il nuovo sistema di valutazione della performance negli enti locali

Il nuovo Sistema di valutazione della performance negli enti locali.Il Piano della performance del Comune di Grugliasco, in applicazione

della riforma Brunetta*

Italo BellottiRicercatore indipendente

[email protected]

Abstract

Volendo enumerare le principali scelte operate con la cosiddetta “Riforma Brunetta”, ossia il D.

lgs. 150/2009, attuativo della Legge 15/2009, potremmo elencarle in questo modo: u na parziale

ripubblicizzazione del rapporto di lavoro del personale delle PA, la riscrittura delle regole che

presiedono alla contrattazione, i l rafforzamento dei poteri e dell’autonomia dirigenziale, l a

modifica delle disposizioni sulla valutazione, un nuovo accento sulla valorizzazione dei meriti,

nonché l'introduzione di una disciplina sistematica in materia di performance e di trasparenza

dell’azione amministrativa.

Si tratta indubbiamente di un provvedimento importante, che dovrebbe costi tuire una vera e

propria pietra miliare nella gestione delle risorse umane e nell’organizzazione interna delle

Pubbliche Amministrazioni. Dotarsi di nuovi approcci, logiche e strumenti metodologici in

grado di aumentare la propria capacità di generare valore aggiunto per la collettività,

interpretandone i bisogni, anche attraverso un efficiente utilizzo delle risorse a disposizione,

rappresenta, infatti, un passaggio di non poco conto per il settore pubblico1.

Compito principale di questo lavoro sarà quello di descrivere la disciplina che governa la materia

della performance attraverso l'analisi del cosiddetto Ciclo della performance. Una delle parti più

innovative della normativa che esamineremo, infatti, riguarda la spinta verso la meritocrazia

all'interno della pubblica amministrazione, realizzata attraverso la definizione di regole più

rigide in materia di valutazione e soprattutto di differenziazione delle valutazioni, con i

connessi riconoscimenti economici e di carriera. La regolamentazione della cosiddetta performance

organizzativa, consentirà inoltre ai cittadini di verificare la corrispondenza tra gli obiettivi fissati e i

*Il presente lavoro costituisce una rielaborazione della tesi finale per il diploma di Master in “Management delle Aziende Pubbliche e delle Aziende di Pubblico Servizio” afferente alla Scuola di Management dell'Università degli Studi di Torino, Facoltà di Economia, discussa nel novembre 2013.1 L'applicazione del d.lgs. 150/2009, Le linee guida dell'ANCI in materia di ciclo della performance, atti del

convegno “Lo stato di attuazione del d.lgs. 150/2009 negli enti locali: adeguamento dei regolamenti e ciclo della performance. Gli effetti del D.L. 78/2012”, Roma, 9 marzo 2011

risultati raggiunti da ogni singolo ente, a partire dal proprio Comune, fino ad arrivare ad effettuare

vere e proprie azioni di benchmarking tra le diverse pubbliche amministrazioni.

Dopo un breve ma necessario excursus normativo, passeremo ad illustrare le principali novità

(nuovi processi, nuovi soggetti) apportate dalle norme in materia, concentrandoci poi sull'analisi del

cosiddetto “ciclo della performance”, in particolare per quanto riguarda gli enti locali. Termineremo

con l'esposizione della prima applicazione della norma operata dal Comune di Grugliasco,

attraverso l'analisi del Piano Triennale della Performance 2011-2013.

1. Il quadro normativo

I tentativi di riforma del sistema amministrativo italiano che si sono susseguiti dagli anni Novanta

ad oggi si possono suddividere sostanzialmente in due gruppi: del primo fanno parte le cosiddette

“leggi Bassanini” (dimenticando però, in questo modo, l’apporto di un altro grande giurista quale

Sabino Cassese), mentre la seconda tornata sembra aver trovato attualmente il suo culmine con la

cosiddetta riforma Brunetta.

Provare a stabilire la predominanza di elementi di continuità o di rottura tra i due tentativi di

riforme non è compito di questo lavoro, incentrato esclusivamente sull’analisi di una parte - seppur

rilevante – della riforma Brunetta. Tuttavia, non possiamo non ricordare che molti dei concetti

spesso richiamati dalla normativa in questione non erano del tutto estranei al mondo della Pubblica

Amministrazione, già prima della sua stesura.. Efficacia, efficienza, valutazione, merito e altre

parole-chiave identificate dai vari commentatori della norma facevano parte ormai da anni del

patrimonio acquisito dal mondo del lavoro pubblico, anche se la loro traduzione concreta

continuava ad essere una sorta di miraggio, soprattutto a causa di una certa sofferenza al

cambiamento avvertita da tutte le parti in gioco, fossero esse politiche, amministrative o sindacali.

Nell’ultimo quinquennio, in seguito all'approvazione delle “Linee programmatiche sulla riforma

della Pubblica Amministrazione” (Piano industriale per la p. a.), diffuse il 25 maggio 2008 dal

Ministro per l’Innovazione pubblica, meglio definite nel Piano industriale dell’innovazione del 2

ottobre 2008, il sistema delle pubbliche amministrazioni ha dato avvio ad un significativo processo

di riforma. Successivamente, la politica di riforma delle pubbliche amministrazioni e del pubblico

impiego è stata collocata nell’ambito più ampio della razionalizzazione della spesa pubblica

(Decreto legge 112/2008 (sviluppo economico, semplificazione e razionalizzazione

dell'organizzazione amministrativa) – L. 203/2008 (finanziaria 2009) – L. 69/2009 (legge

competitività e sviluppo economico) – Decreto legge 78/2009 (legge anticrisi).

La legge 4 marzo 2009 n. 15 "Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del

lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni

integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte

dei Conti” ha assunto quindi l'onere di “chiudere” - seppur temporaneamente – il sistema di riforma

riforma avviato con il decreto legge 112/2008. Ora, a quasi vent'anni anni di distanza dall’adozione

della L. 421/1992 e del D.lgs. 29/1993, il d.lgs. 150/2009, che raccoglie la delega contenuta nella

L. 15/2009, determina rilevanti novità in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro

pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni.

Questo intervento normativo ha dato anche nuova linfa al dibattito sulla riforma in senso

manageriale della pubblica amministrazione italiana. Si tratta di un dibattito che ha radici lontane,

ma che nell’ultimo ventennio ha subito una forte accelerazione in seguito ai provvedimenti varati, a

partire dai primi anni novanta, in vari ambiti del management pubblico (processi decisionali e

sistemi di programmazione, sistemi di controllo, sistemi delle rilevazioni, organizzazione del lavoro

ecc.) e in vari comparti della pubblica amministrazione (enti locali, sanità ecc.)2.

È il caso di ricordare che l’applicazione del decreto 150/2009 si pone in un momento assai delicato,

a causa della recente crisi finanziaria che ha travolto in particolare economie come quella italiana. A

partire da D.L.n.78 del 2010, contenente le misure in materia di stabilizzazione finanziaria e

competitività economica, continuano infatti a susseguirsi misure particolarmente incisive in materia

di contenimento dei costi del personale pubblico, il cui impatto sul percorso di attuazione del D.lgs

n.150/2009 potrebbe risultare particolarmente incisivo. Una delle parti più innovative del decreto,

infatti, riguarda la spinta verso la meritocrazia, realizzata attraverso la definizione di regole più

rigide in materia di valutazione e soprattutto di differenziazione della valutazione e connessi

riconoscimenti economici e di carriera; è evidente che il successo nell’attuazione di tali disposizioni

dipende in larga misura dall’effettiva disponibilità di risorse da parte degli Enti da poter investire

nell’attuazione di percorsi effettivi di sviluppo della meritocrazia.

2. Il Sistema di misurazione e di valutazione della performance organizzativa e individuale

Realizzare l’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico, l’efficienza e la trasparenza delle

pubbliche amministrazioni costituisce l’oggetto ambizioso del decreto legislativo n. 150/2009 che,

in attuazione della delega contenuta nella legge 4 marzo 2009, n. 15, mira ad attuare una riforma

organica della disciplina del rapporto di lavoro pubblico, a dettare nuove regole in materia di

contrattazione collettiva, a introdurre nuovi sistemi di valutazione delle strutture e del personale, a

valorizzare il merito, a promuovere la pari opportunità, a disciplinare con più rigore la dirigenza

pubblica e la responsabilità disciplinare. Il decreto, che si compone di 74 articoli distribuiti in

cinque titoli, presenta un contenuto molto ampio che agisce sul terreno dei controlli soprattutto

attraverso le disposizioni del titolo secondo, concernenti la misurazione, la valutazione e la

trasparenza della performance, e nel titolo terzo in ordine alla valorizzazione del merito e

all’erogazione di premi per i risultati conseguiti.

2 L. Hinna – F. Monteduro, “Misurazione, valutazione e trasparenza delle performance nella riforma Brunetta: unachiave di lettura”, in Impresa & Stato, n.88/2010

2.1. Il concetto di performance

L’intera normativa ruota intorno al concetto di performance intesa, all’interno, come sistema razionale

di organizzazione e di gestione e, all’esterno, come proiezione dell’attività e del funzionamento

dell’amministrazione in termini di risultato. Secondo la CiVIT (delibera 89/2010) la “performance è il

contributo (risultato e modalità di raggiungimento del risultato) che un soggetto (organizzazione, unità

organizzativa, gruppo di individui, singolo individuo) apporta attraverso la propria azione al

raggiungimento delle finalità e degli obiettivi e, in ultima istanza, alla soddisfazione dei bisogni per i

quali l’organizzazione è stata costituita. Pertanto, il suo significato si lega strettamente all’esecuzione

di un’azione, ai risultati della stessa e alle modalità di rappresentazione e, come tale, si presta ad essere

misurata e gestita”. La sua attuazione, ma altresì la sua coerenza, viene garantita da un processo

circolare (“ciclo di gestione della performance”, in coerenza con il “ciclo della programmazione

finanziaria e del bilancio” (art. 4)) che passa attraverso il momento iniziale dell ’individuazione degli

obiettivi e delle risorse, quindi attraverso la valutazione della performance, scandita da monitoraggi

intermedi, ed infine attraverso la rendicontazione dei risultati “agli organi di indirizzo politico

amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai

soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi” (artt. 7, 8 e 9)3; un processo rigido nel suo

svolgimento da un passaggio all’altro, ma che evidenzia la necessità di una “concatenazione logica

del ciclo bisogni-obiettivi-azioni-risultati-effetti.”4 In questo senso, misurazione, valutazione e

trasparenza delle performance risultano elementi di una ferrea logica sistemica, che sembra prendere

le distanze da una mera misurazione di esse, proponendo una loro più complessa gestione, atta a

garantire il mantenimento del ciclo bisogni-obiettivi-azioni-risultati-effetti e il miglioramento

dell'accountability esterna. Il Decreto, in sostanza, “segna il passaggio dalla misurazione delle

performance (performance measurement) alla gestione delle performance (performance

management).”5 Il sistema di misurazione e di valutazione introdotto è il punto che mira a dare

concretezza all’innovazione.

