ImplementaciónDr. Alex Ricardo Caldera Ortega

GeneralidadesO Identificada con la

Administración PúblicaO Disciplinariamente

O Separación entre política y administración (W. Wilson)

O Con la prácticaO De la racionalidad jerárquica y

centralizada del Estado, a la apertura a los mercados y hacia la compartición de responsabilidades

Con la práctica de la AP

Cambios dentro del marco de las reformas de modernización o Nueva Gestión PúblicaO El Consenso de Washington (macroprocesos)

O Disciplina presupuestaria de los gobiernos. 2. Reorientar el gasto gubernamental a áreas de educación y salud 3. Reforma fiscal o tributaria, con bases amplias de contribuyentes e impuestos moderados. 4. Desregulación financiera y tasas de interés libres de acuerdo al mercado. 5. Tipo de cambio competitivo, regido por el mercado. 6. Comercio libre entre naciones. 7. Apertura a inversiones extranjeras directas. 8. Privatización de empresas públicas. 9. Desregulación de los mercados. 10. Seguridad de los derechos de propiedad.

La reinvención del gobierno

Remar menos y dirigir más (Microporcesos)O 1.- Gobierno catalizador; 2.- gobierno

propiedad de la comunidad; 3.- Gobierno competitivo; 4.- Gobierno inspirado en objetivos; 5.- Gobierno dirigido a los resultados; 6.- Gobierno inspirado en el cliente (ciudadano); 7.- El gobierno empresarial (ganar no gastar); 8.- El gobierno previsor (no deudor); 9.- El gobierno descentralizado; 10.- El gobierno orientado al mercado.

Osborne & Gaebler

Los modelosO Top-downO Bottom-upO Híbridos

Top DownO Se enfatiza la decisión “creadora” de la

tecnocracia gubernamental y sus diseñadores con capacidad de generar programas y políticas que se implementan por derrame causal

O Jerarquización, control, supervisiónO Visión racionalista ideal capaz de generar

decisiones casi perfectas, organizar la mejor forma de llevarlas a cabo y preveer su precisa ejecución y posibles obstáculos, para evitarlos, hasta producir los resultados esperados sobre la población objetivo y la problemática que inspiró la acción gubernamental

Fortalezas (Top Down)O Tiene mayor contrastación empírica

y mayor desarrollo teóricoO Numerosos estudios han confirmado

la importancia que este enfoque le da a la estructuración legal del proceso de implementación.

Debilidades (Top Down)O Sobre-enfatiza el centro o “el arriba”

descuidando los implementadores directosO Que se enfocan en los forjadores de las

políticas olvidando otros actores del proceso de implementación

O Este enfoque es de difícil aplicación cuando no hay una política escrita, una ley o una agencia predominante

O Tiende a subestimar las estrategias de los burócratas de rango bajo y de los grupos objetivo de las políticas

Bottom-upO Lo importante y determinante sucede “abajo”, los

protagonistas de la instrumentación están en la ventanilla de las oficinas gubernamentales o en la calle con la gente, entregando los servicios públicos y materializando las políticas

O La idea de “mapeo regresivo”.O La propuesta de Hjern empezaría con el reconocimiento

de las redes de actores que intervienen en la entrega de servicios, sus capacidades, estrategias, interrelaciones y contactos, y a partir de la reconstrucción de esa red de contactos “devolverse” hacia arriba en la identificación de los actores involucrados en los distintos niveles intergubernamentales en todo el proceso de implementación

Fortalezas (Bottom-up)O Tiene una metodología intertemática explícita y replicable para

identificar redes de políticasO Al no partir de programas gubernamentales sino de la

percepción de problemas según los actores y sus estrategias tiene la capacidad de dimensionar los distintos programas gubernamentales para resolver los problemas percibidos en relación con otras organizaciones o el mercado

O Al no estar limitados por el alcance de los objetivos (el caso del top-down) el enfoque permite mayor libertad para observar todo tipo de consecuencias colaterales de los distintos programas gubernamentales

O Tiene la capacidad de tratar con un área de política o de problema que incluye una multitud de programas público o privados, sin la predominancia de ninguno.

