cabanellas10 es el: “Sistema administrativo que deja mayor o menor amplitud de acción, en lo provincial o municipal, para la gestión de los servicios públicos y otras actividades que interesan en la esfera de su jurisdicción territorial, a organismos dependientes de una rama o especialidad”. Muchos coinciden en que el Perú, es uno de los países cultural y geográficamente más diverso del mundo, es en términos políticos y económicos uno de los más centralistas del continente, pues mientras el Gobierno Nacional maneja más del 90% del presu-puesto nacional, el resto es distribuido entre los gobiernos regionales y locales. La Ley N° 2928911, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009, nos puede dar una idea del manejo de los pliegos presupuestales: El Gobierno Nacional tiene asignado S/. 47 402 194 703,00, los Gobiernos Regionales S/.12 115 637 012,00 y los Gobiernos Locales S/.12 437 666 169.00 nuevos soles.

9 Diccionario de la Lengua Española (2001) Real Academia Española, Vigésima Segunda Edición, España, pág. 520.

10 Cabanellas, Guillermo (1996) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo III, Editorial Heliasta SRL, Buenos Aires, Argentina, pág. 177.

11 Normas Legales, Diario Oficial El Peruano de fecha 11.12.08

Para abordar el problema de la descen-tralización, Contreras12 señala que la des-centralización fiscal de 1886 fue el intento más importante para introducir al país en un régimen descentralizado, luego de la infausta guerra con Chile que demostró nuestras falencias. Ese proyecto, que fue puesto en marcha por el general Cáceres, implicaba comenzar la descentralización por el aspecto económico-fiscal, antes que por el político. La Ley de Descentralización Fiscal se promulgó el 13 de noviembre de 1886, como fruto de un amplio consenso entre la Presidencia y el Congreso. Esa ley determinaba que las contribuciones a recaudarse en cada Departamento, se empozaría en la tesorería departamental, para los gastos del propio departamento. Al lado del presupuesto central, se elaboraba el presupuesto departamental, dividiéndose los ingresos como los gastos públicos.

Distribución de los Ingresos y Egresos (Según Ley de Descentralización Fiscal de 1886)

Ingresos Nacionales Ingresos Departamentales

• Derechos de impor-tación y exportación y demás derechos de Aduana.

• Timbres.• G anancia de los

Ferrocarriles nacio-nales.

• Ganancias de los correos.

• Contribución personal de los varones entre 21- 60 años.

• Contribución de pre-dios, industrial, de pa-tentes y eclesiástica.

• Serenazgo.• Multas judiciales.• Impuestos a las heren-

cias o las herencias que correspondan al Fisco.

• Papel sellado.• Arrendamiento de las

salinas y de los bienes nacionales existentes en el Departamento.

• Alcabala de enajena-ción de bienes raíces.

Egresos Nacionales Egresos Departamentales

• Derechos de im-portaciónyexpor-taciónydemásde-rechosdeAduana.

• Timbres.• Ganancia de los

Ferrocarrilesnacio-nales.

• SostenimientodelEjército,Gendarme-ríaylaMarina.

Obligatorios:• Administración del De-

partamento: Prefectos y subprefectos.

• Administración de justi-cia en primera y segunda instancia.

• Sostenimiento de la Guardia Civil en el De-partamento.

• Instrucción primaria en la parte que no puedan hacerlo los Concejos Dis-tritales y Provinciales.

• Conservación y reparación de los caminos y puentes Departamentales.

• Gastos de recaudación y defensa judicial de los in-gresos Departamentales.

facultativos:• Fomento de la Instruc-

ción Media.

• Oficinas centralesdelPoderEjecutivo:Presidencia,Minis-teriosyTribunaldeCuentas.

• PoderLegislativo.• Corte Supremade

Justicia.• Ladeudapública.• Ramodeferrocarri-

lesycorreos.• Presupuesto Ecle-

siástico.

12 Contreras, Carlos (2003) El aprendizaje del Capitalismo, Estudios de Historia Económica y Social del Perú Republicano, Instituto de Estudios Peruanos, pág. 273-287.

Egresos Nacionales Egresos Departamentales

• Beneficencia (atención de la salud y de los ce-menterios).

• Construcción de nuevos caminos y puentes en el Departamento.

Fuente: Ley de Descentralización Fiscal del 13 de no-viembre de 1886

¿Qué fue lo que sucedió con el Programa de Descentralización Fiscal? El programa que se mantuvo hasta 1920, con algunas transfor-maciones, que sobre todo fueron recortes, fue abandonado. No tuvo defensores y no volvió a lanzarse un impulso descentraliza-dor semejante en el Perú sino hasta finales del siglo XX. En opinión de Huber13, la descentralización del Estado es el proceso mediante el cual se transfiere los poderes políticos, fiscales y admi-nistrativos a entidades gubernamentales sub-nacionales. Agrega que los especialistas men-cionan varios factores a favor de este proceso que fomentaría la democracia y aumentaría la eficiencia en la administración pública. La des-centralización política busca dar a la ciudadanía y a sus representantes más poder en la toma de decisiones públicas. La descentralización administrativa tiene como fin redistribuir la autoridad, la responsabilidad y los recursos financieros para los servicios públicos entre los diferentes niveles de gobierno.La descentralización fiscal supone que los go-biernos locales y las organizaciones privadas tengan los recursos adecuados, así como la potestad para tomar decisiones respecto a su inversión. Para los economistas, la descen-tralización fiscal es el sistema más eficiente, porque los funcionarios públicos se someten a un mayor control por parte de la población, estando obligados a la toma de decisiones sobre el gasto público que se adecuen a las necesidades y prioridades locales. No obstante todos los retrocesos acaecidos a lo largo de nuestra vida republicana, se puede afirmar que el proceso de descentra-lización tomo un impulso a partir del 20 de enero de 1989, fecha en que se constituyen las primera 11 regiones. Esto lamentable-mente fue desactivado por el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2001), después del autogolpe del 5 de abril de 1992.La destrucción de la descentralización, dio origen a un Estado centralista, pues el Go-bierno anula las 11 regiones creadas en el Gobierno Aprista reemplazándolas por los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), asumiendo las mismas funciones de los Gobiernos eliminados. En 1992, al crearse el Ministerio de la Pre-sidencia (MIPRE), los CTARES adquieren más poder debido a que dicho Ministerio les proporciona más recursos al ser el ente coordinador entre los CTARES.

... Continuará en la siguiente edición

13 Huber, Ludwig (2001) Ayacucho, centralismo y descentraliza-ción, Instituto de Estudios Peruanos, pág. 7-12.

informes especiales Área gobiernos regionales y locales...

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