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INFORME Nro. DFOE-AE-IF-08-2014 12 de agosto, 2014

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS AMBIENTALES Y DE ENERGÍA

INFORME DE AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL ACERCA DE LA RECAUDACIÓN, REGISTRO Y APLICACIÓN DE LOS INGRESOS DEL SISTEMA

DE AHORRO Y PRÉSTAMO DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO (INVU)

2014


CONTENIDO Página nro.

RESUMEN EJECUTIVO

1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................ 1

ORIGEN DE LA AUDITORÍA ....................................................................................................................... 1

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA .................................................................................................................... 1

NATURALEZA Y ALCANCE DE LA AUDITORÍA ............................................................................................ 1

ASPECTOS POSITIVOS QUE FAVORECIERON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA ........................................ 2

LIMITACIONES QUE AFECTARON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA ......................................................... 2

GENERALIDADES ACERCA DEL SISTEMA DE AHORRO Y PRÉSTAMO DEL INVU ......................................... 2

METODOLOGÍA APLICADA ....................................................................................................................... 2

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA .................................................. 3

2. RESULTADOS .................................................................................................................................... 3

GESTIÓN DIRECTIVA Y ADMINISTRATIVA DEL INVU DESVIRTÚA LA FINALIDAD DEL SISTEMA DE AHORRO Y PRÉSTAMO ............................................................................................................................. 3

INCONGRUENCIA DE DECISIONES ACORDADAS POR LA JUNTA DIRECTIVA DEL INVU CON LA FINALIDAD DEL SAP ............................................................................................................................. … …………………3

NORMATIVA DEL SAP PROPICIA ACUMULACIÓN DE CONTRATOS DE AHORRO EN ALGUNOS

SUSCRIPTORES ......................................................................................................................................... 9

DEFICIENTE CUSTODIA Y GESTIÓN DE LOS EXPEDIENTES DE CONTRATOS Y PRÉSTAMOS ..................... 11

INSUFICIENTE CAPACIDAD Y ALTA VULNERABILIDAD DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN RELATIVOS AL SAP .................................................................................................................................. 13

3. CONCLUSIONES ................................................................................................................................17

4. DISPOSICIONES ................................................................................................................................18

A LA JUNTA DIRECTIVA DEL INVU .......................................................................................................... 18

CUADRO CUADRO NRO. 1CONTRATOS SUSCRITOS POR NÚCLEO FAMILIAR DE UN AGENTE AL 31 DE DICIEMBRE DE 2013 ............................................................................................................................ 10 ANEXO NRO. 1 OBSERVACIONES AL BORRADOR DE INFORME ……………………………………………………………….20


INFORME Nro. DFOE-AE-IF-08-2014

RESUMEN EJECUTIVO ¿Qué examinamos? La Contraloría General realizó una auditoría de carácter especial con enfoque financiero forense, a fin de verificar la validez y la integridad de los ingresos y los egresos del Sistema de Ahorro y Préstamo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Para ello, fueron analizados los datos contenidos en los sistemas desde enero de 2009 hasta diciembre de 2013; pruebas relativas al contenido, integridad y suficiencia de los documentos en los expedientes de contratos suscritos con los ahorrantes y de préstamos formalizados; así como, la concordancia entre la información de estos documentos y la almacenada en las bases de datos de los sistemas de información del SAP.

¿Por qué es importante? La fiscalización que ha efectuado el Órgano Contralor en años recientes evidencia situaciones de riesgo en la administración de los recursos del Sistema de Ahorro y Préstamo, lo cual, se agudiza con la insuficiencia y obsolescencia de los sistemas de información con base en los cuales el Instituto toma decisiones en esta materia, que pueden propiciar un ambiente idóneo para un manejo irregular de dichos recursos. Además, resulta fundamental garantizar elementos de control y gestión que permitan la transparencia y la rendición de cuentas a la ciudadanía acerca del manejo correcto de los recursos del Sistema y del cumplimiento del fin social de dotar de soluciones de vivienda a quienes lo necesitan, y se fortalezca el control con la prevención de eventuales fraudes.

¿Qué encontramos? En opinión del Órgano Contralor la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo tomó decisiones que rebasan la naturaleza de su función normativa, por cuanto ha extendido el ámbito de participación y financiamiento de los recursos del Sistema de Ahorro y Préstamo a personas jurídicas, mediante reformas realizadas vía acuerdo o motivadas por Decreto Ejecutivo, en detrimento de los fines legales de dicho Sistema, en cuanto a destinar estos recursos exclusivamente a financiar las operaciones relacionadas con la casa de habitación, de conformidad con las modalidades establecidas en el artículo 5, inciso k) de la Ley nro. 1788; ello, con el fin de brindar una solución a la problemática de vivienda del país. Estas decisiones culminaron en la acumulación del 11% de los contratos de ahorro en poder de algunas personas físicas y jurídicas desde el 2009 a diciembre de 2013, mediante nexos entre familiares y los integrantes de las juntas directivas de esas empresas, que en su mayoría no concluyen en una operación de crédito. Por ejemplo, una persona jurídica ha tenido en su poder 585 contratos por un monto superior a ¢4.216 millones, de los cuales, solo cerca del 10% de los contratos traspasados se constituyeron en crédito para vivienda por aproximadamente ¢531 millones. Además, se determinó el caso de agentes que acumulan cantidades significativas de contratos de ahorro, por ejemplo el núcleo familiar de un agente acumuló 621 contratos por un monto aproximado de ¢3.900 millones, de lo cual, ¢259 millones implicaron salidas de efectivo del


Sistema, y de estos solo el 37.4% corresponde a operaciones de vivienda. Lo descrito, son casos que confirman el menoscabo del Sistema. Además, no se garantiza la confiabilidad de la información contenida en los expedientes de contratos de ahorro y los de préstamos. En ese sentido, el espacio físico está desprovisto de seguridad para el resguardo de esos expedientes; documentos se mantienen en sobres de manila, en los cuales se hacen anotaciones; se carece de un índice que respalde los actos subsecuentes desde la suscripción de los contratos de ahorro hasta su traspaso, renuncia o materialización en un préstamo. Así, de 53 expedientes examinados un 81.14% de los casos carecen de información fundamental como el contrato respectivo, documentos sin firmas, sellos o indicación del responsable del proceso. También, los sistemas de información computarizados destinados a soportar el Sistema de Ahorro y Préstamo, no están integrados, presentan un alto nivel de obsolescencia técnica y limitan la calidad, seguridad y disponibilidad de información para la correcta operación y control del Sistema. La Administración ha conocido esta situación sin concretar acciones para lograr soluciones satisfactorias, debido principalmente a la falta de previsión para renovar equipos, falta de capacidad de gestión administrativa para consolidar contrataciones exitosas en aras de modernizar la plataforma tecnológica y debilidades en el manejo técnico de las herramientas. Asimismo, el Órgano Contralor detectó sumas negativas al reconstruir en una muestra de transacciones los montos de ahorro y de salidas de efectivo en el Sistema, ante lo cual la Administración confirmó la existencia de sobregiros en dichas transacciones, al girar sumas de más a los suscriptores.

¿Qué sigue? En razón de lo expuesto se giran disposiciones a la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, a fin de que consulte ante la Procuraduría General de la República si le asiste competencia a ese órgano colegiado para ajustar mediante acuerdo el Reglamento para el Sistema de Ahorro y Préstamo, Decreto Ejecutivo nro. 19 del 16 de julio de 1955, en cuanto a las modalidades que permiten la suscripción de contratos de ahorro para la adquisición de casa de habitación, conforme lo establecido en el artículo 5, inciso k) de la Ley nro. 1788 y las atribuciones otorgadas a la Junta Directiva en el numeral 25 de esa ley; realizar una investigación preliminar a fin de corroborar la concurrencia de eventuales responsabilidades en los funcionarios del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que tuvieron participación en los sobregiros confirmados por el Instituto ante sumas negativas mostradas por el Sistema de Ahorro y Préstamo, y conforme al resultado de esta tomar las acciones que en derecho correspondan, que incluyan gestiones para recuperar las sumas pagadas de más a los ahorrantes; emitir y divulgar las políticas y procedimientos para la implementación de un sistema de archivo en el Departamento de Gestión de Programas de Financiamiento de la Dirección de Urbanismo y Vivienda, que asegure la confiabilidad e integridad de la información contenida en los expedientes de contratos y préstamos; así como, depurar la información contenida en las bases de datos atinentes a los procesos del Sistema de Ahorro y Préstamo.


