ﺔﺳﺎﻴﺴﻠﻟ ﻲﺟﻮﻟﻮﻳﺪﻳﻷاو يﺮﻈﻨﻟا ﺪﻌﺒﻟا...

البعد النظري واأليديولوجي للسياسة الرضيبية


يعقوب الشوميل

1وز 2016

! !1


............................................................................................................................مقدمة 3

........................................................دور الرضائب يف سياق السياسة املالية للدولة 4

...........................................................................................البعد النظري للسياسة املالية 4

.......................................................آلية تحديد السياسة املالية وامل8رسات الفضىل لها 5

...............................................................السياسة الرضيبية ودورها يف السياسة املالية 7

.......................................الدور األيديولوجي يف تحديد السياسة املالية والرضيبية 9

..................................................................................................................................مقدمة 9

9 Dإتجاه اليم.........................................................................................................................

........................................................................................................................إتجاه الوسط 11

.........................................................................................................................إتجاه اليسار 13

................................................األحزاب السياسية يف األردن ونظرتها للسياسة الرضيبية 15

...........................................................................الهيكل الترشيعي للنظام الرضيبي 18

..................................................................................النظام القانوQ للسياسة الرضيبية 18

.............................................................................التغيVات األخVة عىل النظام الرضيبي 19

..................................................................................................................اإلدارة الرضيبية 20

..................................................النظام الرضيبي يف األردن: الواقع ومقارنة دولية 22

...................................................................................................هيكل اإليرادات الحكومية 22

....................................................................................هيكل اإليرادات الحكومية الفضىل 24

..........................................................................................الرضيبة العامة عىل املبيعات 26

...................................................................................................رضائب الدخل عىل األفراد 28

........................................................................................رضائب الدخل عىل أرباح الرشكات 33

.............................................................................................................اإلعفاءات الرضيبية 35

.........................................................................................................................الخالصة 37

! !2


مقدمة

يقبل األردن عىل استحقاق سيايس مهم يف عام 2016 يتمثل باالنتخابات النيابية ملجلس

Dالنواب الثامن العرش. عند وجود أي انتخابات نيابية، يتكرر الحديث عن توجهات الناخب

ومنهجيتهم املتبعة يف انتقاء مرشحيهم يف ظل توافر املال األسود وتغليب العشائرية

عىل األيديولوجية السياسية، وتبعات نظام الصوت الواحد املتبع منذ عام 1993، وأثره يف

الثقافة االنتخابية لألردنيD التي عززت من الهويات العشائرية والهويات الفرعية التي تغلبت

عىل الهويات األيديولوجية التي كانت ظاهرة يف املجتمع األردQ حتى الث8نينيات من

القرن املايض.

حسب مركز هوية، فإن ثالثة ناخبD من كل أربعة ناخبD يف االنتخابات النيابية للمجلس

النيا� السابع العرش، التي عقدت يف عام 2013، صوتوا ملرشحيهم إما العتبارات خدمية أو

عشائرية. إن هذا التوجه ساهم يف إضعاف مجلس النواب السابع العرش الذي واجه قصورا

.Dيف أدائه الترشيعي والرقا� حسب غالبية املواطن

نظرا لأل�اط االنتخابية املذكورة أعاله، فإن من الرضوري عىل أعضاء املجتمع املدQ بشكل

خاص و أطياف املجتمع األردQ كافة بشكل عام تعزيز العملية االنتخابية عن طريق زيادة

الوعي للناخبD بالتوجهات السياسية واالقتصادية ملختلف املرشحD وتحفيزهم لتغليب

األيديولوجيا السياسية واالقتصادية يف منهجية انتقاء املرشحD من قبل الناخبD بدال من

التوجهات الخدماتية أو العشائرية.

تهدف هذه الورقة إىل تسليط الضوء عىل النظام الرضيبي يف األردن عن طريق التعريف

بالدور النظري له وسياقه داخل السياسة املالية للدولة. ترد الورقة التوجهات األيديولوجية

االقتصادية املختلفة من حيث فهمها لدور الدولة ودور السياسة الرضيبية حسب فهمهم

لكيفية إدارة الدولة. تقدم الورقة بعد ذلك نظرة عىل أبرز التعديالت التي طرأت عىل النظام

الرضيبي يف األردن يف عام 2014، إضافة إىل تحليل س8ت النظام الرضيبي يف األردن عن

طريق قراءة توجهات الدولة لسياستها الرضيبية، إضافة إىل مقارنة األردن ببعض الدول

املشابهة له د�غرافي�ا.

! !3


دور الرضائب يف سياق السياسة املالية للدولة

البعد النظري للسياسة املالية

تعرف السياسة املالية للدولة بأنها السياسة املتبعة من الحكومة لتحديد أوجه اإلنفاق من

األموال املحصلة عن طريق الرضائب واإليرادات الحكومية األخرى بهدف التأثV يف أداء

االقتصاد. تؤثر السياسة املالية للدولة يف االقتصاد عن طريق التأثV يف املتغVات

االقتصادية اآلتية:

• الطلب الكيل يف االقتصاد الذي يعرف بأنه إج8يل الطلب عىل السلع والخدمات

املنتجة يف االقتصاد يف مدة معينة.

• مستويات االدخار واالستث8ر يف الدولة.

• إعادة توزيع الدخول وال§وات يف الدولة.

تهدف السياسة املالية بشكل رئيس إىل تحفيز النمو االقتصادي وضبطه ضمن التقلبات

الدورية الناتجة عن الدورة االقتصادية دون إغفال األبعاد االجت8عية لإلنفاق عن طريق دعم

الرشائح الفقVة للسكان (عرب توفV خدمات التعليم والصحة عىل سبيل املثال) وإعادة توزيع

الدخول وال§وات. يجب عىل السياسة املالية ألي دولة أن تستند- بحسب األدبيات االقتصادية

ونظرياتها- إىل بعض املرتكزات التي تهدف إىل توجيه السياسة املالية لتحقيق األهداف

املتوقعة منها وهي:

• ض8ن التوأمة بD األدوات املالية التي تؤثر يف جانبي: الطلب والعرض يف االقتصاد.

• األخذ بعD االعتبار اآلثار طويلة األمد للقرارات.

• تحفيز النمو االقتصادي عن طريق التقليل من اآلثار الناتجة عن الدورة االقتصادية.

! !4


• اتباع مبدأ التدرج يف تغيV السياسة املالية وض8ن سهولة توقعها.

• ض8ن التوأمة ما بD السياسة املالية للدولة والسياسة النقدية.

تحفز السياسة املالية النشاط االقتصادي عن طريق ضبط النمو االقتصادي يف فرتات النمو

املضطرد عن طريق تقليل اإلنفاق الحكومي وزيادة إيرادات الحكومة، وتحفيز النمو

االقتصادي يف فرتات التباطؤ االقتصادي عن طريق زيادة اإلنفاق الحكومي وتقليل إيرادات

الدولة. تتجىل آثار هذه املنهجية يف السياسة املالية عن طريق النظر إىل العجز أو الفائض

املتحقق املوازنة العامة:

1. زيادة اإلنفاق الحكومي وتقليل اإليرادات يف فرتات التباطؤ االقتصادي لتصل إىل

مستويات تفوق اإليرادات املحصلة من قبل الحكومة (سواء املحلية أو األجنبية)

وبذلك تحقق املوازنة عجزا �وله االقرتاض املحيل أو األجنبي، وتكون الحكومة بذلك

قد ضخت أمواال يف االقتصاد عن طريق سياستها املالية.

تقليل اإلنفاق الحكومي وزيادة اإليرادات يف فرتات النمو االقتصادي املضطرد، بحيث تفوق

اإليرادات الحكومية النفقات اإلج8لية، وبذلك تحقق املوازنة فائضا يستخدم إلطفاء الديون

املقرتضة التي جرى اقرتاضها يف فرتات التباطؤ االقتصادي.

آلية تحديد السياسة املالية وامل8رسات الفضىل لها

تحدد السياسة املالية للحكومة عن طريق القرارات التي تتخذها عند تحديد املوازنة العامة

للدولة للسنوات املقبلة التي تقسم يف طبيعتها إىل:

• السياسة املالية التقديرية: وهي القرارات الحكومية التي تغV من سياستها املالية

نتيجة لتطورات اقتصادية (مثل انخفاض النمو االقتصادي أو ازدياد نسب البطالة أو

الفقر) أو خارجية من شأنها أن تؤثر يف االقتصاد.

Vاملثبتات املالية اآللية وهي األدوات الحكومية يف السياسة املالية التي تتغ •

قيمها ²اشيا مع الدورة االقتصادية، وتكون أسسها القانونية والترشيعية ثابتة.

