informe ancap partido independiente

7/25/2019 Informe Ancap Partido Independiente

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INFORME COMISION INVESTIGADORA SOBRE LA

SITUACION ECONOMICA Y FINANCIERA DE ANCAP

ENTRE LOS AOS 2000 Y 2015

15 de febrero de 2016

Se presentan en este documento las conclusiones a las que arriba el abajo firmante, Senadordel Partido Independiente, Pablo Mieres, como resultado de las actuaciones y de ladocumentacin recibida a efectos de investigar la situacin econmica y financiera del EnteAutnomo ANCAP durante el perodo 2000-2015.

El Informe se estructura en 19 captulos. En cada captulo se examina la actuacin de laconduccin del Ente en referencia a cada uno de los temas que fueron objeto de la denuncia;adems se agregan otros asuntos que fueron incorporados en el transcurso de la investigacin.

El primer captulo se dedica a resumir la actuacin de la Comisin Investigadora.

En cada tema se ha buscado ordenar el anlisis en torno a tres tipos de conclusiones: (a)problemas de gestin, (b) irregularidades y (c) irregularidades que poseen apariencia deilcitos.

Justamente, luego de recorrer los diferentes temas, se dedica un apartado especfico asintetizar las conclusiones que se fueron identificando en los diferentes captulos anteriores.

Finalmente, el ltimo captulo se concentra en las propuestas de reformas normativas quedeberan realizarse para mejorar el control sobre las empresas pblicas y, en particular, el

funcionamiento de ANCAP.

1. Actuacin de la Comisin Investigadora

La Comisin Investigadora se instal el 7 de agosto de 2015 y llev adelante sus actuacioneshasta el 18 de diciembre de 2015.

Se realizaron 36 sesiones y fueron recibidos 50 comparecientes. El Directorio de ANCAP junto asus asesores fue recibido en 5 sesiones diferentes y comparecieron ex autoridades de ANCAP ydel Gobierno Nacional, as como 10 Gerentes actuales de ANCAP.

El listado de los comparecientes figura en las diferentes Actas de Sesin de la Comisin y seadjunta en un Anexo a este Informe.

Se debe registrar que 22 testigos invitados por la Comisin, se negaron a comparecer; de ellos11 son funcionarios del Ente Autnomo que es objeto de investigacin y varios de ellosdesempean cargos gerenciales dentro de la estructura orgnica de ANCAP, por lo que sunegativa adquiere una particular significacin.

Desde nuestro punto de vista su reticencia a brindar declaracin ante una ComisinInvestigadora del Parlamento es objeto de cuestionamiento y, adems, supone una presuncin

en contra con respecto a las eventuales responsabilidades en las que pudieran haber incurrido.Para decirlo ms claro, creemos que su reticencia perjudica su posicin ante las


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responsabilidades detectadas en la gestin de la empresa pblica en que desarrollan suactividad.

No advirtieron que son funcionarios pblicos y deben dar cuenta de sus acciones ante losrepresentantes de la ciudadana, los legisladores, que investigan un rotundo fracaso en lagestin de un ente que perdi una enorme cantidad de recursos. Sus testimonios eranrelevantes puesto que, al menos quienes tienen cargos gerenciales, han tomado decisionesque pueden estar vinculadas con los resultados alcanzados.

Esta actitud es an ms negativa en la medida que varios de quienes se negaron a comparecerutilizaron un mismo texto con redaccin idntica, como si fuera una decisin de resistenciacolectiva.

Debe sealarse, adems, la ausencia de una directiva del Directorio de ANCAP reclamando asus gerentes la necesidad de prestar colaboracin con el Poder Legislativo, lo que a nuestro

juicio, implica una responsabilidad adicional a las que corresponden por la gestin del ente.

Los funcionarios de ANCAP que se negaron a comparecer son los siguientes:- Gerardo Marcelli, Gerente de Negocios Diversificados.- Carlos Marichal, Gerente de Planificacin Estratgica.- Jos Pastorino, Gerente de Negocios Energticos (compareci una vez y se neg a

comparecer en una segunda ocasin)- Miguel Rabosto, Gerente de Planificacin y Desarrollo.- Javier Cousillas, Gerente de Abastecimiento.- Schubert Santos, Gerente de Recursos Humanos.- Mara del Carmen Girldez, ex Gerente Econmico Financiero- Susana Caimi, Contable- Selva Martnez, Contable

- Cristina Ferrari, Contable- Guillermo Boam, Jefe de la Terminal Petrolera de Jos Ignacio.

De todas maneras, se debe concluir que el nmero y caractersticas de los comparecientes ascomo la documentacin recibida, ha permitido realizar un trabajo de investigacin sobre lasituacin econmica y financiera de ANCAP durante el perodo considerado, con informacinsuficiente para poder arribar a conclusiones sustantivas y abarcativas, de acuerdo a lo resueltopor el Senado en relacin a los temas que fueron objeto de denuncia.

La documentacin recibida se encuentra almacenada en 24 CDs que incluyen todos losdocumentos que fueron suministrados por ANCAP y otros organismos pblicos a los que se

solicit la informacin pertinente. Las referencias documentales aparecen citadas en el cuerpode este informe remitindolas a los archivos correspondientes.

2. Objeto de la investigacin parlamentaria

Algunos legisladores del partido de gobierno han sealado que el nico objeto de unaComisin Investigadora Parlamentaria es la determinacin de irregularidades o ilicitudes. Porlo tanto, de este modo se pretende dejar fuera del objeto de la investigacin a la evaluacin dela gestin de la conduccin de ANCAP.

Para ello se apoyan en lo que establece la norma que regula las Comisiones Parlamentarias,Ley N 16.698, puesto que en su artculo 6 establece que las Comisiones de Investigacin


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sern designadas cuando se haya denunciado con fundamento la existencia de

irregularidades o ilicitudes. De este requisito, que refiere a la designacin de la Comisin, sepretende extender la idea de que las Comisiones Investigadoras no tienen competencia parainvestigar la gestin de los organismos que son objeto de investigacin.

Esta interpretacin es, a todas luces, equivocada y restrictiva.

En primer lugar porque la evaluacin y determinacin de eventuales irregularidades oilicitudes implica, necesariamente, el examen de la gestin realizada. Resulta imposibledeterminar irregularidades o ilicitudes sin ingresar en el anlisis y evaluacin de la gestin encuestin. El estudio y valoracin de las decisiones tomadas por los jerarcas en el ejercicio delcargo es ineludible para poder determinar si hubo irregularidades o ilicitudes.

Pero, adems, los problemas de gestin pueden implicar la existencia de responsabilidades delos jerarcas a cargo del organismo investigado. En efecto, las responsabilidades de los jerarcaspblicos no se limitan exclusivamente a la existencia de irregularidades o ilicitudes; por elcontrario existe un amplio campo de responsabilidad referido a conductas que implican mala

administracin, negligencia, ineptitud u omisin.

Existe responsabilidad administrativa por ejercer el cargo de manera inadecuada, existeresponsabilidad administrativa si se acta con negligencia o ineptitud, existe responsabilidadadministrativa si se omite una actuacin cuando esta era necesaria, existe responsabilidadadministrativa si la consecuencia de las decisiones acarrean prdidas al organismo que podranhaber sido evitadas si se hubiera actuado con diligencia.

En tal sentido, el Ttulo VI del TOCAF en sus artculos 137 a 148 perfila con precisin laresponsabilidad administrativa a la que deben estar sujetos todos los funcionarios pblicoscon tareas o funciones vinculadas a la gestin del patrimonio del Estado. Pero estaresponsabilidad alcanza, adems, a los jerarcas y empleados de las entidades o personas

pblicas no estatales que utilicen indebidamente fondos pblicos o administrenincorrectamente bienes del Estado, en lo pertinente; lo que es particularmente relevante eneste caso, en donde las actuaciones no refieren slo a ANCAP sino a algunas de las empresasvinculadas.

La responsabilidad administrativa se genera por el apartamiento de las normas aplicables, delos objetivos y metas previstas y el apartamiento inexcusable de los principios yprocedimientos de buena administracin, en todos los casos en relacin al manejo de dineros

o valores pblicos y a la custodia o administracin de bienes estatales (artculo 137 del TOCAF).

A su vez, de acuerdo con el artculo 38 del Decreto 30/03: El incumplimiento de los deberes

explicitados en este Decreto y la violacin de las prohibiciones contenidas en l constituirnfaltas disciplinarias. Como tales, sern objeto de sancin proporcionada a su gravedad, previa

sustanciacin del procedimiento disciplinario respectivo, en el que se asegurar la garanta de

defensa. Ello sin perjuicio de la responsabilidad civil y/o penal prevista por la Constitucin y las

leyes.

Quiere decir que apartarse del desempeo funcional presidido por el inters pblico, noobservar una conducta honesta, no actuar de buena fe y con lealtad, ser desobediente,irrespetuoso o parcial, implicar el inters personal con el pblico, desenvolverse sintransparencia, eficacia y eficiencia, as como la violacin de las prohibiciones relacionadas conimplicancias, parentesco o usos indebidos, configuran una responsabilidad administrativa.


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Por otra parte, el artculo 20 del Decreto 30/03 dispone queLos funcionarios pblicos tienenla obligacin de respetar estrictamente los procedimientos de contratacin aplicables en cada

caso y de ajustar su actuacin en la materia a los siguientes principios generales () F)Igualdad de los oferentes, concurrencia en todos los procedimientos competitivos para el

llamado y la seleccin de ofertas y amplia publicidad de las adquisiciones de bienes y

contrataciones de servicios (arts. 5 de la ley 17.060 y 11 literal H) del Decreto 354/999).

Agrega luego en el artculo 23 que Todos los funcionarios pblicos con funciones vinculadas ala gestin del patrimonio del Estado o de las personas pblicas no estatales debern ajustarse

a las normas de administracin financiera aplicables, a los objetivos y metas previstos, al

principio de buena administracin, en lo relativo al manejo de los dineros o valores pblicos y a

la custodia o administracin de bienes de organismos pblicos. Sus transgresiones constituyen

faltas administrativas aun cuando no ocasionen perjuicios econmicos(arts. 119 y siguientesdel TOCAF).

Por ltimo el artculo 38 dispone que el incumplimiento de los deberes explicitados en este

decreto y la violacin de las prohibiciones contenidas en l constituyen faltas disciplinarias.Ello, sin perjuicio de la responsabilidad civil y/o penal prevista por la Constitucin y por lasleyes (inciso 2 del artculo 21 de la ley 17.060).

