IGASRapport d’activité 2011

Inspection Généraledes Affaires Sociales

L’IGAS en bref

L’Inspection générale des affaires sociales est le service interministériel de contrôle, d’audit et d’évaluation des politiques sociales pour éclairer la décision publique.

Sur le champ des ministères chargés notammentde la sécurité sociale, de la santé, de la cohésionsociale, du travail, de l’emploi, de la formationprofessionnelle et de la lutte contre l’exclusion, elle assure des missions :

● d’inspection/contrôle des services ou organismes publics ou privés bénéficiant de concours d’un organisme public ou financés par des cotisations obligatoires, ainsi qued'audit interne des services placés sousl'autorité des ministres ;

● d’enquête/évaluation des politiques publiques,qui permettent notamment d’éclairer le gouvernement sur l’existant et de suggérerdes évolutions souhaitables ;

● de conseil, d’appui, d’administration provisoire.

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Pierre BOISSIER, chef de l’IGAS

> Comment se détermine l’activité de l’IGAS?L’IGAS est à la disposition des ministres chargés du travail, de l’emploi,des affaires sociales, des finances, du logement, des droits desfemmes et de la fonction publique. Environ deux tiers des missionssont réalisées à leur demande, un tiers sont de l’initiative de l’IGAS,dans le cadre d’un programme d’activité établi par le chef de serviceen application du décret du 1er août 2011 portant statut de l’IGAS.

> En quoi consiste ce programme d’activité ?Le programme permet de mener notamment deux types de missions : ● des travaux concernant des politiques ou des organismes qui ne dépendent pas du

gouvernement: politiques sociales décentralisées, organismes faisant appel à la généro-sité publique (OFAG), organismes professionnels ou paritaires de protection sociale…Autant de domaines que la loi place dans le champ de compétences de l’Inspection;

● des investigations dont l’utilité est apparue à l’occasion des missions précédentes.

Ce programme d’activité permet notamment d’alimenter le rapport de l’IGAS destinéau Président de la République, au Parlement et au Gouvernement (loi du 28 mai1996). Ainsi, en 2011, nous avons conduit un certain nombre de missions qui vontnourrir le rapport 2012 de l’IGAS consacré à l’hôpital.

> Y a-t-il eu des secteurs prioritaires dans les missions menées par l’IGAS en 2011?Nous essayons de développer nos investigations de façon méthodique dans desdomaines qui justifient une action dans la durée. Ainsi en est-il de l’inspection dutravail, de l’aide sociale à l’enfance, des OFAG. De même, nous avons amorcé destravaux concernant des organismes paritaires collecteurs agréés dans le secteur de laformation professionnelle (OPCA), la décentralisation de la formation professionnelle,des organismes de protection sociale complémentaire. Je tiens à souligner que ces investigations visent, au-delà du contrôle proprement dit,à aider les structures concernées à améliorer leur gestion, notamment en facilitant lacomparaison entre elles.

❙ Veiller, proposer, agir

Avec 181 missions menées en 2011, l’IGAS a contribuéà éclairer la décision publique notamment dans lesdomaines de la cohésion sociale, de la protection sociale,de la santé, du travail et de l’emploi. Parallèlement,elle a développé son rôle d’animation des fonctions decontrôle et d’évaluation au sein des ministères sociaux.

> L’année passée a été mise en place une nouvelle organisation collégiale au seinde l’IGAS, reposant sur les collèges et les comités des pairs. Peut-on en tirer unpremier bilan?Il faut distinguer les rôles de ces deux instances :● les collèges réunissent une fois par mois une trentaine de membres du service

spécialisés dans un domaine des politiques sociales (travail, santé, protectionsociale, cohésion sociale) ou dans l’appui à la gestion des établissements. Ils ontdésormais trouvé leur régime de croisière : ils assurent des échanges et informationsrégulières sur l’actualité et sur les activités de l’IGAS dans leur domaine. Leur rôleest également essentiel dans la mise au point du programme d’activité ;

● les comités des pairs (copairs) sont une formation de travail spécialisée du collège.Leur rôle est d’aider les missions, en début, en fin et le cas échéant en cours de mission,à mettre au point leurs méthodes d’investigation et leur argumentation. Les copairs,complétés par les relecteurs, ont progressé dans leur rôle en accompagnant les missions tout au long de leurs travaux. Les copairs sont notamment particulièrementappréciés comme lieu d’échanges et de «réassurance» par les collègues qui conduisentdes missions de longue durée, telles que les administrations provisoires d’hôpitaux.

> Estimez-vous que l’IGAS a contribué, en 2011, à éclairer la décision publique?La plus grande satisfaction pour un membre de l’IGAS est en effet que les analyses etpropositions formulées dans son rapport fassent progresser l’action publique.Nous avons eu en 2011 un certain nombre d’exemples en la matière :● la réforme du médicament de 2011 a largement puisé dans les propositions faites

dans différents rapports consacrés par l’IGAS à ce sujet (Enquête sur le Médiator® –rapports sur la pharmacovigilance, sur l’expertise…) ;

● un certain nombre de dispositions de la nouvelle convention avec les pharmaciens(mars 2012) sont issues des travaux d’une mission de l’IGAS (pharmacies d’officine :rémunération, missions, réseau) ;

● la nouvelle définition de la notion de «profession libérale» est reprise d’un rapportinter-inspections auquel l’IGAS a participé ;

● un travail de renforcement ou de structuration du contrôle interne de leurs processus(recueil d’informations, veille, analyse, réactions aux alertes…) a été mené par lesagences sanitaires pour assurer la sécurité de nos concitoyens à la suite d’une séried’audits conduits par l’IGAS en 2011. L’IGAS a également contribué à la préparationpour 2012 d’un séminaire sur l’exercice de la tutelle des agences sanitaires, ce quiconstitue une forme de suite de ces rapports ;

● la convention tripartite qui définit les objectifs de Pôle emploi pour les trois annéesà venir a été négociée avec l’appui de l’IGAS et de l’IGF.

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> Ces derniers mois, l’IGAS a tout particulièrement développé son rôle d’anima-tion de la fonction de contrôle au sein des ministères sociaux. Comment cela setraduit-il ?C’est un sujet clé pour l’IGAS, dans la mesure où le système de contrôle et d’inspectionmis en œuvre par les ministères sociaux ne peut en aucun cas se limiter aux seulesinterventions du service de l’Inspection générale.Nous avons mis en place une véritable coordination du contrôle : réalisation de travauxconjoints avec la Mission nationale de contrôle (MNC) de la Direction de la sécuritésociale. Et nous envisageons de faire de même pour le contrôle de la formationprofessionnelle avec la Direction générale de l’emploi et de la formation professionnelle(DGEFP). La Mission d’audit interne (MAI) des ministères sociaux, créée en 2011, est rattachéeà l’IGAS.Enfin, nous assurons l’animation de la fonction inspection-contrôle-évaluation desréseaux territoriaux dans le domaine social.

> Dans ces réseaux territoriaux, quelles actions ont été menées en 2011?Nous avons logiquement commencé par un rapport sur l’organisation de la fonctiond’inspection dans les Agences régionales de santé et les réseaux territoriaux. Il estainsi apparu une grande richesse de pratiques, mais également la nécessité d’améliorerl’outillage des personnels et d’aller – en dépit de contraintes de moyens – vers le respectsystématique de certains principes : comme celui de la séparation du gestionnaire etdu contrôleur. En ce qui concerne les outils, deux guides méthodologiques sont d’ores et déjà enligne pour les personnels de contrôle. Nous organisons régulièrement des séminairesthématiques à leur attention. Et nous avons inscrit à notre programme d’activité2011/12 la construction d’outils informatiques d’aide à l’inspection.Une équipe de six inspecteurs territoriaux est en charge de l’ensemble de ces dossierset intervient régulièrement sur le terrain en appui des services de contrôle territoriaux.

> Comment voyez-vous l’action de l’IGAS dans le domaine de l’audit interne desinstitutions dans le secteur social ?L’audit interne vise à garantir – en amont de toutes formes de contrôle et dans uneposition d’appui et de conseil aux services – la correcte application des procédures,que ce soit au regard de la conformité aux règles ou au regard de la qualité, de l’efficacitéet de l’efficience des actions. L’IGAS assure ainsi naturellement non seulement desmissions d’audit mais participe à la définition des orientations de la politique d’auditinterne déterminées par le Comité stratégique de maîtrise des risques (CSMR) desministères sociaux. Elle s’appuie pour ce faire, tant sur les compétences des inspecteurs (titulaires pourun certain nombre d’entre eux du Certificat international d’audit), que sur l’action dela Mission d’audit interne (MAI) des ministères sociaux qui, rattachée à l’IGAS,assure la coordination de la politique d’audit interne des ministères sociaux.

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L’IGAS en 2011 : nouveaux types de missions, nouveaux profilsUn champ de compétences très vaste

181 missions en 2011

De nouvelles modalités d’intervention

Les métiers de l’IGAS

Une organisation collégiale pour accompagner les missions

Les suites des recommandations de l’IGAS

Un service de 160 personnes

Les rapports de l’IGAS en 2011, par domaine d’activitéCohésion sociale

Protection sociale

Santé

Travail – emploi – formation professionnelle

Appui et conseil au management

Les missions permanentes de l’IGAS

Les missions interministérielles rattachées à l’IGAS

AnnexesL’organigramme

Liste des rapports rendus publics en 2011

S O M M A I R E

9

911121315

1920

23

23283338434648

51

51

52

❙ IGAS

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Un champ de compétences très vaste

Les prérogatives et le statut de l’Inspection générale des affairessociales sont inscrites essentiellement dans :● la loi du 28 mai 1996 qui lui donne compétence, indépendamment

de l’organisation gouvernementale en vigueur, sur l’ensemble desinstitutions du champ social qu’elles soient publiques (État,collectivités territoriales, agences, organismes paritaires…), ouprivées (entreprises, associations…) dès lors qu’elles bénéficientde fonds publics ou font appel à la générosité du public ;

● la loi du 12 avril 1996 qui prévoit les sanctions en cas d’obstacleau contrôle de l’IGAS ;

● l’article L. 6141 du code de la santé publique qui détermine lesattributions des conseillers généraux des établissements de santé ;

● la loi portant réforme de l’hôpital (loi Hôpital, patients, santé,territoires du 21 juillet 2009) ;

● le décret du 23 septembre 1997 qui organise le contrôle de l’IGAS surles comptes des organismes faisant appel à la générosité publique;

● le décret du 1er août 2011 portant statut particulier du corps del’Inspection générale des affaires sociales.

Les inspecteurs de l’IGAS réalisent des missions de contrôle ou d’évaluation despolitiques publiques ou de conseil et d’audit interne auprès des ministres ou desresponsables d’organismes publics. Pour leur part, les conseillers généraux des établis-sements de santé interviennent pour auditer ou évaluer les établissements de santé,ou conduire auprès d’eux et auprès des directeurs généraux des Agences régionalesde santé des missions d’appui et de conseil.

L’Inspection s’inscrit aussi dans des démarches interministérielles plus larges : auditsdu Comité interministériel d’audit des programmes (Ciap) et du Fonds social européen(FSE), audits de modernisation et Révision générale des politiques publiques (RGPP).

Environ les deux tiers des missions sont commandées par les ministres, les autresmissions sont inscrites par l’IGAS à son programme d’activité.

L’interministérialité du champ d’intervention de l’IGAS se traduit par un grand nombrede missions conjointes : plus du tiers des missions ont ainsi été réalisées avec d’autresinspections interministérielles (Inspection générale des finances, Inspection généralede l’administration) ou ministérielles (cf. liste en annexe).

❙ L’IGAS en 2011 : nouveaux types de missions, nouveaux profils

Au cœur des préoccupations de l’IGAS se trouvent: le bilan du service rendu aux usagers,l’appréciation du fonctionnement des dispositifs et des organisations, des préconisationsopérationnelles pour les décideurs.Le champ d’action de l’IGAS est donc très vaste. Ainsi, en 2011, l’IGAS est intervenuesur des sujets aussi différents que :● l’évaluation de la mise en œuvre des achats de formation de Pôle emploi ;● la mise en œuvre par les Agences régionales de santé (ARS) des politiques

de santé-environnement ;● le contrôle du Centre hospitalier de la Côte Basque à Bayonne ;● la prise en charge du handicap psychique ;● l’avenir et les voies de régulation du portage salarial ;● l’organisation de la radiothérapie en Île-de-France ;● l’évaluation du dispositif d’hospitalisation en soins somatiques des personnes

détenues ;● la pharmacovigilance et la gouvernance de la chaîne du médicament ;● le cumul d’activités dans la fonction publique hospitalière ;● les organismes de planification, de conseil et d’éducation familiale ;● le contrôle de sections d’inspection du travail ;● l’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles

et familiales dans le monde du travail ;● le contrôle du compte emploi ressources de la Fondation Mouvement

pour les villages d’enfants ;● l’analyse d’accidents en psychiatrie et propositions pour les éviter ;● l’impact des modes d’organisation sur la prise en charge du grand âge ;● le circuit du médicament à l’hôpital ;● le contrôle du dispositif de financement de la formation professionnelle

du secteur de la réparation automobile ;● l’expertise sanitaire ;● la conversion des structures hospitalières en structures médico-sociales

pour personnes âgées ;● les perspectives du don d’ovocytes en France ;● l’évaluation du dispositif de l’injonction de soins ;● les pharmacies d’officine : rémunération, missions, réseau ;● le bilan de la convention d’objectifs et de gestion (2007-11) signée entre

l’État et le Régime social des indépendants (RSI) et les recommandations pour la future convention.

Certaines de ces missions sont développées dans la deuxième partie de ce rapportd’activité.

Pour mener à bien ces missions, les membres de l’IGAS sont accompagnés par descollèges/copairs sectoriels (cf. p. 17) correspondant à ces mêmes champs de compétences.

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Champ/collège Nombre demissions en 2011 %

Cohésion sociale 34 19

Protection sociale 16 9

Santé 43 24

Travail - emploi – formationprofessionnelle (TEFP) 37 20

Appui & conseil au management 33 18

Mission méthodologie performance - MMP 13 7

Mission d’audit interne des ministères sociaux - MAI 5 3

181 100

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181 missions en 2011

La répartition par champ/collège a été la suivante :

Cohésion socialeProtection socialeSantéTravail - emploi – formationprofessionnelle (TEFP) Appui & conseil au managementMission méthodologie performance - MMPMission d’audit interne des ministères sociaux - MAI

19 %

9 %

24 %20 %

18 %

7 % 3 %

Avec plus de 40 missions réalisées dans le champ santé en 2011, l’activité de l’IGASdemeure marquée par une prépondérance dans ce domaine : 24 % de l’activité. Cettetendance n’est pas nouvelle : chaque année près de la moitié des missions sont réaliséesdans les champs de la santé et de la protection sociale (16 missions réalisées en 2011sur ce champ).

