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BOLETÍN DIGITAL Nº 17

INDEPENDENCIA JUDICIAL

Imagen: Vista nocturna de Cracovia (Freepik)

FORO JUDICIAL INDEPENDIENTE

con la independencia judicial

En homenaje a los jueces polacos como reconocimiento a su valentía en la defensa del Estado de Derecho y la independencia judicial (I parte).

A mejores condiciones de trabajo,

mejor justicia.


RULE OF LAW. PROTECCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO DE DERECHO EN LA UE. GUÍA PARA NO PERDERSE EN EL LABERINTO DEL CASO POLACO. Cristina de Vicente Casillas. Magistrada Juzgado de lo Penal número 2 de Bilbao

1. Introducción

La historia del caso polaco comienza en diciembre de 2015 cuando el partido Ley y Justicia (PiS

por sus siglas en polaco) gana las elecciones en Polonia. Enseguida pone en marcha un paquete de

reformas legislativas que afectan a las estructuras del Estado, principalmente al Poder Judicial y

que suponen un riesgo grave para el Estado de Derecho en dicho país.

Lo que vamos a relatar es lo que ha ocurrido desde entonces. Se trata de una historia inacabada

contada de forma sencilla siguiendo el propio relato de la Comisión(1), para quienes tengan interés

en conocer su desarrollo y no dominen las, en ocasiones, complicadas herramientas del derecho

europeo.

Para entender cómo la Unión Europea se está enfrentando al inmenso reto polaco, es preciso

detenerse un instante en los mecanismos de protección con los que cuenta el ordenamiento

jurídico europeo para defender los valores de la Unión.

(1) Para la elaboración de esta guía se han utilizado las notas de prensa publicadas por la Comisión europea en https://ec.europa.eu/spain/news/pressroom_es


Con arreglo a los Tratados de la UE, la Comisión, como guardiana de éstos y encargada de velar

porque los Estados miembros cumplan las normas de la Unión, puede activar el mecanismo de

alerta previsto en el art. 7 TUE y también puede emprender acciones judiciales (procedimientos de

infracción) contra los Estados miembros que no aplican el Derecho de la Unión.

El art. 7 TUE establece un procedimiento para constatar el riesgo -ap.1-, otro para constatar la

vulneración -ap.2-, y para sancionar a la vista de la constatación previa -ap.3, todo ello en relación

a la infracción de los valores contemplados en el art.2 del TUE(2).

El art. 7.1 -mecanismo preventivo- establece que el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus

miembros y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de un riesgo

claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el art.

2 del Tratado.

La Comisión puede poner en marcha este proceso mediante una propuesta motivada que finaliza

con una serie de recomendaciones. Este mecanismo ha sido iniciado una sola vez.

El art.7.2 -mecanismo sancionador- del Tratado de la Unión Europea, también contempla la posi-

bilidad de suspender los derechos propios de los países miembros de la Unión Europea (por

ejemplo, el derecho de voto en el Consejo) si un país infringe de forma grave y persistente los

principios en los que se basa la UE. Con todo, las obligaciones de dicho país como miembro siguen

siendo tales. La adopción de esta decisión exige unanimidad del Consejo. Este mecanismo no ha

sido iniciado.

(2) https://aracelimangasmartin.com/wp-content/uploads/2018/02/2018-Polonia-Estado-de-Derecho-RGDE.pdf


Los principios protegidos por dichos artículos están regulados en el art. 2 TUE que establece lo siguiente: “La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres”.

Pero la herramienta más efectiva con la que cuenta la Comisión para vigilar el cumplimiento de las obligaciones de los Tratados es el procedimiento de infracción regulado en los art. 258-260 del TFUE. Esta herramienta exige, sin embargo, invocar el incumplimiento de una disposición sustantiva, específica de la normativa de la propia UE.

El procedimiento formal de infracción comienza con el envío al Estado miembro de que se trate de una solicitud de información («carta de emplazamiento») a la que este deberá responder en un plazo determinado, normalmente dos meses. Si la Comisión no está satisfecha con la información recibida y concluye que el Estado miembro en cuestión incumple las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión, la Comisión podrá pedirle formalmente (a través de un «dictamen motivado») que las cumpla, instándole a informar, en un plazo fijado normalmente en dos meses, acerca de las medidas de cumplimiento adoptadas. Si el Estado miembro persiste en el incumplimiento del Derecho de la UE, la Comisión puede decidir llevar el asunto ante el Tribunal de Justicia. La decisión de incoar un procedimiento de infracción contra un Estado miembro será adoptada , sobre la base de un análisis jurídico preciso e imparcial, realizado por los servicios de la Comisión, de los documentos y datos presentados por las partes, y las denuncias, sean cuales sean.


