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Capacità assunzionale degli Enti comunali sopra i mille abitanti

Il concetto di capacitàassunzionale e le percentualidel c.d. turn overdi Laura De Rentiis - Magistrato della Corte dei conti

La Sezione regionale di controllo per la Sardegna ha rimesso alla Sezione delle Autonomie laquestione di massima in cui chiede di chiarire “se i resti delle facoltà assunzionali di cui all’art.3, comma 5, del D.L. n. 90/2014, possano essere usufruiti nella misura prevista nell’anno in cuisi sono generati, oppure se anche ad essi debbano essere applicate le percentuali del turn overvigenti nell’anno in cui vengono utilizzati per effettuare nuove assunzioni”. La questione di mas-sima posta - a prescindere dal travisamento del reale contrasto ermeneutico esistente tra le Se-zioni regionali di controllo - offre lo spunto per chiarire i concetti di “facoltà” e “capacità” assun-zionali ripresi dall’ordinamento civilistico e, non sempre, intesi dalla Magistratura contabile insenso univoco.

I vincoli di finanza pubblicache conformano la spesa per il personalee, più nello specifico, la disciplinadel c.d. turn over

Nell’ultimo decennio gli interventi del legislatorein materia di spesa per il personale, nell’ottica dipreservare gli equilibri di finanza pubblica, si sonosusseguiti senza soluzione di continuità. Senza sof-fermarsi sulla loro portata, basta ricordare che, conriferimento ai commi 557 e 557-ter dell’art. 1 dellaLegge n. 296/2006, la Corte costituzionale, anchedi recente (1), ha ribadito che essi costituisconoprincìpi fondamentali nella materia di “coordina-mento della finanza pubblica”. In particolare, trat-tasi di norme statali, ispirate alla finalità del conte-nimento della spesa pubblica che pongono obietti-vi di riequilibrio senza, peraltro, prevedere stru-menti e modalità per il perseguimento dei medesi-mi. Infatti, ritiene la Corte, la spesa per il persona-le “costituisce non già una minuta voce di detta-glio, ma un importante aggregato della spesa di

parte corrente, con la conseguenza che le disposi-zioni relative al suo contenimento assurgono aprincipio fondamentale della legislazione statale”.La Magistratura contabile ha sottolineato che ivincoli in materia di spesa per il personale intro-dotti dal legislatore statale si innestano “nel ‘con-corso delle autonomie regionali e locali al rispettodegli obiettivi di finanza pubblica’, mirando adobiettivi di fondo, coerenti con gli obblighi assuntinei confronti della UE. Gli obiettivi di riequilibriodella finanza pubblica, che connotano l’intera di-sciplina vincolistica, hanno una generale valenza ecostituiscono un canone di riferimento di un regi-me normativo specificamente definito” (2).Le direttrici sulle quali si è mosso il legislatore sta-tale sono principalmente due.La prima - di carattere più generale - volta a conte-nere la “spesa” per il personale. In quest’ottica, “ladisposizione di cui al comma 557 dell’art. 1 dellalegge n. 296/2006 assume una significativa valenzadi indirizzo dell’azione degli Enti territoriali intesa

(1) Corte cost., sentenza 25 febbraio 2014, n. 27.(2) Corte conti, sez. Riun. 12 maggio 2011, 27/CONTR/11

che richiama sez. Riun. 3/CONTR/2011. In questo senso, an-che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, datempo, avevano già evidenziato che la disciplina relativa allaspesa di personale ed alle nuove assunzioni effettuabili da par-te degli Enti locali è stata oggetto di numerosi interventi nor-mativi che hanno fatto sì che “gli Enti che hanno richiesto il pa-

rere della Sezione sull’interpretazione delle singole modifiche so-no stati numerosi e pertanto si sono succedute numerose pro-nunce che hanno trattato il tema della spesa del personale, siacon riferimento ai limiti quantitativi annuali che alle modalità epossibilità di procedere a nuove assunzioni” (Sez. Lombardia,pareri n. 183/2008, n. 185/2008 e n. 188/2008, nonché Lom-bardia/955/2010/PAR del 18 ottobre 2010).