2.2. I principi generali della riforma

I principi generali della riforma riguardano:

• le finalità della misurazione e valutazione della performance che consistono nel

miglioramento della qualità dei servizi offerti e nella crescita delle competenze professionali

attraverso la valorizzazione del merito e l’erogazione di premi per i risultati conseguiti;

• l’obbligo per tutte le pubbliche amministrazioni della misurazione e della valutazione della

3 G. A. Recchia, “L'attuazione della riforma Brunetta nel Comparto Regioni e autonomie locali”, http://forges.forumpa.it/assets/Speeches/6955/saggio_recchia.pdf

4 L. Hinna – F. Monteduro, “Impresa & Stato”, n. 88/20105 Ibidem

performance complessiva, delle unità organizzative o aree di responsabilità e dei singoli

dipendenti;

• l’adozione di metodi e strumenti idonei a misurare, valutare e premiare la performance

individuale e organizzativa secondo criteri connessi a soddisfare gli interessi dei destinatari

dei servizi e degli interventi;

• l’ adozione di modalità e strumenti di comunicazione che garantiscano la massima

trasparenza delle informazioni concernenti la misurazione e la valutazione della

performance;

• l’erogazione dei premi legati al merito subordinata alla misurazione, valutazione e

trasparenza della performance - il divieto di nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Con decreto legislativo 1° agosto 2011, n. 141 sono state introdotte modifiche e integrazioni al

decreto legislativo in esame che si riferiscono soprattutto alle disposizioni attinenti al personale. In

particolare le modifiche hanno riguardato:

• l’articolo 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, con l’aggiunta del comma 6 -

quater il quale prevede che per gli enti locali che risultano collocati nella migliore classe di

virtuosità il numero complessivo degli incarichi a contratto nella dotazione organica

dirigenziale conferibili non può superare il 18% della medesima;

• la sostituzione del comma 6 dell’articolo 19 del decreto legislativo 150/2009, nel senso che

le disposizioni sui criteri per la differenziazione delle valutazioni stabiliti dal medesimo

articolo non si applicano ai dipendenti se il numero dei medesimi in servizio

nell’amministrazione non è superiore a 15 e non si applicano ai dirigenti se il numero dei

medesimi in servizio non è superiore a 5;

• l’interpretazione autentica dell’articolo 65 del decreto 150/2009 concernente l’adeguamento

e l’efficacia dei contratti collettivi vigenti;

• il rinvio dell’applicazione della differenziazione retributiva in fasce prevista dall’articolo 19

del decreto 150/2009 a partire dalla tornata di contrattazione collettiva successiva a quella

relativa al quadriennio 2006 – 2009;

• il mantenimento in via transitoria e fino alla loro scadenza dei contratti di lavoro a tempo

determinato, stipulati nel rispetto delle previsioni legislative, statutarie e regolamentari e

delle limitazioni finanziarie, in essere al 9 marzo 2011 che hanno superato i contingenti

previsti.

2.3. L’estensione delle disposizioni del decreto 150/2009 agli enti locali

L’estensione delle disposizioni del decreto 150/2009 agli enti locali è intervenuta in due tempi: a

partire dall'entrata in vigore del decreto medesimo (11 novembre 2009), per quanto riguarda le

disposizioni di diretta applicazione, riguardanti l'obbligatorietà di adozione del principio della

massima trasparenza (art. 16 c.1); per l'adeguamento degli ordinamenti ai principi enunciati

dall'articolo 16, commi 2 e 3, dall'articolo 31 e dall'articolo 74, comma 2 si è invece concesso agli

enti il termine del 31 dicembre 2010.

Gli enti locali inoltre utilizzano gli strumenti per premiare il merito e la professionalità di cui

all’articolo 20 del decreto 150/2009 adattandoli alla specificità dei propri ordinamenti e a valere

sulle risorse disponibili per la contrattazione collettiva integrativa. Tali strumenti sono il bonus

annuale delle eccellenze, il premio annuale per l’innovazione, le progressioni economiche, le

progressioni di carriera, l’attribuzione di incarichi di responsabilità, l’accesso a percorsi di alta

formazione e di crescita professionale, i premi di efficienza.

In particolare, relativamente all’adeguamento alle disposizioni recate dal Titolo II in materia di

Ciclo di performance, ogni ente ha adottato la relativa regolamentazione – ivi compresa la

disciplina degli Organismi Indipendenti di Valutazione - entro la data di approvazione del

Bilancio 2011, in maniera tale da garantire la piena implementazione delle singole fasi del Ciclo di

gestione della performance. Per quanto riguarda l’applicazione dei singoli istituti disciplinati dal

Titolo III, ciascun Ente deve poi aver operato l’adeguamento, anche nel corso del 2011, prima di

procedere all’applicazione dei singoli istituti.

2.4. I presupposti del sistema di misurazione e valutazione della performance: il ciclo di

gestione della performance e il principio della trasparenza

Ai sensi dell’articolo 7 del decreto 150/2009, le amministrazioni pubbliche sono tenute ad adottare,

con apposito provvedimento, il “Sistema di misurazione e valutazione della performance” allo

scopo di procedere annualmente a valutare la performance organizzativa e individuale. Detto

sistema presuppone l’introduzione del ciclo di gestione della performance, previsto dall’articolo 4

del medesimo decreto, che rappresenta la premessa logica e metodologica dell’intero processo, e si

basa sul principio della trasparenza.

2.4.1. Il ciclo di gestione della performance

Il ciclo di gestione della performance si sviluppa attraverso le seguenti fasi in coerenza con i

contenuti e con il ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio:

a) definizione e assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere, dei valori attesi di

risultato e dei rispettivi indicatori;

b) collegamento tra gli obiettivi e l’allocazione delle risorse;

c) monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi;

d) misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale;

e) utilizzo dei sistemi, premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito;

f) rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico- amministrativo, ai vertici delle

amministrazioni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi.

Il ciclo di gestione della performance si compone essenzialmente di tre fasi logiche. La misurazione

intesa come definizione dei risultati che si intendono misurare e del valore target che essi

assumeranno per effetto della gestione. La gestione intesa come monitoraggio del valore assunto in

itinere dagli indicatori e comprensione del significato gestionale, delle cause e delle conseguenze,

che determinati valori comportano. La valutazione, infine, intesa come fase di giudizio circa

l’adeguatezza del livello di performance raggiunto rispetto a quanto programmato e alle circostanze

organizzative e di contesto determinatesi6.

La performance è il risultato che si consegue svolgendo una determinata attività. Costituiscono

elementi di definizione della performance il risultato, espresso ex ante come obiettivo ed ex post

come esito, il soggetto cui tale risultato è riconducibile e l’attività che viene posta in essere dal

soggetto per raggiungere il risultato. L’insieme di questi elementi consente di distinguere tra:

performance organizzativa (cioè dell’amministrazione considerata nel suo complesso o in

riferimento ad una sua unità organizzativa) e performance individuale (cioè di un singolo soggetto).

I medesimi elementi consentono anche di distinguere tra performance programmata, cioè definita ex

ante, e performance realizzata, cioè valutata ex post. Infine, il richiamo all’attività svolgendo la

quale si realizza una performance induce a riflettere sulla multidimensionalità di tale concetto. Un

risultato infatti si realizza per l’effetto congiunto di attività che si svolgono lungo diverse

dimensioni: dall’organizzazione del lavoro, all’impiego di risorse economiche e finanziarie o

strumentali, dall’acquisto di beni e servizi al trasferimento di informazioni e risorse. Questo

elemento rende la performance, la sua misurazione e la sua valutazione, concetti multidimensionali.

La misurazione della performance è il processo che ha per esito l’identificazione e la

quantificazione, tramite indicatori, dei progressi ottenuti. La misurazione concerne i risultati

ottenuti dall’amministrazione in termini di prodotti (output) e impatti (outcome). Ma la misurazione

riguarda anche le attività da svolgere per conseguire tali risultati e le risorse (input) che rendono

possibili tali attività. Risorse (input), attività, prodotti (output) e impatti (outcome) rappresentano gli

oggetti di misurazione. Efficienza, efficacia, qualità, soddisfazione dell’utente, economicità, equità

6 Formez P.A., Il ciclo di gestione della performance negli Enti Locali, Esperienze e Leading Practices, Dicembre

2011

rappresentano alcune delle dimensioni di misurazione della performance. La misurazione è dunque

un processo di selezione ed impiego di indicatori che si collega in modo stretto all’analisi della

performance, cioè alla comprensione delle condizioni alle quali un determinato livello di

performance si determina. L’analisi colloca la performance nel suo contesto, individua standard e

parametri di riferimento, collega la misurazione, con quanto previsto in fase di programmazione.

Strettamente correlato alla valutazione è il monitoraggio della performance. Se la valutazione si

colloca al termine del periodo cui un determinato obiettivo si riferisce, il monitoraggio consiste nel

confronto periodico e sistematico dei dati rilevati e degli obiettivi definiti. Tale confronto è

finalizzato ad incorporare le informazioni nel processo decisionale, ancorando quest’ultimo alla

realtà. Il monitoraggio comprende il concetto di controllo in itinere dell’azione

dell’amministrazione ma anche l’intervento correttivo. Se gli strumenti di monitoraggio presenti in

un sistema non danno enfasi a questa dimensione e pertanto non vengono definiti in maniera tale da

supportare i processi decisionali, l’azione di controllo conseguente risulta meno efficace.

