地方經濟發展推動機制之探討

－以推動觀光發展為例

組員:黃楚均、蔡毓倫、林柏鑫

指導教授:莊漢華

第一章 緒論

第一節 動機與目的 自 1970 年代末起，由於全球化的衝擊，造成過去的經濟、產業、區域發展等政策失效，一種不同於以往運用全國一致經濟政策之作法「地方經濟發展」(Local Economic Development)逐漸成形。地方經濟發展強調地方異質性、透過公私合作，致力地方經濟成長、生活品質追求與失業問題解決，並著重地方產業多樣性、重視人才培訓，成為各國政府近年來採行的促進地方經濟之政策方向。地方經濟發展主要藉由地方資源之尋找與共識之凝聚，尋求適合地方發展之產業，作為達到促進經濟成長、生活品質提升、就業機會增加等目的之策略，其中，藉由觀光的發展以帶動其眾多關聯產業的發展，如運輸業、零售業、餐飲業等，不但符合地方經濟發展產業多樣化之作法，同 時，觀光對於地方特色的強化作用也呼應地方經濟發展對所強調之地方異質性，因此近年來，觀光發展成為地方經濟發展的重要策略之一。

本研究決定針對「地方經濟發展」的組織面著手，進行地方經濟發展中，觀光發展推動機制之探討。

在此研究動機下，本研究之研究目的如下：

1. 藉由文獻理論之回顧，歸納觀光發展推動機制之理念與內涵。

2. 參考蘇格蘭地方觀光發展推動機制之經驗，作為台灣建立各縣市觀光發展推動機制之參考。

3. 檢討現階段台灣以觀光發展為地方經濟發展策略之縣市，其推動觀光發展之現況，瞭解與觀光相關之參與者職權、組織體系以及互動方式，進一步釐清目前台灣地方觀光發展推動機制之問題。

4. 建立台灣觀光發展推動機制之原則，並進一步針對花蓮縣之觀光推動機制提出建議。

第二節 研究範圍與限制 一、研究範圍與名詞界定

本研究以台灣縣市「觀光發展推動機制」為研究範圍，探討觀光發展之內涵以及組織相關理念，並基於地方觀光發展應具備整合資源與整體策略決策之單位，進一步瞭解地方的觀光發展整合推動者之組織類型、權責分工、以及配合環境需求調整之情形，在分析的架構上，主要是從觀光發展推動之參與者、參與者定位以及權責分工、組織互動著手，探討整體機制之運作。

1. 地方

本研究定義「地方」在台灣為縣市層級，而「地方」觀光發展便是指台灣各縣市的觀光發展。

2. 機制

所謂機制，包括使事務得以推展之組成元素，以及元素間的互動。

3. 地方觀光發展推動機制

本研究所定義之地方觀光發展推動機制，是指促進台灣縣市觀光發展的相關參與者，以及參與者之間的互動。由於縣市的觀光發展，並非單一的開發計畫或單一活動之舉辦，需要整合各相關單位，提出整合性的整體發展策略、據以執行並適當監督。

二、案例選取

蘇格蘭積極推動觀光發展以促進地方經濟的發展，觀光的相關研究豐碩，其中，又以身為蘇格蘭首都的愛丁堡在觀光的發展上極具成效。愛丁堡瞭解自身作為蘇格蘭地方觀光發展之領導示範角色，因此不斷因應外在環境變化、內

部檢討修正，而調整其地方觀光發展推動組織以促進地方觀光之發展。因此本研究選擇以蘇格蘭的整體觀光推動體制，及愛丁堡觀光發展推動參與者及其互動為研究對象，藉其實施經驗，以加深對地方經濟發展及觀光發展推動機制的瞭解。並進一步印證理論與實際間的異同，作為台灣案例分析之參考。

三、研究限制

本研究針對地方觀光發展中，參與者組織面、與互動方式、及參與者角色定位等面向探討其推動機制，提出台灣縣市觀光發展推動機制之建立原則，並針對花蓮縣觀光發展推動現況進行建議，就花蓮縣發展觀光作為地方經濟發展主要策略之共識凝聚部份，由於各種因素的限制，僅能依據「花蓮縣綜合發展計畫第一次修訂」所舉辦之各地區座談會中，各地方居民代表顯示出對花蓮縣發展觀光之認同，作為本研究確定花蓮縣以發展觀光為主要經濟發展策略之基礎，並在此基礎上進行進一步的現況分析與研究建議。

第三節 研究內容與研究方法 本研究的研究內容與方法如下：

(一)地方經濟發展與觀光發展推動機制之理念與內涵—基本理念之建立此部份是以歷史法及歸納法，先就地方經濟發展部份，探討其形成背景、形成原因、發展概念，以及其與觀光發展之關聯。接著，針對觀光發展的部份，從業務面探討觀光發展之內涵。再就本研究定義之推動機制面，以階層性、組織面、參與者互動面，歸納出觀光發展推動機制之基本理念，作為台灣縣市觀光發展推動現況之檢討、課題研析，以及未來觀光發展推動機制建立之參考。

(二)英國(蘇格蘭)地方觀光發展推動機制演變與運作現況之探討

本階段運用歷史法、歸納法、與演繹法，透過文獻回顧，先瞭解英國(蘇格蘭)地方經濟發展之形成背景與歷程，並進一步瞭解觀光發展推動機制之演變過程，包括推動參與者、參與者之組織類型、組織結構與組織職掌，瞭解各參與者的權責分工情況，以及互動關係，並以本研究所建立的基本理念，提出蘇格蘭地方觀光發展推動機制之特色。

(三)台灣地方觀光發展推動機制運作現況之探討與檢討

透過歸納法、訪談法與演繹法，探討台灣地方觀光發展推動機制之現況，首先，從中央政府的政策、法令、以及台灣觀光行政體系之文獻回顧，瞭解台灣整體運作背景。接著，以電話訪談的方式，訪問縣市行政轄區內擁有國家級分景區的 13 個縣市之相關單位，訪談內容包括縣市政府內觀光發展相關計畫之運作狀況；縣府與民間觀光團體之互動；以及是否有觀光整合計畫作為觀光發展推動之藍圖等，透過這樣的訪談內容初步瞭解台灣各縣市觀光發展之推動方式與現況，並歸納出台灣地方觀光發展之推動類型，並作為課題提出之依據。其後，進一步運用深度訪談法，針對案例地區花蓮縣，分別與觀光產業有關之公部門代表、民間團體代表以及學者進行訪談。透過深度訪談，一方面瞭解花蓮縣的地方觀光發展推動機制；一方面，請益專家學者對於推動機制之意見，並以本研究所建立之基本理念，進行台灣與花蓮觀光發展推動機制之檢討，整理出台灣地方觀光發展在推動上面臨的課題，其與理論內涵之差異。

(四)提出台灣觀光發展推動機制之基本構想運用歸納法與演繹法，就台灣目前觀光發展推動機制之課題，參考訪談意見與基本理念，提出台灣觀光發展推動機制之建立原則，依此原則，進一步針對花蓮縣的現況，研擬出短、長期的組織調整構想。