Finalmente, el artculo 197 de la Constitucin refiere a la responsabilidad de los Directores delos Entes Autnomos y Servicios Descentralizados estableciendo que el Poder Ejecutivo podrobservar a los Directores si han ocurrido actos inconvenientes o ilegales o, incluso, podrsuspender los actos afectados. De modo que la inconveniencia de un acto realizado por un

jerarca pblico puede ser objeto de responsabilidad administrativa.

Por otra parte, el artculo 198 indica que el Poder Ejecutivo puede destituir a los Directores de

los Entes Autnomos o Servicios Descentralizados por haber incurrido en ineptitud, omisin odelito en el ejercicio de sus cargos. Como se puede apreciar, no slo hay responsabilidad por

delito, sino que tambin se incurre en responsabilidad por actuar en forma inepta o por omitir

una actuacin debida.

Por tanto, resulta evidente que una Comisin Investigadora Parlamentaria no slo puede, sino

que debe investigar si los jerarcas del organismo que es objeto de investigacin han incurrido

en algn tipo de responsabilidad que puede ser administrativa, poltica o penal. No tiene

potestades sancionatorias, pero deber dar cuenta a las autoridades que poseen potestades

sancionatorias de las conclusiones a las que haya arribado.

Es as que, si de las actuaciones de una Comisin Investigadora surgen responsabilidades de

gestin vinculadas con la existencia de actos inconvenientes para la Administracin, o queda

en evidencia una gestin negligente o se ha omitido actuar con respecto a sus deberes de

cuidado y buena Administracin deber dar cuenta a las autoridades del Poder Ejecutivo para

que estas acten de acuerdo a las potestades y obligaciones que establecen los artculos 197 y

198 de la Constitucin. Es ms, si el Poder Ejecutivo no toma las medidas establecidas en la

Constitucin, los Ministros de la materia podran incurrir en responsabilidad poltica.

A su vez, si de la actuacin de la Comisin Investigadora surgen evidencias o indicios de

apariencia delictiva, ser obligatoria presentar las correspondientes denuncias ante el Poder

Judicial para que investigue si no se ha cometido delito.


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Como se ver en la presentacin de este Informe, resulta claro que en el caso que nos ocupa,

han existido responsabilidades de Directores y gerentes de ANCAP por (a) omisin en los

procedimientos de contratacin; (b) mala gestin en la administracin de fondos, fundado en

la existencia de transacciones poco razonables; (c) omisin en el uso de medios idneos para el

logro del fin de inters pblico a su cargo, procurando alcanzar la mxima eficiencia en su

actuacin y (d) actuaciones y decisiones que violaron la normativa legislativa vigente, en

algunos casos configurando conductas de apariencia delictiva.

3. Situacin econmico-financiera de ANCAP

Sin duda que la capitalizacin aprobada por el gobierno a fines de 2015 y principios de 2016 esla prueba ms contundente y definitiva de la enorme gravedad de la situacin econmico-financiera de ANCAP en los ltimos aos.

Entre la condonacin de la deuda con el Ministerio de Economa y Finanzas que asciende a U$622 millones y un crdito con la Corporacin Andina de Fomento, cuya aprobacin se esperaque ocurra a la brevedad, por U$ 250 millones, se puede afirmar que el Estado uruguayo hadebido destinar alrededor de U$ 900 millones para evitar una situacin de quiebra tcnica deANCAP. An no se sabe si ambas cifras deben sumarse o los U$ 250 millones del prstamo dela CAF sern utilizados para canjear deuda a efectos de mejorar el perfil de su endeudamiento,pero lo cierto es que ANCAP debi ser capitalizada con urgencia por parte del Gobierno Centraldebido a un deterioro alarmante de su situacin patrimonial.

La relacin patrimonio/deuda era a fines de 2015 de diez a uno, por ello el gobierno nacionalbusc la aprobacin de la ley de capitalizacin de ANCAP antes del cierre del ejercicio 2015.

De modo que el deterioro de la situacin econmico-financiera de ANCAP es un datoindiscutible, como tampoco es discutible la gravedad de la situacin; veamos entonces loshechos y las causas que motivaron tal desenlace.

3.1. Incumplimiento del plazo para la presentacin de los balances

De acuerdo con la normativa vigente, ANCAP tiene plazo legal que vence el 31 de marzo delao siguiente para presentar los Estados Contables correspondientes al ejercicio vencido.

Hacerlo fuera de plazo constituye una actuacin irregular del Ente, en la medida que sudemora en brindar la informacin sobre el resultado de su ejercicio afecta el conocimiento

sobre el estado de situacin de la empresa y, por lo tanto, la transparencia sobre dichasituacin contable.

Pues bien, en el perodo que abarca desde 2005 a 2014, slo el Balance correspondiente alEjercicio 2011 fue presentado dentro del plazo legal establecido. De modo que elincumplimiento de esta obligacin se ha convertido en una prctica usual de la empresa quedebe ser cuestionada.

Por otra parte, la demora excesiva en la presentacin del Balance no refiere a unos pocos das,sino que se ha extendido por varios meses. As, por ejemplo, en cinco ejercicios la presentacindel Balance demor ms de tres meses con respecto al vencimiento del plazo legal.


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Si bien el incumplimiento del plazo no implica ninguna sancin, no deja de ser una actuacinirregular que debe sealarse.

Se ha dicho que la existencia de un extenso nmero de empresas colaterales y la necesidad depresentar el Balance Consolidado, conspira contra la posibilidad de dar cumplimiento a la

normativa vigente; sin embargo, esta explicacin no es justificable para el incumplimiento.

Es ms, este incumplimiento es an menos excusable si se tiene en cuenta que durante el

perodo considerado se ha incorporado mucho personal en todas las reas y, especficamente,

en la Gerencia Econmico Financiera, pero adems como veremos ms adelante, se impuls

un exagerado e ilegal incremento de horas extras desde abril de 2005, como nunca antes haba

ocurrido en la historia de ANCAP.

Por otra parte, en algunos casos se demor la aprobacin y presentacin de los Estados

Contables sin una razn clara. Concretamente, en el 2015, los estados contables al 31 de

diciembre 2014 estaban prontos y no se aprobaron y presentaron hasta que pasaran las

elecciones municipales de mayo 2015; lo que prueba un manejo poltico inaceptable sobre la

gestin de la empresa y el efectivo cumplimiento de las normas.

Se requiere que ANCAP comience a cumplir con su obligacin legal y que el Balancecorrespondiente al ejercicio 2015 se publique antes del 31 de marzo del presente ao.

3.2. Prdidas acumuladas

Las prdidas acumuladas, al 31 de diciembre del 2014, de acuerdo el balance presentado por

ANCAP arroja un resultado negativo de ese ejercicio equivalente a U$S 323 millones que,

adicionado a las prdidas anteriores, suma un resultado negativo acumulado de U$S 600millones. Es decir que la gestin de la conduccin de ANCAP de estos ltimos aos le ha

costado al pas la suma de U$S 600 millones.

Esto significa que ANCAP no solamente no ha contribuido a Rentas Generales, como era de

esperar, sino que dio enormes prdidas.

El actual Ministro de Economa y Finanzas, Danilo Astori, en oportunidad de su comparecencia

ante la Comisin Investigadora, respondiendo a declaraciones del Vicepresidente de la

Republica y ex Presidente de ANCAP, Raul Sendic, puntualiz: ANCAP no hizo versiones de

resultados a la Tesorera General de la Nacin desde el ao 2003. Es decir que hace doce aos

que no vierte resultados a la Tesorera. En los ltimos aos, los pagos de impuesto a la renta

han cado significativamente, precisamente por los resultados negativos de la empresa. Cuanto

ms resultados negativos tiene, menos impuesto a la renta paga (Sesin de la Comisin

Investigadora del 16.09.15).

Es digno destacar que si en el ao 2013 no se hubieran activado contablemente en el balancefinalizado a esa fecha, el cmputo de impuestos diferidos por la suma de $ 400 millones, lasituacin deficitaria de ANCAP habra aumentado en el orden de U$S 20 millones ms, lo quehubiera representado un dficit para ese ao de U$ 189 millones.

El recurso contable de activar impuestos diferidos es vlido y est contemplado en la NormasInternacionales de Informacin Financiera (NIIF) adoptadas por Uruguay como obligatorias.


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Estas normas permiten activar aquellas prdidas fiscales totales o parciales, cuando estndadas las condiciones para que la empresa las pueda recuperar en los prximos cincoejercicios, en el caso de las empresas de nuestro pas. O sea en los siguientes cinco aosANCAP debera obtener resultados positivos suficientes como para recuperar esos impuestosdiferidos.

Esas condiciones que se sealaron como supuestamente favorables, surgen de proyeccionesrealizadas por la propia empresa, donde se aseguraba que su margen de rentabilidad iracreciendo, y obtendra ganancias que le permitiran utilizar a su favor (recuperar) esasprdidas fiscales que se activaron.

Si bien en principio el criterio fue objeto de discusin tcnica entre el auditor y la empresaauditada, uno de los elementos considerados por la firma auditora de los estados contables(KPMG), para aceptar como adecuadas dichas proyecciones, fue una nota del Ministro deEconoma y Finanzas de la poca, el Ec. Mario Bergara, que avalaba como correctas talesproyecciones.

Esta nota sealaba que los mrgenes brutos esperados eran del 8% para el 2014, de 13% parael 2015 y de 15% para los aos 2016, 2017 y 2018, lo que implicaba que ANCAP dara gananciasen esos ejercicios, situacin que le permitira recuperar aquellos impuestos. Esas proyeccionesdel directorio de ANCAP que fueran avaladas por el ministro de la poca ya fueron incumplidasen los dos ejercicios siguientes. El ejercicio cerrado al 31/12/2014 termin dando U$S 323millones de prdida y el correspondiente al 2015 tena, al mes de noviembre y antes de sucapitalizacin, una prdida proyectada de alrededor de U$S 200 millones.

No es arriesgado afirmar que la nica forma de que en el perodo 2016-2018 se generenganancias que permitan recuperar las prdidas, es fijando precios de los combustibles con unmargen de utilidad significativo, abusivo, siguiendo como hasta ahora, con una poltica deprecios perjudicial para la produccin y los consumidores en general.

3.3. Explicacin de las prdidas

Con referencia a la explicacin de las prdidas que ha venido arrojando la gestin de ANCAP,como es de pblico conocimiento, se ha suscitado un crispado y fuerte debate entre diferentesintegrantes del partido de gobierno que tuvieron cargos de responsabilidad en el anterior yactual gobierno nacional.

Las autoridades de ANCAP han sealado en sus diferentes comparecencias que la explicacinde las prdidas ocurridas se encuentra en el hecho de que el Ministerio de Economa yFinanzas no le reconoci a la empresa una serie de costos que deberan haber sido trasladados

a la tarifa de los combustibles.