Per quanto concerne il livello organizzativo cui si riferiscono la misurazione e la valutazione della

performance organizzativa è opportuno distinguere tra il livello delle unità organizzative ed il

livello dell’amministrazione considerata nel suo complesso.

Come anche richiamato nei documenti ANCI7, la valutazione delle unità organizzative costituisce

solo una parziale novità per gli Enti Locali dal momento che già molti enti, in applicazione delle

disposizioni relative al sistema di programmazione e controllo, hanno identificato propri Centri di

Responsabilità. In considerazione del livello di eterogeneità dei modelli organizzativi delle

amministrazioni stesse, la definizione di quale sia il livello interno che corrisponde alla unità

organizzativa, è rimessa all’autonoma valutazione dell’amministrazione.

La valutazione della performance dell’amministrazione nel suo complesso, costituisce invece una

novità assoluta per gli Enti Locali. Tale valutazione, finalizzata a definire un quadro unitario dei

risultati conseguiti dall’amministrazione, deve necessariamente prendere in considerazione più

ambiti di misurazione e fondarsi sugli esiti forniti dal sistema di misurazione. Dal momento che gli

esiti della valutazione devono fornire elementi utili allo svolgimento di analisi comparate nel tempo

e con altre organizzazioni (benchmarking) la valutazione deve essere svolta secondo criteri che

siano almeno in parte omogenei. Omogeneo può essere il modello complessivo del sistema di

misurazione che identifica ambiti e dimensioni di misurazione, omogenei possono essere i singoli

servizi la cui performance si misura, omogenei possono essere gli indicatori impiegati per misurare.

Relativamente alle caratteristiche del processo di misurazione e valutazione della performance, una

delle condizioni fondamentali affinché misurazione e valutazione della performance siano efficaci,

è che l’amministrazione, tanto riguardo gli esiti della valutazione quanto in riferimento agli

7 Linee Guida ANCI per l’applicazione del D.Lgs. N. 150 del 2009 negli Enti Locali, www.performanceemerito.anci.it

elementi sui quali essa si fonda, cioè il Sistema di misurazione stesso, assicuri la massima

trasparenza e confrontabilità delle informazioni8.

2.4.2. Il Piano della performance

Ai sensi dell'art. 10 del decreto, punto di partenza del ciclo è il “Piano della performance”, la cui

mancata adozione implica il divieto di erogare la retribuzione di risultato ai dirigenti e che presenta

le seguenti caratteristiche:

• è un documento di programmazione triennale

• è coerente con il ciclo della programmazione e del bilancio • individua obiettivi strategici ed

operativi

• definisce gli indicatori per la misurazione e la valutazione della performance dell’ente

• definisce gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale

• è redatto annualmente entro il 31 gennaio

L’individuazione degli obiettivi e la loro misurazione attraverso adeguati indicatori rappresenta la

caratteristica fondamentale del Piano. In base all’articolo 5, comma 2 del decreto le amministrazioni

pubbliche, ivi compresi le regioni e gli enti locali, devono assicurare che essi siano:

• rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività, alla missione istituzionale, alle

priorità politiche e alle strategie dell’amministrazione

• specifici e misurabili in termini concreti e chiari

• tali da determinare un significativo miglioramento della qualità dei servizi e degli interventi

• riferibili ad un arco temporale determinato, di norma corrispondente ad un anno

• commisurati a valori di riferimento derivanti da standard definiti a livello nazionale e

internazionale, nonché d comparazioni con amministrazioni analoghe

• confrontabili con le tendenze della produttività dell’amministrazione con riferimento, ove

possibile, almeno al triennio precedente

• correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili.

Mentre per le amministrazioni dello Stato il Piano della performance contiene la direttiva annuale

del ministro e in sostanza si sostituisce ad essa, le regioni e gli enti locali potranno stabilire, in base

alla loro autonomia organizzativa, le modalità di svolgimento del ciclo. In considerazione della

8 Formez P.A., Il ciclo di gestione della performance negli Enti Locali, Esperienze e Leading Practices, Dicembre 2011

diversa disciplina dell’ordinamento contabile degli enti locali, è possibile tuttavia affermare che,

come sostenuto anche dall’ANCI e ammesso dalla CiVIT, la redazione appropriata del Piano

esecutivo di gestione (PEG), sulla base di quanto stabilito dall’articolo 169 del vigente testo unico,

può sostituire il Piano della performance.

Al Piano seguono poi le operazioni di verifica periodica dell’andamento della performance, da

inserire nell’ambito del controllo di gestione, mentre la dimostrazione della conclusione del ciclo è

affidata a un documento da adottare entro il 30 giugno denominato “Relazione sulla performance”

(art. 10 d.lgs. 150/2009). Questo documento rappresenta una importante novità anche per gli enti

locali e si manifesta molto utile in quanto colma una lacuna che è quella di dare conto dei risultati

raggiunti al di là degli aspetti economico-finanziari. La Relazione sulla performance presenta le

seguenti caratteristiche:

• è un documento annuale da adottare entro il 30 giugno dell’anno successivo

• evidenzia i risultati organizzativi ed individuali raggiunti con riferimento agli obiettivi

programmati e alle risorse utilizzate

• rileva gli scostamenti tra risultati e obiettivi

• evidenzia il bilancio di genere realizzato

• è diretto agli organi di governo, ai vertici dell’ente, agli organi esterni, ma soprattutto ai

cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e destinatari di servizi dell’ente.

2.4.3. Trasparenza e integrità

L’articolo 16, comma 1, del D.lgs. n.150/09 dispone che i commi 1 e 3 dell’articolo 11

costituiscono norme di diretta applicazione nei confronti delle Regioni e degli enti locali. La

disposizione, inoltre, disciplina il principio della trasparenza qualificandolo come livello essenziale

delle prestazioni erogate dalle amministrazioni, ai sensi dell’art. 117, c. 2 lett. m) della

Costituzione. Appare dunque evidente che il legislatore ritiene il principio della trasparenza nella

pubblica amministrazione di rilevanza fondamentale per realizzare forme di confronto e di

controllo sull’operato dei pubblici uffici e per aumentare i livelli di efficienza, attraverso l’avvio di

un metodo stabile e sistematico di conoscenza, da parte dei cittadini e degli utenti, dell’azione e

dell’organizzazione della pubblica amministrazione.

La trasparenza, infatti, deve essere intesa come accessibilità totale delle informazioni relative a

diversi aspetti dell’organizzazione, della gestione e dell’uso delle risorse in funzione di servizio

agli utenti e in funzione di trasparenza per la collettività e di controllo diffuso. Per questo, la

formulazione dell’art. 4 della l. n. 15/2009 e dell’art. 11 del decreto - che declina il concetto di

trasparenza come accessibilità totale – “è ampia ed indica un macro-obiettivo finalizzato a

garantire il controllo sociale del rispetto dei principi di imparzialità e di buon andamento, che va

ben al di là delle specifiche prescrizioni di trasparenza poste dalla legge […]. Alla luce del citato

art. 11, questi obblighi non vanno intesi come eccezioni rispetto a una regola di riservatezza, ma

come applicazioni di una regola di pubblicità, che può avere molte ulteriori esplicazioni.”9

Gli enti sono quindi tenuti ad adottare ogni strumento a disposizione per garantire l’accessibilità'

totale delle informazioni afferent i ad ogni aspetto dell'organizzazione, degli indicatori relativi

agli andamenti gestionali e all'utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni

istituzionali, dei risultati dell'attività' di misurazione e valutazione svolta dagli organi

competenti, anche attraverso la pubblicazione sui siti istituzionali, allo scopo di favorire forme

diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità. Gli enti inoltre

sono tenuti a garantire la massima trasparenza in ogni fase del ciclo di gestione della

performance.

Ogni amministrazione pubblica è dunque tenuta ad adottare un “Programma triennale per la

trasparenza e l’integrità” che indica le iniziative previste per garantire un adeguato livello di

trasparenza, la legalità e lo sviluppo della cultura dell’integrità. Sempre ai medesimi fini, le

amministrazioni hanno l’obbligo di pubblicare, in apposita sezione del proprio sito istituzionale,

denominata “Trasparenza, valutazione e merito”, una serie di informazioni concernenti il

Programma per la trasparenza, il Piano e la Relazione sulla performance, i premi corrisposti, i

nominativi e i curricula degli organi di controllo, i curricula e le retribuzioni dei dirigenti e di

coloro che rivestono incarichi di indirizzo politico-amministrativo.

Trasparenza, quindi, funzionale al controllo diffuso sulla performance, oltre che alla conoscenza,

da parte dei cittadini, dei servizi che possono ottenere dalle pubbliche amministrazioni, delle loro

caratteristiche quantitative e qualitative nonché delle loro modalità di erogazione.

2.4.4 La performance organizzativa

Misurare la performance organizzativa in riferimento: 1) alle politiche attivate previste

dall’amministrazione per soddisfare i bisogni della collettività; 2) al grado di soddisfacimento dei

bisogni stessi attraverso una verifica del livello di soddisfazione dell’utenza e del rispetto delle fasi

e dei tempi previsti, degli standard qualitativi e quantitativi definiti, nonché del livello previsto di

assorbimento delle risorse. Risulta evidente l'approccio trasversale pensato dal legislatore.

A questo si aggiunge l'obiettivo di accrescere il controllo sociale sull’operato delle amministrazioni

9 Delibera Civit n. 2/2012

pubbliche, valutando la performance organizzativa attraverso il rilevamento del grado di

soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi e la capacità delle amministrazioni di rendere

concreta la partecipazione dei cittadini mediante lo sviluppo qualitativo e quantitativo di relazioni

con gli utenti.

L’art. 13, co. 5, lett. i), del Dlgs n. 150/2009 prevede che la Commissione per la valutazione, la

trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (CiVIT), rediga annualmente una

graduatoria di performance delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali, divisa per

settori, fondata su un approfondimento delle attività svolte dalle predette amministrazioni. Da qui

l'importanza della valutazione della performance organizzativa per i riflessi che essa può avere sulla

misurazione della performance individuale, poiché la graduatoria è organizzata su tre livelli di

merito tenuto conto dei risultati di performance conseguiti. Dalla posizione dei diversi enti

all'interno della graduatoria dipenderà la ripartizione delle risorse destinate alla contrattazione

decentrata, definite in sede di contrattazione nazionale, tenuto conto dei diversi livelli di merito.