! !5


إن اتباع قرارات تقديرية لتغيV السياسة املالية غV محبذ لطول أمد تطبيق تلك القرارت،

بخاصة إذا تطلبت تلك القرارات تغيVات يف القوانD التي �كن لها أن تطول ما يؤدي يف

حينه إىل تغV يف املعطيات االقتصادية عند تطبيق القرار الذي يؤدي إىل عدم ²ايش

األثر االقتصادي املتوقع من القرار مع الواقع االقتصادي يف حينه. يفضل للسياسة املالية

ألي دولة أن تعتمد بشكل رئيس عىل األدوات التي تصنف باملثبتات املالية اآللية، وذلك ألن

تلك األدوات ثابتة ترشيعي�ا وقانوني�ا، لكن تتغV قيمها ²اشيا مع الدورة االقتصادية ´ا

يساهم يف تحقيق السياسة املالية ألهدافها. �كن تصنيف املثبتات املالية اآللية إىل

ثالثة أقسام:

الرضائب التصاعدية عىل الدخل، حيث تقل إيرادات الحكومة من رضائب الدخل يف فرتات .1التباطؤ االقتصادي (نتيجة النخفاض الدخول بشكل عام) وتزيد اإليرادات الحكومية من

تلك الرضائب يف فرتات النمو االقتصادي املضطرد (نتيجة الرتفاع الدخول بشكل عام).

2. املدفوعات التحويلية املرشوطة من قبل الحكومة للرشائح األقل حظا من السكان

مثل: إعانات للعاطلD عن العمل أو للعائالت الفقVة أو لذوي االحتياجات الخاصة.

3. اإلنفاق املوجه لتحقيق املنفعة االجت8عية مثل: توفV خدمات التعليم والصحة

واألمن.

´ا أن السياسة املالية تعرف بشقيها (أوجه اإلنفاق وأوجه تحصيل اإليرادات)، فيكمن النظر

إىل حيثيات السياسة املالية ألي دولة عن طريق النظر إىل:

• هيكل اإلنفاق الحكومي وتوزيعه بD النفقات الجارية (أي النفقات املتطلبة إلدارة

القطاع العام) والنفقات الرأس8لية (أي استث8رات الحكومة يف االقتصاد) إضافة

إىل النظر إىل القطاعات املستفيدة من اإلنفاق الحكومي مثل: التعليم، الصحة،

األمن، الدفاع، إلخ...

• مصادر اإليرادات الحكومية وتوزيعه بD اإليرادات املحلية املتأتية من الرضائب

املبارشة وغV املبارشة واملصادر األخرى(مثل الرسوم الحكومية) وبD اإليرادات

األجنبية (مثل املنح). �كن تحديد السياسة املالية، يف جانب اإليرادات، بشكل مفصل

! !6


أك§ عن طريق النظر إىل مصادر ²ويل اإليرادات املحلية للحكومة وماهية البنود

التي تساهم بها بشكل أكرب.

السياسة الرضيبية ودورها يف السياسة املالية

ك8 ذكرنا أعاله، فإن مصادر اإليرادات لتمويل النفقات العامة تعد من الس8ت املميزة

للسياسة املالية للدولة، وك8 هو متعارف، فإن الرضائب التي تستوفيها الحكومة عىل

النشاط االقتصادي تعد من املصادر الرئيسة لتمويل املوازنة العامة للدولة ونفقاتها. تعرف

السياسة الرضيبية للدولة بأنها القرارات الحكومية التي تقرر عن طريقها فرض الرضائب عىل

األنشطة االقتصادية وقيم تلك الرضائب وتحديد الرشائح السكانية أو العوامل االقتصادية

التي تحمل عبء تلك الرضائب. ترتكز السياسة الرضيبية ألي دولة عىل األهداف اآلتية:

• تحقيق العدالة االجت8عية عن طريق التوزيع العادل لألعباء الرضيبية وإعادة توزيع

الدخول وال§وة.

• تعظيم التنمية االقتصادي عن طريق توفV دخل كاف للحكومة للقيام بواجباتها دون

اإلخالل بهيكل االقتصاد ودون املساس ببيئة العمل واالستث8ر يف اململكة.

• تحقيق الشفافية والكفاءة والسهولة يف تطبيق السياسة الرضيبية عن طريق

تبسيط النظام الرضيبي وض8ن العدالة والنزاهة يف تطبيقه عن طريق الجهاز

الحكومي.

• توازن اإليرادات الرضيبية مع الخدمات العامة املقدمة، حيث تعد الرضائب املحصلة

أمواال تدفع من دافعي الرضائب (سواء األشخاص االعتباريD أو الطبيعيD) مقابل

حصولهم عىل خدمات عامة مثل: البنية التحتية أو خدمات التعليم أو الصحة.

يعد هدف تحقيق العدالة االجت8عية بD مختلف السكان من األهداف الرئيسة للسياسة

الرضيبية التي �كن لنا أن ننظر إليها من ثالثة أبعاد مختلفة:

! !7


• العدالة األفقية التي تضمن أن يعامل األفراد ذوو الظروف االقتصادية املت8ثلة

معاملة رضيبية متساوية.

• العدالة العامودية التي تضمن أن يعامل األفراد ذوو الظروف االقتصادية املختلفة

معاملة رضيبية مختلفة.

• العدالة الزمنية التي تنص عىل وجوب ²اثل األعباء الرضيبية عرب األجيال املختلفة.

أما هدف السياسة الرضيبية بشكل خاص، والسياسة املالية بشكل عام، بإعادة توزيع الدخول

وال§وة فإنه يتم عن طريق ض8ن تحقيق مبدأ العدالة العامودية التي تتجىل يف زيادة

العبء الرضيبي عىل األفراد ذوي الدخول العالية مقابل تقليل العبء الرضيبي عىل األفراد

ذوي الدخول املنخفضة. إن تحقيق العدالة العامودية ال يكفي إلعادة توزيع الدخول

وال§وة، بل تقرتن بتوفV الحكومية لخدمات عامة تستفيد منها الرشائح غV املقتدرة من

السكان مثل: البنية التحتية وخدمات التعليم والصحة واملدفوعات التحويلية املرشوطة

(وليس دعم السلع).

! !8


الدور األيديولوجي يف تحديد السياسة املالية والرضيبية

مقدمة

للوصول إىل أثر األيديولوجيا املتبعة يف حزب أو حكومة معينة يف تحديد السياسة

الرضيبية لها، يتوجب أوال أن ننظر إىل كيفية فهم األيديولوجيات املختلفة إىل دور

الدولة، وباألخص القطاع العام، يف النشاط االقتصادي والبعد االجت8عي لها بشكل

رئيس. تعود تلك العالقة بسبب أن حجم الدولة، الذي يرتبط بدورها االقتصادي

واالجت8عي، يحتاج إىل ²ويل كاف للقيام بخدماتها. ولذلك، إن كانت اإليديولوجيا

املتبعة لحزب أو حكومة معينة تتطلب دورا اقتصادي�ا واجت8عي�ا كبVا للدولة، فتحتاج

الدولة حينئذ إىل مصادر ²ويل كبVة، وإن كانت األيديولوجيا املتبعة تتطلب دورا

صغVا للدولة، فتكون االحتياجات التمويلية للدولة وقتئذ صغVة. عند تحديد دور الدولة

املطلوب، تنبع اختالفات أخرى حول الطرق الفضىل أو املثىل لتحصيل التمويل لالزم

إلدارة الدولة عن طريق دورها املعرف حسب األيديولوجيا املتبعة للحزب الحاكم أو

الدولة.

Dإتجاه اليم

تعرف االتجاهات اليمينية يف معظم الدول باتباعها االتجاهات املحافظة اجت8عي�ا التي

ترغب- أيضا- يف وجود دور ضئيل للدولة يف إدارة الشؤون االقتصادية واالجت8عية. تعرف

نظرة اتجاه اليمD لدور الدولة بالخصائص اآلتية:

! !9


• تتبع الدولة ملنهج النيوليربالية أو الرأس8لية التي تنص عىل عدم تدخل الدولة يف

النشاط االقتصادي ´سوغ تخفيض البطالة أو الفقر بسبب أن تدخل الدولة يسبب

أرضارا أك§ من املنافع املتوقعة، ولذلك يجدر بالدولة أن ترتك السوق بنفسه ليتدارك

فشله، حيث تكون قوى السوق مؤثرة أك§ يف تصحيح أي فشل يف االقتصاد بدال من

الدولة.

• التزام الحكومة بتوفV خدمات أساسية مثل: األمن والدفاع والترشيع الكفؤ (أي تقليل

عدد الترشيعات الناظمة للعملية االقتصادية).

• إزالة أنواع الح8ية كافة املمنوحة للنشاطات االقتصادية املحلية، وتحرير التجارة

الحرة، والتقليل من امل8رسات التي تثبط من التجارة مع الدول األخرى.

• تخفيض دور الدولة يف العملية اإلنتاجية، وتحويل مصادر اإلنتاج للقطاع الخاص الذي

يعد األكفأ يف إدارة مصادر الدولة الطبيعية، ولذلك يعد االتجاه اليميني أو

الرأس8يل أو النيولربايل من مؤيدي الخصخصة.

• إجبار الحكومة عىل تقليص العجز يف املوازنة عن طريق إزالة الدعم بأشكاله كافة،

وزيادة حجم الوعاء الرضيبي (أي عدد األفراد الخاضعD للرضيبة) والتقليل من النسب

الرضيبية املفروضة، بحيث يكون النمط باتجاه تخفيف العبء الرضيبي عن معظم

السكان.