À noter, en 2011, la montée en phase opérationnelle des missions d’appui et conseilau management précédemment suivies par le collège santé. Autre nouveauté del’année 2011 : la création de la Mission d’audit interne des ministères sociaux (MAI).À ce titre, cinq missions ont été réalisées.

Par ailleurs, si le volume des missions réalisées dans le champ de la cohésion socialeest stable (34 missions, soit 19 % de l’activité), les missions relevant du champ travail-emploi-formation professionnelle sont, elles, en nette augmentation (avec 37 missionsréalisées, contre 28 l’année précédente), du fait de la poursuite de missions sur certainschamps d’activité (les sections d’inspection du travail, notamment) ou de missionsconcernant la fonction publique.

De nouvelles modalités d’intervention

En 2010/2011, ont été mis en place au sein de l’IGAS :

● le collège «appui et conseil au management» (cf. détails p. 43). La création de ce collège spécifique consacre le renforcement notable d’un métierde l’IGAS : les missions d’appui aux structures opérationnelles (du conseil auxétablissements de santé, Agences régionales de santé ou toute autre structure,jusqu’à l’administration provisoire d’hôpitaux), avec l’arrivée en 2010 au sein duservice, des conseillers généraux des établissements de santé ;

● la Mission méthodologie performance (MMP), avec, pour objectif, deux missionsprincipales (cf. détails p. 46) :

- assurer le pilotage de la participation de l’IGAS au processus de modernisation desadministrations sociales, en proposant, en lien avec les collèges, des outils méthodo-logiques et des actions de formation aux membres de l’Inspection, dans des domainestels que: le contrôle interne et l’audit interne, le contrôle de gestion et la mesure dela performance, l’audit de processus, la performance des systèmes d’information;

- piloter, en lien avec les équipes de la Secrétaire générale des ministères chargés desaffaires sociales, l’animation de la fonction inspection-contrôle-évaluation exercéepar les Agences régionales de santé (ARS), les Directions régionales de la jeunesse,des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) et les Directions départementales de lacohésion sociale et de la protection des populations (DDCS/PP) ;

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● la Mission d’audit interne des ministères sociaux (MAI), rattachée à l’IGAS (cf. détails p. 48).La Mission d’audit interne (MAI) des ministères chargés des affaires sociales a étécréée le 5 mai 2011 par décret. Structure légère placée sous l’autorité directe desministres chargés des affaires sociales, elle est rattachée à l’Inspection générale desaffaires sociales (IGAS) où elle est installée. Son champ d’intervention est celui duSecrétariat général des ministères chargés des affaires sociales : travail, emploi, santé,sécurité sociale, solidarité, cohésion sociale, jeunesse, vie associative, ville et sports.La création de cette mission fait suite à une décision du Conseil de modernisationdes politiques publiques (CMPP) du 30 juin 2010, aux termes de laquelle tous lesministères doivent élaborer un dispositif pour mieux maîtriser les risques liés à laconduite des politiques publiques : cartographie et hiérarchisation des risquesprincipaux, mise en place d’actions et de dispositifs de contrôle interne, formaliséset permanents, organisation de l’audit interne. Elle répond aux exigences de la Cour des comptes relatives à la certification descomptes de l’État.

Les métiers de l’IGAS

Les modalités d’intervention de l’IGAS sont rappeléesdans le décret no2011-931 du 1er août 2011 portant statutparticulier du corps.

1. Les missions d’inspection-contrôle (18 % des missions en 2011)Par exemple : contrôle du Centre hospitalier de la CôteBasque à Bayonne, enquête sur le Médiator®, contrôle-évaluation de la mise en œuvre des achats de formationde Pôle emploi, contrôle du compte emplois-ressourcesde la Fondation Mouvement pour les villages d’enfants,contrôle des sections d’inspection du travail. 2. Les missions d’audit (13 % des missions en 2011)Par exemple: audit du contrôle interne des agences sanitaires, audit du contrôle internecomptable et financier des opérateurs.

3. Les missions d’enquête-évaluation (32 % des missions en 2011)Ces missions comportent presque toujours un volet de propositions visant à conseillerles pouvoirs publics.Par exemple : la mise en œuvre des compétences santé-environnement des Agencesrégionales de santé, la prise en charge du handicap psychique, les pharmacies d’officine(rémunérations, missions, réseau), l’expertise sanitaire, la chirurgie cardiaque àl’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris.

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4. Les missions d’appui et de conseil (31 % des missions en 2011)Par exemple : appui à l’ARS Île-de-France sur l’organisation de la radiothérapie en Île-de-France ; assistance à la mise en œuvre du premier palier de renforcement desservices, prévu par la convention tripartite entre l’État, l’Unedic et Pôle emploi ; appuiaux travaux préparatoires à la mise en œuvre d’une deuxième phase du Programmenational de rénovation urbaine (PNRU). 5. Les administrations provisoires/management de transition (1 % des missions en 2011)Par exemple : administration provisoire de l’hôpital de Montceau-les-Mines.

Par ailleurs, l’IGAS effectue des missions particulières : missions méthodologiquesinternes, assistance à des intervenants extérieurs (par exemple : parlementaires oupersonnalités qualifiées en charge d’une mission pour le compte de l’exécutif).

En 2011, la répartition par métier a été la suivante :

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Métier Nombre de missions en 2011 %

Inspection – contrôle 32 18

Audit 23 13

Enquête – évaluation 58 32

Appui – conseil 56 31

Travaux internes 9 5

Management de transition 3 1

181 100

Inspection – contrôleAuditEnquête – évaluationAppui – conseilTravaux internesManagement de transition

32 %

31 %

5 % 1 % 18 %

13 %

Une organisation collégiale pour accompagner les missions

Comment se déroule une mission?

Les missions durent en moyenne de un à cinq mois et donnent lieu à la productiond’un rapport remis au(x) ministre(s) commanditaire(s).Sont schématisées ci-dessous, les grandes étapes de déroulement d’une mission à l’IGAS.

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• Lettre de missionou programmed’activité

• Désignation d’une équipe de mission

• Note de cadrage

• Réunion collégiale delancement(copairs = comité des pairs)

• Désignation d’un relecteur

• Réunion decadrage avec la Direction

Le déroulement d’une mission IGAS

• Finalisation dudiagnostic etélaboration despréconisations

• Rédaction durapport et de ses annexes

• Discussion avec le relecteur

• Rédaction de la lettre detransmissionau(x) ministre(s)

• Copairs final

• Réunion de fin demission avecla Direction

• Validation de la lettre detransmission du rapport au(x)ministre(s)

• Décision d’uneéventuelleprocédure de suites

• Confection du rapport

• Envoi du rapport auxdestinataires :commanditaires et organismesconcernés

• Si contrôle : phasecontradictoire,rapportprovisoire, puis définitif(avec réponsesdes organismes)

• Diffusion suivant le sujet

• Réponses auxdemandes decommunication de rapports

• Éventuelle mise en ligne etcommunication

• Recherche documentaire,investigations sur pièces et sur place (entretiens, examen des dossiers…)

• Analyse, premières synthèses, pistes de solution,préconisations…

• Copairs intermédiaire

1. Cadrage 3. Rédaction 4. Fin de mission 5. Diffusion2. Investigations

Environ 1 mois à 5 mois>

L’équipe de mission, constituée de deux à quatre personnes en moyenne, avec desprofils complémentaires, mène son enquête sur un à cinq mois : investigations surpièces et sur le terrain, rencontres avec les personnes concernées (de quelques entre-tiens jusqu’à plus d’une centaine).

Il faut noter que, dans le cas des rapports de contrôle, l’IGAS ne procède pas à des«auditions» qui donneraient lieu à procès-verbal signé par les intéressés: elle s’entretientavec eux afin d’orienter ses travaux d’investigation, mais les rapports sont fondés surdes pièces écrites jointes en annexe.

L’équipe de mission rédige ensuite un rapport proposant une analyse de la situation,la formulation d’un diagnostic, des préconisations d’actions à mener.

À l’intérieur de l’équipe de mission, les inspecteurs sont sur un pied d’égalité et seulsresponsables de leurs conclusions.

Les déplacements sur le terrain sont un principe fondamental de l’IGAS qui objectiveainsi ses constats. Les rapports de synthèse se nourrissent souvent de rapports de sitepermettant une comparaison des pratiques ; ils dégagent les enseignements générauxde l’enquête.

À l’occasion de ses investigations, l’IGAS a un large accès à l’information : elle peutintervenir librement auprès de tous les organismes entrant dans son champ d’inter-vention qui doivent lui prêter leurs concours. La mission peut avoir accès dans lecadre de ses investigations à l’ensemble des données informatisées.Les pouvoirs d’investigation de l’IGAS sont confortés par des dispositions spécifiques(art. 43 de la loi 96-343 du 12 avril 1996) qui prévoient la sanction de l’entrave à uncontrôle de l’IGAS.

Un relecteur-référent, choisi avec chaque mission, lui apporte sesconseils et assure une relecture de l’ensemble des documents dela mission.Tout au long de la mission, les copairs (une dizaine de personnesspécialisées sur le secteur) accompagnent chaque équipe.

Les rapports de contrôle et d’audit sont soumis à une procédurecontradictoire : le rapport provisoire est adressé aux organismesconcernés. Leurs réponses, accompagnées des observations dela mission, sont intégrées dans le rapport définitif.

Les membres de l’IGAS ont une totale indépendance de jugementet ils engagent leur responsabilité sur les constats et préconisationsformulées. Celle-ci se formalise par la signature individuelle desrapports qu’ils établissent et dont ils ont l’entière responsabilité(les instances collégiales de l’Inspection et le chef de service ne

peuvent leur imposer une modification de leurs conclusions). Le chef de service a,pour sa part, la responsabilité de la diffusion des rapports.

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Quelle organisation collégiale ?

En septembre 2010, l’Inspection générale des affaires sociales a mis en place une nouvelleorganisation collégiale, issue de plusieurs mois de réflexion collective.L’objectif est triple :● accompagner et soutenir les inspecteurs dans leur travail quotidien ;● mettre en place des points de discussion collégiaux ;● créer une culture thématique partagée, garant du label « IGAS».

Une fois par mois, les collèges, qui réunissent les membres de l’IGAS par grandssecteurs (une formation d’une trentaine de personnes), font le point sur le programmed’activité de l’IGAS, l’actualité sociale, les enseignements tirés des missions…

Quatre collèges sont ainsi chargés du suivi des politiques sociales : cohésion sociale– protection sociale – santé – travail / emploi / formation professionnelle. Un collège « métier » est spécialisé dans les missions d’appui et de conseil auxéquipes de direction dans les structures opérationnelles. Il recouvre les missionsd’appui temporaire aux directeurs, de médiation en cas de crise, de gestion de transition,d’administration provisoire, quel que soit le secteur.

Formation restreinte des collèges, les comités des pairs (copairs) se réunissent aussisouvent que nécessaire pour accompagner les missions.

IGAS 17

Le chef de l’IGAS réunit les présidents de collège et les autres membres de l’équipe de direction

au sein du Comité exécutif (COMEX), tous les 15 jours.

Quatre collèges « secteur » :● cohésion sociale

● protection sociale ● santé

● travail, emploi, formation professionnelle

Un collège « métier » :Missions d’appui et de

conseil au management

Mission méthodologieperformance (MMP)

Les collèges et les copairs

CopairsAccompagnement

des missions en appui du relecteur-référent*

* Le relecteur-référent est choisi pour chaque mission au sein du copairs ou en dehors

Président de collège+ 2 suppléants

CollègeProgramme de travail

Veille sectorielle et professionnelle

Capitalisation des missions…

Chaque président de collège/copairs anime le travail des deux instances et participeau Comité exécutif de l’IGAS.

Ce fonctionnement collégial apporte une double garantie :● une garantie de qualité dans la mesure où il offre l’opportunité aux membres de

chaque mission de confronter leurs analyses et leurs points de vue à ceux d’ungroupe de leurs collègues ; à ce titre, le comité des pairs intervient aux principalesétapes de la mission tant sur le plan de la méthode que du fond ;

● une garantie d’indépendance car la discussion collégiale contribue à renforcer lepoint de vue de l’Inspection et donne un surcroît de légitimité aux conclusions dela mission.

Le Comité exécutif de l’IGAS comprend les présidents de collèges et les membres duComité de direction (le chef de l’IGAS, ses deux adjoints, le secrétaire général et laresponsable diffusion).La direction de l’IGAS s’est dotée de nouvelles compétences en matière de gestion descarrières, des compétences, des connaissances ainsi que de diffusion des rapports quidonnent, dans leur domaine, une nouvelle orientation aux fonctions supports.

Cinq missions permanentes ● Trois missions internes à l’IGAS : la Mission méthodologie performance (MMP), la

Mission internationale, la Mission santé pénitentiaire. ● Deux missions interministérielles rattachées à l’IGAS : la Mission d’audit interne

(MAI) des ministères chargés des affaires sociales, la Mission inspection santésécurité au travail (ISST) des ministères sociaux.

Il faut également noter que l’IGAS est rapporteur permanent devant le Comiténational de l’organisation sanitaire (CNOS) (cf. p. 47) et que les membres de l’IGASayant la qualité de médecin ou de pharmacien sont sollicités pour traiter, en qualitéde rapporteurs, de dossiers disciplinaires ou d’insuffisance professionnelle des praticienshospitaliers, dans le cadre des procédures menées par le Centre national de gestiondes praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publiquehospitalière (CNG).

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Les suites des recommandations de l’IGAS

Chaque rapport de l’IGAS propose un diagnostic et des recommandations transmisau ministre, son commanditaire, afin de l’éclairer dans ses décisions.

En 2010-11, un certain nombre de recommandations de l’IGAS ont été transforméesen décisions publiques dans les champs les plus divers :● la réforme du médicament de 2011 a largement puisé dans les propositions faites

dans différents rapports consacrés par l’IGAS à ce sujet (Enquête sur le Médiator® –rapports sur la pharmacovigilance et sur l’indépendance de l’expertise…) ;

● un certain nombre de dispositions de la nouvelle convention avec les pharmaciens(mars 2012) sont issues des travaux d’une mission de l’IGAS (pharmacies d’officine :rémunération, missions, réseau) ;

● la nouvelle définition de la notion de «profession libérale» est reprise d’un rapportinter-inspections auquel l’IGAS a participé ;

● un travail de renforcement ou de structuration du contrôle interne de leurs processus(recueil d’informations, veille, analyse, réactions aux alertes…) a été mené par lesagences sanitaires pour assurer la sécurité de nos concitoyens à la suite d’une séried’audits conduits par l’IGAS en 2011. L’IGAS a également contribué à la préparationpour 2012 d’un séminaire sur l’exercice de la tutelle des agences sanitaires, ce quiconstitue une forme de suite de ces rapports ;

● la convention tripartite qui définit les objectifs de Pôle emploi pour les trois annéesà venir a été négociée avec l’appui de l’IGAS et de l’IGF ;

● un certain nombre de recommandations de missions d’appui à des ARS ou de contrôlesur des hôpitaux ont été directement suivies d’effets (CH Sainte-Marie de Nice, orga-nisation de la radiothérapie en Île-de-France) ;

● la réforme des services de santé au travail (loi du 20 juillet 2011) a appliqué certainesrecommandations d’un rapport de 2010 ;

● la situation des jeunes dans les ZUS a donné lieu à des décisions du Comité inter-ministériel des villes ;

● en matière d’emploi, une partie des conclusions du rapport sur le renforcement dela formation professionnelle des demandeurs d’emploi ont été reprises dans le planemploi du 1er mars 2011.

