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DESARROLLO DE INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN

PLAN DE GESTIÓN DEL RIESGO DE MEDELLÍN

INFORME FINAL DE RESULTADOS

Juanita López Peláez, Ms.PhD.

Consultora

ÍNDICE DE GESTIÓN DEL RIESGO (IGR)

PROGRAMA DE INFORMACIÓN E INDICADORES DE GESTIÓN DEL RIESGO

BID-IDEA

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN

SISTEMA MUNICIPAL DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES

MEDELLÍN

2010

2

Resumen .......................................................................................................................................................... 3

PRESENTACIÓN ............................................................................................................................................ 4

OBTENCIÓN DEL IGR ................................................................................................................................... 6

METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN Y PARTICIPACIÓN DE EXPERTOS ................................................................... 9

Actividad 1: Evaluación del desempeño ...................................................................................................... 10

Actividad 2: Asignación de pesos a los subindicadores ............................................................................... 10

Actividad 3: Taller ........................................................................................................................................ 10

RESULTADOS .................................................................................................................................................... 11

Evaluación del Índice de Gestión del riesgo ................................................................................................ 12

Identificación del Riesgo (IR) ........................................................................................................................ 15

Reducción del Riesgo (RR)............................................................................................................................ 19

Manejo de Desastres (MD) .......................................................................................................................... 24

Protección Financiera y gobernabilidad (PF). .............................................................................................. 29

COMPARACIÓN DE RESULTADOS DE MEDELLÍN CON OTRAS CIUDADES ........................................................ 33

CONCLUSIONES ................................................................................................................................................ 34

ÍNDICE DE FIGURAS .......................................................................................................................................... 37

ÍNDICE DE TABLAS ............................................................................................................................................ 38

REFERENCIAS .................................................................................................................................................... 39

3

Resumen

El índice de gestión del Riesgo (IGR) hace parte del Sistema de Indicadores de Gestión del

Riesgo para las Américas desarrollado por el Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad

Nacional de Colombia (sede Manizales), con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo.

Fue diseñado para medir el desempeño en gestión del Riesgo de desastre a diferentes escalas

territoriales. Consiste en una medida cualitativa que refleja la capacidad organizacional, las

capacidades institucionales y el desarrollo de políticas y acciones orientadas a la reducción de la

vulnerabilidad, a disminuir las pérdidas potenciales en un área determinada, a prepararse frente a

la crisis y a recuperarse de manera eficiente después de un desastre.

El IGR ha sido aplicado a la escala de país para buena parte de los países de América Latina y

del Caribe, y en Colombia, a la escala de ciudades, ha sido levantado para Bogotá, Armenia,

Pereira y Manizales en el marco del programa liderado por el BID. Sin embargo, esta es la primera

vez que se levanta por la iniciativa propia de una autoridad municipal con el objetivo de emplearlo

directamente como un instrumento de evaluación, formulación de política, monitoreo y

seguimiento. En ese sentido constituye un esfuerzo valioso de autoanálisis organizacional y da

cuenta del interés en generar instrumentos que faciliten la toma de decisiones más adaptadas a

las necesidades locales y al potencial de los actores implicados.

La evaluación reunió a un número importante de expertos locales y actores institucionales que de

manera directa o indirecta han acompañado los diferentes programas y proyectos orientados a la

gestión integral del riesgo durante más de casi tres décadas de evolución de los discursos y de las

políticas locales y globales. Su participación permitió identificar los retos que plantea hoy una

ciudad en crecimiento y sujeta a dinámicas sociales y políticas complejas que requieren mayores

esfuerzos y una visión más integral, coordinada y eficiente en cada uno de los procesos de la

gestión del riesgo.

4

PRESENTACIÓN

La evaluación del Índice de gestión del riesgo para Medellín se realizó en el marco del Programa

“Desarrollo de instrumentos de planificación, gestión y financiación” del Plan de desarrollo 2008-

2011 Medellín es solidaria y competitiva, uno de cuyos objetivos es el desarrollo de instrumentos

para la toma de decisiones en la gestión y financiación del desarrollo y en la planeación urbana

sostenible. En esa medida, es importante resaltar que su medición, a diferencia de otras

experiencias donde se ha aplicado el IGR, resulta de una iniciativa de la autoridad municipal con

el objetivo de emplearlo directamente como un instrumento para la toma de decisiones, monitoreo

y seguimiento de las acciones. Constituye entonces un esfuerzo valioso de autoanálisis

organizacional y refleja la voluntad que existe para abordar enfoques más integrales de gestión

del riesgo en el marco del proceso de planificación territorial.

El Índice de gestión del riesgo (IGR), hace parte del Programa de indicadores de gestión del

riesgo para las Américas desarrollado por el Instituto de Estudios Ambientales (IDEA) de la

Universidad Nacional de Manizales,1 con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

El IGR se deriva de los trabajos de Cardona (2001), Cardona et al. , Carreño et al. (2004) y

Carreño (2006), entre otros. Está fundamentado en el uso de indicadores compuestos multi-

atributo y en la teoría de conjuntos difusos. El objetivo de dicho programa fue el de diseñar

indicadores de vulnerabilidad que permitieran describir niveles comparativos de riesgo y la

identificación de los factores principales que contribuyen a su configuración, en los diferentes

países, así como indicadores de la capacidad institucional de gestión. Los índices constituyen

instrumentos indicativos cuyo fin es orientar decisiones generales de política en áreas prioritarias

para la acción y asignación de recursos según las escalas territoriales de análisis (Cardona et al.,

2003). A parte del IGR, el programa de indicadores incluye: i) el Índice de Déficit por Desastres

(IDD), relacionado con las pérdidas económicas que podría sufrir un país o ciudad ante la

1 El presente trabajo se ciñe enteramente a la metodología de evaluación y a la documentación del programa de

indicadores BID-IDEA (http://www.iadb.org/sds/ENV/publication/publication_2530_4161_s.htm; Ver también

informe técnico principal y resumido IDEA: http://idea.unalmzl.edu.co/). Las fórmulas y programas de cálculo fueron

facilitados por el equipo de Indicadores del IDEA.

http://www.iadb.org/sds/ENV/publication/publication_2530_4161_s.htm

5

ocurrencia de un evento catastrófico; ii) el Índice de Desastres Locales (IDL) que permite

identificar la propensión a la ocurrencia de desastres menores y su impacto acumulativo en el

desarrollo local y iii) el Índice de Vulnerabilidad Prevalente (IVP) que permite identificar las

condiciones predominantes de vulnerabilidad en términos de exposición, fragilidad

socioeconómica y falta de resiliencia (Cardona, 2005).

El IGR tiene como finalidad la medición del desempeño o performance de la gestión del riesgo de

un país o ciudad. Consiste en una medición cualitativa con base en niveles preestablecidos

(targets) o referentes deseables (benchmarking) hacia los cuales se debe dirigir la gestión del

riesgo en una ciudad, según sea su grado de avance. Esto significa que se fundamenta en la

definición de una escala de niveles de desempeño o una “distancia” con respecto a ciertos

umbrales objetivo, o al desempeño obtenido por un país o una ciudad líder considerada como el

referente (Carreño, 2006).

DESCRIPCIÓN Y VENTAJAS

Indica el desempeño o performance de la gestión del riesgo de una ciudad o país.

Es una medición cualitativa de la gestión con base en referentes deseables (benchmarking) hacia los cuales se debe dirigir la gestión, según sea su grado de avance.

Se basa en una escala de niveles de desempeño o una “distancia” con respecto a umbrales objetivo.