二、研究流程

第二章 地方經濟發展與觀光發展之基本理念探討

地方經濟發展是結合了「地方發展」與「經濟發展」而形成，透過經濟的發展使地方不致衰退沒落，而經濟發展則與產業的發展密切相關。近年來，在政治上「權力下放」與「市場經濟」的轉變趨勢，使得「地方」經濟發展成為重要議題，強調地方特色與公私部門間的互動。而全球化所面臨的產業轉型、地方特色的強調，與地方永續發展概念的形成，使觀光發展成為帶動地方經濟發展的重要策略。

本章將透過歷史研究法與文獻回顧法，蒐集相關資料，以組織面探討地方經濟發展中觀光發展推動機制之內涵，作為英國(蘇格蘭)與台灣推動觀光發展以促進地方經濟發展之檢討依據。

第一節 地方經濟發展概念之形成 「地方經濟發展」(Local Economic Development，LED)，顧名思義，可解釋為「地方」的經濟發展。它是自 1970 年代末逐漸受到重視的一種促進經濟發展的方式。相較於傳統的經濟發展政策，地方經濟發展更強調「地方」的概念，在作法上，也與過去由中央政府所掌控並制定全國一致又缺乏因地制宜的政策有所不同。本節將先歸納地方經濟發展之背景與成因，並整理學者對地方經濟發展所下之定義，以歸納出地方經濟發展之概念。主要有以下幾項因素，包括全球化的衝擊引發各國政府對過去經濟政策之檢討，以及「地方」的興起；政府角色的轉變與公私合夥運作型態的出現；對「經濟發展」認知的轉變使「地方經濟發展」追求目標改變等。

Rogerson,(2002：95)亦指出，不論是已開發國家或是發展中國家，觀光產業為地方經濟發展的工具(instrument)已成為廣泛接受的事實。

產業面是指透過對地方資源與潛力的分析，制定適合的產業發展方向，藉由地方產業發展與經濟政策的結合，達到地方經濟的成長。由於經濟的成長是由產業的發展而來，而產業的發展，則必須透過公部門與私部門的共同努力，這亦導出了第二層，即社會面的意涵，即地方經濟發展是由產業的發展，提供較高品質的工作機會，解決失業等社會問題，並增加地方經濟的多樣性以及提升地方的生活品質。

本研究定義地方經濟發展為一種透過地方公部門與民間部門的互動，達到地方產業發展之共識，以追求地方經濟的成長、就業機會的提供，以及生活品質的維持並提升。

第二節 觀光發展與地方經濟發展 由於觀光產業為具有多目標的綜合發展產業，其不僅可獲得增加外匯、提高所得、擴大就業機會、整合各級產業，透過地方原始產業與地方特色的結合，吸引外來遊客以增加地方收益等實質面的效益，並可引導發展國民外交，敦睦國際友誼，提升國家形象等非實質面的效益。此外，觀光產業兼顧了環境保護與經濟成長，避免了經濟工業發展過程中所帶來的各種環境污染災害；而觀光的多樣性活動與設施，同時能提供地方居民使用，提升生活品質，是以觀光產業的推動已成為經濟發展的趨勢並為各國所重視。本節將先就「觀光」的定義、特性，以及觀光產業之涵蓋面，探討觀光發展之內涵，並進一步歸納觀光發展可以作為地方經濟發展之原因。

一、觀光發展之內涵 (一)觀光與觀光產業 觀光(tourism) 一詞，根據牛津英文辭典所載，最早被採用於 1811 年，它是一種社會的現象，含有二種意義：一是表示以旅行達到娛樂的目的之各種活動；二是表示與觀光產業有關活動之理論與實務。

(二)觀光發展之內涵 觀光產業涵蓋各種不同的產業，而地方觀光的發展，主要便是由這些彼此關聯的產業透過互動與交互作用下產生的結果，藉由觀光資源的開發、經營管理、行銷以及相關行政工作的相互配合，為進入觀光地的遊客所作的準備，這樣的概念是基於供需平衡增長的觀念。因此，觀光發展的內涵，必須考慮到觀光供給面與觀光需求面，不論是地方整體或任何景點的觀光發展，都必須瞭解觀光是由這兩個部份所構成。其中，觀光需求面指的是有興趣且有能力觀光的潛在觀光客；觀光供給面則指所有提供旅遊者服務與產品的軟硬體設施。觀光市場的供需之間，必須運用各種行銷、促銷手段、以及市場調查達到聯結，透過行銷與促銷吸引外來觀光客進入觀光目的地，增加觀光目的地中各項觀光產品的需求，並拉引觀光供給的一個過程。

Gunn, (1998)以觀光供給系統的角度，指出觀光產業的供給面是由五個獨立的構面所組成：吸引力、服務與設備、交通、資訊和促銷。

為了使觀光的發展能有效成長，不能只重視觀光的供給面，必須在供給與需求之間達成平衡，這並不容易，因為觀光發展是一種複雜的、動態的、供需互動的系統，因此，對觀光需求面的瞭解，就必須透過特別的研究來分析目前的狀況以及未來的發展趨勢。由於觀光發展為地方經濟發展之重要策略，就此觀點來看從事地方經濟發展之內涵，包括了企業的發展、土地的實質開發、人力資源的培育、以及地方就業機會的創造(Blakely, 1994)。地方觀光發展既是以地方經濟發展為前提目標，則其發展內涵必然包含以上這四部份。其中，企業的發展對應於觀光發展，即為各種觀光服務產業的創業與擴張；土地實質的開發，就觀光供給面來看，則指景點的開發與經營；人力資源的培育在觀光發展中實為一重要的角色，且包含廣泛，不論是景點的開發及經營管理、服務的技術與道德教育、行銷的技術、甚至是資源的整合與觀光發展之規劃，皆可透過不同功能、層級的人力資源培育來達成

綜合各文獻，整理出觀光發展的幾項重要內涵：

(一)吸引力的創造

(二)交通

(三)服務與設備

(四)資訊提供

(五)行銷與促銷

(六)教育及職業訓練

(七) 觀光規劃、資源整合與管理

二、以觀光發展作為地方經濟發展之策略

地方觀光發展能夠作為地方經濟發展的主力產業，主要是由於觀光產業具有整合經濟結構中其他部門的特性，亦即觀光產業與其他相關產業活動具有高度的聯結性與正面的良性互動關係。前一單元對觀光產業與觀光發展內涵之瞭解，解釋了觀光發展作為經濟次系統，整合各關聯產業的特性，是其成為地方經濟發展重要策略的原因。除此之外，尚有其他原因使觀光發展成為近年來各國積極運用的地方經發展策略。

「地方經濟發展」策略與計畫，強調地方的特色與異質性，因此各地方的經濟發展策略是依據地方潛力、資源特性與優劣勢而不同，在執行上也異於以往政府全權主導的運作模式，轉變為以合夥方式，並整合公、私部門的資源進行策略的推動與執行。此種趨勢在英美等國皆然，但其轉變的過程與轉變的因素則有不同。英國的轉變，主要是由於公部門運作體制的改變：中央政府擴大權利，運用各種直接下派地方的單位，透過補助金的提供直接影響地方經濟的發展，在地方政府權限縮減而資源減少的情況下，不得不與民間業者，及中央政府下派單位合作。瞭解蘇格蘭的地方觀光發展推動參與者與參與者之間的互動；在案例選取方面，則選擇以觀光發展未重要經濟發展，且成效卓越，並不斷改善其推動機制之愛丁堡為研究案例，分析其觀光發展之推動上，各推動參與者之角色定位、權責分工、與組織架構。

