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摘 要

随着国际贸易的发展，世界经济的全球化和区域经济的一体化趋势日趋显著，我国经

济对外的依存度不断加大，国际贸易量与日俱增，保障我国对外贸易的安全和我国经济社

会安全已经成为当前海关工作的一项重要内容。将有害于我国经济、社会、环境安全的货

物、物品有效拒之于国门之外，已成为海关货运舱单管理工作的主要职能。

本论文以我国海关对货运舱单的管理为例，通过介绍 2009 年颁布的《舱单管理办

法》的主要内容，解读我国在舱单管理制度上的历史沿革，并以海关实施货运舱单系

统化管理为切入点，详解海关各阶段应用舱单管理系统的主要功能设计和实践成效，

分析现阶段我国在货运舱单管理方面存在的诸多问题与不足，有针对性地提出完善制

度法规，确立货运舱单申报电子数据的法律地位，改进管理系统，强化舱单风险分析，

全面实行无纸化、系统化，统一数据接入标准，逐步实现国际和区域间“舱单互认”等对

策与建议。同时指出海关应主动适应经济全球化新形势的变化，不断改革创新，在加

强海关货运舱单管理的基础上，借鉴发达国家“两次申报”通关管理流程，继续深化

我国通关作业改革，完善风险管控机制，逐步推广“一次申报、分步处置”通关作业

模式，转变职能，提高效率，实现“管少”、“管精”、“管好”、“管住”的海关监管目

标和总体要求。

关键字：货运舱单 管理系统 海关监管 通关

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ABSTRACT

With the development of international trade, the globalization of world economy, andthe integration of regional economy, China's import and export volume keeps increasing.Under such circumstances, it is an important task of the customs to ensure the security ofChina's foreign trade as well as the security of its economy and social well-being. Effectivelypreventing cargo and articles that are hazardous to the national economy, society, andenvironment from entering Chinese territory has become the major function of manifestmanagement of the customs.

By introducing "Manifest Management Measures" issued in 2009, and taking Chinesecustoms' manifest management as an example, this thesis has interpreted the evolution ofChina's practice in this area, expounded the main functions of the Manifest ManagementSystem and its effects in practice, analyzed the problems existing in the current manifestmanagement, and put forward solutions accordingly, including improving relevant laws andregulations, identifying the legal status of electronic manifest application, enhancingmanagement system and risk analysis, comprehensively implementing paperless andsystemized practice, unifying data access standards, and gradually realizing "manifestmutual recognition" on an international and regional basis. The thesis suggests that thecustoms should keep improving its work innovatively, so as to adapt to the changing globaleconomy, strengthen manifest management, further improve clearance operation by usingadvanced clearance procedure applied in developed countries such as "twice application",improve risk management system, encourage the clearance practice mode of "oneapplication, step-by-step proceeding", increase efficiency by transforming functions, andstrive for effective and streamlined supervision of the customs.

KEY WORDS：manifest management system customs supervision clearance

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目 录

摘 要.....................................................................................................................................................................III

ABSTRACT.............................................................................................................................................................. IV

目 录......................................................................................................................................................................V

第一章 绪论...........................................................................................................................................................1

一、研究背景.................................................................................................................................................... 1

二、研究目的和意义........................................................................................................................................ 2

三、主要文献综述............................................................................................................................................ 2

四、研究方法.....................................................................................................................................................7

五、研究思路和框架.........................................................................................................................................8

第二章 海关货运舱单管理的现状.......................................................................................................................9

一、核心概念的说明........................................................................................................................................ 9

二、海关货运舱单管理的历史沿革...............................................................................................................10

（一）近代粤海关的“号单”与“开舱准单”...................................................................................... 10

（二）建国后至 90 年代初期货运舱单以纸质审核为主........................................................................ 11

（三）九十年代后货运舱单管理逐渐电子化、系统化.......................................................................... 12

三、海关货运舱单管理的相关法律体系.......................................................................................................13

（一）法律.................................................................................................................................................. 13

（二）行政法规.......................................................................................................................................... 14

（三）部门规章和规范性文件.................................................................................................................. 14

四、海关货运舱单管理的现行制度和要求.................................................................................................. 15

（一）舱单等电子数据传输的主体.......................................................................................................... 15

（二）舱单数据的传输时限...................................................................................................................... 16

（三）舱单数据的变更.............................................................................................................................. 17

（四）舱单等电子数据的格式.................................................................................................................. 18

五、海关货运舱单管理现状.......................................................................................................................... 18

（一）系统化管理...................................................................................................................................... 18

（二）管理成效.......................................................................................................................................... 23

第三章 海关货运舱单管理存在问题及成因分析.............................................................................................24

一、货运舱单申报环节.................................................................................................................................. 24

（一）货运舱单管理安全准入功能尚未发挥作用.................................................................................. 24

（二）货运舱单申报法律地位不明确存在执法困境.............................................................................. 25

二、货运舱单审核环节.................................................................................................................................. 27

（一）货运舱单变更管理制度与现实情况脱节亟需修订完善.............................................................. 27

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（二）货运舱单相关电子数据申报主体的责任与义务不明确.............................................................. 28

三、货运舱单管理系统方面的不足.............................................................................................................. 31

（一）系统化管理中的两个悖论.............................................................................................................. 31

（二）舱单管理系统功能不够完善.......................................................................................................... 32

第四章 完善货运舱单管理的对策与建议.........................................................................................................35

一、以货运舱单为核心，构建海关安全准入风险防控体系...................................................................... 35

（一）开展货到港前分析，实施舱单风险预警...................................................................................... 36

（二）加强监管通关环节的验证处置...................................................................................................... 36

（三）强化进出境口岸风险防控的协同治理.......................................................................................... 37

二、强化货运舱单的申报，为全面深化海关通关作业改革奠定基础.......................................................38

（一）美国、澳大利亚海关通关流程及比较..............................................................................................38

（二）“一次申报、分步处置”通关作业改革简介.............................................................................. 40

（三）增加货运舱单管理功能，拓展海关监管时空.............................................................................. 41

三、修法立规，推动舱单管理的法律、法规和系统的配套与完善.......................................................... 42

（一）确立舱单电子数据的法律主体地位.............................................................................................. 42

（二）重新修订和完善《舱单管理办法》.............................................................................................. 43

（三）升级改造舱单管理系统，使其发挥出更大的效用...................................................................... 43

四、简政放权，协作共治，使海关货运舱单管理更加科学高效.............................................................. 45

（一）明晰货运舱单管理海关各监管部门的职责.................................................................................. 45

（二）明确理货等第三方机构的义务与责任.......................................................................................... 46

（三）加强与海关外部和其他国家、地区海关间的执法合作.............................................................. 46

总 结...................................................................................................................................................................49

参考文献...............................................................................................................................................................50

致 谢...................................................................................................................................错误！未定义书签。

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第一章 绪论

一、研究背景

舱单管理是指海关依法对能够反映进出境运输工具所载货物、物品及旅客信息的数据

内容进行监控、分析、审核和处置的过程，是海关监管工作中物流监控体系的重要组成部

分，是利用现代科技手段加强海关监控的重要途径和有效手段，也是有效实现海关监管职

能的基本方式之一。随着我国对外贸易规模的持续扩大和经济全球化的迅猛发展，舱单管

理在规范运输工具、货物、物品进出境活动，保障国际贸易安全，促进国际贸易便利等方

面发挥的作用和地位愈加凸显。

在国际贸易中，进出境运输工具舱单（以下简称“舱单”）作为进出境运输工具运载

所列货物的证明，具有真实性、客观性和及时性。进出境运输工具所属公司或其代理公司

在进出境运输工具进出境前，必须按照海关要求制作舱单，并通过电子数据交换

（Electronic Data Interchange，简称 EDI）的方式传输给海关，再根据海关指令办理

相应的进出境手续。这一通行的国际惯例在美国“9·11”恐怖事件之后发生了重大改变。

美国海关于2002年 10月推出了24小时提前申报舱单制度（以下简称“24小时规则”），

明确要求承运至美国的货物在离岸港口装货前24小时，通过美国的自动舱单系统（AMS），

向美国海关提交详尽的货物资料。正是美国实施的这一“24小时规则”，引发了舱单管理

在全世界范围内的变革。即舱单管理的重心逐渐从规范进出境活动转向保障国土安全。

2005年 6月，世界海关组织（World Customs Organization，简称WCO）通过了《全球贸

易安全与便利标准框架》（以下简称《标准框架》），提出世界各国可根据这一框架颁布国

内的相关制度。为此，美国（2002年）、加拿大（2004年）、墨西哥（2007年）、欧盟（2011

年）等主要贸易国家和地区先后实施了电子舱单预申报制度，基本都将海运集装箱货物的

申报期限规定为装运前24小时，以便各国海关进行风险分析，保证国际贸易安全。

我国在2008年 3月 28日公布，并于2009年 1月 1日正式实施了《中华人民共和国

海关进出境运输工具舱单管理办法》（海关总署令第172号，以下简称《舱单管理办法》），

取代了1999年制定的《中华人民共和国海关舱单电子数据传输管理办法》（海关总署令第

70号，以下简称《传输管理办法》），标志着我国舱单管理工作进入了崭新的时代。《舱单

管理办法》与《传输管理办法》相比，不仅在申报要求、传输时限和传输主体等内容方面

产生变化，更突出明确了舱单数据提前申报规则，这是落实世界海关组织《标准框架》的

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具体步骤，也体现了海关管理理念的创新。2010年～2014年，我国海关在全国各地海运

现场陆续推广应用了新舱单管理系统。该系统可以对海关物流作业各环节所产生的数据进

行串联、印证和整合，为海关风险管理提供可靠的第三方基础数据，进而促成以舱单数据

为主线的风险分析预警体系的构建，有效提高了口岸通关效率和海关监管效能。新舱单管

理系统是《舱单管理办法》配套建设，系统的正式启用标志着舱单管理完整实现了制度化、

系统化和规范化的管理目标。基于我国货运舱单管理具有全国统一的制度和系统，而非区

域性管理的特点，本文的舱单管理研究将从海运现场的实际运作为基点，研究的问题和成

果可以覆盖或代表整个中国海关海运货运舱单管理的业务领域。

二、研究目的和意义

近年来，随着我国经济社会的发展和国际贸易形势的变化，海关对舱单管理也在不断

的改进和完善着，在此过程中也逐渐发现和暴露出一些新情况和新问题。比较突出的是舱

单管理在保障国土安全方面的作用并未得到完全发挥，促进国际贸易便利化的效果也不明

显。例如，《舱单管理办法》要求提前申报和传输舱单数据，但根据申报的舱单数据对进

出境货物进行提前风险分析、判别、预警、及反馈等方面的工作开展情况均不理想；再如，

《舱单管理办法》规定的舱单变更事项没有涵盖国际贸易实务中的所有情形，易引发执法

困扰等等。这些问题的成因既有法律层面的、制度层面的和实务操作层面的，也有理念和

意识层面的，可以明显体现出管理机制的滞后性，即行政管理体制在一定程度上不能适应

经济发展形势的变化。

因此，研究舱单管理的制度变化和当前舱单管理运行状况、存在困难，找出舱单管理

在制度设定、实务操作、实现途径中存在的问题，探索如何更好的发挥舱单管理在海关打

造现代化通关便利模式，维护进出口经济秩序、保障国土安全，促进国际贸易便利化等方

面的作用，对进一步履行好国家赋予海关“把关”与“服务”的职责具有十分重要的意义。

三、主要文献综述

从文件检索和相关资料的收集情况来看，目前国内外学者对舱单管理研究主要集中于

《舱单管理办法》颁布实施后，在舱单申报变化、电子数据传输时限要求、舱单管理制度

实施现状及舱单管理在口岸监管中发挥作用等方面的研究，侧重于制度应用层面，多数是

从政府管理的角度出发，分析得出海关对舱单的管理应随着全球经济变化和国际贸易发展

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而做出相应的立法调整和制度创新，进而引出海关在舱单管理实践中要予以关注的重点和

难点，以及舱单传输人所应注意和关注的相关事项等等。具体体现如下：

（一）对我国舱单管理制度方面的研究

海关总署于2009年 1月 1日起颁布实施《舱单管理办法》，同期废止《传输管理办法》。

海关总署解读新办法是海关业务发展和改革的需要，也是落实WCO《标准框架》的具体步

骤。当前，我国海关正在实施以建立和健全风险管理机制为中心环节的现代海关制度第2

步发展战略，《舱单管理办法》是我国海关针对当前贸易物流发展和全球海关合作趋势，

进一步规范海关对进出境运输工具舱单的管理，促进国际贸易，保障国际贸易安全的重要

措施。它的实施有助于海关提高识别高风险货物的能力。罗雪辉（2008年）指出海关原

来对舱单的管理办法《传输管理办法》（ 1999 年 3月 1日实施）对于加强海关对舱单电

子数据的管理，提高通关效率，方便企业办理海关手续，规范海关执法曾起到重要作用，

但是随着我国对外贸易规模不断扩大和国际物流的不断发展，已不适应当前形势发展的要

求。目前我国海运、空运、铁路、公路各种运输方式下的舱单作业模式各异，不同地区间

海关对舱单管理的要求亦各不相同，甚至同一关区内不同现场之间在舱单作业模式和执法

尺度和标准上也不尽相同。这样，不仅不利于海关执法标准的统一，也给海关带来较大的

执法风险，因此迫切需要改变对舱单管理的监管模式，统一执法标准。

启华、潘永刚（2009 年）提到《舱单管理办法》体现了海关管理的：1.理念创新，

实现企业分类管理，从监管货物和合同转变为以监管企业和经营者为主；2.制度创新，实

现监管“前推后移”，从以现场为重心的监管转变为全方位、全过程监管；3.手段创新，

实行信息化管理，从人工审核处理单证转变为自动化串联、印证和整合报关数据与物流电

子数据。新舱单管理办法的实施也对港口、航运、船代、理货等相关企业在协同配合、信

息交换和流程管理等方面提出了更高的要求。

权家祥（2009 年）指出《舱单管理办法》是适应当前国际物流发展和统一海关执法

的需要，有利于促进国际贸易安全与便利，推动了海关业务改革和发展。与废止的《传输

管理办法》相比，《舱单管理办法》的适用范围更广，涉及单位更多，时限要求更高，传

输数据更多，传输频率更高。同时该办法还显示出，我国海关为加强全面全程监管，将采

信大量基础性数据，尤其是与货物报关数据相互印证的第三方基础数据。这些第三方基础

数据大多来源于物流作业的各个环节，通过舱单这条主线，对物流作业环节产生的数据进

行串联、印证和整合，提高舱单信息的可靠性和准确性。

陈碧群（2011 年）指出《舱单管理办法》是海关总署在国际物流发展和国际海关反

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恐合作的背景下，立足现实情况和长远发展目标制定的物流监管规则，是海关总署为实现