Au-delà des décisions directes prises par le Gouvernement,les diagnostics et préconisations de l’IGAS connaissentune audience croissante auprès des acteurs concernés,grâce à leur mise en ligne.

Ainsi, à la mi-décembre 2011, 404 rapports de l’IGASétaient disponibles sur les sites internet de l’IGAS et de laDocumentation française.En 2011, les rapports de l’IGAS ont enregistré 194000téléchargements sur le site de la Documentation française(+ 64 %, + 76 330 téléchargements supplémentaires).Depuis 2003, ils ont enregistré 931 908 téléchargements.Le site internet de l’IGAS, qui présente les activités de l’IGAS, a connu en 2011 unefréquentation de 160 186 connexions (soit 10 000 à 20 000 connexions par mois suivantl’actualité des rapports).

IGAS 19

Un service de 160 personnes

Le service de l’IGAS tire avant tout sa richesse de la grande diversité des profils et desexpériences professionnelles de ses membres.

● Le corps de l’IGAS compte 178 membres, dont 112 en activité au sein du servicede l’IGAS (au 31 décembre 2011). La majorité d’entre eux est issue de l’Écolenationale d’administration : arrivés à la sortie de l’école ou en cours de carrièreaprès avoir été retenus par un comité de sélection interne.Mais l’Inspection compte également en son sein des médecins, des pharmaciens,des ingénieurs, des anciens directeurs d’établissements de santé, ou des anciensinspecteurs du travail.Les inspecteurs qui font partie du corps de l’IGAS assument fréquemment des fonctionsen dehors du service (en détachement ou en disponibilité). Cette pratique, prévuepar les textes pour les anciens élèves de l’ÉNA, garantit la diversité des expériencesprofessionnelles des membres du service. À ce titre, chaque année, un tiers environdes inspecteurs de l’IGAS quittent le service, et un tiers y reviennent.C’est ainsi que l’IGAS joue un rôle majeur pour attirer des compétences dans lechamp social.66 % des inspecteurs sont des hommes et 34 % des femmes. L’âge moyen est de 49 ans.

Corps de l’IGAS : origine des membres du corps (décembre 2011)

IGAS20

Origine Total %ÉNA (sortie directe) 94 53

Administrateurs civils 23 13

Médecins/pharmaciens 17 10

Inspecteurs du travail 6 3

IASS 2 1

Directeurs d’hôpital 12 7

Anciens militaires 6 3

Autres 18 10

Ensemble 178 100

ÉNA (sortie directe) Administrateurs civils Médecins/pharmaciens Inspecteurs du travailIASS Directeurs d’hôpital Anciens militaires Autres

53 %

13 %

10 %3 %1 %7 %3 %

10 %

CGES : origine des membres (décembre 2011)

● Le service de l’IGAS compte aussi, 20 conseillers généraux des établissementsde santé (CGES)Les conseillers généraux des établissements de santé (CGES), dont le statut d’emploia été créé par décret du 21 juin 2006, sont des spécialistes confirmés dans ledomaine de la santé et spécialement de la gestion hospitalière. Leur rattachement à l’IGAS est effectif depuis janvier 2010. En 2011, ils se sontimpliqués tout particulièrement dans des missions d’administration provisoire oud’intérim d’établissements de santé en difficulté (Le Creusot, Hospitalor, Clermontde l’Oise, etc.).Le nouveau statut de l’IGAS du 1er août 2011 a prévu l’intégration dans le corps del’IGAS, au grade d’inspecteur général, de 10 conseillers généraux de santé. Cettemesure a été effective le 21 novembre 2011, par décret. Fin décembre 2011, ils étaient au nombre de 20. Ils ont des parcours variés: directeursd’Agences régionales de l’hospitalisation (ARH), administrateurs civils, directeursd’hôpitaux, praticiens hospitaliers, etc.

IGAS 21

Origine Total %Administrateurs civils 5 25

Médecins/pharmaciens 5 25

IASS 1 5

Directeurs d’hôpital 7 35

Autres 2 10

Ensemble 20 100

Administrateurs civils Médecins/pharmaciens IASS Directeurs d’hôpital Autres

35 %

5 %25 %

25 %10 %

● Le service de l’IGAS va aussi compter, en 2012, des anciens commissaires contrô-leurs des assurances (CCA)Le nouveau statut de l’IGAS du 1er août 2011 a prévu l’intégration dans le Corps del’IGAS d’au plus 10 membres du Corps de contrôle des assurances, dans le cadredu rapprochement de celui-ci avec le Corps des Mines. L’arrivée à l’IGAS des commissaires contrôleurs des assurances répond à deux objectifs:

- compléter les approches d’évaluation des politiques publiques par des méthodologiesd’analyse statistique et quantitative ;

- mettre la pratique en conformité avec le droit, en étendant les contrôles de l’IGAS àcertains champs qui nécessitent des compétences actuarielles : régimes complé-mentaires…La question de l’avenir du Corps de contrôle des assurances (CCA) était en effet poséedès 2010 lorsque l’Autorité de contrôle des assurances et mutuelles (ACAM) avaitfusionné avec la Commission bancaire de la Banque de France pour ne former qu’uneseule autorité de contrôle pour les banques et les assurances. La réflexion menée parla chef du Corps de contrôle des assurances à l’été 2011 et, notamment, le rapproche-ment envisagé avec le Corps des Mines, a permis le recrutement dans le corps del’IGAS de commissaires contrôleurs.Par décret du 18 novembre 2011, 6 commissaires contrôleurs des assurances ontété nommés à l’IGAS à compter du 31 décembre 2011.

● Une trentaine de personnes sont en charge des fonctions supportsSection des rapports, systèmes d’information, documentation, budget-logistique-déplacements, ressources humaines-formation : ces services jouent un rôle majeurpour soutenir l’intelligence collective de l’Inspection.À titre d’exemple, la Section des rapports finalise, chaque année, la mise en formede plus de 210 produits (rapports, notes d’étape, compte-rendu d’intervention…)et assure leur diffusion ; la documentation est en support permanent des missions ;le service des systèmes d’information développe, entretient ou met à la dispositiondes inspecteurs les moyens informatiques généraux et plusieurs outils spécifiquesaux fonctions du service (système de suivi des missions, espaces collaboratifs,outils de contrôle automatisés…).

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❙ Les rapports de l’IGAS en 2011 par domaine d’activité

Le collège cohésion sociale en 2011

Le périmètre du collège cohésion sociale peut sedéfinir par l’addition des politiques sectorielles qu’ilrecouvre, en direction des personnes vulnérables,mineurs en danger, personnes âgées dépendantes,personnes souffrant d’un handicap, citoyens ensituation d’exclusion sociale, visant à la compensationdes manques individuels et à l’accès aux droitssociaux. Mais il recouvre aussi les politiques visantà étayer et restaurer la cohésion sociale, entenduecomme la capacité d’une société à faire vivre ensembletous les citoyens.

En ce sens, la réflexion sur une meilleure orientationdes personnes dans les arcanes du droit social, l’évaluation des politiques de réno-vation urbaine, d’accès au logement, les enquêtes sur l’éducation à la sexualité commela participation aux travaux de divers observatoires et missions interministérielles élar-git l’intervention au-delà des seuls droits individuels et des politiques sectorielles.

Les missions de contrôle s’inscrivent dans les compétences données par la loi àl’IGAS, notamment les services de protection de l’enfance et les comptes d’emploisdes organismes recourant à la générosité du public, ou viennent en renfort d’uneagence régionale de santé ou d’une direction de la cohésion sociale. Mais chaquecontrôle particulier, d’un service comme d’un établissement social ou médico-social,s’inscrit dans une démarche nationale d’amélioration de la qualité du service rendu àl’usager et de meilleur usage des fonds publics.

En effet, des marges de manœuvre importantes sont ouvertes par une meilleure coordi-nation des acteurs, un recentrage des interventions sur la recherche d’une continuité etd’une globalité de l’approche, la dynamisation des potentialités des usagers. Sans oublierl’amélioration de la gestion, les innovations technologiques, le développement du travailinterprofessionnel et l’appui aux services territoriaux dans l’exercice de leur fonctioninspection-contrôle.

Travaux préparatoires à la mise en œuvre d’une deuxièmephase du Programme national de rénovation urbaine (PNRU)

Stéphane PAUL et Bernard VERRIER (IGAS), Gilles MENTRE (IGF), Xavier GIGUET (IGA), Sabine BAIETTO-BEYSSON (CGEDD)

Le rapport relatif aux travaux préparatoires à une deuxième phase du PNRU esquisseun bilan de la Politique de rénovation urbaine. Entre 2004 et 2013, le programmedevait se traduire par une dépense de 42 Mds€ dont 12 Mds€ financés par l’Agence

nationale pour la rénovation urbaine (Anru) ; fin 2011, 7 Mds€restent à payer. Par ailleurs, l’interministérialité peine à s’imposer,nationalement et localement, et certains acteurs, les conseilsgénéraux en particulier, sont peu présents. Dans les quartiersconcernés, le bilan est mitigé : si le PNRU a incontestablement créé

une véritable dynamique, les résultats peuvent être jugés insuffisants au regard desobjectifs de mixité sociale et d’insertion professionnelle. Le rapport souligne lesefforts déployés pour le développement économique et l’accès à l’emploi mais entrace également les limites.

Face aux attentes fortes d’une phase 2 du PNRU, le rapport présente des recomman-dations visant à conforter la dynamique créée par le PNRU et à l’inscrire dans uncadre nécessairement adapté aux contraintes économiques.

Un premier type de scénarios se fonde sur celui conçu par l’Anru et le décline envariantes. Un autre scénario, élaboré par la mission, s’inscrit plus nettement dans lanouvelle donne économique et vise à concilier le choix d’un programme répondantaux demandes les plus fortes et les plus urgentes, avec l’absence de toute recette fis-cale ou parafiscale nouvelle.

Par ailleurs, le rapport préconise une approche et une mise en œuvre du volet socialdu PNRU radicalement différentes. Le paradigme décliné aujourd’hui – instiller dusocial dans la rénovation urbaine – doit s’inverser et le projet de rénovation urbainedoit s’intégrer dans un véritable projet de développement social et urbain dont l’outilstratégique est un Contrat urbain de cohésion sociale (CUCS) rénové, fondé sur lesprincipes des CUCS expérimentaux et recourant aux moyens de droit commun etspécifiques de la politique de la ville.

Sont préconisés la mise en place d’un contrat unique de rénovation urbaine et decohésion sociale, un partenariat renforcé avec les associations et une meilleure partici-pation des habitants. S’agissant du pilotage, la mission recommande que soit confortéle rôle du Comité interministériel des villes et, là où ils existent, celui des préfetsdélégués à l’égalité des chances.

Enfin, le rapport préconise la mise en place d’une véritable évaluation de la Politiquede rénovation urbaine, dans sa double composante nationale (le PNRU) et locale (lesconventions propres à chaque quartier).

IGAS24

Pour un projet de rénovationurbaine intégré dans un projet dedéveloppement social et urbain

L’action sociale dans la fonction publique de l’État

Philippe BARBEZIEUX et Michel DURAFFOURG (IGAS),Alain CASANOVA, François FAYOL, Christiane WICKER (CEGEFI)

Le rapport conjoint IGAS/CEGEFI du mois d’octobre 2011 analyse la politiqued’action sociale de l’État en faveur de ses agents.

La politique d’action sociale est organisée entre :● une action sociale interministérielle pilotée par la Direction générale de l’adminis-

tration et de la fonction publique (DGAFP) et débattue dans le cadre du Comitéinterministériel consultatif d’action sociale des administrations de l’État (CIAS) etde ses Sections régionales interministérielles d’action sociale (SRIAS),

● une action sociale ministérielle qui présente une grande diversité dans le choix desservices ou des organismes gestionnaires, avec des périmètres d’activité et desmoyens associés très variables.

Les grandes catégories de prestations d’action sociale sont : la restauration, le logement,l’aide aux familles, l’ensemble «vacances-culture-loisirs» et les secours.

Les dépenses de l’État pour l’action sociale à destination de ses agents s’élèvent pour2010 à 566 M€, dont 114 M€ gérés en interministériel directement par la DGAFP.Mais, sur le plan budgétaire, l’État ne recense pas dans un document budgétaireunique l’ensemble de ses dépenses.

Selon les calculs effectués par la mission, l’État alloue en moyenne 284 € par agent.Mais cette moyenne dissimule des écarts importants qui s’expliquent par des différencesfortes entre les ministères.

Sans préjuger de son ampleur et de ses modalités, la réforme de l’action sociale de lafonction publique de l’État semble aujourd’hui s’imposer en réexaminant ses finalitéset en revoyant son organisation dans une transparence accrue.

À cette fin, la mission a proposé quatre scénarios contrastés de réorganisation qui ontété présentés aux organisations syndicales de fonctionnaires après la remise du rapport,à la fin de l’année 2011 :● un scénario tendanciel qui vise à améliorer le dispositif existant en clarifiant les

responsabilités, en dégageant des moyens minimums de suivi et en déconcentrantune partie significative des crédits aux SRIAS ;

● un scénario destiné à renforcer l’action interministérielle par un cadre juridiquesolide et, le cas échéant, par une réallocation des crédits ; un règlement nationald’action sociale se rapprocherait du cadre des prestations légales ou assimilées,favoriserait les mutualisations dans le domaine des vacances et fédérerait les asso-ciations gestionnaires ;

● un scénario où la gestion de l’action sociale est essentiellement ministérielle et oùle dialogue social interministériel est rénové grâce à des moyens dédiés et en serecentrant sur des études, des évaluations et la définition d’orientations ;

● un scénario qui réorganise la gouvernance de l’action sociale en tirant toutes lesconséquences de la distinction entre les prestations découlant des obligations del’employeur et les activités sociales et culturelles.

IGAS 25

284 €

par agent, avec de fortes

disparités

La prise en charge du handicap psychique

Fadéla AMARA, Danièle JOURDAIN-MENNINGER, Dr. Gilles LECOQ, Myriam MESCLON-RAVAUD

Une mission du programme d’activité de l’IGAS

Dans le cadre du programme d’activité de l’IGAS, la mission d’évaluation de la priseen charge du handicap psychique a centré ses investigations sur la mise en œuvre dela loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation à lacitoyenneté des personnes handicapées, dont l’objectif principal consiste à promou-voir, via parfois certaines compensations, leur autonomie. Selon les associations, 1 %de la population française serait touchée par un trouble psychique pouvant entraînerun handicap.