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a garantire la riduzione della spesa per il personalemediante il contenimento della dinamica retributi-va e occupazionale e la razionalizzazione dellestrutture burocratiche amministrative. In sostanzala norma, a carattere programmatico, consente agliEnti locali la possibilità di un’ampia tipologia diinterventi, nessuno dei quali cogenti, per il rag-giungimento delle finalità di contenimento dellaspesa del personale e di razionalizzazione struttura-le, finalità peraltro essenzialmente di lungo periodoe non limitate al singolo esercizio finanziario”.Tuttavia, “l’indicazione di uno specifico obiettivodi contenimento della spesa del personale non èpriva di rilievo giuridico solo perché non accompa-gnata da specifici vincoli. La norma infatti impe-gna e indirizza gli Enti territoriali in un quadrocomplessivo di contenimento e razionalizzazionedella spesa per il personale e delle strutture buro-cratiche dell’intero settore pubblico, a scelte coe-renti con l’obiettivo posto, se pure di natura pro-grammatica” (3).In questa “direttrice” di carattere generale, in real-tà, nel tempo si sono inseriti vincoli sempre piùpuntuali volti a contenere anche alcune “tipologie”di spesa per il personale, come ad esempio, quellaper i contratti di lavoro flessibile (4).Alla direttrice volta al controllo dell’andamentodella spesa, si aggiunge la seconda indicazione (diinteresse per il presente scritto) finalizzata a limita-re le nuove assunzioni che sono ammesse, entrocerti limiti, solo per reintegrare precedenti cessa-zioni (c.d. turn over) (5).Dunque, l’Ente locale che intende soddisfare ilproprio fabbisogno di personale mediante assunzio-ni di nuovi dipendenti, onde non incappare in vio-lazioni di norme di finanza pubblica, deve avviare

una verifica su un duplice piano. Infatti, con riferi-mento a questa specifica materia, gli Enti localisoggiacciono sia a “vincoli di carattere generale, inquanto riguardanti tutte le amministrazioni pubbli-che” sia a “vincoli specifici per gli Enti locali, pre-visti da varie disposizioni normative: in quest’ulti-mo caso le norme pongono una netta distinzionetra Enti soggetti o meno al patto di stabilità” (Cor-te dei conti, Sez. Autonomie 11 luglio 2012, n.12/INPR).

I vincoli di carattere generaleper tutte le Pubbliche amministrazioniLa Sezione delle Autonomie della Corte dei con-ti (6), “nell’ambito degli obblighi generali, il cuimancato rispetto determina come conseguenza ildivieto di assunzione, con contratti di lavoro sia atempo indeterminato che flessibile”, ha ricordatoche l’amministrazione che intende procedere a unanuova assunzione deve:i) aver adottato il piano triennale dei fabbisogni dipersonale nel rispetto delle prescrizioni contenutenell’art. 6, del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (7). Illegislatore prescrive espressamente che il pianotriennale debba indicare “le risorse finanziarie desti-nate all’attuazione del piano, nei limiti delle risorsequantificate sulla base della spesa per il personale inservizio e di quelle connesse alle facoltà assunzionalipreviste a legislazione vigente” (ultimo periodo del se-condo comma dell’art. 6 cit.);ii) aver trasmesso la dichiarazione annuale al Di-partimento della funzione pubblica, dalla qualeemerga l’assenza di personale in sovrannumero oin eccedenza (8);iii) aver adottato “piani di azioni positive tendentiad assicurare, nel loro ambito rispettivo, la rimozio-

(3) Corte conti, Sez. contr. reg. Lombardia, delibera 18 lu-glio 2007, n. 447.

(4) Ci si riferisce all’art. 9, comma 28, D.L. 31 maggio 2010,n. 78.