INFORME Nro. DFOE-AE-IF-08-2014

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS AMBIENTALES Y DE ENERGÍA

INFORME DE AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL ACERCA DE LA RECAUDACIÓN, REGISTRO Y APLICACIÓN DE LOS INGRESOS DEL SISTEMA DE

AHORRO Y PRÉSTAMO DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO (INVU)

1. INTRODUCCIÓN

ORIGEN DE LA AUDITORÍA

1.1. La auditoría se realiza con fundamento en las competencias que le confieren a la Contraloría General los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, así como, los artículos 17, 21 y 37 de su Ley Orgánica nro. 7428.

1.2. Desde el año 2006, la Contraloría General ha realizado auditorías que determinaron situaciones de riesgo en cuanto al manejo y registro de los recursos administrados por el Sistema de Ahorro y Préstamo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Aunado a ello, se ha evidenciado una problemática en los sistemas de información de ese Instituto, que generan errores en los registros presupuestarios, contables y financieros, lo que permite crear un ambiente propicio para una eventual comisión de actos fraudulentos en la administración de los citados recursos.

1.3. Dicho entorno motivó la inclusión de una auditoría especial con enfoque de tipo financiero forense, en la planificación anual de los proyectos de fiscalización de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de este Órgano Contralor.

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA

1.4. Verificar la validez e integridad de los ingresos y desembolsos del Sistema de Ahorro y Préstamo (SAP) del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU).

NATURALEZA Y ALCANCE DE LA AUDITORÍA

1.5. Se llevó a cabo una revisión del proceso de recaudación de los ingresos del SAP y de los mecanismos de desembolso respectivos; posteriormente, se analizaron y validaron los datos registrados en los sistemas de información y expedientes administrativos correspondientes, específicamente las bases de datos denominadas Ahorro y Préstamo, Préstamos y SICOE, en el período comprendido

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entre enero de 2009 y diciembre de 2013, período que se amplió cuando se consideró necesario.

ASPECTOS POSITIVOS QUE FAVORECIERON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA

1.6. La respuesta oportuna y en formato digital a las solicitudes de información realizadas a la Dirección de Ahorro y Préstamo, y a la Gerencia General del INVU, facilitó el análisis y manejo de los datos.

LIMITACIONES QUE AFECTARON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA

1.7. Debido a las deficiencias que como consecuencia del diseño de los sistemas de información, que datan de la década de los 70’s y que se alojan en equipos totalmente descontinuados y obsoletos, se han venido presentando una serie de inconsistencias en la generación y registro de los datos del SAP, en detrimento de su integridad y exactitud; lo cual ocasionó inconvenientes en la ejecución de la auditoría por atrasos en la validación y utilización de la información correspondiente.

GENERALIDADES ACERCA DEL SISTEMA DE AHORRO Y PRÉSTAMO DEL INVU

1.8. El Sistema de Ahorro y Préstamo del INVU fue instaurado en el año 1954, de conformidad con lo señalado en el artículo 5, inciso k) de la Ley Orgánica del INVU, nro. 1788 del 24 de agosto de 1954, con la finalidad de financiar las operaciones relacionadas con la casa de habitación de las personas suscritas al sistema; exclusivamente, advierte la norma, para la compra de terreno y construcción en terreno propio; compra, ampliación o reparación de vivienda; cancelación de gravámenes hipotecarios que pesen sobre casa propia; y compra del terreno por el dueño de la vivienda cuando esta haya sido construida en propiedad ajena.

1.9. Los planes ofrecidos por el INVU, parten de que los suscriptores deben ahorrar un monto durante un tiempo determinado y a su vencimiento, podrán optar por un crédito con monto límite y en colones, según la finalidad de su uso, a un interés fijo anual sobre saldos del 9%; mecanismo que le permite a las personas con capacidad de ahorro obtener una solución de vivienda, según las previstas de la norma antes citada.

METODOLOGÍA APLICADA

1.10. Los procedimientos y las herramientas de auditoría utilizados en el desarrollo de este proyecto de fiscalización, se definieron con un enfoque de tipo financiero forense; en ese sentido, se aplicó en lo correspondiente lo establecido en el Manual General de Fiscalización Integral para el desarrollo de investigaciones, y de auditorías especiales. Asimismo, se aplicaron metodologías y buenas prácticas de

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auditoría financiera forense nacionales e internacionales, por ejemplo, se consideraron procedimientos establecidos en esa materia por el Tribunal de Cuentas de El Salvador.

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA

1.11. La comunicación preliminar de los resultados de la auditoría se efectuó el 24 de julio de 2012, en la sala de reuniones de la Presidencia Ejecutiva del INVU. En dicha ocasión estuvieron presentes, por parte del INVU, la Arq. Sonia María Montero Díaz, Presidenta Ejecutiva; los directivos José Ernesto Bertolini Miranda, Marco Antonio Vásquez Víquez, Mauricio Mussio Vargas, Ana Monge Fallas y Alejandro Li Glau; la Licda. Ofelia Blanco Herrera, Jefa de Programas de Financiamiento, la Licda. María del Carmen Redondo Solís, Gerente General; el Lic. Luis Fernando Pérez, Auditor Interno; el Lic. Luis Taylor Dormond, Subgerente; y los asesores de Presidencia Wendy Solano Irola, Renato Víquez, Alberto Golcher y Ericka Calderón.

1.12. Mediante oficio nro. PE-0223-08-2014 del 4 de agosto de 2014, la Presidenta Ejecutiva del INVU planteó observaciones al borrador del informe, cuyo detalle y análisis se presenta en el anexo de este informe, incorporando los ajustes y las aclaraciones que se consideraron pertinentes.

2. RESULTADOS

GESTIÓN DIRECTIVA Y ADMINISTRATIVA DEL INVU DESVIRTÚA LA FINALIDAD DEL

SISTEMA DE AHORRO Y PRÉSTAMO

2.1. La gestión directiva y administrativa del INVU desvirtúa la finalidad del Sistema de Ahorro y Préstamo (SAP) de ese Instituto, la cual, se orienta a destinar los recursos exclusivamente al financiamiento de operaciones para brindar una solución de vivienda a las personas suscritas a este Sistema, de conformidad con las modalidades establecidas en el artículo 5, inciso k) de la Ley nro. 1788. Dichas situaciones se comentan de seguido.

Incongruencia de decisiones acordadas por la Junta Directiva del INVU con la finalidad del SAP

2.2. La Junta Directiva del INVU tomó acuerdos que modificaron el Reglamento para el Sistema de Ahorro y Préstamo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo1, lo cual, en opinión del Órgano Contralor superan las restricciones de orden legal reguladas en el inciso k), artículo 5 de la Ley nro. 1788. Este inciso otorgó al INVU la atribución de establecer un sistema de ahorro y crédito, para el cual el legislador

1 Decreto Ejecutivo nro. 19 del 16 de julio de 1955.

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estableció un destino específico, relativo al financiamiento para cubrir necesidades de vivienda de sus suscriptores.

2.3. El financiamiento establecido según el inciso k) de cita se debe otorgar al amparo de operaciones relacionadas con la casa de habitación, bajo las modalidades de “1.-Compra de terreno y construcción o construcción en terreno propio. 2.- Compra, ampliación o reparación de vivienda. 3.- Cancelación de gravámenes hipotecarios que pesen sobre casa propia. 4.- Compra del terreno por el dueño de la vivienda, cuando esta haya sido construida en propiedad ajena.”

