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I diritti degli indigeni saami all’uso comune delle terre nel Finnmark (Norvegia del Nord)

di Mauro Mazza

«For many people around the world, reindeer are synonymous with the festive season. Few of us know, perhaps, that for various northern tribes the animal is integral to their survival and their human story. It is a great tragedy that the burgeoning Arctic extractive indus-try is exacting such a heavy toll on reindeers and their herders alike».

Stephen Corry, Direttore di Survival International, 18 dicembre 2012

Sommario: 1. I diritti (individuali e collettivi/comunitari) dei Saami nel Finnmark, tra normativa interna e obbli-ghi internazionali del Regno di Norvegia. – 2. L’impostazione tradizionale della dottrina e della giurispru-denza norvegesi in tema di diritti ancestrali/storici della popolazione indigena di etnia saami del Finnmark. – 3. Le innovazioni introdotte dalla Corte suprema della Norvegia con le decisioni, entrambe del 2001, nelle vertenze Selbu e Svartskog. – 4. I lavori preparatori della Legge sul Finnmark: dalla Commissione sui diritti dei Saami ai progetti elaborati dal Governo Bondevik e dalla Commissione giustizia del Parlamento nazio-nale norvegese. – 5. La Commissione per il Finnmark istituita dalla Legge sul Finnmark del 2005. – 6. Orga-nizzazione e funzionamento del Tribunale per le controversie territoriali nel Finnmark, con competenza sui diritti di uso comune sulle terre (community commons). – 7. Alcuni aspetti problematici connessi all’appli-cazione della Legge sul Finnmark. – 8. Valutazioni conclusive, prospettive de lege ferenda e considerazioni comparative. 1. – Nella Norvegia settentrionale è compresa una rilevante porzione del territorio di tradi-

zionale insediamento della popolazione saami (o lappone1), ossia del c.d. Sápmi2, la regione culturale saami che si estende nel Nordeuropa a cavallo di Norvegia, Svezia e Finlandia3 e Russia4.

1 Laps, o Laplanders. 2 Nella lingua aborigena dei Saami: v. N. Mazzullo, Lappland oder Sápmi, in A. Nippa (hrsg.), Kleines abc des

Nomadismus, Hamburg, Museum für Völkerkunde Hamburg, 2011, 124 s.; l’area viene alternativamente denomi-nata, sempre in lappone, Samiid eanan. Sul problema del riconoscimento giuspolitico del Saamiland, cfr. N. Mazzul-lo, Sápmi: a symbolic re-appropriation of Lapland as Saamiland, in T. Äikäs (ed.), Máttut – Máddagat: The Roots of Saami Ethnicities, Societies and Spaces/Places, Oulu (Finlandia), Giellagas Institute della University of Oulu, 2009, 174 ss.; J.B. Henriksen, Saamiland: The legal status of Saamiland rights in Finland, Russia, Norway and Sweden, in Indigenous Affairs, 1996, n. 2, 4 ss. Con riguardo alla (difficile) costruzione della identità nazionale saami cfr., nella prospettiva della comparazione tra Paesi nordici e dell’Europa centrale, S. Palatin, Sámi in Schweden und Bur-genlandkroaten in Österreich. Identität und nationbuilding in einem sich neu strukturierenden Europa am Beispiel zweier nationaler Minderheiten, Wien, Universität Wien (Masterarbeit), 2008, spec. 50 ss.

3 Per una recente rassegna delle comunità etniche saami in Norvegia, Svezia e Finlandia, v. Eine Reise von West nach Ost im hohen Norden. Samische Stimmungsbilder aus Norwegen, Schweden und Finnland, in Bedrohte Völker - Pogrom (pubbl. edita dalla Gesellschaft für bedrohte Völker-GfbV, con sede a Göttingen), 2012, n. 4, 43 ss. (contributi di P. Frommberg, H.-J. Gruda e N. Michael).