Es as que en la primera comparecencia del Directorio de ANCAP ante la ComisinInvestigadora, el Ec. Hubert Arbildi, Gerente de Servicios Compartidos, deca: La aplicacin dela poltica tarifaria en los precios de los combustibles, con el combate a la inflacin, llev a que

diferentes costos no se trasladaran al precio final. En el perodo 2011-2014, Ancap no percibi

cerca de US$ 800:000.000, que quedaron en la sociedad y no fueron trasladados al precioLadiferencial de costos no considerados son: un 50%, alrededor de US$ 400:000.000, por

incremento en los costos de distribucin primaria y secundaria es decir, en el proceso dedistribucin desde la planta de Ancap hasta llegar a la estacin de servicio, los sellos de

distribucin y los minoristas; un 25 % por costo de Ancap vinculado a disponibilidad logstica,

por el aumento de la demanda y por inversiones; un 12,5 %, cerca de US$ 100:000.000, porpago de intereses de financiamiento de endeudamiento; y un 12,5 % por variacin del tipo de


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cambio y precio del petrleo mirado en conjunto en la poltica tarifaria.(Sesin de la ComisinInvestigadora de 19.08.15).

Independientemente de si esos costos fueron o no trasladados al precio de los combustibles,principal argumento que esgrime el Directorio de ANCAP, lo cierto es que esos aumentos de

costos existieron y la operativa de ANCAP se encareci sensiblemente en los ltimos aos. Lainterrogante es con respecto a qu decisiones y de qu naturaleza fueron las que impulsaronesta evolucin.

En tal sentido, el Ec. Fernando Lorenzo, ex Ministro de Economa de la poca, seal en sucomparecencia: De lo que estamos hablando es de una realidad en la que los costos crecieron

por encima de los ingresos. De lo contrario no estaramos discutiendo nada vinculado a

prdidas patrimoniales(Sesin de la Comisin Investigadora, 21.10.15).

El primer factor, entonces, que se destaca por las autoridades del ente pblico, es el aumentode los costos de distribucin y el hecho de que no se permiti por parte del MEF incorporardichos aumentos en la paramtrica que se utiliza para la fijacin de los precios.

Es sumamente aclaratorio, lo que el Ministro Danilo Astori sostuvo en su comparecencia antela Comisin Investigadora al distinguir dos categoras de costos: los exgenos, esto es aquellosque no dependen de ANCAP, y los costos endgenos, es decir, aquellos que son consecuencia de

decisiones tomadas por la empresa. Los costos exgenos son dos: costo del barril y tipo de

cambio. Prcticamente en su totalidad, esos costos fueron reconocidos.(Sesin de la ComisinInvestigadora, 16.09.15).

Entonces, quedan los costos endgenos de ANCAP y, al respecto, el Ministro Astori seal:Los costos de distribucin representan el 49%...prcticamente la mitad de la distancia entre lo

que se reconoci y lo que no, son los costos de distribucin, que tuvieron una evolucin muy

importante y refieren principalmente a los mrgenes de los distribuidores de combustibles y a

las ganancias que obtienen las estaciones de servicio por el abastecimiento al consumidor

finalPor qu a nosotros nos parece que de alguna manera esto supone algo que no esposible reconocer? Porque, en circunstancias en que la distribucin de combustibles est

aumentando, no operaron las economas de escala que debe tener cualquier estacin de

servicioLos costos aumentan ms que el volumen distribuido, eso debera hacer funcionar laseconomas de escala y disminuir el margen por metro cubico vendido, pero no solo no

disminuye sino que aument un 10%, en trminos reales. (Sesin de la ComisinInvestigadora, 16.09.15).

Agrega ms adelante el Ministro Danilo Astori, relacionado con este mismo tema: De loscostos de distribucin, los ms relevantes estn asociados a las bonificaciones a las estaciones

de servicios, que representan el 60% de todos los costos de distribucin. El 60% de estos costosson bonificaciones a las estaciones de servicios y las negocian directamente con ANCAP, a

travs de una paramtrica que incorpora el aumento de su costo, salarios, inflacin, variacin

del tipo de cambio, unidad reajustable de alquileres, etc. Desde el M.E.F. se solicit el acceso a

esta paramtrica y slo se pudo obtener la correspondiente al ao 2011. La percepcin del

Ministerio de esta paramtrica es que traslada mecnicamente, sin ninguna gestin tendiente

a obtener mejoras de eficiencia, absolutamente todos los precios que contiene, es como un

traslado automtico. No ha habido un esfuerzo por mejorar los resultados del impacto de los

costos de distribucin.(Sesin de la Comisin Investigadora, 16.09.15)

Esta afirmacin de que no se tuvo acceso a la paramtrica citada, tambin fue expresada por el

ex Ministro Fernando Lorenzo, varios das despus, cuando, en relacin a este punto,manifest: En cuanto a los costos de distribucin, tengo escassima informacin porque se


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generan en instancias estn o no incluidos en las tarifas- en las que el Ministerio de Economay Finanzas no participa. Es ms, ni siquiera podra decir quines intervienen en esos costos. No

lo s. Parto de la base que si involucra a los distribuidores, que muchos son privados y a las

estaciones de servicio, eso ocurre en otro mbito. Ahora, nuevamente digo que si la seal que

se diera de parte de quien tiene a su cargo velar por el inters general de la poblacin que

debe asegurar que los precios de las tarifas pblicas reflejen lo que deben reflejar- permitieraabsorber todos y cualquier costo generado en las relaciones de las empresas con sus agentes

de distribucin, estaramos en un problema. La empresa tomar las decisiones que crea

necesarias y ser guiada por su inters, su rentabilidad y su conveniencia. Por lo tanto, aceptar

evoluciones de costos y reflejarlos en los costos de la empresa sin mediar los criterios con los

que se fijaron las tarifas, lleva a que no pueden ser incluidos en ellas; tan simple como eso(Sesin de la Comisin Investigadora del 21.10.15).

El otro factor importante que se consideraba en los aumentos de costos que se han producidoen ANCAP en los ltimos aos, est referido al costo de la masa salarial y est vinculado,particularmente, al aumento en las remuneraciones y a la incorporacin de nuevosfuncionarios en el periodo.

Hablando especficamente de la mano de obra, manifiesta el Ministro Danilo Astori: Esteelemento experiment un incremento real, es decir eliminando el efecto inflacionario, del 50%

entre 2008 y 2014En el periodo 2004-2014, de acuerdo con el Instituto Nacional deEstadsticas, el salario real de los trabajadores de Ancap creci 56% en trminos reales. El

conjunto del sector publico creci 47% y el conjunto de las empresas publicas creci

35%.(Sesin de la Comisin Investigadora del 16.09.15).

La explicacin para este aumento, estara dada en una reestructura del personal que, entre losaos 2008 y 2009, realiz ANCAP y que el Ministro Danilo Astori explica de la siguientemanera: Se hizo una reestructura que, de acuerdo con los planes, supondra un incremento del

7% real en la masa salarial y se financiara parcialmente con el abatimiento de horas extras yun descenso en la partida por productividad. Ninguna de las dos cosas se verific en la prctica.

La reestructura tuvo un costo sensiblemente superior al previsto, lo que implic un incremento

real de 20% en la masa salarial; no de 7% sino de 20% (Sesin de la Comisin Investigadoradel 16.09.15).

En el siguiente captulo analizaremos la evolucin del costo de los recursos humanos y lascontrataciones en la operativa de ANCAP de los ltimos aos que se alinean en el sentido de losealado por el Ministro Danilo Astori.

Sobre el tema de la reestructura laboral el Ec. Fernando Lorenzo aporta algunas precisionesque estn en lnea con lo sealado por el Ministro Astori: La justificacin para que la

aprobramos y estuviramos de acuerdo, fue que tena un costo temporario del 7% de la masasalarial, que adems se abata parcialmente, casi por completo con otras partidasEs claro,una reestructura implica un cambio en el modo de incentivos y de remuneracin de la empresa

y es lgico que as sea La decisin que se adopt a partir de ese momento, fue que el MEF noiba a incluir en los ajustes de precios que se cobra a los consumidores, ni ganancias ni prdidas

que ocurrieran por problemas de eficiencia. Si finalmente en este captulo de costos las cosas

evolucionaban de manera distinta a lo programado, los consumidores no tenan por qu

sufrirlo. Esa era nuestra visin, ms aun teniendo en cuenta que en ese momento la empresa

tena una situacin patrimonial slida Toda reestructura de acuerdo con el concepto dereestructura que conozco profesionalmente- se hace para ganar eficiencia: no conozco

reestructuras que se hagan para perder eficiencia. Una reestructura se hace para mejorar, no

para empeorar la ecuacin de costos. De otro modo, no entiendo el concepto de eficiencia queest detrs de todo esto(Sesin de la Comisin Investigadora del 21.10.15).


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El ltimo elemento vinculado a la mano de obra, se refiere a la incorporacin de nuevosfuncionarios y, de acuerdo a los datos suministrados por la Oficina Nacional del Servicio Civil,en el 2004 ANCAP contaba con 2.100 funcionarios, mientras que en el 2014 los mismosascendan a 2.796 funcionarios. Este aumento en los costos de ANCAP derivado de decisionestomadas por la empresa que se alejaban de las previsiones hechas, el Ministerio de Economa

y Finanzas no permiti que fuera incorporado a la paramtrica que da lugar a la fijacin de losprecios de los combustibles.

Los argumentos desarrollados por el Ministro, Danilo Astori, y el ex Ministro, FernandoLorenzo, para explicar las razones por las que el Ministerio de Economa y Finanzas no podaaceptar el traslado de esos costos endgenos de ANCAP a la tarifa de los combustibles, soncontundentes.