El enfoque metodológico permite utilizar cada nivel de referencia simultáneamente como un “objetivo de desempeño” (target).

Facilita la comparación e identificación de resultados esperados, metas y estrategias hacia las cuales la administración municipal debe dirigir sus esfuerzos de formulación, implementación y evaluación en cada política.

Permite generar un diálogo entre actores para unificar criterios, identificar fortalezas y debilidades, asignar responsabilidades y diseñar canales de coordinación.

Constituye un instrumento de monitoreo y seguimiento de la gestión en diferentes períodos de tiempo.

Permite establecer parámetros con respecto a otras ciudades o al desempeño global de país.

6

Para la formulación del IGR se tienen en cuenta cuatro aspectos o componentes de la política

pública en gestión del riesgo:

1. Identificación del riesgo (IR): comprende la percepción individual, la representación

social y la estimación objetiva

2. Reducción del riesgo (RR): involucra las acciones de prevención y mitigación

3. Manejo de desastres (MD): corresponde a la respuesta y recuperación

4. Gobernabilidad y Protección financiera (PF): tiene que ver con la institucionalidad y con

los mecanismos de transferencia y retención del riesgo.

El enfoque metodológico permite utilizar cada nivel de referencia simultáneamente como un

“objetivo de desempeño” (target) y por lo tanto facilita la comparación y la identificación de

resultados esperados, metas y estrategias hacia las cuales la administración municipal debe dirigir

sus esfuerzos de formulación, implementación y evaluación en cada política.

La medición del IGR constituye igualmente un instrumento de monitoreo y seguimiento de la

gestión en diferentes períodos de tiempo, y permite establecer parámetros no sólo con respecto al

propio desempeño sino con respecto a otras ciudades de Colombia y el mundo a las cuales se les

ha aplicado el índice, tales como Bogotá, Armenia, Manizales, Pereira o Metromanila en Filipinas.

El IGR también ha sido implementado en la escala de país a todos los países de América Latina y

el Caribe.

OBTENCIÓN DEL IGR

El IGR se basa en las valoraciones de los indicadores y de sus respectivos pesos que realizan

expertos o representantes de las instituciones encargadas de la ejecución de las políticas públicas

de gestión de riesgos en el ámbito local o nacional, según sea la escala de análisis.

Se obtiene del promedio de cuatro indicadores que corresponden a las políticas descritas, cada

uno compuesto por seis subindicadores (Tabla 1):

La valoración de cada subindicador se realiza utilizando cinco niveles de desempeño: bajo,

incipiente, significativo, sobresaliente y óptimo que corresponden a un rango de 1 (bajo) a 5

4/)( PFMDRRIR IGRIGRIGRIGRIGR

7

(óptimo) para cada año analizado, con base en una descripción preestablecida. Se asume que los

pesos de los cuatro componentes son iguales pero cada subindicador tiene un peso según su

importancia relativa dentro del componente o política respectivo (Tabla 1). El procesamiento de las

calificaciones se basa en funciones de pertenencia para conjuntos difusos (Carreño, 2006) como

se ilustra en la figura 2.

Tabla 1. Descripción de las 4 políticas y de los 24 subindicadores que componen el IGR

COMPONENTE SUBINDICADOR PESO INDICADOR

Inventario sistemático de desastres y pérdidas IR1 WIR1

Monitoreo de amenazas y pronóstico IR2 WIR2

Evaluación mapeo de amenazas IR3 WIR3

Evaluación de vulnerabilidad y riesgo IR4 WIR4

Información pública y participación comunitaria IR5 WIR5

Capacitación y educación en gestión de riesgos IR6 WIR6

Integración del riesgo en la definición de usos del suelo y la planificación urbana. RR1 WRR1

Intervención de cuencas hidrográficas y protección ambiental. RR2 WRR2

Implementación de técnicas de protección y control de fenómenos peligrosos. RR3 WRR3

Mejoramiento de vivienda y reubicación de asentamientos ubicados en áreas propensas a los desastres RR4 WRR4

Actualización y control de la aplicación de normas y códigos de construcción. RR5 WRR5

Refuerzo e intervención de la vulnerabilidad de bienes públicos y privados. RR6 WRR6

Organización y coordinación de operaciones de emergencia MD1 WMD1

Planificación de la respuesta en caso de emergencia y sistemas de alerta. MD2 WMD2

Dotación de equipos, herramientas e infraestructura. MD3 WMD3

Simulación, actualización y prueba de la respuesta interinstitucional. MD4 WMD4

Preparación y capacitación de la comunidad. MD5 WMD5

Planificación para la rehabilitación y reconstrucción MD6 WMD6

Organización interinstitucional, multisectorial y descentralizada PF1 WFP1

Fondos de reservas PF2 WFP2

Localización y movilización de recursos de presupuesto PF3 WFP3

Implementación de redes y fondos de seguridad social PF4 WFP4

Cobertura de seguros y estrategias de transferencias de pérdidas y activos públicos PF5 WFP5

Cobertura de seguros y reaseguros de viviendas y del sector privado PF6 WFP6

RI

RR

MD

FP

8

Figura 1. Funciones de pertenencia para las calificaciones de desempeño (Tomado de Suarez et al., 2007)

Como lo explican los autores, el resultado de las funciones (figura 2) muestra que el grado de la

efectividad de la gestión del riesgo no aumenta de manera lineal. Inicialmente el progreso es leve

y a medida que se avanza en las políticas de gestión del riesgo, aumenta la efectividad y el

desempeño mejora y se hace sostenible.

Figura 2. Grado de efectividad de la gestión de riesgos (Tomado de Suarez et al., 2007)

9

METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN Y PARTICIPACIÓN DE EXPERTOS

Para el caso de Medellín fue convocado un grupo de 65 expertos constituido de la siguiente

manera: un primer grupo denominado Grupo Expertos Externos, integrado por 35 expertos locales

incluyendo académicos, representantes políticos, consultores, ONGs, representantes de

autoridades ambientales y representantes de entidades del orden nacional. Se buscó contactar a

las personas que de una u otra forma han participado en el proceso de gestión del riesgo de

Medellín desde diferentes ámbitos y que constituyen la memoria viva en la evolución de las

políticas locales de gestión: fundadores o exdirectores del Sistema Municipal de Prevención y

Atención de Desastres (SIMPAD), líderes o especialistas que han participado desde instituciones

académicas en la elaboración de estudios técnicos y en la formulación de políticas.

Por parte de este grupo hubo excelente receptividad. Los participantes en general agradecieron la

invitación y manifestaron su interés en el ejercicio resaltando la importancia del mismo.

Participaron efectivamente 24 de las 35 personas convocadas, ya sea llenando el formulario (21

formularios diligenciados) y/o asistiendo al taller (16 asistentes).

Para el segundo grupo, denominado Grupo Expertos Internos, se convocó inicialmente a 30

servidores de las diferentes dependencias de la Alcaldía que directa o indirectamente tienen o han

tenido relación con el Sistema Municipal de Prevención y Atención de Desastres, y a

representantes de los organismos de socorro. En este caso hubo una menor participación en el

diligenciamiento de los formularios individuales (10 formularios diligenciados) pero la asistencia al

taller fue más alta (22 asistentes) y reunió representantes de muchas de las dependencias

permitiendo que cada uno se reconociera dentro del proceso de la gestión del riesgo.

A las personas convocadas se les solicitó mediante correo electrónico que diligenciaran un

formulario con base en las instrucciones respectivas (Anexo 1). Se obtuvieron 31 formularios de

evaluación diligenciados y 38 personas asistieron a los talleres. En total se contó con la

participación de 51 personas (Tabla 1, en el anexo 2 se relaciona la lista de participantes efectivos

en el proceso). La participación de los expertos comprendió tres actividades descritas enseguida.