أما عن السياسة الرضيبية الفضىل التجاه اليمD، فتهدف بشكل رئيس إىل تحصيل موارد

مالية كافية إلدارة جهاز عام صغV وكفؤ، وتحجم من دور الدولة باتجاه تعزيز دور القطاع

الخاص واالستث8ر يف رفع النشاط االقتصادي، ومن ثم ²تاز سياستها الرضيبية بالخصائص

اآلتية:

• نسبة رضيبية منخفضة موحدة عىل القطاعات االقتصادية كافة من منطلق أن الفائدة

املتأتية من أرباح الرشكات تتأÀ من استث8ر الرشكات ألرباحها وليس عن طريق

توريدها كرضائب لتمويل نفقات الدولة.

• نسب رضيبية منخفضة عىل األفراد وعدم تصاعديتها من منطلق أن األفراد هم األجدر

باستخدام أموالهم وليست الدولة وبأن كل8 ما زاد دخل الفرد بعد الرضيبة كل8 كان

متحفزا أك§ إلنفاق هذا الدخل أو استث8ره ´ا يعود باملنفعة عىل االقتصاد.

! !10


• زيادة حجم الوعاء الرضيبي عن طريق تخفيض اإلعفاءات املمنوحة من رضيبة الدخل

عىل األفراد.

• االعت8د بشكل رئيس عىل رضيبة املبيعات التي تعد ´نزلة رضيبة عىل االستهالك

وتقديم إعفاءات تفضيلية لالستث8ر لتحفيز األفراد والرشكات عىل االستث8ر بدال من

إنفاق كامل الدخل املتاح عىل رشاء السلع والخدمات املختلفة.

إن السياسة االقتصادية والرضيبية أعاله التجاه اليمD تصمم بحيث تكون األعباء الرضيبية أقل

عىل األفراد بغض النظر عن مستوى دخلهم. لذلك فإن األفراد الخاضعD للنظام الرضيبي

أعاله سVون ارتفاعا يف قيمة دخلهم بعد اقتطاع الرضائب املختلفة عليهم (نتيجة

النخفاضها بشكل عام). لكن ستأÁ هذه الزيادة يف الدخل عىل حساب تدQ مستوى

وكمية الخدمات العامة املقدمة مثل: خدمات التعليم والصحة املجانية وزيادة إنفاق الفرد

عليها.

إتجاه الوسط

Dتعرف االتجاهات الوسطية يف معظم الدول باتباعها لنظرة تشاركية يف إدارة االقتصاد ب

الدولة والقطاع الخاص، و²تاز نظرتها لدور الدولة االقتصادي بالخصائص اآلتية:

• مؤيدة للتدخل الحكومي املرشوط بتصحيح األخطاء والفشل الناتج عن السوق

الرأس8يل املفتوح عن طريق السياسة املالية والنقدية التابعة لها.

• مؤيدين للتنافس بD الرشكات ويؤيدون التدخل الحكومي للتقليل من امل8رسات

االحتكارية يف القطاعات االقتصادية املختلفة.

• مؤيدة السياسة املالية املحافظة التي تتجىل يف دور كفؤ وصغV للدولة عن

طريق تقليل اإليرادات الرضيبية وتقليل النفقات الحكومية (بخاصة الفائضة عن الحاجة)

والتقليل من االستدانة لتمويل النفقات الحكومية.

! !11


• مؤيدة لالقتصاد املشرتك الذي يزدهر فيه ²لك القطاع الخاص للموارد الرئيسة يف

الدولة، بحيث تحفز الدولة القطاع الخاص عىل توفV مختلف السلع والخدمات باستثناء

بعض من السلع (مثل خدمات األمن والدفاع) التي يجدر بالدولة أن توفرها.

أما عن السياسة الرضيبية الفضىل التجاه الوسط، فهو يؤيد وجود حجم كفؤ للدولة يف

²ويل الخدمات العامة الرئيسة التي ال يوجد حافز للقطاع الخاص لتوفVها. لذلك ²تاز

األنظمة الرضيبية التجاهات الوسط بالخصائص اآلتية:

• فرض رضائب منخفضة بشكل عام، ويقابله ضبط اإلنفاق الحكومي وترشيده، بحيث

²ول اإليرادات املتأتية من الرضائب املنخفضة النفقات األساسية للدولة دون الحاجة

إىل االقرتاض لتمويل العجز املتأÁ من انخفاض اإليرادات.

• نسبة رضيبية منخفضة موحدة عىل القطاعات االقتصادية كافة من منطلق أن الفائدة

املتأتية من أرباح الرشكات تتأÀ من استث8ر الرشكات ألرباحها وليس عن طريق

توريدها كرضائب لتمويل نفقات الدولة.

• نسب رضيبية منخفضة عىل األفراد وتطبيق تصاعدية بسيطة فيها عن طريق عدد

رشائح قليل من منطلق أن األفراد هم األجدر باستخدام أموالهم وليست الدولة وبأن

كل8 ما زاد دخل الفرد بعد الرضيبة كل8 كان متحفزا أك§ إلنفاق هذا الدخل أو استث8ره

´ا يعود باملنفعة عىل االقتصاد.

• زيادة حجم الوعاء الرضيبي عن طريق تخفيض اإلعفاءات املمنوحة من رضيبة الدخل

عىل األفراد.

• االعت8د بشكل رئيس عىل رضيبة املبيعات التي تعد ´نزلة رضيبة عىل االستهالك،

وتقديم إعفاءات تفضيلية لالستث8ر لتحفيز األفراد والرشكات عىل االستث8ر بدال من

إنفاق كامل الدخل املتاح عىل رشاء السلع والخدمات املختلفة.

إن السياسة االقتصادية والرضيبية أعاله التجاه الوسط تصمم بحيث تكون األعباء الرضيبية أقل


أعاله سVوا ارتفاعا يف قيمة دخلهم بعد اقتطاع الرضائب املختلفة عليهم (نتيجة

النخفاضها بشكل عام). لكن ستأÁ هذه الزيادة يف الدخل عىل حساب تدQ مستوى

! !12


وكمية الخدمات العامة املقدمة مثل: خدمات التعليم والصحة املجانية وزيادة إنفاق الفرد

عليها.

إتجاه اليسار

تعرف االتجاهات اليسارية بنظرتها إىل وجود دور محوري للدولة يف النشاط االقتصادي

والبعد االجت8عي. ²تاز النظرة االقتصادية التجاه اليسار بالخصائص اآلتية:

• مؤيدة للتدخل الحكومي املرشوط بتصحيح األخطاء والفشل الناتج عن السوق

الرأس8يل املفتوح عن طريق السياسة املالية والنقدية التابعة لها.

• مؤيدة للسوق الحر والرأس8يل باستثناء السلع العامة (مثل التعليم والصحة واألمن

والدفاع) التي يتوجب عىل الدولة أن تحتكر توفVها للمواطنD كافة دون استثناء أو

²ييز سواء عن طريق ²لك سبل إنتاجها أو توفV دعم للقطاع الخاص لتوفVها نيابة

عن الدولة.

• مؤيدة لضبط النشاط االقتصادي عن طريق توفV أنظمة ترشيعية تعزز من امللكية

الفكرية واملادية ملختلف القطاعات االقتصادية، وتعزز من الحقوق الع8لية، وتقلل

من الالمساواة يف الدخل وال§وة، و تضمن تساوي الفرص بD مختلف رشائح

املجتمع.

مؤيدة لالستث8ر الحكومي يف القطاعات االقتصادية لتحفيز النشاط االقتصادي تجاه •

قطاعات معينة (تعد هذه الخاصية من الخصائص الكالسيكية لالقتصاد املخطط مركزيا).

توفV مالءة إجت8عية (مثل الض8ن االجت8عي) لح8ية الع8ل من مخاطر عملهم •

واملخاطر األخرى الخارجة عن نطاق سيطرتهم.

! !13


أما عن السياسة الرضيبية الفضىل التجاه اليسار، فهي تساهم من تعظيم دور الدولة يف

االقتصاد، وزيادة قدرتها عىل توفV الخدمات

العامة عن طريق تحصيل موارد مالية كافية إلدارة

دور الدولة الكبV نسبي�ا (مقارنة مع حجم الدولة

املفضل التجاهات اليمD واليسار) لذلك ²تاز

األنظمة الرضيبية التجاه اليسار بالخصائص اآلتية:

تطبيق رضيبة تصاعدية عىل األفراد مع منح •

إعفاءات تساوي خط الفقر من رضيبة

الدخل. تكون تلك األنظمة- بشكل عام-

متصاعدة بشكل حاد حيث �كن للنسب

الرضيبية الهامشية عىل أغنى األغنياء أن

تصل إىل حدود 40% و%50.

• فرض رضيبة ثابتة (كنسبة) عىل ال§وة

تساوي يف بعض الدول املتقدمة ما

يساوي 2%-3% من إج8يل ال§وة إلعادة

توزيعها عن طريق ²ويل نفقات حكومية

تساعد الرشائح غV املقتدرة من السكان.

إخضاع أنشطة املضاربة املالية لرضيبة إضافية •

(أي املتاجرة باألسهم، السندات، واألصول الرأس8لية بشكل عام).

• تطبيق نسبة رضيبية ثابتة وعالية نسبي�ا عىل مختلف القطاعات االقتصادية تكون يف

حدودها القصوى تعادل 35% إىل 40% من إج8يل الدخول الخاضعة للرضيبة من

الرشكات.