Sin embargo, en oportunidad de la comparecencia del ex Presidente de ANCAP, Ral Sendic,este fundament el incremento de los costos en hechos externos, ajenos a la voluntad delente. Con respecto a los costos de distribucin argument: Quiero traer alguna informacinsobre eso porque, en realidad, hay elementos que componen la paramtrica que es la

negociacin que se establece permanentemente con los estacioneros, que es continua y nuncase detiene porque siempre hay mayores reclamos por parte de ellos que hay que tener encuenta. Lo cierto es que esto tuvo dos impactos muy fuertes. Uno de ellos tuvo que ver con el

reclamo que surgi, en su momento, respecto a los pisteros es decir, los muchachos quetrabajan en las estaciones de servicio, que son casi 8.000 que, en ese momento, tenansalarios muy sumergidos, para que no recibieran un salario menor a $ 10.000. Ese fue uno de

los elementos que pes y que tuvo un impacto importante sobre la paramtrica de ajuste a las

bonificaciones a los estacionerosPero hay otro elemento que fue muy importante y que se diopocos meses despus. En el ao 2010, la Inspeccin General de Trabajo y la Seguridad Social

tom la decisin de que el personal que trabajaba en las estaciones de servicio que hasta esemomento eran considerados como trabajadores de la industria pasara a ser considerado

como trabajadores del comercio La decisin que se tom, que condicion la negociacinsalarial de ese ao, hizo que el rgimen de las estaciones de servicio pasara a ser de cuarenta y

ocho a cuarenta y cuatro horas semanales. Adems, por ley, las estaciones de servicio deben

estar abiertas los fines de semana, por lo que toda la carga horaria del fin de semana se

considera hora extra. Esto gener un cambio muy importante en la paramtrica de las

estaciones de servicio y tuvo un impacto que se acerca a los USD 50 millones por ao. Entonces

eso, que adems acta sobre otros rubros de la paramtrica de los combustiblesque lo tengoaqu, incluso tengo el convenio que se firm ese aohizo que las bonificaciones crecieran enforma importante (Sesin de la Comisin Investigadora del 15.12.15).

Pero, adems, agreg: Hay otros elementos que componen los costos no reconocidos. No

hemos hablado todava de los USD 266 millones que tienen que ver con la llamada masasalarial. Se afirma que tuvo un incremento del 50 %, cuando en realidad tuvo un incremento del

37 %, que est 2 % arriba del incremento de la masa salarial de la industria y del resto de las

empresas pblicasEl resto corresponde al ingreso de unas 700 personas que entraron deacuerdo a lo que estableci la ley de presupuesto del ao 2005. El artculo 7 de la ley de

presupuesto n. 17.930 dice: Autorzase al Poder Ejecutivo, a propuesta de los Incisos de la

Administracin Central y a los rganos y organismos comprendidos en los artculos 220 y 221

de la Constitucin de la Repblica, a celebrar contratos de funcin pblica con aquellas

personas que, a la fecha de promulgacin de la presente ley, se encuentren desempeando

tareas propias de un funcionario pblico, con carcter permanente, en rgimen de

dependencia, y cuyo vnculo inicial con el Estado se hubiera desvirtuado en algunos de sus

elementos esenciales, siempre que el mismo se hubiera iniciado antes del 1 de enero de2001. De esta forma en ese momento entraron unas 240 personas que eran becarios de


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ANCAP, ms una serie de ingresos que se fueron dando en los aos sucesivos por distintas

nuevas tareas que surgieron como resultado de la reestructura. O sea, hay un incremento de un

12 % sobre el 37 % que corresponde a esto y a los nuevos ingresos que se fueron dando dentro

de la empresa a lo largo de estos aos(Sesin de la Comisin Investigadora del 15.12.15).

Los argumentos presentados por Ral Sendic para justificar el incremento de los costosendgenos de ANCAP son muy dbiles. En primer lugar, el monto adjudicado a la negociacincon los estacioneros (U$ 50 millones al ao) es refutado de manera categrica por losdirectivos de la Unin Nacional de Vendedores de Nafta. El presidente de esa organizacininform a la prensa, al da siguiente de conocidas las declaraciones de Ral Sendic, que elcosto adicional no superaba los U$ 15 millones al ao. Lamentablemente, la ComisinInvestigadora no pudo profundizar en este tema porque la bancada del partido de gobiernovot negativamente la invitacin a los directivos de UNVENU para que pudieran dar su versinante la Comisin.

Por otro lado, la referencia a la Ley de Presupuesto de 2005 no explica el incremento de costosde ANCAP en materia de recursos humanos, puesto que el artculo 7 de la ley N 17.930 se

limita a autorizar a regularizar contratos preexistentes y no a incrementar personal, por lo quela modificacin del tipo de vnculo con ANCAP no implic para ese organismo un incrementode sus costos en materia de recursos humanos.

De modo que efectivamente ANCAP increment sustancialmente sus costos internos comoresultado de decisiones tomadas por las autoridades de la propia empresa y sin que estuvieranalineadas con objetivos acordados. Efectivamente, el Ministerio de Economa y Finanzas nopermiti el traslado de esos costos (de distribucin y operativos vinculados con el incrementodel costo en recursos humanos).

Pero, adems, habiendo realizado un relevamiento de prensa sobre las declaraciones de lasautoridades de ANCAP en el perodo considerado, no encontramos que estas hayan expresadopblicamente que las autoridades del Ministerio de Economa no les permitan reconocer loscostos. El discurso de las autoridades de ANCAP, anterior al ao 2015, no incluy en su anlisisuna reivindicacin de costos no reconocidos; existe slo una referencia lateral en un reportajeal actual presidente del ente de mediados de 2013. Las autoridades de ANCAP tampocoproporcionaron a la Comisin Investigadora ningn documento probatorio de que se hayasolicitado al gobierno nacional el reconocimiento de los costos sealados.

Slo se proporcion un registro de intercambios de correos electrnicos entre la Cdora. Maradel Carmen Girldez, Gerente Econmico Financiera, y un funcionario intermedio delMinisterio de Economa en el que se informaba de los acuerdos con las estaciones de servicio.Como resulta obvio, tal documentacin est muy lejos de servir de prueba de un reclamo

formal de ANCAP al MEF.

Esto es particularmente relevante porque la argumentacin del Directorio de ANCAP, ex post,indica que al menos la mitad del endeudamiento de la empresa es el resultado de que esta nopudo trasladar sus costos a las tarifas del combustible. Sin embargo, a pesar de que estaexplicacin sera tan relevante, no contamos a la fecha con ninguna prueba documental queavale el reclamo de ANCAP.

S, en cambio, se registra en los medios de prensa la existencia de desacuerdos en el gobiernodebido a los gastos en que incurra ANCAP en los aos mencionados. Existe, en tal sentido, msde una referencia documental en la que se pone de manifiesto el malestar del MEF con

respecto a la situacin de incremento de costos en ANCAP y otras empresas pblicas (El Pas,


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24 de febrero de 2013, p.A4, El Observador, 4 de marzo de 2013, p. 6; El Pas, 11 de mayo de2014).

3.4. Inversiones, subsidios cruzados y capitalizaciones

Relacionado con los aumentos de costos, resta mencionar otro de los factores sealados, quees el aumento de costos asociados a las inversiones que ha realizado ANCAP en los ltimosaos.

Dichas inversiones, como se ha manifestado en varias oportunidades en la ComisinInvestigadora, terminaron todas, o al menos las ms trascendentes en cuanto a montos,costando muchsimo ms de lo proyectado, y ese desfasaje entre lo proyectado y lo real,lgicamente es un factor que distorsiona, sin duda, los costos de financiacin asociados a lasmismas.

Las tres inversiones ms relevantes realizadas por ANCAP durante el perodo en estudio,alcanzaron cifras varias veces superiores a las primeras proyecciones realizadas.

En efecto, la inversin en la Planta Desulfurizadora signific una inversin de U$ 415 millonescuando las primeras evaluaciones indicaban que su costo sera de U$ 90 millones. En realidadse van produciendo sucesivos ajustes que determinan un incremento exponencial del costo dela inversin referida.

Al respecto, el Director Juan Gmez indic en sus declaraciones ante la Comisin Investigadoraque: Esta obra estuvo concebida aunque quizs no con el alcance que finalmente tuvoya enel plan maestro del ao 1997. Se hizo un estudio preliminar en el ao 2004 y la obra a realizar

tena un alcance cuya cifra aproximada es la que menciona el seor senador, es decir alrededor

de USD 90 millones. Esto es lo que se estimaba. En el ao 2007 se hizo una segunda estimacin

y su alcance estaba en el entorno de los USD 170 millones. Posteriormente, cuando se hizo la

licitacin, en el ao 2008, previo a un estudio de factibilidad y estudios de la Dinama y demstengamos en cuenta que esta obra tambin insumi una serie de trabajos adicionales, como el

relleno de la baha, con el cual se gan territorio para poder expandir la refinera, todas laspropuestas que nos llegaron eran muy superiores a las estimaciones iniciales. Adems, el

alcance inicial que se haba estimado fue superado por la necesidad de mejorar desde el punto

de vista tecnolgico y por una infinidad de cosas accesorias que huboque realizar.(Sesin dela Comisin Investigadora del 26.08.15).

Lo cierto es que la inversin en la Planta Desulfurizadora signific finalmente una inversin deU$S 415 millones, cuando en un principio su costo se haba estimado en U$S 90 millones.

La remodelacin de las Plantas de Cemento de Minas y Paysand haba sido estimada en uncosto de inversin de U$ 118 millones. Sin embargo, a mitad de 2015 ya se haban invertido U$251 millones y el Gerente de Portland, Juan Romero, sealaba que quedaba pendiente unainversin de US 230 millones ms. (Sesin de la Comisin Investigadora del 01.09.15).

Por ltimo, la inversin en la construccin de una Planta de Cal en el Departamento de Treintay Tres fue proyectada en 2010 con un costo de U$ 95 millones y termin costando U$ 148,5millones.

En definitiva, en las tres inversiones ms importantes del perodo, las previsiones originales deANCAP se multiplicaron de manera impactante. En el caso de la construccin de la Planta

Desulfurizadora la diferencia con la previsin original alcanza a U$ 325 millones, laremodelacin de las Plantas de Cemento representa un incremento de la inversin U$ 363


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millones y la construccin de la Planta de Cal represent un incremento con respecto a loproyectado de U$ 53.5 millones. En total ANCAP se sobregir en sus inversiones con respecto alos planes originales, en U$ 741.5 millones; pasando de una inversin estimada de U$S 303millones a una inversin efectiva de ms de U$ 1.000 millones.

Todas estas obras se realizaron en el perodo 2010-2015 y en ningn caso se tom la decisinde revisar la inversin asumida. Al contrario, en el caso de la remodelacin de las Plantas deCemento las decisiones fueron incrementando las obras a realizar a pesar de que estoimplicaba un sustancial incremento de la inversin proyectada. Algo parecido ocurri con laPlanta Desulfurizadora que fue incorporando novedades que implicaban aumentos deinversin permanentes.

En las comparecencias del Directorio de ANCAP ante la Comisin Investigadora se ha afirmadoque el EBITDA de las mismas siempre fue positivo. Pero esto no es una garanta en s mismo, elllamado EBITDA es un indicador financiero que mide la rentabilidad del proyecto sin considerarlos gastos financieros, los impuestos y dems gastos que no impliquen salidas de dinero como

depreciaciones, amortizaciones, etc. O sea, lo que el EBITDA dice es que el proyecto hasta aques rentable, pero su viabilidad depende de la gestin y esta ha sido deficiente en el mayorsentido del trmino.