Sin embargo, en cerca del 95 % de los casos de infracción, los Estados miembros cumplen las obligaciones que les incumben en virtud del derecho de la Unión antes de que se les lleve ante el Tribunal. Si el Estado miembro resulta condenado mediante sentencia del Tribunal, deberá tomar las medidas necesarias para dar cumplimiento a tal sentencia. Si la Comisión estima que el Estado miembro afectado no ha adoptado las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia, podrá someter el asunto al Tribunal de Justicia de la Unión Europea de nuevo, pidiendo la imposición de sanciones financieras conforme al art. 260 TFUE. Como veremos, la Comisión ha optado decididamente por activar la protección judicial de los valores de la Unión, particularmente y por lo que nos interesa, de la independencia del poder judicial, la imparcialidad, la separación de poderes (impidiendo el control político de las decisiones jurisdiccionales ) y la inamovilidad de los jueces y tribunales. La vía judicial ha generado un importante cuerpo de jurisprudencia que comenzamos a analizar en el boletín que acompaña a esta primera edición.


2. Antecedentes En enero de 2016 la Comisión abre un diálogo con el gobierno polaco en el marco del llamado Rule of Law Framework (Marco del Estado de Derecho)(3). Se trata de un procedimiento de reforzamiento del Estado de Derecho creado –ex novo- por la Comisión en marzo de 2014, basado en un continuo diálogo entre la Comisión y el Estado miembro afectado. La Comisión mantiene al Parlamento Europeo y al Consejo constantemente informados. En virtud de este marco, la Comisión formula una serie de Recomendaciones que han de ser adoptadas por el Estado miembro concernido. El referido Marco permitió discutir con las autoridades polacas 13 leyes aprobadas que afectaban a la estructura completa del sistema de justicia en Polonia relativas tanto al Tribunal Constitucional, Tribunal Supremo, los tribunales ordinarios, al órgano superior de gobierno de los jueces, al Ministerio Fiscal y a la Escuela Judicial. Todas estas leyes se habrían aprobado con el común designio de que tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo sistemáticamente fueran capaces de interferir políticamente en la composición, competencia administración y funcionamiento del Poder Judicial. La Comisión ha emitido hasta cuatro Recomendaciones que no han sido atendidas por las autoridades polacas. El Parlamento Europeo ha apoyado mediante tres resoluciones las actuaciones de la Comisión en el caso polaco. Asimismo, se han producido tres reuniones del Consejo de Asuntos Generales donde por amplia mayoría se solicitó a Polonia que mantenga el diálogo con la Comisión para encontrar una solución.


(3) https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-framework_en

El fracaso del diálogo en el seno de este mecanismo ha llevado a la Comisión a iniciar paralelamente el mecanismo de alerta al amparo del art. 7.1 por riesgo de violación del principio del Estado de Derecho y también a activar la intervención judicial por quebrantamiento de diversas normas europeas, fundamentalmente el art. 19 TUE. La mayor dificultad estriba en que los Estados miembros tienen libertad para decidir su propio sistema judicial. Sin embargo, dicho sistema debe respetar la independencia judicial, la separación de poderes y la seguridad jurídica, dado que la quiebra de este principio en uno de los Estados miembros afecta a todo el conjunto.


(4) https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/index_es.htm

Hasta la fecha se han iniciado por la Comisión cuatro procedimientos de infracción(4). En dos de ellos se ha dictado sentencia por el TJUE. En el tercero se ha adoptado una medida cautelar y el cuarto procedimiento se acaba de incoar. El TJUE también ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la materia en diversas cuestiones prejudiciales. Imagen: Tribunal de Justicia de Bydgoszcz (Polonia). Fuente: pixabay

3. Procedimientos de infracción

3.1 Primer procedimiento de infracción: Ley de funcionamiento de los Tribunales Ordinarios

El 28 de julio de 2017, tras entrar en vigor la citada ley y debido a la falta de progreso de las conversaciones en el marco del Estado de Derecho - las recomendaciones dadas en este marco (hasta tres) no fueron atendidas-, la Comisión anuncia la activación por primera vez del mecanismo de alerta del Aº 7 y la iniciación de un procedimiento de infracción por incumplimiento del Derecho de la UE, remitiendo la carta de emplazamiento a las autoridades polacas. El 12 de septiembre del mismo año, la Comisión dio el siguiente paso en el procedimiento de infracción enviando un dictamen razonado a Polonia. Finalmente el 20 de diciembre de 2017 la Comisión toma varias decisiones : 1.- Aprueba una 4º Recomendación estableciendo claramente los pasos que las autoridades polacas debían tomar para remediar la situación, de modo que si las autoridades polacas implementaban esta recomendación la Comisión reconsideraría su proposición. En dicha recomendación las autoridades polacas son invitadas a: − Modificar la ley del Tribunal Supremo (TS) a fin de que no se aplique la rebaja de la edad de