• فرض رضيبة عىل اإلرث للتقليل من الالمساواة يف ال§وة.

• منح إعفاءات رضيبية لألفراد غV املقتدرين وللقطاعات التي تترضر من التجارة الحرة

مع الدول األخرى.

! !14

الفرق بT الرضائب الهامشية

والفعلية

تعرف نسب الرضائب الفعلية بأنها نسبة

الرضيبة املفروضة الكلية اىل الدخل

الكيل للمكلف. أما نسبة الرضيبة

الهامشية، فتعرف بأنها نسبة الرضيبة

ا املفروضة عىل الدخل الذي يفوق حد�

معينا معرفا بالقانون (وليس عىل الدخل

كله).

مثال: إن كان دخل املكلف 2000 دينار يف

السنة ويعفى من الرضيبة أول ألف دينار

وخضع كل دينار يزيد عىل ذلك اىل نسبة

رضيبة 20% فتكون رضيبة املكلف من ثم

200 دينار. عندئذ تكون نسبة الرضيبة

الهامشية 20% يف حD تكون نسبة

الرضيبة الفعلية 10% (أو 200 دينار

مقسومة عىل 2000 دينار).


• فرض رضائب إضافية عىل األنشطة االقتصادية املرضة للبيئة أو للمجتمع.

إن السياسة االقتصادية والرضيبية أعاله التجاه اليسار تصمم بحيث تكون األعباء الرضيبية أك§


أعاله سVون انخفاضا يف قيمة دخلهم بعد اقتطاع الرضائب املختلفة عليهم (نتيجة

الرتفاعها بشكل عام). لكن سيعوض هذا النقصان يف الدخل عن طريق تحسن مستوى

وكمية الخدمات العامة املقدمة مثل: التعليم املجاQ والتأمD الصحي الشامل، وما إىل

ذلك من خدمات عمومية.

1 األحزاب السياسية يف األردن ونظرتها للسياسة الرضيبية

يوجد يف األردن حالي�ا حوايل 37 حزبا عامال (بغض النظر عن األحزاب تحت التأسيس) ´ا يدل-

ظاهري�ا- عىل وجود اختالفات جوهرية يف اآلراء السياسية والنهج االقتصادي يف الحياة

السياسية يف اململكة. لكن عند النظر إىل بيانات تلك األحزاب أو برامجها املختلفة (التي

كانت متوافرة بشكل مفصل يف النهج االقتصادي لـ 17 حزبا فقط)، نجد أن معظم األحزاب

:Áاألردنية �كن أن تصنف حسب نهجها االقتصادي إىل اآل

الجدول 1 – النهج االقتصادي لبعض من األحزاب األردنية

1 املصدر: بيانات األحزاب املتوافرة يف "دليل الحياة السياسية يف األردن" واملعد من مركز الفينيق

للدراسات االقتصادية واملعلوماتية.

! !15


عند مراجعة النهج االقتصادي املعلن عنه لألحزاب أعاله، نجد أن معظم األحزاب باألردن تتجه

إىل تطبيق رضيبة تصاعدية عىل األفراد(مع اختالفات حول اإلعفاءات املمنوحة) ورضائب

معقولة عىل الرشكات، بحيث توفر إيرادات كافية للدولة للقيام بواجباتها االجت8عية تجاه

الرشائح غV املقتدرة عن طريق توفV خدمات عامة مثل: التعليم والصحة. يجدر بالذكر أنه ال

يوجد أي حزب تطرق يف بياناته إىل س8ت جدلية لألنظمة الرضيبية مثل: الرضائب عىل

األرباح الرأس8لية، رضيبة عىل اإلرث أو ال§وة، الرضائب البيئية، أو التوازن ما بD رضائب الدخل

ورضائب املبيعات.

يف ظل ارتباط األردن باتفاقية التسهيل االئتQ8 املمتد مع صندوق النقد الدويل يف

السنوات املقبلة، تظهر أهمية النظام الرضيبي يف تحديد النهج االقتصادي للدولة األردنية.

لذلك، نظرا للتوجهات األيديولوجية املختلفة أعاله، سواء نظري�ا أم بD األحزاب األردنية. لذلك،

يف ظل توقع اتجاه الحكومة األردنية نحو ترشيد النفقات الحكومية وزيادة اإليرادات

الحكومية ملجابهة عجز املوازنة واملديونية، سيقع عبء كبV عىل مجلس النواب القادم

أقىص اليساروسط – يسارالوسط�D – وسط

حزب جبهة العمل اإلسالمي

حزب الحياة Qاألرد

حزب الوحدة الشعبية

الد�قراطيالحزب الشيوعي

حزب الرفاهحزب الرسالةالحزب الوطني

الدستوريحزب البعث

العر� التقدمي

حزب الشباب الوطني

حزب العدالة والتنمية

حزب الجبهة األردنية املوحدة

حزب الحركة القومية

للد�قراطية املبارشة

حزب العدالة واالصالح

حزب االتحاد الوطني

حزب أردن أقوى

Dحزب البلد األمحزب الوفاء

الوطني

! !16


يف إقرار قوانD اقتصادية عدة متوقع تقد�ها من قبل الحكومة األردنية استجابة

ملتطلبات صندوق النقد الدويل ومراقبة تطبيقها.

! !17


الهيكل الترشيعي للنظام الرضيبي

النظام القانوQ للسياسة الرضيبية

يستند النظام الرضيبي يف األردن إىل املادة 111 من الدستور التي تنص عىل:

"ال تفرض رضيبة أو رسم إال بقانون وال تدخل يف بابه8 أنواع األجور التي

تتقاضاها الخزانة املالية مقابل ما تقوم به دوائر الحكومة من الخدمات لألفراد

أو مقابل انتفاعهم بأمالك الدولة وعىل الحكومة أن تأخذ يف فرض الرضائب

´بدأ التكليف التصاعدي مع تحقيق املساواة والعدالة االجت8عية وأن ال

تتجاوز مقدرة املكلفD عىل األداء وحاجة الدولة إىل املال".

يالحظ بأن املادة 111 من الدستور ترد يف نصها عىل اتباع النظام الرضيبي يف األردن ملبدأ

العدالة االجت8عية، والنص بشكل خاص عىل وجوب اتباع "مبدأ التكليف التصاعدي" أي ض8ن

تحقيق العدالة العامودية.

تستقى من املادة 111 من الدستور األنظمة القانونية كافة التي تحكم السياسة الرضيبية

التي تقسم- حسب األولوية- إىل:

• القوانD الرضيبية التي من أبرزها: قانون رضيبة الدخل وقانون رضيبة املبيعات التي

تنص يف حيثياتها عىل املبادئ األساسية للنظام الرضيبي وطرق تحصيل الرضيبية

وأسس فرض الرضيبة.

• األنظمة الرضيبية املستمدة من القوانD الرضيبية التي تنص يف حيثياتها عىل سبل

تطبيق املواد القانونية املختلفة من القوانD الرضيبية عىل أرض الواقع.

التعلي8ت التنفيذية املستمدة من القوانD الرضيبية واألنظمة الرضيبية التي تنص يف

حيثياتها عىل اإلجراءات الواجب اتباعها من قبل الجهاز الحكومي أو القطاع الخاص (أي

الرشكات أو األفراد) لتطبيق النظام الرضيبي.

! !18


التغيVات األخVة عىل النظام الرضيبي

أحالت حكومة عبد الله النسور مرشوع قانون لرضيبة الدخل إىل الربملان السابع عرش، وذلك

لتغيV القانون املعمول به منذ عام 2009 (قانون رضيبة الدخل رقم 28 لعام 2009). بعد

إجراء املشاورات يف الربملان ومن مختلف الجهات املعنية سواء الحكومية أو الخاصة منها،

تم إقرار قانون رضيبة الدخل رقم 34 لعام 2014 يف نهاية عام 2014 وجرى تطبيقه يف

بداية العام 2015. أجرى قانون رضيبة الدخل لعام 2014 عدة تغيVات عىل النظام الرضيبي

أبرزها:

1. زيادة اإلعفاءات عىل األفراد مقابل نفقات مقبولة معززة بفواتV رضيبية (املادة 9

من القانون).

2. نقل عبء اإلثبات عىل اإلدارة الرضيبية وليس املكلف يف حاالت التدقيق واالعرتاض

عىل القرارات الرضيبية (املادة 29 من القانون).

3. تضمD معاملة رضيبية مختلفة للرشكات الصغVة التي تهدف إىل تبسيط النظام

الرضيبي وتشجيع الرشكات الصغVة عىل االمتثال للقانون، ودفع الرضيبة املستحقة

عليها (املادة 32 من القانون).

4. تغليظ العقوبات عىل التهرب الرضيبي، وذلك لزيادة الرادع القانوQ للحد من التهرب

الرضيبي (املادة 66 من القانون).

عىل الرغم من التعديالت اإليجابية عىل القانون الجديد، أغفل الربملان السابع عرش

والحكومة معا تضمD بعض اإلصالحات التي تت8يش مع أفضل امل8رسات العاملية مثل:

• تضمD مواد خاصة بالتسعV التحوييل التي تعد من األدوات الرضيبية املهمة

للمعاملة الرضيبية للرشكات الدولية.