Una collocazione nella fascia alta di un ente, in relazione al punteggio conseguito nella valutazione

della performance, potrebbe quindi consentire una maggiore assegnazione di risorse da destinare al

fondo per la contrattazione integrativa dell'ente medesimo.

In questo modo, si mettono in competizione non solo il personale ma anche le stesse

amministrazioni, che possono concorrere a conseguire risorse finanziarie maggiori da destinare alla

remunerazione della produttività dei propri dipendenti.

2.4.5 La performance individuale

La misurazione della performance individuale si differenzia a seconda che si tratti di dirigenti o di

personale responsabile di una unità organizzativa in posizione di autonomia e responsabilità o dal

restante personale non dirigente, pur mantenendo alcuni elementi comuni ad entrambe le categorie.

Vale la pena evidenziare che già in sede di decreto legislativo si esprime un giudizio di valore sulla

capacità di valutare in maniera differenziata, quasi sottolineando che misurare presuppone una

diversificazione della misurazione. Tipici della valutazione della performance individuale del

dirigente e del responsabile di unità organizzativa sono gli elementi collegati ad indicatori di

performance relativi all’unità organizzativa di diretta responsabilità. Si ritiene infatti che vi sia un

nesso immediato tra la capacità del valutato di organizzare le risorse e la performance della

struttura di cui è responsabile. È, altresì, tipica delle predette figure una valutazione della

performance individuale collegata alla capacità di valutazione dei propri collaboratori.

Sono invece, salvo piccole differenze, elementi di valutazione comuni tanto ai dirigenti o

responsabili di unità organizzativa, quanto ai non dirigenti, quelli collegati al raggiungimento di

specifici obiettivi individuali. Per quanto riguarda l’apporto dato al livello organizzativo più alto,

per le prime categorie esso è dato dalla qualità del contributo assicurato alla performance generale

della struttura ed alle competenze professionali e manageriali dimostrate, mentre per i non dirigenti

è connesso con la qualità del contributo assicurato alla performance dell’unità organizzativa di

appartenenza, alle competenze dimostrate ed ai comportamenti professionali e organizzativi.

In applicazione del principio costituzionale secondo cui il lavoratore ha diritto ad una retribuzione

proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro, è evidente che la valutazione della

performance individuale, anche rispetto alla performance organizzativa, non può spostarsi troppo

su quest’ultima, per evitare di penalizzare una prestazione individuale eccellente a causa di un

contesto lavorativo di scarsa qualità. La valutazione sulla performance individuale si esprime poi

concretamente con la premialità e con il trattamento economico definito in sede di contrattazione

integrativa e corrispondente alla retribuzione collegata al risultato per quanto riguarda i dirigenti,

ed a quella connessa alla produttività, secondo il previgente regime, per quanto concerne i non

dirigenti10.

3. I nuovi soggetti

Come più volte accennato, il decreto introduce modifiche importanti nelle caratteristiche e

modalità del processo di misurazione e valutazione della performance, sia per la maggiore

visibilità dei percorsi e degli esiti della valutazione, sia per l'ingresso nel processo di organi esterni

che assumono un ruolo fondamentale nell'assicurare la validità, l'omogeneità e l'effettività delle

procedure adottate dai singoli enti. Un riflesso evidente di questa trasformazione è costituito dal

quadro dei soggetti che intervengono nel sistema di gestione della performance, oltre che dalle

relazioni che intercorrono tra gli stessi.

Il Capo IV del decreto, agli articoli 12-14, enumera i soggetti coinvolti nel ciclo di gestione: la

CiVIT, costituita a seguito della riforma con il compito di fornire linee guida e di “accompagnare”

le pubbliche amministrazioni in questo cammino di innovazione; l’Organismo Indipendente di

Valutazione della performance, nominato all’interno di ciascuna amministrazione dall’organo di

indirizzo politico-amministrativo, per garantire l’implementazione di quanto previsto dalla riforma,

nel rispetto dei modelli definiti dalla CiVIT; l’organo di indirizzo politico-amministrativo di

ciascuna amministrazione; i dirigenti di ciascuna amministrazione.

10 M. Barilà, Guida al Pubblico Impiego, Il Sole 24 Ore, novembre 2009, n. 11, p. 20

3.1. La Commissione indipendente per la Valutazione, la Trasparenza e l'Integrità delle

Amministrazioni Pubbliche (CiVIT)

Soggetto fulcro ed aggregante su cui poggia l'intero sistema di valutazione è la Commissione

indipendente per la Valutazione, la Trasparenza e l'Integrità delle Amministrazioni Pubbliche

(CiVIT) che opera in posizione di indipendenza di giudizio e di valutazione e in piena autonomia,

in collaborazione con la presidenza del Consiglio dei ministri – dipartimento della Funzione

pubblica e con il ministero dell’Economia e delle finanze - dipartimento della Ragioneria generale

dello Stato ed eventualmente in raccordo con altri enti o istituzioni pubbliche. La Commissione

svolge, nel rispetto dell’esercizio e delle responsabilità autonome di valutazione di ogni

amministrazione, compiti di indirizzo e coordinamento sulle funzioni di valutazione, assicurando

anche un’adeguata trasparenza dei sistemi di valutazione.

Come previsto dall’art. 13 del decreto, la CiVIT è un organo collegiale composto da cinque

componenti nominati con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del

Consiglio dei Ministri. Tale procedura di nomina attribuisce alla CiVIT una connotazione

governativa che, oltre che evidenziare una volontà di generale “accentramento” e “controllo

centrale” introdotta dalla riforma, solleva problemi nell’applicazione della stessa agli enti locali

retti da governi talvolta legittimamente difformi dalla maggioranza nazionale, con strategie diverse

sul territorio.

La CiVIT ha il principale compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio

indipendente delle funzioni di valutazione, di garantire la trasparenza dei sistemi di valutazione, di

assicurare la comparabilità e la visibilità degli indici di andamento gestionale. Ad essa inoltre

spetta la funzione di indirizzo, coordinamento e sovrintendenza dell’esercizio delle funzioni di

valutazione da parte degli Organismi Indipendenti di Valutazione costituiti in ciascuna

amministrazione, oltre che della definizione dei requisiti per la nomina dei componenti degli stessi

Organismi11. La CiVIT esercita le proprie funzioni nei confronti degli enti locali secondo le

modalità definite nei protocolli di collaborazione con ANCI e UPI, di cui all'art. 13 c. 2 del d.lgs.

150/2009.

In particolare, per i comuni spetta alla commissioni nazionale ANCI il compito di provvedere al

coordinamento delle attività di supporto agli enti per l'adeguamento normativo, organizzativo e

procedurale al decreto. Per le Province tale ruolo viene svolto invece dall'UPI. In entrambi i casi è

stata decisa l'attivazione di un tavolo tecnico permanente di confronto con il compito di lavorare

sui principali temi della riforma12.

11 Gioia Morena Gatti, “Il sistema di valutazione delle performance a seguito della riforma Brunetta: il caso ICE”, in Amministrazione in cammino, 2012

12 Delibere 76/10 e 81/10, con le quali la CiVIT ha recepito i protocolli di collaborazione con ANCI e UPI.* ANCI, Commissione nazionale Performance e merito, Il Ciclo della Performance per gli enti locali nel quadro

Tale ruolo di raccordo fra tutte le diverse amministrazioni è fondamentale anche per arrivare ad

un’effettiva comparabilità fra le numerose e diverse tecniche valutative adottate da ciascuna

organizzazione pubblica in applicazione della diversa contrattazione collettiva decentrata

integrativa, che in passato era riuscita a disciplinare alcuni aspetti talvolta anche rilevanti delle

procedure di valutazione dei dirigenti.

La CiVIT, come previsto dall’art. 13 del Decreto, ha fornito le indicazioni metodologiche

necessarie all’implementazione dei singoli sistemi di valutazione in seno a ciascuna

amministrazione. I contenuti minimi ritenuti da CiVIT necessari alla descrizione del sistema di

valutazione impiegato sono:

1) una sintetica descrizione delle caratteristiche distintive dell’organizzazione;

2) la metodologia che si intende adottare ai fini della misurazione della performance

organizzativa;

3) la metodologia che si intende adottare ai fini della valutazione della performance

organizzativa13.

In particolare la “misurazione” si applica ad elementi certi ed oggettivi di cui determina la misura e

cioè il rapporto fra grandezze omogenee. La “valutazione” è intesa come assegnazione di valore.

Parte quindi da una misurazione (oggettiva) a cui aggiunge elementi soggettivi e di giudizio con

l’impiego di un sistema di valori e preferenze.

Nell’ambito di questo contesto normativo specifico, “misurare” la performance vuol dire fissare gli

obiettivi, stabilire degli indicatori che rispecchino gli obiettivi e rilevare sistematicamente (cioè ad

intervalli di tempo definiti) il valore degli indicatori. “Valutare” la performance invece è

interpretare il contributo (in termini sia di risultato che di modalità di raggiungimento dello stesso)

ed il suo grado di incidenza sul raggiungimento della finalità dell’organizzazione14.

Nell’implementazione di sistemi di misurazione la CiVIT impone alle amministrazioni di fare ogni

sforzo utile allo sviluppo di indicatori di performance, sia con riferimento alle micro che alle

macro-strutture organizzative, rispetto agli obiettivi programmati (output) così come in termini di

servizio agli utenti (outcome), nella più ampia valutazione dell’impatto dell’azione amministrativa.