一、愛丁堡發展背景

愛丁堡觀光發展推動機制 基於愛丁堡身為蘇格蘭之首都，對觀光發展之推動不遺餘力，並對自身作為蘇格蘭門戶與觀光重鎮的認知與推動機制的不斷改善修正，本節將選擇它作為蘇格蘭觀光推動機制之案例分析對象。

首先，將先探討愛丁堡的城市發展背景，接者瞭解其觀光發展推動機制的演變過程與現況，最後針對其成效與其推動機制的特性，分析愛丁堡觀光推動機制在本研究主題中提供的啟示，以及其運作之優缺。

愛丁堡，面積26,133 公頃，人口在2015年時約有49.54 萬 人，為蘇格蘭的首都，他位於蘇格蘭的東南方低地，。地形高低起伏，並由座落於火山岩「塞子」上愛丁堡城為中心的舊城逐漸發展開來。11 世紀時，蘇格蘭人在古堡上擴建教堂、宮室，並在古堡以東一英哩建立十字架宮殿，之間的皇家大道遂成為愛丁堡舊城的核心。15 世紀時，成為蘇格蘭的首府，在1707 年蘇格蘭被併入英國之後，愛丁堡的政治地位下降，但文化上的成就卻使愛丁堡成為歐洲乃至具有世界影響的學術中心。此種發展趨勢在進入18 世紀時，有了更顯著的成長，新古典主義的愛丁堡新城也在此時建立於舊城的北方，為蘇格蘭啟蒙時代的產物，並為愛丁堡贏得「北方雅典」的美稱，接著又把附近村莊和福斯灣諸港劃入市區內。使愛丁堡成為蘇格蘭中僅次於格拉斯哥的第二大城。

在產業方面，愛丁堡素來就以第三級產業的服務業為其主要產業，雖然傳統經濟「書籍、啤酒、餅干」因經濟蕭條與產業結構轉變等因素而衰退，然銀行、保險公司、諮詢機構、醫院診所、律師、大學院校以及行政體系等服務業仍具有十分的影響力。近年來，電機工程業、微電腦等製造業以及與北海油田有關的工業服務業發展迅速。除此之外，觀光產業亦為愛丁堡的主要經濟來源之一，自1947 年起，每年的愛丁堡的地方經濟發展。在擁有豐富的文化遺產、多樣的觀光活動，以及優美的自然風景，使得愛丁堡成為英國僅次於倫敦的第二大旅遊城市，並成為舉世聞名的觀光景點。

愛丁堡觀光類型與資源整理表

二、愛丁堡觀光發展推動機制之轉變 (一)1987 年以前：觀光發展分散不具整合

1990 年之前，愛丁堡並未有效運用觀光產業作為其地方經濟發展的重要手段，而觀光發展的推動工作亦是分散未整合的。不但如此，當時的愛丁堡並未充分運用其觀光的資源，愛丁堡的市容亦在長期發展而缺乏維護管理之下，顯得髒亂而不具吸引力。這樣的情形，直到1987 年前,由五個觀光相關組織，共同合作進行愛丁堡觀光推動的檢視才使愛丁堡的觀光發展進入更積極推動的階段。

(二)1987 年-2000 年：整合性觀光策略計畫的出現 (1) 觀光產品不具吸引力：整座城市予人安靜而缺乏活力的感受，無法吸引觀光客再度前往。

(2) 城市意象不明：自身特色未突顯，與蘇格蘭的其他城市沒有多大差異。

(3) 實質環境與服務品質不佳：實質建成環境缺乏維護及修繕；觀光服務人員缺乏訓練，服務品質低落。

(4) 觀光季節性問題嚴重：愛丁堡的觀光活動集中於7-9 月的尖峰期，造成擁擠、髒亂等問題，給予遊客不良的印象；淡季時則無法透過觀光活動帶動地方經濟發展。

(5) 資源運用分散未整合不具效率：城市行銷的工作由許多不同的團體各自進行，過於分散而缺乏整合，不但造成資源的浪費，且不具成效。

(三)2000 年至今 (1)愛丁堡觀光行動團體(ETAG)： 此組織為愛丁堡第一個結合公、私部門動態合夥關係的策略制定單位，成員包括CEC、SEEL、ELTB、以及愛丁堡觀光相關業者1000 多位代表。其主要任務有：提出愛丁堡觀光發展策略，確認愛丁堡觀光發展的優先計畫；檢視愛丁堡現行觀光相關團體間的互動及互助情形；並在該組織下組成一個新的觀光行動團體論壇以監控「愛丁堡觀光行動計畫2000-2003」的執行狀況。 (2)愛丁堡及洛錫安觀光委員會(ELTB) 為使愛丁堡的觀光發展更接近顧客的需求、減少資源重置與活動重疊、簡化ELTB 運作程序、並盡可能縮減行政開支將經費用於服務前線的投資上，ELTB 的組織架構於2001 年有了大幅度的調整。

三、愛丁堡推動觀光發展之成效與推動機制之檢討 1990 年提出的「愛丁堡觀光檢視」，如今被視為改變愛丁堡觀光發展最重要的一件大事(Middleton,et al.，1998：214)，他奠定了愛丁堡透過整合性觀光策略指導各相關單位合夥運作的推動機制模式。又由於其觀光發展推動的成功，使得此種整合計畫下各參與者針對行動計畫合夥運作模推動機制，一直為愛丁堡延用至今，甚至在2000 年時，成立了一個更正式的公私合夥組織「愛丁堡觀光行動團體」(ETAG)負責觀光整合計畫的研擬工作。其成效可由以下幾點進行分析。

第一自1991 年至2000年的國內觀光遊客消費額成長率為323％。

第二， 在商業觀光方面，尤其是會議型觀光的推動，愛丁堡同樣有明顯的成長。根據「國際會議交流協會」之評鑑，1992 年的世界前一百名會議城市中，愛丁堡名列第49 名；但至2000 年時，愛丁堡已晉升為與柏林同列第12 名。

第三， 就舊城的更新方面，愛丁堡展現其卓越的表現。由於愛丁保舊城更新計畫，不但活化了愛丁堡舊城的生命力，更為當地的地方經濟帶來重要的觀光經濟貢獻，使其於1995 年為愛丁堡贏得有名望的「歐洲觀光與環境獎」。同年12 月，愛丁堡並獲「聯合國教育、科技及文化組織」登記為「世界史蹟城市」，不單顯示愛丁堡運用全面性、整合性的實質環境改善計畫、職業訓練計畫、並提高當地居民對遊客感受的重視，以徹底改造舊城的面貌的所展現的正面意義，更為愛丁堡的城市行銷加分。愛丁堡觀光發展的顯著成效，雖源於其本身具有的獨特價值與資源，然而洽當的推動方式同樣是愛丁堡觀光卓越成效的原因之一。歸納愛丁堡觀光發展之推動機制，主要是透過與觀光直接相關的三個公部門/準公部門單位：1996 年改制的愛丁堡市議會(CEC)、1996 年重整的愛丁堡及洛錫安觀光委員會(ELTB)、2000年更名的愛丁堡及洛錫安工商委員會(SEEL)，三者間的合作，並隨著公私合夥運作的成熟，在2000 年組成愛丁堡第一個公私合夥的觀光策略研擬組織「愛丁堡觀光行動團體」(ETAG)。