10

INSTITUCIONES GUBERNAMENTALES LOCALES 32

INSTITUCIONES GUBERNAMENTALES NACIONALES 4

ORGANISMOS NO GUBERNAMENTALES 8

ORGANISMOS NO GUBERNAMENTALES INTERNACIONALES 1

UNIVERSIDADES 7

TOTAL 51

NÚMERO DE PARTICIPANTES POR TIPO DE INSTITUCIÓN

Tabla 2. Participantes por tipo de institución

Actividad 1: Evaluación del desempeño

Esta actividad tenía por objetivo evaluar la evolución de las cuatro políticas de gestión

previamente descritas en seis momentos del tiempo: 1985, 1990, 1995, 2000, 2005 y 2010. El

experto debía calificar cada subindicador a partir de 5 niveles: 1.Bajo, 2.Incipiente, 3.Significativo,

4. Sobresaliente, 5. Óptimo, con base en la descripción de niveles de desempeño (benchamarks)

preestablecidos (Ver instrucciones Anexo 1).

Actividad 2: Asignación de pesos a los subindicadores

En esta actividad el objetivo era definir el peso relativo de cada subindicador mediante la técnica

de asignación presupuestal. El experto debía repartir 100 puntos entre los seis subindicadores de

cada política según la importancia relativa que a su juicio tendría el subindicador dentro de la

misma. Los pesos utilizados para calcular el índice corresponden al promedio de los resultados

obtenidos en esta actividad.

Actividad 3: Taller

Para esta actividad se convocaron separadamente ambos grupos: El taller de Expertos Internos

se realizó el día 21 de abril de 2010 en una jornada completa (Figura 3) y el taller con Expertos

Externos tuvo lugar el 22 de abril de 2010 en una mañana (Figura 4). El objetivo del taller era

promover la discusión en torno a los avances y retos de la gestión del riesgo y obtener a partir de

allí un formulario diligenciado por consenso entre los asistentes. La actividad se dividió en dos

partes. En el primer segmento se pidió a los asistentes que se agruparan en cuatro equipos, cada

11

grupo debía evaluar una de las políticas. En el segundo segmento, los grupos presentaban ante el

resto de participantes los resultados exponiendo sus argumentos y a partir de allí se decidía

colectivamente la calificación final y los pesos.

Figura 3. Taller con Expertos internos (Medellín, Parque Biblioteca de Belén, abril 21 de 2010)

Figura 4. Taller con Expertos Externos (Medellín, Proantioquia, abril 22 de 2010)

RESULTADOS

A continuación se presentan los resultados del IGR y el comportamiento de cada indicador. El IGR

consolidado resulta del procesamiento del total de los cuestionarios diligenciados tanto

individualmente como en los talleres. Adicionalmente, se comparan los resultados obtenidos de la

12

evaluación colectiva durante las sesiones de trabajo, con el objetivo de contrastar las

percepciones que se tienen desde adentro y desde afuera de la institución, y de observar cómo

difiere la evaluación grupal del consolidado total.

Evaluación del Índice de Gestión del riesgo

El comportamiento del IGR para Medellín, a partir de los resultados consolidados (Figura 5),

muestra que el desempeño general ha mejorado significativamente desde 1985. Entre 1985 y

2000 se observan avances importantes y progresivos, en particular en los indicadores de

identificación y de reducción del riesgo (Figuras 6). Las políticas de Manejo de Desastres y de

Protección Financiera y Gobernabilidad aparecen como las políticas más débiles: la tabla 3

muestra de manera descendente el valor diferencial del IGR entre el momento inicial y el momento

final del período de análisis.

Figura 5. IGR Medellín, consolidado 1985-2010

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

1985 1990 1995 2000 2005 2010

IGR MEDELLÍN

13

Figura 6. Participación de cada política en la composición del IGR por año

Tabla 3. Valor diferencial del IGR entre el momento inicial y el momento final del período de análisis

El IGR pasa de un desempeño bajo o incipiente, al nivel significativo en el cual se encuentra hoy

el desempeño (Figura 7). Sin embargo, se observa un estancamiento en el último período y aún

se está lejos de un desempeño sobresaliente. Este estancamiento puede atribuirse a diferentes

factores, que serán desarrollados más adelante, pero dentro de los cuales cabe destacar, por un

lado, el enfoque predominante que han tenido las dos últimas administraciones hacia la

preparación y la atención de emergencias y desastres, por otro lado el debilitamiento del SIMPAD

a partir de la reestructuración institucional que tuvo lugar en 2002.

ÍNDICE 1985 2010 DIFERENCIAIGR_IR 5,25 45,00 39,75IGR_RR 5,25 45,00 39,75IGR_MD 5,25 38,94 33,69IGR_PF 5,25 35,83 30,58

IGR TOTAL 5,25 41,19 35,94

14

Figura 7. Comportamiento histórico del IGR y de cada una de las políticas

La comparación entre el consolidado y los talleres (Figura 8) muestra que mientras la tendencia

reflejada en el IGR y la evaluación realizada por los Expertos Internos coincide en la tendencia de

una efectividad creciente, en el taller de Expertos Externos se llegó a la conclusión de que, a

pesar de los esfuerzos en actualización tecnológica y respuesta, el desempeño global ha decaído

a partir de 1995. Estos resultados llaman la atención sobre un proceso de crecimiento acelerado

de la ciudad, fuertemente relacionado con la afluencia de población desplazada por el conflicto

armado en la última década y de años críticos desde el punto de vista de las lluvias como el 2008.

En esa medida, los recursos destinados a la gestión del riesgo no parecen corresponder

proporcionalmente al agravamiento de las condiciones de riesgo en la ciudad.

15

Figura 8. Comparación del IGR consolidado con los resultados de los talleres

Identificación del Riesgo (IR)

La identificación del riesgo colectivo (IGRIR) comprende la percepción individual, la representación

social y la estimación objetiva. Para poder reducir el riesgo es necesario identificarlo, medirlo,

representarlo, mediante modelos, mapas, índices, etc. que tengan significado para la sociedad y

para los tomadores de decisiones (Suarez et al., 2007). Metodológicamente involucra la valoración

de las amenazas factibles, de los diferentes aspectos de la vulnerabilidad de la sociedad ante

dichas amenazas y de la estimación de posibles consecuencias en un tiempo de exposición

definido como referente.

La base de la gestión del riesgo está de hecho fundamentada en el conocimiento que se tenga de

éste y, sobre todo, en la aceptabilidad social del mismo. Esto se refiere a los umbrales de riesgo

considerados como aceptables por una sociedad y a su disposición para tomar medidas y

enfrentar aquellos riesgos reconocidos que exceden dichos umbrales. Así, en la medida en que se

tenga un mejor conocimiento de los riesgos, desde una perspectiva integral que establezca las

complejas relaciones que se dan entre vulnerabilidades, representaciones sociales y amenazas, y

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

1985 1990 1995 2000 2005 2010

Comparación IGR consolidado-Talleres

IGR

IGR_Taller Internos

IGR_Taller Externos

16

que este conocimiento sea apropiado por una amplia fracción de la población, se tendrá una

mayor capacidad de toma de decisiones y de orientación de las acciones prioritarias para reducir

los niveles de riesgo.

Figura 9. IGRIR Resultados Consolidado, 1985-2010.

Tabla 4. Calificación y peso para los subindicadores Identificación del Riesgo, 1985-2010. Resultados consolidados.