S’intéressant à leur parcours de vie, la mission a dressé un tableau des solutions indi-viduelles et collectives apportées par les Maisons départementales pour l’autonomiedes personnes handicapées (MDPH). Pour les personnes en situation de handicappsychique adultes, les recommandations du rapport portent notamment sur la néces-sité de préserver, à coté des orientations visant au maintien et à l’intégration dans lemilieu de travail ou le logement, les solutions intermédiaires spécifiques.

L’inclusion scolaire des enfants et adolescents a, parallèlement, évolué favorablementdepuis l’adoption de la loi du 11 février 2005, pour les jeunes scolarisés en milieuordinaire dans l’enseignement primaire et secondaire, mais aussi dans l’enseignementsupérieur, même si une partie non négligeable de jeunes reste également scolarisésdans les unités d’enseignement des établissements médico-sociaux dépendant duministère des affaires sociales.

Face à des situations complexes et multiples, la mission a insisté dans les recomman-dations de son rapport sur la nécessité de prévoir les outils d’évaluation adéquats ainsique les solutions d’orientation des personnes en situation de handicap psychique entenant compte des capacités de la personne, jeune ou adulte, dans le cadre de sonparcours de soins et de son projet de vie, de son environnement familial et social,mais aussi des capacités locales d’accueil alors que l’image de la maladie mentalecontinue à inquiéter.

De plus, il n’apparaît pas possible de préconiser l’intégration dans le milieu de vieordinaire sans organiser et financer des solutions d’accompagnement médico-sociales,sanitaires ou sociales de la personne en situation de handicap psychique, dans l’emploi,le logement, ou la scolarisation, y compris en développant des expérimentations. Lesgroupes d’entraide mutuels, composés de pairs, complètent utilement le dispositif.

Enfin, le nouveau contexte de pilotage de la politique de santé et de gouvernanceimplique, particulièrement dans le champ de la santé mentale, le renforcement departenariats entre des professionnels de culture différente dans un contexte où lapsychiatrie s’interroge sur son avenir.

IGAS26

Évaluation de la Prestation de compensation du handicap (PCH)

Brigitte JOSEPH-JEANNENEY, Frédéric LALOUE et Thierry LECONTE (IGAS) Nacera HADDOUCHE, Patrice O’MAHONY (IGA)

La Prestation de compensation du handicap (PCH) est un dispositif créé par la loi du11 février 2005 dont les principes sont originaux et ambitieux: universalité, attributionindividuelle après évaluation et élaboration d’un plan personnalisé de compensation,absence quasi-totale de condition de ressources. L’IGAS a procédé, conjointementavec l’Inspection générale de l’administration, à une première évaluation de cetteprestation.

La PCH a constitué un véritable progrès pour les personnes handicapées et leursfamilles, notamment par le biais de la personnalisation du service au sein des Maisonsdépartementales des personnes handicapées (MDPH). Elle constitue en revanche unecharge en forte progression pour les départements, qui la financent.

En outre, les disparités entre départements sont élevées, tant en ce qui concerne lesmontants servis que le rythme de progression des dépenses. Ces disparités peuventrésulter de plusieurs facteurs : principe de personnalisation de la prestation, caracté-ristiques structurelles des territoires, modalités d’évaluation par les équipestechniques, etc.

Trois orientations de réformes sont préconisées : mieux maîtriser la dépense,réduire les inégalités, améliorer le service.

En ce qui concerne la maîtrise des dépenses, la piste la plus ambitieuse consisteraità permettre la déduction de la prise en charge de frais par les tiers responsablesd’accidents et leurs assureurs lors du calcul de la PCH. L’énonciation par la loi d’unprincipe de subsidiarité de la PCH par rapport à ces indemnisations permettrait declarifier un état du droit aujourd’hui ambigu et in fine d’alléger la charge des conseilsgénéraux. Cela supposerait qu’ils puissent, à la manière des caisses de sécuritésociale, être subrogés dans les droits de la victime.

La réduction des inégalités ne devrait pas passer par un accroissement de la régle-mentation d’une prestation d’ores et déjà fort complexe. Elle implique unrenforcement du pilotage par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie(CNSA), par le truchement des futures conventions à passer avec les départementspour le fonctionnement des MDPH. Le suivi statistique devrait être rationnalisé, enle concentrant au sein de la CNSA et en créant des obligations conventionnelleseffectives pour les départements.

L’amélioration de l’offre de service, enfin, pourrait passer par l’anonymisation del’examen des dossiers de demande de PCH, et l’information systématique des usagersde leur droit à être entendus par la commission. Par ailleurs, les fonds départementauxde compensation devraient être confortés en pérennisant la participation de l’État, eten structurant leur suivi par la CNSA.

IGAS 27

Le collège protection sociale en 2011

Le collège protection sociale de l’IGAS est compétent sur les questions touchant àl’organisation et au financement des politiques publiques qui relèvent de la sphère dela protection sociale. Ce périmètre pouvant recouper celui d’un autre collège, le collègeprotection sociale a été amené à préciser son angle d’intervention :● le collège traite prioritairement des risques couverts par la Sécurité sociale et les

assureurs complémentaires ; les questions relatives aux prestations sociales d’inser-tion ou d’aide sociale et à l’indemnisation du chômage sont suivies de façonpréférentielle respectivement par les collèges cohésion sociale et travail-emploi-formation professionnelle ;

● il est plus particulièrement guidé par une double préoccupation : les enjeux finan-ciers de la protection sociale dans leur dimension macroéconomique et l’efficiencede gestion des organismes de sécurité sociale (OSS).

En 2011, le comité des pairs a accompagné un total de 16 missions,avec un accent marqué sur la retraite, à la suite de la loi du 9 novembre2010. L’IGAS a ainsi traité du système de retraite des professeurs desuniversités-praticiens hospitaliers, de la prise en charge du veuvageprécoce, du dispositif d’information retraite et de l’extension éventuelleaux retraites agricoles du système des 25 meilleures années. Elle s’estégalement penchée sur la protection sociale des fonctionnaires avecun rapport sur le reclassement des fonctionnaires reconnus inaptes.

L’action de l’IGAS sur l’efficience de gestion dans les OSS est structuréepar les missions récurrentes de bilan/perspectives de leurs conventionsd’objectifs et de gestion (COG). En 2011, elle a ainsi évalué le Régimesocial des indépendants (RSI) et la Caisse nationale militaire de

sécurité sociale. Elle a poursuivi son travail méthodologique sur ce secteur avec laMission nationale de contrôle de la Direction de la sécurité sociale, qu’elle a accompa-gnée dans le déploiement d’un audit sur les indicateurs de qualité de service des COGdu régime général. Elle a été saisie de deux missions de contrôle, l’une sur le suivi del’objectif global de dépenses, l’autre sur un organisme du régime minier.

Enfin, elle a été associée aux réflexions sur quelques grands chantiers de modernisationdu fonctionnement des OSS, et a produit dans ce cadre des rapports sur la suppressionde la déclaration commune de revenus des travailleurs indépendants, et sur lesconditions de mise en œuvre d’une déclaration sociale nominative appelée à remplacerles différentes déclarations sociales que doivent remplir les entreprises.

IGAS28

Bilan de la convention d’objectifs et de gestion 2007-2011signée entre l’État et le Régime social des indépendants (RSI) et recommandations pour la future convention

Pierre-Yves BOCQUET, Laurence ESLOUS, Frédéric SALAS

Une mission du programme d’activité de l’IGAS

L’IGAS a procédé en 2011 à l’évaluation de la première convention d’objectifs et degestion (COG) du Régime social des indépendants (RSI) et s’est attachée à tracer lesorientations pour la COG 2012-2015. Cette mission s’est déroulée alors que le RSIest confronté à une crise grave depuis la mise en place en 2008 de l’Interlocuteursocial unique (ISU), mécanisme qui partage la responsabilité en matière de recouvre-ment de ses cotisations entre les caisses RSI et les URSSAF.

L’IGAS a dressé un bilan globalement négatif de la période sous revue. Alors que lafusion des régimes constitutifs du RSI était déjà un lourd chantier, l’institution a étéfrappée par de multiples chocs externes – ISU, création des auto-entrepreneurs… –,qui ont lourdement perturbé son fonctionnement. Les dysfonctionnements de l’ISUont non seulement fortement dégradé la qualité du recouvrement, mais ils ont aussialtéré l’ensemble de la gestion du RSI : l’accueil, la gestion des retraites (les comptesdes assurés n’étant plus correctement alimentés), jusqu’à la santé où les risques inva-lidité et décès sont liés au versement de cotisations.

Dès lors, la mission a recommandé de centrer la nouvelle COG sur une seule priorité :la restauration de la confiance entre le RSI, ses assurés, ses collaborateurs et ses par-tenaires par le rétablissement d’un service public de qualité. Cet objectif doit se traduire :● pour le recouvrement, par une remise à plat de la répartition des responsabilités

entre ACOSS et RSI, et par une gestion des procédures plus respectueuse des assurés;● par l’achèvement des chantiers du précédent schéma directeur informatique, qui

n’ont pu être menés à bien durant la précédente COG;● par l’organisation du retour à la normale pour les autres activités du régime

(retraite, santé), tout en poursuivant quelques chantiers importants (fusion desrégimes retraite artisans et commerçants).

Le régime doit aussi optimiser son organisation, dans le réseau, encore trop hétérogène,et surtout au niveau de la caisse nationale, qui jusqu’à présent s’est trop exemptée desefforts de rigueur. Plus généralement, le RSI devra mettre à profit la période de la COG2012-2015 pour réfléchir à la valeur ajoutée du régime dans la protection sociale desindépendants, sur les risques comme sur les populations qu’il couvre.

IGAS 29

● La fusion de trois régimes : la Caisse d’assurance maladie des travailleursnon salariés (CANAM) et les Caisses de retraite des artisans (CANCAVA) et descommerçants (ORGANIC)

● 2,5 millions de cotisants, 3,9 millions de personnes protégées en maladie, 2 millions de retraités

● 6,8 Mds€ de prestations maladie versées, 8,3 Mds€ de prestations vieillesse.

Le RSI (chiffres 2010)

Vingt recommandations sur les enquêtes de satisfaction etl’amélioration de la qualité de service aux assurés du régimegénéral de sécurité sociale

Dominique GEORGI, avec le concours de Louise DEYGOUT (stagiaire)

L’IGAS a mené en 2011 une mission sur les méthodes d’enquête qu’utilisent depuisune dizaine d’années les quatre branches du régime général (assurance maladie,assurance vieillesse, allocations familiales et recouvrement des cotisations) pourapprécier la satisfaction des assurés sociaux et des entreprises et sur la façon dontelles les utilisent pour améliorer leur qualité de service.

Le service public de la Sécurité sociale met ainsi en œuvre des politiques de qualité,traduites dans les conventions d’objectifs et de gestion (COG) conclues entre État etcaisses nationales. Ces politiques sont certes diverses dans leurs modalités et dansleurs effets, mais elles se sont généralisées.

Le rapport fait trois séries de recommandations relatives aux objectifs poursuivis(évaluer pour agir), au choix des méthodologies (simplifier les questions et lesadapter aux objectifs opérationnels) et à la dynamique opérationnelle (articulerévaluation de la satisfaction, pilotage de la qualité et pilotage de la production).

● S’agissant des objectifs poursuivis, le rapport préconise notamment le développementd’enquêtes qualitatives sur panels d’usagers, qui permettent d’analyser leursattentes, dans la perspective de la mise au point de référentiels de service systématisés,ainsi que le suivi régulier de la satisfaction de l’usager, conçu comme un élémentcentral du cycle permanent d’amélioration de la qualité. L’ensemble du processusd’enquête (questionnaire, périodicité, exploitation, pilotage…) doit être aménagédans cette perspective opérationnelle.

● En termes de méthode, le rapport recommande un suivi minimum annuel de lasatisfaction des usagers, mieux adapté à l’objectif d’amélioration de la qualité deservice et à l’adoption de plans d’action correctifs. Un affinement des enquêtes desatisfaction, notamment par une analyse spécifique de l’insatisfaction devrait égalementêtre systématisé.

● Enfin, le rapport préconise l’inscription de ces méthodes dans une dynamique plusgénérale d’amélioration de la qualité du service, appuyée sur l’analyse des attentesdes usagers, la conception de référentiels de service, l’évaluation régulière de lasatisfaction, et la mise en regard avec le service réalisé, mesuré régulièrement pardes indicateurs de prestations objectifs.

Si des progrès indéniables ont été réalisés par la Sécurité sociale depuis une dizained’années, la mise en œuvre de cette articulation dynamique entre évaluation de lasatisfaction et pilotage de la qualité de service constitue pour elle une étape supplé-mentaire à franchir.

IGAS30

Évaluation de la convention d’objectifs et de développement2008-2010 de la Caisse nationale militaire de sécurité sociale(CNMSS)

Frédéric LALOUE et Isabelle YENI, avec le concours de Sarah FERRANDON (stagiaire)

La Caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS) est un établissement publicnational à caractère administratif qui gère, à titre principal, les prestations en naturedu régime d’assurance maladie et maternité des militaires d’active des trois armées,des services et de la gendarmerie, des retraités militaires et de leurs ayants droits,c’est-à-dire plus de 900000 assurés résidant sur l’ensemble du territoire métropolitain,outre-mer et à l’étranger.

Elle assure en outre, par délégation du ministère de la Défense, deux missions spéci-fiques : les prestations en nature liées aux accidents et affections présumés imputablesau service, depuis 2005, et les soins médicaux gratuits et d’appareillage prévus par lecode des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre, depuis 2010. Elle emploie un peu moins de 1200 agents, appartenant pour leur quasi-totalité à descorps de fonctionnaires du ministère de la défense.

L’objectif principal assigné à la mission était de dresser un bilan de la mise en œuvrede la convention d’objectifs et de développement (COD) de la caisse pour la période2008-2010, et de proposer des orientations en vue de la négociation et de l’adoptionde la convention devant lui succéder.

Les conclusions de la mission sont de trois ordres :● les objectifs de la COD ont été globalement respectés, en partie du fait de la faiblesse

des ambitions initiales. Les résultats en matière de qualité de service, de politiqued’action sanitaire et sociale et de prévention sont apparus satisfaisants ;

● en revanche, la productivité et l’efficience de la CNMSS se sont révélées médiocres,en particulier par comparaison avec les résultats obtenus par le régime général ;

● enfin, l’évolution du régime est marquée par un certain nombre d’hésitations etd’ambiguïtés, notamment dans les relations de partenariat construites avec laCNAMTS et avec le ministère de la défense.