Como se deca lneas arriba, no sern los mismos los costos financieros estimados para unainversin proyectada en U$S 100 millones, si la misma termina costando una cifra cercana a losU$S 400 millones, el indicador EBITDA est por fuera de las consecuencias que estasdesviaciones traen aparejadas desde el punto de vista financiero.

Sobre este punto, el economista Fernando Lorenzo, expres en su comparecencia, claramentelo siguiente: Si el costo del proyecto est mal calculado, la tasa de rentabilidad que justific ladecisin est en entredicho. Y hay una mxima muy importante desde el punto de vista

econmico y financiero, que establece que los proyectos de inversin cuya rentabilidad no

alcanza al costo del financiamiento, no deben llevarse adelante.la duplicacin del monto deinversin a cuenta de generar eventualmente el mismo flujo de beneficios para la empresa,tiene que haber deteriorado de manera considerable el nivel de rentabilidad del resultado.(Sesin de la Comisin Investigadora 21.10.15).

Justamente uno de los argumentos que se haba manejado por parte de las autoridades, eraque las inversiones haban provocado o ayudado a provocar las prdidas que en los ltimosaos se vienen reflejando en los estados contables de ANCAP.

Si bien desde el punto de vista tcnico es insostenible tal afirmacin, el economista Lorenzo se

encarga de puntualizar y precisar este concepto cuando en su comparecencia afirma: Lasinversiones por si solas-esta es una premisa muy importante- no cambian el patrimonio de una

empresa porque su contabilidad es patrimonial. Por tanto, en el momento en que realiza una

inversin, aunque sea por el doble de lo que estaba programadocomo en este caso-, se activala inversin y se generan los pasivos o la utilizacin del capital correspondiente y deja el

patrimonio en cero. Lo que no deja en cero es si la rentabilidad de los proyectos es insuficiente

para justificar su conveniencia (Sesin de la Comisin Investigadora 21.10.15)

Concluye ms adelante el economista Lorenzo: en cuanto a la discusin sobre si lasinversiones pueden ser las causantes de prdida, digo que solo pueden serlo si los niveles de

rentabilidad de los proyectos son insuficientes. Las inversiones no pueden ser, en ningn caso

justificadoras de prdidas. Si no tienen la rentabilidad adecuada pueden engendrar prdidas deah para adelante; no son las propias inversiones las que las generan, sino los flujos de ingresos


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y costos operativos vinculados a la ejecucin normal del desarrollo de la empresa, los que estn

incluidos en este caso (Sesin de la Comisin Investigadora 21.10.15)

Por su parte, el ex Presidente de ANCAP, Ral Sendic, confirm lo que anteriormente habansostenido los integrantes del Directorio de la empresa: A su vez, ese proceso de inversin sesustent fundamentalmente en el primer perodo de gestin y en una buena parte delsegundo en el financiamiento que la empresa obtuvo de uno de sus proveedores, que eraPDVSA. Efectivamente, la inversin se sostuvo gracias a ese financiamiento. (Sesin de laComisin Investigadora 15.12.15)

No cabe la menor duda, no solamente por las expresiones transcriptas, sino por las evidenciasemanadas de las cifras manejadas inicialmente en el rubro inversiones, y las realmenterealizadas o en proceso de realizacin, que hubo dentro de la gestin de ANCAP un muyequivocado clculo de las mismas, y eso trajo como consecuencia inmediata, un incrementoimportantsimo de los gastos y costos asociados a dichas inversiones. Sin querer serreiterativos, es claro que no fueron las inversiones las que causaron las perdidas sino el hechode que los costos operativos vinculados a las mismas fueron muy superiores a la rentabilidad

obtenida por las mismas. Es evidente que existi ineptitud en las estimaciones. Cuando seestima una inversin se deben contemplar todos los aspectos, como por ejemplo losmovimientos de tierra, el relleno de la baha, etc. El mecanismo de lograr la aprobacin de lainversin por un monto y despus ir incorporando "novedades" "accesorios" es, claramente,una conducta, por lo menos, irregular.

Como muestra de esta gestin, el balance del ao 2014, tuvo un resultado negativo del U$S323 millones, de los cuales U$S 150 millones son resultado de la diferencia de cambio y U$S 52millones surgen del pago de intereses, que se agregan a los resultados negativos de loscombustibles por U$S 91 millones y el cemento portland de U$S 29 millones. (BalanceConsolidado de ANCAP 2014).

Si bien en cuanto a las prdidas de los ltimos ejercicios, se han destacado sustancialmente lasdetalladas anteriormente, no hay que dejar de lado, otros elementos que tambin incidieronnegativamente en los resultados, fruto de decisiones equivocadas, de controles deficientes ofalta de decisin del Directorio en cuanto a reducir drsticamente aquellas erogaciones que noafectaban el desempeo operativo de la empresa pero s sus resultados finales.

En tal sentido resultan sorprendentes los montos en gastos de publicidad, consultoras,viticos, horas extras y costo de los productos pagados a sus colaterales, en especial ALUR.

Tambin es sorprendente la falta de diligencia en la toma de decisiones. Todo indica que anteel aumento de endeudamiento y los balances con crecientes saldos negativos, se opt por

mantener o incluso aumentar la inversin en estas obras. Parece evidente que no existeninguna empresa que pueda soportar, sin sufrir un deterioro significativo, un desvo de su plande inversiones de alrededor de U$ 700 millones en tres o cuatro aos que equivale a un desvode ms del 300% de lo inicialmente planificado.

Pero adems del gigantesco desvo ocurrido en la previsin de los costos de las inversionesrealizadas, ANCAP durante el perodo considerado destin U$ 344 millones para capitalizar aalgunas de sus empresas vinculadas.

Es as que ALUR fue capitalizada por ANCAP en U$ 117 millones, Cementos del Plata en U$ 100millones y ANCSOL en U$ 80 millones. Esto sin contar que a fines de diciembre de 2015 se

anunci en la prensa que, justo en la semana en que el Estado deba capitalizar a ANCAP, esta,a su vez, capitaliz otros U$ 24,5 millones en Cementos del Plata (Bsqueda 30.12.15).


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Otro aspecto a considerar en la evaluacin de las prdidas de ANCAP es la existencia desubsidios cruzados, fundamentalmente el referido a la compra de etanol que afectan losresultados de la empresa y que seguramente estn incorporados en los costos de producciny, por lo tanto, reflejado en las tarifas.

De acuerdo a lo que inform el Ministro de Economa, Danilo Astori, el costo del etanol pasde U$S 850 el metro cbico en el ao 2010 a U$S 1953 en el ao 2014; esto representa unincremento del 130%. El biodiesel, en el mismo periodo se increment en dlares un 67%.

En la actualidad el precio del etanol en Chicago puesto en Montevideo es de U$S 388; mientrasque el que ALUR le vende a ANCAP es de U$S 1.500, es decir 3,8 veces ms. Eso comodecamos es absorbido por las tarifas de ANCAP.

3.5. Endeudamiento

El pasivo de ANCAP pas de U$S 1.086 millones en 2009 a U$S 2.169 millones en 2014; es decir

que en cinco aos se duplic.

En oportunidad de la comparecencia del Directorio de ANCAP al cierre de la actuacin de laComisin Investigadora, el Ec. Hubert Arbildi actualiz los datos de endeudamiento del grupoANCAP al 30 de setiembre de 2015 (previo a la capitalizacin ocurrida a fines de ao): Elpasivo del grupo Ancap, sumando los USD 1.644:000.000 ms los USD 371:000.000 es de USD

2.015:000.000, y al 31 de diciembre de 2014 era de USD 2.169:000.000. (Sesin de laComisin Investigadora de 18.12.15).

El problema no es slo la duplicacin de la deuda sino que ms del 80% de ella est nominadaen dlares. La deuda en UI corresponde a los saldos adeudados a PDVSA que estaban endlares y en dos oportunidades fueros renegociados por el MEF a travs de pagos anticipados

de la deuda con quita y convertidos en una deuda de ANCAP con el MEF en UI (estos montosahora fueron condonados por el Gobierno Central a travs de la Ley de Capitalizacin votada afines de 2015 y principios de 2016).

Como dijo el ex Ministro de Economa, Fernando Lorenzo, en oportunidad de sucomparecencia ante la Comisin Investigadora, la deuda de ANCAP cumple con los peorescriterios en materia de endeudamiento; es una deuda en dlares cuando ANCAP recauda enpesos, es una deuda de cortsimo plazo y fue contrada con bancos internacionales con los quees muy difcil renegociar. (Sesin de la Comisin Investigadora 21.10.15) .

Sin embargo, de acuerdo a la normativa vigente y corroborado por las afirmaciones del ex

Presidente de ANCAP, Ral Sendic, todo el endeudamiento de ANCAP fue conocido y aprobadopor el Ministerio de Economa: Nosotros tenamos un plan que se haba aprobado en elpresupuesto e invertimos de acuerdo a l. La situacin econmica y financiera de ANCAP

estaba monitoreada permanentemente y la empresa jams habra podido llegar al nivel de

endeudamiento que tiene hoy sin las autorizaciones correspondientes del Ministerio de

Economa y Finanzas. Cada uno de los pedidos de financiamiento requera la autorizacin de

esta cartera y, por lo tanto, la situacin econmica y financiera de ANCAP era bien conocida

por parte del ministerio, el que estaba informado permanentemente y monitoreaba todas las

decisiones econmicas y financieras que se tomaban en la empresa (Sesin de la ComisinInvestigadora de 15.12.15)

Mientras el Gobierno Central desdolariz su endeudamiento externo y reperfil sus plazos devencimiento, ANCAP profundiz su endeudamiento en dlares, a plazos muy breves, es decirque hizo todo lo contrario de lo que era razonable. Las deudas financieras de ANCAP tienen un


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plazo promedio de vencimiento de seis meses, mientras que el promedio de vencimiento delendeudamiento del pas son once aos.

Ahora bien, si como han expresado en reiteradas ocasiones los directivos de ANCAP, lasinversiones efectuadas son de maduracin lenta, de largo plazo, cmo es posible que losplazos de financiacin de las mismas sean no ya de corto, sino de brevsimo plazo?

Si las inversiones eran de maduracin lenta y por lo tanto su rentabilidad no se reflejara en losbalances en sus primeros ejercicios, cul fue el motivo para endeudarse en los montos que lohizo en pocos aos, sabiendo que a las prdidas operativas se le agregaran las de carcterfinancieros: intereses y diferencias de cambio?

Por esta razn debemos esperar que el incremento del costo inicial de la inversin reduzca oelimine la rentabilidad esperada en la proyeccin inicial, lo que implica que revertir losresultados negativos de ANCAP sea mucho ms dificultoso.