• تضمD مواد خاصة تشجع من عمليات االندماج واالستحواذ، وذلك لتحفيز إنشاء رشكات

كربى يف األردن (الرشكات الكبVة ²ثل أقل من 2% من إج8يل الرشكات يف األردن).

! !19


Dإلغاء التمييز القطاعي يف قانون رضيبة الدخل، حيث يختلف العبء الرضيبي ب •

قطاع وآخر مثل فرض رضيبة دخل أعىل عىل قطاعات البنوك واالتصاالت والتعدين،

وفرض رضيبة أقل لقطاع الصناعة.

• إخضاع األرباح الرأس8لية لألفراد لرضيبة الدخل الذي من شأنه أن يساعد النظام

الرضيبي عىل أن �تثل لدوره النظري يف إعادة توزيع الدخول وال§وة.

• تضمD أسس واضحة تحكم موظفي دائرة رضيبة الدخل واملبيعات يف انتقاء

امللفات الرضيبية للتدقيق، بحيث تعتمد معايV املخاطرة وتضمD حد أعىل لإلقرارات

الخاضعة للتدقيق يف الفرتة الرضيبية وذلك لتحسD اإلدارة الرضيبية.

اإلدارة الرضيبية

عىل الرغم من تبني لجنة االقتصاد واالستث8ر يف الربملان السابع عرش يف دورته العادية

الثانية لخطة متكاملة لتطوير اإلدارة الرضيبية، إال أن تلكؤ الحكومة وصعوبة إجراء اإلصالحات

املنصوص عليها يف تلك الخطة حال دون تطوير اإلدارة الرضيبية.

إن وجود إدارة رضيبية حازمة وعادلة يساهم يف تقليل حجم التهرب الرضيبي، وضبط حجم

املتأخرات الرضيبية التي قدرت بحوايل مليار دينار. عىل الرغم من كرب حجم ذلك املبلغ

(الذي يعادل 4% من الناتج املحيل اإلج8يل يف سنة التقدير)، توظف دائرة رضيبة الدخل

واملبيعات محصال واحدا فقط لكل عرشة موظفD، يف حD تنص امل8رسات العاملية عىل

وجود ثالثة محصلD لكل عرشة موظفD عىل األقل.

إن هيكل التوظيف يف اإلدارة الرضيبية يجربها عىل اتباع التدقيق الزائد والفائض عن الحاجة،

ما يعد بأنه عقاب للمكلفD الرضيبيD امللتزمD ومكافأة للمتهربD، حيث تبلغ معدالت

التدقيق يف األردن 100% للمكلفD الكبار مقابل 15% يف أفضل امل8رسات العاملية و%33

للمكلفD الصغار واملتوسطD مقابل 11% يف أفضل امل8رسات العاملية. يدل هذا عىل أن

الدائرة ²ارس تدقيقا متزايدا عىل املكلفD، بين8 ال تالحق املتهربD: أي معاقبة امللتزم

ومكافأة املتهرب. تعد زيادة التدقيق دون الحاجة إىل ذلك هدرا ملصادر الدائرة، وبذلك

! !20


يكمن الحل يف اتباع نظام التدقيق عىل أسس املخاطرة التي يحدد عن طريقها عينة

محددة يف حجمها قانونا منتقاة عىل أساس معايV املخاطرة للتدقيق فقط دون غVها

سنوي�ا.

! !21


النظام الرضيبي يف األردن: الواقع ومقارنة دولية

هيكل اإليرادات الحكومية

تتكون اإليرادات الحكومية املحلية (أي أننا نغض النظر يف هذه الورقة عن اإليرادات األجنبية

أو املنح) من مصدرين رئيسD: الرضائب والرسوم والبدالت الحكومية مقابل خدماتها. عند

النظر إىل تكوين اإليرادات املحلية للحكومة- حسب املوازنة العامة للدولة للعام 2016،

املقدرة بحوايل 6.8 مليار دينار- نرى أن حوايل 65.4% من اإليرادات الحكومية تتأÀ من

الرضائب، يف حD تتكفل الرسوم والبدالت الحكومية مقابل الخدمات بالباقي.

الشكل 1 – توزيع اإليرادات الحكومية بحسب مرصدها لألعوام2016 - 2011

ارين

دون

ليم

0

1750

3500

5250

7000

2011 2012 2013 2014 2015 2016

رضائب عىل الدخل واألرباحالرضائب عىل السلع والخدماتاإليرادات املحلية األخرى

! !22


:Dأما عن هيكل الرضائب املستوفاة من الحكومة، فيكمن لنا أن نقسمها إىل قسم

• الرضائب املبارشة، مثل رضائب الدخل، التي تستوىف من قبل الحكومة مبارشة من

دافع الرضيبة. شكلت الرضائب املبارشة فقط 22% من إج8يل اإليرادات الرضيبية

املتوقعة لعام 2016.

• الرضائب غV املبارشة، مثل رضائب املبيعات، التي تستوىف من قبل القطاع الخاص من

دافع الرضيبة. شكلت الرضائب غV املبارشة 78% من إج8يل اإليرادات الرضيبية

املتوقعة لعام 2016.

²تاز الرضائب املبارشة بأنها الرضائب التي �كن للحكومة أن تطبق عن طريقها مبدأ التكليف

التصاعدي املنصوص عليه يف الدستور. أما الرضائب غV املبارشة، فتمتاز بأثرها الرجعي إىل

السكان، أي أن العبء الرضيبي الناتج عن تلك الرضائب يكون أعىل يف الرشائح األفقر من

السكان، ولذلك، بالنظر إىل مكون اإليرادات الرضيبية أعاله، نرى أن النظام الرضيبي الحايل

يستند بشكل رئيس إىل الرضائب غV املبارشة بشكل يخل باملبادئ املنصوص عليها يف

الدستور.

ال يكمن االختالل يف التوزيع غV العادل لإليرادات الرضيبية فقط ، بل يف مصادر الرضائب

املبارشة التي تكون إما رضائب دخل من الرشكات أو رضائب الدخل عىل األفراد. يوضح الشكل

أدناه أنه منذ العام 2011، شكلت رضائب الدخل عىل األفراد 22% فقط من إج8يل اإليرادات من

الرضائب املبارشة (أو 3.3% من إج8يل اإليرادات املحلية فقط) يف حD تتكفل رضائب الدخل

من الرشكات بـ 78% من إج8يل اإليرادات الرضيبية.

! !23


الشكل 2 – هيكل اإليرادات الحكومية املتأتية من الرضائب املبارشة: 2011 - 2016

هيكل اإليرادات الحكومية الفضىل

Vنرى من املعلومات أعاله أن إيرادات الحكومة املركزية تعتمد بشكل رئيس عىل رضائب غ

املبارشة مثل الرضيبة العامة عىل املبيعات، حيث إنها تساهم بحوايل نصف اإليرادات

الحكومية املحلية، وتساوي 3.5 ضعف إيرادات الحكومة من الرضائب عىل الدخل واألرباح، وما

يزيد الطD بلة، أن املساهم الرئيس يف الرضائب عىل الدخل واألرباح هي رضائب األرباح عىل

الرشكات، إذ تكون حوايل 77% من مجموع الرضائب عىل الدخل واألرباح.

إن هذا الهيكل إليرادات الحكومية مألوف يف الدول النامية، لكنه ال يعد من الهياكل الفضىل

يف األدبيات االقتصادية، فالعبء الرضيبي الناتج عن هذا النظام يكون أكرب يف الرشائح

الفقVة مقارنة مع الرشائح املقتدرة. تجمع األدبيات االقتصادية بأن هيكل اإليرادات الحكومية

املحلية الفضىل �تاز بالخصائص اآلتية:

• عدم االعت8د عىل املنح الخارجية و²ويل النفقات الحكومية بالكامل من اإليرادات

املحلية.

ارين

دون

ليم

0

250

500

750

1000

2011 2012 2013 2014 2015 2016

رضائب الدخل من األفرادرضائب الدخل من الرشكات

! !24


• تكون نسبة اإليرادات الرضيبية من رضائب الدخل واألرباح ضعفي اإليرادات املحصلة من

رضائب املبيعات (النسبة حالي�ا يف األردن لعام 2016 تكون 0.29 ضعف أي 15% من

النسبة املطلوبة).

• تكون نسبة إيرادات الرضيبة املتأتية من رضائب الدخل أربعة أضعاف اإليرادات املتأتية

من الرضائب املفروضة عىل أرباح الرشكات (النسبة حالي�ا يف األردن لعام 2016 تكون

0.3 ضعف أي 7% من النسبة املطلوبة).

لذلك يتضح لنا أن هيكل إيرادات الحكومة مختل بسبب:

• مساهمة املنح الخارجية بتمويل 10% من النفقات الحكومية (الجارية والرأس8لية)

ومساهمة االقرتاض بتمويل 11% من نفقات الحكومة، يف حD تتكفل اإليرادات

الحكومية املحلية بتمويل 79% من نفقات الحكومة.

• املساهمة املنخفضة لرضائب الدخل عىل األفراد التي تشكل 3.3% من اإليرادات

املحلية أو 2.9% من اإليرادات اإلج8لية، يف حD تقرتح األدبيات االقتصادية أن تكون

مساهمتها يف إيرادات الدولة أربعة أضعاف الرضائب املتأتية من رضائب الدخل عىل

أرباح الرشكات.