物流监管标准化、电子化、国际化而迈出的重要一步。但该办法存在非人性化规定阻延运

输和贸易流程的问题，即对于进境舱单电子数据在超出传输时限后进行更改的情况，《舱

单管理办法》规定必须由目的港代理人向目的港口岸海关提交书面申请，这就导致无法在

运输途中根据贸易要求即时变更目的港；对于出境货物，《舱单管理办法》要求装船前24

小时传输预配舱单电子数据，提供准确的集装箱和货物信息，且不得随意更改，这就导致

货主必须早提箱、早备货，造成货物堆存成本增加，集装箱周转率下降；对于中转货物，

《舱单管理办法》要求实际运抵后才能报关，这就导致货物中转时间过长，集装箱周转率

低下等等。同时，该办法没有明确是否取消纸质舱单，甚至规定，在超出舱单传输时限的

情况下必须向海关提交书面申请并经海关人工审核后，才可对舱单数据进行变更。这与国

际关务管理无纸化的发展趋势不符。我国作为WCO《标准框架》的成员国之一，应当顺应

国际发展趋势，积极促进世界海关合作，尽快实现关务管理无纸化。

张海华（2009 年）提出在不同时期海关对舱单管理的内涵不同，表现在舱单的定义

理解、递交时限、申报传输人、递交形式及舱单管理权限等方面均产生了随时代发展而逐

步演变的现象，海关对舱单管理从简单纸质递交发展到电子数据交换的具体演变过程，映

衬出不同时期我国对外贸易发展的规模和国际物流发展的水平，也从另一个视角上看到了

中国海关监管能力的不断提高。

陈光（2008年）认为《舱单管理办法》相比于 1999 年的版本，内容增加了27条，

容量的变化也预示着舱单申报模式的重大变革。调整之后，舱单管理的范围由原来的海运

和空运扩大至铁路和公路，而更核心的原则是舱单等电子数据将实行提前传输。主要有四

个方面的显著变化。一是《舱单管理办法》明确备案要求，并扩大了申请备案主体的范围。

二是增加了对旅客信息的舱单申报要求。改变了过去舱单申报仅限于反映运输工具所载货

物情况。三是进口舱单实行“提前申报”和“二次申报”制度。要求舱单传输人在集装箱

船舶装船的 24 小时以前，非集装箱船舶抵达境内第一目的港的 24 小时以前向海关传输

原始舱单主要数据，即进行“第一次申报”。舱单传输人在进境货物、物品运抵目的港以

前向海关传输原始舱单其他数据，即进行“第二次申报。”四是出口舱单实行“预配舱单”

和“装载舱单”申报制度。要求舱单传输人在运输工具开始装载货物、物品的三十分钟以

前向海关传输装载舱单电子数据。

（二）美国“9·11”恐怖袭击事件后对各国舱单预申报制度的研究

美国“9·11”事件发生后，美国海关首先于2001 年 11月提出“海关-业界协作反恐

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方案”（Customs-Trade Partnership Against Terrorism，简称 C-TPAT），继而在 2002

年 1月提出了“集装箱安全构想”（Container Security Initiative，简称 CSI)，又于

2002年 10月推出“24小时规则”，要求承运至美国的货物在离岸港口装货前24小时，通

过AMS向美国海关提交详尽的货物资料。对于美国推出的24小时规则，各国学者纷纷认

为该制度将改写国际贸易规则，引发世界各国的效仿以及导致舱单管理制度的新一轮变

革，对国际贸易、集装箱运输、港口作业、业务单证流程及海关监管程序等都会产生重大

和深远的影响。廖一帆（2003年）指出美国海关强调24小时规则的立法目的是给美国海

关充分的时间检查和搜索可能给美国国土造成威胁的货物，特别是大规模杀伤性武器，包

括放射性原料、核原料、核武器和放射性武器等，并在它们运往美国本土前制止它们装船。

许璐（2003年）提到美国海关24小时规则实行后，由于舱单预申报时限的大幅度提

前，首先冲击到输美货物国际贸易运作惯例及供应链管理模式。一些基于自由港特营制度，

原以快速、灵活的货物流转为竞争优势的港口所受到的影响最为严重（例如：香港）。尽

管美国海关一再重申美国提出“24小时新规则”是基于国家安全，但对于输美货物的国

际贸易供应链，实际上增加了不小的额外成本，而物流的速度却因此降低，实际上起到一

种类似于非关税壁垒的作用。另一方面，新规则把无船承运业务经营人（Non Vessel

Operating Common Carrier，简称NVOCC或无船承运人）和班轮公司一起推到CSI计划的

前沿。作为承运人，不可避免的要直接面临一系列潜在的问题，如预报舱单的及时性与准

确性、全天候轮值的人力资源投入和软硬件设备投入等巨额成本的分摊、以及可能产生的

诉讼纠纷处理等。

王珂（2011年）指出欧盟海关也于2011年 11月 1日起严格执行舱单提前申报规则。

要求所有进口到欧盟27国的货物和土耳其、挪威、瑞典三国的中转货物、过境货物及船

上未卸货物，必须由承运人在装船前 24小时向欧盟海关提前申报 ENS (Entry Summary

Declaration ，即入境摘要申报)。不遵守ENS规则将导致被海关罚款或者不准货物装船。

ENS发送成功之后，海关将对货物进行安全分析并以电子指令的形式，通知船公司其货物

是否存在风险。

王春蕊（2012年）指出韩国海关于2012年 4月 1日起开始部分实施舱单预申报制度

(Korea Advance Manifest system, KMS)，这一韩国版的舱单预申报制度与其主要贸易

伙伴—美国、欧盟、中国已实施的制度类似，是按照WCO《标准框架》的标准建立的。主

要目的在于保证出口货物符合其他国家舱单预申报要求，抑制非法出口和商业瞒骗，促进

货物无缝式配送和降低物流成本。另外，舱单预申报制度的主要责任人虽然为海运和空运

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承运人、货运代理，但对进出口商也会产生影响，例如，承运人为了履行舱单预申报制度，

会遭受成本上升和流程改变的问题，必然会把相应的成本转嫁到托运人或收货人身上。像

日本货运航空公司(Nipponargo Airlines, NCA)从 2012年 6月 1日起，对每份电子分运

单收取145日元，对每份手工获取分运单信息收取600日元。

王春蕊（2012年）还提出日本是最先跟随美国“24小时规则”实施舱单预申报制度

的国家，其先于2004年实行到港前提交船载货物清单的规定，又于2007年 2月 1日实施

了“货物、船员和旅客信息的预申报制度”，旨在禁止危险品走私活动、防止恐怖袭击事

件发生，但其与WCO的《标准框架》相比有几点不足：一是货物信息的申报发生在货物到

港之前而不是在货物装运之前，因此，从提出申报到货物入港之间的时间间隔较短，海关

经常没有充足的时间实施基于安全因素的风险管理；二是导致集装箱拼箱货物因提交的信

息不足，经常发生无法明确详细的品名、实际收发货人的姓名和地址等情况；三是对于总

运单信息仍然存在非电子化信息形式，不利于海关利用电子信息系统提高监管效率。随后，

日本再于2014年 3月全面实施修订后的舱单预申报制度，要求船舶经营人或无船承运人

在海运集装箱货物装载到开往日本港口的船上之前，原则上不迟于船舶离开装运港的24

小时以前，以电子数据形式向日本海关传输有关货物的信息。

（三）舱单管理在进出口物流监控方面发挥的作用研究

2009 年以来，各地海关在推进舱单管理系统的应用过程中，遵循物流运行规律，以

进出境舱单管理为主线，以运输企业、运输工具、海关监管场所的备案数据为基础，以计

算机网络和卡口监控设备为手段，通过舱单和运输工具动态信息的法定提前申报，对舱单

数据、运抵报告[1]、理货报告[2]和运输工具动态信息等来自不同渠道、不同环节的信息进

行相互比对印证，逐步建立了新型物流监管模式，实现海关对进出境货物信息的全程跟踪

和监控。

上海海关在对快件舱单的管理实践中，为应对业务量猛增与监管模式多样化的新形势

和新要求，按照国际物流运作的客观规律，探索出以进出口舱单为切入点，研究分析快件

舱单管理的现状和监管难点，提出通过从多角度加强对舱单的监控，利用静态和动态的物

流信息监控体系，实现对国际物流各环节的相互衔接和验证，进一步提升物流监管水平和

科技含量，优化海关监管与服务。

[1]是指进出境货物、物品运抵海关监管场所时，海关监管场所经营人向海关提交的反映货物、物品实际到货情况的记录。上面一般都是

一些运输工具、集装箱、托运货物的详细信息。

[2]是指船方或货主根据运输合同在装运港和卸货港收受和交付货物时，委托港口的理货机构代理完成的在港口对货物进行计数、检查货

物残损、指导装舱积载、制作有关单证等工作，理货报告是反映船舶载运货物在港口交接当时的数量和状态的实际情况的原始记录。

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随着国际形势的变化，国内部分学者普遍认为我国当前在供应链安全上也面临着民族

分裂势力、恐怖主义和极端势力等威胁，而我国海关对于货物进口的风险分析仍主要基于

货物到港后的报关单数据，难以满足“御敌于国门之外”的现实需要。因此建议加快舱单

申报及其风险分析系统建设，尽快完善舱单申报程序，加强舱单数据的利用和分析，逐步

实现供应链风险预警分析和提前处置的目标，提高供应链安全管理效能。还有部分学者认

为我国的舱单管理规定与西方国家海关的区别较大。西方国家海关的“两次申报”制度对

舱单有明确的申报要求和较高的依赖程度，而《舱单管理办法》的核心是：海关通过提前

接受舱单电子数据，提前进行风险分析，并以舱单为主线，对物流作业各环节所产生的物

流数据进行串联、印证、整合，实现对进出境货物物流的严密监控。仅规定运输工具承运

人应向海关传输舱单数据信息，与美国海关第一阶段要求货物进口人向海关申报舱单数据

存在差异，与澳大利亚海关要求承运人对第一阶段申报舱单数据也不尽相同。

上海海关课题组指出，美欧海关“经认证的经营者”（Authorized Economic Operator，

简称AEO）[1]或C-TPAT制度主要利用舱单等物流数据在货物到港前进行风险预判，实现以

安全为目标的预申报和货物实际申报的分离，以确保供应链安全。舱单风险分析突破了传

统贸易安全的国土界限，拓展了海关监管处置时空，将供应链的安全防线从本国延伸至贸

易伙伴国，提升了防御的主动性。这些方面对我国海关舱单管理都具有比较深远的借鉴意

义。

四、研究方法

（一）案例分析法，本论文将通过引用和剖析多起与货运舱单相关的典型案例，

阐述我国海关在现阶段舱单管理方面存在一些问题与困难，引发思考与研讨，并对此积极

提出应对策略和措施建议。

（二）文献研究法，本论文将利用对公开文献、资料的梳理，汇总和提炼，来了

解和掌握国内外海关、学者在舱单管理领域的最新实践成果及研究动向，并参考、借鉴我

国海关在工作实践中衍生的各类工作报告、经验总结及政研文章等素材、资料，力求能够

体现出舱单管理研究的前沿状况和理论成果。

（三）观察法，本人将利用本职工作的优势，通过参与舱单管理的具体执法实践

[1]是由世界海关组织倡导，旨在通过构建海关与商界合作伙伴关系，实现全球供应链贸易安全与便利。两国企业出口货物到 AEO 互认的

国家（地区）时，可同时享受到本国海关和对方海关提供的进出口通关便利，从而显著降低企业通关及物流成本，提高外贸竞争力。

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活动，观察了解《舱单管理办法》的实施现状，并利用对新舱单管理系统的日常操作管理，

熟悉掌握系统设计流程和功能效用，从研究学者的角度，观察得出我国海关在货运舱单管

理中存在问题，以及可以进一步改进或优化的方面。

（四）访谈法，本论文将采取非结构型访谈的方式，通过与海关关员及船舶代理

人员、码头理货员及相关从业人员的闲谈片语或专题访录，了解当前舱单管理的历史变革、

以及变革本身对关员和从业人员、企业的影响、困扰及改进措施。

五、研究思路和框架

本文按照“提出问题—分析问题—解决问题”的逻辑路径展开论述。首先在总结介绍

我国海关现有舱单管理制度和舱单管理系统运作模式的基础上，分析《舱单管理办法》颁

布实施以来，我国海关在推进舱单管理制度化、系统化进程中存在的主要问题和成因分析，

提出确立舱单申报的法律主体地位，明确处罚标准和第三方机构的责任与义务，改进完善

舱单管理系统，强化舱单风险分析，统一数据接入标准，逐步推广、实现区域和国际间“舱

单互认”等对策建议，以期货运舱单管理能够在保障国土安全、维护国家进出口贸易秩序

和国际贸易安全与便利等方面发挥出更大的作用。

因文献资料稀少，借鉴比较研究难度较大。由于舱单管理属于特定领域的行政执法行

为，舱单管理制度也具有鲜明的时代特征性，将其作为课题来研究的专属性、阶段性和专

业性都比较强。因此，国内外关于舱单管理制度方面的论述和文献都比较少。故在本论文

课题开始研究时，可以借鉴参考的基础素材比较匮乏，文献研究法开展困难，论文研究的

广度和深度缺乏指引和比照，观点和结论难免存有偏悖，论文写作具有较大的突破性和挑

战性。

第 9 页

第二章 海关货运舱单管理的现状

一、核心概念的说明

舱单，是指进出境船舶、航空器、铁路列车负责人或其代理人向海关递交的真实、准

确反映运输工具所载货物情况的纸质载货清单。进出境运输工具进出境前，运输工具负责

人或其代理人应向海关传输舱单电子数据。舱单电子数据是指运输工具代理人按照海关要

求的格式，以电子数据交换的方式向海关传输的海运、陆运或空运载货清单数据。舱单电

子数据内容必须与纸质数据一致，是货物通关及物流监控的重要数据。另外，根据《舱单

管理办法》的定义，舱单还包括原始舱单[1]、预配舱单[2]、装（乘）载舱单[3]，进出境运

输工具载有货物、物品的，舱单内容应当包括总提（运）单[4]及其项下的分提（运）单[5]

信息。

舱单管理，是指海关在监管实际进出境运输工具、货物、物品时，根据提前收到的舱

单数据内容进行分析研判，对“核化生爆”等禁止进出境类货物发出不予进境或装载的指

令，以及后续的审核、调用、核注、核销舱单电子数据等一系列的监管处置过程。舱单数

据是最基础的通关数据，在海关监管实践中发挥着“基础底帐”的作用。海关对舱单的管

理是法律赋予海关的一项重要行政管理职能，是海关监管[6]工作中物流监控体系的重要组

成部分，也是利用现代科技手段加强海关监管、维护我国进出境贸易秩序的重要途径和有

效手段；同时，舱单管理在保障国际贸易安全，促进国际贸易便利等方面也发挥着重要作

用。

舱单数据，是指提（运）单[7]数据的总和，数据中的主要内容为货物装卸港、提（运）

单号、船名、航次、收发货人名称，以及货物的简要描述（名称、件数、数量等内容）。

另根据《舱单管理办法》舱单数据还延伸包括与舱单相关的如理货报告、运抵报告等其他

电子数据。

海关综合监管体系，海关作业流程由诸多业务功能点构成，同一流程中的功能点形成

前后衔接的海关监管作业链条，交叉或者关联的作业链条构成相互支撑、配合的协同监管

[1]反映进境运输工具装载货物信息的舱单。

[2]反映出境运输工具预计装载货物信息的舱单。

[3]反映出境运输工具实际配载货物信息的舱单。

[4]由运输工具负责人、船舶代理企业所签发的提（运）单（Master B/L）。

[5]在总提（运）单项下，由无船承运业务经营人、货运代理人或者快件经营人等企业所签发的提（运）单（House B/L）。

[6]是指海关作为国家进出境监督管理机关，依据《海关法》及其他有关法律、法规，对运输工具、货物、物品的进出境活动所实施的行

政执法行为。

[7]是一种物权凭证，用以证明货物运输合同和货物已经由承运人接收或者装载，以及承运人保证据以交付货物、物品的单证。

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作业面，各个协同监管作业面的组合形成立体监管网络，综合监管体系就是由这样的“点、