jubilación de los magistrados del TS , se elimine el poder concedido al Presidente de la República para prorrogar el mandato de los magistrados y se elimine el procedimiento extraordinario de apelación que permite en el plazo de tres años anular en todo o en parte decisiones firmes dictadas por cualquier tribunal incluido el TS durante los últimos 20 años.


− Modificar la ley sobre el Gobierno del Poder Judicial a fin de que no se concluya el cargo de los actuales vocales judiciales y se asegure que la elección de los vocales jueces (15 de 25) se siga haciendo por los jueces y no por el Parlamento.

− Modificar o retirar la ley relativa a la organización de los tribunales ordinarios a fin de eliminar el nuevo régimen de jubilación de los jueces y el poder discrecional del Ministro de Justicia para prolongar el mandato de los jueces o elegir o despedir a los Presidentes de los tribunales.

− Restablecer la legitimidad e independencia del Tribunal Constitucional asegurando que sus miembros, presidente y vicepresidente son elegidos legalmente y que las decisiones del Tribunal son publicadas y ejecutadas completamente.

− Abstenerse de acciones y declaraciones públicas que socaven la legitimidad del Poder Judicial.

2.-Al mismo tiempo, la Comisión emite una Propuesta motivada de decisión del Consejo(5) sobre la determinación de un riesgo inequívoco de violación grave del Estado de Derecho por parte de Polonia (art. 7.1 TUE). Hasta el momento, el Consejo no ha tomado ninguna decisión al respecto. Se requiere mayoría de 4/5. 3.-Asimismo, la Comisión acuerda iniciar acciones ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea por vulneración de normativa europea en relación a la ley relativa a la organización de los tribunales ordinarios y específicamente el régimen de jubilación que introduce. Por dos motivos principales: − Se introduce un diferente régimen de edad para las mujeres (60 años) y para los hombres (65)

contario al art. 157 del TFEU y la directiva 2006 /54 sobre igualdad de trato de hombres y mujeres en el empleo.

− Se otorgan poderes discrecionales al Ministro de Justicia para prorrogar el mandato de los jueces que han alcanzado la edad de retiro contrario al art. 19 TEU y 47 de la Carta Europea de Derechos Fundamentales que garantiza el derecho a un juez independiente e imparcial.


(5) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017PC0835&from=EN

Casi dos años después, concretamente el día 5/11/2019, los jueces europeos dictan sentencia en la que concluyen: − La República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben al establecer, una edad

de jubilación diferente para las mujeres y los hombres que desempeñan el cargo de juez en los tribunales ordinarios y en el TS de Polonia o el cargo de fiscal.

− La República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del art. 19 TUE, al facultar al Ministro de Justicia, para autorizar o denegar la prórroga del ejercicio del cargo de los jueces de los tribunales ordinarios una vez alcanzada la nueva edad de jubilación de estos.

3.2 Segundo procedimiento de infracción: Ley del Tribunal Supremo polaco El 2 de julio de 2018 se inicia el 2º procedimiento de infracción, debido a la falta de progreso de las conversaciones en relación a la Ley del TS polaco que entró en vigor el 3/04/2018. Según la citada ley, el 3 de julio, 27 de los 72 magistrados del Tribunal Supremo —más de uno de cada tres magistrados— correrán el riesgo de verse obligados a jubilarse, debido a que la nueva ley del Tribunal Supremo polaco baja la edad jubilación de los magistrados del Tribunal Supremo de 70 a 65 años. Esta medida se aplica también al primer Presidente del Tribunal Supremo, cuyo mandato de seis años se vería prematuramente interrumpido. De acuerdo con la ley, se ofrece a los actuales magistrados la posibilidad de declarar su voluntad de obtener del Presidente de la República una prolongación de su mandato, que este puede conceder por un periodo de tres años y renovar una vez. No hay criterios establecidos a los que deba atenerse la decisión del Presidente ni posibilidad de recurrir judicialmente esta decisión.