El comportamiento del indicador refleja la tendencia general observada: se da un salto significativo

a partir de 1995, que se explica por la creación del SIMPAD en ese año, y un comportamiento

estable en los períodos 2005 y 2010 (Figura 9, tabla 4).

0

10

20

30

40

50

1985 1990 1995 2000 2005 2010

5

1217

36

45 45

IGRIR

Resultados Consolidado

IGR_IR

Descripción Índice 1985 1990 1995 2000 2005 2010 W

Inventario sistemático de desastres y pérdidas IR1 1 2 2 3 3 3 13

Monitoreo de amenazas y pronóstico IR2 1 1 2 2 3 3 17

Evaluación y mapeo de amenazas IR3 1 2 2 3 3 3 17

Evaluación de vulnerabilidad y riesgo IR4 1 1 2 2 3 3 18

Información pública y participación comunitaria IR5 1 2 2 3 3 3 17

Capacitación y educación en gestión de riesgos IR6 1 1 2 3 3 3 18

17

Figura 10. IGRIR, Comparación Resultados Consolidado y Talleres de Expertos Internos y Externos, 1985-

2010.

Sin embargo, al comparar los resultados de los talleres, se observa que colectivamente se calificó

más severamente el comportamiento reciente de la gestión. Se considera que a partir del período

1995-2000 bajó el nivel (Figura 10, tablas 5-6) debido al debilitamiento de estrategias

consideradas exitosas, en particular en educación y comunicación. Por otra parte, la asignación

presupuestal refleja la voluntad de repartir más o menos equitativamente los pesos, dándole

mayor relevancia a la evaluación del riesgo y la educación y capacitación.








Tabla 5. Calificación y Peso para los subindicadores de Identificación del Riesgo, 1985-2010. Resultados del Taller de expertos internos.

0

10

20

30

40

50

60

1985 1990 1995 2000 2005 2010

5

12

17

36

45 45

1012

32

48

37

52

5

11

30

17 17

37

IGRIR

Comparación Resultados Consolidado - Talleres Expertos Internos y Externos

IGR_IR

IGR_IR Taller Internos

IGR_IR Taller Externos

18








Tabla 6. Calificación y Peso para los subindicadores de Identificación del Riesgo, 1985-2010. Resultados

del Taller de expertos externos.

Inventario sistemático de desastres y pérdidas: Se considera que falta aún mucha

sistematización de los eventos. Aún no se tienen estándares de recolección de datos compartidos

para el área metropolitana y protocolos de alimentación de una base de datos que permita llevar

registros históricos de pérdidas con parámetros establecidos para toda el área metropolitana.

Algunos de los expertos sugirieron que uno de los principales problemas es la baja calificación de

los funcionarios a cargo para llevar este tipo de registros.

Monitoreo de amenazas y pronóstico: Se resalta que hay un mayor interés por el monitoreo de

amenazas reflejado en la modernización y ampliación de la cobertura de las redes de monitoreo

sísmico e hidrometeorológico a través del Sistema Municipal de Alertas Tempranas (SIATA). Este

cambio se resalta por un paso del nivel incipiente a significativo en el 2005.

Evaluación y mapeo de amenazas: La mayor cantidad de recursos han estado destinados a este

fin y hay consenso en que se ha avanzado considerablemente, en particular en la evaluación y

mapeo de amenazas por movimientos de masa. En ese aspecto se está pasando lentamente de

utilizar variables deterministas a implementar métodos probabilistas. Se reconoce, sin embargo,

que de la gran cantidad de estudios que se han producido no se ha llegado a establecer métodos

que permitan realizar el debido seguimiento y actualización.

Evaluación de vulnerabilidad y riesgo: Los expertos coinciden en que la mayor debilidad está

en este componente. Se han utilizado diferentes metodologías de evaluación de la vulnerabilidad

mediante sistemas de información geográfica y se han cruzado los estudios de amenaza

producidos con algunos aspectos de fragilidad social. Sin embargo, no se ha llegado a una

verdadera estimación de pérdidas para los diferentes fenómenos que permita tomar decisiones de

19

inversión pública. En ese sentido el análisis ha sido tímido. La evaluación ha sido utilizada más

para fines de ordenamiento territorial que para orientar decisiones en los diferentes sectores del

desarrollo. Uno de los puntos resaltados es el bajo conocimiento y la ausencia de un manejo

compartido del marco conceptual de la gestión del riesgo en todos los niveles técnicos y de

decisión. El cuestionamiento de las llamadas zonas de riesgo es un claro indicador de las

dificultades que existen en ese sentido.

Información pública y participación comunitaria: La creación de la red de comités barriales de

prevención y atención de desastres marcó un hito en los enfoques de la información y la

participación comunitaria. Sin embargo, tanto expertos externos como internos coinciden en que la

estrategia se ha debilitado, y dejó de tener el impacto y la presencia que tenía anteriormente. El

censo realizado en el 2005 demostró la baja influencia que tienen dichos comités en las

poblaciones más vulnerables.

Capacitación y educación en gestión de riesgo: Aunque hubo una notable mejora en el

desempeño de las capacitaciones y educación en gestión de riesgo de 1985 a 2000, llegando en

ese año al pico máximo, a partir de 2005 se produjo un marcado debilitamiento en este enfoque, y

el proceso perdió continuidad. Se llama la atención sobre el hecho de que se han realizado

mediciones de la cantidad de capacitaciones que se realizan o material educativo que se produce,

pero poco o nada se ha hecho en hacerle seguimiento a los procesos y realizar evaluaciones de

eficiencia e impacto. Los avances en las tecnologías de monitoreo no han estado acompañados

de mayores esfuerzos en informar y en fortalecer canales de comunicación para aumentar las

capacidades de la ciudadanía. Faltan también esfuerzos en vincular a las universidades e

instituciones educativas en el proceso.

Reducción del Riesgo (RR)

Las acciones de reducción del riesgo constituyen el objetivo más importante de la gestión del

riesgo porque son aquellas orientadas a prevenir los fenómenos peligrosos, a evitar que se

generen nuevos riesgos y a reducir los factores de vulnerabilidad estructural (reforzamiento de

bienes e infraestructura, obras civiles de mitigación, etc.) y no estructural (planificación territorial,

políticas públicas, organización institucional) para evitar o minimizar los impactos de un evento.

20

En países como el nuestro, muchas de las acciones de reducción del riesgo están directamente

relacionadas con problemas estructurales del desarrollo tales como la vivienda, la gestión

ambiental, los servicios públicos, la infraestructura, la educación o la gobernabilidad. Pero en

muchos casos los avances en estos aspectos pueden no ser suficientes para reducir el riesgo si

los objetivos no se plantean explícitamente de tal manera que los procesos de desarrollo

garanticen efectivamente condiciones de seguridad. En el caso de Medellín, por citar algunos

ejemplos, el hecho de que se construyan colegios de calidad no garantiza que estos sean

altamente sismo-resistentes si no se le exige a los contratistas altos estándares que incorporen la

microzonificación sísmica. La construcción masiva de vivienda de interés social no garantiza que

sean utilizados los materiales y diseños más aptos para las condiciones geográficas locales si

esto no se plantea de manera clara dentro de los objetivos iniciales.

Figura 11. IGRRR Resultados Consolidado, 1985-2010

El comportamiento del indicador resalta un progreso sostenido desde 1985 al 2005, momento a

partir del cual se estanca (Figura 11, Tabla 7). El salto entre 1995 y 2000 se explica por la

institucionalización de la gestión del riesgo mediante la creación de una unidad directiva y de un

sistema articulado de gestión representado por el SIMPAD que marcó un precedente. Los

resultados consolidados coinciden con el consenso de los expertos en grupo (Figura 12).