线、面”所构成的立体监管网络。海关监管体系按照结构可划分为：前期管理、现场监管、

后续管理三个前后衔接、按序进行的阶段；其主要功能是要保证运输工具、货物、物品的

进出境活动自始至终都处于海关监管之中。

通关管理，是综合监管体系的核心层，也是海关监管的主战场。通关管理边界是，进

口自运输工具申报实际进境并将舱单电子数据传输到海关计算机系统起，至海关实际放行

货物止；出口自货物运抵海关监管区域或海关指定的场所后，报关人向海关电子申报起，

至运输工具实际离境止。主要通过物流监控和单证作业，办理进出境运输工具及进出口货

物通关手续并实施实货监管。货运舱单电子数据的通关系统流程为：进口是“原始舱单→

进口理货报告→报关单[1]→报关单核销舱单、生成放行指令”；出口是“预配舱单→运抵

报告→报关单→装载舱单→出口理货报告→结关”。

二、海关货运舱单管理的历史沿革

事物历史沿革的研究历来都很有趣，问题、情景、效用等不仅具有惊人相似性，而且

还存在反复性的轮回。货运舱单是海关对进出境货物实施监管的源头，不同的历史时期海

关对货运舱单的管理模式也不同。尤其在新中国成立后，从我国海关对货运舱单管理的理

念和方式变化，不仅能看出我国行政管理水平的大幅进步和提高，同时也从一个侧面反映

出我国对外经济贸易的迅猛发展和国际物流、国际贸易的趋势变化。

（一）近代粤海关的“号单”与“开舱准单”

清朝开设海关以后，在广东实行行商制度[2]，以行商

[3]代表清政府实施对外贸易的管

理职权。按照当时清政府的规定，外国商人不得与中国平民百姓发生任何直接的买卖关系，

外国船舶到广东开展国际贸易必须先自行投行，通过行商才能开展进出口商务活动。清朝

海关规定，凡外国商船进出港，均须在挂号口[4]挂号或销号。例如需要停靠广州黄埔港卸

货的外国商船，在办理进口停泊之前，应先到虎门沙角炮台清朝海关驻点呈请报告，说明

船舶国别属性，现赴哪家行进行贸易，获得准许后可驶进广州黄埔港，投行后再由行商填

[1]是指反映进出口货物状况的核心载体和缴纳关税、进口消费税等税款的重要凭证，主要包括货物的商品编码、名称、税率、单价、数

量、单位、证件等信息。

[2]是清政府实行的“以官制商，以商制夷”的对外贸易管理制度。

[3]是指清政府特许的专门经营对外贸易的商人统称，亦称十三行，是清代垄断海外贸易的商业团体。

[4]清政府海关办事机构。

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具“号单”[1]报至挂号口开舱点验，经挂号口查无私运禁物后，会在“稽考簿”[2]内注册

登记，然后即可办理码头卸货转运手续。挂号口的“稽考簿”是清政府征收税饷的依据。

1842年，根据《南京条约》废除了行商制度。1859年粤海新关组建，规定一切进出

港口的货物皆须由清海关注册的“拨艇”驳载往来，并办理报关、验货和纳税手续。即外

国商船在进口抵港前，须船主或其代理商将舱单、船钞执照及其他单证交清海关呈验，领

取“开舱准单”[3]，才能过驳载运货物到列号拨艇上运往码头。这一段时期，凡未经清海

关许可（即没有开舱准单）而擅自卸舱、卸入未经注册的拨艇、装卸违禁品，以及申报不

实的货物都将予以没收或科处罚金。

此时的“开舱准单”管理最为严格，理论上，对当时清朝的国土安全风险防控作用是

特别突出的，形式上，接近于现代国家对海运舱单管理的模式，难能可贵的是，当时的舱

单管理就体现和贯彻了单货“核准”与“放行”理念。时至今日，但从这一理念来看，管

理的模式与特征似乎是历史的反复和重演，也是事物客观发展的必然。

（二）建国后至 90 年代初期货运舱单以纸质审核为主

新中国成立后，我国进出口货物有了很大的发展变化，新时代海关的监管工作也

逐渐加强，各项制度逐步在建立和完善。这一阶段，我国进出口贸易主要呈现出两个

特点：一是办理进出口业务的主要是国营外贸公司，专业程度高、信誉较好，走私风

险低；二是对外经济发展迅速，港口的码头和仓库建设远远不能满足进出口货运需求，

货物积压和港口拥塞现象严重。为加快货物验放速度和减少货物滞港时间，海关对货

运舱单的管理主要采取“联检核查”的方式，即进境船舶必须接受海关、边防、检疫、

港监等部门的联合登轮检查，海关检查船舶时，由船长向海关递交进口载货舱单的书

面单证，并集中船员，检查期间船员未经海关许可，不准离船。海关检查完毕后，船

舶方能进港停靠及卸货报关。

联检方式一致持续到 80年代末期。这期间海关对货运舱单的管理相对粗放，货运

舱单还没有纳入海关重点关注和审核的范围，仅作为进出境货物和船舶监管的随附单

证，用于海关监管参考，不作为执法依据，不需办理审批核注、存档备查等事项。1987

年为了维护国家的主权和利益，加强海关监督管理职能，促进对外经济贸易和科技文

化交往，保障社会主义现代化建设，我国制定并开始施行了《中华人民共和国海关法》

[1]相当于现今的舱单。

[2]相当于现今的报关单。

[3]相当于现今的舱单。

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[1]（以下简称《海关法》）。《海关法》对舱单申报形式的描述分别为“交验文件”、“交

验单证”、“递交单证”等，即明确了舱单应以纸质的形式递交海关验核。海关开始将

纸质形式的舱单纳入海关监管范围，同步加强了对货运舱单的管理。当进境国际航行

船舶在抵达港口后，海关办理船舶进境手续时要求收取纸质货运舱单，并向港务、理

货等部门核实舱单有关内容，确定舱单的真实性，凭以作为海关监管进境货物的依据。

同时，要求纸质的货运舱单必须在规定时间内递交，并由船舶负责人或其代理人签字

确认。海关会重点审核舱单是否填制封面、装订是否完整，内容是否清晰、齐全，货

运舱单的项目包括：船舶名称、船舶编号、舱单载货总重、集装箱重箱[2]数量、空箱数

量、船舶代理公司签章等，但是，此时的舱单还不是海关的正式执法依据或必检凭证。

这一阶段，海关对海运舱单管理方式的逐渐变化，也从一个侧面反映出整个国家政治

环境、外贸发展、及海关管理理念与重心的转变过程。

（三）九十年代后货运舱单管理逐渐电子化、系统化

1988年～1994年，为应对我国对外贸易业务量的与日俱增，海关开发使用了H883[3]

报关自动化计算机管理系统，对进出口货物信息进行电子数据处理（Electronic Data

Processing，简称 EDP），在 H883 系统中开发设计了舱单管理模块。根据船舶负责人或

其代理人递交的纸质舱单，海关负责将舱单数据按 H883 系统要求的格式录入到舱单系

统中，作为海关监管、征税的依据与佐证。随着电子信息化的发展，外贸企业、行业

内部计算机系统的 EDP 也得到了蓬勃发展，加之舱单数据采集录入工作量较大，在一

定程度上影响了通关时效，于是舱单数据实现电子传输的需求日趋迫切。

1995 年～1999 年，我国海关将 H883 系统升级为 H883／EDI 通关系统，完成了计

算机管理系统从 EDP 到 EDI 的转变。部分外贸企业、进出口公司也开始广泛采用 EDI。

海关开始尝试与企业联网，由企业采用电子数据通讯方式向海关传送舱单数据。经过

不断的摸索和测试，我国海关于 1999 年正式出台了《传输管理办法》，规定了舱单传

输数据格式，要求船舶负责人及其代理人除递交纸质舱单外，要按照规定格式以电子

数据交换的方式向海关传输舱单数据，内容与纸质舱单数据必须一致。海关审核的舱

单数据主要包括：运输工具名称、运输工具编号、航次号、国籍、装货港、指运港、

提（运）单号、收货人、货物名称、货物件数和重量、集装箱号、集装箱尺寸等。对

[1] 1987 年 1 月 22 日第六届全国人民代表大会常务委员会第 19 次会议通过，1987 年 7 月 1 日起施行。

[2]指装有货物的集装箱。

[3]1988 年 3月经海关总署立项开发的报关自动化系统，简称 H883 系统。

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进境船舶，海关在收到纸质和电子舱单数据后方准予卸货。至此，海关对货运舱单管

理进入到纸质与电子数据并行阶段。

2008年《舱单管理办法》出台，增加了需传输的电子数据内容，除舱单电子数据

外，还包括与舱单相关的其他电子数据，如理货报告、运抵报告、分拨分流申请等。

对应传输舱单电子数据的主体也相应分为两类：一类是舱单数据传输人（主要包括运

输工具负责人、无船承运人等义务主体）；另一类是舱单相关数据传输入（包括理货部

门、监管场所经营人及出口货物发货人等）。同时，海关货运舱单管理权责得到进一步

扩展，海关舱单管理义务包括：接受舱单，验核舱单传输人备案资质，妥善保管舱单

材料，以电子数据方式通知舱单传输人不准予卸载或装载并告知理由，核对原始舱单

与理货报告，核对装载舱单与理货报告，核对承载舱单与结关申请，舱单变更审核等

等。海关舱单管理权力包括：决定不予卸载进境或装载出境，延期传输数据批准权，

责令未列明货物直接退运，分拨审批权，疏港分流审批权，可以决定不予装载，舱单

变更同意权，舱单变更处罚权等等。

2009年之后，我国海关将舱单管理从 H2000[1]通关管理系统中剥离，单独开发了

新的舱单管理系统，并逐步在全国范围内推广应用，正式开启了货运舱单的电子化、

系统化管理。舱单从传统的纸质发展到目前的纸质与电子并存，历经了 20余年的探索

与实践，相信不久的将来，随着电子信息法律地位的确立，舱单将进一步演化为单纯

的电子数据，货运舱单管理无纸化的时代即将到来。

三、海关货运舱单管理的相关法律体系

舱单涉及的政策法规主要是《海关法》与《舱单管理办法》。海关舱单管理已基本形

成包括法律、行政法规、部门规章以及规范性文件四个层次的法律体系框架，对于适应国

际贸易安全与便利的要求，促进现代国际物流的发展，方便旅客合法进出境，构建统一的、

规范的舱单管理模式等方面发挥着重要的作用。

（一）法律

涉及舱单管理的法律主要是《海关法》。《海关法》第十四条规定：“进出境运输工具

到达或者驶离设立海关的地点时，运输工具负责人应当向海关如实申报，交验单证，并接

[1]H883 自动化报关系统的升级版。

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受海关监管和检查。”本条款明确规定了舱单传输的主体是运输工具负责人。运输工具负

责人或者其代理人必须依法向海关如实申报该运输工具及其载运货物、人员的真实情况，

交验载货清单、旅客名单和海关要求提交的其他单证、证明，接受海关监管和检查。

以进出境船舶为例，船舶负责人申报内容包括船舶到达和驶离的时间、停留地点（包

括本港和上下港）、船上船员名单及其自用物品、船上的燃料等船舶用品、所载集装箱数

量及货物和物品的数量、本港装卸货的详细信息等内容。其中，由于海关监管的重点是进

出境的货物和物品，因此运输工具在本港装卸货的详细信息是运输工具负责人申报的主要

内容，在实际操作中是以向海关提供进出口舱单的形式完成的。

《海关法》对企业在舱单数据申报不实、违反海关监管规定的处罚进行了明确。如《海

关法》第八十六条第三、第五款规定：“违反本法规定有下列行为之一的，可以处以罚款，

有违法所得的，没收违法所得；（三）进出口货物、物品或者过境、转运、通运货物向海

关申报不实的；（五）进出境运输工具未经海关同意，擅自装卸进出境货物、物品或者上

下进出境旅客的。”

（二）行政法规

涉及舱单管理的行政法规主要有《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》（以下简

称《实施条例》）。该条例对舱单管理内容进行了明确，规范了海关行政处罚，保障了海关

依法行使职权，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，依法不追究刑事责任的走私行

为和违反海关监管规定的行为，以及法律、行政法规规定由海关实施行政处罚的行为的处

理。例如，企业在舱单申报后，海关发现原始舱单中列有我国禁止进境的货物、物品，可

以通知运输工具负责人不得装载进境。企业对于海关反馈审核结果是不准予装载或不准予

卸载的，舱单传输人应当及时通知运输工具负责人不能装载或卸载。如果运输工具负责人

故意装载或卸载此类货物、物品等，由海关依照《海关法》和《实施条例》的有关规定予

以处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（三）部门规章和规范性文件

涉及舱单管理的部门规章为2008年海关总署发布，2009年开始实施的《舱单管理办

法》，其主要规范了海关对进出境运输工具舱单的管理，明确了舱单电子数据传输的对象、

范围和时限，具体内容将在下文的舱单管理现行制度中予以详述。而涉及舱单管理的规范

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性文件目前共有8个（详见表1），分别对舱单传输主体和范围、电子传输报文格式、传

输途径等做出了进一步明确规定。随着业务的不断变化和系统管理的规范化要求，此类规

范性文件将会逐年递增，采取公告的形式予以补充和修订是符合实际需求和运作的。

表1-与舱单相关的海关总署公告

NO. 海关总署公告 内 容

1 〔2008〕97号 关于进出境船舶所载货物、物品舱单传输的有关问题的公告

2 〔2008〕101号 关于进出境航空器载运货物、物品舱单传输的有关事项的公告

3 〔2009〕22号 关于进出境运输工具载运货物、物品舱单及相关电子数据传输途径的公告

4 〔2010〕70号 关于调整及新增进出境水运和空运运输工具货运舱单等电子数据格式的公告

5 〔2010〕77号 关于发布进出境水运和空运运输工具货运舱单电子传输报文格式V1.1版的公告

6 〔2013〕68号关于调整和新增进出境及境内承运海关监管货物的水运和空运运输工具申报电

子数据格式的公告

7 〔2013〕75号关于发布进出境及境内承运海关监管货物的水运和空运运输工具申报电子报文

格式V1.1版的公告

8 〔2014〕70号 关于进出境运输工具监管以及舱单管理相关事项的公告

四、海关货运舱单管理的现行制度和要求

海关在对舱单实施管理的过程中主要依据《舱单管理办法》，该办法自2009年 1月 1

日施行起，1999年 2月 1日海关总署令第70号公布的《传输管理办法》同时废止。新的

《舱单管理办法》在适用范围、传输主体、传输时限、舱单备案和变更等方面均作出了调

整或明确。该办法的出台为舱单管理方面提供了统一的法律依据，规范了海关在舱单管理

的执法行为，促进了国际贸易便利和保障了国际贸易安全。

（一）舱单等电子数据传输的主体

舱单电子数据的传输涵盖两部分，一是舱单电子数据，二是与舱单相关的其他电子数

据，具体是指国际物流在进出境作业环节所产生的能够反应物流流向，且能与舱单相互校

验、印证的相关数据。主要包括：理货报告、运抵报告、分拨分流申请、结关申请等。因

此，《舱单管理办法》将传输上述舱单电子数据的主体相应的分为两类，上文已提及，在

此不再赘述。根据《实施条例》的规定，此两类主体均有义务按照规定要求向海关传输舱

单及相关电子数据，并保证传输数据的真实有效，否则将被视为违反海关监管规定。

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特别值得一提的是理货报告可以有 2个传输主体即：理货部门或海关监管场所经营