2.4. Por su parte, en el artículo 1° del Reglamento del SAP y las ampliaciones realizadas a las modalidades de cita, siempre se reitera el carácter de especificidad de los recursos del supracitado inciso k), en cuanto a este Sistema de Ahorro y Préstamo sólo puede financiar las operaciones relacionadas con la casa de habitación. Condición que también se hace constar en la cláusula primera del documento denominado Solicitud de Suscripción de Planes de Ahorro y Préstamo.

2.5. Además, en el artículo 39 del citado Reglamento se indica que “Podrán ingresar al sistema todas las personas físicas que así lo solicitaren, inclusive menores, siempre que el fin del ahorro sea alguno de los contemplados en el artículo 1° de este Reglamento”. Con ello, desde el mismo ahorro las finalidades están supeditadas a las establecidas en el inciso k), artículo 5 de la ley en mención.

2.6. Al respecto, la Procuraduría General de la República en el dictamen C-346-20032, reiterando lo señalado en el dictamen C-040-2001 del 20 de febrero de 2001, indicó que:

"El sistema de ahorro y préstamo se caracteriza por: / Su destino específico: se capta dinero para financiar operaciones en relación con la vivienda. / Solo las operaciones expresamente señaladas por la Ley pueden ser realizadas. / Por la clase de mecanismo de financiamiento, el sistema sólo puede operar con quienes son ahorrantes. Además, el otorgamiento de crédito está reservado en forma exclusiva a quien ha sido ahorrante. Ergo, sólo el ahorrante puede ser beneficiario de una operación de crédito del Sistema. Esto implica una limitación en la captación, ya que si bien el INVU puede solicitar a cualquier persona que suscriba un contrato de ahorro y préstamo, no puede captar si no a quien esté dispuesto a firmar dicho contrato, comprensivo no sólo de obligaciones en cuanto al ahorro, sino a las condiciones futuras en que éste puede ser utilizado. …/ Como el crédito sólo puede ser brindado al ahorrante y no a cualquier persona, la intermediación es limitada."

2 Dictamen C-346-2003 del 4 de noviembre de 2003.

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2.7. Particularmente, algunas reformas al Reglamento para el Sistema de Ahorro y Préstamo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, tanto mediante decretos ejecutivos como por acuerdos de la Junta Directiva, han extendido la participación y el financiamiento del SAP a personas jurídicas. Es así como, el Decreto nro. 6 del 12 de mayo de 1960 reformó dicho Reglamento e incorporó la posibilidad de que personas jurídicas fuesen suscriptoras del sistema. También, mediante el acuerdo nro. 5 de la Sesión de Junta Directiva del 11 de febrero de 2003, se modifica el artículo 1 del Reglamento incorporando el inciso f) cuyo párrafo segundo autorizó “financiar a entidades públicas o privadas, obras de urbanización de proyectos de vivienda no lucrativos, a favor de sus servidores o asociados, previo acuerdo de Junta Directiva”. Posteriormente, el 29 de agosto de 2005, la Junta Directiva en sesión nro. 5497 acordó incorporar al Reglamento el artículo 1 bis, que regula modalidades de venta de los planes de ahorro y préstamo y permite la venta de paquetes con personas jurídicas públicas o privadas.

2.8. De conformidad con el artículo 25 de la Ley nro. 1788, la Junta Directiva del INVU, como órgano responsable de la gestión de esa entidad, es competente para dictar, promulgar, reformar e interpretar los reglamentos internos necesarios para el mejor desarrollo de los fines; sometiendo al Poder Ejecutivo aquellos reglamentos que requieran su aprobación. También, se le atribuyó la facultad de proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de ley que a su juicio sean necesarios para solucionar los problemas de vivienda y urbanismo.

2.9. No obstante, en opinión del Órgano Contralor, la potestad anterior, y en estricto apego a lo establecido en la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, regulada en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, no se ha advertido la existencia de norma legal que permita colegir que la Junta Directiva del INVU, en cuanto al SAP, está facultada para actuar dentro de un rango de liberalidad reglamentaria, que le permita modificar las modalidades ya previstas por el inciso k), artículo 5 de la Ley Nro. 1788. Al respecto, la regla es que dicha función normativa está delimitada y circunscrita especialmente a los parámetros legales establecidos, a la materia propia de regulación del servicio, organización, funcionamiento del Sistema, y fundamentalmente a garantizar el cumplimiento del fin establecido por el legislador.

2.10. Asimismo, al amparo del principio de fuerza, autoridad formal y eficacia de la ley, no resulta jurídicamente sostenible que la ley pueda ser derogada ni modificada por una norma de rango inferior, por lo cual, las normas emitidas por el Poder Legislativo no pueden ser derogadas, modificadas o aclaradas más que por otra resolución del mismo Poder y siguiendo los mismos procedimientos para la

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formación de la resolución primitiva3. Se desprende que tanto el Poder Ejecutivo como la Junta Directiva del INVU en la función normativa que les asiste según la materia a reglamentar, no pueden perder de vista su competencia, sus límites ni los objetivos, fines y parámetros establecidos en la Ley nro. 1788.

2.11. En ese orden, el Reglamento del SAP contiene normas que si delega expresamente en la Junta Directiva la regulación de aspectos propios e internos del SAP, como la aprobación y modalidad de los planes, montos, importes mínimos de ahorro, plazos, cuotas de ingreso, porcentajes de interés, plazos del préstamo, condiciones para los cambios de planes, topes y garantías4. Ello, resalta la potestad conferida a ese órgano colegiado en el artículo 25 de la Ley Nro. 1788, en cuanto a que, en uso de esas atribuciones, debe verificar y revisar la normativa interna aplicable y adoptar los ajustes que le permite la ley en esas materias y puedan resultar pertinentes para el cumplimiento de los fines del SAP.

2.12. En ese sentido, la Sala Constitucional refiriéndose al Reglamento de Adjudicación de Vivienda del INVU, señaló que “Si bien es cierto que la potestad reglamentaria ejercida por la Administración faculta a la misma a fin de emitir disposiciones o reglamentos ejecutivos y administrativos, dicha potestad se circunscribe únicamente a todo aquello que esté expresamente enunciado en la Ley que merece ser regulada y, en tanto y cuanto no se encuentre prohibida su regulación por reserva de ley expresa. En el caso que nos ocupa, si bien es cierto que el INVU, en necesaria labor administrativa de control y regulación de su sistema de adjudicación de viviendas de interés social, procedió a dictar el reglamento para la Adjudicación de Vivienda, ese ejercicio administrativo amparado en una potestad de la administración tendiente a regular una actividad y función propia de la institución no le faculta a establecer limitaciones, restricciones y/o sanciones de ningún tipo a los administrados, ya que estos campos se encuentran vedados a la administración en virtud de una reserva de ley preestablecida. (…) En el caso que nos interesa, los derechos adquiridos "per se" por parte del administrado-adjudicatario, en virtud de un contrato de compra venta perfecto y, que se encuentran protegidos y tutelados por normas Constitucionales, no pueden ser objeto de atropello por disposiciones reglamentarias que no se limitan a regular las relaciones entre administración y administrado, sino que violentan y atropellan derechos fundamentales de los particulares, alejándose del fin primordial que perseguía, en este caso concreto, la ley orgánica del INVU, el cual es facilitar el

3 Fraga Gabino, Derecho Administrativo. Editorial Porrúa, México, Edición 46, página 38, citado en la página del

Diccionario Jurídico , en la siguiente dirección electrónica: http://www.diccionariojuridico.mx/?pag=vertermino&id=1768

4 Ver artículos 2, 4 y 11 del Reglamento para el Sistema de Ahorro y Préstamo del INVU, Decreto Ejecutivo nro. 19 citado.