(5) In realtà anche la disciplina che vincola il c.d. turn over èstata ricondotta a quella di portata più generale sul conteni-mento della spesa per il personale. In questo senso, infatti, èstato evidenziato che “l’obiettivo ultimo di una riduzione dellaspesa” è perseguito “attraverso una serie di azioni, tra le qualihanno acquistato un ruolo di maggiore incisività quelle che in-troducono i blocchi alle assunzioni” (Corte conti, sez. Riun. 12maggio 2011, n. 27/CONTR/11).

(6) Corte dei conti, Sez. Autonomie, 11 luglio 2012, n.12/INPR.

(7) L’art. 6 del D.Lgs. n. 165/2001 (come modificato dalD.Lgs. 25 maggio 2017, n. 75) al terzo comma stabilisce chein sede di definizione del piano triennale dei fabbisogni di per-sonale di cui al comma 2, “ciascuna amministrazione indica laconsistenza della dotazione organica e la sua eventuale rimo-dulazione in base ai fabbisogni programmati e secondo le li-nee di indirizzo di cui all’articolo 6-ter, nell’ambito del potenzia-

le limite finanziario massimo della medesima e di quanto previ-sto dall’articolo 2, comma 10-bis, del decreto-legge 6 luglio2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto2012, n. 135, garantendo la neutralità finanziaria della rimodu-lazione. Resta fermo che la copertura dei posti vacanti avvienenei limiti delle assunzioni consentite a legislazione vigente”.

Il comma 6 dell’art. 6 in esame, infine, sancisce che “Leamministrazioni pubbliche che non provvedono agli adempi-menti di cui al presente articolo non possono assumere nuovopersonale”. L’art. 22 del D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 75, tutta-via, stabilisce che “in sede di prima applicazione, il divieto dicui all’articolo 6, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del2001, come modificato dal presente decreto, si applica a de-correre dal 30 marzo 2018 e comunque solo decorso il terminedi sessanta giorni dalla pubblicazione delle linee di indirizzo dicui al primo periodo”.

(8) Il comma 2 dell’art. 33 del D.Lgs. n. 165/2001 stabilisceche “Le amministrazioni pubbliche che non adempiono alla ri-cognizione annuale di cui al comma 1 non possono effettuareassunzioni o instaurare rapporti di lavoro con qualunque tipolo-gia di contratto pena la nullità degli atti posti in essere”.

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ne degli ostacoli che, di fatto, impediscono la pie-na realizzazione di pari opportunità di lavoro e nellavoro tra uomini e donne” (9).I vincoli sin qui indicati a titolo non esaustivo, aparere di chi scrivere, sono riconducibili al concet-to di “capacità” assunzionale in senso proprio, tan-t’è che lo stesso legislatore “sanziona” la loro assen-za con una previsione di “nullità degli atti posti inessere”.

I vincoli di carattere specifico per gli Enticomunali sopra i mille abitanti (10)L’autonomia negoziale (ovvero, l’autonomia delsoggetto giuridico di concludere un contratto di la-voro nella veste di datore di lavoro), con riferi-mento ad un Comune avente una popolazione so-pra mille abitanti (d’ora in avanti anche, più gene-ricamente, Ente locale, ferme le precisazioni richia-mate in nota) incontra degli specifici limiti chepossono, a loro volta, assume una connotazione“negativa” e/o “positiva”.Con riferimento alla prima connotazione, l’Entelocale deve verificare che nell’esercizio finanziarioin cui intende procedere ad una nuova assunzionenon ricorra uno specifico divieto di legge. Così, atitolo esemplificativo - oltre ai divieti di cui agliartt. 6 e 33 del TUPI sopra richiamati -, quandol’ente locale non rispetta il patto di stabilità inter-no (ora, saldo di competenza finale) vige un divie-to assoluto di procedere a nuove assunzioni, anchese volto a reintegrare personale cessato.Lo stesso dicasi nel caso in cui l’Ente non abbiaadempiuto all’obbligo di riduzione tendenziale del-la spesa del personale ex art. 1, comma 557, Legge27 dicembre 2006 n. 296; inadempimento sanzio-nato dal successivo comma 557-ter, con il divietodi assunzioni nell’esercizio successivo.In positivo, invece, l’interprete del caso concreto-al fine di stabilire se un Ente locale possa o menoprocedere ad una nuova assunzione-, oltre a verifi-care che ricorra l’imprescindibile presupposto del-