人。根据相关规定，进出境船舶在进出境船舶抵港时或驶离前，海关应办理进出境手续，

并收取舱单。海关收取舱单后，须向港务、理货等部门核对舱单的内容，确定舱单的真实

性，作为海关监管货物的依据。港务理货部门系指港务部门或理货公司提供的报告，二者

任用一份。就目前来看，各港口已经政企分开，根据目前实际操作，该项功能的操作已经

由理货公司和海关监管场所承担。客观上讲，该项功能应当由具备公证资格的第三方，即

理货公司承担。但考虑目前实际情况，一是并非所有货物理货公司都进行理货；二是部分

港口码头没有成立理货公司，该项工作实际由码头经营企业来完成。为此，《舱单管理办

法》明确了理货报告有两个传输人，理货部门为第一传输人，如理货部门无法传输，监管

场所经营人作为第二传输人向海关传输理货报告。

但运抵报告仅有海关监管场所经营人 1个传输主体：依据《海关法》第二十四条规定：

“出口货物的发货人除海关特准的外应当在货物运抵海关监管区后、装货的二十四小时以

前，向海关申报”。另外，《舱单管理办法》也明确规定了上述两类传输主体应当向海关备

案，目的：一是可以充分了解舱单传输人及相关数据传输人的有关信息，便于海关开展风

险管理工作；二是通过备案，方便企业通过海关建立的“舱单管理系统”进行舱单等电子数

据传输，有利于海关对企业的分类管理，且企业可以通过分类管理享受到海关提供给“守

法便利”企业的各项优惠措施。

（二）舱单数据的传输时限

从目前舱单系统设计看，对舱单数据提供了两种传输渠道，一是直接联网数据传输；

二是提供公共的数据录入平台，对数据进行录入。两种渠道由舱单传输人根据自身实际选

择。舱单等电子数据的提前传输是海关对舱单管理的核心内容和基本原则。《舱单管理办

法》根据海关监管业务的实际需求，结合各种运输方式的特点，对进出境舱单电子数据的

传输时限分别作出了具体规定（详见表 2），主要基于四方面考虑：一是参考WCO《标准

框架》有关规定列明的舱单传输时限；二是海关内部作业流程的实际需要；三是不同规模

的企业传输数据的能力不同，需要规定一个最长时限以适应小规模企业的传输能力；四是

世界海关间数据交换的实际需要。通过规定舱单等电子数据在各个环节的传输时限，改变

原有的一次传输方式，对物流的各个环节的作业所产生的数据进行收集、串联、整合形成

海关舱单，使舱单信息更具有准确性和可靠性。

表2-舱单传输时限表

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类型 传 输 时 限

原始

舱单

1.集装箱船舶，在开始装船的24小时以前；

2.非集装箱船舶，在抵达境内第一目的港的24小时以前；

3.同时装载集装箱、非集装箱货物和物品的混装船舶应当按照第1、2项分别传输；

4.来往港澳小型船舶在开始装载的2小时以前；

5.调拨进境的空箱，在船舶抵达目的港以前；

6.进境地海关审核同意后，装载临时计划转运货物、物品的进境船舶在抵达卸货港前；

7.航程24小时以内的非集装箱船舶抵达境内第一目的港前；

8.集装箱货物、物品经境外港口转运的，在最后一个境外转运港装船的24小时以前。

预配

舱单

1.集装箱船舶装船的24小时以前；

2.非集装箱船舶在开始装载货物、物品的2小时以前；

3.集装箱货物与非集装箱货物混装的，应当按照第1、2项分别传输；

4.来往港澳小型船舶在开始装载货物、物品的4小时以前；

5.调拨出境的空箱，在空箱装船的2小时以前；

6.临时计划转运货物出境，在转运货物出境装船前2小时以前。

（三）舱单数据的变更

为了规范舱单等电子数据的变更，减少舱单变更的随意性及数据传输的错误率，海关

对舱单数据的变更限定为三方面内容。

1．自由变更，是指舱单传输人无须海关同意，可以直接对已传输的舱单内容进行变

更。其前提是在原始舱单规定的传输时限以前，但是货物、物品所有人已经向海关办理申

报手续的除外。目的是为了鼓励舱单传输人在规定时间内主动纠正舱单数据，帮助海关在

准确、完整、真实的舱单数据基础上提高风险管理的成效。此时的变更虽然最方便，但在

实际运作中，往往这一阶段企业很难发现数据的错误，多数是因船名、航次字母或数字多，

人为疏忽多、漏、错录入而已。而当实际货主开始报关或委托报关时，由于报关人员与舱

单数据录入人员的不同，往往能在核对数据、及与供应商或收货商的再次核对时发现数据

差异，但此刻已不符合自由变更的条件，必须向海关提出舱单变更申请。

2．依申请变更，是指舱单传输人在规定的传输时限传输舱单数据后，由于超出舱单

传输人控制能力的客观原因，造成舱单传输错误，舱单传输人可以向海关提出申请变更舱

单，经海关审核同意后进行更改。目的是为了保障舱单传输人的合法权益，明确舱单数据

传输不准确的免责情况。这类变更在实际中是最多的一种情形，产生的问题也最多，在后

文中会有更为详尽的阐述。

3．处罚后变更，是指舱单传输人未在规定的时限内申报舱单数据或申报的舱单数据

不真实，并且不能举证其行为可适用依申请变更所列的免责条款，海关将依据《舱单管理

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办法》认定其行为违反海关监管规定，给予舱单传输人处罚，并在需要变更舱单的情况下，

对舱单中不实之处予以纠正。

（四）舱单等电子数据的格式

我国海关舱单数据元主要是基于当前我国各运输领域应用系统的设置要求，结合

WCO数据元的通用类型而确立的，能够满足舱单管理的基础需求和为风险分析提供有力

的数据支持，由于其数量庞大（例如：原始舱单主要数据和其它数据共 101个数据项，

预配舱单 101个数据项，装载舱单 18个数据项，装箱清单 54个数据项，理货报告、分

拨货物、物品理货报告 33个数据项，分拨货物、物品申请和疏港分流申请 25个数据项，

运抵报告和疏港分流货物、物品运抵报告 21个数据项等），每年海关都要根据监管实际

进行个别调整，因此，舱单等电子数据项申报格式、要求等内容没有作为《舱单管理办法》

的附件，而是以海关总署对外公告的形式的予以公布并实施。

五、海关货运舱单管理现状

（一）系统化管理

《舱单管理办法》于 2009年 1月 1日正式实施，作为配套措施的“进出境运输工具

舱单管理系统”（以下简称“舱单管理系统”）也同步开发。由于地理区域的差异性和信息

化建设的渐进性，海关总署对“舱单管理系统”的应用采取了试点上线，逐步推广的措施。

2011年，北京、上海、深圳、厦门四个直属海关作为试点海关对舱单管理系统进行了切

换。经过试点运作，舱单管理系统也随之进一步改进和完善，系统功能日趋健全，2014

年起舱单管理系统在全国海关推广应用。

1．设计理念和流程。舱单管理系统的进出口业务流程（详见图 1和图 2）、系统逻辑

[1]、业务操作实务，完全依照《舱单管理办法》的制度理念，以系统监控、逻辑辨别、无

纸化操作的方式实现了舱单管理的信息监控功能。

[1]是指提（运）单被核销核尽后，海关以电子数据方式向监管场所经营人传输提（运）单放行信息。总提（运）单项下所有分提（运）

单均被核销核尽后，海关方可向监管场所经营人传输总提（运）单的放行信息。集装箱关联多份总提（运）单的，所有总提（运）单均被

核销核尽后，海关向监管场所经营人传输相关总提（运）单的放行信息。

第 19 页

图 1-出口系统流程图

图 2-进口系统流程图

第 20 页

2．系统结构。舱单系统结构主要指舱单电子数据的构成（详见图 3），舱单数据主

要应用于对报关单证信息的物流验证，供报关核注核销，同时，还提供了丰富的商品

及物流信息，可供风险分析和对外数据交换。此外，系统还设置采集舱单相关的电子

数据，即第三方数据（如运抵报告、理货报告、分拨分流申请等），在物流的各个环节

通过第三方数据对舱单的货物状态进行确认，完善了海关物流信息监控体系。

3．关联制约。系统要求口岸理货部门必须向海关舱单管理系统传输理货报告，理

货部门通过海关外挂系统、互联网或纸面形式提交理货报告，理货数据由系统自动比

对舱单数据，作为货物实际到货/出货的依据。舱单管理系统通过业务逻辑控制[1]，对

满足放行条件的货物以提（运）单为单元生成电子放行信息传输发送给监管场所经营

人或码头卡口系统。例如，企业办理货物出口，需提前申报预配舱单，与报关单数据、

运抵报告、理货报告吻合后，才能装船离境，系统自动结关[2]，实现了海关、企业、码

头、理货等多方单位数据相互监控、佐证和制约。

图 3-舱单系统数据信息内容

[1]进口转关单放行时，必须检查原始舱单物流监控表的理货标志，理货正常的方可进行放行操作，如果理货为空或理货异常的，无法放

行报关单。

[2]货物在报关单放行时生成单证核销表，系统根据核销表的出口口岸关区代码+运输工具名称+航次+提运单号在舱单管理中查找对应预配

舱单，并读取舱单物流监控表中的理货标志，如果理货正常的，系统自动结关，否则将给出相应提示。

第 21 页

4．功能作用。舱单管理系统既是海关对进出口货物实施监管的有效依据，又是海关

物流信息监控系统（详见图 4）与H2010[1]通关管理系统有机联接的重要环节。通过系统

海关可以对进出口物流（详见图 5和图 6）全过程进行监控，对物流作业各环节所产生的

数据进行串联、印证和整合，为海关风险管理提供可靠的第三方基础数据，进而可以建立

以舱单数据为基础的风险分析体系，提高海关监管水平，为加强海关的实际监管发挥出重

要作用。同时，利用系统可以规范执法标准和执法行为，是实现对权力制约的具体化表现。

将外贸货物进出境装卸处置全流程的各作业环节和处置结果全部纳入系统实时记录，借助

“数据铁笼”，使海关关员的每项执法活动都实现了可查、可控、可追溯，不仅有利于规范

自由裁量权，进一步约束公权力，消除管理盲区，而且在取消审批及实现电子流转后，海

关内部各监管部门、海关和其他口岸单位之间的责任主体更为清晰明确，起到了防控风险、

加强互助和规范权力运行的良好作用。

图 4-海关物流信息监控系统

[1] H2000 通关管理系统的升级版。

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图 5-进境货物流程图

图 6-出境货物流程图

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（二）管理成效

1．提升了海关监管水平，统一规范了执法标准。由于进出境货物舱单的监管处置

有多种情形，受认知水平、法律素养和执法经验的限制，一线海关关员对于同一舱单

出现异常情况的处置结果并不尽统一。在舱单审核变更范围、传输时限认定、舱单与

运抵理货的比对程度、现场单货验核要求等是否符合监管规定、如何界定标准，也常

常因意见不一致而出现争议或推诿现象。将舱单管理进系统、标准化，由计算机系统

对整个舱单监管环节进行自动甄别、判断和处置，结果一目了然，使舱单业务操作办

理从人为主观变得科学客观，从粗放变得精细，更加体现出公平、公正；而且，借助

计算机系统，许多原有的纸面作业和人工传递环节大幅减少，优化了海关作业流程，

显著提升了通关效率，大幅降低行政资源。

2．规范企业申报行为，提高舱单申报质量。自《舱单管理办法》颁布实施和舱单管理

系统推广应用以来，海关监管场所经营人、船公司、船舶代理公司及货运代理企业间的订

舱确认、舱单报文流转、舱单数据最终传输发送等关键流程得到进一步规范，货运舱单申

报内容粗放性、随意性等行为也得到约束和限制。同时，强化各舱单数据传输人的舱单申

报系统和海关系统对接，通过完善解决数据导入延时、传输堵塞、报文格式不统一等系统

问题，显著提高了舱单申报质量，为进出境货物的快速通关放行和海关严密监管奠定了坚

实的基础。

3．完善物流监控指挥体系建设，有效打击和遏制了违法违规情事。通过加强过程控

制，建立舱单管理事前分析比对、事中核查反馈、事后处置总结的闭环式机制，完善

了物流监控指挥体系建设，提升了海关物流监控水平；同时，运用舱单风险分析手段，

通过交叉比对舱单、理货、运抵，以及报关单数据，结合货物实际进出口情况，及时

捕捉风险信息和线索，开展布控查验，严厉打击故意伪报瞒报等违法行为，有效防控了

执法、廉政、管理等三大风险。

4．提升口岸通关效率，增强口岸竞争力。通过政策宣讲和发布公告，向船公司、船代

公司明确货运舱单管理要求和标准，增加不法企业违规成本，有效保证了舱单申报真实性，

引导企业将舱单内容核对确认环节前移，减少了后期舱单变更、提（运）单修改的数量，

减少通关成本，降低航运风险，促进海运物流健康发展。在保持严密监管的同时，缩短了

货物的滞港时间，极大地提高了口岸进出口货物的通关效率，有效提升进出境口岸的整体

市场竞争力。

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第三章 海关货运舱单管理存在问题及成因分析

一、货运舱单申报环节

（一）货运舱单管理安全准入功能尚未发挥作用

2001年美国“9·11”恐怖袭击事件后，世界各国纷纷加强了国际贸易安全和国土

安全保障，舱单的提前申报就是重要举措之一。利用舱单数据提前研判即将入境货物

的安全风险等级，对禁限类或高风险敏感货物及时发布“禁装”、“禁运”及“指定线

路”入境等指令信息，不仅是海关进出境监督管理水平的体现，更实现了“御敌于国

门之外”的安全防范目标。这方面我国海关意识的比较早，但推进、落实的比较缓慢。

2008年，我国海关基于落实《标准框架》的要求——海关应为“禁止装运”和“

禁止卸货”的货物建立专门的通知制度，在提交了风险评估所需要的数据的特定时间

内作出相应的通知，颁布实施了《舱单管理办法》，其中第十条明确规定：“海关发现

原始舱单中列有我国禁止进境的货物、物品，可以通知运输工具负责人不得装载进境

。”虽然制度已确立，但在实际的货运舱单管理工作中，该项要求并未得到完全的贯彻

和执行。经调研了解主要原因为：1．该项要求非《海关法》规定，强制力不足。社会

各界关于海关作出境外禁止装载行为的性质存在异议，普遍认为禁止装载的行为并非

海关的一项具体行政行为，而是海关作出的行政指导行为，决定不具有强制性、只具

有指导性。2．海关“通知”的实现方式没有可操性。通知发出的方式按照目前的舱单

作业流程设计是以电子数据方式进行传递，但是，能够接收海关反馈通知的舱单数据

传输人基本都是境内的船公司或船舶代理公司，其是否严格按照海关要求转发通知内

容到境外装载船舶，以及境外船舶是否收到通知指令等无证可查；同时，根据国际惯

例，此类发出的“通知”应具有对等性，即两国海关之间签有相关合作协议，方可向承

运该国货物的承运人发出禁止装船的行政指令。3．新舱单管理系统的设置功能尚未完

善。如《舱单管理办法》要求提前申报和传输舱单数据，并列明了各种情形的具体数

据传输时限，但在海关的实际运作中，舱单管理系统验核传输时限的功能并未启用，

按照系统设计理念，舱单管理系统与运输工具管理系统相关联，舱单电子数据传输必

须在运输工具启航前，当运输工具启航后，舱单管理系统收到的传输数据便立即自动

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锁定，除海关人员操作外，不能做任何修改，系统自动计算舱单数据传输是否超限。