第一節 臺灣的地方經濟發展與觀光發展 1940 年代，透過一連串土地改革政策，尤其是農地的改革，如三七五減租、公地放領、耕者有其田，來促進農業的發展。並於1950-1970 年代，連續實施五期的四年經濟計畫，有計畫引導農業部門過剩勞力至工業部門以改變台灣的產業結構型態。並於1970 年代中的六年經濟計畫，將台灣的工業發展由進口替代的輕工業轉型為重工業及出口替代工業，從而創造出台經濟發展上的奇蹟。

雖然政府以一連串的經濟與產業發展政策締造了台灣的經濟奇蹟，但就實際落實各項建設的地方發展方面，卻出現了種種為求國家整體經濟發展，而忽略地方發展的問題，例如：都市生活品質敗壞、自然環境的嚴重破壞、區域發展極度不均、鄉村地區經濟機能衰退並缺乏就業機會等問題。除此之外，近年來在內外環境壓力下，台灣的產業發展不斷地從傳統勞力密集部門轉型到技術密集部門，在此過程中，產業空間分佈仍持續依循過去發展軌跡，使得縣市及區域的不均衡發展持續惡化

在台灣整體經濟及地方經濟陷入困境，並面臨轉型的情況下，逐漸瞭解過去忽視社會面、環保面，將資源全力投入國家整體經濟發展作法的錯誤，並體認到勞動力政策、社會層面以及環保層面等問題，皆影響經濟的發展前景。地方經濟的發展不僅止是有助國家整體經濟的發展，更應納入社會層面的考量；而地方產業的發展同樣必須與當地的勞動力市場相呼應。因為要求經濟能夠持續發展，不應是一味追求經濟的成長，生活品質提升、與環境維護的觀念，應融入今後台灣地方發展的作法之中，而地方的發展不再侷限於由公部門主導，地方特色與地方意見的納入更是因應全球化的地方化作法。這些觀點皆呼應了近年來英美等國以「地方經濟發展」解決地方經濟衰頹的觀念與作法。

第二節 花蓮觀光發展推動機制之現況 花蓮位於台灣的東部，面積214,465 公頃，人口約353,630 人。在自然地形限制，對外交通聯絡不易，以及政府重北輕南、重西輕東的發展策略，資源的投入皆以台灣北部及西部為焦點，未能落實區域均衡發展政策等背景下，使花蓮一直處於低度開發的狀態。直到1990 年，當時總統李登輝先生，前往花東地區視察當地的經建發展情況，鑑於東西發展失衡，國內勞力密集產業大量外流的情況下，提出了「產業東移」的構想，欲透過「發展東部經濟」，以達東西平衡的目標。經過各工商業界、花蓮地方政府與在地工商界領導人士的討論之下，「產業東移」政策於焉誕生。經建會並於1993 年正式成立「促進產業東移專案小組」，並於1997 年6 月，依據國土綜合開發計畫，修訂完成「促進東部地區產業發展計畫」，明訂以觀光遊憩事業為東部地方的產業發展重點。

花蓮適宜以觀光發展作為地方經濟發展之策略的原因 (一)自然及人文資源的豐沛，具備觀光產業發展之條件與潛力花蓮東臨太平洋，境內又有中央山脈與海岸山脈兩大山脈座落，在此種高低起伏的地理環境之中，提供了各式的地形景觀與動、植物生態，具有發展生態觀光的絕佳條件。在人文資源方面，傳統的原住民文化，以及後來的客家人與漢人文化，均使花蓮擁有高度的人文色彩，除此之外，史蹟遺址、寺廟宗祠，亦形成花蓮文化資源特色。因此，花蓮不但是發展生態觀光之良好聚點，更可運用各種人文資源、節慶活動的舉行，發展人文觀光。

(二)國家公園之設立與環境保育的使命內政部營建署指出，設立國家公園主要有四項功能，包括提供保護性的自然環境、保存物種及遺傳基因、提供國民遊憩及繁榮地方經濟、促進學術研究及環境教育。花蓮境內有兩座國家公園設立，分別是民國74 年成立的玉山國家公園及民國77 年成立的太魯閣國家公園。觀光發展給予具有生態及科學意義的地區同時受到保育但同時為地方經濟帶來貢獻的機會，並透過遊客的直接消費給予當地政府及當地的經濟弱勢社群。良好的環境保護不但能為觀光發展帶來前景，更能強化當地的經濟基礎，進一步促進地方的經濟發展。曾任花蓮縣長的王慶豐，在其縣長任內即曾表示：「花蓮的經濟發展勢在必行，但維持花蓮原有景觀亦是地方首長的責任，花蓮歡迎外來的工業，但拒絕污染，因此發展觀光事業為花蓮之優先考量。」

(三) 經濟產業政策的轉變

花蓮縣之產業型態以三級產業為主，一級產業之產業型態主要為地方資源型，包括農、林、漁業；二級產業除少部份的技術密集型產業外，其於多為地方資源運用型的製造業；三級產業則以觀光業為主要產業。由花蓮縣的產業型態看來，不論是一、二、三級產業皆以地方資源型產業為主，如水泥業、石材工業、寶石加工、漁業加工、農產加工、茶品園藝、手工業及其他。在產業轉型、以及政府經濟產業政策轉變之下，花蓮縣的發展方向經經建會提示為觀光遊憩、低污染產業為主軸，一方面幫助花蓮縣農業轉型與精緻化以解決加入WTO後所面臨的產業發展困境；另一方面，並可藉由觀光發展來促進地方資源型產業的發展。

(四)當地居民的共識

花蓮人常稱自己為「後山人」，這是相對於台灣西部高度發展的地區而言。花蓮雖然在建設、開發等各方面之發展遠不如西部，然而卻因此保留了好山好水的自然環境，而花蓮的民眾皆體認到這樣的特殊資源與潛在能力，「這樣的淨土，應留給下一代」，並認同以觀光發展作為促進地方經濟發展之策略。這樣的共識一方面是由於「後山人」對環境保育與經濟發展並存之期許，欲藉由觀光發展的推動來達成；另一方面，觀光產業低進入障礙的特性，亦能使地方居民較易進入觀光產業之就業市場中。

花蓮縣觀光發展推動之現況 花蓮縣發展觀光由來以久，因其獨特的自然資源、人文環境，使花蓮縣以觀光發展作為地方主要發展方向，為一無庸置疑的選擇。然而長期以來，觀光產業之發展並未確實為花蓮縣帶來經濟發展上的成效。依據花蓮縣統計要覽之資料顯示，自1992 年至2000 年，花蓮縣之遊客人次成長率僅57%，與近年來積極發展觀光，且境內同樣擁有國家公園與國家風景區的屏東縣相較之下，屏東縣自1992年至2000 年的遊客人次成長率為85%，明顯高出花蓮縣許多。