l’intervenuta cessazione (altrimenti non si potreb-be neppure parlare di turn over, ossia di nuova as-sunzione che sostituisce un’intervenuta cessazio-ne), deve anche verificare che venga rispettata la“percentuale” indicata dal legislatore quale sintesidel rapporto che ci deve essere tra il risparmio dispesa derivante dalle cessazioni ed il costo dellenuove assunzioni.Senza ripercorrere le modifiche normative che sisono susseguite in questo decennio, ci si limita a ri-cordare che “per il 2017 la capacità assunzionaledegli Enti locali è pari al 25% della spesa relativaal personale cessato nell’anno precedente, percen-tuale che può essere innalzata al 75% o al 100% làdove ricorrano i presupposti della deroga” (11).Prima di soffermarsi sul contrasto in essere tra leSezioni regionali di controllo si può affermare chein seno alla Magistratura contabile è pacifica l’af-fermazione che la percentuale del c.d. turn over èun presupposto della capacità assunzionale. Diver-samente, sussiste un contrasto sull’individuazionedella percentuale di turn over applicabile, ossiaquella indicata dal legislatore per l’anno successivoall’intervenuta cessazione (quando si forma il re-sto) oppure quella indicata dal legislatore per l’an-no in cui l’ente intende effettivamente effettuarel’assunzione.

La definizione di capacità assunzionaledegli Enti locali

Quest’ultimo assunto impone di definire i distinticoncetti di “capacità” e “facoltà” assunzionale che,a parere di scrive, in assenza di una specifica nozio-ne giuscontabile devono essere mutuati dall’ordina-mento del diritto civile.La capacità assunzionale deve essere ricondotta alpiù generale concetto della capacità di agire, ossia“l’idoneità di un soggetto di porre in essere un’atti-vità giuridicamente rilevante -consistente nell’ac-quisto e/o nell’esercizio di diritti ovvero nell’assun-zione di obblighi- mediante una manifestazione

(9) L’art. 48, comma 1, D.Lgs. 11 aprile 2006 n. 198 recante“Codice delle pari opportunità tra uomo e donna, a norma del-l’articolo 6 della legge 28 novembre 2005, n. 246”, stabilisceche il mancato adempimento della disposizione in esame de-termina il divieto di assunzioni ai sensi dell’art. 6, comma 6,D.Lgs. n. 165/2001.

(10) Nel presente scritto si circoscrive l’analisi dei vincolispecifici che limitano la capacità assunzionale degli Enti localiai comuni che soggiacciono alle regole del nuovo saldo dicompetenza finale (alias gli Enti comunali sottoposti alla c.d.disciplina del patto di stabilità). Il comma 762 della stessa Leg-ge di stabilità 2016, infatti, tenuto conto dell’introduzione dellenuove regole di finanza pubblica per gli Enti territoriali, ha pre-cisato che le norme relative al contenimento della spesa di

personale che presuppongono il rispetto del patto di stabilitàinterno si intendono ora riferite al rispetto degli obiettivi di fi-nanza pubblica imposti dal nuovo saldo di competenza; per iComuni non sottoposti fino al 2015 alle regole del patto di sta-bilità interno (ossia i Comuni fino a 1.000 abitanti), si è precisa-to che, in materia di spesa di personale, continuano ad appli-carsi le disposizioni specifiche ad essi riferite, ossia il comma562 dell’art. 1 della legge n. 296/2006.Nel presente scritto non sono, altresì, trattate le norme che di-sciplinano le capacità assunzionali degli Enti provinciali e dellearee metropolitane.

(11) Corte conti, sez. contr. per la Sardegna, deliberazione28 settembre 2017, n. 70/2017/PAR.