Aunque se encuentre una solucin al endeudamiento mediante su reestructura en moneda y

plazo, adems de la capitalizacin ya realizada, es difcil alcanzar una solucin al problema defondo si, adems, no se atacan sus prdidas operativas.

3.6. Conclusiones

Ahora las autoridades del ente declaran que estn en proceso de adecuacin de estos costos,pero la situacin de crisis era conocida desde mucho tiempo atrs y se dej pasar el tiempo sinadoptar las medidas imprescindibles para reducir los resultados negativos.

De hecho la ausencia de una gestin diligente y eficaz se observa en diversos aspectos delfuncionamiento de la empresa:

a. Los costos de distribucin tuvieron un aumento real del 32%, en tanto los metroscbicos vendidos se incrementaron un 20%. La economa de escala no funcion. Estoimplica que la direccin de la empresa asume los costos sin ninguna gestin tendiente

a obtener mejoras de eficiencia.b. El costo Ancap que incluye el costo de la mano de obra, del mantenimiento,

impuestos y otros gastos tuvo un incremento del 50% en trminos reales en el periodo2008-2014.

c. Se realiz una reestructura, que incrementara la masa salarial en un 7% y que sefinanciara con ahorros en las horas extras y las partidas por productividad. Lareestructura tuvo un costo del 20% y los ahorros previstos no se verificaron.

d. El salario real de los funcionarios creci en el periodo 2004-2014 el 56% y el nmero

de funcionarios en el mismo periodo pas de 2100 a 2796, es decir un 33% segndatos de la Oficina de Servicio Civil.e. El incremento de las horas extras desde 2005 en adelante y el gran ingreso de personal

se hizo sin respetar los lmites de las asignaciones presupuestales. Por primera vez enla historia el rubro cero present dficit, lo que constituye una evidente irregularidad.

Justamente, en oportunidad de una de las comparecencias de las autoridades de ANCAP antela Comisin Investigadora, el Presidente del Directorio, Jos Coya, reconoci que aunquehaban tomado conocimiento de las prdidas del Balance 2013, equivalentes a U$ 169 millonesa comienzos de 2014, sin embargo no se tomaron medidas correctivas hasta octubre de 2014:Nosotros, que asumimos la presidencia de ANCAP por octubre de 2013, una de las primerascuestiones que de alguna manera tratamos de racionalizar en el directorio, tuvo que ver, en

trminos de gastos, con los temas de publicidad, no tanto de los viajes en aquel momento, pero

s con las donaciones, que creo es la pregunta nmero 37. Tuvimos un xito variado y relativo


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pero en setiembre u octubre de 2014, despus de realizar un anlisis exhaustivo desde todo

punto de vista con una de las consultoras ms importantes del UruguayDeloitte, logramostener efectivamente un plan para la racionalizacin y, de alguna manera, la optimizacin de

todos los gastos de ANCAP, incluyendo temas vinculados con alguna de las soluciones, en

profundidad, que se dieron a partir del ao 2015, especialmente el del ajuste de tarifas de

enero de 2015.(Sesin de la Comisin Investigadora 26.08.15).

Resulta sorprendente que la conduccin de una empresa que acaba de cerrar un Balance conprdidas equivalentes a U$ 169 millones, se tome siete u ocho meses para comenzar a tomarmedidas de ajuste. Particularmente, adems, los nmeros contradicen lo afirmado por elPresidente de ANCAP, Jos Coya, en la medida que durante el ao 2014 no slo no huboajustes en el rubro Publicidad sino que mantuvo un nivel de gasto elevadsimo y equivalente aldel ao 2013.

Llama la atencin que no se actuara con celeridad ante un creciente aumento de la situacincrtica de la empresa. Es inevitable vincular la ausencia de medidas durante el ao 2014 con lacoyuntura poltica y electoral del pas, las fechas resultan muy significativas. El corolario de la

demora en tomar acciones se refleja en el resultado del Balance 2014 que incrementa lasprdidas al doble (U$ 323 millones), adems de la ya mencionada sugestiva demora enpublicarlo.

Independientemente de laudar quin tiene razn con respecto al reconocimiento o no delenorme incremento de costos en que incurri ANCAP en estos ltimos aos, lo que no se hapodido determinar, porque el Directorio de ANCAP no ha respondido, es a qu precio sedebera haber fijado la tarifa de los combustibles durante el perodo que ahora reclaman lasautoridades de ANCAP. Cunto habra representado en nmeros el reclamado aumento detarifas y qu impacto inflacionario habra tenido?

Un clculo simple indica que el incremento del precio del combustible habra representadoalrededor de un 10% de aumento en el precio de los combustibles con respecto a sus valoresdurante todo el perodo 2011 a 2014. Como es fcil comprender, tal decisin habrarepresentado un fuerte impacto en la inflacin que, con certeza, habra superado la barrera delos dos dgitos con el consiguiente impacto sobre el funcionamiento de toda la economa y lossucesivos incrementos encadenados.

Por otra parte, la negativa del MEF a trasladar los costos de ANCAP a la tarifa no puede seraceptada como una justificacin del dficit, puesto que en tal caso las autoridades de ANCAPante estas circunstancias que operan como variable independiente, debieron haber tomadomedidas de reduccin de costos o de freno en las inversiones. Es decir, la negativa del MEFimplica asumir ese condicionamiento como una variable independiente y, por lo tanto, las

autoridades de ANCAP debieron haber tomado medidas sobre el escenario existente.

Todo lo contrario, la informacin disponible indica que, contra toda lgica, se dispararon todoslos costos internos de ANCAP de manera sorprendente.

En efecto, en el ao 2013, por ejemplo, se dispararon los gastos de publicidad de U$ 4 millonesa U$ 10 millones, los pagos por concepto de horas extra siguieron aumentandosustancialmente y las contrataciones de consultoras alcanzaron a U$ 8 millones. Adems,estos gastos lejos de reducirse en el ejercicio 2014, se mantuvieron en los mismos niveles queen el ao anterior.

Todo indica que a pesar de la operacin de reestructura y transformacin que se pretendeimpulsar mediante la intervencin del Gobierno Central tutelando y supervisando la gestin dela empresa, esta enfrentar en el corto plazo una situacin muy delicada.


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La combinacin del dficit operativo de la empresa ms el monto y el perfil de suendeudamiento, con la correspondiente prdida de patrimonio, ms la posible reduccin en elfuturo de la rentabilidad esperada de sus inversiones (debido al incremento de los valores desu costo inicial) ms los riesgos de mercado asociados a los valores del petrleo, las tasas deinters y la evolucin del dlar, son indicadores de dificultades muy profundas para el futuro

de ANCAP.

Lo cierto es que la gravedad de la situacin econmico-financiera de ANCAP es un record difcilde igualar.

La empresa ms grande del pas, que funciona en rgimen de monopolio en buena parte desus rubros, en un contexto de crecimiento de nuestra economa como nunca antes en lahistoria, con un precio del dlar bajo y con un precio del crudo sin grandes incrementos, sefunde llegando a una situacin de capitalizacin por parte del Estado uruguayo indita por sumagnitud.

Realmente, el manejo de la gestin es de una ineptitud sorprendente por lo significativa y por

la entidad que adquiri.

Aunque con una demora injustificada, el gobierno nacional ha decidido desplazar a lasautoridades de la empresa, resulta una decisin obvia e imprescindible para reencauzar laempresa en una reorientacin general de su funcionamiento. Es esperable que estasustitucin, inslitamente todava en proceso, alcance tambin al equipo gerencial.

ANCAP acaba de ser capitalizada en U$ 622 millones en base a un importante esfuerzofinanciero del Estado. Resultaba inadmisible e inslito que no se tomaran medidas tendientesa la sustitucin de los responsables de semejante descalabro.

4. Sobre la estructura de recursos humanos

El anlisis de la gestin de ANCAP implica, necesariamente, el estudio de las normas y criteriosde funcionamiento referidos a la estructura de sus recursos humanos y los costos que surgende las contrataciones, consultoras, horas extra y dems aspectos relacionados con el personalde la empresa.

4.1. Ausencia de criterios competitivos para la asignacin de los cargos

gerenciales

El Estatuto del Funcionario de ANCAP establece como criterio general un sistema de ascensos

fundado en el concurso de mritos y antecedentes o por concurso de oposicin y mritos(artculo 7); sin embargo los cargos superiores, a partir de las Jefaturas de Departamentos, sonprovistos directamente por el Directorio entre funcionarios de la Administracin (artculo 8).

De este modo, se vulnera una lgica profesional fundada en la capacidad, aptitud y formacinde quienes tienen a su cargo la gestin del organismo dirigiendo reas que requieren deespecializacin notoria.

Hay que distinguir con claridad entre la conduccin poltica, para la que tambin deberacumplirse con el criterio de idoneidad tcnica y formacin especfica en la temtica, pero quetiene un componente necesario de confianza poltica adicional a la aptitud tcnica para el

desempeo del cargo directivo, de la conduccin empresarial que es sustancialmente una


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funcin con requerimientos de formacin tcnica y especializacin en las tareas degerenciamiento.

Es decir que no resulta razonable que los cargos gerenciales queden librados a ladiscrecionalidad de la decisin del Directorio de la empresa, el que puede resolver en funcinde criterios ajenos a la idoneidad para el cargo. El procedimiento del concurso, al menosinterno aunque debera ser abierto, debera ser imperativo para la designacin de los cargosgerenciales de ANCAP.

Nada de ello ha ocurrido y, desde nuestro punto de vista, este ha sido uno de los factores quecoadyuv al psimo resultado alcanzado por las autoridades de ANCAP en la gestin delorganismo.

En el captulo correspondiente a las propuestas de reforma legislativa que se sugieren, seincluye la modificacin de la Carta Orgnica de ANCAP, as como la aprobacin de una normageneral que establezca la obligatoriedad de que las gerencias de los Entes Autnomos yServicios Descentralizados sean designadas como consecuencia de un procedimiento

competitivo que d garantas de idoneidad para el ejercicio de la correspondiente funcin.

4.2. Debilidades de la reestructura orgnica

En forma paralela a la definicin del Plan Estratgico de ANCAP se realiz una reestructuraorgnica que implic un conjunto amplio de modificaciones con respecto a la organizacin delos recursos humanos.

La nueva estructura orgnica de la empresa estuvo acompaada de la sustitucin de buenaparte de los jerarcas que tenan responsabilidades gerenciales en el perodo anterior. Sinembargo, tanto el diseo de la nueva estructura orgnica como la evaluacin de la idoneidad

tcnica de algunos de los nuevos Gerentes, muestran debilidades relevantes.

Desde el punto de vista del diseo de la estructura orgnica se deben sealar dos debilidadesparticularmente relevantes.

