ilpes instituto latinoamericano y del caribe de planificación económica y social xi curso...

ILPESInstituto Latinoamericano y del Caribe

de Planificación Económica y Social

XI Curso Internacional REFORMAS ECONÓMICAS Y GESTIÓN

PÚBLICA ESTRATÉGICA Santiago de Chile, 3 al 28 de noviembre del

2003

Sistemas y reformas tributarias en América Latina

Juan Carlos Gómez Sabaini

Contexto económico de América Latina en la última década

• Déficit del sector público y alto endeudamiento• Escaso financiamiento inflacionario• Liberalización comercial• Apertura financiera• Simplificación sistemas tributarios• Integración económica• Descentralización regional

Evolución de los sistemas tributarios latinoamericanos en la última década

• Caída en la recaudación arancelaria• Incremento en los impuestos generales a las ventas• Estancamiento en la imposición directa• Aplicación de nuevos tributos heterodoxos

• Eliminación de fronteras económicas con efectos tributarios asociados a ello:

• Pérdida de grados de libertad tanto en la elección del nivel de tributación, como en la estructura del sistema tributario preferido por cada país (degradación fiscal)

• Esto afecta la tasa media de tributación debido a la necesidad de bajar las alícuotas nominales de las bases más elásticas pues hay un límite para compensar esta pérdida con una mayor imposición sobre los factores inelásticos

Efectos de la globalización

• La limitación a los niveles de imposición puede afectar el volumen de gastos sociales de los países

• La efectividad de las medidas tributarias para mejorar la progresividad del sistema tributario se verá afectada en la medida en que el capital financiero y la mano de obra calificada pueden moverse a países de bajo nivel de imposición

• Esto último afectará más a los países en desarrollo que a los desarrollados ya que éstos tienen más opciones para la reubicación de dichos factores

Más efectos..........


• En cierta medida se producirá un incentivo para que los países pequeños se conviertan en áreas de baja o nula imposición (paraísos fiscales) con los efectos negativos que ello significa

• El concepto de renta global (salarios, dividendos, rentas de capital, rentas financieras) se verá afectado por las dificultades de poder captar las rentas más elásticas y las originadas en otras jurisdicciones, privilegiándose la imposición de tipo cedular

• En materia de principios jurisdiccionales aplicados en la imposición a la renta se tenderá a pasar del concepto de residencia (destino) al de fuente (origen) privilegiándose la neutralidad nacional

• Esto llevará a la necesidad de fortalecer los principios en materia de tributación internacional (competencia tributaria nociva, precios de transferencia, capitalización débil, etc.)


La carga tributaria es menor de lo necesario...

Presion Impositiva % del PBI, 1985 y 2000

0

5

10

15

20

25

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Haiti

Venezuela

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Peru

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Canada

1985 2000

Fuente: calculos propios en base a WBI (2001)

Presión tributaria en países de la OCDE – 1999

Noviembre 2003 10

Presión tributaria comparada años 1999/1997En % del PBI

País Presión Tributaria Consolidada

E.E.U.U./Canadá 32,6 Europa 39,4 OECD 37,9 América Latina 18,0 Argentina (1) 21,0 Brasil (1) 32,7

Fuente: Elaboración propia en base a IMF WP/00/35. (1) Incluye los impuestos provinciales y/o estaduales.

Noviembre 2003 11

Estructura de la imposición - Período 1995/1997En % del PBI

Impuesto sobre los ingresos Impuestos sobre los consumos País Sociedades Personas

Físicas Total

Seguridad Social General Selectivo Comercio

Exterior Total

E.E.U.U./Canadá 3,0 12,3 15,4 6,1 3,7 2,0 0,3 7,0 Europa 2,9 10,6 13,7 10,8 7,3 4,0 0,3 12,4 OECD 3,1 10,8 14,2 9,5 6,6 3,6 0,3 11,4 América Latina 2,3 1,0 3,7 2,5 4,8 2,3 2,6 10,6 Argentina 3,2 1,0 4,2 3,7 8,8 2,4 0,9 12,1

Relaciones País Ingreso/ Consumo Sociedades/ Pers. Físicas Generales/ Consumo

E.E.U.U./Canadá 2,20 0,24 0,53 Europa 1,10 0,27 0,59 OECD 1,25 0,29 0,58 América Latina 0,35 2,30 0,45 Argentina 0,35 3,20 0,73 Fuente: Elaboración propia en base a IMF WP/00/35

Estructura tributaria: OECD y EU

Estructura tributaria: USA y Japón

Carga tributaria sobre el trabajo

Tendencias en los ingresos tributarios del gobierno general y el gasto como % del PIB

¿Qué pasó en Argentina y en Brasil?

Argentina Brasil

Sostenibilidad GC: 83%

GP: 17%

GF: 68%

GE: 32%

Eficiencia

Equidad

¿Qué pasó en Argentina y en Brasil?