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della propria volontà, considerata cosciente e con-sapevole dall’ordinamento giuridico” (12), alias nelcaso di specie l’attitudine dell’ente locale a stipula-re un contratto di lavoro.Il concetto di facoltà - insieme a quello di potere -,invece, viene dalla dottrina ricondotto al contenu-to del diritto soggettivo. In questo senso, “il dirittosoggettivo è facultas agendi” il cui contenuto “nonpuò essere formato che da facoltà” e da poteri (13).Trasponendo detta definizione alla materia in esa-me, le facoltà assunzionali sono le “possibilità”astrattamente configurabili in capo all’Ente localedi porre in essere gli atti giuridici necessari per pro-cedere all’assunzione di un dipendente.Il TUPI (D.Lgs. n. 165/2001) non impiega mai iltermine “capacità” assunzionali, mentre parla di“facoltà assunzionali previste a legislazione vigen-te” con riferimento al piano triennale dei fabbiso-gni di personale (ultimo periodo del secondo com-ma dell’art. 6 cit.) (14).

Il (reale) contrasto delle Sezioni regionalidi controllo e la prospettazionedi un caso concreto

La Sezione regionale di controllo della Lombardia(del. n. 23/2017/PAR) afferma che “quando il legi-slatore interviene per modificare solo la percentua-le del c.d. turn over, al fine di calcolare la ‘capacitàassunzionale’ bisogna prendere come riferimento lapercentuale indicata per l’anno in cui si intendeavviare la procedura di assunzione, a prescindereda quale fosse la percentuale indicata nell’anno acui si riferiscono le cessazioni intervenute (ossia ic.d. resti). Infatti, i ‘resti’ devono essere presi inconsiderazione solo per determinare l’entità delbudget di spesa su cui va parametrata la capacitàassunzionale che deve necessariamente essere ri-spettosa della percentuale fissata dal legislatore perl’anno in cui si intende procedere con la nuova assun-zione”.La Sezione remittente alla Sezione delle Autono-mie, travisando il parere reso dalla Lombardia, affer-ma che secondo “il descritto orientamento, sembre-rebbe che nel caso del Comune di Tratalias sottopo-

sto all’attenzione di questa Sezione, la percentualedel turn over vigente nel 2017, anno in cui si inten-de procedere alla nuova assunzione, dovrebbe essereapplicata non solo sulla spesa relativa alle cessazioniintervenute nell’anno precedente ma anche sui restidella capacità assunzionale determinatasi nel 2015(cessazione intervenuta nel 2014)” (15).La Sezione sarda, in particolare, sintetizza così ilcontrasto: “se i resti delle facoltà assunzionali dicui all’art. 3, comma 5, del D.L. n. 90/2014, possa-no essere usufruiti nella misura prevista nell’annoin cui si sono generati, oppure se anche ad essidebbano essere applicate le percentuali del turnover vigenti nell’anno in cui vengono utilizzati pereffettuare nuove assunzioni”.In realtà, come anticipato, il contrasto è stato tra-visato e per comprendere la reale portata dellostesso è più agevole prospettare un caso concreto:un Ente ha una cessazione nel 2015, ma determinala sua volontà di assumere nel 2017.Secondo la Sezione lombarda per determinare la“capacità” assunzionale si applica solo la percen-tuale prevista per il 2017; ossia detta percentuale siapplica sul budget che è costituito dall’intero im-porto del risparmio di spesa derivante dalla cessa-zione nel 2015 (la Sezione remittente, invece, tra-visa la portata del contrasto e afferma che ci sareb-be l’applicazione di una “doppia” percentuale,quella prevista per il 2016 per determinare l’entitàdel resto e quella del 2017 per stabilire la misuradella capacità assunzionale).Secondo la Sezione remittente, diversamente, lacapacità assunzionale va determinata al momentoin cui si forma il resto, non quando l’ente localeintende assumere e, conseguentemente, l’ente cheassume nel 2017 se lo fa avvalendosi di una cessa-zione intervenuta nel 2015, deve applicare la per-centuale di turn over fissata dal legislatore per il2016. In particolare, nella delibera in cui si eviden-zia il contrasto, si afferma che “i resti delle pregres-se capacità assunzionali, che vanno ad aggiungersialla capacità assunzionale c.d. ‘di competenza’, de-vono essere conservati nella misura con cui sonostati quantificati nel periodo in cui è stata determi-nata la capacità assunzionale non utilizzata, sulla