La delibera si concentra sull’outcome come valore pubblico prodotto dalle amministrazioni

nell’erogazione dei servizi per la collettività15.

normativo della riforma Brunetta.13 R. Loiero, “Il rapporto sulle performance nelle amministrazioni centrali: riflessioni sulle questioni aperte” in Amministrazione in cammino, 201014 F. Monteduro, “La misurazione e valutazione della performance”, Corso per SSPAL Emilia Romagna, Toscana, Marche ed Umbria tenuto il 14 dicembre 2009 a Firenze presso Palazzo Medici Riccardi15 R. Loiero, “Il rapporto sulle performance nelle amministrazioni centrali: riflessioni sulle questioni aperte” in Amministrazione in cammino, 2010

3.2. L'Organismo Indipendente di Valutazione (OIV)

Organismo nominato dal Sindaco con la finalità di monitorare il funzionamento complessivo del

sistema di valutazione e della trasparenza, nonché di garantire la correttezza del processo di

misurazione e valutazione annuale delle performance di ciascuna struttura amministrativa nel suo

complesso. Più in dettaglio, l’OIV ha un ruolo di supporto e di validazione delle decisioni, in

termini di modalità di misurazione e di valutazione delle performance, del gruppo dirigente del

Comune ed in particolare del DG/SG del Comune (Indicazioni generali dell'ANCI).

L’Organismo Indipendente di Valutazione (che sostituisce i vecchi Nuclei di Valutazione, dalla

connotazione decisamente più “interna” e quindi meno “indipendente”) rappresenta, insieme alla

CiVIT, il soggetto a cui il legislatore affida il compito di promuovere, supportare e garantire la

validità metodologica dell'intero sistema di gestione della performance. Mentre la CiVIT assume

tale ruolo a livello nazionale, l'OIV ne rappresenta il punto di riferimento all'interno di ogni singola

amministrazione.

L'OIV, essendo istituito presso la singola amministrazione, è considerato come un organo di

controllo interno, ma anch’esso conserva una connotazione “politica”, essendo nominato

dall’organo di indirizzo politico sentita la CiVIT. Inoltre, esso riferisce direttamente agli organi di

indirizzo politico-amministrativo e comunica tempestivamente eventuali criticità alla Corte dei

Conti, oltre che all’Ispettorato per la funzione pubblica e alla CiVIT.

Già dal breve richiamo alle funzioni sopra elencate, risulta evidente la natura ambivalente degli

OIV, e che li differenzia dai precedenti Nuclei di Valutazione. Infatti, pur mantenendo un ruolo di

supporto interno agli attori del processo decisionale, ne vengono evidenziate le caratteristiche di

terzietà e indipendenza attraverso il rafforzamento di alcune funzioni. Tra tutte, il forte

collegamento con la CiVIT che caratterizza l'OIV fin dalla sua costituzione, e l'attribuzione di una

serie di compiti di verifica e di attestazione delle attività svolte e dei risultati conseguiti.

Rimane, in ogni caso, la delusione per l'evidente discrasia venutasi a creare tra gli intendimenti

relativi all'indipendenza dell'OIV e la sua nomina da parte del sindaco, che lo trasforma

immediatamente in strumento di facile manovrabilità da parte di amministrazioni non in grado di

raggiungere livelli di performance e di risultato aderenti alle aspettative del loro mandato. Non

ultimo, un OIV che, al pari di molti dirigenti, dipenda per la sua esistenza dal sindaco di turno, apre

il fianco a possibili strumentalizzazioni in un'ottica “punitiva” nei confronti dei dipendenti, facili

vittime di applicazioni distorte del sistema di valutazione.

Nell’attuazione del controllo strategico l’OIV dovrà riferire alla direzione politica lo stato di

attuazione dei programmi e delle attività contenuti nelle direttive e negli altri atti di indirizzo

strategico, attraverso una verifica della compatibilità dello scenario presente rispetto a quanto

ipotizzato al momento della definizione di singoli obiettivi e programma globale.

Dall’analisi dovrà risultare l’individuazione delle cause dello scostamento, in particolare allo scopo

di accertare se lo stesso sia imputabile all’incongruenza dei programmi o all’insufficienza o

inadeguatezza delle risorse destinate o se invece la responsabilità dello scostamento debba ricadere

sull’azione poco efficace dei dirigenti competenti. In questa ottica appare molto coerente

l’attribuzione all’Organismo Indipendente di Valutazione della performance del controllo strategico

e della valutazione dei dirigenti, considerato il fatto che si tratterebbe di concause a cui far risalire

gli eventuali scostamenti dalle previsioni se non addirittura il mancato raggiungimento degli

obiettivi. L’art. 14 c.4 lett e), che prevede che l’Organismo proponga la valutazione annuale dei

dirigenti di vertice all’organo di indirizzo politico-amministrativo risulta come una sintesi del ruolo

che gli apparati amministrativi ed i dirigenti di vertice hanno avuto nell’attuazione della

pianificazione strategica.

L’esito del controllo strategico diventa quindi un aggregato di elementi raccolti a diversi livelli di

controllo arrivando fino ai vertici più alti dell’amministrazione. Ovviamente all’Organismo

Indipendente di Valutazione della performance non potrà competere anche il controllo di regolarità

amministrativa e contabile, alla luce dell’art. 1 c. 2 lett. e) del D. Lgs. 286/99, non inserito fra quelli

abrogati dall’art. 30 c. 4 del D. Lgs. 150/09, che vieta l’affidamento di tale controllo alle strutture

addette al controllo di gestione, alla valutazione dei dirigenti e al controllo strategico16.

4. Il caso del Comune di Grugliasco

L’anno 2010 è stato sicuramente il più fecondo per l'apporto fornito dalla CiVIT alle

amministrazioni attraverso la formulazione di specifiche delibere di chiarimento circa le modalità

di attuazione di quanto previsto dalla riforma Brunetta. É stato anche l'anno che le amministrazioni

hanno dedicato alla nomina degli Organismi Indipendenti di Valutazione e all’impostazione di tutto

il lavoro inerente al corretto avvio del Ciclo della performance.

Ciascuna amministrazione ha adottato con apposito provvedimento il Sistema di misurazione e

valutazione delle performance, come previsto dall’art. 7 c.1 del Decreto, cui ha fatto seguito la

stesura del Piano della performance triennale da presentare entro il 31 gennaio 2011.

Il Comune di Grugliasco ha costituito l'Organismo Indipendente di Valutazione della performance

con Delibera CdA n. 161/2010 del 7 luglio 2010, nel rispetto dei principi di trasparenza, valutazione

e merito di cui alle disposizioni del D. Lgs. 150/09, art. 14.

In merito all'obbligatorietà dell'istituzione dell'OIV negli enti locali, in sostituzione dei già presenti

Nuclei di valutazione previsti dalla normativa precedente, è opportuno sottolineare i chiarimenti

16 I. Pannocchia, “Elementi di raccordo fra il conseguimento della legalità e la valutazione della performance: ilcontrollo di regolarità amministrativa” in “Il nuovo ordinamento del lavoro pubblico ed il ciclo della performance:programmazione, valutazione e controllo dopo la riforma Brunetta (L. 15/2009 e D.Lgs. 150/2009)”, a cura di G.Scognamiglio e A. Bacci, Promo P.A. Fondazione, 2010

interpretativi ANCI: “La questione, che può apparire scontata in quanto l’art. 30, comma 4, abroga

le disposizioni del d. lgs.n. 286/1999 che disciplinano i Nuclei di valutazione, incontra innanzitutto

un problema interpretativo perché la fonte principale dei controlli per gli enti locali resta

l’art. 147 D. Lgs. 267/00 (non espressamente derogato) che riconosce ampia autonomia nella

configurazione degli organismi di valutazione. Si ritiene dunque che l’OIV non necessariamente

sostituisce il Nucleo di valutazione, purché quest’ultimo rispetti i requisiti definiti dall’art. 717.”

La scelta del comune di Grugliasco appare dunque coerente con un'applicazione della norma

orientata a una “esternalizzazione” del controllo, evidentemente a maggior garanzia della terzietà

del giudizio (pur con tutti i limiti cui abbiamo accennato più sopra).

Considerata la sostanziale assenza di un'articolazione territoriale (le uniche sedi decentrate – polizia

locale e asili nido – rientrano comunque all'interno del territorio comunale), in coerenza con le

indicazioni della Civit Il Comune ha optato per la costituzione dell'OIV in forma monocratica.

L'unico componente dell'OIV, è stato individuato nel rispetto del carattere multidisciplinare delle

competenze e dell'esperienza acquisita e su di esso la Civit ha espresso parere favorevole con

Delibera n. 91/2010 in data 1 luglio 2010.

Successivamente il Comune di Grugliasco, con Delibera 235/2010 del 19 ottobre 2010, ha costituito

la Struttura Tecnica Permanente, lo strumento operativo dell'Organismo Indipendente di Valutazione

per l'attuazione degli adempimenti previsti dall'art. 14 del D.Lgs 150/2009 e presso il quale opera in

via permanente per il raccordo e l'integrazione tra i sistemi di monitoraggio interni.

4.1. Solo un po' di storia18

Grugliasco è una città del Piemonte, in provincia di Torino, con poco meno di trentottomila abitanti

(37.804). Situata nella piana a destra del Po, fra la Dora e il Sangone, ai piedi delle Alpi. Il territorio

comunale confina con quello di Torino.

Nonostante le incertezze che ancora permangono sulle origini del nome, alte sono le probabilità che

il toponimo faccia riferimento alle gru che forse un tempo, così come oggi, sostavano nel territorio

durante le migrazioni stagionali. Sta di fatto che la comunità di Grugliasco ha scelto come simbolo

araldico per il proprio stemma, attestato per la prima volta nel 1613, proprio la gru.

Una svolta importante nella storia della comunità avvenne il 13 febbraio 1416, quando la comunità

ottenne dal principe Ludovico di Savoia-Acaia la concessione per l’apertura del canale, nonché i

diritti per la costruzione lungo il suo corso di mulini ed opifici idraulici (gualcherie, battitoi) dietro

17 L'applicazione del d.lgs. 150/2009, Le linee guida dell'ANCI in materia di ciclo della performance, atti del convegno “Lo stato di attuazione del d.lgs. 150/2009 negli enti locali: adeguamento dei regolamenti e ciclo della performance. Gli effetti del D.L. 78/2012”, Roma, 9 marzo 2011

18 Le notizie storiche presentate sinteticamente in questo capitolo derivano dal Piano della Performance del Comune di Grugliasco, documento programmatico triennale 2011-2013, Introduzione, Sintesi delle informazioni di interesse per i cittadini e gli stakeholder esterni.

pagamento di un canone annuo. Tuttavia, i Grugliaschesi avrebbero dovuto ancora attendere un

ventennio circa dopo tale concessione per poter costruire e gestire in proprio mulini da grano e non

essere più costretti a ricorrere a quelli torinesi.