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

1985 1990 1995 2000 2005 2010

5

1317

38

45 45

IGRRR


IGR_RR

21


Integración del riesgo en la definición de usos del suelo y la planificación urbana. RR1 1 2 2 3 3 3 20

Intervención de cuencas hidrográficas y protección ambiental. RR2 1 2 2 3 3 3 16

Implementación de técnicas de protección y control de fenómenos peligrosos. RR3 1 2 2 2 3 3 15

Mejoramiento de vivienda y reubicación de asentamientos ubicados en áreas propensas a los desastres

RR4 1 2 2 3 3 3 19

Actualización y control de la aplicación de normas y códigos de construcción. RR5 1 2 2 3 3 3 15

Refuerzo e intervención de la vulnerabilidad de bienes públicos y privados. RR6 1 1 2 2 3 3 14

Tabla 7 Calificación y Peso para los subindicadores de Reducción del Riesgo, 1985-2010. Resultados

consolidados.

Integración del riesgo en la definición de usos del suelo y la planificación urbana: Este

aspecto evoluciona positivamente, en particular a partir del 2000 (Figura 11, Tablas 6, 7 y 8).

Dentro de los factores que contribuyeron a estos resultados se destacan la implementación del

POT. A partir de entonces no ha habido una mejora sustancial. Los ejercicios de evaluación de

amenazas no se han traducido aún en reglamentaciones o restricciones a los usos del suelo y la

baja capacidad y de autorregulación ciudadana siguen siendo una limitante mayor. En el taller

interno se llamo la atención sobre la ausencia de la Secretaría de Gobierno. Muchos de los

problemas se atribuyen a la ausencia de medidas para prevenir la conformación de asentamientos

en zonas de riesgo.

22

Figura 12. IGRRR Comparación Resultados Consolidado – Talleres de Expertos Internos y Externos, 1985-

2010.






RR4 1 2 3 3 3 2 15



Tabla 8. Calificación y Peso para los subindicadores de Reducción del Riesgo, 1985-2010. Resultados del

Taller de expertos internos.






RR4 1 3 3 2 2 2 15



Tabla 9. Calificación y Peso para los subindicadores de Reducción del Riesgo, 1985-2010. Resultados del Taller de expertos externos

0

10

20

30

40

50

1985 1990 1995 2000 2005 2010

5

1317

38

45 45

12 13

3538 38 39

5

28

3639 39 39

IGRRR


IGR_RR

IGR_RR Taller Internos

IGR_RR Taller Externos

23

Intervención de cuencas hidrográficas y protección ambiental: Se observa un crecimiento

positivo durante todo el período (Figura 12). Las calificaciones del taller de expertos internos son

consistentes con las del consolidado, donde se alcanzan niveles significativos a partir del 2000;

mientras que en el taller de expertos externos la calificación de la gestión es significativa en 1995

pero tiene un retroceso en el 2000, año a partir del cual se recupera. Estos resultados pueden ser

sustentados por varios hechos, dentro de los que se pueden mencionar la creación de “Mi Río” en

1995 y su posterior eliminación en el 2000 frenando un proceso de reconocimiento social de las

quebradas y de educación comunitaria que había dado frutos muy positivos. Expertos internos

resaltaron resultados de procesos recientes de evaluación y control que arrojaron como resultados

el incompleto levantamiento que se tiene de la red hídrica, la ineficiencia de la gestión respecto a

las intervenciones solicitadas o priorizadas y la insuficiente maquinaria para atender emergencias.

Implementación de técnicas de protección y control de fenómenos peligrosos: Aunque ha

habido avances significativos que se han traducido en el mejoramiento de la gestión, la conclusión

común en los grupos de expertos es que los efectos reales y el alcance de ésta se han visto

frenados por limitaciones presupuestales y por la sobrepoblación de zonas críticas. Se llama la

atención sobre la baja inversión en obras de prevención y mitigación y en la ausencia de

mecanismos de monitoreo y mantenimiento de las obras que se realizan. La baja inversión en

obras de mitigación y protección se ve reflejada en la alta inversión por urgencia manifiesta que se

hace necesaria en años críticos.

Mejoramiento de vivienda y reubicación de asentamientos ubicados en áreas propensas a

los desastres: Este aspecto de la gestión del riesgo es reconocido por todos como el más crítico.

Se llama la atención sobre la problemática del déficit cualitativo de vivienda, a pesar de las

políticas que se han venido implementando durante las últimas administraciones municipales en

esta materia. A diferencia de las calificaciones obtenidas en el consolidado, donde se evidencia un

mejoramiento sostenido durante el período, las calificaciones de los talleres muestran retrocesos.

Para los expertos internos, dicho retroceso se presenta en el último periodo, y se explica por la

ausencia de una programa de reasentamiento para población en riesgo desde el Plan de

Desarrollo y por la falta de mecanismos claros de priorización para mejorar los asentamientos en

riesgo. En el taller de expertos externos este retroceso se produce desde el 2000 y está marcado

por la desaparición del Primed (Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales) a

24

pesar de los resultados exitosos que tuvo el programa. Desde entonces ninguna de las políticas

ha logrado consolidarse como una estrategia sostenible (Tabla 7, 8 y 9). A esta situación se suma

el aumento de la afluencia de población desplazada en la última década.

Actualización y control de la aplicación de normas y códigos de construcción: Se han

realizado múltiples estudios tendientes a actualizar las normas y códigos, pero éstos no se han

traducido en normas. Un claro ejemplo que fue resaltado es la no reglamentación de la

microzonificación sísmica para garantizar la seguridad de las construcciones como reflejo de la

baja voluntad política para ejercer controles más allá de los intereses privados. Existen grandes

falencias en la autorregulación ciudadana, en la responsabilidad de las curadurías y en la

capacidad de control.

Refuerzo e intervención de la vulnerabilidad de bienes públicos y privados: Se consideró

que el desempeño en este particular está correlacionado con el ítem abordado previamente. Las

dificultades en el control de las normas y los códigos limitan la gestión en la intervención de la

vulnerabilidad, principalmente de las construcciones privadas. El desempeño este elemento se

califica como incipiente. Se resaltan algunos esfuerzos en el sector salud, pero altas deficiencias

en el sector educativo y en el reforzamiento de edificios públicos a pesar de que se han invertido

recursos en diagnósticos (Tabla 8 y 9).

Manejo de Desastres (MD)

En situaciones de desastres, se pueden reducir considerablemente las pérdidas y el impacto de

los mismos si las autoridades, las personas y las comunidades en las zonas propensas a las

amenazas se encuentran preparadas y listas para tomar acciones y están dotadas con el

conocimiento y las capacidades necesarias para una gestión eficaz de los desastres.2 El manejo

de desastres corresponde entonces a la apropiada respuesta y recuperación post desastre. Tiene

como objetivo responder eficaz y eficientemente cuando el riesgo ya se ha materializado y no ha

sido posible impedir el impacto de los fenómenos peligrosos. Su efectividad implica una real

organización, capacidad y planificación operativa de instituciones y de los diversos actores

(Carreño, 2006).

2 Ver HFA monitor: http://www.eird.org/wikiesp/images/Lineamientos_para_medir_el_progreso_-_HFA_Monitor.pdf

http://www.eird.org/wikiesp/images/Lineamientos_para_medir_el_progreso_-_HFA_Monitor.pdf

25

En los resultados consolidados del IGRMD se exhibe un salto entre 1990 y 1995, que da cuenta de

un desempeño bajo a significativo (Figura 13). Para los años posteriores no se presentan avances

relevantes de ese nivel, sino un desempeño sostenido. Al final del período, las calificaciones del

consolidado a esta política se mantienen en niveles significativos (Tabla 10).