(12) L. Bigliazzi Geri - U. Breccia - F.D. Busnelli - U. Natoli,Diritto civile, Norme soggetti e rapporto giuridico, UTET, 1987,p. 102. In proposito, si osserva che la capacità di agire in ma-teria lavoristica generalmente è studiata dal punto di vista dellavoratore che deve essere provvisto dell’età minima di am-missione al lavoro, non dal punto di vista datoriale come nelcaso del c.d. turn over. Per un approfondimento sulla capacitàgiuridica e capacità d’agire del lavoratore si veda, ad esempio,F. Carinci, R. De Luca Tamajo, P. Tosi, T. Treu, Diritto del lavo-

ro, Il rapporto di lavoro subordinato, UTET, 1992, p. 53.(13) L. Bigliazzi Geri - U. Breccia - F.D. Busnelli - U. Natoli,

Diritto civile, Norme soggetti e rapporto giuridico, UTET, 1987,p. 291 ss.

(14) Anche nelle disposizioni di coordinamento (art. 22), alcomma 15 si fa riferimento al concetto di facoltà assunzionali.

(15) Corte conti, sez. Contr. per la Sardegna, deliberazione28 settembre 2017, n. 70/2017/PAR.

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base delle percentuali del turn over allora vigenti.Le regole sopravvenute - diverse percentuali delturn over - dovrebbero riguardare esclusivamentela capacità assunzionale c.d. ‘di competenza’ del-l’anno x, ovvero solo quella che deve essere deter-minata sulla base della spesa relativa alle cessazioniintervenute nell’anno precedente. Non appare,quindi condivisibile l’assunto che i ‘resti devonoessere presi in considerazione solo per determinarel’entità del budget di spesa su cui va parametrata lacapacità assunzionale che deve necessariamente es-sere rispettosa della percentuale fissata dal legisla-tore per l’anno in cui si intende procedere con lanuova assunzione’, come affermato nella citata de-libera della Sezione lombarda. Infatti, il concettostesso di resto presuppone che sia stata calcolata lacapacità assunzionale di un certo anno, con i para-metri allora vigenti, e che la stessa sia risultata inu-tilizzata in tutto o in parte. La porzione residuarappresenta appunto un resto di cui è stata autoriz-zata la conservazione ed il successivo impiego”.

Il vero contrasto ermeneutico che dovràrisolvere la Sezione delle autonomie:i c.d. “resti” si riferiscono alla “facoltà”o alla “capacità” assunzionale?

Il concetto di resto è definito dal terzo periodo del-l’art. 3, comma 5, D.L. n. 90/2014: “A decorreredall’anno 2014 è consentito il cumulo delle risorsedestinate alle assunzioni per un arco temporalenon superiore a tre anni, nel rispetto della pro-grammazione del fabbisogno e di quella finanziariae contabile; è altresì consentito l’utilizzo dei residuiancora disponibili delle quote percentuali delle fa-coltà assunzionali riferite al triennio precedente”.La lettera della norma aggancia il concetto di restoa quello di “facoltà” assunzionali, mentre è pocochiaro, anche da un punto di vista matematico, ilriferimento a “quote percentuali”.Dopo la c.d. riforma Madia, intervenuta successi-vamente alla pronuncia della Sezione lombarda,anche il programma triennale dei fabbisogni di per-sonale richiama il concetto di “facoltà assunziona-li”: “Il piano triennale indica le risorse finanziariedestinate all’attuazione del piano, nei limiti dellerisorse quantificate sulla base della spesa per il per-sonale in servizio e di quelle connesse alle facoltàassunzionali previste a legislazione vigente” (art. 6,comma 2, ult. periodo, D.Lgs. n. 165/2001).Dunque, alla luce del quadro normativo modificatodalla riforma Madia, a parere di chi scrive le solu-zioni interpretative prospettabili sono due.