Sur la base de ce constat, la mission a émis deux séries principales de recommandationspour la négociation de la COD suivante :● négocier un texte plus exigeant en matière de productivité du travail, pour mettre

fin au creusement des écarts de productivité avec le régime général ;● réexaminer les conditions d’exercice par la CNMSS de la double fonction de caisse

nationale et de caisse primaire d’assurance maladie, eu égard à la faible plus valuereprésentée par la première fonction par rapport au service apporté par laCNAMTS.

Enfin, la mission recommandait aux services de l’État de modifier les conditionsd’exercice de la tutelle de l’établissement, afin d’assurer une meilleure séparationentre les fonctions de gestion administrative et de contrôle.

IGAS 31

La CNMSS :900 000 assurés,

1 200 agents

Mission relative à la retraite des hospitalo-universitaires

Michel DURAFFOURG et Jacques-Bertrand de REBOUL (IGAS),Patrice BLEMONT et François DONTENWILLE (IGAENR)

Le rapport conjoint IGAS-IGAENR de février 2011 porte sur la situation originale dusystème de retraite des 8000 praticiens hospitalo-universitaires.

La situation des hospitalo-universitaires en matière de retraite est caractérisée par lefait qu’ils bénéficient de deux éléments de rémunération principaux : un traitementde la fonction publique qui supporte des prélèvements sociaux et des émolumentshospitaliers versés par le centre hospitalier universitaire au sein duquel ils exercentsans prélèvement et qui n’ouvre aucun droit au moment de la retraite. Dans cesconditions, l’amélioration de leurs droits à la retraite est une revendication anciennedes médecins hospitalo-universitaires.

En 2006, en application d’un protocole d’accord, le ministre de la santé a mis en place undispositif d’épargne retraite original qui permet aux médecins hospitalo-universitairesde souscrire un contrat d’épargne retraite financé en partie par l’hôpital ; l’hôpitalemployeur versant un abondement hospitalier à hauteur du versement effectué parl’intéressé lui-même, plafonné à 5 % du montant des émoluments hospitaliers dansla limite de 2000 €.

L’objet de la mission était de faire le point sur ce dispositif et d’examiner les scénariosd’évolution.

Dans ses constats, la mission montre que le dispositif actuel fonctionne. Globalement,le mécanisme de retraite facultatif par capitalisation, mis en place en 2006, a rencontréun réel succès auprès des hospitalo-universitaires : plus de la moitié de la populationvisée a adhéré à ce système.

À coté de ce dispositif, l’affiliation des hospitalo-universitaires au régime général et àl’Ircantec pour la partie hospitalière de leur rémunération présenterait le doubledésavantage d’être coûteuse tant pour les intéressés, qui subiraient des prélèvementssupplémentaires, que pour les centres hospitaliers universitaires qui auraient à assumerune charge nouvelle peu soutenable dans un contexte budgétaire tendu. Cette solutionserait en outre contraire au droit des pensions qui prohibe les doubles affiliationspour les fonctionnaires en activité : un fonctionnaire ne peut être affilié simultanément,avec constitution de droits, à un autre régime social que le régime de la fonctionpublique.

Il reste donc deux hypothèses de travail pour améliorer la situation : ● mobiliser le régime additionnel de la fonction publique afin d’apporter une solution

pérenne dans le cadre d’une réforme du régime ;● augmenter l’abondement de l’employeur dans le cadre du dispositif facultatif en

vigueur, le cas échéant en ciblant une augmentation substantielle sur les praticiensn’ayant pas d’activité libérale.

IGAS32

La situationparticulière de

8000 praticienshospitalo-

universitaires

Le collège santé en 2011

Les missions du domaine santé représentent une part significative de l’activité del’IGAS (en 2011, 43 missions sur 181, soit 24 %).

Ces missions sont très diverses. Les médecins exerçant à l’IGAS peuvent être amenésà instruire des dossiers impliquant l’un de leurs confrères dans le cadre de procéduredisciplinaire (une dizaine de missions de ce type en 2011). L’IGAS peut aussi êtreamenée à intervenir à la suite d’un dysfonctionnement grave dans un hôpital ou enappui des Agences régionales de santé.

L’année 2011 a été marquée pour le collège santé par les suites de l’affaire Médiator®.À la suite du premier rapport qui, en urgence, avait jeté un premier éclairage sur cedésastre sanitaire, l’IGAS a été appelée à rédiger un second rapport sur la pharmaco -vigilance et la chaîne de gouvernance du médicament. Celui-ci a confirmé et élargiles constatations relatives au Médiator®. Elle s’est également penchée sur l’expertisesanitaire et notamment les conditions de son indépendance. Ellea par ailleurs analysé les dispositifs de contrôle interne mis enœuvre dans chacune des agences de sécurité sanitaire afind’apprécier comment sont repérés, analysés et contrôlés lesrisques sanitaires. En 2013, l’IGAS évaluera comment lesrecommandations formulées à l’occasion de ces missions ont étémises en œuvre.

L’IGAS dans le champ de la santé a conduit en 2011 plusieursmissions relatives aux établissements de santé (mission sur lesfusions d’établissement, sur la T2A…) dans la perspective durapport 2012 de l’IGAS qui sera consacré à l’hôpital.

Elle a enfin conduit des missions d’évaluation dans la perspectivede contribuer à la décision publique (mission sur la rémunérationet les missions des pharmacies d’officine, mission sur la prise encharge du diabète).

IGAS 33

La mise en œuvre par les Agences régionales de santé (ARS)des politiques de santé-environnement

Béatrice BUGUET, Anne BURSTIN et Bertrand DEUMIE, avec la participation de Djamila LOUNIS (stagiaire)Une mission du programme d’activité de l’IGAS

La mission relative à la mise en œuvre par les Agences régionales de santé (ARS) des poli-tiques de santé-environnement s’insère dans un premier état des lieux relatif aux ARS,plus d’un an après leur création et deux ans après l’entrée en vigueur du second plannational santé-environnement, dans le prolongement du Grenelle de l’environnement.

La santé-environnement regroupe tous les aspects de la santé humaine influencés parl’environnement, défini comme l’ensemble des milieux de vie dont le milieu profes-sionnel. L’Organisation mondiale de la santé estime en Europe de l’Ouest à environ15 % la part des pertes de santé liées aux facteurs environnementaux, sur la base d’unindicateur combinant mortalité et morbidité.

La loi « Hôpital, patients, santé et territoires » confère aux ARSd’importantes missions de prévention, de contrôle sanitaire etd’inspection en étroite articulation avec, et largement pour lecompte, des préfets de département. La mission avait pour objectifd’évaluer la mise en œuvre par les agences régionales de ces politiquespubliques à fort ancrage départemental, l’intégration des enjeuxde santé-environnement dans la stratégie régionale de santé et sa

traduction dans les organisations, la coopération interinstitu tionnelle et l’exercicedes missions. En jeu, la préservation, et à terme l’amplification, de politiquespubliques qui mobilisent des moyens globalement modestes face à des risques dontl’impact pour la santé publique est chaque jour plus manifeste.

L’intégration de la santé-environnement dans les ARS offre des potentialités, inégalementconcrétisées, de meilleure prise en compte dans l’ensemble des politiques de santé etd’affirmation d’un point de vue sanitaire fort en cas de crise. Elle comporte aussi desfragilités réelles, particulièrement dans l’articulation juridique et fonctionnelle avecles préfets. Les ARS ont fait des choix contrastés d’organisation et d’investissementdans les différents domaines de la santé-environnement, mais surtout rencontrent,dans la ligne des DDASS/DRASS, des difficultés croissantes d’ajustement entre missionset moyens.

Ces tensions s’inscrivent dans le cadre d’efforts de réorganisation antérieurs déjà trèsmarqués. Plusieurs pistes de travail sont proposées afin de les atténuer. Toutefois, lerapport souligne la nécessité d’arbitrages nationaux clairs sur les missions commesur les moyens des services, et préconise de garantir un effectif minimal d’agentsaffectés à la santé-environnement pour préserver l’exercice des missions socles.

IGAS34

> Des politiques publiques qui mobilisent des moyensglobalement modestes face à des risques dont l’impactpour la santé publique estchaque jour plus manifeste

Pharmacies d’officine : rémunération, missions, réseau

Pierre-Louis BRAS, Abdelkrim KIOUR, Bruno MAQUART, Alain MORIN

Saisie par le ministre, l’IGAS a reçu pour mission de formuler des propositions relativesà la rémunération, aux missions et au réseau des pharmacies d’officine.

Les officines ont souffert du ralentissement du marché du médicament intervenu en2005-2006. La situation des titulaires s’est dégradée depuis un point haut atteint en2004. Cette dégradation n’implique pas pour autant que des mesures correctricess’imposent. On ne dispose pas de repère sur le niveau souhaitable de la rémunérationdes pharmaciens. Un processus de négociation régulier et ordonné avec les pharmaciensdoit être organisé.

Les officines ont pour mission fondamentale de contrôler les ordonnanceset d’apporter un conseil approprié au patient. Peu de données sontdisponibles pour apprécier la réalité de l’exercice de ces missions.Une procédure de certification des officines doit être mise en place.Les ordonnances devraient être systématiquement passées au crible delogiciels de contrôle et l’intervention du pharmacien documentée en casd’interactions de niveau 3 et 4.

Le souhait des pharmaciens de voir leurs missions étendues se heurte aux réticencesfortes des médecins. Des réserves de productivité existent dans les pharmacies : lesexploiter, pour développer de nouveaux services, pourrait contribuer positivementmais modestement à la situation économique des officines.

L’échec du dispositif pharmacien-correspondant prévu par la loi HPST est patent. Ilest proposé de le rénover. Les pharmaciens pourraient participer, sur prescriptionmédicale, à l’accompagnement des patients chroniques. Ils pourraient être mobiliséspar les médecins pour rationaliser les prescriptions. Il convient d’évaluer, pathologiepar pathologie, l’intérêt sanitaire de développer des dépistages en pharmacie. Lespharmaciens pourraient réaliser le test de dépistage des angines bactériennes et procéderà des vaccinations.

Pour autant, la dispensation du médicament restera la fonction essentielle des pharmaciesd’officine. La mission propose de substituer progressivement au système de rémunérationactuel (marge sur prix plus forfait par boîte) un honoraire de dispensation. Il s’agitd’introduire un lien plus direct entre niveau de rémunération et le travail à fournirpar l’officine.

Il serait possible de rendre un service de qualité avec un réseau d’officines moins dense.Le moteur essentiel de la restructuration du réseau restera la contrainte économique.Les pouvoirs publics doivent garantir que l’exercice officinal assure des revenus enrapport avec les exigences du métier de pharmacien, mais ils ne doivent cette garantiequ’aux structures efficientes soit un chiffre d’affaire d’environ 1,5 million d’euros.

IGAS 35

> Le rapport de l’IGAS sur lespharmacies d’officine, référencepour les récentesévolutions de larémunération des pharmaciens

Les organismes de planification, de conseil et d’éducationfamiliale : un bilan

Claire AUBIN, Christine BRANCHU, Patricia SITRUK, Jean-Luc VIEILLERIBIÈRE

Le bilan des organismes de planification, d’éducation à la sexualité et de conseil familialfait suite à un ensemble de rapports de l’IGAS sur la prise en charge de l’IVG, la préventiondes grossesses non désirées et la lutte contre les infections sexuellement transmissibles.

Les Établissements d’information, de consultation et de conseil familial (EICCF) etles Centres de planification ou d’éducation familiale (CPEF) ont été créés par la loiNeuwirth de 1967 pour accompagner la diffusion des méthodes contraceptives.

Les CPEF et EICCF apportent une offre spécialisée indispensable caractérisée par : ● une gamme de prestations très large (contraception gratuite pour les mineurs et

réalisation d’interventions collectives d’éducation à la sexualité) ;● la présence de conseillères conjugales et familiales ;● les publics accueillis (un tiers sont des mineurs).

La demande individuelle trouve une réponse adéquate mais des besoins non couvertssubsistent. L’accessibilité des structures rencontre des limites matérielles mais aussi psycholo-giques et financières. La demande potentielle d’interventions collectives dans lesétablissements scolaires n’est pas couverte.

L’efficacité globale du dispositif est limitée par l’absence de pilotage d’ensemble. Les CPEF relèvent des compétences des conseils généraux, tandis que les EICCFperçoivent des subventions de l’État. Les conseils généraux gèrent généralement laplanification au sein de la PMI sans orientation stratégique affirmée. L’orientation del’activité des EICCF par les services déconcentrés de l’État se limite souvent à la gestioncomptable des subventions allouées. Au total, l’ampleur et la qualité de la réponse aux besoins dépend davantage d’initiativesdes professionnels de terrain que d’une impulsion stratégique des décideurs.

Pourtant un dispositif spécialisé de prévention en matière de santé sexuelle restenécessaire.La mission recommande que les départements valorisent la mission de planificationfamiliale en :● reconnaissant une existence légale à ce dispositif, distinct de la PMI ;● confiant aux conseils généraux la totalité des actions d’information et de conseil. Le dispositif doit être plus accessible en :● levant la barrière d’âge pour l’accès en toute confidentialité et sans avance de frais

aux prestations ;● dotant tous les centres d’un socle commun de prestations de base ;● étendant la couverture géographique avec un réseau de médecins volontaires ;● améliorant la qualité de l’offre d’IVG médicamenteuse.

Il serait souhaitable que, 45 ans après la légalisation de la contraception, la politiquede santé sexuelle soit actualisée et dynamisée dans un projet de loi regroupant toutesles réformes proposées.

IGAS36

Expertise sanitaire

Françoise BAS-THÉRON, Christine DANIEL et Nicolas DURAND

L’expertise sanitaire est une synthèse de connaissances, élaborée à l’intention despouvoirs publics, dans le but de garantir la sécurité sanitaire. Elle est fournie par unequinzaine d’organismes publics, intervenant dans quatre domaines: santé, alimentation,environnement et nucléaire. Les rapports de l’IGAS – un rapport de synthèse qui s’appuie sur 5 rapports thématiques –formulent 30 recommandations visant à améliorer la pertinence, la qualité et lalégitimité de cette expertise.

Clarifier la place de l’expertise dans le dispositif de sécurité sanitaireLes agences de sécurité sanitaire ont été créées pour séparer l’évaluation des risquesde leur gestion. En pratique, cette séparation ne va pas sans difficultés. Certainsorganismes émettent ainsi des recommandations qui vont au-delà de l’évaluation desrisques, ce qui est source de malentendus et de tensions. Une clarification des rôlesapparaît donc nécessaire.

Mieux définir les questions posées aux experts La question posée aux experts conditionne la réponse donnée, sa qualité, son format,ses délais… Des outils ont été construits afin de formaliser cette étape, essentielle, decadrage de la demande des pouvoirs publics. Le rapport propose de renforcer cetteformalisation, chez les commanditaires comme au sein des organismes sanitaires,notamment pour répondre aux situations d’urgence.