La Comisión opina que estas medidas socavan el principio de la independencia del poder judicial, incluida la inamovilidad de jueces y magistrados, y en consecuencia Polonia incumple sus obligaciones en virtud del art.19, apº1), del TUE leído en relación con el art. 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

El 14 de agosto de 2018 se emite la propuesta motivada.

La Comisión considera que la introducción de una consulta al Consejo Nacional del Poder Judicial (CNPJ) no constituye una salvaguardia efectiva, como alegan las autoridades polacas, pues el dictamen de este órgano no es vinculante y se basa en criterios imprecisos. Además, tras la reforma de 8 de diciembre de 2017, el CNPJ está integrado ahora por jueces-miembros designados por el Parlamento polaco, lo que infringe las normas europeas sobre independencia del poder judicial.

El 24 de septiembre de 2018 la Comisión decide presentar demanda ante el Tribunal de Justicia de la UE. Además ,dado que las reformas avanzan y se van implementando, solicita al Tribunal de Justicia que ordene medidas cautelares por las que se restablezca la situación del Tribunal Supremo de Polonia anterior al 3 de abril de 2018, fecha en que entraron en vigor las nuevas normas impugnadas. Por último, la Comisión decide solicitar un procedimiento acelerado en el Tribunal de Justicia a fin de obtener una sentencia firme lo antes posible.

Tres meses después, el 17 de diciembre de 2018, el TJUE adopta medidas cautelares que paralizan la implementación de la ley polaca del TS.

El 24 de junio de 2019 el TJUE dicta sentencia(6) por la que establece que la República de Polonia ha infringido la norma comunitaria al rebajar la edad de jubilación de los jueces del TS polaco lo que es contrario al principio de inamovilidad de los jueces incumpliendo el art.19 TUE.


(6)http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=215341&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=ES&cid=482246

3.3 Tercer procedimiento de infracción: Ley sobre infracciones disciplinarias El 3 de abril de 2019, la Comisión inicia este procedimiento de infracción alegando que el nuevo régimen disciplinario menoscaba la independencia judicial de los jueces polacos y no establece garantías suficientes para protegerlos del control político, tal y como exige el Tribunal de Justicia de la UE. En concreto, la nueva ley polaca permite lo siguiente: − Que los jueces ordinarios sean objeto de investigaciones, procedimientos y sanciones

disciplinarias sobre la base del contenido de sus resoluciones judiciales, así como en lo tocante al ejercicio de su derecho a solicitar, en virtud del artículo 267 TFUE, que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronuncie con carácter prejudicial.

− Que la Sala Disciplinaria autónoma del Tribunal Supremo, esté formada solo por jueces seleccionados por el CNPJ, elegida a su vez por la Cámara Baja del Parlamento polaco (Sejm, por su nombre en polaco).

− Asimismo, el nuevo régimen disciplinario no asegura que un tribunal «establecido por ley» decida en primera instancia en los procedimientos disciplinarios contra los jueces de los tribunales ordinarios. En su lugar, faculta al Presidente de la Sala Disciplinaria para determinar, ad hoc y casi de forma totalmente discrecional, si el tribunal disciplinario de primera instancia conocerá de un asunto.

− El nuevo régimen no asegura que los asuntos se tramiten en un plazo de tiempo razonable, de modo que los jueces pueden acabar encontrándose permanentemente bajo la amenaza de asuntos pendientes, y, además, afecta al derecho de defensa de los jueces pues permite que el procedimiento continúe aunque el juez no pueda comparecer por causa justificada.


El 17 de julio de 2019 la Comisión emite su dictamen motivado. Tras un análisis exhaustivo de la respuesta de las autoridades polacas, la Comisión concluye que esta no disipa los problemas jurídicos que se plantean. El 10 de octubre de 2019 la Comisión acuerda presentar demanda ante el TJUE. En esta ocasión también se solicitan medidas cautelares y un procedimiento acelerado para obtener una sentencia firme a la mayor brevedad. El 8 de abril de 2020 el tribunal acuerda adoptar medidas cautelares(7) por las que decide: − Suspender la aplicación de los artículos de la ley disciplinaria que regulan la jurisdicción de la

sala disciplinaria del TS en primera y segunda instancia. − Ordenar a la Sala Disciplinaria que se abstenga de resolver los casos pendientes por considerar

que la sala no reúne los criterios de independencia. − Establecer el plazo de un mes para que las autoridades polacas comuniquen las medidas

tomadas para cumplir inmediatamente con la resolución. La vista del procedimiento se ha aplazado como consecuencia de la pandemia de Covid-19.