Algo que llama la atención es la alta ponderación (40%) que se establece para el subindicador de

dotación de equipos, herramientas e infraestructura (Tabla 10). Este énfasis es una alerta sobre el

deficiente estado de la infraestructura de las estaciones de bomberos y a la ausencia de

maquinaria de emergencias, por ejemplo para respuesta a edificios de gran altura o de equipos

para estructuras colapsadas. Si bien se han perfeccionado los procesos para la atención de

emergencias cotidianas, la ciudad no está debidamente preparada para responder a la

emergencia en el caso de un evento de gran magnitud como un terremoto.

Figura 13. IGRMD Resultados Consolidado, 1985-2010.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1985 1990 1995 2000 2005 2010

5

13

37 38 38 39

IGRMD


IGR_MD

26


Organización y coordinación de operaciones de emergencia MD1 1 2 3 3 3 3 11

Planificación de la respuesta en caso de emergencia y sistemas de alerta. MD2 1 2 2 3 3 3 11

Dotación de equipos, herramientas e infraestructura. MD3 1 2 2 3 3 3 40

Simulación, actualización y prueba de la respuesta interinstitucional. MD4 1 2 2 2 2 3 22

Preparación y capacitación de la comunidad. MD5 1 2 2 3 3 3 5

Planificación para la rehabilitación y reconstrucción MD6 1 1 2 2 2 2 11

Tabla 10. Calificación y Peso para los subindicadores de Manejo de Desastres, 1985-2010. Resultados

consolidados.

Organización y coordinación de operaciones de emergencia: Se evidencia un fuerte contraste

entre las respuestas de los expertos internos y los externos. Mientras que para los primeros ha

habido destacados progresos en este componente, asignando calificaciones sobresalientes desde

el 2000 en adelante (Tabla 11); los expertos externos exponen un fuerte retroceso entre 1995 y

2000 (Tabla 12). Éste comportamiento es explicado por la baja convocatoria a los organismos de

socorro para participar en los planes de contingencia, discontinuidad en la celebración de

reuniones del COME en las cuales participan entes externos, baja capacidad de convocatoria por

parte de la administración.

Alrededor de este punto se dio una discusión generacional que vale la pena destacar. Mientras las

generaciones que participan hoy activamente dentro del sistema defienden los avances que se

han dado, las generaciones de expertos que siguieron de cerca el principio del SIMPAD

consideran que en ese entonces predominaba un enfoque más integral y el tema ocupaba un

puesto más importante dentro de la Administración. Esto permite inferir que toda la operatividad

del Sistema se ha consolidado hacia adentro, pero no se han fortalecido las relaciones

interinstitucionales e intersectoriales, ni se han reforzado los canales de comunicación de los

avances hacia la ciudadanía permitiendo un mejor posicionamiento del SIMPAD como Sistema.

27

Figura 14. IGRMD Comparación Resultados Consolidado – Talleres Expertos Internos y Externos, 1985-

2010.








Tabla 11. Calificación y Peso para los subindicadores de Manejo de Desastres, 1985-2010. Resultados del Taller de expertos internos.








Tabla 12. Calificación y Peso para los subindicadores de Manejo de Desastres, 1985-2010. Resultados del

Taller de expertos externos.

0

10

20

30

40

50

60

1985 1990 1995 2000 2005 2010

5

13

37 38 38 39

5

3234

47 4751

32

4348

3734

30

IGRMD


IGR_MD

IGR_MD Taller Internos

IGR_MD Taller Externos

28

Planificación de la respuesta en caso de emergencia y sistemas de alerta: La evolución de

este subindicador ha sido tímida. Las explicaciones van desde la no funcionalidad de los Planes

de Emergencia Local, hasta la inoperatividad de los sistemas de alarma. En la actualidad de

invierten recursos importantes en la actualización del sistema de monitoreo como base para el

sistema de alerta temprana, pero falta consolidar las estrategias de comunicación y respuesta

ante las alertas que se generen.

Dotación de equipos, herramientas e infraestructura: A pesar del alto peso otorgado a este

subindicador que resultó de las respuestas del consolidado (40%). El peso asignado como

resultado de la evaluación colectiva es sólo del 15% en el taller de expertos internos y de 10% en

el de externos. A diferencia del sostenido y positivo progreso que se evidencia en la calificación

del consolidado (Tabla 10), la calificación de los expertos durante los talleres denota avances

bastante modestos e incluso retrocesos (Tabla 11 y 12).

Simulación, actualización y prueba de la respuesta interinstitucional: Nuevamente divergen

los resultados entre los expertos internos y externos. Mientras que para los internos ha habido

cambios y reformas significativas que han desembocado en el mejoramiento de la gestión, los

externos opinan lo contrario, su evolución ha sido negativa. Las reformas que se han llevado a

cabo durante las diferentes administraciones, han sido favorables para los expertos internos,

mientras que para los externos no han conducido efectivamente a aumentar la capacidad local

para atender el crecimiento de la ciudad y de su vulnerabilidad. Todos coinciden sin embargo, en

que los simulacros no son un práctica permanente y han perdido vigencia, por lo que hay una

percepción baja de la respuesta institucional.

Preparación y capacitación de la comunidad: Existe una opinión generalizada con respecto a

los avances que se han dado en términos de preparación y capacitación de la comunidad. Este

progreso ha sido jalonado por el apoyo del SIMPAD y de los comités barriales. No obstante, esta

preparación no hace uso de todos los canales de comunicación ni abarca el conjunto de los

grupos poblacionales. Si bien se ha avanzado, se identifica la necesidad de acciones de más

amplio alcance y de mayor sostenibilidad.

Planificación para la rehabilitación y construcción: Este componente muestra niveles

incipientes. Aunque se reconocen algunos procesos de reasentamiento como El Limonar, Pajarito

29

y Bicentenario, se señalan las dificultades que se han presentando para restablecer los tejidos

económicos y sociales en dichos procesos.

Protección Financiera y gobernabilidad (PF).

El componente de protección financiera y gobernabilidad para la gestión del riesgo se refiere a dos

aspectos fundamentales. En primer lugar, la gobernabilidad se refiere a la capacidad que se tiene

de dirigir los objetivos de la gestión del riego mediante la existencia de una organización

interinstitucional, multisectorial y descentralizada, con sólidos mecanismos de interacción vertical y

horizontal de los actores – es decir un marco de gobernanza – dotada de un sistema de

información sofisticado adaptado a las necesidades locales, de personal experto con experiencia

en el manejo integral de la gestión del riesgo y de capacidad de control en el territorio.

En segundo lugar, se refiere a la manera cómo están dispuestos los instrumentos de financiación

tanto para el desarrollo de las estrategias de identificación, reducción y manejo del desastre, como

para la recuperación post-desastre (retención y transferencia del riesgo). Desde el punto de vista

financiero, el fortalecimiento institucional requiere, por supuesto, de la destinación de recursos

suficientes mediante fondos de reserva u otros mecanismos adaptados a las necesidades locales

para la gestión del riesgo ex – ante y ex – post.