中央政府部份，有兩種脈絡，一為國土發展體系中各層級計畫與觀光發展有關者；一為各目地事業中與觀光景點經營管理相關者。就國土發展之體系觀點來看，花蓮縣內之觀光相關計畫有國家公園法下的玉山及太魯閣國家公園，其主管機關為內政部營建署下設的玉山、太魯閣國家公園管理處；特定區計畫下的天祥特定區計畫、鯉魚潭風景特定區、磯崎風景特定區、以及石梯秀姑巒特定區，特定計畫雖為都市計畫下之計畫，但仍歸轄於太魯閣國家公園、花東縱谷國家風景區、東海岸國家風景區之中。

就目的事業的角度看，則有發展觀光條例下之東部海岸國家風景區、與花東縱谷國家風景區，其主管單位為交通部觀光局下設之東部海岸國家風景區管理處、以及花東縱谷國家風景區管理處。此外，還有森林遊樂區設置管理辦法下劃定的池南森林遊樂區、富源森林遊樂區，其主管單位為農委會林務局下設之花蓮林區管理處。國家公園、國家風景區以及森林遊樂區之經營管理及景點之開發，其主管機關皆由中央目的事業主管機關直接下派的管理處負責，不屬縣府之管轄範圍，但對花蓮縣觀光發展影響甚遽。

花蓮縣觀光推展委員會設置要點 1. 觀光發展政策研擬事宜。

2. 觀光發展策略及經營管理之指導事項

3. 觀光遊憩規劃、開發協調事項

4. 政府機關與民間團體舉辦觀光活動之策劃及推動整合事宜。

5. 觀光事業單位相關資訊之交換、整合及宣導事宜。

6. 國內外旅遊事務之推展研擬事宜。

7. 協助審議「花蓮縣觀光推展基金」收支管理運用。

8. 其他與觀光事務有關事項。

(一)委員會組織型態方面 觀光推展委員會之組織型態，為一種正式的、非營利性且為公部門內的常態性委員制組織，除了作為各觀光推動者溝通與協商的管道之外，同時具有某種程度的執行力，透過定期的開會，以達到各參與者對花蓮縣觀光發展相關事務共識之達成，並運用觀光推展基金執行決議的計畫。在組織結構方面，由於他只是一個小型的委員會組織，有必要透過另一個執行單位的配合或新執行單位的成立，負責幕僚作業與業務執行工作。在初成立階段該有如何的配套措施與之銜接，各界人士都未有明確的定論，這將影響該委員會之成效與目標達成度。然在2002 年8 月，新的觀光旅遊局成立後，將成為委員會的幕僚單位，協助委員會相關行政業務與其他事項。

(二)參與者方面 在參與者方面，委員會邀集了產、官、學界代表，且各代表皆為該組織團體的主導人物。其中，就公部門而言，不但有縣府內相關一級主管參與，更加入了中央駐地方的單位，即四管處與林務局的林區管理處處長參與，具有解決歧見、促成中央與地方意見一致的雄心。而產業界與民間團體組織成員方面，容納了旅行業、運輸業等相關服務業成員，學者的加入，不但提供其人力培育的功能，並能就學理上提供觀光規劃與市場面的瞭解與見解。與本研究所整理相關文獻，歸納出的幾項觀光發展必要的業務來看，花蓮縣觀光推展委員會確實容納了各方面的資源提供者於一堂，其立意與方向是正確的。

(三)組織定位與功能方面 以委員會設置要點第二條所列八項委員會之職掌，分析花蓮縣觀光推展委員會之組織定位與功能，該委員會就觀光發展推動之階層性來看，應是屬於策略層面的上位層級，並具有整合各單位資源的意涵。然而，設置要點第三條第六款指出，委員會具有「國內外旅遊事務之推展研擬事宜」。觀光事務之推展研擬，以委員會僅兩個月集會一次的情況，若沒有相應的幕僚企劃與執行單位與之呼應，很難達成此項任務。也就是說，配套措施如相關任務的指派，或新單位的成立是現階段的重要課題，關係到委員會運作之成敗。

(四)委員會運作方面 此處所指委員會的運作，主要是指公、私部門間互動的關係。依據 Weaver,(1991：103)對公私部門互動關係之分類，花蓮縣觀光推展委員會是屬於「公部門發起合作式」(the public-initiated partnership model)。因為此委員會的成立主要是由政府的主動發起，欲透過私部門參與以協務花蓮縣觀光發展之推動。在委員會運作經費方面，則是由花蓮縣觀光推展基金及花蓮縣政府工商旅遊局相關預算支應。

此種類型的公私互動關係，由於是由公部門發起，並提供多數經費，因此公部門的控制程度高，私部門對於決策執行的影響力則相對較低，其優點在於縣府對於委員會的決策較具主導權，但其缺點則在於若民間團體或業者缺乏熱忱與投入心力於該組織之共識，將可能使該委員會徒具型式。

在前兩章探討了蘇格蘭與台灣的觀光發展推動機制、公部門的觀光組織以及觀光整合組織的互動情形，不難發現蘇格蘭與台灣由於體制的不同，在觀光組織與觀光計畫執行運作上有極大的差異，然蘇格蘭運用區域層級的觀光委員會，以及納入私部門資源共同運作之概念，仍可作為台灣未來觀光推動機制修正的方向。

第一節 台灣地方觀光發展推動機制之課題與花蓮縣觀光推動機制之檢討

一、台灣地方觀光發展之推動課題

觀光發展直到近年來才成為各縣市政府施政重點之一，一方面是由於 1999年通過的地方制度法，台灣開始走向真正地方自治的趨勢，並使地方政府對於地方的各項發展事務之決策握有較大的權限；另一方面，則由於觀光市場的漸趨成熟以及地方產業衰退所引發的產業結構轉型與新產業引進的考量。

在第四章中，對台灣各縣市觀光發展推動情形之初探，發現多數縣市的觀光發展推動仍屬於分散未整合的狀況，其餘具備整合概念以推動觀光發展之縣市，仍處於剛起步的階段，因此，尚未有明顯的成效與推動經驗。在此情況下，本研究依據階層性、參與者業務功能、參與者互動管道幾個層面提出台灣觀光發展推動機制之課題如下：

(一)階層性方面

就觀光發展推動機制而言，「階層性」強調的是由「地方整體觀光發展策略—觀光行動計畫執行—計畫執行成效之監督」的三個層次，而此三層次必須由相呼應的組織負責。也就是說，必須有負責地方觀光發展決策單位、計畫執行單位、以及計畫執行成效監督單位。在此定義下，台灣各縣市面臨的課題如下：

1.縣市觀光發展策略未落實，觀光發展計畫分頭進行缺

乏整合

2.計畫的執行未有控管與監督單位，造成地方觀光發

展有計畫而無成效

(二)推動參與者業務功能與角色定位方面

觀光發展推動參與者，主要為公私部門共同組成的整合性觀光組織、公部門的觀光發展主管業務單位。而參與者之業務功能，指進行觀光發展的過程中，推動參與者之任務，各屬於觀光發展內涵中的何種構面。其中，各縣市的觀光委員會多定位在觀光策略之研擬與討論上，對應本研究有關階層性之理論回顧，屬於上位策略階層，此種定位十分正確，在缺乏地方觀光發展策略的現況下，各縣市的確需要此種研擬地方觀光發展政策與策略之單位。然在業務方面，由於多數縣市的委員會皆屬籌措階段，目前無法進一步分析其業務功能上是否與理論相符合，因此有關推動參與者業務功能之課題，僅針對縣市政府內的觀光業務主管單位進行分析:

1.地方政府的觀光主管單位之角色定位不明，影響組織運作

成效

2.地方政府的觀光主管單位業務繁重，無法負荷

(三)參與者互動方面

各縣市觀光計畫的執行呈現多頭馬車，各自進行之狀況，這樣的情況與參與者缺乏互動有極大的關係，由於缺乏協調整合，不但使縣市政府府内各部門分頭進行各自的計畫，縣府與其他觀光主管單位亦各自為政。以下將分別就縱向與橫向溝通進行課題之說明。

1.縱向溝通方面：

(1)地方觀光發展體制多頭馬車，整合困難

(2)公部門與私部門間互動與溝通之缺乏

2.橫向溝通方面：

(1)中央補助政策重覆，未作適當的整合與運用

(2)縣府內部缺乏橫向聯繫，致使觀光計畫無法作大，成效不彰

(3)成立觀光發展委員會之縣市，未提出相應之配套措施，不易發

揮整合功效

二、花蓮縣觀光發展推動機制之檢討 在對台灣觀光推動機制進行檢討並提出課題後，本單元接著將針對花蓮縣觀光發展推動機制之現況進行檢討。

根據第四章對台灣整體觀光發展推動類型之歸納，及花蓮縣觀光發展推動現況之瞭解，花蓮縣屬於台灣兩大推動類型中的「有整合推動概念」之類型。花蓮縣於2002 年1 月成立觀光發展整合組織，並訂有「花蓮縣觀光推展委員會設置要點」，也成立觀光推展基金，作為觀光發展的專用經費，然在組織成立之初，尚未進一步思考組織運作以及計畫執行時，相關組織如何配合的細部問題。

在觀光推展委員會尚未成立之前，花蓮縣的運作模式屬於分散而未整合的型態。而在2002 年成立整合性組織之後，亦處於尚未進入正式運作之狀況，因此此整合組織的成立尚未使花蓮縣的觀光發展推動有所改變，在此種情況下，花蓮縣所面論的問題與課題，部份與其他縣市相同者已於前一單元提出，本單元將不再贅述，本單元僅就花蓮的特殊問題，經過對公部門、觀光協會與學者代表所進行的訪談內容，以及第四章對花蓮縣現況之分析，提出問題。

(一)整合組織方面

1.相關配套措施未建立，恐使委員會徒具溝通協調之名，而

無資源整合之實

2.基金管理與運用機制未建立

3.委員會屬縣府內之單位，雖有四管處處長參與，仍無法解

決觀光發展體制多頭馬車的問題

4.民間業者對委員會持觀望態度，其被動而仰賴政府部門協

助之立場，恐將無法達成透過委員會整合民間資源之立意

(二)參與者方面

1.公部門角色定位不清，缺乏業務執行優先性與重點所在之

認知

2.觀光協會處於被動立場，未有積極作為

3.業者未意識到合作必要，花蓮觀光供給市場缺乏商場倫理

(三)參與者互動方面

1.縣府內部之互動

(1)府內各單位專注於自身業務，忽視其他部門對於觀光

發展之重要性。

(2)縣府內部各部門之間對於觀光發展之想法與體認差異

大。

2.縣府與民間團體之互動

(1)活動的舉辦方面，縣府處於上級督導之心態，並未與

民間團體做充分溝通。

(2)對於「觀光發展推動業務應分工進行」之觀念僅止於

認知而缺乏行動。

第二節 台灣地方觀光發展推動機制原則之建立

目前台灣的觀光發展在中央政府的大力倡導下，各縣市政府亦急思新作法，改變過去不重視的態度，及不具效率的運作方式，然而究竟該如何作才能使地方觀光發展較具成效而避免資源浪費的情形發生？現行觀光主管單位應有何種改變？資源整合與意見整合以達成共識的機關應為何種型態？本節將先就蘇格蘭/愛丁堡以及台灣/花蓮之觀光發展運作機制作一比較分析，以瞭解各自在觀光發展推動機制上之差異，並就蘇格蘭之特色與理論歸納未來地方觀光發展推動機制之走向，接著提出本研究對未來台灣地方觀光發展推動機制原則之建議。

一、地方觀光發展推動機制之未來走向 愛丁堡的觀光發展事務，主要是由三個脈絡來達成，第一為主司觀光行銷與資訊服務的地區觀光委員會、第二為負責業者輔導與產業發展的地方企業公司、第三為負責實質環境開發與基礎建設提供的地方政府部門。三者除了地方政府為首長制組織外，其餘二者皆為有執行權力且是區域層級的委員會制型式組織，透過此種委員會制的組織型態，以納入更多元的參與者。尤其是地區觀光委員會，屬於偏向第三部門的準公部門單位，使其得以廣納私部門之資源、資訊與意見，進行整合。在此三個主要負責單位之間，則透過合夥機制的建立「愛丁堡觀光行動小組」，擬訂愛丁堡觀光行動計畫，並負責計畫執行的監督工作，而各計畫的執行則由相關參與者或合組專案小組，如開發公司、成立信託；或在其業務範圍內獨立進行，以執行計畫。不僅如此，蘇格蘭中央層級與地方觀光發展相關參與者間的互動，同樣是以任務型委員會制組織，廣納各方意見。

在台灣方面，台灣的地方觀光發展機制，主要是透過中央政府提出計畫經費，供地方政府申請補助的方式進行。就地方政府而言，則由各部門分頭進行，而所有有關地方觀光行銷、觀光景點開發、與觀光業者輔導事務皆歸屬於地方政府權限之內，或由民間業者自行辦理。在縣市政府缺乏縣市整合性觀光發展策略之下，不論是公部門進行之觀光發展計畫或私部門所進行之景點開發、觀光遊程安排工作，皆未有合作之意願與行動。直到進如民國90 年代，才開始逐漸出現轉變。

相較之下，蘇格蘭在體認到觀光發展對其經濟發展的重要之下，積極地透過各種公部門與準公部門機構，與民間業者或第三部門合作，合夥提出一系列創新性的觀光計畫(initiatives)，企圖透過更高成長的觀光市場達到地方經濟的復甦及發展。其確實作到經濟發展與觀光發展之聯結，運用不同組織機構間的權責分工，使組織任務單純化，並透過合夥機制與委員會的充分運用，在公部門、私部門具有同一共識的前提下，共同合作，以達到團結合作之效。此外，區域層級的地方觀光委員會及地方企業公司，也使地方政府在進行地方觀光發展推動計畫的同時，能擁有較寬廣的視野與作法。反觀台灣，近年來政府同樣體認到觀光發展的前景與潛力，及其為地方經濟衰退與產業轉型帶來的解套，因此，中央政府帶頭提出的「觀光政策白皮書」，宣示政府發展觀光之決心，然而在觀光發展的推動機制上，仍有待進一步的調整、學習與適應。