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acceso a vivienda digna para el desarrollo del país, y el resguardo de los principios de dignidad, igualdad y justicia social” 5

2.13. Con respecto al fin aludido, la Procuraduría General de la República señaló que el Sistema presenta una intermediación cerrada o de carácter limitado, ya que “Los fondos que el INVU capta no pueden ser utilizados respecto del público en general o para cualquier tipo de fin. Por el contrario, los préstamos sólo pueden ser concedidos a quien ostenta la calidad de ahorrante y para los fines establecidos en el artículo 5, inciso k) de la Ley Orgánica del INVU, por lo que no se presenta la característica de destino universal propia de la intermediación abierta”6.

2.14. De esa manera, opina esta Contraloría General que mediante los ajustes al Reglamento adoptados por acuerdo de Junta Directiva o por decreto ejecutivo, se ha permitido y avalado un esquema de gestión o comercialización incongruente con el modelo y los principios legalmente establecidos para el SAP en la Ley nro. 1788, tendentes a la búsqueda del bienestar social y a las alternativas de solución en la problemática de vivienda del país.

2.15. Extender el ámbito de suscripción de un contrato del SAP a personas jurídicas, mediante las reformas citadas, como ahorrantes del Sistema a fin de obtener financiamiento para adquirir una casa de habitación, resulta incongruente con la lógica razonable de lo pretendido con las soluciones de vivienda; rebasa la naturaleza de la función otorgada al INVU y las competencias que la ley le otorgó a la Junta Directiva en su potestad reglamentaria, así como, de aquellas que le corresponde ejercer al Poder Ejecutivo en la reglamentación de las leyes.

2.16. Lo anterior, se refuerza con lo concluido por la Procuraduría General en su dictamen 023-2004 del 20 de enero de 2004, que analiza la legalidad de la propuesta para que el INVU mediante los excedentes del SAP desarrollara proyectos de vivienda para la clase media, según se transcribe de seguido:

“Desde esta perspectiva, pareciera que se busca introducir otra alternativa a la que ha sido la forma habitual en que ha venido operado este sistema. Según parece desprenderse de su misiva, la idea sería que, a la par del sistema que podríamos llamar tradicional, donde la solución al problema habitacional se resuelve en forma individualizada, opere otra modalidad, de naturaleza colectiva (proyectos de vivienda), para que quienes tienen maduros sus contratos puedan optar por la adquisición de su vivienda en estos proyectos y, de esa forma, los clientes del sistema puedan utilizar su derecho en una opción de vivienda inmediata que el INVU le proveería *…+ Para plantear las cosas en sus justos términos, es importante tener

5 Ver Resolución nro. 784-96 de las 15 horas del 13 de febrero de 1996. 6 Ver Dictamen 186 del 16 de mayo de 2005 y en ese mismo sentido el C-346 del 4 de noviembre de 2003.

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claro cuál es el tipo de actividad y función que se deriva del inciso k) del numeral 5 de la Ley Orgánica del INVU (…) Como puede desprenderse fácilmente, el INVU a través del Sistema de Ahorro y Préstamo realiza una actividad de intermediación financiera cerrada. Ahora bien, de este precepto específico no es dable deducir que, además de esa actividad, el INVU esté autorizado para desarrollar otras, tales como la que se pide analizar en este estudio. Está de por demás afirmar que el INVU está autorizado por el ordenamiento jurídico a desarrollar proyectos habitacionales, como parte de su actividad ordinaria; empero, el punto no ese, sino otro. En efecto, de lo que se trata es el determinar si, al amparo de una normativa especial y concreta, como es la que estamos glosando, el INVU puede desplegar una actividad con los excedentes del Sistema de Ahorro y Préstamo distinta a la de intermediación financiera cerrada. A nuestro modo de ver, ello no es posible, toda vez que del texto legal no se infiere, de su letra o de espíritu, una autorización para desarrollar proyectos habitacionales. De admitirse esa posibilidad conllevaría, ni más ni menos, el introducir un propósito, una finalidad no prevista por el legislador por la vía de la interpretación legal. Si la intención de él hubiera sido esa (autorizar al INVU a desarrollar proyectos de vivienda con los excedentes del sistema), lo habría explicitado, en forma clara y precisa, en la ley. Por otra parte, tampoco creemos que con base en la técnica de las potestades implícitas, se pueda derivar que de la actividad de intermediación financiera cerrada que está autorizado el INVU, así como de todas aquellas otras necesarias para su desarrollo normal y eficaz, tales como: el gobierno del sistema, su administración, reglamentación, etc., también esté autorizado, por esa norma legal, a desarrollar proyectos habitacionales. De acuerdo con nuestro punto de vista, una postura en tal dirección implicaría forzar las técnicas del razonamiento jurídico más allá de lo lógico, conveniente y permitido, amén de que tendría el efecto pernicioso de vulnerar el principio de legalidad, pilar y presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho *…+ Además, mediante una norma de naturaleza reglamentaria, cuerpo normativo subordinado, secundario y al servicio de la ley no es posible ampliar lo que el legislador determinó mediante la segunda…”.

2.17. Es evidente que si en la interpretación que realiza la Procuraduría General de la República, según el criterio antes indicado, no es de recibo la concepción de una modalidad como la propuesta para desarrollar proyectos habitacionales con los recursos del SAP, mucho menos lo sería el establecer un derecho de suscriptor de un contrato y del financiamiento respectivo a una persona jurídica para poseer una casa de habitación, toda vez que esto, en opinión del Órgano Contralor, también rebasa las finalidades previstas por el legislador con la creación de este Sistema, de conformidad con la norma legal en estudio.

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Normativa del SAP propicia acumulación de contratos de ahorro en algunos suscriptores

2.18. Existe una acumulación de contratos suscritos en pocas personas físicas o jurídicas, que en su mayoría no culminan en un crédito de vivienda, para honrar la finalidad de las operaciones permitidas por la normativa atinente, toda vez que el contrato se traspasa a terceros o se renuncia ante el INVU. Lo anterior, desvirtúa la finalidad del SAP asociada a soluciones de vivienda para las personas suscritas al Sistema.

2.19. Al respecto, se determinó que aproximadamente el 11% de los contratos suscritos han estado en poder de personas jurídicas. Por ejemplo, una sola persona jurídica constituida en el año 2011 ha tenido en su poder 585 contratos desde ese año y hasta el 31 de diciembre de 2013, por un monto superior a ¢4.216 millones. Durante ese período, los contratos fueron traspasados entre los miembros que conforman la empresa y sus familiares, así como, a otras personas físicas y jurídicas. De la información de los sistemas del SAP que logró depurar el Órgano Contralor, se determinó que cerca del 90% de los contratos traspasados no culminan en crédito para vivienda, y solamente lo hace el 10% por aproximadamente ¢531 millones.

2.20. Además, se determinó el caso de dos empresas cuyos accionistas son miembros del mismo grupo familiar, que transan contratos entre ellas y los miembros de sus Juntas Directivas por un monto total aproximado de ¢86 millones, para adquirir terrenos o liberar hipotecas pertenecientes a los mismos miembros de esas juntas directivas. Con ello, se otorgan recursos en el INVU, que no necesariamente corresponden a una solución de vivienda.

2.21. También, se determinó el caso de seis empresas que adquirieron de un mismo agente 50 contratos el mismo día, pagan regularmente en la misma fecha el monto de la cuota de ahorro, lo cual, equivale en conjunto a seis millones mensuales. Luego, cambiaron los planes a un menor plazo en la misma fecha con un costo de ¢87 millones; y una vez maduros los contratos renunciaron en bloque y el mismo día a casi el 90% de estos, implicando una salida de efectivo del SAP por más de ¢229 millones. Como se observa, de estas transacciones no se desprenden soluciones de vivienda como las reguladas en la Ley nro. 1788.