• املساهمة املرتفعة لرضائب املبيعات يف هيكل اإليرادات الحكومة املحلية التي

تكون 50% منها، يف حD تقرتح األدبيات االقتصادية أن تكون مساهمتها يف إيرادات

الدولة نصف إيراداتها من رضائب الدخل واألرباح.

لذلك فإن هيكل اإليرادات الحكومية يتطلب تغيVا شامال باتجاه تقليل االعت8د عىل رضائب

املبيعات وزيادة االعت8د عىل رضائب الدخل، بخاصة املتأتية من دخل األفراد باتجاه تكوين

هيكل إليرادات الحكومة يتصف بالخصائص اآلتية:

• عدم االعت8د عىل املنح والقروض، بحيث تتساوى إج8يل النفقات مع إج8يل

اإليرادات املحلية.

• احتفاظ مساهمة الرسوم وإيرادات بيع الخدمات الحكومية بنسبتها الحالية التي تقدر

بـ 35% من إج8يل إيرادات الحكومة املحلية.

:Áاملبارشة بالشكل اآل Vمساهمة الرضائب املبارشة وغ •

! !25


o رضائب الدخل عىل األفراد: 35% من إيرادات الحكومة املحلية (مقارنة مع 3.3% حاليا).

o رضائب الدخل عىل الرشكات: 8.6% من إيرادات الحكومة املحلية (مقارنة مع %11.3

حاليا).

o الرضائب غV املبارشة (مثل الرضيبة العامة عىل املبيعات): 21.4% من إيرادات

الحكومة املحلية (مقارنة مع 50.8% حاليا).

يجدر بالذكر أن الهيكل املذكور أعاله �ثل الهيكل األفضل فقط ، بحسب األدبيات االقتصادية

لإليرادات الحكومية املحلية التي تساوي يف امل8رسات الفضىل إج8يل اإلنفاق (أي أنه ال

يتأÀ أي عجز أو فائض يف املوازنة) وال يتناول حجم القطاع العام، مقاسا بحجم اإلنفاق،

نسبة إىل الناتج املحيل اإلج8يل الذي يقدر بحوايل 35.6% يف عام 2016.

الرضيبة العامة عىل املبيعات

تقدر قيمة رضائب املبيعات للعام 2016 بحوايل 3.5 مليار دينار ´ا �ثل حوايل نصف

اإليرادات املحلية للحكومة التي ²ثل أيضا حوايل 3.5 ضعف إيرادات الحكومة من رضائب

الدخل واألرباح. إن هذا االعت8د املتزايد عىل رضائب املبيعات التي تشكل حوايل 53% من

إيرادات الحكومة املحلية منذ عام 2011، يعود للطبيعة االستهالكية لالقتصاد األردQ، حيث

�ثل إج8يل االستهالك يف األردن ما يعادل 100% من االقتصاد األردQ., عند النظر إىل

Dحجم االستهالك يف الدولة ونسبة رضيبة املبيعات فيها نرى عالقة طردية ب Dالعالقة ب

النسبة العامة للرضيبة عىل املبيعات وحجم االستهالك يف االقتصاد ك8 هو مبD يف

الشكل أدناه الذي يحيص تلك العالقة لحوايل 100 دولة مستثناة منها دول منظمة التعاون

والتنمية.

! !26


الشكل 3 - حجم االستهالك ونسبة الرضيبة العامة عىل املبيعات

إن االعت8د املتزايد عىل رضائب املبيعات لتمويل النفقات الحكومية التي- ك8 ذكرنا- تخل

´بدأ التكليف التصاعدي والعدالة االجت8عية املنصوص عليه8 يف الدستور، يعود إىل

عبء التحصيل لتلك الرضيبة. بخالف رضائب الدخل، التي يكون عبء التحصيل فيها عىل

الحكومة، تحصل رضائب املبيعات من قبل القطاع الخاص الذي يوردها للحكومة، ولذلك فإن

االعت8د املتزايد عىل رضائب املبيعات يعزى بشكل جزÕ إىل عدم كفاءة التحصيل

الحكومي للرضائب الذي يستدل عليه بوجود متأخرات وتهرب رضيبي يقدر ´ليار دينار. عند

النظر إىل نسبة رضيبة املبيعات يف األردن مقارنة بدول أخرى شبيهة به يف خواصها

االقتصادية والد�غرافية، نرى أن نسبة الرضيبة يف األردن تعد عالية نسبي�ا. لذلك �كن لنا

التقليل من االعت8د عىل رضائب املبيعات عن طريق تخفيض نسبة الرضيبة العامة عىل

املبيعات التي تبلغ 16% إىل نسب تقارب دول الجوار (مثل لبنان ومرص) مثل 10% والعمل عىل

تحفيز الشعب األردQ لالستث8ر واالدخار لتقليل الوعاء الخاضع لرضيبة املبيعات من %100

من الناتج املحيل اإلج8يل إىل 70% من الناتج املحيل اإلج8يل (وهو معدل حجم

االستهالك يف الدول املتقدمة).

ىل ع

بةرضي

البة

س ن

تعا

بيمل

ا

8.0%

10.5%

13.0%

15.5%

18.0%

االستهالك كنسبة من الناتج املحيل اإلجjيل

60% 78% 95% 113% 130%

! !27


الشكل 4 - نسبة الرضيبة العامة عىل املبيعات يف بعض2 الدول

رضائب الدخل عىل األفراد

قدرت قيمة رضائب الدخل عىل األفراد يف

املوازنة العامة للدولة لعام 2016 بحوايل

224 مليون دينار ´ا �ثل %3.3 فقط من

اإليرادات املحلية. ²تاز رضائب الدخل عىل

األفراد بأنها الرضائب املبارشة التي يتحقق

عن طريقها مبدأ العدالة االجت8عية بأبعاده

الثالثة التي �كن عن طريقها أن يجسد النظام

الرضيبي مبدأ التكليف التصاعدي املنصوص

عليه يف املادة 111 من الدستور.

.

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

إيران لبنان Dفلسط باكستان جورجيا أوزبكستان

2 بيانات صندوق النقد الدويل.

! !28

أسباب ارتفاع العبء الرضيبي عىل الرشائح الفقrة

تتكون الرضائب املبارشة عىل الرشائح األفقر من

السكان ليس من رضائب الدخل حيث أنهم يكونون

تحت خط اإلعفاء املنصوص عليه يف القانون، بل

هي حصتهم من رضائب الدخل عىل الرشكات والتي

تتمثل بزيادة عىل أسعار السلع والخدمات نتيجة

لرضيبة الدخل املفروضة عىل الرشكات. أما الرضائب

غV املبارشة للرشائح الفقVة فهي، عىل الرغم

من خضوع السلع األساسية إلعفاءات مختلفة من

رضائب املبيعات، تنتج بشكل رئيس من الرضائب

الخاصة املرتفعة عىل منتوجات التبغ واإلتصاالت

املستهلكة بشكل كبV نسبيا يف مختلف الرشائح

السكانية.


لتحديد مدى امتثال النظام الرضيبي يف األردن للمبادئ الدستورية، ننظر إىل العبء

الرضيبي حسب الرشيحة السكانية (من أفقر عرش من السكان إىل أغنى عرش) الذي يدل عىل

أن أفقر 90% من السكان األردنيD يدفعون حوايل 22% من دخلهم كرضائب يكون ربعها من

رضائب مبارشة والباقي كرضائب غV مبارشة. يف حD ²تاز رشيحة أغنى 10% من السكان

Vتتكفل الرضائب غ Dبعبء رضيبي يبلغ 26% يكون 40% عىل شاكلة رضيبة الدخل يف ح

املبارشة بالباقي. يعزى ارتفاع العبء الرضيبي ألغنى 10% من السكان بسبب خضوع جزء من

تلك الرشيحة (وهي أغنى 7% من السكان أو 70% من تلك الرشيحة) فقط لرضيبة الدخل عىل

األفراد.

الشكل 5 - العبء الرضيبي حسب الرشيحة السكانية

تبلغ قيمة اإلعفاءات من رضيبة الدخل 12 ألف دينار سنوي�ا للفرد، ومثله للمعالD، إضافة إىل

4,000 دينار كإعفاء إضايف �نح مقابل فواتV لنفقات مقبولة مثل: الخدمات القانونية أو

الهندسية أو التعليم. أي أنه �كن إلج8يل اإلعفاءات أن تصل إىل 28 ألف دينار سنوي�ا

ا مقارنة مع دول أخرى- حوايل 3 للعائلة. ²ثل تلك اإلعفاءات- التي تعد نسبة عالية جد�

خللد

ن ا م

بةس

ني

هرش

ال

0.0%

4.5%

9.0%

13.5%

18.0%

الرشائح السكانية من أفقر عرش اىل أغنى عرش

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

رضائب مبارشةرضائب غV مبارشة

! !29


أضعاف معدل دخل الفرد يف اململكة، ك8 يالحظ أن اإلعفاءات العائلية لألردن يف ازدياد

مستمر منذ قانون رضيبة الدخل الذي صدر عام 1985 إىل قانون رضيبة الدخل الحايل

املعمول به منذ عام 2015. حيث كانت إعفاءات رضيبة الدخل يف عام 1985 للفرد تساوي 1.4

ضعف معدل دخل الفرد (مقارنة مع 4.2 ضعف حاليا) وكانت إعفاءات العائلة تساوي 5.6 ضعف

Dمعدل دخل الفرد (مقارنة مع 7.4 ضعف حاليا). هذا يدل عىل أن االتجاه العام لتعديالت قوان

الرضيبة عىل الدخل ذهبت باتجاه زيادة اإلعفاءات املمنوحة لألفراد والعائالت والتقليل من

حجم الوعاء الرضيبي الخاضع لرضيبة الدخل.