O Permite a sus partidarios una mejor capacidad de observar la interacción estratégica de los actores a través del tiempo

Debilidades (Bottom-Up)

O Puede sobreenfatizar el poder de la “periferia” o “el abajo” para determinar o frustrar al centro o “el arriba”

O Partir de los implementadores actuales desconociendo los esfuerzos anteriores en la misma línea

O No parte de una teoría explícita de los factores que condicionan y afectan el tema de interés, no son claros sus supuestos implícitos

Enfoques híbridoO Mixed-Scanning o exploración

combinada.

Algunas consideraciones metodológicas para la incidencia en el proceso de

implementación de políticas públicas

14

Diagnóstico estratégico organizacional

El diagnóstico consiste en un análisis de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA) de la organización pública municipal. El diagnóstico parte de un estudio del contexto en el que se mueve la organización pública y su acción de gobierno particular, ya que es evidente la influencia de ese contexto político, social y económico en que se desenvuelve esa acción pública, lo cual imprime el sello particular de complejidad que todo gerente público debe tener en cuenta.

El diagnóstico interno de la configuración y clima organizacional es el más importante, pues, se parte de la idea, que para mejorar la capacidad del actor gubernamental, es necesario estar consciente de las propias debilidades o fortalezas que al interior de la propia estructura gubernamental se tienen y sobre las cuales se tiene mayor ingerencia y posibilidad de transformación institucional.

15

Diagnóstico estratégico organizacional

El resultado del diagnóstico es un documento (policy paper) que contiene el diagnóstico estratégico de manera detallada y sintética, en el que se abunda sobre la descripción detallada de los centros estratégicos de funcionamiento interno y de sus posibles puntos críticos, de los cuales se deriva una serie de recomendaciones para el fortalecimiento de la capacidad institucional en el cumplimiento de los objetivos de la organización gubernamental municipal.

El diagnóstico es un ejercicio analítico que se hace sobre la organización misma, cubriendo aspectos de la estructura organizacional, funcionamiento y capacidad institucional. El diagnóstico se divide además en los siguientes análisis particulares:

• Análisis Externo (oportunidades/amenazas)• Análisis Interno (fuerzas/debilidades)• Análisis de la Configuración Organizacional• Análisis de la misión, estrategias, objetivos y metas• Análisis de los centros estratégicos y del proceso decisorio (análisis de la

eficiencia, eficacia y legitimidad)• Evaluación del desempeño

16

Elementos a considerar ex-ante

Es necesario el tratamiento diferenciado y la consideración de:

1) El tratamiento distinto entre:

a. Áreas administrativas (Conjunto de instancias dependientes del ejecutivo local, tales como secretarías, direcciones y departamentos).

b. Áreas Políticas (La esfera del presidente Municipal y los regidores en tanto miembros del Cabildo)

2) La Influencia del contexto político-institucional.

a. Demográfico y geográfico.

b. Perfil socioeconómico.

c. Perfil político.

d. Perfil cultural.

e. Relaciones Intergubernamentales.

(Ziccardi y H. Saltalamacchia, 1997)

17

Análisis de la influencia institucional externa

Es el complejo conjunto de actores institucionales (gubernamentales o no), externos al gobierno municipal que disponen de recursos, atienden demandas ciudadanas y se relacionan con su acción.

La relación política entre ellos para hacia con el gobierno, puede ser:

Favorable.

Entorpecedora.

Sustitutiva.

Estos actores no son en sí evaluados, sólo son tomadas en cuenta en cuanto a su papel en el desempeño de la acción gubernamental.

Instituciones del Gobierno Federal

Instituciones del Gobierno Estatal

Gobierno Local

Esfera Admva.