2.22. Tampoco consta en los expedientes de los contratos relativos a los casos de cita, los acuerdos de la Junta Directiva del INVU que aprueban el préstamo respectivo; lo cual, se requiere para las personas jurídicas de conformidad con el artículo 1 del Reglamento de Ahorro y Préstamo cuando señala que “Los préstamos con sujeción a los requisitos establecidos en el Reglamento respectivo, podrán también financiar a entidades públicas o privadas, obras de urbanización de proyectos de vivienda no lucrativos, a favor de sus servidores o asociados, previo acuerdo de Junta Directiva.”

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2.23. Por otra parte, la Contraloría General evidenció la concentración de contratos en agentes del INVU o en sus familiares y empresas. Esta situación se presenta cuando adquieren contratos en forma directa o mediante traspasos, que generalmente pasan a poder de terceros y no necesariamente finalizan en un crédito, sino en una renuncia al sistema. Por ejemplo, el siguiente cuadro ilustra uno de los casos:

Cuadro nro. 1 Contratos suscritos por núcleo familiar de un agente

al 31 de diciembre de 2013 En colones

Núcleo familiar Cantidad de

contratos suscritos*

Monto suscrito

Salidas de efectivo **

Agente 89 504.000.000,00 31.747.063,20 Cónyuge 359 2.226.750.000,00 156.392.925,53

Hijo 24 240.000.000,00 2.000.160,00 Sobrino 113 617.000.000,00 62.895.385,00 Cuñada 36 314.635.000,00 8.392.172,34

TOTALES 621 3.902.385.000,00 259.427.546,07 Fuente: Elaboración propia, a partir de los datos del SAP, junio de 2014.

* Se incluyen contratos adquiridos a terceros, al INVU, traspasados y renunciados. ** Se incluyen montos por traspaso, renuncia y utilización de contratos.

2.24. Como se aprecia del cuadro anterior, al 31 de diciembre de 2013 el núcleo familiar

del agente tuvo en su poder 621 contratos que implicaron movimientos de efectivo por más de ¢259 millones, de los cuales un 37,4% correspondió a operaciones de vivienda y el 62.6% restante fueron contratos renunciados o traspasados. Además, la presidenta de la empresa citada en el párrafo 2.19 de este informe, es cónyuge del agente a quién refiere este cuadro.

2.25. La normativa que regula al SAP es omisa en prevenir situaciones como las descritas, por ello, ha propiciado la utilización de los recursos de ese Sistema sin congruencia con los fines establecidos en la Ley Orgánica del INVU y su reglamento. Por ejemplo, en el artículo 7 del Reglamento del SAP se incentivaba al suscriptor a renunciar al contrato maduro, con un reconocimiento del 8% del monto total de contrato no así de lo ahorrado por el suscriptor; además de una retribución del 4% correspondiente a la cuota de ingreso, aun cuando se tratara de gastos ya incurridos7.

2.26. Esta práctica del INVU se ha mantenido desde años atrás, sin que se hayan adoptado medidas para ponerle fin. Además, el Instituto tramita y resuelve acerca

7 La normativa que respalda este reconocimiento fue modificada para los nuevos contratos que se suscriban a partir del

4 abril de 2014, con el fin de reconocer únicamente un 8% del monto del ahorro en contratos maduros. Lo anterior, motivado según lo indicado en el Oficio nro. 5782 DFOE-AE-0282 del 13 de junio de 2013 de esta Contraloría General.

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de cada caso en particular, pero no ejerce control del conjunto de operaciones que un determinado suscriptor ha concretado con el SAP, a efecto de velar por el cumplimiento de sus fines.

2.27. Solamente observó el Órgano Contralor una excepción, cuando la entonces Directora del SAP, el 5 de mayo de 2014, advirtió a un agente su frecuente actuación en apariencia al sugerir a los clientes pagar un rango de cuotas en un solo tracto y de inmediato presentar la renuncia a los contratos. También señaló:“…uno de los pilares financieros en los cuales se sustente el Sistema de Ahorro y Préstamo, es el pago puntual y consecutivo de las cuotas mensuales por concepto de ahorro por parte de los clientes, por ello, que los pagos extraordinarios no están sujetos a periodicidad, tal y como está (sic) reglamentado./ Hacerlo de otra forma, opera en detrimento del equilibrio financiero del Sistema de Ahorro y Préstamo, ya que, las proyecciones actuariales realizadas contemplan que los planes tienen un período de ahorro y luego un período de préstamo. Los recursos que se tienen del ahorro se utilizan para otorgar los préstamos./ Si un cliente no aporta recursos durante el período en que contractualmente se comprometió, el modelo comienza a fallar en el tanto en que no se cuenta con los recursos de los ahorros para hacerle frente a los préstamos.” Además señala que con eso desvirtúa los fines que dicta la ley al sistema.

DEFICIENTE CUSTODIA Y GESTIÓN DE LOS EXPEDIENTES DE CONTRATOS Y

PRÉSTAMOS

2.28. Se determinó que el INVU no garantiza que la información contenida en los expedientes de contratos de ahorro y de préstamos, localizados en el archivo del SAP, se constituyan en un respaldo confiable acerca de la actividad desarrollada por el Sistema. Ello, en razón de las debilidades que se detallan de seguido.

2.29. Los expedientes que contienen los contratos de ahorro y la gestión de préstamos se ubican en un espacio físico desprovisto de seguridad, lo que pone en riesgo su integridad. La práctica consiste en incorporar los contratos suscritos por el cliente en un sobre “manila” en el cual se estampa el número del o los contratos en él contenidos. Posteriormente, se incorporan en el sobre los documentos que respaldan los movimientos correspondientes al contrato original, tales como traspasos, divisiones de contrato, estudios de maduración y otros.

2.30. Al respecto, los expedientes de los contratos no contienen un índice por lo que en algunos casos se realizan anotaciones en el mismo sobre; tampoco se presentan en secuencia cronológica. De igual forma los documentos de traspaso o renuncia carecen de algunas de las firmas previstas. Luego, cuando el contrato pasa al proceso de préstamo, los documentos se trasladan del sobre a otro expediente, el

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cual, en algunos casos no incorpora todos los documentos de formalización y respaldo del préstamo.

2.31. La función de archivo y custodia de los sobres de contratos y expedientes de préstamo, ubicados en el archivo del SAP, era realizada por un funcionario como recargo de sus propias funciones, lo cual, le impedía mantenerse a tiempo completo en el archivo; y generaba atrasos en dicha labor y la consecuente afectación para la toma de decisiones atinentes al tema. También, se observó que no es restringido el acceso a las instalaciones del archivo, afectando la integridad y confiabilidad de la información que mantiene, pues, en ausencia del encargado y sin un registro de cada expediente, la información puede ser manipulada.

2.32. En este sentido, el Instituto estableció8 que para mantener el orden de tenencia de la documentación en el archivo, los funcionarios tomen el expediente y dejen rastro cuando son extraídos en ausencia del encargado; lo cual debilita el control del encargado del archivo sobre el empleo de los expedientes. Por ejemplo, los contratos del 141793 al 142792 no fueron encontrados por la Contraloría General en el sobre, y no pudieron ser localizados por la Administración, ni se brindaron las justificaciones del caso. Dichos contratos se encuentran maduros y en estado de abandono, la última cuota se canceló en enero de 2006, según los datos del sistema de información.

2.33. A su vez, de una muestra de 53 expedientes se determinó que 43 adolecen de alguna de las debilidades antes mencionadas. De esos expedientes incompletos, 15 no incluían el contrato o copia de este, y en 14 se omitieron firmas dos de ellos del suscriptor (contratos nros. 198466 y 198467). Además, en el caso de los contratos nros. 198466 y 198467 el expediente no contiene el contrato inicial y ante el fallecimiento del titular fue traspasado, pero no fue posible identificar la validez de los beneficiarios por la ausencia de dicho contrato.

2.34. También, se determinó que algunos documentos relativos al traspaso de contratos no consignan la firma del Jefe del SAP o del funcionario a quien este designe para que se formalice dicho acto, según lo establecido en el artículo 5 del Reglamento para el Sistema de Ahorro y Préstamo9. Además, en el expediente del contrato nro. 193424 el documento de su traspaso no tiene la firma del Jefe de área ni se encuentra físicamente el contrato para verificar si quien lo transfiere es el titular.