L’incremento dell’attività edilizia determina, soprattutto nel corso degli anni ‘20 del Novecento,

l’espansione di nuclei abitativi esterni al cosiddetto “concentrico”: nell’area ad ovest e nord-ovest,

lungo la strada verso Collegno; ma anche a nord-est ed ai confini orientali con Torino, dove nascono

due nuove borgate, rispettivamente intorno alle cascine Paradiso ed alla cascina Lesina o Lesna. La

vera grande trasformazione economica e territoriale di Grugliasco prenderà però avvio nel secondo

dopoguerra, a ricostruzione avvenuta. Verso la fine degli anni ‘50, in concomitanza al decollo del

“miracolo economico”, iniziano a localizzarsi a Grugliasco le grandi imprese del settore

metalmeccanico e dei mezzi di trasporto: Pininfarina, Bertone, Vignale, Westinghouse, Itca, Cimat,

Johannes e molte altre. Tra la metà degli anni ‘50 e l’inizio degli anni ‘70 l’intera area ovest registra

con Beinasco e Nichelino il più elevato grado di crescita, come numero di stabilimenti e di addetti,

di tutta la cintura torinese.

La Città di Grugliasco è stata decorata in data 2 giungo 2006 con la medaglia d’argento al merito

civile con la seguente motivazione: «Piccolo Comune rurale di circa cinquemilaquattrocento

abitanti, generosamente impegnato nella lotta partigiana, subiva un efferato eccidio da parte delle

truppe naziste che trucidarono brutalmente venti eroici cittadini, la metà giovani non ancora

ventenni. Luminoso esempio di spirito di sacrificio e di profonda fede in un’Italia libera e

democratica». L'episodio risale al 30 aprile 1945, quando 68 persone (venti delle quali residenti a

Grugliasco e trentadue a Collegno) furono trucidate da una divisione dell’esercito tedesco in ritirata.

A registrare una fortissima crescita è anche la popolazione, che dal dopoguerra agli inizi degli anni

‘70 si sestuplica quasi esclusivamente per effetto dei flussi di immigrazione. In parallelo, a partire

dalla metà degli anni ‘50 la ripresa dell’attività edilizia assume ritmi frenetici: intere aree ospitano

nuovi impianti industriali, i nuclei residenziali crescono, molte delle antiche ville e cascine cadono

in stato di abbandono, ed ampi tratti delle bealere vengono coperti. Nonostante ciò, il vecchio

concentrico riesce a mantenere nel complesso traccia della sua fisionomia originaria; le integrazioni

alla rete viaria, pur se ampie, non cancellano del tutto le antiche strade, ma in parte vi si

sovrappongono; le aree comprese tra la borgata Lesna e gli ampliamenti ad est dell’abitato sono

ancora caratterizzate da un paesaggio semi-rurale, in cui campi e prati formano una singolare

parentesi fra i tessuti urbani.

4.2. Il recupero del territorio ed il futuro legato all’Università

Oggi Grugliasco è divenuta una cittadina di medie dimensioni, a vocazione prevalentemente

industriale e commerciale, che vanta un buono sviluppo anche nel settore terziario. Sono presenti

industrie ad altissima tecnologia e di rilevanza internazionale, soprattutto nel campo

metalmeccanico. Da tempo è stata inoltre avviata una politica di gestione del territorio volta alla

sostenibilità ambientale e sociale, che punti ad uno sviluppo compatibile con le necessità del

presente, ma che nello stesso tempo non comprometta i sistemi naturale, edificato e sociale, per

consentire alle generazioni future una migliore qualità della vita. Il primo impulso è stato impresso

dal trasferimento in Grugliasco delle facoltà di Agraria (1999) e di Veterinaria (2000)

dell’Università di Torino, frequentate da circa tremila studenti. Il futuro vedrà Grugliasco impegnata

nel campo culturale ed in quello delle scienze: sono previsti difatti l’insediamento dell’intero polo

universitario scientifico torinese (ad eccezione della Facoltà di Medicina) e la realizzazione di un

vasto parco urbano che arricchirà varie aree all’interno della Città.

In realtà, l'enfasi evolutiva che traspare dalle righe che precedono è, almeno in parte, ridimensionata

dagli avvenimenti recenti. La nascita del Polo scientifico, infatti, si trova attualmente in una fase di

stand by di cui l'amministrazione pare non riesca a comunicare con chiarezza le ragioni sottostanti.

A rafforzare il senso di incertezza in merito all'esito del progetto, le sempre più insistenti notizie di

stampa che vogliono il trasferimento nel capoluogo piemontese dell'intero polo scientifico.

4.3. Il Piano di valutazione della performance del Comune di Grugliasco per il triennio 2011-2013

Il Piano della performance triennale del Comune di Grugliasco è stato predisposto il 14 giugno

2011, ai sensi dell’art. 10 c. 1 lett. a) del Decreto ed in coerenza con le Delibere Civit n. 88/2010,

n. 89/2010 e n. 112/2010, che individuano la struttura e le modalità di redazione del Piano.

Secondo quanto stabilisce la menzionata delibera CiVIT n. 112/2010 e in osservanza di quanto

all’articolo 10 c. 1, lett. a) del d.lgs. n. 150/2009 il “Piano della Performance” del Comune di

Grugliasco riporta con evidenza e completezza di esposizione contenuti e modalità, seguendo le 5

fasi logiche previste, ciascuna delle quali è funzionale alla redazione e definizione del contenuto di

una o più sezioni del Piano:

• Definizione della identità della Organizzazione;

• Analisi del contesto interno ed esterno;

• Definizione degli obiettivi strategici e delle strategie;

• Definizione degli obiettivi operativi e dei piani operativi;

• Comunicazione del Piano all’interno ed all’esterno.

Sempre su indicazione della suddetta delibera, il completamento delle cinque fasi logiche consente

la redazione e l’adozione del Piano, che deve essere articolato secondo le seguenti sezioni:

1 Presentazione del Piano e indice

2 Sintesi delle informazioni di interesse per i cittadini e gli stakeholder esterni

2.1 Chi siamo

2.2 Cosa facciamo

2.3 Come operiamo

3 Identità

3.1 L’amministrazione “in cifre”

3.2 Mandato istituzionale e Missione

3.3 Albero della performance

4 Analisi del contesto

4.1 Analisi del contesto esterno

4.2 Analisi del contesto interno

5 Obiettivi strategici

6 Dagli obiettivi strategici agli obiettivi operativi

6.1 Obiettivi assegnati al personale dirigenziale

7 Il processo seguito e le azioni di miglioramento del Ciclo di gestione delle performance

7.1 Fasi, soggetti e tempi del processo di redazione del Piano

7.2 Coerenza con la programmazione economico-finanziaria e di bilancio

7.3 Azioni per il miglioramento del Ciclo di gestione delle performance

8 Allegati tecnici

Il P i a n o segna l’inizio del “Ciclo di gestione della Performance” e rappresenta il documento

programmatico triennale in cui, coerentemente con le risorse assegnate, vengono evidenziati

gli obiettivi, gli indicatori ed i target che il Comune di Grugliasco si impegna a conseguire e

che costituiranno la piattaforma per la misurazione e la valutazione della Performance sia

organizzativa che individuale, stabilendo le necessarie coerenze con il documento definito

“Relazione sulla Performance”. Tra quest’ultimo documento e il “Piano della Performance” si

realizza, pertanto, la seguente relazione:

• Il “Piano della Performance” riporta gli obiettivi strategici ed operativi in coerenza con i

documenti della programmazione finanziaria e di bilancio;

• La “Relazione sulla Performance” evidenzierà, a consuntivo e con riferimento all’anno

precedente, i risultati organizzativi ed individuali conseguiti e rapportati ai singoli obiettivi

programmati ed alle risorse impiegate con rilevazioni di eventuali scostamenti. Q u e s t a

d ovrà essere prodotta entro il 30 giugno dell’anno successivo a quello preso a

riferimento.

Coerentemente con l'adesione alle indicazioni riportate nelle delibere CiVIT, la filosofia portante

del “Piano della Performance” del Comune di Grugliasco v o l g e al pieno rispetto dei principi

di:

• Trasparenza;

• Immediata intelligibilità;

• Veridicità e verificabilità;Partecipazione;

• Coerenza interna ed esterna.

Nel contempo il Piano è orientato al conseguimento delle seguenti finalità:

• Qualità della rappresentazione di dati ed informazioni riportate, con particolare riferimento

al processo ed alle modalità con cui sono stati definiti gli obiettivi dell’Amministrazione e la

loro relativa strutturazione e sviluppo;

• Comprensibilità della rappresentazione della Performance, evidenziando la relazione che

esiste tra “bisogni della collettività, missione istituzionale, priorità politiche, strategie,

obiettivi, indicatori”;

• Attendibilità della rappresentazione della Performance per consentirne la verificabilità, la

correttezza metodologica di principi, fasi, tempi, soggetti del processo di pianificazione e

di obiettivi, indicatori e target degli obiettivi conseguiti o da conseguirsi.

Il Piano triennale parte quindi da una sintesi delle informazioni di interesse per i cittadini e gli

stakeholder, attraverso una presentazione del Comune di Grugliasco sia in termini di cifre che di

mandato istituzionale e di mission. Collegando fra loro questi ultimi elementi con le aree

strategiche, viene costruito l’albero delle performance. Successivamente viene condotta un’analisi

del contesto esterno e del contesto interno presentata sinteticamente in un diagramma di SWOT

analysis e fissati gli obiettivi strategici ed operativi. Infine, viene descritto il processo di redazione

del Piano, la coerenza con la programmazione economico-finanziaria e di bilancio e le possibili

azioni per il miglioramento del ciclo di gestione delle performance.