Argentina Brasil

Sostenibilidad (% del PIB)

1992: 21%

2001: 21%

1988: 22%

2001: 34%

Eficiencia DX, DB, RMP, IS.

CSLL, PIS/PASEP,

COFINS, CPPM, ISS.

Equidad 1990: 0,50

1999: 0,54

1990: 0,62

1999: 0,64

Algunos serios problemas

• Sistemas que, en general, han mostrado progresos pero que están muy por detrás de las mejores prácticas internacionales

• Sistemas con mucha discrecionalidad y falta de transparencia

• Sistemas que exacerban la inequidad

Otras características...

• Incremento en el nivel de la presión tributaria, aunque reducido y con reformas continuas

• Reducción en el papel de los impuestos al comercio exterior debido a la apertura comercial

• Fuerte énfasis en el fortalecimiento de la imposición indirecta, especialmente en el IVA

Más características…

• Erosión de las bases imponibles por amplio número de exenciones y desgravaciones

• Reducción de las tasas de los impuestos directos y aumento de las tasas del IVA

• Fuerte peso en la imposición a las sociedades y escasa importancia de los impuestos que gravan a las personas físicas

Y siguen…

• Sistemas de promoción a actividades domésticas sustentadas en incentivos tributarios

• Sistemas de promoción y de incentivos a las exportaciones (ZF)

• Modernización de las administraciones tributarias y aduaneras, aunque subsiste un alto nivel de evasión e incumplimiento

Necesidad de modernizar la estructura tributaria

• Procurar un mejor balance entre la tributación directa e indirecta

• Continuar los avances en el terreno de la armonización tributaria

• Fortalecer la coordinación entre las administraciones tributarias a nivel nacional y regional

Objetivos de las reformas producidas

• Fortalecimiento de la sostenibilidad fiscal

• Mayor eficiencia económica

• Indiferencia en la equidad distributiva

• Preocupación por un mejor grado de cumplimiento impositivo

Plantear una agenda de prioridades de aspectos críticos

• Papel de los incentivos y estímulos tributarios a la inversión y exportación

• Coordinar imposición selectiva sobre bienes y servicios

• Armonizar la estructura de las bases imponibles

• Orientar las acciones hacia el fortalecimiento de la imposición a la renta

Contexto actual

• Fuerte necesidad de captación de recursos (pago deuda, demandas sociales)

• Impacto modificaciones cambiarias• Creciente concentración de la riqueza• Niveles de desempleo elevado• Inestabilidad tributaria y bajo grado de aceptación

del sistema (altos niveles de evasión y elusión)• Consenso político hacia la integración

Desafíos futuros

• Incrementar la carga impositiva, aún después de eliminar los impuestos de emergencia (derechos exportación, débitos bancarios, impuesto minimo renta, ingresos brutos, sellos, otros)

• Mejorar la equidad distributiva y eliminar impuestos regresivos

Principales dilemas...

• Ampliar las bases de los tributos más modernos como IVA y Renta, o aumentar las tasas de los mismos

• Atenuar la regresividad del sistema tributario, o profundizar las inequidades

• Coordinar la política tributaria a nivel regional, o competir entre los países por la búsqueda de recursos fiscales

• Estos efectos repercuten más sobre los impuestos progresivos (a la renta o al patrimonio) que sobre los impuestos regresivos (al consumo)

• Pueden atentar contra el principio de equidad horizontal (que considera deseable una presión tributaria proporcional al ingreso de los contribuyentes) y el de equidad vertical (que considera deseable una presión tributaria creciente según el nivel de ingresos de los contribuyentes)

Impactos sobre la equidad

Análisis de Incidencia

• La equidad de un sistema tributario se puede estimar mediante un análisis de incidencia que consiste en determinar quién soporta en última instancia la carga tributaria y qué proporción toma ésta de sus ingresos

1. Distribución del ingreso de hogares o personas

2. Universo de impuestos a considerar

3. Criterios de traslación de la carga generada por los tributos (funciones de producción de las empresas, equilibrio parcial)

4. Comportamiento del consumo de las familias en relación con el ingreso que perciben

Insumos básicos para un análisis de incidencia distributiva de los impuestos

Indicadores de bienestar ydefiniciones de incidencia

• INDICADORES DE BIENESTARa) Ingreso corriente (ingreso total familiar,ingreso

per cápita, ingreso por adulto equivalente) b) Ingreso permanentec) Consumo corriente o gasto corriente en bienes de

consumo

• DEFINICIONES DE INCIDENCIAa) Incidencia legal (percusión)b) Incidencia económica (efectiva)

Países considerados

1. Argentina (Minist. de Economía): Año 1997; ingreso ajustado por adulto equivalente y subdeclaración por fuente

2. Nicaragua (BID): Año 2000; ingreso total familiar

3. Honduras (BID): Año 2000; ingreso total familiar

Desigualdad en la distribución del ingreso - Indices de Gini

ARGENTINA AÑO 1997Ingreso por adulto equivalente ajustado por subdeclaración 0.54812Ingreso total familiar sin ajustar 0.48014