8 Ver Memorando 025 P-2010 del 11 de marzo de 2010, dirigido por el proceso de préstamos al proceso de crédito. 9 Los derechos del suscritor podrán cederse a cualquier persona física o jurídica siempre que se efectúe y formalice ante

el Jefe del Departamento de Ahorro y Préstamo ante el funcionario que él designe. (Así REFORMADO PARCIAL Y EXPRESAMENTE por la Sesión nro. 3517 de 26 de marzo de 1984, publicada en La Gaceta nro. 88 de 09 de mayo de 1984.)

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2.35. En la mayoría de los casos examinados, los expedientes carecen de información necesaria para lograr una comprensión integral de las operaciones en ellos contenidas, lo que puede inducir a error en la toma de decisiones o facilitar la extracción, alteración o pérdida de documentos. Por ejemplo, lo descrito puede afectar las decisiones del Comité de Crédito relativas a la aprobación de las operaciones crediticias.

2.36. La Administración no ha definido el tipo de información ni elementos de orden mínimos en relación con los expedientes de contratos y préstamos. Al respecto, mediante memorando nro. GPF-0020-2014 del 28 de mayo de 2014, suministró al Órgano Contralor documentación con algunas instrucciones giradas y controles establecidos para administrar estos expedientes. Sin embargo, tales instrucciones no refieren a mecanismos de coordinación específicos relacionados con la autorización y aprobación de transacciones, operaciones y procesos, así como, de supervisión, monitoreo y evaluación de estas labores.

2.37. La ausencia de un sistema de archivo que garantice la seguridad e integridad de los contratos de ahorro y los expedientes de préstamo, resulta incongruente con las Normas de Control Interno, Capítulo V sobre el sistema de información relativo a la gestión documental, archivo institucional, calidad, seguridad, control y comunicación de la información10.

2.38. Asimismo, las debilidades descritas relativas a la custodia y gestión de los expedientes de contratos y préstamos, inciden negativamente en la fiabilidad, utilidad y relevancia de la información para el control de las operaciones y la toma de decisiones, así como, en la prevención de errores y de actos irregulares que atenten contra el patrimonio del SAP.

INSUFICIENTE CAPACIDAD Y ALTA VULNERABILIDAD DE LOS SISTEMAS DE

INFORMACIÓN RELATIVOS AL SAP

2.39. Los sistemas de información computarizados del INVU que dan soporte al SAP no están integrados, presentan un alto nivel de obsolescencia técnica y limitan la calidad, seguridad y disponibilidad de información para la correcta operación y control del sistema. Estos sistemas tienen escasa capacidad de procesamiento, nula funcionalidad de actualización y crecimiento, y un alto grado de obsolescencia, aunado a la falta de personal requerido para el manejo de las herramientas informáticas y el mantenimiento de la plataforma tecnológica.

10 Normas de Control Interno para el Sector Público N-2-2009-CO-DFOE, emitidas con la resolución R-CO-9-2009 del 26

de enero de 2009, publicada en La Gaceta nro. 26 del 6 de febrero de 2009.

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2.40. Esta situación se debe a la planificación deficiente de la renovación de los sistemas de información, aunado a procesos de adquisición de tecnología infructuosos que han impedido modernizar la plataforma tecnológica, como se expuso en el Informe DFOE-EC-IF-12-2011 del 16 de diciembre de 2011; lo cual, hace cada vez más crítica la falta de información relevante y oportuna para la toma de decisiones.

2.41. Con respecto a la información contenida en los archivos digitales de los sistemas del SAP, se encontraron problemas de trazabilidad, pues, no se guarda ninguna referencia a los contratos que dieron origen a un crédito y la única forma de relacionarlos es el número de cédula del suscriptor, pero por problemas de formato se hace imposible relacionar de forma automatizada un crédito con los contratos que le respaldan.

2.42. Además, el número de contrato se asigna mediante un libro y su registro es manual, esto ha ocasionado la duplicación de estos números y valores erróneos en el Sistema. Situaciones que pueden evitarse al utilizar el medio automatizado, pues, garantizaría que los números sean consecutivos y únicos.

2.43. Al respecto, la Contraloría General determinó que fueron digitados por error al menos 33 mil contratos por un monto suscrito superior a los ¢400.000,00 millones, por cuanto no tienen un suscriptor real, aunque se archiven en forma digital con numeración consecutiva, como todos los demás. Asimismo, los números de estos contratos son nuevamente utilizados para crear otro contrato, obteniéndose duplicados en los archivos digitales.

2.44. También, se determinó en el sistema de información del SAP la dificultad para conocer el estado del contrato, ya que, en algunos casos no se señala el código establecido para determinar si un crédito fue requerido, renunciado, traspasado o está inactivo. A su vez, no facilita conocer estadísticas como la cantidad de contratos vigentes, maduros u otra información del estado del contrato relevante para tomar decisiones11.

2.45. Además, la información de algunos recibos por pagos derivados de los contratos se encuentran almacenados en una versión más antigua del Sistema, desarrollada en la herramienta FoxPro descontinuada hace varios años e incompatible con el sistema actual del SAP, y en su oportunidad no se dio la migración hacia este sistema. Esto dificulta conocer el historial completo de los pagos de los contratos del INVU.

11 Ver evidencia de estas debilidades en Memorando UV-636-2013 de fecha 11 de julio de 2013, Memorando CG-166-

2013 de fecha 18 de julio de 2013 y Memorando UV-681-2013 de fecha 31 de julio de 2013.

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2.46. También, se determinaron 181 contratos con monto ahorrado negativo; 37 con un total de ingreso negativo; 85 contratos con número 0; 19 con numeración superior a 300.000 pese a que la numeración mayor a la fecha de corte era de 299.265; 61 con fechas inferiores al año 1917; 3 con fechas del año 2023; contratos cuya numeración no coincide con la secuencia cronológica debida; 133 cuyo estado no corresponde con los códigos establecidos; un contrato con monto suscrito negativo por 1.794.967,29; 10 contratos con fecha de último pago menor al año 1956 y 23 con fecha de último pago superior al año 2016; dos con monto suscrito en cero, dos de un colón y uno de ¢159. Este sistema contiene códigos de tipos de planes que no existen, por ejemplo tipo 1-12, 13-0, 32-6, 40-7, 89-11, 3-0, 5-18, 10-25, 5-41 y 4-78.

2.47. Existen 274 contratos por un monto suscrito de más de ¢2.254 millones, en los cuales el campo para anotar el número de cuota paga tiene digitado el valor 0, esto a pesar de tener un ahorro registrado por ¢34.7 millones y otros ingresos por ¢11.2 millones. Además, para 2.911 contratos el número de cuota paga anotada es superior a 120 que sería la última cuota para el plan mayor de 10-12, cuando algunos de estos contratos son de la modalidad 2-4.

2.48. Asimismo, los números de cédula no guardan un patrón predeterminado. Por ejemplo, se encontraron casi 5.000 casos cuyo registro presenta menos de 6 dígitos; además, más de 1.000 suscriptores fueron digitados más de una vez, con números de cédula diferentes.

2.49. Además, el Órgano Contralor revisó los contratos de ahorro y préstamo suscritos a partir de 199112, a fin de reconstruir los montos de ahorro y las salidas de efectivo del SAP; cuyo resultado permitió detectar 52 casos con sumas negativas. Al respecto, la Administración indicó13: “se logró determinar que efectivamente existen contratos en donde se ha girado al cliente los montos que corresponden a los sobregiros encontrados en la muestra, se procederá con la revisión de los expedientes para contactar a los clientes para dicha recuperación. / También existen casos que deberán ser analizados porque no será tan fácil recuperar el dinero por el tiempo transcurrido, algunos de ellos tienen más de cinco años de antigüedad”.