Aunque este esta es la política con más bajo desempeño con respecto a las demás, los resultados

consolidados muestran un modesto crecimiento del IGRPF desde 1985 a 2000, y a partir de allí un

gran salto en los años 2005 y 2010 (Figura 15). Resultados que aparecerían altos con respecto a

las conclusiones esgrimidas durante los talleres. Estos resultados reflejan calificaciones asignadas

principalmente en los componentes de organización interinstitucional y en la localización de

recursos de presupuesto (Tabla 13), los cuales pueden corresponder a las altas inversiones que

se han dado en los últimos períodos, que incluyen el Macroproyecto Moravia, la inversión en la

Red de Alertas Tempranas, y los importantes recursos por urgencia manifiesta que fue necesario

destinar en el 2008 y 2009. No obstante, al confrontar los resultados de los talleres, se observan

grandes disimilitudes respecto a las posiciones expresadas por ambos grupos y a los

consolidados (Figura 16).

30

Figura 15. IGRPF Resultados Consolidado, 1985-2010.


Organización interinstitucional, multisectorial y descentralizada PF1 1 1 2 2 2 3 18

Fondos de reservas PF2 1 2 2 2 2 2 21

Localización y movilización de recursos de presupuesto PF3 1 1 2 2 3 3 15

Implementación de redes y fondos de seguridad social PF4 1 2 2 2 2 2 16

Cobertura de seguros y estrategias de transferencias de pérdidas y activos públicos PF5 1 1 1 2 2 2 14

Cobertura de seguros y reaseguros de viviendas y del sector privado PF6 1 1 2 2 2 2 16

Tabla 13. Calificación y Peso para los subindicadores de Protección Financiera y Gobernabilidad, 1985-

2010. Resultados consolidados.

Una vez más el grupo de internos evaluó el período 1995 -2005 como el de mayor desempeño,

manifestándose un retroceso en el periodo 2010. Este retroceso se explica por la calificación de

significativo atribuida al componente de organización interinstitucional, que busca enfatizar la

importancia que tuvo el SIMPAD en sus primeros años de creación, y la fuerza que tomó la red de

comités barriales de atención y prevención de desastres hasta el año 2004.

Los resultados del IGRPF permiten concluir que queda mucho trabajo por hacer. Los niveles están

lejos de ser los necesarios y deseables para atender de forma oportuna, adecuada y suficiente las

eventualidades y reducir la vulnerabilidad. Se resaltan los problemas de presupuestos que

restringen el alcance de las políticas. Con la calificación que los expertos externos hicieron de los

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1985 1990 1995 2000 2005 2010

5

13 1317

35 36

IGRPF


IGR_PF

31

subindicadores, los niveles superan con una amplia diferencia los obtenidos para el consolidado y

el taller de expertos internos para los resultados en 1995 y 2000 (Figura 16). Sin embargo, los

externos consideran que para 2010 se presenta un retroceso del indicador, al pasar de 36 en 2005

a 14 en 2010; mientras que tanto los internos como el consolidado dan cuenta de un

estancamiento en el período.

Figura 16. IGRPF Comparación Resultados Consolidado – Talleres Expertos Internos y Externos, 1985-

2010.









2010. Resultados del Taller de expertos internos.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1985 1990 1995 2000 2005 2010

5

13 13

17

35 36

5 5

13 13

29 29

9

14

36 36 36

14

IGRPF


IGR_PF

IGR_PF Taller Internos

IGR_PF Taller Externos

32









2010. Resultados del Taller de expertos externos.

Organización interinstitucional, multisectorial y descentralizada: Se estableció como el

subindicador de más peso en la discusión de ambos talleres, y como segundo en peso en el

consolidado. Sin embargo las calificaciones distan de ser las deseables, e incluso exhiben

retrocesos (Tabla 13, 14 y 15). Los expertos externos consideraron que el subindicador mezcla la

gestión de organizaciones sociales, instituciones y sistemas de información; así como los

conceptos de atención, prevención y recuperación, de manera que las descripciones de los

niveles no corresponden a avances progresivos y escalonados dificultando la evaluación. Por lo

que sugieren su replanteamiento o una análisis más profundo de los elementos que están allí

implícitos.

Fondos de reservas: Hay fuertes limitaciones presupuestales. Los fondos existentes están

destinados a la atención de emergencias y no a la prevención, por lo que los expertos hacen una

fuerte crítica en este sentido. Las calificaciones son bastante pesimistas, durante los talleres se

concluyó la discusión sobre los fondos de reserva tiene que darse (Tabla 14 y 15).

Localización y movilización de recursos de presupuesto: Muestra un modesto mejoramiento,

principalmente los expertos internos consideran que la gestión ha sido sobresaliente durante los

últimos 5 años. Sin embargo el bajo desempeño en muchos de los componente evaluados reflejan

claramente que la localización y la movilización de presupuesto no han estado acorde con las

necesidades crecientes.

Implementación de redes y fondos de seguridad social: Para los expertos, permanece en

niveles de bajo a incipiente (Tabla 13, 14 y 15). Estos resultados recalcan las limitaciones

presupuestales de las que padece la gestión del riesgo.

33

Cobertura de seguros y estrategias de transferencias de pérdidas y activos públicos: Para

los resultados consolidados se aprecia una leve mejora al avanzar de 1995 al 2000, pero no hay

mejoras significativas a partir de entonces (Tabla 13). Durante los talleres los expertos

consideraron que estas estrategias aún muestran un desempeño bajo (Tabla 14 y 15). En lo

concerniente a la infraestructura pública, la gran mayoría de las edificaciones no están

aseguradas con los valores de reposición y la actualización de las primas para los nuevos

proyectos ha sido muy lenta. En parte, puede considerarse como un problema los avances

incipientes en la evaluación de la vulnerabilidad de los edificios públicos

Cobertura de seguros y reaseguros de vivienda del sector privado: A lo largo del período este

subindicador evoluciona tímidamente, al pasar de un desempeño bajo hasta ubicarse en niveles

incipientes. Para los expertos internos este salto tiene lugar entre 1990 y 1995, mientras que para

los internos sólo ocurre 2000 y 2005 (Tabla 14 y 15). Sin embargo, cabe resaltar que la

penetración de los seguros privados es baja y que no se ha avanzado en estrategias de

aseguramiento colectivo ni se han desarrollado campañas para aumentar dicha cobertura.

COMPARACIÓN DE RESULTADOS DE MEDELLÍN CON OTRAS CIUDADES

La comparación de los resultados del IGR de Medellín con Manizales, Bogotá, Armenia y Pereira

obtenidos por Suárez et al. (2007), comprende los períodos 1990 a 2005 (el IGR de Medellín se

evalúo para dos períodos adicionales) muestra que en todas las ciudades se ha presentado un

crecimiento constante del desempeño a lo largo del tiempo (Figura 17). Este crecimiento

constante se ve más claramente reflejado en Manizales, Bogotá y Pereira, mientras Medellín y

Armenia reflejan un estancamiento en los últimos períodos evaluados. Manizales y Bogotá

exhiben niveles de desempeño que se acercan al nivel sobresaliente. Medellín, en cambio,

aparece rezagado por debajo incluso de Pereira, a pesar de avances que en términos absolutos

podrían calificarse como más importantes en aspectos institucionales y de inversión. En todos los

casos el punto de inflexión se presenta durante los años 90, lo cual coincide con la consolidación

paulatina de la política nacional consagrada en la Ley 46 de 1988, el Decreto Ley 919 de 1989 y el

Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres adoptado mediante el Decreto-Ley 93 de

1998.

34

Figura 17. IGR por Ciudad. Resultados Consolidado, 1985-2010.

Sin embargo, se puede resaltar que incluso en los primeros períodos, Medellín aparece con

niveles de desempeño menores que ciudades como Bogotá y Manizales a pesar de que

socialmente se ha reconocido que el desarrollo que se dio del tema en un principio fue pionero

con respecto al resto del país. Estos resultados podrían mostrar una actitud particularmente crítica

por parte de los expertos frente a la situación de la ciudad. Aún así, es claro que el proceso ha

sufrido un debilitamiento progresivo en aspectos clave como la institucionalidad, la asignación

presupuestal, el control territorial y las políticas de vivienda, aspectos que fueron señalados

durante el ejercicio.