Garantir l’indépendance des experts et de l’expertise sanitaireL’indépendance est la garantie de la qualité et de la légitimité d’une expertise. Celledes experts est encadrée par de nombreuses règles législatives qu’il faut étendre – ens’inspirant d’expériences étrangères comme le «sunshine act» – mais surtout appliquerplus rigoureusement. Le fonctionnement collectif de l’expertise est aussi une garantied’indépendance : collégialité, diversité, contradictoire et transparence en sont lesconditions.

Assurer une reconnaissance professionnelle de l’expertise sanitaire Plus de 8000 experts «externes» participent à l’expertise sanitaire, appuyés par unnombre important d’experts « internes». La faible valorisation de l’expertise externeest un constat récurrent, confirmé par la mission. Aujourd’hui, les voies réalistes etfaisables pour permettre une reconnaissance accrue de l’expertise sont d’ordre profes-sionnel et non financier.

Ouvrir davantage l’expertise aux «parties prenantes»L’ouverture de l’expertise aux représentants de la société civile est revendiquée parplusieurs acteurs, en particulier associatifs. Des progrès dans ce domaine sont possiblesafin de conforter la légitimité et la qualité de l’expertise. Les modalités de cette ouverturedoivent être adaptées au cas par cas, en distinguant les représentants associatifs desacteurs économiques.

IGAS 37

Le collège travail-emploi-formation professionnelle en 2011

Aux champs traditionnels du collège travail, emploiet formation professionnelle (TEFP), s’est ajouté en2011 le suivi de missions portant sur les fonctionspubliques. Le copairs dispose en effet de compétencespointues en gestion des ressources humaines qui ontpu être mobilisées pour enrichir les analyses effec-tuées sur les pratiques en ressources humaines dusecteur public.

Le copairs, s’est réuni 32 fois pour suivre 37 missionsdont huit se poursuivent au-delà de l’exercice 2011. Sur l’ensemble des missions achevées en 2011,41 % relèvent du secteur travail, 23 % de l’emploi,

18 % de la formation professionnelle. Trois missions ont été conduites sur les servicesdu ministère. Enfin, une seule s’est terminée sur les quatre missions portant sur lesfonctions publiques suivies en 2011.

Les contrôles, au nombre de quatre, ont porté principalement sur le champ de laformation. Deux missions relèvent de l’enquête interne aux services.

L’évaluation des politiques publiques a donné lieu à huit missions, dont quatre portentsur des services du ministère : deux GIP (Groupements d’intérêt public) ont été évaluéset deux missions ont été conduites sur les DIRECCTE (Directions régionales desentreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi). Autitre des dispositifs évalués, il faut citer la mission conduite sur le portage salarialdans le champ travail, et la mission qui a évalué la convention qui lie l’État etl’AGEFIPH (association chargée de la gestion du fonds pour l’insertion professionnelledes personnes handicapées) et proposé des priorités pour la future convention dansle champ de la formation professionnelle.

L’appui-conseil a mobilisé sept missions importantes en nombre, durée et en forces,interministérielles pour certaines. Peuvent être citées, dans le champ de l’emploi :l’appui à l’élaboration de la convention tripartite qui lie l’État à l’Unédic et à Pôle emploi,conduite avec l’Inspection générale des finances, ainsi que dans le champ travail,l’appui auprès de la Direction générale du travail (DGT) pour la mise en œuvre duPlan de modernisation et de développement de l’inspection du travail (PMDIT).

Ces missions ont toutes porté sur des sujets « prospectifs », soit parce qu’ellesconcernaient des innovations soit parce qu’elles engageaient l’avenir des services oudes modalités de mise en œuvre des politiques.

IGAS38

Appui à la négociation de la convention tripartite 2012-2014État-Unédic-Pôle emploi

Christine DANIEL et Christian VILLE (IGAS), Jérôme ITTY et Laurent MARTEL (IGF)

La loi du 13 février 2008 a fusionné les missions de l’Agence nationale pour l’emploi(intermédiation sur le marché du travail et placement des demandeurs d’emploi) etcelles du réseau des Assédic (indemnisation des demandeurs d’emploi), pour lesconfier à un opérateur unique, Pôle emploi. Une première convention tripartiteannuelle entre l’État, Pôle emploi et l’Unédic, a été signée en 2009. Une seconde l’aété à la fin 2011, qui couvre la période allant du 1er janvier 2012 au 31 décembre 2013.Une mission conjointe IGAS-IGF a apporté son appui à la négociation.

Les objectifs de la nouvelle convention ont été définis dès le début de la négociationpar les trois parties : ● un texte court et stratégique, prévoyant des instances de suivi efficaces ; ● des «clauses de revoyure» en cas de modification importante de la conjoncture

économique ;● un nombre limité d’indicateurs ; ● une priorité accordée à l’amélioration de l’accompagnement des demandeurs d’emploi;● une plus grande déconcentration de Pôle emploi.

La convention tripartite traduit ces objectifs dans l’organisation de l’offre de servicede Pôle emploi, tant auprès des demandeurs d’emploi que des entreprises.

Pôle emploi assure l’accueil et l’inscription des demandeurs d’emploi, leur indemnisationet leur suivi et accompagnement dans leur recherche d’emploi. La convention confèreune plus grande autonomie dans la prescription des prestations proposées auxdemandeurs d’emploi par les conseillers de Pôle emploi, avec une diversification desmodalités de suivi, allant de l’accueil physique aux contacts électroniques. Quatreindicateurs, sur les 15 de la convention, concernent le retour à l’emploi et quatreautres la qualité du service rendu (délais d’inscription et d’indemnisation, adaptationdes services aux besoins des chômeurs, information sur l’indemnisation).

Pôle emploi reçoit les offres d’emploi des entreprises, contribuant ainsi à la transparencedu marché du travail et offrant aux entreprises des services d’intermédiation et d’aideau recrutement. La convention tripartite a mis l’accent sur la mission de transparencedu marché du travail, en consacrant deux indicateurs aux outils permettant une miseen relation directe entre employeurs et demandeurs d’emploi. Pour certaines entreprisesdéfinies comme prioritaires sur un bassin d’emploi, l’offre de Pôle emploi est plusdéveloppée, notamment à travers un service de présélection des candidats et de miseen relation avec les entreprises.

La convention fixe aussi un objectif de plus grande efficacité de Pôle emploi, grâce àdes redéploiements qui permettront d’accroître le nombre d’agents dédiés à l’offre deservice en général, et à l’accompagnement des demandeurs d’emploi en particulier.Deux indicateurs d’efficience sont prévus par la convention pour en rendre compte.

IGAS 39

Évaluation de la mise en œuvre des achats de formation de Pôle emploi

Virginie CAYRE, Monique MOUSSEAU, Jacques-Bertrand DE REBOUL

Une mission du programme d’activité de l’IGAS

La mission d’évaluation de la mise en œuvre des achats de formation de Pôle emploia été réalisée dans le cadre du programme d’activité de l’IGAS et s’inscrivait dans laperspective du renouvellement de la procédure sous la forme d’accords-cadres et demarchés subséquents à l’horizon de juin 2012.

Les investigations ont porté sur trois sujets: le pilotage national des achats de formation,les modalités d’achat retenues par les directions régionales, ainsi que les modalitésd’articulation entre Pôle emploi et les Conseils régionaux.

La mission a conclu que plusieurs écueils dans la mise en œuvre de la politiqued’achat de formation par Pôle emploi nuisent à l’accès des demandeurs d’emploi àla formation : ● la mise en œuvre de la procédure retenue par la direction générale de Pôle emploi

pour la période 2009-2011 avait révélé des rigidités excessives alors même qu’elledevait en principe apporter de la souplesse et de la réactivité ;

● les procédures et les outils de prescription dont disposent les conseillers Pôleemploi sont encore souvent artisanaux, ce qui constitue un frein majeur à l’accès àune formation pertinente et dans un délai raisonnable ;

● le pilotage et l’exécution des marchés, tant sur le plan administratif que sur l’évalua-tion des formations et des organismes de formation eux-mêmes, méritent d’êtreprofessionnalisés ;

● les systèmes d’information mis en place avant la fusion sont mal adaptés à la nouvelleprocédure d’achats de formation.

À l’inverse, l’articulation des achats entre Pôle emploi et les Conseils régionaux, maissurtout les achats en commun permettent l’émergence d’une véritable cohérence voired’une stratégie régionale commune en faveur de l’accès des demandeurs d’emploi à laformation.

Au total, la mission a considéré que la procédure d’achats sous forme d’accords-cadres et de marchés subséquents pouvait être reprise pour 2012-2014, sous réserved’assouplissement et d’adaptation aux réalités d’offre et de demande régionales.

Mais c’est bien le développement d’achats conjoints qui lui est apparu comme lasolution la plus efficiente pour favoriser l’accès des demandeurs d’emploi à laformation, dans le respect des priorités de chacun des partenaires. Ces dernierspeuvent prendre la forme de groupements de commandes pour couvrir tout ou partiedes besoins de formation, par exemple les plus récurrents. Pôle emploi pourra continuerà acheter des formations individuelles et collectives à titre complémentaire.

IGAS40

L’avenir et les voies de régulation du portage salarial

Christian LENOIR et François SCHECHTER

Le portage salarial appartient aux formes d’emploi reposant sur un tiers qui embaucheune personne effectuant une mission dans une société utilisatrice, alors qu’elle nedésire ou ne peut pas être salariée de cette dernière, ni ne souhaite s’immatriculeren tant qu’indépendant.

Cette relation d’emploi s’est développée depuis les années 1980 en l’absence de cadrejuridique, jusqu’à l’accord national interprofessionnel du 11 janvier 2008. En lecaractérisant, cet accord a donné une première définition au portage salarial, ainsiqu’une légitimité en le plaçant parmi les instruments de la sécurisation des parcoursprofessionnels.

À sa suite, l’article 8 de la loi du 25 juin 2008 a créé une courte définition du portagesalarial dans le code du travail. Sur mandat de cette loi, l’accord du 24 juin 2010,négocié dans le cadre de la branche du travail temporaire, a ensuite tenté d’organiseret de moraliser ce cadre d’activité.

Interrogée sur la suite à réserver à ce dernier accord, la mission de l’IGAS a concluà l’impossibilité de l’étendre en raison notamment :● du périmètre d’application juridique, l’accord réservant cette activité aux cadres,

en contradiction avec la jurisprudence de la Cour de cassation (la seule catégorieprofessionnelle ne peut justifier une différence de traitement entre des salariés) ;

● de la prise en compte incomplète de l’« ensemble des relations contractuelles» consti-tutives du portage. En se focalisant sur le droit du travail, l’accord ne couvre qu’unepartie des responsabilités juridiques, minore les interactions entre plusieursbranches du droit ;

● agissant sur mandat du législateur, les partenaires sociaux négociaient dans le cadrejuridique existant. Or ils ont dépassé leur mandat en subordonnant l’application del’accord à plusieurs modifications législatives, ce qui le rend formellement insus-ceptible d’extension.

L’objectif même d’organiser une activité économique, si elle induit des restrictions àla liberté d’entreprendre, ne peut procéder que de la loi, celle-ci devant se conformeraux obligations européennes au titre du marché intérieur.

La mission a proposé des scénarios permettant de capitaliser sur les principales avancéesdes accords du 11 janvier 2008 et 24 juin 2010 en termes d’encadrement d’une activitéjuridiquement et économiquement ambivalente qui continue de se développer.

Les négociateurs de janvier 2008 ne s’étaient ainsi pas trompés : il faut encadrer leportage et lui assigner une fonction transitionnelle dans les politiques de l’emploi,seule justification à un recours temporaire au contrat de travail. À défaut, son objetserait détourné à la fois pour donner un accès aux régimes sociaux de salariés,mais aussi pour développer des modèles économiques pernicieux et ceci en l’absencede tout débat public.

IGAS 41

L’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilitésfamiliales et professionnelles

Brigitte GRÉSY avec la participation de Philippe DOLE, et de François-Xavier CHIVOT (stagiaire)Une mission du programme d’activité de l’IGAS

L’inégal partage du temps parental et domestique constitue le noyau dur de l’inégalitéprofessionnelle. L’enjeu est triple : éthique, économique (amélioration de la perfor-mance, fidélisation des salariés, responsabilité sociétale) et social (équilibre etbien-être des salariés et des enfants).

Les différents acteurs ● Les salariés : une parentalité à visage quasi unique

Une parentalité masculine à la fois discrète (70 % des pères prennent leur congé depaternité mais ils sont absents des autres congés parentaux) et dissymétrique : 1h20pour les pères en couple, avec un enfant de moins de trois ans, dédiée aux activitésparentales contre trois heures pour les mères (INSEE) et de grandes différences detaux d’emploi (92,5 % des hommes contre 73 % des femmes pour un enfant etjusqu’à 50 points d’écart pour trois enfants).

● Les entreprises : un nouvel acteur mais inégalement investi Une offre non négligeable de mesures en faveur de la parentalité que ce soit desprestations en nature (crèches d’entreprises), des avantages financiers (complémentsd’indemnisation lors du congé de maternité et de paternité) ou des mesures deflexibilité horaire.

● Des impulsions inégales des pouvoirs publicsDes aides aux entreprises variées et en hausse (CESU et CIF) et un accompagnementvia des labels ou des chartes mais une offre de modes de garde encore insuffisante,malgré un investissement conséquent.

Les propositions : les trois temps de la parentalité tout au long de la vie ● Le temps court, la parité parentale dès la naissance

Un congé d’accueil de l’enfant de huit semaines, à partager également entre lesdeux parents, non transférable et non fractionnable, à prendre à la suite du congéde maternité. Il s’agit également de raccourcir le CLCA à un an, en le rémunérant à60 % du salaire antérieur et en isolant au sein de cette période deux mois non trans-missibles pour l’autre parent.

● Le temps quotidien, le réglage du temps et l’organisation du travail Un droit d’initiative des salariés renforcé pour une partie des jours de RTT avecassouplissement du délai de prévenance, une intégration plus forte du thème del’articulation dans la négociation collective et une amélioration des outils de souplessedu temps (charte des temps, télétravail, temps partiel).

● Le temps long: une gestion capitalisée du temps pour l’exercice d’une parentalitétout au long de la vie.Un droit individuel à la parentalité, droit de tirage social ouvert à tous les salariés,qui repose sur une mutualisation des ressources et une gestion paritaire externalisée,et couvre par une rémunération proportionnelle au revenu, des absences liées à desimpératifs familiaux.

IGAS42

IGAS 43

Le collège appui et conseil au management en 2011

En 2011, le collège appui conseil au management a vu ses missions «métiers» se ren-forcer et son champ d’expertise s’élargir.

Ainsi, quatre missions de management de transition ont été menées via des adminis-trations provisoires (d’un hôpital – Montceau-les-Mines – de l’associationhospitalière Nord Artois Cliniques et de l’association Hospitalor qui regroupenttoutes deux des établissements de santé privés d’intérêt collectif) et d’un intérim auCHI de Clermont de l’Oise. Elles ont donné lieu à la mise en situation opérationnelleen tant que dirigeants de structures de soins de 7 membres du service de l’IGAS pourdes durées de 6 mois à un an.