2.50. También, la Administración indica que estas situaciones se dan porque “una vez aplicados los movimientos en el sistema, no son revisados como una gestión de control de calidad por parte de la Unidad de Digitación”. Situación que a criterio de la Contraloría General, pone en evidencia la vulnerabilidad del SAP, y el riesgo de no recuperar los citados recursos públicos.

12 Año en que se migró de la herramienta FoxPro al Aviion. 13 Oficio C-DAF-026-2014 del 6 de junio de 2014.

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2.51. Al respecto, la norma 5.1 del Manual de normas de control interno para el sector público, indica que “…el jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben disponer los elementos y condiciones necesarias para que de manera organizada, uniforme, consistente y oportuna se ejecuten las actividades de obtener, procesar, generar y comunicar, en forma eficaz, eficiente y económica, y con apego al bloque de legalidad, la información de la gestión institucional y otra de interés para la consecución de los objetivos institucionales.”

2.52. También, el numeral 5.6 de las Normas de Control Interno de referencia, estipula que la calidad de información generada en los sistemas debe ser confiable, oportuna y de utilidad; y estar libre de errores, defectos, omisiones y modificaciones no autorizadas. Esta información debe ser útil para el usuario en términos de pertinencia, relevancia, suficiencia y presentación. Además, la norma 5.9 del citado manual refiere a propiciar el aprovechamiento de las tecnologías de información para apoyar la gestión institucional. Para ello, se establece del deber de adquirir, instalar y actualizar la infraestructura tecnológica necesaria y minimizar el riesgo de fallas, de acuerdo con los numerales 3.3 y 4.2 del Manual de Normas de Gestión y Control de las Tecnologías de Información.

2.53. Por otra parte, la norma 2.2 del último Manual citado establece que “la organización debe optimizar la integración, uso y estandarización de sus sistemas de información de manera que se identifique, capture y comunique, en forma completa, exacta y oportuna, sólo la información que sus procesos requieren”. A su vez, la norma 3.2 de este Manual indica que la organización debe implementar el software que satisfaga los requerimientos de sus usuarios y soporte efectivamente sus procesos.

2.54. Asimismo, se determinó que como los sistemas que datan de la década de años 70 presentan limitaciones en materia de soporte y mantenimiento de estos, y no se cuenta con personal capacitado para ello, se deben contratar expertos para brindar el soporte mínimo para mantener las aplicaciones en funcionamiento, pero no se incluye en las contrataciones actividades para subsanar los problemas anotados.

2.55. Además, el diseño del sistema no aporta controles de seguridad en la digitación de los datos, que garanticen la integridad y exactitud de la información que se incorpora; ni se cuenta con un programa de control de calidad que pueda depurar la información errónea, lo que redunda en un alto riesgo de operación y de información no apta para su migración a un eventual nuevo sistema.

2.56. Las situaciones descritas generan información inconsistente, incongruente, incoherente e incompleta que distorsiona la operación normal del Sistema de Ahorro y Préstamo del INVU; limitando la capacidad de apoyo para la toma de decisiones, y aumentan el riesgo de generar movimientos que conlleven a

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duplicidad de salidas de efectivo, como las determinadas por el Órgano Contralor en esta auditoría.

3. CONCLUSIONES

3.1 La solución de vivienda es un tema fundamental para el desarrollo del país, por lo que se ha constituido en uno de los ejes transversales más importantes para las administraciones de los últimos años, en cuya implementación el INVU debe tener un papel preponderante. De ahí que, la intención del legislador al crear el SAP en la Ley nro. 1788, fue el dotar de un mecanismo razonable para que las familias costarricenses tuviesen de una forma más asequible una casa de habitación propia.

3.2 Al respecto, el INVU mediante el SAP ha desarrollado actividades que han permitido la solución de vivienda a un grupo importante de la ciudadanía; sin embargo, en el transcurso de los años ha tomado decisiones directivas y administrativas, que en opinión de esta Contraloría General, están desapegadas a las modalidades habitacionales establecidas en la normativa legal; motivadas por interpretaciones jurídicas que rebasan las competencias de su Junta Directiva, lo que ha permitido que algunos grupos de personas físicas y jurídicas operen en el SAP sin vislumbrar clara congruencia con los objetivos previstos para dicho sistema.

3.3 La decisión de permitir a las personas jurídicas participar en el negocio de los contratos irrumpe con la razón de ser del SAP, al posibilitar que la adquisición de contratos de ahorro y préstamos no culmine en una solución de vivienda para el suscriptor, lo cual, se presentaría solo en el supuesto de que estos sean traspasados a una persona física. Además, propiciar la acumulación de contratos en pocas personas físicas y jurídicas que en su mayoría no llegan a materializar un crédito de vivienda, desvirtúa la naturaleza del SAP al cambiar la disminución de la problemática social de vivienda, a un eventual medio de financiamiento empresarial o el lucro.

3.4 En ese sentido, resulta preocupante la evidencia obtenida acerca del caso en el cual una persona jurídica ha tenido en su poder 585 contratos por un monto superior a ¢4.216 millones, de los cuales solo un 10% aproximadamente fueron traspasados a personas físicas para constituirse en créditos aproximadamente por ¢531 millones. Además, se determinó el caso de agentes que acumulan cantidades significativas de contratos de ahorro maduros, por el ejemplo el núcleo familiar de un agente acumuló 621 contratos por un monto aproximado de ¢3.900 millones, de lo cual, solamente 259 millones implicaron salidas de efectivo del Sistema, y de estos solo el 37.4% corresponde a operaciones de vivienda. Lo descrito, representa un riesgo para la operación del Sistema.

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3.5 Aunado a lo anterior, se tienen el alto riesgo que representa los deficientes y obsoletos sistemas de información con base en los cuales el INVU toma decisiones atinentes al SAP; así el diseño insuficiente de estos y las inconsistencias en el contenido de los archivos de información han venido en aumento, afectando la seguridad y continuidad de los procesos del Sistema. Al respecto, se hace evidente la falta de acciones efectivas para solucionar estas debilidades y falta de atención a sus causas atinentes a la débil previsión para renovar equipos, en el manejo de las herramientas y las contrataciones infructuosas, así como, el avance suficiente en la depuración de los datos en los sistemas para su migración efectiva al nuevo sistema.

3.6 En suma, las autoridades del INVU deben prestar atención de manera que las decisiones que se toman en torno al SAP, se ajusten a los objetivos planteados por el ordenamiento jurídico para dicho sistema de manera que dotar de una vivienda a quienes lo necesiten se enmarque en los fines sociales pretendidos por el legislador, así como, en la respuesta que necesita la sociedad. Ello, aunado a la constante revisión de los instrumentos financieros utilizados, en la valoración de su vigencia. Para ello, resulta fundamental que se garantice la calidad y confiabilidad de la información utilizada para tomar esas decisiones institucionales.

4. DISPOSICIONES

4.1 De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nro. 7428, y el artículo 12 inciso c) de la Ley General de Control Interno, se emiten las siguientes disposiciones de acatamiento obligatorio a cumplir dentro del plazo (o en el término) conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.2 Este Órgano Contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como, de valorar el establecimiento de las responsabilidades, en caso de incumplimiento no justificado de estas.

A LA JUNTA DIRECTIVA DEL INVU

4.3 Consultar a la Procuraduría General de la República si le asiste competencia a ese órgano colegiado para ajustar mediante acuerdo, el Reglamento para el Sistema de Ahorro y Préstamo, Decreto Ejecutivo nro. 19 del 16 de julio de 1955, en cuanto a las modalidades que permiten la suscripción de contratos de ahorro para la adquisición de casa de habitación; ello, conforme lo establece el artículo 5, inciso k) de la Ley nro. 1788 y las atribuciones otorgadas a esa Junta Directiva en el numeral 25 de esa Ley. Además, consultar la procedencia de los ajustes realizados

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al artículo 5 de cita mediante decreto ejecutivo. Para ello, deberá incluir la opinión de la Contraloría General contenida en el presente informe. Comunicar a la Contraloría General el acuerdo de ese órgano colegiado que dispone elaborar la consulta, a más tardar el 31 de agosto de 2014. Además, remitir copia del oficio mediante el cual efectúa la consulta a la Procuraduría General de la República, a más tardar el 31 de octubre de 2014. Ver párrafos del 2.2 al 2.217 de este informe.