إن تم تخفيض اإلعفاء- عىل سبيل املثال- إىل حوايل 5,000 دينار للفرد (وضعفه للعائلة)،

´ا يقارب خط الفقر، ومن ثم أخضع حوايل 65% من األردنيD لرضيبة الدخل، �كن زيادة

اإليرادات الرضيبية من دخل األفراد إىل حوايل 295 مليون دينار، أو زيادة نسبية مقدارها

131%، ومن ثم زيادة مساهمتها يف اإليرادات الحكومية املحلية من 3.3% إىل 4.3% وهذا

دون املساس بحجم الرشائح والنسب الرضيبية املعمول بها حالي�ا.

! !30


الشكل 6 - قيمة اإلعفاءات العائلية يف بعض الدول3 املختارة

االعفاء من الرضيبة

Dغ فقط بقلة السكان الخاضع إن قلة إيرادات الحكومة من رضائب الدخل عىل األفراد ال تسو

لها، التي قدرت بحوايل أغنى 7% من السكان بحسب اللجنة املالية يف مجلس األعيان، بل

يف نسب الرضيبة املفروضة عىل األفراد. يخضع نظامنا الرضيبي للعائالت ذوات الدخول األك§

من 48 ألف دينار يف السنة لرضيبة هامشية تبلغ 20% من كل دينار أك§ من ذلك الحد (أو

األفراد ذوو الدخول األك§ من 36 ألف دينار يف السنة) الذين يشكلون أقل من 1% من السكان.

عند مقارنة تلك النسبة مع دول أخرى نرى أن األردن �تاز بنسبة رضيبية منخفضة تفرض عىل

أغنى األغنياء من مواطنيه. إضافة إىل ذلك، فإن معظم الدول تخضع األفراد ذوي الدخول

التي تعادل أربعة أضعاف معدل دخل الفرد إىل الرضيبة العليا، يف حD يخضع األردن األفراد

ذوي الدخول التي تعادل ×انية أضعاف معدل دخل الفرد إىل الرضيبة العليا.

يلملح

ج انات

المن

رد لف

ة اص

حف

اعض

ميل

8إلج

ا

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

رصم

ستون

OECD معدل دول(األردن (قانون 1985لبنان

املغرب(األردن (قانون 2009

(األردن (قانون 2014


! !31


يجدر بالذكر- بالنظر إىل املعلومات أعاله وك8 ذكرنا يف القسم الفرعي "هيكل اإليرادات

الحكومية الفضىل"- بأنه يجب عىل رضائب الدخل عىل األفراد أن تساهم بـ 35% من إيرادات

الحكومة املحلية، لكن املشكلة الرئيسة يف تدQ مساهمة رضائب الدخل عىل األفراد تكمن

يف حجم الدخول الخاضعة للرضيبة بشكل رئيس، حيث يعتاش ما يقارب نصف األردنيD عىل

Dيف دخول املواطن Vأقل من 550 دينار يف الشهر، وهذه الحقيقة تدل عىل اختالل كب

Dالتي ²تاز بضآلتها عىل الرغم من مرور 70 سنة عىل استقالل اململكة. يف ح Dاألردني

تكون اإلعفاءات السخية والنسب الرضيبية القليلة (مقارنة مع دول الجوار) أسباب ثانوية يف

قلة االعت8د عىل رضائب الدخل عىل األفراد يف هيكل اإليرادات الحكومية املحلية.

الشكل 7 -النسبة الرضيبية العليا عىل األفراد يف بعض الدول

إضافة إىل ما سبق، فإن الرضائب عىل األرباح الرأس8لية لألفراد ال تخضع لرضيبة الدخل، وهذا

يعرض النظام الرضيبي إىل تشوه، حيث إن عدم إخضاع تلك األرباح للرضيبة يزيد من

الالمساواة يف ال§وة يف املجتمع. ال يعد ²لك األصول الرأس8لية (مثل األسهم

والعقارات) شائعا يف مختلف رشائح املجتمع األردQ، حيث ترتكز تلك األصول يف أيدى

أغنى رشيحة من األردنيD. لذلك فإن إعفاء تلك األرباح، املتأتية عن األصول الرأس8لية

املحتكرة من قبل أغنى األردنيD، نتيجة لعدم قدرة معظم األردنيD عىل ²لكها، يعد ²ييزا

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

ليبيا السودان لبنان مرص الجزائر إيران

! !32


رضيبي�ا لألغنياء يتم عن طريقه خفض العبء الرضيبي عليهم. لذلك يتوجب مراجعة مقومات

النظام الرضيبي الحايل باتجاه إعادة النظر بشكل جدي إخضاع األرباح الرأس8لية لألفراد

لرضيبة الدخل بشكل يساعد النظام الرضيبي يف إتباع مبدأ العدالة االجت8عية عن طريق

زيادة العبء الرضيبي مع زيادة مقدرة املكلف عىل الدفع (أو باألحرى مستوى الدخل).

بشكل عام، فإن النظام الرضيبي املفروض عىل دخل األفراد ال يتسم بالتصاعدية عىل

اإلطالق بدليل أن 93% من السكان األردنيD ال يخضعون لرضيبة الدخل. أما عن أغنى 7% من

األردنيD الخاضعD لتلك الرضيبة، فإن أرباحهم الرأس8لية غV خاضعة للرضيبة (الذي يعزز

من الالمساواة يف ال§وة ضمن األردنيD) إضافة إىل ذلك فإن النسب الرضيبية املفروضة

عىل األغنياء تعد منخفضة نسبي�ا عند املقارنة مع دول املنطقة.

رضائب الدخل عىل أرباح الرشكات

قدرت رضائب الدخل عىل أرباح الرشكات بحوايل 761 مليون دينار يف املوازنة العامة للدولة

لعام 2016 ´ا �ثل حوايل 11.3% من إج8يل اإليرادات املحلية، و²ثل حوايل 3.4 ضعف

إيرادات الحكومة من رضائب الدخل عىل األفراد. إن تدQ إيرادات الحكومة من رضائب الدخل

عىل أرباح الرشكات يعود بشكل رئيس إىل ضعف األداء االقتصادي للرشكات نتيجة لبيئة

األع8ل يف األردن، إضافة إىل الظروف اإلقليمية املحيطة باململكة. إضافة إىل ذلك، فإن

الرضيبة املفروضة عىل أرباح معظم الرشكات- البالغة 20% من إج8يل الدخل الخاضع

للرضيبة- تعد عادلة ومنطقية بالنظر إىل نسب الرضيبة املفروضة يف دول الجوار.

! !33


4 الشكل 8 – نسبة رضيبة الدخل عىل األرباح يف بعض الدول

عىل الرغم من تأثV الظروف اإلقليمية وبيئة األع8ل يف األردن عىل أداء الرشكات، فإن

اختالف الرضيبة املفروضة عىل األرباح بحسب القطاع ال يعد من امل8رسات الفضىل، حيث

يفرق النظام الرضيبي يف األردن بD القطاعات، فهو يخضع قطاعات معينة لنسب رضيبية

أعىل من غVها. يتجىل هذا التمييز يف املواد 4 و 11 من قانون رضيبة الدخل لعام 2014 حيث

�يز القانون قطاعات البنوك واالتصاالت والتعدين والتأمD ورشكات الوساطة املالية

واألشخاص االعتباريD الذين �ارسون أنشطة التأجV التموييل عن طريق:

• إخضاع تلك القطاعات لنسبة رضيبة أعىل تبلغ 24% (باستثناء البنوك التي تخضع لنسبة

رضيبة %35).

• إعفاء األرباح الرأس8لية للقطاعات كافة باستثناء القطاعات االقتصادية املذكورة أعاله

وهو ما ال يوجد له أي مسوغ اقتصادي.

إضافة إىل ما سبق فإن القانون �يز قطاع الصناعة بإخضاعه لنسبة رضيبة 14% عىل الدخل

الخاضع للرضيبة. إن املعاملة الرضيبية املختلفة للقطاعات االقتصادية يشوه العملية

االستث8رية و�يز رضيبي�ا بD القطاعات دون وجود سبب نظري لذلك. لذلك، يجدر بالنظام

الرضيبي أن يعامل القطاعات االقتصادية كافة املعاملة نفسها، حيث ال يتوجب عىل الحكومة

التدخل يف العملية االستث8رية عن طريق تفضيل قطاعات معينة دون األخرى. إن تطبيق

م8رسة حكومية تفضيلية للقطاعات يتم عن طريق قوانD أخرى، مثل قانون االستث8ر، حيث

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

ليبيا السودان لبنان مصر الجزائر إيران


! !34


²نح تلك القطاعات إعفاءات رضيبية أو أي إعفاءات أخرى مرشوطة بأهداف وطنية مثل

توظيف نسبة معينة من األردنيD يف املنشأة املزمع إنشاؤها.