但是，目前海关运输工具管理系统尚不完善，如何监控远洋船舶是否启航及何时启航

，还无有效手段，舱单管理系统也暂未与运输工具系统相衔接，所以无法验核舱单数

据是否为时限内传输，即制度设计的目标现阶段还不能通过系统管理予以实现。4．舱

单申报内容要求不明确。如收货单位一项，填报的都是报关时的经营单位而非实际货

主。导致在出现类似查获进境“洋垃圾”等情形时，由于在舱单中不显示货主，海关找

不到处理的主体，只能责令船公司退运，但很多船公司退运到境外后，经香港游一日

又运回到国内，无法从根本上解决问题。据海内外媒体报道，我国是发达国家的垃圾

倾倒之地，已成为世界最大垃圾场，这在当前是一个非常值得关注的严重问题。由于

我国现有舱单管理制度没有货物准入责任，申报内容满足不了关境保护需求，海关对

于类似“洋垃圾”这样危害国家安全的货物不仅不能做到“御敌于国门之外”，甚至对一

些已入境的“洋垃圾”在处置方面束手无策，这是我国相应的管理制度和管理机制的滞

后性和缺失性的突出体现。

综上，我国海关基于货运舱单数据的安全准入机制尚未建立，对禁限类进出口货

物的管控仍停留在实货抵港报关申报后的环节，方法落后，效率低下，在一定程度上

，使海关在反恐、维护我国经济社会安全和保障对外国际贸易安全等非海关传统职能

方面，应起到的作用未得以充分的发挥和体现。

（二）货运舱单申报法律地位不明确存在执法困境

2015年3月20日，某口岸海关缉私部门根据情报线索，对码头堆场内2个尚未报关

进口的集装箱进行了检查，经查发现箱内装有音响、汽车火花塞、红酒、化妆品、品

牌手袋、医疗器械等多样货物，而对应的舱单申报内容却仅为聚丙烯塑胶粒。对于该

种情形，海关缉私部门能否予以立案查处，目前存在两种不同的观点和看法。一种观

点认为该批货物可能存在发错货等原由，且未正式向海关报关进口，货物主体[1]不明，

不能予以立案；另一种观点认为，该批货物已经通过舱单申报且在海关监管现场查发

，具有明显的伪报走私嫌疑，应予以立案侦查。虽然该案经海关缉私部门认真研究，

最终予以立案查处。但上述不同的观点和看法，直接引出了舱单申报是否具有法律地

[1]前文中已提及舱单环节的申报主体是运输工具承运人，非货物实际所有人，报关单的申报主体有经营单位和收货单位，可以确定货物

的归属，所以未报关申报的货物主体一般在舱单环节难以确定，下文中将在建议方面会有进一步的阐述。

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位的问题，即舱单申报内容不实能否作为刑事立案或走私犯罪定性的依据，目前还存

在较大的争议性。

国际贸易中，进出口货物必须通过运输工具载运，载运前贸易商须与运输公司签

订委托代理运输合同。运输公司必须保证将货物及时、准确和安全地交付到合同指定

的地点，否则就是违约，因此，运输合同的信息必须与实际承运的货物相符。从理论

上讲，报关单信息与进出口商的运输信息应当是完全一致的，与实际的货物也应当是

完全一致的。如果出现实际物流与信息流不一致，不是商业差错，就是商业瞒骗。这

也是海关监管设计和要求运输承运人必须提供舱单数据的原因。在当前海关监管资源

有限与进出境货物量巨大、社会各界对海关提高通关效率需求强烈的背景下，采取收

发货人提供的报关单数据与承运人提供的舱单数据系统自动对碰、异常报警的方式，

是海关实现严密监管、高效运作监管目标的不二之选。可以说，电子舱单是海关提前

进行风险分析的基础。

但是，我国现行《海关法》只明确了报关单的法律地位。《海关法》第二十五条规定

，“办理进出口货物的海关申报手续，应当采用纸质报关单和电子数据报关单的形式”。电

子数据报关单与纸质报关单具有相同的法律效力，对采用电子数据报关单向海关申报的报

关单位和经营单位来说，都必须承担因申报数据不实而引起的有关法律责任。舱单管理方

面，《海关法》第十四条规定，“进出境运输工具到达或者驶离设立海关的地点时，运输工

具负责人应当向海关如实申报，交验单证，并接受海关监管和检查”，对舱单电子数据的

法律地位没有明确；同样，《舱单管理办法》第四条“……应当按照海关备案的范围在规

定的时限向海关传输舱单电子数据……”“传输”与“申报”的含义在法律层面可谓差之

千里；另外，《海关法》、《实施条例》、《舱单管理办法》等相关法律、法规也并未明确不

及时传输电子数据的处罚措施。可见，电子舱单数据未取得与电子报关单数据相同的法律

地位，建立在电子舱单数据之上的数据交换和风险预警分析也将失去意义，也导致执法部

门在验核未正式报关的货物时，出现即使发现货物存在问题也无法立案惩处的尴尬局面

。

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二、货运舱单审核环节

（一）货运舱单变更管理制度与现实情况脱节亟需修订完善

海关现行的《舱单管理办法》设置了自由变更、免责变更和处理后变更等三种舱

单数据可变更的规定（详见表 3），其中免责变更又规定了不可抗力原因、出境改配、

大宗散货溢短装及其他客观原因造成传输错误的等，四类非主观因素导致舱单数据不

准确的情形，而在现实的国际贸易中，造成舱单数据错误的原因有多种多样，上述四

类情形及三种变更规定不能涵盖所有的舱单变更事项，从而导致海关在具体执法实践

中经常遇到要么是不按规章随意变更，要么是不尊重客观实际不予变更的执法困境。

表 3-《舱单管理办法》变更条款

例如案例 1：A贸易公司委托 B船舶公司从境外载运进口货物一批，A公司向 B

公司提供了其境外供货商出具的货物资料。其中货名为速溶咖啡粉，B公司根据材料

制作了舱单并向海关申报，传输的电子舱单数据也显示货物品名为速溶咖啡粉。在该

批货物抵港后尚未向海关报关前，A公司向 B公司通报其供货商出具的资料有误，该

批货物的货名应为纯速溶咖啡，于是 B公司据此向现场海关要求变更舱单货物品名。

根据《舱单管理办法》，上述情形中因舱单涉及的货物已抵港，舱单传输时限已超过自

由变更[1]的范围；同时，该情形也不属于免责变更要求，很多人包括 B公司认为可以

适用免责变更的第（四）款，即“其他客观原因造成传输错误的”。但根据《舱单管理

办法》释义，该条款是一个保险条款，也就是兜底条款，在适用和认定时应当遵循以

下原则：一是客观原因造成，并非人为差错造成；二是专指传输错误，必须是在传输

过程中造成的，如传输过程中的数据丢失等。很明显 A公司供货商人为失误，出具了

[1]《舱单管理办法》第三十条规定已经传输的舱单电子数据需要变更的，舱单传输人可以在原始舱单和预配舱单规定的传输时限以前直

接予以变更，但是货物、物品所有人已经向海关办理货物、物品申报手续的除外。

NO. 具 体 内 容

第三十一条

在原始舱单和预配舱单规定的传输时限后，有下列情形之一的，舱单传输人向

海关递交舱单变更书面申请，经海关审核同意后，可以进行变更：（一）货物、

物品因不可抗力灭失、短损，造成舱单电子数据不准确的；（二）装载舱单中所

列的出境货物、物品，因装运、配载等原因造成部分或者全部货物、物品退关

或者变更运输工具的；（三）大宗散装货物、集装箱独立箱体内载运的散装货物

的溢短装数量在规定范围以内的；（四）其他客观原因造成传输错误的。

第三十二条按照本办法第三十七条的规定处理后，需要变更舱单电子数据的，舱单传输人

应当按照海关的要求予以变更。

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错误的资料从而导致舱单数据的不准确，此情形不在免责变更条款之列。那么，按照

法规制度的要求，对于 B公司来讲，针对上述情况只有三种选择：1．退运，办理该批

货物退运出境手续，将货物退回境外供应商处；2．按舱单品名报关，接受海关查验后

再根据查验结论做舱单变更；3．以 B公司的名义接受处罚[1]。三种选择都会给 A、B

公司带来经济上不小的损失，甚至留下行政处罚的案底记录。

舱单管理制度设计的本意就是为了确保舱单的真实性和防范随意变更舱单数据引

发的走私风险，如案例 2所示：2015年 8月 19日，南京海关缉私局立案侦办江苏某化

学股份有限公司伪报原产地方式走私进口壬烯案。查证涉案公司将实际原产地为库拉

索岛（适用 20%普通进口关税率）伪报成原产地为荷兰（适用 4%暂定进口关税率），

案值约 5500万元，涉嫌偷逃税款约 860万元。但《舱单管理办法》第三十一条规定免

责变更的原因均为客观原因，没有全面覆盖舱单变更的范围，与实际贸易过程发生错

误的原因存在较大的差距。上述案例 1中，若现场海关严格执行舱单管理制度，则 A、

B公司均要承担经济损失甚至行政处罚，从“罪责罚相当”的角度来讲，对非过错方

的 A、B公司确实有失公允；若现场海关给予 B公司舱单变更，则现场海关就属违规

办理，违反了舱单管理制度和相关规定，严重来讲就是失职渎职行为。

“好的制度可以让坏人办好事”，反之，制度设计的缺陷会导致执行难、落实难，

进而可能引发失职、渎职等风险，货运舱单变更所引发的问题正是制度与现实业务的

脱节所带来的，应该说制度在先，意识和初衷都是合理和符合制定期间的要求，但是，

国际经济发展迅速，各类新情况新特点层出不穷，从而给海关监管执法工作带来困扰

和挑战；如此看来，制度的设计与现实的运行状况必须要经过磨合，不断修订完善最

终找到一个契合点，才能让行政管理更加科学、高效和管用。

（二）货运舱单相关电子数据申报主体的责任与义务不明确

货运舱单相关电子数据主要为“理货报告”和“运抵报告”，其申报主体分别为理

货部门（大多数海关监管场所经营人也兼有理货功能）和海关监管场所[2]经营人，是属

于区别于进出口企业和进出口代理企业的第三方机构。

[1]《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第二十二条第（四）项规定，未按照规定期限向海关传输舱单等电子数据、传输的电子数

据不准确或者未按照规定期限保存相关电子数据，影响海关监管的，予以警告，可以处 5 万元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得。

[2]是指进出境运输工具或者境内承运海关监管货物的运输工具进出、停靠，以及从事进出境货物装卸、储存、交付、发运等活动，办理

海关监管业务，符合海关设置标准的特定区域。

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《舱单管理办法》第十三条规定：理货部门或者海关监管场所经营人应当在进境