Esfera Política.

(Ziccardi y H. Saltalamacchia, 1997)

Análisis de la Configuración Organizacional

Tipos de organizaciones

O A) Estructura Simple: la coordinación la lleva la cúspide estratégica mediante supervisión directa. Mínimo de personal y de línea media.

O B) Burocracia Mecánica: coordinación a través de la estandarización del trabajo lo que hace que sea creada toda la estructura administrativa.

O C) Burocracia Profesional: coordinación a través del conocimiento de los empleados, por lo que se necesitan profesionales altamente entrenados en el centro operativo y considerable personal de apoyo. La estructura y línea media no soy muy elaborados.

O D) Estructura Divisionalizada: coordinación se lleva a cabo mediante la estandarización de productos de distintas unidades de producción. La línea media de cada una de estas unidades o divisiones tiene gran autonomía.

O E) Adhocracia: organizaciones mas complejas, en que se requiere la combinación de trabajos a trabes de equipos y coordinados mediante el compromiso común. Tienden a desaparecer la línea y el personal de apoyo ( staff ).

20

Diagnóstico de la eficiencia

Como prerequisito de sobrevivencia, como método de análisis en la relación insumo/producto, orientando la implementación de programas al cuidado y uso intensivo de los recursos que se poseen.

Se requiere visualizar el manejo de los distintos tipos de recursos (financieros, humanos, técnicos, materiales) en las diferentes actividades (administración interna, prestación de servicios, programas específicos), y relacionarlos con los diversos tipos de productos que se están generando (servicios ofrecidos, usuarios atendidos, trámites realizados, recursos liberados, etc.)

Es importante distinguir los tipos de productos —sean éstos de consumo interno o dirigidos a la población— que produce la administración municipal. Teniendo claro esto se procede a detectar los costos por cada uno de ellos, así como el beneficio administrativo, social o económico que cada uno genera.

21

Análisis de la Eficacia

Área Indicadores Valores Puntaje

AdministrativaCapacitación del personal Si existe.

No existe.10

Planes, programas, normatividad. Si hay.No hay.

10

Mecanismos de evaluación. Si hay.No hay.

10

Política

Capacitación del persona de apoyo. Si existe.No existe.

10

Planes, programas, normatividad. Si hay.No hay.

10

Mecanismos de evaluación. Si hay.No hay.

10

Acción Institucional

Externa

Del Gobierno Federal. Favorece.Entorpece.Sustituye.Ninguna.

Del Gobierno Estatal. Favorece.Entorpece.Sustituye.Ninguna.

De Organismos Políticos y Sociales Favorece.Entorpece.Sustituye.Ninguna.

22

Tipos de centros de la estructura organizacional en el análisis de la eficiencia:

Costos Puntos específicos en la estructura organizacional (departamentos, oficinas, o

incluso puestos) en los que se centra una cantidad importante de consumo de recursos de cualquier tipo.

InversiónPuntos específicos en la estructura organizacional (departamentos, oficinas, o

incluso puestos) desde los que se toman decisiones de asignación de los recursos monetarios no para mantener los actuales niveles de prestación de los servicios, sino para programas específicos que buscan expandir dicha capacidad.

Captación y provisión de recursosPuntos específicos en la estructura organizacional (departamentos, oficinas, o

incluso puestos) en los que se generan los recursos y se distribuyen.

La identificación de dichos centros, las redes de vinculación de los mismos, los tipos de productos finales procesados, son el conjunto de elementos que nos permitirán conocer mejor la “instalación” por las que pasan las corrientes de energía de recursos, lo que nos permitirá encontrar más fácilmente donde tiende a fallar el flujo de recursos o de efienciancia.

Es necesaria la incorporación de análisis de gestión de todo los tipos de recursos (Véase los indicadores para el diagnóstico de eficiencia de servicios públicos ( Cabrero, 1999: 45-47).