لذلك، وبالنظر إىل املعلومات أعاله، وبالعودة إىل القسم الفرعي "هيكل اإليرادات

الحكومية الفضىل"، نرى أن مساهمة رضائب الدخل عىل أرباح الرشكات التي تقدر بـ 11.3% من

إيرادات الحكومة املحلية يف عام 2016 تكون أك§ من النسبة الفضىل وهي 8.6% من

إيرادات الحكومة املحلية. لذلك، ²اشيا مع أفضل امل8رسات العاملية، يفضل فرض رضيبة

موحدة عىل القطاعات االقتصادية كافة بقيمة 18% بحيث تقلل من العبء الرضيبي عىل

الرشكات العاملة يف األردن، وتعزز من تنافسية بيئة األع8ل يف األردن عن طريق تدنيها

مقارنة بنسبة الرضيبة يف دول الجوار.

اإلعفاءات الرضيبية

تقدر اإلعفاءات املمنوحة من قبل الحكومة لتحفيز العملية االستث8رية ودعم الرشائح

الفقVة من السكان بحوايل 1.8 مليار دينار يف عام 2016 ´ا يوازي حوايل 6.6 من الناتج

املحيل اإلج8يل املقدر لهذا العام. ترتكز معظم اإلعفاءات يف إعفاءات جمركية أو

إعفاءات من رضيبة املبيعات بنسبة 67% من إج8يل اإلعفاءات. إضافة إىل ذلك، تتجه

الحكومة حالي�ا إىل منح العديد من اإلعفاءات من رضيبة الدخل التي ال تعد من امل8رسات

الفضىل. يتم تحفيز االستث8ر عن طريق تحسD بيئة األع8ل وتطبيق سياسات من شأنها أن

تخفض تكلفة سV األع8ل، ويجب منح اإلعفاءات- حسب امل8رسات العاملية الفضىل-

بالرشوط اآلتية:

• ترتبط اإلعفاءات ´دة زمنية محددة غV قابلة للتغيV، ألن اإلعفاء يهدف إىل تحفيز

النشاط االقتصادي يف بداياته ليصل إىل حجم كاف يؤهله لالستمرار ´فرده.

• التقييم املستمر لإلعفاءات لحساب الفائدة املتأتية منها، إذ تعد اإلعفاءات ´نزلة

نفقات للحكومة. إن كانت اإلعفاءات ال تحقق الفائدة املرجوة منها، فيجدر بالحكومة

إلغاءها.

! !35


ربط اإلعفاءات بتحقيق النشاط االقتصادي ألهداف وطنية مثل: تشغيل األردنيD أو •

املساهمة يف تحسD البنية التحتية للمملكة.

الشكل 9 – قيم اإلعفاءات املختلفة املقدرة لعام 2016 (مليون دينار)

13.1873

63.2993147.6983

390.3455

451.0074

776.7349

إعفاءات جمركية إعفاءات رضيبة املبيعات إعفاءات رضائب الدخل عىل األفرادإعفاءات عىل الواردات إعفاء الرضائب عىل العقارات إعفاءات رضائب الدخل عىل الرشكات

! !36


الخالصة

يف ظل اقرتاب األردن من االستحقاق االنتخا� املتمثل بانتخابات مجلس النواب الثامن عرش،

وبروز سلوك الناخبD باتجاه التصويت العتبارات عشائرية أو خدمية، تربز أهمية تسليط الضوء

عىل الربامج املختلفة (السياسية أو االقتصادية أو االجت8عية) لالتجاهات األيديولوجية

املختلفة لتوعية الناخبD باملعلومات الكافية ملساعدتهم عىل م8رسة العملية االنتخابية

بطريقة تفضيل الربامجية عىل العشائرية أو الخدماتية.

سلطت هذه الورقة الضوء عىل البعدين: النظري واأليديولوجي للسياسة االقتصادية بشكل

عام، والسياسة الرضيبية بشكل خاص لالتجاهات السياسية الرئيسة (اليمD، الوسط، واليسار)

انطالقا من أهمية التعريف بالخصائص الرئيسة لكل اتجاه سيايس ونظرته لدور الدولة يف

االقتصاد، ونظرته للسياسة الرضيبية الفضىل له. تتلخص االتجاهات السياسة املختلفة لدور

الدولة يف االقتصاد بأن االتجاهات اليمينية تفضل دورا ضئيال للدولة يف العملية االقتصادية،

ومن ثم تنادي بسياسة رضيبية تخفض من اإليرادات الرضيبية وتقلل العبء الرضيبي عىل

كافة رشائح املجتمع، وعىل أقىص الطيف اآلخر ينادي اتجاه اليسار لدور محوري للدولة يف

العملية االقتصادية، ومن ثم ينادي ذلك االتجاه بسياسة رضيبية تصاعدية تزيد من العبء

الرضيبي عىل الرشائح املقتدرة من املجتمع لقاء تزويد الرشائح الفقVة بخدمات ترفع من

مستوى معيشتهم.

أما عن النظام الرضيبي الحايل يف األردن، فقد رسدت الورقة واقع هيكل اإليرادات

الحكومية ومقارنتها بأفضل امل8رسات العاملية واملعدالت العاملية لدول الجوار والدول

املتقدمة، حيث بينت الورقة أن النظام الرضيبي الحايل يف األردن يبتعد كل البعد عن

امل8رسات الفضىل عن طريق عدم تصاعديته (ومن ثم مخالفته لل8دة 111 من الدستور)

الذي يتجىل باالعت8د الرئيس عىل الرضائب غV املبارشة (التي ²ول 50% من إيرادات

الحكومية املحلية) مثل الرضائب العامة عىل املبيعات، إضافة إىل ذلك فإن النظام الرضيبي

الحايل ال يعزز العدالة االجت8عية بدليل أن أفقر 90% من الشعب األردQ يتشاركون بالعبء

الرضيبي نفسه(حوايل 22% من دخلهم) يف حD ²تاز رشيحة أغنى 10% من الشعب

األردQ بعبء رضيبي يبلغ 26% من دخلهم (نتيجة لخضوع 70% من تلك الرشيحة فقط

لرضيبة الدخل عىل األفراد) إضافة إىل الت8ثل يف األعباء الرضيبية ملعظم األردنيD (عىل

! !37


الرغم من االختالفات االجت8عية واالقتصادية بينهم)، فإن األرباح الرأس8لية واملحتكرة

ألغنى األردنيD غV خاضعة لرضيبة الدخل عىل األفراد، ما يقلل من العدالة االجت8عية

(القليلة أصال) املفروضة يف القوانD الحالية.

إن التحول من هيكل اإليرادات الحايل الذي يرتكز عىل الرضائب غV املبارشة واملنح الخارجية

والقروض لتمويل نفقات الدولة (الجارية يف أغلبيتها) إىل هيكل لإليرادات يرتكز عىل

الرضائب املبارشة لتمويل نفقات الدولة كافة (الرأس8لية يف أغلبيتها) يتطلب بشكل رئيس

سياسات اقتصادية:

• ترفع من مستوى الدخول لألردنيD كافة، حيث إن نصف األردنيD يعتاشون عىل دخل

يقل عن 550 دينار يف الشهر،

• وتزيد من حجم الوعاء الرضيبي الخاضع لرضيبة الدخل عىل األفراد عن طريق تقليل

قيمة اإلعفاءات املمنوحة لألفراد والعائالت من 12 ألف دينار و 24 ألف دينار عىل

التوايل إىل 5 آالف دينار و 10 آالف دينار عىل التوايل (ومن ثم يزيد حجم الوعاء

،(Dالرضيبي من 7% إىل 65% من السكان األردني

• والتقليل من االعت8د عىل الرضيبة العامة عىل املبيعات يف ²ويل نفقات الدولة

عن طريق التقليل من االستهالك املسترشي يف االقتصاد األردQ أوال، والتقليل من

نسبة الرضيبة العامة عىل املبيعات لتصل إىل 10% (م8ثال لدول الجوار) ثانيا.

يف الخالصة، يعاQ نظامنا الرضيبي من اختالالت عديدة. لذلك، ويف ضوء التزام األردن

باتفاقية التسهيل االئتQ8 املمتد مع صندوق النقد الدويل للسنوات القادمة، سترتتب

عىل الربملان القادم مسؤوليات كبVة والتزامات يف مناقشتهم للسياسة االقتصادية

للحكومة، وباألخص قوانD الرضيبة املتوقع إدراجها يف مناقشات الربملان القادم. يف

النهاية، تكون املسؤولية الرئيسة عىل عاتق الناخبD النتخاب مرشحيهم عىل أسس

برامجية ال عىل اعتبارات عشائرية أو خدمية من أجل إيصال نواب عىل قدر من املسؤولية

لتحمل الضغط الناتج عن تدQ أداء االقتصادي األردQ بشكل عام، واالختالالت الناتجة عن

هيكل املوازنة العامة للدولة.

! !38

ﺔﺳﺎﻴﺴﻠﻟ ﻲﺟﻮﻟﻮﻳﺪﻳﻷاو يﺮﻈﻨﻟا ﺪﻌﺒﻟا...

Documents