En primer lugar, se elimin la figura del Gerente General y, en su lugar, se estableci un Comitde Direccin colectivo integrado por cinco Gerencias. Por debajo de cada una de ellas reportanotras cinco o seis Gerencias.

Hoy en da el Comit de Direccin est integrado por cuatro Gerencias; en oportunidad derealizar la reestructura se admitieron cinco Gerencias en funcin de atender ciertas situacionespersonales, totalmente ajenas al funcionamiento racional de la empresa, a tal punto que al

jubilarse quien se encargaba de la quinta gerencia, esta se elimin. Lo que prueba la ausenciade criterios profesionales en la definicin de la estructura orgnica.

Esta situacin ha implicado una traslacin, en los hechos, de las decisiones urgentes a laPresidencia del Ente. En efecto, son muy frecuentes las resoluciones urgentes del Presidenteque se ha convertido en una especie de Director Ejecutivo. Esto genera una compleja mezclade responsabilidades y funciones entre el cuerpo gerencial de la empresa, en el que se diluyenlas responsabilidades al estar repartidas, al menos, entre cuatro jerarcas, y el Presidente delDirectorio que asume una conduccin directa de asuntos de gestin yendo ms all de sufuncin directriz.

En tal sentido, el ex Presidente de ANCAP, Daniel Martnez, en su comparecencia ante laComisin Investigadora seal: Reitero que Ancap era una empresa de estructura vertical. Enaquel momento, se tom la decisin de hacer un comit de direccin porque era la forma de


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romper esa verticalidad. Si bien es cierto que yo era un presidente/gerente generalsiempre lofui; inclusive, con el seor Lattanzio tena una excelente relacin, pero yo meta la nariz en

todas las cosas y estaba en todo, buscamos generar una estructura que fuera lo mshorizontal, lo ms matricial posible, donde los problemas se encararan en base a proyectos,

con gente perteneciente a diferentes reas para romper aquella tradicin vertical tan

impregnada en la psiquis y en la cultura ancapiana y as generar una estructura decolaboracin en la que cada uno aportara su porcin de conocimiento. Debe haber

declaraciones pblicas mas diciendo: por ahora tenemos esta estructura, de repente ms

adelante habra que tener un gerente general. (Sesin de la Comisin Investigadora de11.12.15).

De las declaraciones de Daniel Martnez surge con claridad que mientras l ejerci laPresidencia del Directorio efectivamente asumi un papel muy activo en la gestin de laempresa, sin embargo luego de su retiro se mantuvo la misma estructura de funcionamientoaunque, quizs, en tal caso la ausencia de un Gerente General se haya convertido en unproblema. Lo cierto es que una modalidad que est prevista como una situacin excepcional,es decir las resoluciones urgentes de Presidencia se convirti en una dinmica cada vez ms

frecuente que afecta la lgica de decisin normal de la empresa.

No est claro que significa "estructura vertical" para el Ing. Daniel Martnez. En la estructuraanterior, supuestamente "vertical", funcionaba un equipo gerencial que se reunasemanalmente con el Gerente General, y se analizaban los distintos temas pero con unaresponsabilidad clara ubicada en la Gerencia General, el que luego deba "defender" laspropuestas en las reuniones de Directorio sin que el Presidente se sintiera irremediablementecomprometido a apoyarlas, porque no haba estado en la elaboracin concreta de las mismas.

Esta confusin de roles entre las funciones de las Gerencias y el Directorio, particularmente elPresidente, ha afectado el proceso de toma de decisiones en la organizacin y a la clara

asignacin de responsabilidades, porque supone una dilucin de responsabilidades.

Para ilustrar sobre estos cambios en el proceso de decisin de ANCAP, vale transcribir eltestimonio del Cr. Benito Pieiro, ex Gerente General, quien dijo al respecto: En cuanto altema de las resoluciones urgentes o de Presidencia, en general, eran como un mecanismo de

excepcin que se tomaba cuando haba asuntos urgentes y, por ejemplo, no haba reunin de

directorio en esa semana, porque se haba suspendido o postergado e, incluso, en alguna

oportunidad para adjudicar de forma urgente alguna compra de crudo, porque si no se perda

una buena oferta. En general se tomaban las resoluciones de urgencia en base a temas de

dificultades de reunir al directorio en la fecha en que se deba resolver el asunto.(Sesin de laComisin Investigadora de 17.11.15).

En sntesis, el cuerpo gerencial funciona sobre la base de una preocupante dilucin deresponsabilidades en la medida que expresamente se busc romper con la verticalidad de latoma de decisiones y esta se concentr en la figura de la Presidencia del Directorio, que no esla que corresponde al perfil terico de quien ejerce ese cargo.

El nuevo diseo institucional tambin tuvo repercusiones, desde nuestro punto de vista,negativas en el proceso de decisin sobre la principal actividad de ANCAP, la compra del crudo.En este caso, las modificaciones fueron en sentido inverso a lo sealado con respecto a laconduccin general. El proceso de decisin sobre las compras de crudo, decisinextremadamente delicada y de enorme importancia por el peso econmico que representa no

slo para ANCAP sino para el conjunto del Estado uruguayo por el monto de cada una de lastransacciones que se deciden, se modific pasando de un Comit integrado por funcionarios


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pertenecientes a diferentes Gerencias a la concentracin en la Gerencia de RecursosEnergticos y, en particular, en su subordinada Gerencia de Comercio Exterior.

Esta concentracin de la toma de decisiones que se produce a partir del ao 2008, es a nuestrojuicio una opcin que debilit seriamente los controles internos sobre esta actividad crucialpara la empresa. Sobre los cambios ocurridos y las razones por las que evaluamos crticamenteesta reforma, se desarrolla el anlisis en el captulo referido a las Compras de crudo.

Finalmente, se debe sealar una sorprendente debilidad que no surge directamente de lareforma del funcionamiento institucional de ANCAP, aunque ciertamente puede ser unaconsecuencia indirecta de tales decisiones. Aunque parezca mentira, ANCAP permanecidurante los ltimos tres aos sin Gerente Financiero.

En efecto, cuando la Cra. Mara del Carmen Girldez es removida de su cargo por el Directoriocomo consecuencia de las investigaciones internas por el caso de los cheques de PLUNA, afines de 2012, el Directorio de ANCAP asigna en forma interina, primero al Gerente deNegocios Compartidos, Jos Coya, y luego a la Cra. Laura Adaime esa responsabilidad.

Con posterioridad a la renuncia de la Cra. Adaime, el cargo queda vacante durante un ao ms.De manera que hasta estos das, en que se est produciendo la incorporacin de un nuevoGerente Financiero (bueno es decir que se est designando como resultado de un concurso, loque parece muy saludable), ANCAP se gestion sin un Gerente Financiero.

Esta ausencia es particularmente grave en la medida que ocurri en el perodo en que ANCAPincrement sustancial y exponencialmente su endeudamiento que, como vimos en el captulocorrespondiente, se gestion de manera totalmente deficiente.

Pero, adems, tambin se registra una significativa inadecuacin del proceso de designacinde los nuevos gerentes que se produce junto con la reestructura orgnica de ANCAP. En

efecto, el anlisis de los mritos y trayectoria de algunos de los gerentes designados en lapoca no resiste la prueba de la idoneidad para el cargo.

A pesar de que, segn se declar ante la Comisin Investigadora, se realiz un proceso deseleccin para la definicin de los cargos gerenciales, el resultado es francamente difcil dedefender en algunos de los casos concretos.

En tal sentido, el ex Presidente, Daniel Martnez, inform: Primero, hubo una evaluacin de la

consultora sobre cada una de las personas; es ms, en algunos casos se evalu a ms de una

persona y se termin tomando una decisin. La consultora Arthur D. Little hizo una evaluacin

sobre todos los que ocuparon los diferentes cargos En aquel momento tampoco tenamos

mucho tiempo. Lo que encargamos fue una evaluacin con una serie de entrevistas, preguntas,etctera, que motivaron inclusive algn cambio doloroso(Sesin de la Comisin Investigadora

de 11.12.15).

En el mismo sentido declar el Gerente de Negocios Compartidos, Hubert Arbildi: En cuanto

al modelo de competencias, en Ancap venimos trabajando con l desde diciembre de 2006.

Todos los cargos en la reestructura de 2009 tienen, adems de los conocimientos exigidos para

desempear el cargo, las habilidades o las competencias necesarias, es decir, aquellas

conductas que esperamos que tengan para poder ocupar ese cargo. El volumen de evaluacin y

de competencias es tal que no podemos hacerlos todos en Ancap y slo se puede hacer un

determinado nmero. Por esta razn, se realiza una licitacin pblicano es puntual, no es unamedicin caso a casopor un monto, dependiendo si las evaluaciones son en Montevideo o en


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el interior, si son assessment center o distintos mecanismos para realizar la evaluacin y

cuando llega el monto se realiza una nueva licitacin. En la licitacin pblica gan segn las

reglas de la propia licitacin y ya hace un tiempo que trabaja con Ancap. (Sesin de la

Comisin Investigadora de 01.09.15).

Sin embargo, el resultado parece bastante alejado de los parmetros de idoneidad para algunode los casos. Sin manejar nombres, sealaremos tres casos evidentes en cuanto a la ausencia

de criterios bsicos de calificacin previa para el cargo (Relaciones de mritos enviadas por

ANCAP a la Comisin Investigadora):

(a) Gerencia de Servicios Generales: es asignada en 2007 a una persona que no contaba

con Bachillerato terminado que ocupaba el cargo de Caista medio oficial y que

hasta esa fecha se haba desempeado como Oficial de Mantenimiento. Sin

embargo, desde 2005 haba pasado a cumplir funciones en la Secretara de la

Presidencia y en 2006 como Asesor de Directorio.

(b) Gerencia de Recursos Humanos: es asignada en 2005 y ratificada en 2007 a unapersona que careca de formacin especfica en el rea de Recursos Humanos, aunque

haba obtenido en 2003 la Licenciatura en Economa. Posteriormente, en 2014 es

asignada a una persona que no tiene Bachillerato completo, cuyo cargo es Bombero

y haba sido asignado a la Jefatura de Asuntos Laboralesen 2006, recin en esa fecha

comienza a registrar algunos cursos de capacitacin en el rea de los recursos

humanos.

(c) Gerencia de Relaciones Institucionales: es asignada a una persona que carece de

formacin especfica en el rea de la publicidad y el marketing y que con, anterioridad

a esa designacin, se desempeaba como Ayudante de Depsito.

En sntesis, las debilidades de la reestructura orgnica de ANCAP son mltiples.

4.3. Realizacin de horas extra

A partir de 2005, ANCAP present importantes egresos en su funcionamiento corriente, unode los aspectos en los que se registra una situacin particularmente excesiva es el de larealizacin de horas extra.