NICARAGUA AÑO 2000Ingreso total familiar sin ajustar 0.51030

HONDURAS AÑO 2000Ingreso total familiar sin ajustar 0.54255

Universo de impuestos a considerar

• Argentina: tributos nacionales, provinciales y municipales, además de las obras sociales nacionales, provinciales y las cajas provinciales no transferidas

• Nicaragua: tributos nacionales, contribuciones a la seguridad social e impuesto inmobiliario de Managua

• Honduras: tributos nacionales y recursos municipales

Estructuras tributarias comparadas

Ingresos y Ganancias 11.81% 12.82% 18.91%

Seguridad Social 26.74% 15.12% 0.00%

Patrimonios 6.70% 3.64% 1.73%

Generales sobre los consumos 39.24% 31.97% 33.47%

Selectivos y específicos sobre los consumos 9.08% 25.54% 27.39%

Comercio Exterior y Transacciones Internacionales 4.02% 6.96% 13.58%

Otros 2.41% 3.95% 4.92%

TOTAL RECAUDACION TRIBUTARIA 100.00% 100.00% 100.00%

NICARAGUA AÑO 2000

HONDURAS AÑO 2000

ARGENTINA AÑO 1997

CONCEPTO

• Impuestos directosa) Impuestos sobre la renta personal y patrimoniales:

se consideró que son soportados por el responsable legal

b) Impuesto renta societaria: se consideró una traslación al consumo del 50% del impuesto y a los propietarios del capital del restante 50%

Criterios de traslación de los tributos

Criterios de traslación

• Impuestos indirectosa) Específicos y selectivos sobre los consumos: se

discriminó según cada uno de los rubros de consumo, asimilables a los tributos, de las respectivas encuestas de gastos y consumos

b) Generales sobre los consumos: se calculó el impacto según discriminación en la cadena productiva de los bienes gravados y exentos

c) Contribuciones seg. social empleadores: se consideró una traslación parcial a los asalariados (75%) y el resto a los costos (25%)

Presión diferencialtotal del sistema tributario

DENOMINACION Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 TOTAL

TOTAL SISTEMA TRIBUTARIO

ARGENTINA 1997 123.35% 107.31% 103.76% 103.57% 96.33% 100.00%NICARAGUA 2000 195.91% 154.70% 133.40% 112.39% 79.58% 100.00%HONDURAS 2000 161.97% 142.03% 121.45% 110.62% 85.15% 100.00%

Presión tributaria total

0.00%

50.00%

100.00%

150.00%

200.00%

250.00%

1 2 3 4 5

Quintiles de ingreso

Pre

sión

dife

renc

ial

ARGENTINA 1997 NICARAGUA 2000 HONDURAS 2000

Presión tributaria diferencial

Presión diferencialimpuesto sobre la renta

DENOMINACION Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 TOTAL

IMPUESTO A LA RENTA

ARGENTINA 1997 51.27% 43.18% 44.25% 60.08% 130.18% 100.00%NICARAGUA 2000 62.50% 69.80% 76.15% 85.75% 113.27% 100.00%HONDURAS 2000 101.86% 100.16% 93.04% 97.11% 102.19% 100.00%

Presión tributaria impuesto sobre la renta

0.00%

20.00%

40.00%

60.00%

80.00%

100.00%

120.00%

140.00%

1 2 3 4 5


Pre

sión

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renc

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Presión diferencial impuesto sobre la renta

Presión tributaria impuestos generales sobre los consumos

0.00%

50.00%

100.00%

150.00%

200.00%

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300.00%

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Pre

sión

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renc

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Presión dif. impuestos grales. sobre consumo

Presión tributaria impuesto selectivos sobre los consumos

0.00%

50.00%

100.00%

150.00%

200.00%

250.00%

300.00%

1 2 3 4 5


Pre

sión

dife

renc

ial


Presión dif. imptos. selectivos sobre consumo

Efecto de los impuestos sobre la distribución del ingreso

ARGENTINA AÑO 1997Ingreso por adulto equivalente ajustado por subdeclaración 0.54812 0.56760Ingreso total familiar sin ajustar 0.48014 0.48781

NICARAGUA AÑO 2000Ingreso total familiar sin ajustar 0.51030 0.69223

HONDURAS AÑO 2000Ingreso total familiar sin ajustar 0.54255 0.57129

INDICE DE GINI

ANTES DE IMPUESTOS

DESPUES DE IMPUESTOS

Progresividad impositivaTasas promedio de IRP y carga tributaria total según

múltiplos del ingreso gravable promedio de un obrero, 2000

Progresividad impositiva

Progresividad impositivaTasas promedio de IRP y carga tributaria total según

múltiplos del ingreso gravable promedio de un obrero, 2000

Progresividad impositiva

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