运输工具卸载货物、物品完毕后的6小时以内以电子数据方式向海关提交理货报告。第

二十二条规定：出境货物、物品运抵海关监管场所时，海关监管场所经营人应当以电

子数据方式向海关提交运抵报告。《舱单管理办法》虽然明确了场所经营人传输舱单相

关数据的义务，但对其责任和不履行义务的处罚却没有明文规定，存在执法漏洞。

1．运抵报告，是指进出口货物物品运抵海关监管场所时，海关监管场所经营人向

海关提交的反映货物物品实际到货情况的记录，运抵报告一般专用于出口环节。为保

证监管的严密性，我国海关现执行“实货运抵报关出口”的原则，即国内出口货物必

须实际运抵海关监管场所后，才能向海关申报电子数据报关单，海关收到运抵报告电

子数据后，才能办理货物的查验、放行手续，海关舱单系统的逻辑设置为报关单数据

校验运抵报告数据，若无运抵报告数据，报关单将不能作放行处置。运抵报告作为监

管通关环节的一项重要凭证，可以直接反映出口货物实际到港情况，也是海关监管工

作重点关注的数据。一直以来，运抵报告都由监管场所经营企业出具，海关缺乏有效

手段对运抵报告的修改、删除、重新发送等环节实施有效监管。如果部分监管场所经

营企业对运抵报告的重要性和规范性认识不足，运抵报告的发送具有一定的随意性，

甚至不排除不法企业利用运抵报告在修改、删除、重新发送等环节擅自违规处置以逃

避海关监管，具有一定的风险性。常见的情形有：（1）企业为逃避海关查验而重复申

报。报关公司收到海关查验通知单后，为逃避海关监管可到码头申请更改运抵报告（

更改除集装箱号外的其它内容），通过更改运抵报告使原来的报关单失去运抵信息，同

时报关公司申报一份内容与更改后的运抵报告相符的报关单。由于码头方面对原报关

单处理情况无法掌握，甚至不知道原报关单的存在，短时间内海关也失去对原报关单

的监控，不法企业以新报关单配船出口，逃避海关查验。（2）企业为了赶时间及贪图

方便进行重复申报。当企业因各种原因需要申请删单后重新报关时，有的企业为了赶

时间及贪图方便，在原报关单删除前重复申报另一份报关单并放行，事后才向海关申

请删除原报关单，造成“一货多单”情事。

2．理货报告，是指理货[1]部门或者海关监管场所经营人对进出境运输工具所载货

物、物品的实际装卸情况予以核对、确认的记录。理货部门一般为专业的理货公司或

者监管场所经营人包办。为适应监管形势的变化，我国海关引入了第三方理货这一社会资

[1]是指在货物交接（包括装卸、换装等）过程中，理货部门以第三方身份，理清货物数量，检查货物表面状况，指导和监督配积载，办

理货物交接手续，并出具相关证明和提供相关信息的服务。

第 30 页

源，充分发挥其在海关监管中的协管作用。根据《港口法》规定：港口理货业务经营

人应当公正、准确地办理理货业务。根据这一原则，理货业务经营人办理理货业务时

必须做到客观、公正、准确，对理货中出现的货差货损等各种情况要如实记录，不得

人为夸大或者缩小有关情况；要如实地根据理货结果出具理货报告，反映真实情况，

不得弄虚作假。这是法律赋予经营人的一项义务，是维护船公司和货主合法权益的重

要保证，经营人必须如实履行好这项义务。如海关收到进境货运舱单后，在载运船舶

抵港时须向港务、理货等部门核对舱单的内容，确定舱单的真实性，凭依作为海关监

管货物的依据。海关核对的目的主要为：（1）进境船舶是否载有原始舱单未列明的货

物、物品，这部分货物应当为海关重点监控货物，也为后面的退运提供必要的数据支

持；（2）原始舱单列明的货物是否全部进境，这为进境船舶清关提供基础。一般核对

后舱单数据不符的原因较多，需要甄别处理，归结起来主要有两类：一是原始舱单数

据错误；另一类是理货报告数据错误。 对原始舱单数据错误的，现行的《舱单管理办

法》有明确的处理方式和相关规定；对于理货报告数据错误的，《舱单管理办法》仅规

定了理货部门具有在规定时限内向海关传输理货报告的义务，而对于理货部门是否对

理货报告内容的真实合法性负责，及相应的虚假、伪瞒报行为的是否应予以处罚等均

未做规定。而且，相关法律法规对理货报告数据提交的时效性、真伪性及理货部门的

责任要求，以及相应的责任追究和处罚惩戒也均没有明确的规定和实施细则，存在一

定的隐患。如：（1）时效拖延、权力寻租。理货部门作为非贸易双方的第三方机构，

在大部分港口作业中都处于垄断地位，理货的公正、客观和及时性在很大程度上都取

决于公司的经营管理和从业人员素质能力，缺少有效的监督和制约，还存在个别人员

以海关名义进行“索拿卡要”等情形；（2）串通作假，虚假申报。理货人员处于货物

装卸的作业现场，可以实时掌握货物的装卸和状态信息，理应依据实际到货情况出具

理货报告，但当出现个别舱单信息与理货实际不一致的情况时，为加快提货效率或掩

盖走私企图，现场理货人员易被收买或共谋，向海关提供虚假数据等。

综上，引入第三方机构协助、辅助海关监管工作是顺势监管、协同治理的必然之

选，如何利用好、使用好和发挥好第三方力量促进海关监管工作，一直以来都是海关

货运舱单管理环节特别注重的，上述问题的成因大体可归为上位法的缺失、对第三方

机构的定位不够和海关治理能力不足等方面，对此，海关必须要予以重视，将实际工

作区分出哪些是该管的、该管好的，以及哪些是不该管的，理顺权责关系，简政放权、

转变职能，把该管的管好。

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三、货运舱单管理系统方面的不足

（一）系统化管理中的两个悖论

当下，电子计算机技术日新月异，社会改革一日千里。海关为顺应时代发展，不

断强化了监管手段的创新和计算机系统的应用。海运舱单管理系统的推广和普及，标

志着海关监管的标准化、系统化和智能化水平又达到了一个新的高度。舱单管理系统

的上线是对舱单管理和口岸通关流程的突破性改革。利用舱单管理系统，企业可以随

时随地在货物装船前向海关申报舱单数据，较之前的货物到港后再递单申报有大幅提

前，借此企业可提前办理货物通关手续，海关可以对申报货物信息进行提前预判分析，

不仅加快了货物通关效率，同时海关可借助卡口监控等技术手段，可实现货物流转自

动化，对进口货物实施 100％电子放行，构建起海关新型物流监控模式，提高了综合管

理效能。可是，在实际工作中海关通过系统管理货运舱单还存在两个比较突出的矛盾。

1．对海关来讲，依凭系统同时受系统所累。舱单管理系统设计巧妙，可以涵盖管

控从舱单提前申报电子数据到实货放行结关[1]整个通关过程。如出口环节，系统设置了

预配舱单、运抵报告、报关单、装载舱单、理货报告、结关等 6 个节点，运抵报告与

预配舱单、报关单与运抵报告、装载舱单与报关单、理货报告与装载舱单、结关与理

货报告，系统自动进行数据对碰和逻辑校验，舱单由船代公司申报，运抵报告由码头

经营人申报，报关单由报关公司申报，理货由理货公司申报，申报主体不同，数据内

容相互佐证，可以说环环相扣，监管严密。但反之，正是因为数据申报主体多，环节

流程多导致系统操作复杂，一旦某一环节出现问题，排查和处置极为不便，如理货时

发现货物数量有误，理货公司需通知船代公司修改装载舱单，船代公司必须与报关公

司协调，首先修改报关单才能变更装载舱单内容，而报关公司必须联系码头经营人同

步变更运抵报告相关数据，变更次序必须按照节点顺序。如此一次修改流程走下来，

企业叫苦，海关内部涉及的通关、物流等多个部门的沟通协作也受累不轻，遇此情形

曾有人戏言：还不如纸质单证人工审核来的方便。

2．对企业来讲，从业标准高与准入门槛低。上述系统设置和操作不难看出，海关

管理相对人，即办理进出口货物通关的从业人员不仅要懂海关业务，更要熟练掌握计

算机系统操作，明白系统功能设置，规范申报，否则人为疏忽失误或操作差错率高不

[1]是指进口货物、出口货物和转运货物进入一国海关关境或国境必须向海关申报，办理海关规定的各项手续，履行各项法规规定的义务；

只有在履行各项义务，办理海关申报、查验、征税、放行等手续后，货物才能放行，货主或申报人才能提货。

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仅影响到进出口货物的通关效率，更可能引发货物滞港、滞期的经济赔偿，以及行政

处罚。因此对该类从业人员的上岗培训和专业化训练尤为重要。但在国家层面上，已

明确要求取消该类行业的从业资格认证，降低准入门槛，导致大量新手涌入，从业人

员流动性加大，一方面增加了企业人力成本和诉讼风险；另一方面，也在一定程度上

影响了海关的管理效能。

对于系统的问题，从社会发展来看，计算机的应用与人力资源的配置一直存在博

弈关系，矛盾日益凸显，孰优孰劣，可谓见仁见智，但归根结底，系统为人所用，如

何用、用什么、用到什么程度，可以说要时刻与时俱进，决不能一成不变。

（二）舱单管理系统功能不够完善

我国海关对于货运舱单的管理主要基于计算机系统，辅助于人工核查。从 2009 年

颁布实施《舱单管理办法》，配套开发的舱单管理系统逐步在全国海关推广应用，该系

统在加强海关对进出境货物的实际监管方面发挥出了重要作用，但随着海关监管形势

的变化和信息化水平的不断攀升，管理系统在诸多方面暴露出一些缺陷和不足，如与

相关系统的关联应用度不够、填报标准和要求偏低偏少、与其他执法部门联动互助和

统计分析功能不足等等，使舱单管理在提前甄别抵港货物风险预警，有效压缩货物通

关时间，保障和促进贸易的安全与便利等方面的特定作用未能得以完全体现。

1．舱单管理系统相对比较孤立。作为海关物流监控综合信息系统的重要组成之一，

舱单管理系统目前仅与 H2010 系统[1]进行了关联，与舱单管理环节安全准入机制相辅相

成的企业认证系统、禁限类商品[2]数据库、贸易管制系统、风险管理系统等均没有建立

链接。导致舱单管理在进出境环节，相对孤立缺乏必要的外部信息佐证，不能发挥出

更大的和应有的效能。以“禁限类”货物为例，海关依法管理的“禁限类”货物共涉

及 56 种进出口证件，包括国家政治、经济、军事、文化、环境等多个方面，现阶段海

关对该类货物的监管主要通过 H2010 系统，在报关环节设置 HS 编码[3]参数提示、人工

审核和判断。因此，进境货物通过舱单申报时，海关无法判断其是否为禁限类，导致

一些禁限类货物在载运进境及抵港存放在口岸区域至报关放行前，都不能得到及时、

[1] 海关现行的通关管理信息系统，原 H883、H2000 通关系统的升级换代版。

[2] 禁止和限制进出境的商品，国家通过目录的方式对外发布。

[3] 即海关编码，为编码协调制度的简称。其全称为《商品名称及编码协调制度的国际公约》(International Convention for Harmonized

Commodity Description and Coding System)简称协调制度(Harmonized System，缩写为 HS)。我国从 1992 年 1 月 1 日起采用 HS 编码，

该制度是一部科学的、系统的国际贸易商品分类体系，采用六位编码，适用于税则、统计、生产、运输、贸易管制、检验检疫等多方面，

已成为国际贸易的一种标准语言。我国进出口税则采用十位编码，前八位等效采用 HS 编码，后两位是我国子目，它是在 HS 分类原则和方

法基础上，根据我国进出口商品的实际情况延伸的两位编码。

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有效的相应安全防范和处置，存有一定的风险和安全隐患。再如舱单申报中的收发货

企业，因舱单管理系统没有企业认证级别管理的相关数据信息，一些诚信守法的高级

别企业将无法享用该类别应有的高效、便捷通关服务措施。

2．舱单管理系统申报标准和要求比较粗放。目前舱单申报的主要内容为船名、航

次、提（运）单号、商品名称、数量、收货单位及集装箱号码等，申报要求和标准较

低，如提（运）单号码都是船公司、船舶代理公司及货运代理公司自编号码，没有执

行统一的编码规则，单从提（运）单号上看不出任何有价值的内容，不便于物流监控

管理，识别掌握相关的物流信息，这方面可以参考集装箱号码标准[1]。再如商品名称，

舱单申报没有强制限定填报提（运）单项下所有货物，可以填报该批货物中的主要一

种例如：舱单申报“连接线等”100KG，而报关申报时，则需列出所有商品，如“连接

线、硬盘、显示器、鼠标”100KG，与舱单管理系统关联的 H2010 系统逻辑设置也较为

简单，即 H2010 系统对报关单商品名称验核时只要对应的提（运）单在舱单申报中有

一项相符就可以通过逻辑验证，如上述的“连接线”。这样的设置易被不法分子所利用，

在货物报关前就进行串换、夹藏、伪报、瞒报等走私违规操作，逃避海关监管和打击。

3．与出入境检验检疫[2]等其他口岸部门执法互助有待加强。我国现行的口岸检验

检疫制度都是被动式的，需要进行检验检疫的货物都是在运抵口岸区域后，再向进出

境检验检疫部门申报检验，一些来自疫区或重点防疫防范的货物在进境抵港至报检前

会出现空档期，在滞留口岸期间没有及时采取熏蒸消杀等防疫措施，存在较大的风险

隐患。若在舱单申报环节植入须“法检类[3]”货物标识，即可提前准备，该类货物一经

抵港即进行防疫检查，变被动防疫为主动出击，将极大的维护和保障国家生态安全。

目前，舱单管理系统主要为海关应用和管理，系统设置方面尚未考量其他执法部门的

需求，这方面的发展空间较大，若能够进行完善和改进将使舱单管理在促进执法合作，

保障国际贸易安全与便利方面发挥出更加显著的作用。

4．舱单管理系统本身的设计缺陷。舱单管理系统的随着广泛应用必然伴随新问题

的发现，如系统在数据查询、统计、分析等功能设置难以满足实际工作需要；对超期

未报关货物[4]没有警示提醒；系统不稳定导致数据滞后引发时间逻辑矛盾；与舱单传输

[1]国际标准化组织集装箱技术委员会制定了集装箱号标准 ISO6346，含必备标记和自选标记两类；其中集装箱的识别标记为箱主代号，

顺序号和核对数字，以马士基集装箱号“MRKU 358046 2”为例，4 个大写字母为箱主代号，6 位阿拉伯数字为顺序号又称箱号是集装箱箱

体持有的唯一标识，最后 1位数字加一方框为校验码是用来对箱主代号和顺序号记录是否准确的依据。由前 4 位字母和 6 位数字通过校验

规则运算得到。

[2]国家出入境检验检疫部门依法对出入境的货物、人员、交通工具、集装箱、行李邮包携带物等进行包括卫生检疫、动植物检疫、商品

检验等检查，以保障人员、动植物安全卫生和商品的质量。

[3]列于国家质量监督检验检疫总局颁布的《出入境检验检疫机构实施检验检疫的进出境商品目录》。

[4]是指没有在规定期限内办结海关手续的海关监管货物。

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人向其他国家或其他执法部门申报传输的数据报文格式不一致，这一点尤为突出，随

着世界各地实施舱单提前申报制度的国家逐渐增加，我国应加强国际沟通合作，出台

相应的政策，推进全球海关舱单电子数据共享，建立数据通路，消除信息壁垒，促进

国际间的贸易发展和执法合作。

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第四章 完善货运舱单管理的对策与建议

在国家“一带一路”战略大背景下，我国对外开放的程度进一步加大，政府、企

业和社会各界对国际贸易安全与便利化的要求和关注度越来越高；党和国家对海关工

作提出了更高的要求。近年来，海关在逐步转变管理理念、打破旧的体制、创新运行

机制。为适应经济发展新常态，2014 年 11 月，海关总署出台了《海关全面深化改革总

体方案》（以下简称《总体方案》），其中重点提及了要深化海关的物流监控改革，构建

“四位一体”[1]的物流监控体系，建立舱单法定提前申报制度，对进出口岸和海关特殊

监管区域的实际进出境物流，实施以舱单为基础物流底账的全程物流监控模式，完善

运输工具和舱单管理系统，实现在水陆空铁等各类运输领域的全面应用，确保海关对

进出境物流的有效监管，促进贸易安全与便利。

一、以货运舱单为核心，构建海关安全准入风险防控体系

2015 年 7 月 1 日，《国家安全法》颁布实施。新时期，海关在履行《海关法》所赋

予监管、统计、征税、缉私四大职能的基础上，在缉毒、反恐、反核扩散、反渗透、

维稳、知识产权保护和环境保护等方面的职责任务更加突出。根据海关总署下发的《总

体方案》，明确提出建立海关风险防控体系，强化海关安全准入风险[2]防控的改革任务。

其中，构建安全准入风险防控体系应以舱单管理为主线，有效利用舱单数据进行风险

分析，增强风险防控的前瞻性；再以货运舱单管理系统为核心，建立海关物流监控综

合信息系统，通过对物流作业各环节所产生的物流数据进行串联、印证和整合，增强

风险防控的可靠性。利用舱单数据及时、真实和全面的特点，积极开展舱单风险分析。

对货运舱单信息进行比较鉴别和逻辑分析，评估货物进出口规律和风险类别，及时发

布预警信息并采取有效处置。舱单风险分析是当前海关顺应现代物流发展的必然举措

和有效防控“三大风险”的必然选择，也是海关履行非传统职能的重要手段。

[1]是指货物进出境环节涉及的舱单、运输工具、监管场所、查验等口岸监管环节和要素。

[2]具体是指海关依法对涉及政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、信息、生态、资源、核等国家安全的进境人员、货物、物品

和运输工具等实施监管，落实禁止、限制性管理等相关政策，防控危害国家安全的各种风险。

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（一）开展货到港前分析，实施舱单风险预警

在货物进入我国关境前，根据舱单数据开展货到港前分析。一方面，针对货物尚在境

外装货港时，海关应制定3个规则：一是境外装货港禁装规则。对于企业、货物、国家中

存在核生化爆、武器弹药走私等风险的，设定为最高风险规则等级，在境外禁止货物装船

并移交境外海关机构作进一步处置。二是境外装货港查验规则。对于怀疑企业、货物、国

家中存在核生化爆、武器弹药走私等风险的，设定双边或多边共担风险规则，由境外装货

港海关机构协助实施风险验证。对于验证后排除安全风险的纳入正常装船程序，对于验证

后确定存在安全准入风险的，禁止货物装船并移交境外海关机构作进一步处置。三是准许

装船规则。经评估不存在上述风险的货物可准许装船，并对禁限类货物按类别提前发出或

下达指定线路、货到核查等指令及舱单布控要求。

另一方面，针对申报的舱单数据要素进行风险分析和审核验证，对高风险企业和重点

敏感商品进行提前甄别，做好分类处置准备。例如：集装箱箱号校验，集装箱数量、箱体

尺寸与毛重、件数逻辑关系的比对分析，重点将舱单数据与船运公司类型、船舶代理资信

、境外码头运作流程，舱位预定临定性质、船舶航行线路、船舶装卸货物方式及规律等动

态信息相结合，以口岸货物类型、漂移异动商品动态、其它海关查缉情况和打击防范力度

等信息为参考，预判得出需防范和打击的重点。将海关甄别货物风险的时间提前到货物

抵港之前，实现对进出口货物的事前审核，缓解货物到港后的通关压力，缩短货物滞

港时间，提高口岸通关效率，同时也为后续对进境物流数据的收集、整合和全面监控

打下基础，从而可以有效提升海关监管效能，降低和防范各类执法风险。

（二）加强监管通关环节的验证处置

装载货物的运输工具入境后，在安全风险防范方面也应建立3个规则：一是境内卸货

港禁卸、直接退运或专业处置规则。提前申报数据与报关数据明显不符且存在涉及核生化

爆、武器弹药走私等风险的，通过提前设置舱单、报关单安全准入风险参数和布控指令，

在货物进口至境内第一目的港时，由境内第一目的港海关发出禁止卸货或直接退运指令；

对于进口涉及“洋垃圾”等生态风险的，直接退运；对于进口货物中涉及毒品、濒危动植

物等社会及生态安全的，移交专业部门处置。二是查验规则。对于进口环节存在通过伪瞒

报品名、重量、规格型号、归类等手段逃避知识产权、粮食、资源性商品、固体废物、食

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品安全以及在通关前的风险分析中认定需要查验的，通过提前设置舱单、报关单安全准入