Se tarta básicamente de un análisis cuantitativo de la relación insumo/producto de cada de cada centro o de la estructura organizacional de la que esté partiendo el análisis.

23

Diagnóstico de la eficacia

Como método de visualización clara de los logros e impactos que se quieren generar, como mecanismo de monitoreo y seguimiento de los efectos parciales que un programa o política van generando para introducir los ajustes y correcciones oportunamente.

El análisis de la eficacia requiere no sólo del análisis de indicadores de carácter cuantitativo sino cualitativa dado el estudio de las características de la estructura gubernamental y de los sistemas de relaciones institucional en función de establecer si facilitan o no el logro de objetivos de programas y acciones del gobierno.

Este análisis se orienta a la evaluación al flujo de los procesos decisorios, las instancias participantes, los mecanismos de ajusto oportuno, readaptación, resolución de conflictos en la fase de la operación de programas, etc.

24

Análisis de la Eficiencia

Área Indicadores Valores Puntaje

AdministrativaSe hace explícito calculo de costo-efectividad o beneficio.

Si se hace.No se hace.

10

Se elige la opción más favorable. Según los cálculos.Según otros criterios.

10

Se evalúan el cumplimiento de los programas, planes y acciones.

Si se evalúa.No se evalúa.

10

Política

Se hace explícito calculo de costo-efectividad o beneficio.

Si se hace.No se hace.

10

Se elige la opción más favorable. Según los cálculos.Según otros criterios.

10

Se evalúan el cumplimiento de los programas, planes y acciones.

Si se evalúa.No se evalúa.

10

Acción Institucional

Externa

Del Gobierno Federal. Favorece.Entorpece.Sustituye.Ninguna.

Del Gobierno Estatal. Favorece.Entorpece.Sustituye.Ninguna.

De Organismos Políticos y Sociales Favorece.Entorpece.Sustituye.Ninguna.

25

Tipos de centros de la estructura organizacional en el análisis de la eficacia

De responsabilidadPuntos específicos en la estructura organizacional (departamentos, oficinas, o

incluso puestos), que concentran información y recursos para la toma de decisiones de la cual van a depender los logros del programa o sistema de gestión que se analiza.

De coordinaciónPuntos específicos en la estructura organizacional (departamentos, oficinas, o

incluso puestos), en los que se establecen las prioridades operativas de los programas, ele eslabonamiento de las áreas que participan, y la integración de habilidades técnicas, profesionales y personales, para el logro de los objetivos precisos.

Centros de control y supervisiónPuntos específicos en la estructura organizacional en los que se lleva a cabo la

labor de combate a la corrupción.

Centros de monitoreo y direccionamientoSon las instancias en las que se delibera sobre los avances de programas, sus

desviaciones, sus ajustes necesarios, y se decide sobre el rediseño o reorientación.

1. Tramo vertical (número de niveles jerárquicos en la administración municipal)2. Tramo horizontal (número de departamentos u oficinas por dirección o secretaria)3. Grado de formalización interna (número de documentos y trámites a efectuar entre áreas de la

administración municipal)4. Grado de formalización externa (número de documentos y trámites que se exigen por usuarios, por

servicio)5. Grado de centralización de las decisiones (relaciones entre nivel jerárquico y funciones decisorias, análisis

de dispersión de núcleos decisorios)6. Grado de rigidez/flexibilidad en la estructura (propensión a los papeles cambiantes, al funcionamiento por

proyectos, a la fuerza de los centros de coordinación y los de direccionamiento)7. Tipo de mecanismos de control (normativo o de gestión)8. Tipos de mecanismos de cogestión con agentes no gubernamentales (de tipo formal, creados caso por

caso, o sistemas permanentes de cogestión)

26

Tipos de centros de la estructura organizacional en el análisis de la eficacia

La identificación de estos centros permitirá mantener un observación permanente sobre ellos con el fin de detectar los ‘nudos’ críticos en la comunicación, o los desfases en el trabajo cooperativo, o la ausencia de dirección en las diversas actividades, programas y políticas que desarrolla el gobierno municipal.