4 La Contea di Finnmark (in lingua saami, Finnmárkku fylka), che copre un’area di 48.618 km², è la più estesa della Norvegia e, nel contempo, la meno abitata (la popolazione è di 72.000 persone). Si tratta di una realtà geogra-fica rilevante; ad esempio, il Finnmark è più ampio dell’intera Danimarca. Sui Saami del Finnmark norvegese, v.

894 – Libertà e diritti civili

Nell’epoca attuale, le rilevazioni statistiche evidenziano che su un totale di approssimati-vamente da cinquantamila a ottantamila Saami (le stime non sono agevoli, sia per il fatto che le regioni abitate dai Saami, che vivono non soltanto in Scandinavia ma anche nella Russia del Nord, sono comunque remote e talvolta quasi inaccessibili, sia perché in definitiva l’identifi-cazione come appartenente alla nazione saami avviene su base esclusivamente volontaria5), ben quarantamila si trovano nella Norvegia settentrionale, concentrati prevalentemente nella Contea di Finnmark6. Per questo motivo, è di notevole importanza il contenuto della Legge sul Finnmark7, vale a dire la legge n. 85 del 17 giugno 2005 che detta disposizioni in ordine ai diritti di uso e proprietà della terra con riguardo ad aree molto ampie (pari a circa il 95 per cento della superficie complessiva) della Contea di Finnmark precedentemente assegnate alla proprietà statale. La Legge sul Finnmark costituisce, quindi, una sorta di “codice territoriale” per la Contea più settentrionale della Norvegia. Le parti di territorio che devono essere affran-cate dalla proprietà statale sono individuate da uno speciale organo contemplato dall’art. 29 della Legge sul Finnmark, che prende il nome di Commissione per il Finnmark. Le eventuali controversie derivanti dalle decisioni adottate dalla Commissione per il Finnmark sono devo-lute, secondo l’art. 36 della Legge sul Finnmark, ad un organo giurisdizionale specializzato, denominato Tribunale per le controversie territoriali nel Finnmark.

Come si diceva all’inizio, la riforma introdotta in Norvegia con la Legge sul Finnmark è di speciale rilevanza per il popolo saami, ed anzi costituisce in larga misura il risultato delle ri-vendicazioni storicamente avanzate dagli indigeni nord-europei. Il punto è che i Saami non hanno mai pienamente accettato l’attribuzione di vaste porzioni del territorio del Finnamark alla proprità dello Stato norvegese, con la qualificazione di terre non vendute o non registrate, poiché essi sostengono che i loro diritti ancestrali sulle terre medesime non possono conside-rarsi estinti. Tali rivendicazioni su base etnica, lungamente disattese dalle autorità pubbliche della Norvegia, sono state invece prese in considerazione dal Governo presieduto da Kjell Magne Bondevik, una piuttosto singolare8 figura di Primo Ministro che, nel contempo, fa parte a pieno titolo della Chiesa evangelica luterana della quale è pastore. L’Esecutivo nazionale

l’indagine di E. Solem, Lappiske rettstudier [Lappish rights studies], Oslo, Aschehoug, 1933 (Instituttet for Sammenli-gnende. Kulturforskning, Serie B, Skrifter XXIV; rist. Oslo, Universitetsforlaget, 1970), opera fondativa della gius-lappologia come parte dell’antropologia giuridica comparata. Sulla cultura saami, inclusi gli aspetti del diritto con-suetudinario lappone, pagine pionieristiche furono scritte da J. Schefferus, Lapponia – id est, regionis Lapponum et gentis nova et verissima, Farnkfurt am Main, Wolff, 1673, (prima, a distanza di quasi trecento anni!) traduzione sve-dese (dall’originale latino) con il titolo Lappland, Uppsala, Acta Lapponica n. 8, 1956.