Le copairs a également accompagné 16 missions d’appui conseil (MAC), essentielle-ment auprès des DG d’Agences régionales de santé (ARS), afin de poser un diagnosticde la situation d’un ou plusieurs établissements et de proposer des solutions opéra-tionnelles. Deux MAC supplémentaires ont été menées respectivement auprès ducabinet du ministre du Travail, de l’Emploi et de la Santé, et du Secrétariat généraldes ministères sociaux. Par ailleurs, une mission de capitalisation visant à tirer lesenseignements des MAC réalisées en 2010 a donné lieu à un rapport en 2011.

Le copairs a également souhaité s’engager dans un nouveau type de missions«courtes» qui visent à évaluer, à six mois, la mise en œuvre des plans de retour àl’équilibre par des établissements de santé (publics et ESPIC) dans le cadre du comitéde suivi des établissements à risques financiers piloté par la direction générale de l’offrede soins. 13 missions de ce type ont été menées en 2011.

Enfin, le copairs a ouvert son champ de compétence à travers le suivi de cinq missionsd’audit (dont deux au titre de copairs associé), trois missions d’évaluation (dont unecomme copairs associé) et deux missions des inspecteurs territoriaux (commecopairs associé).

Le collège appui et conseil au management, a trouvé en 2011 son fonctionnement decroisière. Ses réunions mensuelles ont principalement donné lieu à la présentationde rapports de l’IGAS, à des discussions relatives à la méthodologie des missionsamenant à des prises de positions communes portées auprès du chef de l’IGAS et àdes interventions extérieures de partenaires de l’IGAS suivies de riches échanges.

Organisation de la radiothérapie en Île-de-France

André AOUN, Dr. Daniel NIZRI, avec la participation de François-Xavier CHIVOT (stagiaire)

L’objectif de la mission était un appui à l’Agence régionale de santé d’Île-de-France(ARS) dans sa réflexion sur l’organisation de la radiothérapie en Île-de-France.

La mission a réalisé plusieurs constats :● concernant l’offre de soins, le parc de centres et d’équipements est suffisant. Les

structures d’exercice libéral constituent près de la moitié des centres et il existe desconcentrations à effet de position dominante comme dans les Hauts-de-Seine, avecles centres d’exercice libéral ou bien à Paris, ceux de l’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris. L’absence de coordination entre les différents opérateurs n’estpas sans conséquence sur les choix d’investissements en matériels innovants et l’or-ganisation, plusieurs centres étant fragiles et en situation de non-conformité auregard des critères réglementaires ;

● concernant le recours aux soins, de réelles inégalités infrarégionales se sont creu-sées au fil du temps par l’effet de la concentration de la majorité des centres dansdes périmètres restreints et de flux de patientèle qui relèvent principalement defilières d’adressage construites par les professionnels. Les déplacements induits ontdes conséquences physiques et morales pour les malades et économiques pourl’Assurance maladie avec un surcoût évitable estimé par la mission à un minimumde 15 %.

À partir de ces constats, la mission a formulé des propositions dont le trait communest le développement de la coopération.● Quatre propositions visent à développer une démarche stratégique régionale, pour

conduire l’évolution de l’organisation en termes de maillage du territoire et dedétermination du parc d’équipements optimal et pour favoriser l’indispensableémergence d’un pôle d’excellence pour les soins, l’enseignement, la formation et larecherche, par l’alliance, à construire, des opérateurs-majeurs que sont l’AP-HP etles Centres de lutte contre le cancer de la région.

● Neuf propositions concernent les situations de différents territoires de santé et descentres y opérant, publics ou privés. Ils requièrent des mesures propres à stabiliserune offre de radiothérapie sécurisée et de qualité avec une redistribution desimplantations dans la logique d’un maillage optimisé du territoire en adéquationavec les besoins et visant à en garantir la pérennité.

IGAS44

La radiothérapie externe est un traitement essentiel pour guérir les patients cancéreux etaméliorer leur qualité de vie. Programmée dans deux tiers des schémas thérapeutiques,seule ou associée à la chirurgie et/ou à la chimiothérapie, elle a été prescrite en 2009 à prèsde 200 000 nouveaux patients en France dont 28 748 en Île-de-France.

Qu’est-ce que la radiothérapie externe?

> Sans doute parce que la missiona rencontré tous les acteursinstitutionnels et professionnelsde la radiothérapiedans la région, l’ARSa pu s’approprier ces propositions en adaptant les modalités de mise en œuvre et le calendrier à ses contraintes.

Les missions opérationnelles de l’IGAS auprès des établissements de santé

Des missions de natures diversesL’IGAS et son collège appui et conseil au management ont mené sur les 18 derniersmois plus de 30 missions opérationnelles auprès des établissements de santé, publicspour la très grande majorité :● une majorité de missions d’appui conseil auprès d’un établissement (MAC) ; ● des missions brèves d’évaluation de la mise en œuvre du plan de redressement dans

le cadre du comité des établissements à risques financiers ;● des missions d’évaluation (projet d’investissement, etc.) ;● des missions, rares et décidées en ultime recours, d’administration provisoire (AP).Dans la très grande majorité des cas, l’IGAS est sollicitée au profit d’établissementsen détresse financière marquée. Ces difficultés se traduisent le plus souvent par undéficit d’exploitation et un déficit cumulé, un endettement majeur, une marge bruteet une CAF faible voire négative, un problème de trésorerie, avec le risque d’une cessationde paiement.Dans quelques cas, la mission intervient pour évaluer un projet important (recons-truction) ou en raison d’un contexte managérial dégradé.

Les principaux constats● Des défaillances d’organisation et de gestion interne

Les différentes missions font ainsi le constat de pratiques et organisations médicalesnon optimales, d’une absence d’outils de pilotage, de compétences et de pratiquescomptables et gestionnaires insuffisantes. S’y ajoutent parfois des prévisions tropoptimistes en matière d’activité.S’ensuit une non maîtrise des dépenses, de personnel en particulier, du fait du manqued’ajustement des effectifs à l’activité et d’une politique RH trop peu rigoureuse.Dans plusieurs cas, des investissements surdimensionnés empêchent tout retour àl’équilibre (poids excessif de l’amortissement et des frais financiers).Dans plusieurs établissements, le management est défaillant : processus de décisionet rôle des instances peu lisibles, organisation en pôles cliniques inachevée, incapacitéà mobiliser la communauté médicale, et absence de projet médical et d’établissement.

● Des facteurs exogènesOutre l’impact de la T2A, un contexte démographique défavorable, une attractivitémédicale faible et un positionnement peu clair de l’offre de l’établissement en l’ab-sence de projet médical de territoire sont autant de facteurs qui contribuent auxdifficultés.

La réussite de ces missions repose sur l’adhésion à la démarche de l’établissement,et le soutien du niveau régional voire national afin que l’établissement puissepoursuivre la dynamique enclenchée.

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Les missions permanentes de l’IGAS en 2011

La Mission méthodologie performance (MMP) en 2011

La Mission méthodologie performance (MMP) a vu le jour en janvier 2011, avec,pour objectifs, deux missions principales :● la première consiste à assurer le pilotage de la participation de l’IGAS au processus

de modernisation des administrations sociales, en proposant des outils méthodolo-giques et des actions de formation aux membres de l’Inspection, dans des domainestels que le contrôle interne et l’audit interne, le contrôle de gestion et la mesure dela performance, l’audit de processus, la performance des systèmes d’information.Ainsi, au cours de l’année 2011, plus de cent formations et actions de sensibilisationont été délivrées aux membres du service dans ces différents domaines ;

● la seconde mission vise à piloter, en lien avec les équipes de la Secrétaire générale,l’animation de la fonction inspection-contrôle-évaluation exercée par les ARS, lesDRJSCS et les DDCS (PP). Dans ce cadre, elle est notamment chargée :

- de proposer un plan d’action déclinant une stratégie nationale dans le domaine del’inspection et du contrôle,

- de coordonner et d’articuler la programmation nationale et régionale des contrôles,et d’établir le bilan annuel des programmes régionaux d’inspection,

- d’assurer en matière d’inspection-contrôle la mutualisation et la diffusion desbonnes pratiques identifiées au sein des ARS et des DRJSCS.

Pour mener à bien cette mission, la MMP coordonne une équipe de six inspecteurs territoriaux, correspondants des préfets, des directeurs généraux des ARS, des directeursrégionaux et départementaux de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale, et desresponsables territoriaux de l’inspection-contrôle. Chaque inspecteur territorial del’IGAS assure l’animation d’une inter-région en matière d’inspection-contrôle.

À ce titre, l’équipe des inspecteurs territoriaux a fait aboutir en 2011 trois projetsfortement attendus par les responsables opérationnels :● élaboration d’un bilan de situation sur l’exercice de la fonction inspection-contrôle-

évaluation au sein des réseaux territoriaux : organisation actuelle, ressourcesconsacrées, activités conduites, difficultés rencontrées, recommandations d’évolution.Le rapport, issu d’une série d’échanges approfondis avec l’ensemble des interlocuteursterritoriaux participant à la fonction inspection-contrôle, a été présenté à tous lesacteurs en fin d’année ;

● création d’outils méthodologiques à l’attention des inspecteurs et contrôleurs desréseaux territoriaux : guide des bonnes pratiques d’inspection-contrôle, guide decontrôle des établissements sociaux et médico-sociaux, guide de gestion des récla-mations ; ces guides seront diffusés aux personnels de contrôle en 2012 ;

● organisation d’un dialogue régulier avec les directeurs généraux des ARS, lesdirecteurs régionaux des DRJSCS, et les responsables inspection-contrôle, sousforme notamment de séminaires d’échanges, permettant de valoriser les bonnespratiques territoriales identifiées.

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La Mission internationale en 2011

La Mission internationale assure la circulation interne des informations relatives auxmissions internationales des membres du corps et un conseil documentaire etméthodologique à celles-ci. Elle est chargée d’organiser l’accueil des délégations étrangères ainsi que des activitésd’échanges de l’IGAS avec les institutions similaires dans d’autres pays ou au seind’organisations internationales. À titre d’illustration, la coopération avec lesInspections générales des Ministères du travail du Maghreb s’est traduite en2010/2011 par l’organisation à Paris d’un séminaire Nord-Sud des Inspections généralesdes ministères sociaux du Maghreb et par l’association d’inspecteurs généraux duMaghreb à des formations de membres de l’IGAS.

La Mission santé pénitentiaire en 2011

Aux termes de l’article D 348-1 du code de procédure pénale : «L’IGAS et les servicesdéconcentrés du ministère chargé de la santé veillent à l’observation des mesuresnécessaires au maintien de la santé des détenus et de l’hygiène dans les établissementspénitentiaires». Par ailleurs, le chef de l’IGAS figure parmi les nombreuses autoritésadministratives ou judiciaires avec lesquelles les détenus peuvent correspondre souspli fermé (art. A40 du code de procédure pénale).Dans ce cadre, l’IGAS a été destinataire de 148 courriers émanant de personnes détenues.Leur examen par la mission pénitentiaire, animée par un médecin, inspecteur généralà l’IGAS, a mis en évidence des problématiques récurrentes : les conditions de priseen charge des soins psychiatriques et psychologiques, la prise en charge des handicaps,les soins dentaires. La plupart des plaintes ont été instruites par les médecins inspecteurs de santépublique (MISP) des Agences régionales de santé (ARS) concernées. Les autres plaintesconstituaient soit des réclamations mal orientées, et transmises, pour attribution, auministère de la justice, soit des demandes d’informations.

L’IGAS, rapporteur permanent devant le Comité national de l’organisation sanitaire (CNOS)

Les recours hiérarchiques (art. L-6122-10-1 du Code de la santé publique) prévusdans le régime des autorisations d’installations, d’équipements lourds et d’activitésde soins dans les établissements de santé (article L-6122-1) sont adressés par laDirection générale de l’offre de soins au chef de l’Inspection générale des affairessociales en vue de leur instruction et de leur présentation devant le Comité nationalde l’organisation sanitaire (CNOS).En 2011, 61 recours ont été présentés en CNOS. Ils portaient notamment sur les soinsde suite (26), le matériel lourd (16), la cardiologie interventionnelle (8), le traitementdu cancer (4).

IGAS 47

Des médecins ou pharmaciens de l’IGAS, rapporteurs dedossiers disciplinaires auprès du Centre national de gestiondes praticiens hospitaliers

Les membres de l’IGAS ayant la qualité de médecin ou de pharmacien sont réguliè-rement sollicités pour traiter, en qualité de rapporteurs, de dossiers disciplinaires oud’insuffisance professionnelle des praticiens hospitaliers, dans le cadre des procéduresmenées par le Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnelsde direction de la fonction publique hospitalière (CNG).

Les missions interministérielles rattachées à l’IGAS en 2011

La Mission d’audit interne des ministères chargés des affairessociales (MAI) en 2011

La MAI élabore et met en œuvre la politique d’audit interne des ministères chargésdes affaires sociales. À ce titre, elle définit les outils et méthodes nécessaires à l’auditinterne. Elle élabore un projet de plan d’audit interne sur le fondement d’une cartographiedes risques. Il est ensuite soumis au Comité stratégique de maîtrise des risques, puisau Comité d’audit interne de ces ministères (cette instance devrait se réunir pour lapremière fois au cours de l’année 2012). Elle met en œuvre le plan d’audit interne.

Elle couvre les secteurs : travail, emploi, santé, sécurité sociale, solidarités, cohésionsociale, jeunesse, vie associative, ville et sports.

L’année 2011 a vu la création officielle de la MAI qui est rattachée à l’IGAS par lapublication du décret no 2011-497 du 5 mai 2011 relatif au Comité stratégique demaîtrise des risques (CSMR), la Mission d’audit interne (MAI) et le Comité d’auditinterne des ministères chargés des affaires sociales.

Après des travaux de préfiguration démarrés en 2010, l’année 2011 a donc été uneannée de structuration au cours de laquelle des travaux méthodologiques ont étéconduits (publication d’un guide d’audit, préparation d’une charte d’audit et d’uncode de déontologie…). Sur 2010-2011, sept missions ont été réalisées, certaines enpartenariat avec la DGFiP (Direction générale des finances publiques) ou le CGEFi(Contrôle général économique et financier).

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La Mission Inspection santé sécurité au travail en 2011

La Mission Inspection santé et sécurité au travail anime et coordonne le réseau desinspecteurs santé sécurité au travail (ISST) des ministères chargés du travail, de lasanté et de la solidarité.

Les ISST ont un rôle de contrôle, de conseil et d’alerte en matière de santé au travail,de prévention des risques professionnels et d’amélioration des conditions de travail.