La prima soluzione sarebbe più aderente al datoletterale della norma ma, per converso, presuppor-rebbe anche un ripensamento del consolidato as-sunto della Giurisprudenza contabile che qualificala percentuale del c.d. turn over in termini di pre-supposto della capacità assunzionale. In particolare,se si affermasse che la percentuale del turn overnon incide sulla capacità assunzionale, ma inastratto solo sulla facoltà assunzionale di un ente,non ci sarebbero difficoltà ad individuare la per-centuale da applicare in quella indicata dal legisla-tore nell’anno in cui matura ogni “quota di facoltà”(ossia, la percentuale indicata dal legislatore perl’anno successivo in cui è intervenuta la cessazio-ne, quando matura un “resto” se la quota di rispar-mio di spesa non è immediatamente utilizzata).La seconda soluzione, invece, -fedele all’affermazio-ne giuscontabile secondo cui la percentuale delc.d. turn over è un presupposto della capacità del-l’ente locale di assumere, ma meno in linea con ildato letterale delle disposizioni da ultimo richiama-te- implicherebbe prendere come unica percentua-le di riferimento quella di competenza in cui l’entedetermina la sua volontà di assumere. Infatti, sem-pre a parere di chi scrive, se si continuasse ad affer-mare che la percentuale del turn over è un presup-posto della “capacità”, la valutazione della sua esi-stenza dovrebbe essere fatta solo nel momento incui l’ente determina la volontà a contrarre (nel ca-so di specie ad avviare le procedure per assumere).Al di fuori delle due ipotesi sin qui prospettate -cioè se si seguisse l’orientamento della Sezione re-mittente che ribadisce che la percentuale del turnover è un presupposto della capacità assunzionalema, al contempo, per i resti la percentuale che siapplica non è quella dell’anno in cui si assumebensì quella dell’anno successivo alla cessazione- siprofilerebbero due incongruenze.La prima è che la verifica circa la sussistenza o me-no della capacità assunzionale in capo all’ente ver-rebbe “frazionata” nei singoli esercizi finanziari incui maturano i resti. E ciò contrasterebbe con ilnostro ordinamento civilistico dove la valutazionesulla capacità di agire deve essere contestualizzatain unico momento, quello della determinazionedella volontà.La seconda è che, a stretto rigore, se l’ente nell’an-no successivo in cui è intervenuta la cessazionenon potesse assumere (perché, ad esempio, incorrein uno dei divieti sopra richiamati), avrebbe unacapacità assunzionale nulla e, quindi, maturerebbeun resto pari a zero. Infatti, sarebbe difficilmentesostenibile che un Ente - sul quale incombe un di-

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vieto di assumere- maturi un resto di “capacità” as-sunzionale; in altri termini, significherebbe misura-re il quantum della capacità assunzionale in capoad un ente che, sotto il profilo dell’an, in quel me-desimo esercizio finanziario è privo della capacitàdi assumere.In conclusione, l’interpretazione più conforme alquadro normativo (ossia, la prima soluzione pro-spettata) consentirebbe di evitare le due incon-gruenze da ultime rappresentate; infatti, superando

definitivamente l’affermazione che qualifica la c.d.percentuale del turn over come un presupposto del-la capacità assunzionale (e, contestualmente, ridi-mensionandolo ad una mera quantificazione finan-ziaria della “facoltà” di spesa destinata a nuove as-sunzioni), anche l’ente che nell’anno successivo incui è intervenuta la cessazione non possa assumere(alias non abbia capacità), avrebbe sicuramente lafacoltà di trascinarsi il resto di facoltà determinatoper competenza di ciascun anno.

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