(7) Auto de medidas cautelares. (2020, April 8) http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=225141&pageIndex=0&doclang=ES&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=485318

3.4 Cuarto procedimiento de infracción: Ley de funcionamiento del Poder Judicial El 29 de abril de 2020 se inicia el cuarto procedimiento de infracción en relación con la Ley de funcionamiento del Poder Judicial que se aprueba el 20 de diciembre de 2019 y entra en vigor el 14 de febrero de 2020.

Esta ley contiene varios aspectos problemáticos : − Amplía la noción de infracción disciplinaria e incrementa el número de casos en los cuales el

contenido de una decisión judicial puede ser considerada como una infracción disciplinaria. Como consecuencia, el régimen disciplinario puede ser usado como un sistema de control político del contenido de las decisiones judiciales.

− Concede a la nueva “Cámara de Control Extraordinario de Asuntos Públicos” del Tribunal Supremo polaco, la competencia única para decidir en asuntos relacionados con la independencia judicial. Esto impide que los tribunales polacos puedan cumplir con su obligación de aplicar el Derecho de la Unión y presentar cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

− Impide que los tribunales polacos puedan examinar, en el contexto de los casos de los que conocen, la corrección del nombramiento de otro juez.

− Introduce disposiciones que exigen a los jueces proporcionar información específica sobre sus actividades no profesionales.

La Comisión analiza que todo este conjunto de disposiciones es incompatible con varios principios del Derecho Europeo: el principio de primacía del Derecho Europeo, las exigencias derivadas del principio de independencia del poder judicial, el artículo 19 TUE así como el derecho al respeto por la vida privada y la protección de datos personales de los jueces.

Como consecuencia, la Comisión, una vez más, acuerda iniciar un procedimiento de infracción para salvaguardar la independencia de los jueces en Polonia.


4. Cuestiones prejudiciales Paralelamente a este proceso, el diálogo del TJUE con los jueces polacos afectados por las reformas ha sido incesante a través de cuestiones prejudiciales. Aunque las cuestiones prejudiciales van a ser materia de otro boletín, queremos dejar apuntada la extraordinaria vía de protección del Estado de Derecho que se está abriendo mediante el cauce del diálogo directo entre jueces de la Unión Europea, dejando al margen los complejos e inciertos mecanismos de alerta al amparo del art.7 TUE. Algunas cuestiones han sido rechazadas por estar basadas en hipótesis (los jueces alegaban miedo a tomar una decisión en un asunto ordinario que pudiera acarrear consecuencias disciplinarias que serían enjuiciadas ante una sala disciplinaria del TS no independiente). El TJUE ha inadmitido estas cuestiones por razones procesales, aunque emitiendo pronunciamientos interesantes sobre la cuestión de fondo planteadas. Como por ejemplo en la C—558/18 Y C-563/18 de 26 de marzo de 2020. Sin embargo, en otras, como la importante sentencia de 19 de noviembre de 2019 (8) en la C-585/18 624 y 625 planteada por magistrados de la Sala Administrativa y laboral del TS que se veían en la tesitura de remitir a la nueva sala disciplinaria- que todavía no estaba constituida- recursos de apelación de magistrados del TS que habían sido jubilados anticipadamente, el TJUE entra de lleno en la cuestión nuclear otorgando poderosas herramientas al juez nacional.


(8)http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=220770&pageIndex=0&doclang=es&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=489463

El órgano jurisdiccional remitente se preguntaba si, debido a ciertas dudas acerca de la independencia de la Sala Disciplinaria, debía hacer caso omiso de las normas nacionales de reparto de las competencias jurisdiccionales y, en su caso, declararse él mismo competente para conocer del fondo de estos litigios. El Tribunal después de establecer un auténtico test de independencia –que los justiciables pueden exigir y los tribunales deben llevar a cabo- permite a los jueces dejar inaplicada la disposición del derecho nacional que reserva la competencia a dicha sala, de modo que el asunto pueda ser examinado por un órgano jurisdiccional que satisfaga las mencionadas exigencias de independencia y de imparcialidad. Existen numerosas cuestiones prejudiciales pendientes formuladas por jueces polacos, tanto pertenecientes al TS como jueces ordinarios, de las que os iremos dando cuenta. Será interesante asimismo observar la resolución que se dicte en la C- 132/20 planteada por un juez de la sala civil del TS seleccionado por el nuevo Consejo Nacional del Poder Judicial. Como señalábamos al principio, se trata de una historia inacabada, que se está escribiendo en este momento, apasionante, en la que los jueces nacionales y europeos son protagonistas de la defensa de los principios que justifican su existencia.


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