CRITERIOS PARA EL DIAGNÓSTICO DE EFICACIA DE LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL

Indicador Parámetro de evaluación

1. Funcionarios públicos/empleados totales2. Funcionarios públicos/personal administrativo3. Personal administrativo/empleados totales4. Empleados totales/unidades administrativas5. Demandas atendidas/total de demandas de la

ciudadanía6. Servicios públicos prestados/servicios atribuidos

por la ley7. Servicios nuevos/servicios totales8. Funciones por unidad administrativa

9. Objetivos alcanzados/objetivos planeados10. Metas alcanzadas/metas programadas11. Presupuesto ejercido/presupuesto asignado

12. Objetivos logrados/recursos utilizados (por área de gestión)

13. Avance programático/recursos presupuestales

14. Gasto corriente/unidades administrativas15. Gasto corriente/total de empleados

1. Relación de distribución por niveles2. Relación de distribución por niveles3. Relación de distribución por niveles4. Relación de distribución por áreas de trabajo5. A mayores demandas atendidas mayor grado de

eficacia6. A mayores servicios asumidos mayor grado de

eficacia7. Relación de servicios adicionales8. Unidades administrativas con mayores cargas de

trabajo9. Grados de eficacia del 0 al 100 por ciento10. Grados de eficacia del 0 al 100 por ciento11. Porcentaje de incremento o decremento al

presupuesto original (eficiencia)12. Análisis de insumo-producto (eficiencia)

13. Porcentaje de cobertura de objetivos en relación con recursos utilizados

14. Costos por unidad administrativa15. Costos por empleado

27

Algunos indicadores para el análisis de la eficiencia

28

Diagnóstico de los niveles de legitimidad

El estudio de la legitimidad está relacionado con el análisis de la aceptación, apoyo y credibilidad que un gobierno municipal tiene en el desempeño de sus tareas.

Los centros “neurálgicos” que hay que identificar aquí, son los centros de interacción gobierno-ciudadano, los centros de comunicación social, los de promoción de redes de participación, y los de negociación y manejo de conflictos.

“Diferentes puntos de la estructura y funcionamiento del gobierno municipal se convierten en este tipo de centros que juegan en conjunto la función de interlocución, amortiguación y generación de consensos.”

29

Tipos de centros de la estructura organizacional en el análisis de la legitimidad

De interacción gobierno-ciudadano.Cualquier punto de la estructura del gobierno municipal que esté sujeto a interacción directa

entre funcionarios o empleados de la administración con ciudadanos.

De comunicación socialCualquier punto de la estructura de gobierno que lleva algún tipo de sistema de

comunicación, promoción, o información a la ciudadanía y a los medios de comunicación.

De promoción de redes de participaciónCualquier punto de la estructura gubernamental municipal en el que se incorpora, articula o

induce, la participación de los ciudadanos a título individual, o la de organizaciones no gubernamentales, civiles, religiosas, o de otro tipo.

De negociación y control de conflictosCualquier punto de la estructura gubernamental municipal que intervienen en procesos de

deliberación, discusión, o construcción de acuerdos, con otros niveles de gobierno o con agentes no gubernamentales.

1. Áreas responsables de la comunicación social (número y tipo de mensajes que se trasmiten a la población y número y tipo de mensajes que se reciben de la población)

2. Áreas responsables de promover la participación social (número y tipo de mecanismos de participación existentes: Consejos, comités, patronatos, asociaciones, o cualquier otro)

3. Mecanismos institucionales y reglamentos existentes para normar la participación social

4. Frecuencia y tipo de sondeos de opinión ciudadana que se realizan

5. Existencia de centros de queja y de atención ciudadana por dependencia municipales

6. Mecanismos existentes para la resolución de conflictos y tendencias a generar consensos

7. Agenda de conflictos críticos que no se han resuelto

8. Imagen sobre niveles de corrupción (sondeos de opinión al respecto, número de casos detectados, acciones que se han venido tomando)