风险参数和布控指令，实施查验。经验证排除风险的货物予以放行，经验证风险存在的，

按查验处置程序办理。三是准入规则。经评估不存在上述风险的货物可办理正常通关放行

手续。

在走私风险防范方面，可根据舱单数据前期分析的基础上，比对船舶航行轨迹与既定

线路潮汐规律是否相符、比对舱单申报电子数据与纸面数据是否一致，比对船边监卸柜数

柜号封志与申报是否相符，看船舶实货配载舱单是否科学合理。同时以进口舱单数据为

主线，以舱单及其相关电子数据传输人、进出境运输工具及其代理人、监管场所经营

人等注册备案数据为基础，采集船舶进境、监管货物的装卸、分流分拨、卡口验放、

船舶 AIS 信息、全球定位信息等各类物流信息数据，形成以进口舱单贯穿始终的反映

实际物流全过程的完整物流链条和数据底账，运用计算机技术进行数据分析监控和印

证，对存在海关监管风险的各业务环节进行实时预警。逐步运用进出口舱单等物流信

息为分析对象的新型分析监控模式，替代逐票审核报关单的传统工作模式，从源头上

实现海关对进出境货物的严密监管，防范和打击走私行为。

（三）强化进出境口岸风险防控的协同治理

1．建立关企合作伙伴关系。通过关企合作，前置风险防控环节，掌控供应链信息

流、货物流、资金流和单证流，实施最优风险防控策略，在确保供应链安全的前提下，

提高守法企业监管全过程的便利化程度。

2．建立口岸风险联防联控机制。在与海事、检验检疫、边防等口岸执法部门实现

“信息互换、监管互认、执法互助”的基础上，加强与公安、环保、工商、质检等相

关部门的协作配合，建立长效机制，突出信息互通、加强防范和联手打击，实现优势

互补，整体提高联防联控的能力，建立和不断完善口岸安全准入防控体系。

3．建立放行后货物的风险防控机制。海关稽查部门要将查处企业各类问题与规范

企业进出口行为、印证供应链风险处置并重；海关缉私部门要将打击走私与安全准入

风险防控有效统一；各口岸相关单位部门在货物放行后或货物出境前发现安全准入风

险，应及时通报给海关。

4．建立国际执法合作机制。在海关总署国际合作框架下，畅通舱单传输渠道，以

国际海关间风险数据交换、“点对点”风险布控、联合风险验证、共同风险规则和企业

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风险评价标准等合作形式为基础，建立与主要贸易伙伴风险管理合作关系，实现我国

海关安全准入风险防控体系沿供应链向境外拓展。随着中国特色社会主义建设“五位

一体”总布局的推进，海关关境保护的任务日趋繁重，必须尽快建立关境保护的协同

执法机制。

二、强化货运舱单的申报，为全面深化海关通关作业改革奠定基

础

在我国改革开放 30 余年的历程中，海关始终坚持以发展的要求推动自身工作，不

断转变管理理念，已基本建立了一个符合国际和国内管理要求的监管体系。近年来，

随着经济形势的日益复杂，口岸通关压力与日俱增，社会各界对海关进一步改革通关

作业模式，提升通关效率的呼声愈加强烈，海关必须要以新一轮改革创新推动海关的

新发展。因此，如何深化改革真正实现“管得住、通得快”仍是当前海关所面临的严

峻考验。在这样的形势下，借鉴国外海关先进的“两次申报”通关管理模式，拓宽通

关监管模式改革思路，逐步建立适合我国国情的“一次申报、分步处置”通关管理制

度呼之欲出。

（一）美国、澳大利亚海关通关流程及比较

上世纪以来，随着全球贸易便利化的推进，为了加快口岸物流速度，西方发达国家对

通关制度进行了广泛的深入的变革，确立了现代化的通关便利模式。以美国为例，直至上

世纪中叶，美国海关通关程序仍与现在我国的现行制度十分相似，进口商必须在海关放行

前付清所有关税并向海关提供详细资料，海关关员必须在通关阶段花大量的精力进行确认

以确保准确，通关效率已严重影响经济发展。为此，美国海关首先对一些易腐品采取简单

放行方式，进出口商必须在通关后10日内向海关提供详细资料，担保则成为这一过程的

保证，同时海关在法定期限内保留复核的权利。经过不断的发展，逐渐演变为现在美国海

关的担保通关制度，也就是所谓的“两次申报”管理模式。除此之外，澳大利亚、荷兰、

日本、英国等国也采取了类似的通关模式。其实，在我国历史上已出现类似的做法，如前

文舱单历史沿革中提及的清代“号单”和“开舱准单”制度。

西方各个国家采用的两次申报管理模式在流程上也略有差异，但总体而言，就是在舱

单法定提前电子传输的前提下，经海关认证的高资信企业进行进出口货物申报后，海关可

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先办理查验放行手续，企业在规定时间内办理补充申报、复核、缴纳税费等手续。世界主

要发达国家中，美国和澳大利亚是实施两次申报较为典型的国家，且都取得较好的实际成

效。

1．美国两次申报的主要流程。美国两次申报的主要分为货物运抵口岸、提货申报（一

次申报）、货物放行（查验）、纳税申报（二次申报）、关税清算5个环节。“9·11”事件发

生以后，为有效防范恐怖主义威胁，美国海关实施了24小时规则。承运人须在货物装船

24小时以前向美国海关预申报舱单数据。美国海关根据舱单信息确定货物的反恐风险等

级，作出是否允许其装运进境的决定。2．澳大利亚两次申报的主要流程。澳大利亚两次

申报主要分为提前申报（一次申报）、风险分析、货物运抵口岸、正式申报（二次申报）、

货物放行5个环节。3．从形式上看，美、澳海关在对一批进口货物监管中，都接受两次

申报。然而，二者在申报主体、申报时间、申报内容及对应海关作业等方面都存在明显差

异，体现出不同的通关管理思路。美国模式两次申报的主体都是进口人，申报内容都是货

物信息，只是第一次作简单申报，第二次做详细申报。这种“简单申报+详细申报”的模

式侧重通关环节“后移”，通过将审核征税等占用较多通关时间的环节移至货物放行之后，

实现了货物查验放行和审核征税相分离，大幅缩短货物通关时间。而澳大利亚模式第一次

申报主体是承运人，申报内容为舱单信息，第二次申报主体是实际进口人，申报内容为货

物信息。这种“舱单申报+货物申报”的模式将通关环节“前推”，利用货物运抵前获取的

舱单信息，提前开展风险分析，明确监管重点，货物运抵后即可实施快速验放。澳大利亚

海关在正式申报后的一个工作日内，为符合放行条件的货物办理放行手续。

不同的申报模式体现了不同的海关管理需要。“9·11”事件发生后，美国海关的管理

重心全面转向防范恐怖主义威胁。这就使得美国海关将反恐分析从传统的风险分析中独立

出来，放在整个通关流程开始之前，通过24小时提前申报的方式，预先分析国际贸易中

存在的恐怖活动风险并加以处置。而税收、贸易管制等传统风险分析和监管要求，则在货

物抵达美国后通过两次申报模式实现。澳大利亚海关面临的恐怖主义威胁相对较小，因此

海关把反恐分析作为其风险分析的一部分，同时基于部门间的整体协作考虑，澳大利亚海

关在通关模式的选择上强化了舱单（一次）申报，完善了舱单申报的内容，并以此为基础

建立全面的舱单风险分析机制，在货物运抵后，通过货物（二次）申报与舱单数据的相互

应证，即可快速作出放行或其他处置的决定。

我国的舱单管理规定与西方国家海关的区别较大。西方国家海关的两次申报制度

对舱单有明确的申报要求和较高的依赖程度，而《舱单管理办法》核心是：海关通过

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提前接受舱单电子数据，提前进行风险分析，并以舱单为主线，对物流作业各环节所

产生的物流数据进行串联、印证、整合，实现对进出境物流的严密监控。仅规定运输

工具承运人应向海关传输舱单信息，与美国海关第一阶段要求进口人向海关申报舱单

数据存在差异，与澳大利亚海关要求承运人对第一阶段申报舱单数据也不尽相同。

（二）“一次申报、分步处置”通关作业改革简介

从其他国家的海关管理经验来看，两次申报已经普遍展开，但细节上都略有不同。

结合我国的国情和关情，海关总署已在《总体方案》中明确提出：实施货物通关“一

次申报、分步处置”的管理模式。改变以报关单为龙头的监管模式，相对分离安全准

入和税收征管作业。

1．现行通关管理模式。海关对进出口货物的监管模式为：企业报关单申报后，海

关进行接单、审核归类价格原产地、查验等一系列作业后，实施放行。通关手续集中

在口岸现场的狭小时空，导致货物放行前滞留时间长，通关瓶颈问题始终没有得到根

本解决。如果碰到价格磋商、取样送检等复杂情况不能及时提货、交货，将给企业增

加成本、带来损失。同时，海关在通关中对税收征管要素的审定也将使得放行后补征

税款容易引发争议，甚至给海关带来较大的侵权渎职风险。

2．“一次申报、分步处置”的通关管理模式。实施“一次申报、分步处置”依托

两个中心开展，风险防控中心分析验证货物品名、重量、禁限类别等准入属性，税收

征管中心分析验证货物归类、价格、原产地等税收属性。具体流程为：（1）在确认进

出口货物相关的舱单申报后，企业进行报关作业，一次性完成报关、计税并缴纳税款。

（2）海关计算机系统依据风险防控中心设置的参数自动进行筛查，对未被布控的报关

单，企业可以直接办理实货放行手续；对被布控的报关单，口岸现场根据相关指令实

施货物查验或验估作业。（3）货物放行后，税收征管中心对申报数据进行批量审核，

对可能存在税收风险的，要求企业补充申报或下达稽查指令。实施“一次申报、分步

处置”，将改变货物通关作业集中在口岸现场的现状，通过货物安全准入与税收征管作

业相对分离，对内强化专业分工、明晰职责划分，对外打通通关瓶颈、加速货物放行，

既为海关解决归类价格原产地等专业技术问题以及实施取样送检等业务操作赢得了充

裕时间，拓展了监管时空，也使企业获得了货物从口岸快速放行、降低物流等运营成

本的改革红利，从而有效促进货物准入安全与税收征管双强化、严密监管与便利贸易

相统一。

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“一次申报、分步处置”实质是通关作业的“前推后移”，改变现阶段报关单的绝对

主体地位，将报关环节的一部分职能要求前置到舱单环节，利用货物运抵前获取的舱单

信息，提前开展风险分析，明确监管重点；一部分通过风险评估、资信担保和后续核查、

稽查等措施替代，简化货物通关手续，货物运抵后即可实施快速验放，以空间换取时间，

从而缩短货物滞留时间，提高通关效率。

（三）增加货运舱单管理功能，拓展海关监管时空

为适应国家整体发展战略，进一步落实海关全面深化改革要求，现阶段，必须加

强对“舱单管理”的研究，推进“一次申报、分步处置”通关作业改革，增加必要的

舱单管理功能，改变海关监管工作重心和方向，进一步优化监管资源配置。

1．承接报关单部分功能，增加舱单申报项目。根据“一次申报、分步处置”管理

模式要求，企业只需进行报关单数据的一次简单申报。而现行报关单表头、表体共需

填制项目 154 项内容，很多填报内容主要作为海关贸易管制的排查管控依据，主要实

现途径是通过 H2010 通关管理系统中 HS 编码参数设置进行。若要简化报关单申报，那

么这部分 HS 编码申报要求必须前置到舱单申报环节；同时，因为可以通过 HS 编码设

置参数的提示仅为 38 个，仍有 18 种许可证件无法通过系统实现自动提示，需要依靠

人工审核和判断，根据现行对“禁限类”货物的管制要求，企业除了提供精确的 10 位

HS 编码，还须提供申报要素包括：进出口日期、进出口国别、经营单位、收货单位、

许可证号、随附单据、备注、贸易方式、原产地、报关口岸、商品名称、规格型号、

单位、数量、单价、总值等内容，所以，综合考虑在舱单申报环节除了现有填报内容

外，还需要增加“贸易方式、原产地、许可证号”等项目。

2．细化和明确舱单申报要求。一是在舱单申报“商品名称”项目中增加 HS 编码

的同时，必须明确具体要求：须填报该份提（运）单项下载运的全部货物名称，不允

许笼统申报或模糊申报。这是安全准入和风险评估的前提和基础。二是填报的“收货

单位”项目要拆分为“经营单位”和“收货单位”分别申报，避免出现现行舱单“收

货单位”项目既可以填经营单位又可以填收货单位的混乱现象。

3．重申关于境外禁止装船的有关规定。强化舱单传输人传输责任，明确要求舱单

传输人应当在海关规定时限向海关传输货运舱单电子数据，并确保舱单数据的准确、

及时、完整；对于我国法律、行政法规列明的禁止进境的货物、物品，承运人应当有

义务拒绝承载；海关出于我国贸易安全的考虑，发现运输工具载有有害于我国政治、

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经济、文化、环境的货物、物品，有权做出不准予装载或卸载的决定，将有害于我国

安全的货物、物品有效拒之于国门之外。

三、修法立规，推动舱单管理法律、法规和系统的配套与完

善

良法善治是实现国家贸易安全与便利的保障。一方面，我国海关现行的舱单立法、

执法实践与《标准框架》等国际标准相比，在监管模式、数据交换、风险指标等各方

面都还存在一定差距。要以国家利益至上，国际间利益均衡的标准来解决全球化所引

发的规制冲突，就必须不断提高我国海关法律体系对《标准框架》等国际标准的适应

和契合程度。如海关间互认监管和查验结果，互相给予对方认证经营者对等的优惠便

利，以及在风险分析和评估方面实现跨境合作等，都需要开展大量工作来进行相关立

法予以明确，做到与国际接轨及自身的配套完善。

另一方面，近年来在金融危机、经济危机肆虐的背景下，西方国家“变危为机”，

各国纷纷开展以立法、修法为基础的政府机构改革，其中大量涉及海关组织架构、业

务体系的调整，以及以法制建设为基础的权责集成与整合。如美国于 2009 年推出《海

关便利化和贸易执法再授权法案》，对美国海关和边境保护局（CBP）及移民和海关执

法局（ICE）在贸易安全与便利方面的战略计划、财政拨款及其他技术性问题等方面均

带来了有积极意义的变革。我国海关可以充分借鉴此类做法，在提高海关立法透明度

和执法一致性的基础上，重点加强维护贸易安全与便利的立法和执法。

（一）确立舱单电子数据的法律主体地位

修订《海关法》，明确海关在维护国家安全中的职责，保证海关可以及时了解掌握

进出境货物全供应链信息。明确并强化舱单电子数据申报的法律地位，建立以舱单为

主线的提前风险分析模式，实施风险分析甄别，构建安全准入体系。一是将报关意义

前置，即从承运人向海关申报舱单电子数据开始，海关即应对进出境运输工具及其装

载货物开始监控，运输工具进入关境范围内，海关即有权对企业运输工具申报不实或

运输工具不合规定行为实施处罚；二是从法律层面要求承运人提前向海关申报舱单，

根据权利与义务对等的原则，海关对提前申报舱单的守法企业给予通关便利，鼓励企

业配合海关监管。

第 43 页

（二）重新修订和完善《舱单管理办法》

1．修改的必要性。为有效提高海关实际监管能力和执法水平，学习世界海关管理

货运舱单的先进理念，有效履行海关监督管理职能，促进贸易便利化水平，进一步提

高舱单申报法律地位，现阶段，海关有必要根据我国进出境实际监管情况，对货运舱

单监管的管理办法进行修订。同时，应考虑同步修订海关运输工具监管办法、多式联

运监管办法等与舱单管理相关的监管法规，共同作用于海关物流监管，用以保障各类

舱单传输人的实际合法权益，使管理相对人能够主动配合海关执法，切实顺畅的完成

通关手续。

2．修订应遵循的基本原则。一是实事求是的原则。保证物流企业的合法权益是海

关的责任与义务，《舱单管理办法》的修订应符合物流企业在世界主要国家海关提交传

输舱单数据的基本模式。二是权责对等的原则。在重申运输工具负责人在我国开展涉

及货运舱单相关业务权利的同时，也要进一步明确规定其相应的申报传输等义务和责

任。三是公开公正的原则。通过具体规定和明确舱单传输人在我国进出境时各类手续

办理规定、责任义务等，增强海关执法的透明性和操作性，保证管理相对人的合法权

益。

3．需要修订的主要内容。现行的《舱单管理办法》内容较为繁复，涉及运输工具

监管和舱单管理两部分，未区分进出境货运舱单和进出境旅客舱单，且不能有效明确

传输舱单数据与报关人进行申报责任义务之间的界限。建议修订后，主要内容应着重

于四个方面：一是保持海关对运输工具舱单执法统一性和规范性；二是根据现场海关

对运输工具舱单实际管理情况，明确舱单传输人的权责义务，重申和强调海关对进出

境运输工具舱单进行管理的权责。三是针对海关在日常舱单管理中遇到的实际问题、

采取的监管措施，明确有关对舱单的备案管理、传输、通关、装（乘）载限制、直退、

紧急处置、操作限制，以及舱单数据变更范围等要求。四是对舱单数据超时限传输、

舱单申报不实、不按海关指令擅自装载“禁限类”货物等情形设置处罚条件和标准，

强化舱单管理的严肃性和权威性。

（三）升级改造舱单管理系统，使其发挥出更大的效用

1．打破信息孤岛，加大舱单管理系统的关联性。一方面要与增加的舱单法定申报

项目相配套，根据“一次申报、分步处置”的改革要求，移植 H2010 通关管理系统的

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部分功能到舱单管理系统，如增设贸易管制类需要的 HS 编码项目及参数标准，原产地、