Les quatre ISST (deux médecins généraux de santé publique, un ingénieur généraldu génie sanitaire, un directeur adjoint du travail) sont compétents pour les admi-nistrations centrales des ministères cités, pour les DIRECCTE (en partage avec lesISST des ministères économiques et financiers) et pour les ARS, ainsi que pour cer-tains Établissements publics administratifs.

L’année 2011 a été marquée par la publication du décret no 2011-774 du 28 juin 2011portant modification du décret du 28 mai 1982 relatif à l’hygiène et la sécurité du tra-vail ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction publique, qui redéfinit aussi lerôle des ISST, et par la publication de la circulaire du 9 août 2011 prise pour sonapplication.

Le programme de travail 2010/2011 de la mission étant achevé, quatre priorités nou-velles ont été définies fin 2011 :1. Contribuer à la prévention des risques d’exposition aux fibres d’amiante.2. Contribuer à la prévention de la souffrance psychique en lien avec le travail.3. Accompagner la mise en place et la montée en puissance des CHSCT. 4. Contribuer à la prévention de l’exposition des agents de l’inspection du travail et

des cellules pluridisciplinaires d’appui des DIRECCTE aux risques aigüs.

Les deux premières priorités rejoignent les priorités définies par le Plan national desécurité et de santé au travail 2012/2014 des ministères économiques et financiers,dont les trois axes principaux concerneront :● la prévention des risques CMR, dont l’amiante ;● la prévention des risques psycho-sociaux ;● la prévention des TMS.

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Daniel LEJEUNE

PatriciaMOUNIER**

Section des rapports

Béatrice GIRON

112 Inspecteurs,

20 conseillers généraux des établissements de santé

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❙ Annexes

Adjointe et suppléante

Pascale ROMENTEAU **

Collèges – Comités des pairs Diffusionchef de cabinet

MissionInspection

santésécurité

au travail(ISST)

Cohésionsociale

Protectionsociale

Santé Travail, emploi,formation

professionnelle

Appui et conseil au

management

HélèneSTROHL*

Pierre-YvesBOCQUET*

Pierre-LouisBRAS*

AgnèsJEANNET*

HubertGARRIGUE-

GUYONNAUD*

Missions permanentes

Mission méthodologieperformance

Maryse FOURCADE*

Mission pénitentiaire

Dr. Sylvain PICARD

Mission internationale

Michel LAROQUE

Chef de l’IGAS

Pierre BOISSIER **Adjoint, carrières – compétences

Gildas LE COZ **

Pierre BOCQUET**

RessourceshumainesClaudine

GAZONNEAU

Budget-LogistiquePhilippe DONNART

Systèmesd’information

Philippe ROMENTEAU

DocumentationSylvie BERTANI

Secrétariatgénéral

Organigramme de l’IGAS en décembre 2011

(*) Membres duComité exécutif(Orientationsstratégiques)

(**) Membres duComité exécutifet du Comité de direction

Didier EYSSARTIER

Missiond’audit

interne desministères

chargés des affaires

sociales

Liste des rapports rendus publics en 2011

La diversité des «produits» de l’IGAS

Chaque mission de l’IGAS donne lieu à la production d’un ou plusieurs «produits».Un «produit» peut prendre la forme d’un rapport classique, mais aussi d’une note depréfiguration, d’une note d’expertise, d’un compte-rendu de mission d’appui ou d’unenote d’alerte.La diversité des produits de l’IGAS est un gage de l’adaptation de ses membres à lavariété des missions qui leur sont confiées et doit permettre de répondre au mieuxaux attentes des commanditaires.

194000 téléchargements en 2011 (+ 64 %)

À la mi-décembre 2011, 404 rapports de l’IGAS étaient disponibles en ligne sur lessites internet de l’IGAS et de la Documentation française.En 2011, les rapports de l’IGAS ont enregistré 194000 téléchargements sur le site dela Documentation française (+ 64 %, + 76330 téléchargements supplémentaires).Depuis 2003, ils ont enregistré 931908 téléchargements.Le site internet de l’IGAS, qui présente les activités de l’IGAS, a connu en 2011 unefréquentation de 160186 connexions (soit 10000 à 20000 connexions par mois sui-vant l’actualité des rapports).

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Cohésion sociale

Rapport relatif à l’évaluation des Programmes interdépartementauxd’accompagnement des handicaps et de la perte d’autonomie (PRIAC)Rolland OLLIVIER, Stéphane PAUL, Elsa JACQUIN

Mission relative aux questions de tarification et de solvabilisation des servicesd’aide à domicile en direction des publics fragilesAnne BRUANT-BISSON, Jacques-Bertrand DE REBOUL (mission conjointe IGF)

Déploiement de l’Agence française de l’adoption (AFA) à l’étrangerDr. Patricia VIENNE, Thierry LECONTE (mission conjointe IGAE)

Mission d’appui sur les coûts des Centres d’accueil pour demandeurs d’asile(CADA)Philippe COSTE, Michel LAROQUE (mission conjointe CGEFI)

Modalités de mise en œuvre de l’aide sociale à l’hébergementMichel LAROQUE, Hayet ZEGGAR, Yann-Gaël AMGHAR, Loïc GEFFROY

Audit du fonctionnement du Conseil national d’accès aux origines personnelles(CNAOP)Joëlle VOISIN, Philippe GEORGES

L’impact des modes d’organisation sur la prise en charge du grand âgeAnnie FOUQUET, Jean-Jacques TREGOAT, Patricia SITRUK

La prise en charge du handicap psychiqueFadéla AMARA, Danièle JOURDAIN-MENNINGER, Dr. Gilles LECOQ, Myriam MESCLON-RAVAUD

Pérenniser et harmoniser le dispositif des délégués du préfetPhilippe GEORGES, Maurice-Pierre PLANEL (mission conjointe IGA)

Évaluation de la Prestation de compensation du handicap (PCH)Brigitte JOSEPH-JEANNENEY, Frédéric LALOUE, Thierry LECONTE (mission conjointe IGA)

Mission relative à l’inter-départementalisation des missions des DDCS(PP) et des DRJSCSStéphanie FILLION, Vincent MAYMIL, Céline MOUNIER (mission conjointe IGJS)

Commission sur l’image des femmes dans les médias - Les expertes : bilan d’une année d’autorégulationBrigitte GRESY

Contrôle du compte emplois-ressources de la Fondation Mouvement pour les villages d’enfantsNicolas BONDONNEAU, Pascal PENAUD

Protection sociale

Mission sur la gestion du risquePierre-Yves BOCQUET, Michel PELTIER

Évolution et maîtrise de la dépense des dispositifs médicauxAlain GARCIA, Abdelkrim KIOUR, Annick MOREL

Bilan de la convention d’objectifs et de gestion (COG) État - CNAMTS 2006-2009et préparation de la nouvelle conventionThierry BRETON, Agnès JEANNET, Philippe LAFFON, Dr. Sylvain PICARD

Bilan de la convention d’objectifs et de gestion de la branche recouvrementYann-Gaël AMGHAR, Nicolas BONDONNEAU, Thomas WANECQ

Les fonds d’assurance maladie (FNPEIS, FNPEISA, FNPM, FIQCS et FMESPP)Jean-Luc VIEILLERIBIERE (mission conjointe IGF)

Bilan de la convention d’objectifs et de gestion (COG) 2007-2011 signée entre l’État et le Régime social des indépendants (RSI) et recommandations pour la future conventionPierre-Yves BOCQUET, Laurence ESLOUS, Frédéric SALAS

Vingt recommandations sur les enquêtes de satisfaction et l’amélioration de la qualité de service aux assurés du régime général de sécurité socialeDominique GIORGI, avec le concours de Louise DEYGOUT (stagiaire)

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Santé

Enquête sur le Médiator®Dr. Anne-Carole BENSADON, Etienne MARIE, Dr. Aquilino MORELLE

Quelles formations pour les cadres hospitaliers ?Céline MOUNIER, Michel YAHIEL

Évaluation de la mise en œuvre de la recentralisation de la lutte contre les infections sexuellement transmissibles (IST)Danièle JOURDAIN MENNINGER, Dr. Gilles LECOQ

Contrôle du Centre hospitalier intercommunal de Poissy St-Germain-en-LayeAnne BRUANT-BISSON, Dorothée IMBAUD, Pascal PENAUD, Dr. Patricia VIENNE

Les conditions de l’autosuffisance en produits sanguins du marché françaisDr. Pierre ABALLEA, Jean-Luc VIEILLERIBIERE

État des lieux et perspectives du don d’ovocytes en FranceDr. Pierre ABALLEA, Anne BURSTIN, Jérôme GUEDJ

Rapport sur l’évaluation du dispositif de l’injonction de soinsBrigitte JOSEPH-JEANNENEY, Dr. Gilles LECOQ (mission conjointe IGSJ)

Pratiques de comptabilité analytique en établissements de santé : examen du déploiement des outils dans un panel d’établissements de santéFrançois SCHECHTER, Jean-Claude DELNATTE

Évaluation du développement de l’offre en matière de systèmes d’informationhospitaliers et d’analyse stratégique du positionnement des filières publiques du SIHMustapha KHENNOUF, Vincent RUOL

Expertise sanitaireFrançoise BAS-THERON, Christine DANIEL, Nicolas DURAND

Place de l’expertise dans le dispositif de sécurité sanitaireFrançoise BAS-THERON, Christine DANIEL, Nicolas DURAND

Les saisines et le lancement de l’expertise sanitaireFrançoise BAS-THERON, Christine DANIEL, Nicolas DURAND

L’indépendance des experts et de l’expertise sanitaire Françoise BAS-THERON, Christine DANIEL, Nicolas DURAND

Les experts et la valorisation de l’expertise sanitaireFrançoise BAS-THERON, Christine DANIEL, Nicolas DURAND

Association des parties prenantes à l’expertise sanitaireFrançoise BAS-THERON, Christine DANIEL, Nicolas DURAND

Analyse d’accidents en psychiatrie et propositions pour les éviterDr. Françoise LALANDE, Carole LEPINE

L’opportunité et les modalités d’inscription des assistants dentaires dans le Code de la santé publiqueDr. Gilles DUHAMEL

Rapport sur la pharmacovigilance et gouvernance de la chaîne du médicamentDr. Anne-Carole BENSADON, Etienne MARIE, Dr. Aquilino MORELLE

Pharmacies d’officine : rémunération, missions, réseauPierre-Louis BRAS, Abdelkrim KIOUR, Bruno MAQUART, Alain MORIN

Bilan perspective de l’École des hautes études en santé publique (EHESP)Christophe LANNELONGUE, Hélène STROHL

Les organismes de planification, de conseil et d’éducation familiale : un bilanClaire AUBIN, Christine BRANCHU, Patricia SITRUK, Jean-Luc VIEILLERIBIERE

Conversions des structures hospitalières en structures médico-sociales Catherine HESSE, Vincent LE TAILLANDIER DE GABORY, Vincent MAYMIL

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Cumul d’activités dans la fonction publique hospitalière Charles DE BATZ DE TRENQUELLEON, Pierre LESTEVEN

Les inégalités sociales de santé : déterminants sociaux et modèles d’actionMarguerite MOLEUX, Dr. Françoise SCHAETZEL, Claire SCOTTON

Les inégalités sociales de santé dans l’enfance - Santé physique, santé morale,conditions de vie et développement de l’enfantAlain LOPEZ, Marguerite MOLEUX, Dr. Françoise SCHAETZEL, Claire SCOTTON

Évaluation du dispositif d’hospitalisation en soins somatiques des personnesdétenuesDr. Vincent MARSALA (mission conjointe IGSJ)

Rapport sur la chirurgie cardiaque à l’Assistance publique-Hôpitaux de ParisPatrice LEGRAND, Dr. Sylvain PICARD,

Rapport sur les conditions de mise en œuvre de la politique nationale de santéDr. Alain LOPEZ

Contrôle du Centre hospitalier de la Côte Basque à BayonneDr. Anne-Carole BENSADON, Christine DE MASSON D’AUTUME

Le circuit du médicament à l’hôpitalMarie-Hélène CUBAYNES, Muriel DAHAN, Dr. Evelyne FALIP, Didier NOURY

La mise en œuvre par les Agences régionales de santé (ARS) des politiques de santé-environnement Béatrice BUGUET, Anne BURSTIN, Bertrand DEUMIE, avec la participation de Djamila LOUMIS (stagiaire)

Rapport relatif aux métiers en santé de niveau intermédiaire – Professionnels d’aujourd’hui et nouveaux métiers : des pistes pour avancerBernard VERRIER et Elisabeth FERY-LEMONNIER (mission d’appui à Laurent HÉNART, député

de Meurthe et Moselle)

Travail, emploi, formation professionnelle

Mission de contrôle de sections d’inspection du travail - Rapport de synthèseThierry BRETON, Yves CALVEZ, Roger LINSOLAS, Aurélie LORRAIN-ITTY

L’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et familiales dans le monde du travailBrigitte GRESY, avec la participation de Philippe DOLE, et de François-Xavier CHIVOT (stagiaire)

Évaluation de la mise en œuvre du premier palier de renforcement des services,prévu par la convention tripartite entre l’État, l’Unedic et Pôle emploiPhilippe BLANCHARD, Nicolas BONDONNEAU (mission conjointe IGF)

L’avenir et les voies de régulation du portage salarialChristian LENOIR, François SCHECHTER

Évaluation de la mise en œuvre des achats de formation de Pôle emploiVirginie CAYRE, Monique MOUSSEAU, Jacques-Bertrand DE REBOUL

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Appui - conseil au management des structures opérationnelles

Mission d’appui et de conseil auprès du directeur général de l’ARS concernant le Centre hospitalier Intercommunal de Poissy Saint-Germain Dr. Vincent MARSALA, Hubert GARRIGUE-GUYONNAUD

Mission d’audit pour la reconstruction du Centre hospitalier et universitaire de Nantes (Loire Atlantique)Jean-Louis BONNET, Marguerite MOLEUX

L’organisation de la radiothérapie en Île-de-FranceAndré AOUN, Dr. Daniel NIZRI, avec la participation de de François-Xavier CHIVOT (stagiaire)

Rapport de mission concernant l’évolution du GCS «hôpitaux pédiatriques de Nice CHU-Lenval»Paul CASTEL

Les missions conjointes ont été menées notamment avec :

● CGEDD: Conseil général de l’environnement et du développement durable● CGEFI : Conseil général économique et financier● IGA : Inspection générale de l’administration● IGAE: Inspection générale des affaires étrangères● IGAENR: Inspection générale de l’administration de l’éducation nationale

et de la recherche● IGF : Inspection générale des finances● IGJS : Inspection générale jeunesse et sports● IGSJ : Inspection générale des services judiciaires

Le service de l’IGAS en septembre 2011

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Crédits photos© IGAS/DICOM/Jacques Witt/SIPA : p. 3, p. 60© Fotolia : p. 23, p. 28, p. 33, p. 38© IGAS/P. Mounier : p. 9, p. 13, p. 16, p. 19

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Inspection générale des affaires sociales

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