30

Diagnóstico de los niveles de legitimidad

CRITERIOS PARA EL DIAGNÓSTICO DE LOS NIVELES DE LEGITIMIDAD DE UN GOBIERNO MUNICIPAL

1. Existencia de mecanismos destinados al acceso a la información hacia y desde los ciudadanos sobre sus acciones

2. Existencia de mecanismos destinados a controlar la moralidad de los funcionarios

3. Existencia de mecanismos destinados a aplicar penalidades administrativas a las acciones deshonestas

4. Existencia de mecanismos destinados a asegurar el cumplimiento de las normas y apego a las leyes

5. Existencia de mecanismos institucionalizados de recepción y reconocimiento de demandas

6. Las ONG opinan que se producen estudios de factibilidad sobre demandas7. Las ONG opinan que se satisfacen las demandas cuando éstas son factibles8. Las ONG opinan que existen mecanismos de consulta y control de decisiones

gubernamentales9. Las formas de consulta son institucionalizadas

31

Diagnóstico de los niveles de legitimidad

CRITERIOS PARA LA EVALUACIÓN DE LA DISPOSICIÓN DE UN GOBIERNO MUNICIPAL A LA RESPONSABILIDAD, A LA ATENCIÓN DE DEMANDAS Y A LA

PARTICIPACIÓN (Ziccardi y H. Saltalamacchia, 1997)

32

Diagnóstico de los niveles de legitimidad

Tipos de Participación Ciudadana

Participación Institucionalizada: es aquella que está reglamentada para que la ciudadanía participe en los procesos decisorias del gobierno local.

Participación Autónoma: Es aquella en la que la ciudadanía participa a través de algún tipo de asociación no gubernamental y que, por lo tanto, no es organizada ni controlada desde el gobierno.

Participación clientelística: es aquella en la que la autoridad y los individuos o grupos se relacionan a través de un intercambio de favores y de cosas.

33

Construcción de escenarios y propuestas de cambio organizacional

Propuestas basadas en Hipótesis (construcción de argumentos explicativos de la situación de la organización)

Las hipótesis se deben arriesgar a la interpretación.

El principal fin de la propuesta es cómo romper con las inercias y qué estrategias de innovación se deberán seguir.

Los escenarios consisten en proyectar situaciones futuras que puedan combinar tanto fortalezas, y debilidades internas, con oportunidades o amenazas del ambiente en el que se desenvuelve la acción gubernamental concreta.

34

Construcción de escenarios y propuestas de cambio organizacional

Escenario pesimistaCombina algunas amenazas del entorno con alguna de las

debilidades propias del entorno municipal.

Escenario optimistaCombina las oportunidades del ambiente con las fortalezas de la

gestión municipal.

Escenario que convine las posibilidadesEs una mezcla de ambas posibilidades, procurando acercarse a

un escenario más probable.

35

Centros de:• Interacción Gobierno-ciudadano• Comunicación Social• Promoción de redes de participación• Negociación y manejo de conflictos

Esquema sintético para la elaboración de un diagnóstico estratégico

Diagnóstico Externo

Variables económicasVariables políticasVariables socialesMarco Legal

Amenazas

Diagnóstico Interno

Diagnóstico de eficiencia

Centros de:• Costos• Inversión• Captación

Diagnóstico de eficacia Centros de:

• Responsabilidad• Coordinación• Control y Supervisión• Monitoreo y direccionamiento

Diagnóstico de legitimidad

Oportunidades

Debilidades

Fortalezas

Diagnóstico Estratégico

Escenario 1PesimistaEstrategia emergente

Escenario 2OptimistaEstrategia emergente

Escenario 3mezcla (más real)Estrategia emergente