事實上，觀光能夠發展，必須透過適當推動機制的建立，台灣過去未具整合的觀光計畫執行模式，今日已不再適用。歸納理論與蘇格蘭之案例顯示未來觀光發展推動機制，將朝向以下幾個方向進行：

(一) 觀光發展作為地方經濟發展之重要策略，必須與地方經濟發

展主管單位做密切的合作與分工，透過共同目標之追求，以

達到加乘的效果

(二)更顧客導向的地方觀光發展

(三)藉推動參與者的合作以創造地方觀光競爭優勢

二、建立地方觀光發展推動機制之基本原則

依據以上所歸納之未來走向、文獻回顧中組織理論之歸納、以及蘇格蘭/愛丁堡之案例分析，提出未來台灣觀光發展推動機制建立之原則如下：

(一)計畫階層性的建立與相呼應組織之成立

(二)明確的組織定位與適當的權責分工

(三)各推動參與者之組織目標應透過策略規劃之分析

而有所調整

(四)透過適當的任務授權達到公私部門分工合作之推

動方式

(五)觀光發展推動者應具備隨時因應外在環境改變而

調整之特色，組織之設立應具備彈性

三、地方觀光發展推動機制構想之初建

根據上一單元所提出之五項原則，本單元將進一步提出本研究對於地方觀光發展推動機制之初步構想。包括上位層級計畫整合之觀光推動組織，以及縣市層級的公私部門合夥之推動組織。

(一)由中央建立派駐區域的東部辦公室，作為東部整合策略產生的重要機構

(二)地方層級由縣市政府成立公私部門共同組成之縣市觀光推動委員會，作為公私部門、縣府內部、中央與地方間之溝通橋樑

第三節 花蓮觀光推動機制之構想與策略

本節將基於上一節所提出之地方觀光發展推動機制原則及初步構想之下，針對花蓮縣觀光發展推動機制之現況，提出短期目標、策略與作法之建議，以及長期之發展策略。

一、短期目標與作法

(一)短期修正之目標

短期的修正目標主要為解決現況問題，花蓮目前觀光推動之最大問題，不論是公部門、私部門或是民間組織團體，皆在於各單位本位立場之態度，與意見溝通協調之缺乏，以致觀光資源整合困難。

基於這樣的問題，短期的修正目標應為：

「發揮整合觀光資源之功能，共同推動花蓮縣觀光發展」

(二)短期目標之策略 策略一：強化「花蓮縣觀光推展委員會」溝通協調之功能 說 明：花蓮縣觀光推展委員會之成立初衷，即在促進觀光資源 的整合與推動參與者間的協商。該組織之建立雖已開 啟觀光推動整合之契機，然而目前處於初成立期，要 發揮成效尚需時間觀察，因此，未來應朝向強化委員 會溝通協調功能發揮之方向進行。 策略二：提升推動參與者素質，以合作方式推動觀光發展 說 明：觀光教育與職訓為地方觀光發展之重要內涵，其對象不 僅包括觀光產業之從業人員與潛在從業人員，地方居 民、縣府內之相關業務人員皆應有進修充電之必要。 由訪談過程中發現，不但是協會方面或是縣府方面， 對於應如何整合觀光資源或各推動參與者間應如何建立合作 管道等議題，皆僅是空有口號而不知如何落實，因此未來有 必要加強相關訓練，透過觀念之建立與技術之培育，合作推 動觀光發展。

策略三：建立多元互動溝通管道，促進觀光推動者意見溝通與交流 說 明：觀光強調資源的整合，而多元的溝通互動管道能夠協助彼此 意見的交流，避免本位主義與各行其事之缺乏。花蓮縣目前 存在的最主要問題，即在於公、私部門之間想法與追求目標 不一致的問題，因此，互動管道的建立為解決現階段問題的 重要策略。 策略四：縣府扮演推動觀光發展之主導角色，並協助民間業者與觀光 組織團體之健全發展 說 明：雖然觀光發展中，顧客導向之特性與服務品質之強調，使其 推動較適合由私部門主導。然而，Mill,(1998：223)指出， 當觀光業者與觀光組織團體之發展未健全或財務能力，公部 門對於觀光的發展應有較多的干預。目前花蓮縣最大之民間 觀光組織團體為花蓮縣觀光協會，由於其組織尚未健全，因 此，在短期內，縣府應在花蓮縣觀光發展中扮演主導角色。

(三)短期作法建議

由於花蓮縣的行政組織才剛進行調整，因此短期內不宜再作太大的變動。就目前之觀光推動，主要是由開啟整合契機之「花蓮縣觀光推動委員會」為推動主體，該委員會處於初成立之階段，要發揮成效尚需觀察，並應給予各部門一段調適期。而依據短期目標與策略，本研究認為花蓮縣觀光發展推動機制之短期作法，應朝向強化花蓮縣觀光推展委員會運作，以及相關單位之配合調整這個方向進行，並建立適當之溝通管道。說明如下：

1. 強化觀光推展委員會協調、整合功能方面

2. 提升推動參與者素質方面

3. 建立多元溝通管道方面

4.縣府扮演主導觀光發展推動之角色方面

二、長期作法 (一)地方觀光發展推動機制之長期目標 地方觀光發展推動機制之最終目標，即在促進地方觀光之發展，並

進一步帶動地方經濟發展。要達到地方觀光之發展，此推動機制必須是達到以下之目標：

「透過公私部門之權責分工，達成全民推動觀光之境界」 (二)長期發展策略 長期而言，應由中央的行政院成立東部辦公室，進行有關東部縣市

之觀光、產業、職訓等之協調整合單位；因應行政院東部辦公室的成立，以及民間組織之健全發展，縣府與花蓮縣觀光推展委員會之定位亦應有所調整，說明如下：

1.成立東部辦公室，透過溝通協商整合區域觀光資源 2.花蓮縣觀光推展委員會轉型為策略執行之縣級資源整合者 3.縣府扮演促成者角色，協助提供良好軟硬體環境以促進觀光發展 4.觀光協會等民間觀光組織團體應整合業者，並分擔縣府責任與功 能 5.將地方居民之力量納入推動觀光發展之行動中

第六章 結論與建議

第一節 結論

本研究在整理有關地方經濟發展、觀光發展、組織、階層性、及參與者互動之相關文獻，並透過對蘇格蘭以及台灣觀光發展推動運作之瞭解後，獲致以下結論。

一、 在地方經濟發展與觀光發展之推動機制方面 地方經濟發展是一種注重經濟面、社會面之整合發展概念，源於全球化、公部門權力下放、區域政策失敗、全球分工、產業結構轉變等因素，在強調地方特色基礎上，致力於產業多樣性、生活品質提升、經濟成長、人力資源培育與社區發展的目標。在強調地方特色的前提下，配合政府權力下放，及市場主導之發展背景，成為由公私合夥方式來達成目標。

觀光發展由於其整合各類型態產業之特性，成為地方經濟發展的主要策略之一。其內涵包括有景點經營、交通運輸、行銷促銷、觀光服務與設備提供、資訊提供、教育及職訓、整合與經營管理等，其中，在觀光強調顧客導向的前提下，行銷促銷、經營管理成為推動上重要的成功因素。除此之外，由於觀光發展之關聯產業多樣而資源分散各組織機構，必須透過有效的整合與共識的達成，在公部門掌握整體體制運作制定權及資源整合之能力、而私部門熟悉觀光市場與顧客需求的情況下，必須透過適於合作、溝通、討論之委員會組織型態，整合各單位的意見與資源，提出地方優先發展計畫，並以合作的態度執行任務。