商品名称等检控条件等；另一方面，将舱单管理系统与运输工具系统、H2010 通关管理

系统、AEO 企业认证系统、卡口联网与控制系统、风险管控中心系统、海关情报信息系

统等海关业务信息化系统，以及检验检疫部门“法检类”商品数据库、海事 AIS 数据

库、边防船员监管信息等口岸其他执法部门数据系统相关联，实现无缝对接和信息共

享，建立健全以舱单数据为基础的进出境物流及关联信息的数据仓库群，构建一体化、

智能化、便捷化、高效化的货运舱单管理系统，不断提升海关风险防控能力和实际监

管水平。

2．完善功能设置，增强舱单管理系统的实战性。利用强大的数据库群，引入数字

地球、云计算、数据海等先进技术，设计系统自动检索、风险提示、统计分析等功能

模块，完整实现海关对进出境货物在各个监管环节的物流信息采集、监控分析，预警

处置、信息发布和查询展示等。例如：（1）舱单管理系统自动验核申报集装箱尺寸、

货物重量、件数等数据是否合乎逻辑，在货物进出境流动的同时对物流底账数据、海

关监控设备信息、各业务环节和其他部门产生的监管信息开展智能监控分析；（2）对

舱单申报的货物品名比照“禁限类”及“法检类”商品名录进行模糊检索，实时验证，

对未通过验证或者监控分析结果认为具有风险的单证和货物，系统自动发出警告和相

应的指令；（3）根据舱单申报的货物、收发货单位企业认证类别及相关信息为参数，

系统自动设定提（运）单风险级别，并通过特定标志在系统平台上进行展示，实货抵

港后按照风险级别和企业管理类别，在口岸通关过程中实施分类处置和差别化管理。

3．与时俱进，不断推进舱单管理系统的可持续性。科技发展日新月异，海关舱单

管理系统化建设不可能一蹴而就，应成立专门的舱单系统管理和运维机构，制定系统

使用、维护和更新升级等管理制度，建立长效机制，确保系统在生命周期内充分发挥

实效。要建立随时跟踪国内外最新科技发展和海关监管形势变化的长效机制，及时将

最新概念和技术运用到系统化管理中去，提升海关舱单管理的有效性；要建立系统知

识普及和人才培养的长效机制，提高一线海关关员对于舱单管理系统的使用能力，大

力引入和培养具备计算机信息技术、管理、经济、工业等各领域专业知识的综合型创

新人才，不断提升海关货运舱单管理的系统化水平。

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四、简政放权，协作共治，使海关货运舱单管理更加科学高

效

十八大强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的

社会管理体制”，描述了中央对于未来政府、社会以及企业共同合作、共管共治的规划蓝

图，集中体现了协同治理、多元共治的理念。我国幅员辽阔，对外开放口岸众多，进出口

贸易量与日俱增，海关作为国家进出境监督管理机关，维护对外经济贸易秩序不可能自

己“包打天下”，要始终以简化、便利、高效为目标，逐渐从行政控制型向公共服务型

转变，从不该管的、市场规律可以发挥作用的领域中解脱出来，确保将有限的管理资

源用在刀刃上。在确保国家公共安全不受威胁、进出口贸易规范有序的基础上，对于

货运舱单管理事权范围内的事项，应尽可能从贸易便利化的角度出发，用协同治理取代

单向管理，简化相关监管手续，引入第三方或借助社会力量，开展部门间、国际间执法

合作，通过 AEO、MOU 等形式，使海关货运舱单管理变得更加科学高效。

（一）明晰货运舱单管理海关各监管部门的职责

海关内部对货运舱单的管理涉及的部门较多，横向来看主要有：船舶监管、物流监控、

审单、查验、风险、稽查、缉私等，纵向的主要有：一线科室、隶属海关（或办事处）、

直属海关职能处室、海关总署各司局等。长期以来，海关各业务条线、各关区之间都存在

藩篱，舱单管理“蜂窝煤”、系统“烟囱林立”和执法不统一现象都较为突出，现场监管、

风险评估、打击走私等领域没有形成结构合理、衔接紧密的专业分工。因此要提高舱单管

理效能，必须深化海关监管管理体制改革，强化海关内部协作，整合机构职能，优化事权

流程，明确各部门在舱单管理中的职责，和所应发挥出作用。例如，舱单管理就是要以管

理系统为主线，形成“一线现场监管～二线风险管控～三线跟踪支援”的监管链条。其中，

一线现场海关的职应为根据系统提示办理舱单业务，按工作流程完成系统操作，及时在系

统中录入现场采集的相关线索信息反馈给二线部门供参考使用；二线部门即为风险管理中

心，要针对舱单管理建立专职队伍，开展安全准入风险评估研判，在货到港前时通过系统

发出相应的操作指令，指挥一线和三线执行相应的监管措施，运筹帷幄，掌控全局；而三

线则为稽查、缉私等后续监管部门，在履行企业验证、核查和办理违规违法行为处罚的同

时，要更加注重成果转化，将后续监管结论及时反馈给前线部门，进一步强化海关监管的

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针对性和有效性，使海关的监管更加科学、高效。

（二）明确理货等第三方机构的义务与责任

货运舱单管理除海关外，涉及部门主要包括边检、海事、检验检疫、港务等其他政府

部门，以及理货公司、场所经营人、运输公司等第三方机构。海关在加强与其他政府

部门的联动协作同时，必须更加注重发挥第三方机构的力量，才能有效解决海关监管

资源紧张与监管任务日趋繁重的矛盾，打造出通关便利、关企共赢的良好局面。

以理货部门为例：理货是进出口货物信息链上少有的、全部的对单证和货物相符

情况进行比对、核碰的环节，是处于供应链上货物进口的“第一关”和出口的“最后

一关”，正对应着海关的“把关”位置。理货部门一般是由交通运输部批准的专业机构，

有的则是口岸场所经营单位兼顾，原则上理货人员需要取得理货职业资格证书才能具

备从业资质。一直以来，海关都十分注重理货机构在口岸监管中的协管作用。《舱单管

理办法》明确了将理货报告作为核对舱单数据真实性的重要依据之一，理货部门通过

数据交换向海关提交理货报告，在为进出口企业提供第三方公正理货服务的同时，有

效协助了海关对口岸物流的监管，保障了企业权益，降低了物流成本，极大地方便了

口岸通关工作。但随着形势变化，理货报告随意变更或虚假发送的现象逐渐增多，理

货部门已成为不法分子拉拢、串通的主要对象，风险徒增（详见前文中提及的理货环

节存在问题的阐述）。为保证管理相对人的合法权益，海关在增强执法透明性、统一性

和公正性的同时必须要规范理货等第三方机构的权责范围。依据公开公正和权责对等

的原则，明确规定理货部门在办理理货和发送理货报告时的责任和义务，如对理货数

据有误的应负有核查不符原因并报告海关的责任。而对于提供不真实资料备案、肆意

传输虚假信息、擅自篡改理货报告，及未在规定时限内传输数据的理货部门必须予以

警告、取消资质、罚款等处罚，涉嫌走私犯罪的依法追究其刑事责任。

（三）加强与海关外部和其他国家、地区海关间的执法合作

1．以“三互[1]”建设为契机，实现货运舱单管理的共管共治。2014 年 12 月 26 日，

国务院公报发布《国务院关于印发落实“三互”推进大通关建设改革方案的通知》，

提出了“立足更加积极主动的对外开放战略，强化跨部门、跨区域的内陆沿海沿边通

[1]信息互换、监管互认、执法互助，简称“三互”。

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关协作，完善口岸工作机制，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助，

提高通关效率，确保国门安全，力争到2020年，形成既符合我国国情又具有国际竞争力

的大通关管理体制机制”的改革目标，其中在“单一窗口”建设、建立健全信息共享共

用机制、建立口岸安全联合防控机制等方面，均为海关货运舱单管理指明了新的发展

方向，也提出了新的标准和要求。利用“单一窗口”，海关、检验检疫、海事、边检等

口岸管理部门都可以在政府政务平台上，查询进出口船舶的航行轨迹、舱单、船员名单及

其携带物品、补给物品等海运物流电子数据，实现货运舱单等物流信息的实时共享，便于

各口岸部门进行联合监控，联合执法，逐步使货运舱单管理从单向垂直管理向多元综合治

理转变，形成多方共管、协同共治的良好格局；同时企业也实现了“单一窗口”的一次性

申报和执法结果一次性反馈，减少多头申报辗转奔波之苦，通关成本必将大幅降低。同

样，构建统一的口岸平台，以进出境货运舱单数据为物流底账，以共享共用为原则，

推动海关舱单管理系统与口岸其他管理部门各作业系统的横向互联，不仅有利于各口

岸管理部门联合开展情报收集和风险分析研判，使货运舱单管理在口岸防控暴恐、应

对突发事件、打击走私、打击骗退税、查处逃避检验检疫、反偷渡和制止不安全产品

及假冒伪劣商品进出境等多方面发挥出更加突出的作用，有效促进口岸安全防控，保

障国家安全。

2．统一舱单数据录入和传输标准。从国际组织和国外海关情况看，在 WCO 协调下，

各成员国海关之间已就舱单数据交换的内容进行了分解，形成了统一的 WCO 海关数据

模型，该模型是目前国际上推动通关程序简化、通关资料标准化与通关“单一窗口”

建设最主要的技术解决方案，已在各发达国家得到了较为普遍的应用。我国海关也应

积极引入、借鉴和依据该数据模型，使我国舱单数据的录入更加国际化。而舱单数据

传输标准方面，在国际贸易中最具影响力的电子数据交换标准是联合国欧洲经济委员

会制定的 EDIFACT[1]（Electronic Data Interchange For Administrative Commerce And

Transport）目前以 UN/EDIFACT 语法规则为标志的 EDI 国际标准已经正式公布并在全

球范围内推广，为 EDI 广泛应用奠定了良好基础，为各国家各地区海关实施 EDI 的舱

单管理系统标准化提供了依据。同时，WCO 已在全球供应链中制定和推广全球货物统一

代码 UCR[2]（Unique Consignment Reference Number）标准。这些国内外既有的标准

都为我国制定统一的舱单数据传输标准提供了良好基础。我国海关应该尽快以上述 EDI

[1]联合国/行政、商业和运输电子数据交换是由联合国制定的国际标准。此标准是由联合国数据中心根据联合国欧洲经济委员会贸易便利

化和电子商务(UN / CEFACT)等内容的要求进行维护和发展。

[2]也称为出口货物唯一追踪号码，在国际贸易中被广泛应用，主要是对运送货物识别、管理与记录时，作为货况追踪与信息整合货物标

识信息。

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国际标准、UN/EDIFACT 语法规则以及全球货物统一代码 UCR 标准为基础，尽快统一完

善我国货运舱单数据传输标准，为海关监管和风险分析向国际供应链的延伸创造条件。

3．探索推动国家、地区间的“舱单互认”工作。目前“舱单互认”仅局限在我国

境内海运出口环节展开。具体指是货物申报口岸与实际离境口岸分属于两个不同的直

属海关关区，两地海关对出口舱单数据互认，对企业而言，直接在申报地海关即可办

结出口通关手续，方便快捷；而对海关来讲，申报地海关负责货运舱单管理，侧重电

子单证审核和数据风险分析，离境地海关负责监管货物装船和船舶清关，侧重实物监

管，两地海关依各自分工履行权责，风险共担，集约高效。这种监管模式在节约人力

成本提高通关时效方面具有非常明显的作用，发展空间广阔，可以逐步引入到进口环

节、与其地区和国际间的合作。例如与广东毗邻的港澳地区，若可以开展“舱单互认”，

使本应两地海关都要承担的安全准入风险评估和相应的监管任务，变成两地分担，各

负其责，事半功倍。

4．加强国际海关间的风险信息交换和合作。不断深化与其他国家和地区海关在舱

单管理、情报交换和开展联合行动等方面的执法合作，维护关境及供应链安全。加大

舱单数据信息的分析力度，完善风险管理机制，为优化海关监管与服务提供有力支持。

深度挖掘和充分发挥货运舱单在国际贸易中的作用，积极推动开展中欧安全智能贸易

航线试点计划、AEO 互认[1]、C-TPAT（海关商界反恐伙伴计划），深度参与国际多边事

务，逐步实现参与和引领国际贸易及海关规则的制定，服务于国内外贸易发展及海关

监管工作大局。

[1]AEO 认证企业可以同时享受到认证国海关提供的较低查验率、简化海关手续等一系列优惠通关措施，有效降低企业通关及物流成本。

目前，我国海关已分别与新加坡、韩国、中国香港及欧盟等 4 个经济体，共 31 个国家（地区）海关签署并实施了 AEO 互认。

第 49 页

总 结

经过近一年的材料整理、调查研究和论文撰写，使我深刻体会到论文的写作不仅

仅是一次研究事物的过程、一次磨练心性的过程，更是一次对事物的反思、重新再认

识到升华质变的过程，将所学知识与工作实际相融合，检视即有的经验和总结，探索

开拓新的思维与方法，逐渐演化出一些能够适合当前背景环境和应对未来发展趋势的

做法、措施和应对之策。且不论结果如何，就是这样的研究、推演过程已让我受益良

多，感触颇深，想来研究的价值也应大抵如此。回到研究的题目上，尽管多年来，我

国海关在货运舱单管理方面做了很大努力，工作成效也得到了国家层面和社会各界的

肯定与赞誉，但由于海关外部的执法环境较为复杂，以及海关自身存在的一些体制与

机制的弊端，都导致货运舱单管理在严肃性、权威性和时效性、规范性方面还具有较

大的努力空间。对此，海关应在货运舱单管理过程中要继续加强与口岸其他监管机构、

国际海关之间的信息互换、监管互认和执法互助，与地方政府机构、物流运输企业和

进出口企业等保持良好的沟通，使相互间信息沟通渠道常态化、完善化，建立与相关

行业和重点企业的新型合作伙伴关系，广泛倾听企业呼声、关注社情民意，对各方所

反映的问题、提出的建议积极开展政策和对策研究，相关改革措施的出台和实施也要

充分考虑地方政府、社会各界的反响和企业的承受力，并加大政策宣讲解读力度，以

最大限度取得理解与支持，实现海关货运舱单管理法律效果与社会效果的统一。

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[41] 海关总署.中华人民共和国海关舱单电子数据传输管理办法，海关总署令 70号（1999年 3月 1

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[42] 《中华人民共和国海关法》2000年 7月 8日修正.

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