En efecto, diversos informes de auditoras internas llevadas adelante por la Gerencia deAuditora permite visualizar hasta qu punto se produjo un incremento de las horas extra y,

cmo, a pesar de lo sealado en las conclusiones y recomendaciones de estas auditoras, estasituacin sigui aumentando de manera continua.

De acuerdo a la documentacin enviada por ANCAP, la Gerencia de Auditora realiz cuatroestudios sobre las horas extra entre los aos 2013 y 2014 (Expediente N 243943/0correspondiente a la Auditora 20/2013; Expediente N 243943/1 correspondiente a laAuditora 31/2013; Expediente N 247056/0 correspondiente a la Auditora 53/2014 yExpediente N 247186/0 correspondiente a la Auditora 56/2014).

En todos ellos se seala una evolucin creciente y preocupante del nmero de horas extra, dela cantidad de funcionarios que realizan horas extra y del monto presupuestal que representa

ese rubro en las cuentas de ANCAP.


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Tambin en los cuatro informes se indica la necesidad de disminuir y ajustar el nmero dehoras extra realizadas, lo que demuestra que las autoridades de ANCAP no modificaron suconducta y siguieron tolerando esta prctica exagerada y costosa, a pesar de los informes deauditora internos.

Esto es particularmente serio si se tiene en cuenta que, durante el perodo en estudio laplantilla de funcionarios de ANCAP tuvo un incremento importante. Ciertamente, lajustificacin de que sean necesarias las horas extra se funda en la existencia de una relacininadecuada entre el trabajo a realizar y el nmero de funcionarios con los que se cuenta y suhorario previsto, por lo que se autorizan horas extra para cumplir con la tarea.

Sin embargo, en el caso de ANCAP la explicacin no es esta. En efecto, entre 2005 y 2014ANCAP increment su plantilla de funcionarios en 777 personas, lo que equivale a unincremento del 36%, pasando de 2.157 funcionarios en diciembre de 2004 a 2.934 funcionariosen diciembre de 2014. (Sesin de la Comisin Investigadora de 26.08.15).

De modo que, a pesar del sustancial incremento en el nmero de funcionarios, las autoridadesde ANCAP permitieron expandir enormemente el nmero de horas extra realizadas. Una nuevaprueba de la ineficiencia en el manejo de la gestin de la empresa.

Peor an, a pesar del notorio deterioro de la situacin econmica de la empresa y de laurgente necesidad de tomar medidas restrictivas, habida cuenta de que el Balance 2013 cerrcon una prdida equivalente a U$ 169 millones, durante el ao 2014 se sigui incrementandoesta prctica.

En efecto, en el primer informe de auditora se sealaba que las horas extra haban sufrido unincremento de enero de 2008 a fines de 2012 del 90% en su significacin presupuestal,superando largamente el aumento de las remuneraciones que en el mismo perodoaumentaron un 37%. A su vez, el promedio de horas extra realizadas por cada funcionario fue,en el perodo 2007-2012, de 40 horas mensuales.

Es por ello que en las conclusiones del primer informe se sealaba que: De acuerdo con loexpresado en el presente informe, se observa una tendencia al aumento en cuanto a las horas

extraordinarias que se vienen desarrollando en la empresa, lo cual no est acompasando las

previsiones presupuestales y de las plantillas de personal. Esto puede denotar problemas en la

planificacin y la gestin, por lo cual se sugiere al Comit de Direccin que analice esta

situacin y que evale solicitar la elaboracin y aplicacin de herramientas que permitan a las

diferentes Gerencias mejorar la gestin en este sentido, las cuales deberan incluir reportes con

clasificaciones de los tipos de horasextraordinarias similar a lo expresado en el Punto 2.4, laevolucin de las mismas y los avances con relacin a los rubros asignados. (Punto 4.8)

El segundo informe realizado tambin en 2013 realizaba un estudio complementario delanterior extendiendo el anlisis hasta abril de 2013 que confirmaba la situacin anterior,aunque incorporaba nueva informacin que demostraba que la tendencia al aumento de lashoras extra segua creciendo.

En efecto, de acuerdo a esta auditora, en el mes de abril de 2013 se registraron 77.892 horasextras, lo que representa la mayor cantidad mensual desde 2007 (fecha de comienzo delestudio anterior). Tambin en el mes de abril de 2013 se alcanz la cantidad de 1.331funcionarios que realizaron horas extras, cifra que no haba sido superada en todo el perodo aestudio y la remuneracin promedio que cada funcionario recibe por ese concepto alcanz a $20.307 por funcionario.


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Ntese que de acuerdo al estudio en abril de 2013 el porcentaje de funcionarios que hacanhoras extra alcanzaban al 47%, mientras que en el primer estudio alcanzaba al 40% y elpromedio de horas mensuales super las 45, mientras que en el primer estudio se indicaba unpromedio de 40 horas mensuales. De modo que, la extensin del informe hasta abril de 2013

confirm que la tendencia al incremento de las horas extra continuaba.

El tercer informe de la Gerencia de Auditora sobre las horas extra se produjo al ao siguientealcanzando el anlisis hasta mayo de 2014. Este confirma un nuevo incremento en elporcentaje de los funcionarios que realizan las horas extra, alcanzando en mayo de 2014 al49% del total, lo que representa un monto presupuestal de $ 29.6 millones. De acuerdo a estosdatos, la cifra equivale a 53 horas mensuales por funcionario.

De modo que, a pesar de las conclusiones a las que arrib la Gerencia de Auditora en 2013, elaumento de horas extra continu avanzando de manera visible e irregular. Es por ello que, elInforme recomendaba nuevamente una modificacin de la tendencia verificada y alertaba

sobre el desvo presupuestal que se produca.

Finalmente, el ltimo estudio que conocemos sobre las horas extra contiene un anlisis de loocurrido en el mes de abril de 2014 (tomado como muestra), en el que se realiza un estudioms detallado sobre la mecnica del funcionamiento de la realizacin de las horas extra.

De este anlisis surge que el proceso de autorizacin y realizacin de las horas extra muestranotorias irregularidades: Respecto a las autorizaciones previas al cumplimiento de horasextras, tal como lo establece el reglamento, se constat que no quedan registros, salvo los

avisos que se emiten al rea de Seguridad, Proteccin y Vigilancia para autorizar el ingreso de

funcionarios. La autorizacin solamente queda reflejada posteriormente en el anuncio

correspondiente en el Sistema Sisper. Con relacin a los lmites de horas efectivas de labor

diarias, establecidos en el Punto 4 de la Reglamentacin General de Horas Extras, se observ

que no se cumplen en forma cabal, adems de que se generan horas para las cuales no

correspondera el pago, sino que se deberan compensar como son las horas viaje el sistemano tiene establecido controles con referencia a otros puntos de la Reglamentacin vigente y no

se realizan controles aleatorios por parte de Recursos Humanos al respecto.

En sntesis, la sucesin de informes de auditora interna sobre la gestin de las horas extra enANCAP confirma una tendencia continua a su incremento, tanto en el monto presupuestal querepresentan como en la cantidad de funcionarios que las realizan y el nmero de horasmensuales que promedialmente cumple cada funcionario. La forma en que se autorizan yejecutan las horas extra en muchos casos no cumple con la reglamentacin vigente y superapor lejos el lmite establecido por la ley.

En forma simultnea el Tribunal de Cuentas formul observaciones de manera sistemtica. Lasobservaciones tienen que ver fundamentalmente con dos aspectos:

a. El incumplimiento por parte del Organismo con respecto al lmite mximo diario dehoras extras que puede realizar un funcionario

En efecto, en las permanentes observaciones hechas por el Tribunal sobre el punto, se lee: Lashoras extras debern liquidarse respecto a las efectivamente trabajadas, las que no deberansuperar lo establecido por el Convenio 30 de la OIT.


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Este Convenio fue ratificado por nuestro pas a travs de la ley N 8.950 de 5 de abril de 1933.De acuerdo con el mismo, las horas de trabajo, entre ordinarias y extraordinarias, no pueden,como principio general, exceder de ocho por da y de cuarenta y ocho por semana, pero las

horas semanales de trabajo, sin exceder de ese tope, pueden ser distribuidas de otra manera,

siempre que el trabajo diario no exceda de diez horas, y excepcionalmente, se pueden distribuir

las horas de labor en perodos mayores de una semana pero a condicin de que la duracinmedia del trabajo no exceda de cuarenta y ocho horas por semana, y de que en ningn caso

las horas de trabajo por da excedan de diez(Convenio citado, arts. 3, 4 y 6). Lo transcriptocorresponde a lo recogido por el Tribunal de Cuentas en la Ordenanza No. 61 relacionada conel tema

b. El incumplimiento por parte de ANCAP al tope establecido en el Artculo 87 de laLey N 14.416.

La norma indicada, en la redaccin dada por el artculo 765 de la Ley No. 19355, dispone: Elcumplimiento de tareas extraordinarias en los entes autnomos y servicios descentralizados se

dispondr nicamente en casos excepcionales, cuando as lo requiera el servicio. Deber ser

resuelto por unanimidad de votos del Directorio, establecindose concretamente el monto o la

estimacin del monto destinado al pago de horas extras, no pudiendo la partida asignada a

dicho concepto, superar el 5% (cinco por ciento) de la dotacin anual de los sub grupos u

objetos destinados al pago de sueldos bsicos; compensacin por alimentacin; prestaciones

por salud; compensacin producto o similares u otras retribuciones de carcter permanente

referidas a regmenes laborales. De todo lo actuado, se dar cuenta inmediata al Ministerio

con el cual se vincula el organismo respectivo.

Tal ha sido el incumplimiento de ANCAP en este aspecto, que dio lugar, por ejemplo, en el ao2012 a que su presupuesto fuera observado por el Tribunal de Cuentas que, en lo que refiere aeste punto, seal: 3.5) el total presupuestado por concepto de Horas Extras incluidas en el

Subgrupo 0.5.08 supera el tope del 5% de la dotacin anual del rubro destinado al pago desueldos bsicos, segn lo establecido por el Artculo 87 de la Ley N 14.416 y luego incluy estaobservacin en su parte resolutiva: Mantener la observacin formulada en el Prrafo 3.5); y 3)Comunicar al Poder Ejecutivo, al Organismo y a la Oficina de Planeamiento.

En definitiva, los informes de auditora interna indican que exista una sustancial discordanciaentre las horas extra presupuestadas y las efectivamente ejecutadas. En efecto, lapresupuestacin se realiz mantenindose dentro del lmite legal establecido, es decir que nosuperaba el 5% del

informe ancap partido independiente

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