4.4. I contenuti del Piano

Nella “Presentazione” del Piano della Performance del Comune di Grugliasco vengono

immediatamente esplicitati, oltre ai riferimenti normativi, i principali elementi della novità

legislativa, nonché l'individuazione nei concetti di performance, merito e trasparenza i tre principi

cardine della riforma, riportati come segue19:

• Le Amministrazioni Pubbliche devono misurare e valutare la Performance, intendendo per

Performance il contributo (risultato e modalità di conseguimento del risultato) che un’entità

organizzativa (Ente, Area, Funzione, Servizio) realizza nell’operare per il raggiungimento

delle finalità e degli obiettivi relativi alla soddisfazione dei bisogni per i quali

l’Organizzazione stessa è stata costituita;

• Le buone Performance, organizzative e individuali, devono essere premiate, abbandonando

logiche di appiattimento e introducendo nel settore pubblico la meritocrazia in antitesi totale

con i “sistemi di erogazione a pioggia” del trattamento accessorio;

• Le Amministrazioni Pubbliche devono rendere visibile e trasparente la Performance, anche

attraverso il confronto con standard internazionali e con le migliori pratiche a livello

nazionale.

Seguono una serie di impegni assunti in merito alla corretta applicazione dei criteri stabiliti dalle

norme in merito a pubblicità dei processi e valorizzazione delle risorse economiche, finanziarie e

professionali.

4.4.1 La “sintesi” delle informazioni di interesse per i cittadini e gli stakeholder esterni

La delibera 112/2010, coerentemente con lo spirito che anima l'intero impianto legislativo, insiste in

più punti sulla sinteticità e chiarezza delle informazioni contenute nel Piano. In particolare per la

sezione in esame, viene raccomandato l'uso di un linguaggio facilmente comprensibile anche ai non

“addetti ai lavori”, in modo tale da risultare meno “tecnico” di quello eventualmente impiegato

nella parte successiva del Piano.

Da questo punto di vista, non sembra che il Piano del Comune di Grugliasco riesca a cogliere in

pieno l'obiettivo. In particolare per quanto riguarda la sottosezione “Cosa facciamo”, ci troviamo di

fronte a una vera e propria inondazione di informazioni esageratamente dettagliate, formalizzate ed

esplicitate in modo tale che potrebbero risultare difficilmente comprensibili per un pubblico di “non

addetti ai lavori”. Ben 59 pagine sono dedicate all'elencazione dettagliata di “tutti gli obiettivi ed i

progetti, Settore per Settore, che consentono di costruire un nuovo disegno della Grugliasco del

19 Piano della Performance del Comune di Grugliasco, documento programmatico triennale 2011-2013

triennio 2011-2012-2013”20.

La sottosezione “Come operiamo” riporta, in altre 36 pagine, i progetti elencati in precedenza,

inserendoli in uno schema che rende di immediata comprensione le modalità operative di

perseguimento degli outcome anzidetti, indicando anche gli altri soggetti (stakeholder) con cui

l’amministrazione interagisce nel contesto di riferimento.

4.4.2 Identità

La sezione “Identità” parte con uno schema del Comune di Grugliasco in cifre, ivi comprese le

partecipazioni societarie, cui segue un approfondimento sul mandato istituzionale, che non viene

esplicitato, ma per cui si rimanda allo Statuto dell'ente, di cui è riportato uno stralcio. La missione,

così come chiarito dalla Delibera Civit n. 112/2010, identifica la ragion d’essere e l’ambito in cui

l’organizzazione opera in termini di politiche e azioni perseguite. La missione rappresenta

l’esplicitazione dei capisaldi strategici di fondo che guidano la selezione degli obiettivi che

l’organizzazione intende perseguire attraverso il proprio operato, che possono essere sintetizzati in

questo modo:

• a) soddisfazione degli azionisti21;

• b) soddisfazione dei clienti;

• c) garantire efficacia ed efficienza nei processi di gestione;

• d) garantire la competenza degli operatori.

Per meglio descrivere i legami fra il mandato istituzionale e la missione, viene impiegato l’albero

della performance di cui in questa sezione (Figura 1) è inserito un primo livello.

L’albero della performance è una mappa logica che rappresenta, anche graficamente, i legami tra

mandato istituzionale, missione, aree strategiche, obiettivi strategici e piani operativi (che

individuano obiettivi operativi, azioni e risorse). In altri termini, tale mappa dimostra come gli

obiettivi ai vari livelli e di diversa natura contribuiscano, all’interno di un disegno strategico

complessivo coerente, al mandato istituzionale e alla missione. Essa fornisce una rappresentazione

20 Piano della Performance del Comune di Grugliasco, documento programmatico triennale 2011-201321 Risulterà utile cercare di dirimere quella che appare come un'anomalia di fondo nel sistema del Comune di

Grugliasco, dove si è deciso di tradurre il termine stakeholder (riportato più volte nella delibera citata) con il termineazionista. Lo stakeholder, infatti, è quel soggetto attivamente coinvolto in un’iniziativa economica (progetto,azienda), il cui interesse è negativamente o positivamente influenzato dal risultato dell’esecuzione, odall’andamento, dell’iniziativa e la cui azione o reazione a sua volta influenza le fasi o il completamento di unprogetto o il destino di un’organizzazione. Come si vede, molto più articolato e socialmente coinvolto rispetto alsemplice azionista. Per questo ci sentiamo di dover rifiutare la traduzione proposta del termine, che “squalifica” ilcittadino trasformandolo in un banale shareholder, augurandoci nel contempo che tale traduzione non si estenda finoa riflettersi sulle reali intenzioni di coinvolgimento dei cittadini da parte del Comune.

articolata, completa, sintetica ed integrata della perfomance dell’amministrazione22.

Figura 1 - Albero della performance

Fonte: Piano della performance del Comune di Grugliasco per il triennio 2011-2013

L’albero delle Performance è uno strumento che lega obiettivi di mandato, Missione, Visione,

obiettivi strategici, Bilanci poliennale ed annuale, PEG, obiettivi operativi, piano dei numeri e piano

delle iniziative da intraprendere e realizza una mappa di deployment e sviluppo dell’obiettivo

strategico che agevola, consente e guida la trasformazione dell’obiettivo stesso in risultati. Si

adotta tale strumento per il deployment degli obiettivi strategici del Comune di Grugliasco seguendo

le linee guida della delibera CIVIT n. 112/2010 e viene riportato per esemplificazione successiva

l’albero della Performance evidenziato in tale documento. È stato seguito il percorso consigliato

dalla medesima delibera, che struttura l’albero della Performance in 3 momenti successivi e di

livello gerarchicamente sequenziale:

• Albero della Performance di I livello: collega mandato istituzionale - missione con aree

strategiche, dove area strategica non è una entità organizzativa ma un'area di intervento (a

meno che non si faccia coincidere area strategica con “progetto”);

• Albero della Performance di II livello: collega aree strategiche con obiettivi strategici;

• Albero della Performance di III livello: collega obiettivi strategici con piani operativi

(obiettivi operativi, azioni da intraprendere, risorse da dedicare, responsabilità).

I 3 livelli di albero della Performance nella struttura del Piano riportata nella citata delibera sono

presentati in tre diversi punti : il I livello al punto 3.3 “Albero della Performance”, il II livello al

22 Delibera CiVIT n. 112/2010

punto 5 “Obiettivi strategici” ed il III livello al punto 6 “Dagli obiettivi strategici agli obiettivi

operativi”.

L’albero della Performance nella sua configurazione definitiva, vale a dire quella configurazione

che deve rappresentare gli obiettivi strategici è il seguente:

Figura 2 – Albero della performance. Il collegamento fra mandato

istituzionale/missione e aree strategiche


4.4.3 Analisi del contesto interno ed esterno

L’analisi del contesto è un processo conoscitivo che un’amministrazione pubblica deve compiere

nel momento in cui si accinge a definire le proprie strategie ed ha lo scopo di verificare i punti di

forza e di debolezza, i vincoli e le opportunità che emergono da una visione integrata della

situazione in cui l'amministrazione si trova ad operare.

La delibera CiVIT 112/2010 predispone una scheda specifica per inquadrare i concetti suesposti in

un contesto di analisi SWOT, acronimo di Strenghts, Weakness, Opportunity and Treaths (Punti di

forza, Punti di debolezza, Opportunita e Minacce), strumento utile per analizzare elementi positivi e

criticità del contesto interno ed esterno in cui si opera. Tale analisi consente di evidenziare le

caratteristiche più significative dell’Organizzazione, rapportate con le relazioni, le proiezioni e

l’ambiente operativo, consentendo di tracciare un quadro di riferimento completo rispetto agli

obiettivi e strategie che si intendono realizzare, valutando simultaneamente le variabili sia interne

che esterne.

Il Comune di Grugliasco non ha sfruttato fino in fondo questa opportunità, limitandosi ad accennare

all'analisi SWOT, in attesa di effettuarla concretamente nel prossimo futuro e potenziarne l’impiego

anno per anno23. Ci si limita pertanto a una compiuta analisi dell'ambiente prevalentemente interno,

ricordando come la struttura operativa può intervenire soprattutto sulle variabili interne (quelle che

fanno parte del sistema), migliorando cosi le possibilità di Performance. Sulle variabili esterne,

invece, (sulle quali non si può agire direttamente e dalle quali si resta condizionati positivamente o

negativamente in quanto non dipendenti dall’Organizzazione) non si può fare altro che applicare un

costante monitoraggio, in modo da sfruttare i fattori positivi e limitare gli effetti di quelli che

possono compromettere il raggiungimento degli obiettivi24.

Sul piano dell’analisi del contesto interno viene presentata una dettagliata descrizione dell’assetto

organizzativo del Comune di Grugliasco, che tiene conto e sviluppa le seguenti dimensioni, in

perfetta adesione alla delibera CiVIT 112/2010:

a) Organizzazione: organigramma, relazioni gerarchiche, relazioni funzionali, individuazione

centri di responsabilità/corresponsabilità articolazione territoriale della amministrazione,

personale in servizio;

b) Risorse strumentali ed economiche: risorse strumentali, risorse ICT, risorse infrastrutturali,

risorse “immateriali” e comunque tutte le risorse di qualsiasi natura che si reputano

necessarie al conseguimento degli obiettivi ed alla realizzazione delle Politiche di Ente;

c) Risorse Umane: la delibera auspica una organizzazione del Personale per “competenze”,

vale a dire “l’uomo giusto al posto giusto” valutando per ogni Singolo conoscenze

disciplinari, pregresso tecnico-professionale atteggiamenti /comportamenti;

d) Salute finanziaria: equilibri finanziari, economici e patrimoniali, rispetto dei vincoli di

bilancio, regolarità dei sistemi contabili.