CONCLUSIONES

Más que los resultados absolutos de los índices, el ejercicio de evaluación del IGR ofrece una

excelente oportunidad de diálogo entre actores y de interiorización de los avances y retrocesos

durante los 25 años de historia del tema en el ámbito local.

Como principales avances fueron destacados los adelantos en el monitoreo de amenazas y los

desarrollos tecnológicos. También se destacaron los esfuerzos por constituir redes sólidas de

0

10

20

30

40

50

60

70

Manizales Bogotá Pereira Medellín Armenia

IGR por CiudadResultados Consolidado

1985

1990

1995

2000

2005

2010

35

participación ciudadana en la gestión del riesgo, a pesar del debilitamiento que ha sufrido la red

comunitaria de prevención y atención de desastres.

De la evaluación se concluye que las políticas en las que más se ha avanzado son las de

identificación y reducción del riesgo, mientras es necesario hacer mayores esfuerzos en el diseño

de mecanismos de protección financiera y gobernabilidad, así como en el Manejo de Desastres.

Los puntos más débiles identificados tienen que ver con las dificultades de coordinación

interinstitucional e intersectorial, debido al bajo posicionamiento que tiene el SIMPAD desde su

enfoque como sistema. Igualmente, se señaló la baja destinación de recursos financieros que

garantice la solidez de dicha institucionalidad, así como la baja sostenibilidad de los proyectos y

las debilidades respecto al seguimiento de las inversiones en mitigación. Es importante también

resaltar que pese a que ha existido una alta percepción de que el SIMPAD se ha perfeccionado en

los procesos de emergencia y respuesta, los resultados de la evaluación no arrojan resultados tan

positivos en ese componente. Esto sugiere que es necesario replantear las estrategias de

preparación y protección financiera, en particular frente a eventos de gran magnitud.

También se resaltó la ausencia de una política adaptada de reasentamiento de población en

riesgo y de priorización para el mejoramiento integral de barrios. Por otra parte, los grandes

ausentes en el debate fueron los representantes de la Secretaría de Gobierno, quienes son

señalados al interior del municipio como actores fundamentales en el control territorial. Es un

hecho que el control territorial sigue siendo el talón de Aquiles de la gestión en el contexto de

crecimiento acelerado que sufre la ciudad, tanto por las dinámicas inmobiliarias en las zonas

formales como por el fenómeno del desplazamiento forzado y de crecimiento demográfico natural.

La conclusión parece ser que a pesar de los esfuerzos muy significativos, estos no han sido

proporcionales a la celeridad con la que se ha aumentado la vulnerabilidad en la ciudad.

El reconocimiento de los actores internos dentro del proceso de gestión permite impulsar el

fortalecimiento del Sistema Municipal de Prevención y Atención de Desastres. De igual manera,

los técnicos externos resaltaron el valor de la evaluación colectiva de los procesos en los cuales

han participado, y cuyos impactos y seguimiento en el tiempo han sido limitados. El proceso de

evaluación constituye así un ejercicio participativo de gran importancia para construir espacios de

entendimiento en torno a nociones, métodos y conceptos.

36

Las discusiones generadas mediante un ejercicio juicioso de evaluación con respecto a los niveles

preestablecidos, da lugar a la identificación de problemas y vacíos que deben revertirse hacia

estrategias y lineamientos de gestión en el mediano y largo plazo.

Por primera vez se cuenta en Medellín con un instrumento de toma de decisiones en el campo de

la gestión integral del riesgo que permita realizar el seguimiento y la evaluación de la políticas

públicas y recoger a través de un esfuerzo colectivo la gran cantidad de conocimiento y

experiencia acumulada. El reto ahora es transformar el diagnóstico en lineamientos para una

política integral de gestión del riesgo que logren realmente impactar los proyectos de inversión.

37

ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1. Funciones de pertenencia para las calificaciones de desempeño (Tomado de Suarez et

al., 2007) ........................................................................................................................................ 8

Figura 2. Grado de efectividad de la gestión de riesgos (Tomado de Suarez et al., 2007) .............. 8

Figura 3. Taller con Expertos internos (Medellín, Parque Biblioteca de Belén, abril 21 de 2010) .. 11

Figura 4. Taller con Expertos Externos (Medellín, Proantioquia, abril 22 de 2010) ....................... 11

Figura 5. IGR Medellín, consolidado 1985-2010 ........................................................................... 12

Figura 6. Participación de cada política en la composición del IGR por año ................................. 13

Figura 7. Comportamiento histórico del IGR y de cada una de las políticas .................................. 14

Figura 8. Comparación del IGR consolidado con los resultados de los talleres ............................ 15

Figura 9. IGRIR Resultados Consolidado, 1985-2010. ................................................................... 16

Figura 10. IGRIR, Comparación Resultados Consolidado y Talleres de Expertos Internos y

Externos, 1985-2010. ................................................................................................................... 17

Figura 11. IGRRR Resultados Consolidado, 1985-2010 ................................................................. 20

Figura 12. IGRRR Comparación Resultados Consolidado – Talleres de Expertos Internos y

Externos, 1985-2010. ................................................................................................................... 22

Figura 13. IGRMD Resultados Consolidado, 1985-2010. ................................................................ 25

Figura 14. IGRMD Comparación Resultados Consolidado – Talleres Expertos Internos y Externos,

1985-2010. ................................................................................................................................... 27

Figura 15. IGRPF Resultados Consolidado, 1985-2010. ................................................................ 30

Figura 16. IGRPF Comparación Resultados Consolidado – Talleres Expertos Internos y Externos,

1985-2010. ................................................................................................................................... 31

Figura 17. IGR por Ciudad. Resultados Consolidado, 1985-2010. ................................................ 34

38

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1. Descripción de las 4 políticas y de los 24 subindicadores que componen el IGR .............. 7

Tabla 2. Participantes por tipo de institución ................................................................................. 10

Tabla 3. Valor diferencial del IGR entre el momento inicial y el momento final del período de

análisis ......................................................................................................................................... 13

Tabla 4. Calificación y peso para los subindicadores Identificación del Riesgo, 1985-2010.

Resultados consolidados. ............................................................................................................. 16

Tabla 5. Calificación y Peso para los subindicadores de Identificación del Riesgo, 1985-2010.

Resultados del Taller de expertos internos. .................................................................................. 17

Tabla 6. Calificación y Peso para los subindicadores de Identificación del Riesgo, 1985-2010.

Resultados del Taller de expertos externos. ................................................................................. 18

Tabla 7 Calificación y Peso para los subindicadores de Reducción del Riesgo, 1985-2010.


Tabla 8. Calificación y Peso para los subindicadores de Reducción del Riesgo, 1985-2010.


Tabla 9. Calificación y Peso para los subindicadores de Reducción del Riesgo, 1985-2010.

Resultados del Taller de expertos externos .................................................................................. 22

Tabla 10. Calificación y Peso para los subindicadores de Manejo de Desastres, 1985-2010.





Resultados del Taller de expertos externos. ................................................................................. 27

Tabla 13. Calificación y Peso para los subindicadores de Protección Financiera y Gobernabilidad,

1985-2010. Resultados consolidados. .......................................................................................... 30


1985-2010. Resultados del Taller de expertos internos. ............................................................... 31


1985-2010. Resultados del Taller de expertos externos. .............................................................. 32

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REFERENCIAS

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