4.4 Realizar una investigación preliminar a fin de corroborar la concurrencia de eventuales responsabilidades en los funcionarios del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que tuvieron participación en los sobregiros confirmados por el Instituto ante las sumas negativas mostradas por el Sistema de Ahorro y Préstamo, conforme se comenta en los párrafos del 2.49 al 2.50 de este informe. Una vez se cuente con el resultado de la investigación, tomar las acciones que en derecho procedan, que incluyan las gestiones para recuperar las sumas pagadas de más a los suscriptores de referencia. Remitir a la Contraloría General el acuerdo mediante el cual se instruya el inicio de la investigación correspondiente, a más tardar el 31 de agosto de 2014; así como, comunicar las acciones dispuestas por la Junta Directiva acerca de los resultados de esa investigación, y la forma en que se procederá para recuperar las citadas sumas pagadas de más, a más tardar el 30 de abril de 2015.

4.5 Emitir y divulgar las políticas y procedimientos para la implementación de un sistema de archivo en el Departamento de Gestión de Programas de Financiamiento de la Dirección de Urbanismo y Vivienda, que asegure la confiabilidad e integridad de la información contenida en los expedientes de contratos y préstamos. Remitir a la Contraloría General copia del acuerdo de ese órgano colegiado en el cual conste la emisión y divulgación de las políticas y procedimientos, a más tardar el 28 de febrero de 2015. Ver párrafos del 2.28 al 2.38 de este informe.

4.6 Depurar la información contenida en las bases de datos atinentes a los procesos del Sistema de Ahorro y Préstamo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo; de forma que resulte razonable la calidad para migrar dicha información al nuevo sistema de información que se está desarrollando; a fin de subsanar las inconsistencias y errores de digitación anotados en los párrafos del 2.39 al 2.59 de este informe. Remitir a la Contraloría General una certificación mediante la cual la Junta Directiva acredite que se ha efectuado la depuración solicitada, a más tardar el 15 de diciembre de 2014.

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Anexo nro. 1

OBSERVACIONES AL BORRADOR DEL INFORME DE LA AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL ACERCA DE LA RECAUDACIÓN, REGISTRO Y APLICACIÓN DE LOS INGRESOS DEL

SISTEMA DE AHORRO Y PRÉSTAMO DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO (INVU)

Nro. Párrafos 4.3

Observaciones Administración

Se indica acerca de la disposición de la Contraloría General de realizar una consulta a la Procuraduría General de la República relativa al artículo 5 inciso k) de la Ley nro. 1788 y su Reglamento, ese Instituto difiere de la posición del Órgano Contralor, considera que se está “…realizando una lectura sumamente restrictiva de lo normado en ese particular inciso… /. Entre otros aspectos, en opinión nuestra, el ente Contralor se concentra en una de las funciones específicas que le han sido asignadas al Instituto, pasando por alto las demás funciones y fines para los cuales fue creado y que por Ley debe realizar el Instituto, como ejemplo, se puede ver lo dispuesto, entre otros, por los incisos n) y ñ) del citado artículo 5, los cuales establecen una esfera mucho más amplia al Instituto y le otorgan potestades para poder accionar en un ámbito de derecho privado-; esta exposición de argumentos se planteará ante la PGR.” Además, señala que en razón de los indicado en los párrafos 2.19, 2.20 y 2.21 del borrador del informe, procederá a la Junta Directiva del Instituto tomar un acuerdo para realizar una investigación administrativa interna que evalúe posibles irregularidades concernientes a abusos o usos indebidos de los recursos del Sistema por parte de agentes o empresas específicas en perjuicio del INVU.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Se aclara que la Contraloría General es una opinión acerca del alcance del inciso k) numeral 5 de la Ley 1788, por cuanto la interpretación jurídica del alcance y finalidad del SAP establecido en la norma es competencia exclusiva de la Procuraduría. Conforme a dicha opinión no se comparte el argumento de que el Órgano Contralor emite una interpretación restrictiva, pues, el inciso objeto de análisis es el que regula específicamente sistemas de ahorro y préstamo como el SAP, mientras que los incisos n) y ñ) del citado artículo 5 refieren, en ese orden, a las atribuciones del INVU en relación con potestades como la expropiación, y aquellas relativas a celebración de contratos y actos administrativos propios para el cumplimiento de sus fines como es fortalecer un sistema de ahorro y préstamo, pero no cambiar los fines del Sistema que están taxativamente señalados en el supracitado inciso k). Por otra parte, el Órgano Contralor toma nota de la decisión comunicada para realizar, como complemento a lo dispuesto en el presente informe, una investigación administrativa interna para determinar posibles irregularidades sobre abusos con los recursos del SAP.

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Nro. Párrafos 4.4


Con respecto a la investigación preliminar ordenada por la CGR, para corroborar las eventuales responsabilidades de funcionarios del INVU en la participación de los sobregiros encontrados, ya se están realizando los análisis y correcciones pertinentes.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

La Administración acepta la disposición.

Nro. Párrafos 4.5


En relación con la disposición dirigida a la implementación del sistema de archivo en el Departamento de Gestión de Programas de Financiamiento de la Dirección de Urbanismo y Vivienda, es considerado de vital importancia y atenderá el asunto de carácter prioritario.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

La administración acepta la disposición.

Nro. Párrafos 4.6


La disposición de depurar información contenida en las bases de datos que manejan los procesos del SAP, se considera atinada, pero el plazo para su cumplimiento resulta muy corto.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

De acuerdo con la disposición contenida en el párrafo 4.3 del informe DFOE-AE-IF-05-2013, el nuevo sistema de información contable deberá estar en operación a más tardar el 19 de diciembre de 2014; razón por la cual, la disposición de este nuevo informe debe cumplirse antes de ese plazo pues la información del SAP debe estar depurada antes de migrar los datos al nuevo sistema.

Nro. Párrafos 2.16


La Administración señala que “… se hace referencia en el citado informe que la Institución debe limitarse a través del Sistema de Ahorro y Préstamo a realizar una ‘intermediación cerrada’, de manera que no podría desarrollar otro tipo de proyectos habitacionales o productos, lo que en nuestra opinión constituye otra interpretación restrictiva del ente Contralor… Por su parte, también preocupa el hecho de que se impida a los contratantes del Sistema de Ahorro y Préstamo la posibilidad de poder trasferir dichos contratos a conveniencia, en este sentido, no se puede olvidar que los fondos del Sistema son de los ahorrantes y que ellos pueden disponer libremente de sus ahorros, siempre y cuando se apeguen a las condiciones establecidas por Ley y por el propio contrato de Ahorro y Préstamo”.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

No se comparten los argumentos acerca de la intermediación cerrada, por cuanto se fundamenta la Contraloría General en el inciso k) artículo 5 de la Ley 1788, y en criterios emitidos por la Procuraduría General, órgano que interpreta el concepto en el ámbito de sus competencias como

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consta en los dictámenes a que refiere el informe nros. C-186-2003, C-346-2003 y C-023-2004. Por otra parte, en ningún párrafo de este informe el Órgano Contralor, con su opinión, considera improcedente el traspaso de los contratos de ahorro y préstamo, sino que la administración valore la finalidad prevista para el SAP, de conformidad con las atribuciones del INVU para participar en la solución de la problemática nacional de vivienda, así como, de las potestades que le asisten a la Junta Directiva del Instituto, para efectuar vía reglamento adiciones o cambios a las operaciones previstas taxativamente en el ya comentado inciso k).

informe nro. dfoe-ae-if-08-2014 12 de agosto, 2014 ... · la contraloría general realizó una...

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