二、 就蘇格蘭觀光發展推動機制方面 蘇格蘭靈活運用各種公私合夥之第三部門，以及多種準公部門角色執行公共事務，解決政府部門僵制體制的運作，並納入民間部門資源，共同推動觀光發展，一方面減輕政府部門的財政壓力，一方面透過活絡的公私互動達到共識，以便利計畫之執行與成效。而區域層級之各項聯合委員會之運用，亦使得跨區域之事務能夠更有效而整合地執行。在觀光發展方面，不論中央層級或地方層級，皆透過結合公、私部門參與之委員會組織，作為觀光發展之決策單位，並由獨立於地方政府以外的組織透過權責分工執行任務：由觀光發展單位負責行銷、資訊服務；經濟發展單位負責產業發展與職業技能訓練；土地開發單位負責觀光發展之實質建設，運用此種分工合作之推動機制，達到地方觀光之發展，立下可供參考之模式。

觀光發展之推動過程中，運用策略規劃之方式，針對地方觀光發展推動之問題，提出解決問題之策略與行動計畫，並對現行體制因應外在環境變化進行不斷的修正，使地方觀光發展之推動主體保持最有彈性、與執行效率之運作。

三、 台灣地方觀光發展推動機制之課題

近年來，台灣雖逐漸體認觀光發展為地方經濟帶來之助益，而極欲以觀光發展解決地方產業結構轉變下，失業、與經濟衰退之問題，然而傳統分散不具整合之運作方式，使觀光發展不具成效，有必要加以檢討，透過整合組織的成立，與公部門角色定位的重新調整，以達到更有成效之觀光發展推動。就台灣現階段的觀光發展推動方式主要有二種類型，資源分散運作型、及資源整合運作型，後者又可細分為有整合組織與沒有整合組織者。雖然部份縣府已具有”觀光發展必須進行資源整合”之概念，然而，由於其運作多為概念初建立之階段，許多配套措施尚未建立，使台灣的地方觀光發展擁有以下幾項課題：

(一)階層性方面 1.縣市觀光發展策略未落實，觀光發展計畫分頭進行缺乏整合。 2.計畫的執行未有控管與監督單位，造成地方觀光發展有計畫而無 成效。 (二)推動參與者業務功能與角色定位方面 1.地方政府的觀光主管單位之角色定位不明，影響組織運作成效。 2.地方政府的觀光主管單位業務繁重，無法負荷。 (三)參與者互動管道方面 1.縱向溝通方面 (1)地方觀光發展體制多頭馬車，整合困難 (2)公部門與私部門間缺乏互動與溝通 2.橫向溝通方面 (1)中央補助政策重覆，未作適當的整合與運用 (2)縣府內部缺乏橫向聯繫，致使觀光計畫無法作大，成效不彰 (3)成立觀光發展委員會之縣市，未提出相應之配套措施，不易發 揮整合功效

四、 本研究所擬之「地方觀光發展推動機制之構想」乃依據以下之原則：

1.必須注重階層性「策略/計畫—執行—監督」角色之完整。除了公私合夥

的整合性地方觀光發展委員會之外，必須有相配合的執行單位、幕僚單位、

以及計畫監督單位，在各種階層組織的相互配合之下，觀光發展行動計畫

才得以推動。

2.執行機關的組織權責應明確劃分，以達執行的效率。使各單位瞭解自身在

觀光發展推動中扮演之角色，有助組織之執行與目標之達成。

3.運用策劃規劃分析地方觀光發展推動之問題，在具備共識之情況下，設立

遠景、針對問題提出策略，而各推動參與者在此共同目標下調整各自組織

目標，達到分工合作之效。

4.透過適當的任務授權達到公私部門分工合作之推動方式。公部門角色轉變

為促成者與激勵者等體制、環境建立者，適度授權民間組織提供觀光發展

推動之相關服務工作。

5.觀光發展推動者應適時因應外在環境改變而調整組織結構與運作方式，亦

即組織之設立應具備彈性。

五、 本研究對花蓮縣觀光發展推動機制之建議構想如下： (一)短期建議 花蓮目前觀光推動之最大問題，在於本位主義及意見溝通、協調

之缺乏，以致觀光資源整合困難。因此短期應以朝向「發揮整合觀光資源之功能，共同推動花蓮縣觀光發展」為目標。在此目標下，有以下之策略與作法：

1.強化「花蓮縣觀光推展委員會」溝通協調之功能：授權一級觀 光主管單位擔任幕僚，協助委員會運作；成立計畫監督小組， 協助並監督、修正計畫；賦予委員會計畫核定補助經費之建議 功能；視情況成立專案小組，協助推動計畫。 2.提升推動參與者素質，以合作方式推動觀光發展：透過研討會、 培訓課程教育觀光業者及民眾並強制公務人員進修 3.建立多元互動溝通管道，促進觀光推動者意見溝通與交流：建 立「花蓮縣觀光產業網站」、「花蓮觀光資訊網站」及觀光熱 線。 4.縣府扮演推動觀光發展之主導角色，並協助民間業者與觀光組 織團體之健全發展：設置「觀光產業補助及獎勵基金」；建立 證照制度、品質認證標準、觀光資料庫；定期舉辦結合地方特 色之大型參與性活動；成立一級主管主導觀光發展。

(二)長期策略

長期而言，應追求「透過公私部門之權責分工，達成全民推動觀光之境界」之目標，在此目標下，有以下策略：

1.由中央成立東部觀光發展辦公室，解決觀光行政體系多

頭馬車的問題，並有助整合計畫之提

出、地方觀光發展遠景之塑造。

2.將花蓮縣觀光推展委員會轉型為策略執行之縣級資源整

合單位

3.縣府扮演促成者角色，協助提供良好軟硬體環境以促進

觀光發展

4.觀光協會等民間觀光組織團體應整合業者，並分擔縣府

責任與功能

5.將地方居民之力量納入推動觀光發展之行動中

第二節 建議 觀光發展之推動機制除了組織面，參與者與參與者互動之外，財務與法令的制定亦是重要的關鍵。本研究雖提出運用第三部門型式的觀光委員會，整合公私部門的資源與意見，在達成共識的前提下，有助地方觀光發展之推動，然此種方式在目前有其法令上的限制，有必要進一步深入探討。

就財務方面，任何建設，甚至公私合夥方式的運用，地方政府的財政壓力為極大的原因，因此如何擴充觀光發展之財源，整合公私部門之資源，另一方面，公私合夥下，公部門與私部門如何出資、風險與利益如何分擔，都是接下來必須考量的。

在花蓮之案例研究上，由於組織與外在環境變化瞬息萬變，花蓮目前既已成立「觀光旅遊局」之縣府內一級觀光主管單位，而觀光推展委員會亦將舉辦第4次會議，未來應可針對委員會之執行成效與相關單位之調適狀況進行分析。

END