Vengono evidenziati alcuni aspetti virtuosi relativi alle economie gestionali, quali la diminuzione

delle spese per software attraverso l'utilizzo di piattaforme gratuite (Open Office) in luogo di

applicazioni proprietarie; la costante diminuzione della spesa per il personale; la mancanza di auto

di rappresentanza. Sono in seguito esplicitati “strumenti e metodologie di analisi e miglioramento

delle situazioni di contesto interno”, specificando che si intende avvalersi del Controllo di Gestione

e di indagini ed analisi di “People satisfaction” per misurare, ricorrendo a studio del clima

23 Piano della Performance del Comune di Grugliasco, documento programmatico triennale 2011-201324 Ibidem

organizzativo, la percezione che il Personale ha del “suo” Ente, traendone utilissimi spunti per aree

e progetti di miglioramento. Il sistema di miglioramento del Controllo di gestione è sintetizzato nel

seguente schema:

Figura 3 – Il sistema di miglioramento del Controllo di Gestione


4.4.4 Gli obiettivi strategici

Gli obiettivi sono la descrizione di un traguardo che l‟organizzazione si prefigge di raggiungere per

eseguire con successo i propri indirizzi. L'obiettivo è espresso attraverso una descrizione sintetica e

deve essere sempre misurabile, quantificabile e, possibilmente, condiviso. Gli obiettivi di carattere

strategico, in particolare, fanno riferimento ad orizzonti temporali pluriennali e presentano un

elevato grado di rilevanza (non risultano, per tale caratteristica, facilmente modificabili nel breve

periodo), richiedendo uno sforzo di pianificazione per lo meno di medio periodo. Nella presente

delibera, per obiettivi strategici si intendono obiettivi di particolare rilevanza rispetto ai bisogni ed alle

attese degli stakeholder, programmati su base triennale, aggiornati annualmente sulla base delle priorità

politiche dell'amministrazione. Per la definizione degli obiettivi strategici, operativi e di quelli assegnati

al personale dirigenziale si è cercato di ottemperare al disposto dell'art. 5 c. 2 del d.lgs. 150/2010,

attribuendo loro le caratteristiche richieste dalla norma. Lo schema seguente riflette la proiezione

degli obiettivi strategici e di miglioramento, di diversa tipologia, provenienza e natura, da tradurre

in risultati per il miglioramento della Performance organizzativa di Settore, di Sezione, di Ufficio e

Performance individuale e da “esplodere” in obiettivi operativi.

Figura 4


Un utile approfondimento di dettaglio, in omogeneità alle indicazioni contenute nella delibera

CIVIT n. 112/2010, viene presentato nella figura successiva, dove si delinea l’albero della

Performance di II livello, che collega aree strategiche e obiettivi strategici, intendendo per obiettivi

strategici gli obiettivi di particolare rilevanza rispetto ai bisogni ed alle attese dei “portatori di

interesse”, programmati su base triennale ed annualmente aggiornati sulla base delle priorità

politiche della Amministrazione del Comune di Grugliasco.

Figura 5 – Albero della Performance di II livello


4.4.5 Dagli obiettivi strategici agli obiettivi operativi

Il metodo adottato rappresenta l’interfaccia operativa e metodologica dell’“Albero della

Performance”, tecnica che consente al Dirigente o Responsabile di Unità Organizzativa in posizione

di autonomia e responsabilità di:

• Individuare gli opportuni obiettivi operativi e le opportune leve per conseguirli;

• mostrare un piano di realizzazione dell’obiettivo che sia efficace e coerente;

• Trasformare gli obiettivi in risultati in modo che tutti gli obiettivi operativi implicitamente

comportino anche il raggiungimento dell’obiettivo strategico e della Politica della

Amministrazione;

• A Performance conseguita, assestare la Performance stessa sui nuovi livelli raggiunti e non

regredire.

Gli obiettivi strategici sono stati declinati in specifici piani operativi attraverso un processo “a

cascata”, strutturato secondo le tre fasi dell’albero della Performance:

• Mission di Ente – Area Strategica;

• Are Strategica – Obiettivi strategici;

• Obiettivi strategici – Piano operativo con i riferimenti degli obiettivi operativi, del/dei

Responsabile/Corresponsabili, delle azioni ed attività da espletare e delle risorse (umane e

strumentali) da allocare.

Tali Piani operativi sono messi a punto ricorrendo a tarature e scelte di priorita su base annuale

considerando lo scenario del momento La formalizzazione del “deployment” dell’obiettivo

strategico in “obiettivi operativi” viene strutturata secondo la seguente struttura di modulo

(l'esempio è sempre relativo a un settore specifico in cui è articolata la struttura):

Figura 6 – Esempio di obiettivi operativi


4.4.6 Il processo seguito e le azioni di miglioramento del Ciclo di Gestione della Performance

La sezione si articola in 3 sottocapitoli in cui vengono rappresentate le fasi, soggetti e tempi del

processo di redazione del Piano, viene documentata la coerenza con la programmazione economico-

finanziaria e di bilancio e, infine, vengono descritte analiticamente le azioni “per il miglioramento

del Ciclo di gestione delle performance”.

La rappresentazione delle fasi di redazione del Piano dovrebbe dare una chiara descrizione del processo

attraverso il quale si è giunti alla definizione dei contenuti del Piano, tenendo conto di quanto descritto

nelle sezioni precedenti. A tal fine, la delibera CiVIT 112/2010 suggerisce una Tavola di

rappresentazione sintetica che può essere compilata a tal fine. In questo caso, il Piano del Comune di

Grugliasco si limita a riportare la Tavola, senza riempirla di alcun contenuto, meglio, limitandosi a

specificare i soggetti coinvolti nel processo, evitando di quantificare le ore-lavoro dedicate. Più

completa appare la parte relativa alla coerenza con la programmazione economico-finanziaria e di

bilancio, dove vengono dettagliati l’integrazione e il collegamento logico tra la pianificazione della

Performance e il processo di programmazione economico-finanziaria e di bilancio, garantiti sui

seguenti quattro livelli:

• Coerenza dei contenuti;

• Coerenza del calendario con cui si sviluppano i due processi;

• Coordinamento degli attori e delle funzioni organizzative rispettivamente coinvolte

(Servizio Bilancio, Centri di responsabilità – Direttivi, Posizioni Organizzative, Dirigenti –

Direzione Generale, Collegio dei Revisori dei Conti, Nucleo di Valutazione/Servizio di

controllo interno, Sindaco, Giunta Comunale, Consiglio Comunale);

• Integrazione degli strumenti di reportistica e dei sistemi informativi a supporto dei due

processi, rispetto ai quali e anche previsto lo sviluppo del controllo di gestione.

Decisamente più articolata è la sezione finale, nella quale, dopo una classificazione delle azioni per

il miglioramento del Ciclo di gestione della Performance, intese sia come azioni volte al

raggiungimento degli obiettivi di “manutenzione”, indicati nel P.e.g. 2011, (cui peraltro si rimanda),

sia come azioni individuate sulla base della metodologia C.A.F.25 da ciascun Dirigente dell’Ente,

cosi come risulta da una serie di tabelle di cui si riporta un esempio di seguito:

Tavola 7 - Azioni di miglioramento del Ciclo di Gestione della Performance


5. Conclusioni

Al pari di molti altri comuni di analoga dimensione, l’impatto col “Ciclo della performance” non

avrebbe dovuto rappresentare una novità assoluta per il Comune di Grugliasco (con l'eccezione –

come abbiamo avuto modo di dire in precedenza - della valutazione della performance

dell’amministrazione nel suo complesso): la definizione degli atti di programmazione economico-

25 Il Common Assessment Framework (CAF) è uno strumento di autovalutazione promosso e approvato nell’ambitodelle attività di cooperazione dei Ministri della Funzione Pubblica dell’Unione Europea, con la collaborazionedell’EFQM (European Foundation for Quality Management), della Speyer School (Scuola di Scienzedell’Amministrazione tedesca) e dell’EIPA (Istituto Europeo per le Pubbliche Amministrazioni) al fine di assistere leorganizzazioni del settore pubblico europeo nell'utilizzo di tecniche di Quality Management .

finanziaria pluriennali ed annuali, il Piano Esecutivo di Gestione ed il Piano Dettagliato degli

Obiettivi Dirigenziali richiedevano già la declinazione degli obiettivi dal livello strategico al livello

operativo, in una logica di congruità fini-mezzi. Analoghe considerazioni non possono valere,

tuttavia, rispetto alle fasi di monitoraggio in corso d’esercizio, di misurazione e valutazione finale.

Queste ultime sono infatti vincolate, con una novità rilevante rispetto al passato, a norme più

stringenti e all'intervento dei nuovi soggetti entrati a far parte del ciclo.

Le carenze maggiori del documento analizzato, in attesa di un'analisi sui risultati che saranno

evidenziati da apposita Relazione sulla performance, riguardano soprattutto due aree.

Da un lato, il mancato raggiungimento degli obiettivi di sinteticità e chiarezza, che rischiano di

rendere l'intero Piano una sorta di documento per “addetti ai lavori”, in totale contrasto con gli

indirizzi normativi. Dall'altro, si registra già in fase di definizione di possibili obiettivi, una sorta di

“resa” di fronte alla possibilità (e, aggiungiamo noi, opportunità) di utilizzare adeguatamente

un'analisi di tipo SWOT, in particolare all'ambiente esterno, limitandosi ad un generico rimando ad

un prossimo futuro, accennando ad argomentazioni che non convincono fino in fondo. Limitarsi ad

un “costante monitoraggio, in modo da sfruttare i fattori positivi e limitare gli effetti di quelli che

possono compromettere il raggiungimento degli obiettivi”, appare infatti poco coerente con le

finalità, anche istituzionali che caratterizzano storicamente l'ente locale.

Gli strumenti messi a disposizione dalla CiVIT, alla luce dei protocolli specifici siglati con l'ANCI,

se correttamente utilizzati ed implementati si rivelerebbero sicuramente un valido sostegno nel

processo di adeguamento alla nuova normativa, che potrebbe rivelarsi estremamente stimolante in

un'ottica di miglioramento continuo, sia nella fase gestionale che in quella operativa, per gli enti

locali.

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