5 Un dato, peraltro nettamente sottostimato rispetto all’intera popolazione indigena dei Saami norvegesi, è quello relativo ai votanti registrati per l’elezione dei rappresentanti nel Parlamento saami, i quali votanti sono 13.890. Come viene spiegato nel sito online dell’Ufficio centrale di statistica della Norvegia (norv. Statistic sentralbyrå-SSB), consultabile all’indirizzo www. ssb. no, si tratta per i Saami di geographically-based statistics, le quali riguardano gli appartenenti alle comunità locali indigene, con esclusione invece dei Saami che vivono in altre località, per ragioni familiari, di lavoro, ecc. Per questo motivo, alcune stime sono più ampie circa il numero effettivo dei Saami norvegesi, e fanno riferimento a circa 60.000 persone: v. Atlante Geopolitico Treccani 2013, Roma, Istituto della Enciclopedia Italiana, 2013, 605. Secondo il Calendario Atlante De Agostini 2013, Novara, De Agostini, 2012, 846, i Saami costituiscono lo 0,3 per cento dell’intera popolazione norvegese (il dato sembrerebbe desunto da quello degli iscritti nelle liste elettorali per il Parlamento indigeno della Norvegia).

6 Quest’area è chiamata in norvegese Finnmark fylke e in lappone Finnmárku. 7 In lingua norvegese, Finnmarksloven. La trad. ingl. della legge è disponibile in The Finnmark Act – A Guide,

Oslo, Ministry of Justice and the Police/Ministry of Local Government and Regional Development, 2005, 14 ss. 8 Quantomeno per le abitudini istituzionali dei Paesi latini.

Libertà e diritti civili – 895

presieduto da Bondevik9 ha ritenuto non più dilazionabile affrontare le questioni sollevate dal popolo indigeno del Nord della Norvegia, ed ha conseguentemente presentato nel 2003 un progetto di legge finalizzato a redistribuire le terre statali del Finnmark, muovendo dalla con-statazione che vi possono ben essere diritti, sia individuali che collettivi, sulle terre fino ad ora classificate come pubbliche e appartenenti allo Stato, le quali terre viceversa sono da ricono-scere come non soltanto abitate ma anche di proprietà degli indigeni, sulla base del loro uso immemorabile oppure anche a seguito di prescrizione dei diritti pubblici/statali.

La decisione del Governo Bondevik di riconoscere i diritti tradizionali dei Saami nel terri-torio del Finnmark era, altresì, fondata sugli obblighi internazionalmente assunti dal Regno di Norvegia mediante la ratifica, avvenuta nel 1990, della Convenzione internazionale sui popoli indigeni e tribali negli Stati indipendenti n. 169 del 1989 adottata dall’Organizzazione inter-nazionale del lavoro10, la quale stabilisce all’art. 14 che gli Stati aderenti alla Convenzione de-vono provvedere a identificare e garantire i diritti ancestrali dei popoli autoctoni sui territori di loro tradizionale insediamento. La deliberazione governativa ha, però, rappresentato soltanto il primo passo verso il riconoscimento dei diritti tradizionali saami nella Contea di Finnmark. Il passo successivo è stato rappresentato dal trasferimento delle proprietà statali della Contea a un apposito organismo, chiamato Finnmarkseiendommen (Agenzia per la proprietà immobilia-re nel Finnmark), di cui fanno parte tre componenti designati dal Governo della Contea di Finnmark, tre membri scelti dal Parlamento saami della Norvegia11, nonché un settimo com-ponente, sfornito a differenza degli altri sei del diritto di voto, che viene indicato dallo Stato norvegese.

Il progetto di legge inizialmente predisposto dal Governo nazionale non venne accolto favore-

9 Esponente del Partito cristiano-democratico, nonché attuale presidente dell’Oslosenteret for fred og menneskeret-tigheter (Centro per la pace e i diritti umani di Oslo).

10 Su di essa v., da ultimo, T. Joona, ILO Convention No. 169 in a Nordic Context with Comparative Analysis: An Interdisciplinary Approach, Rovaniemi (Finlandia), Lapland University Press, 2012 (Juridica Lapponica, n. 37).

11 Vi sono nei Paesi nordici tre Parlamenti saami, rispettivamente in Norvegia, Svezia e Finlandia: cfr. K. Myntti, The Nordic Sami Parliaments, in P. Aikio, M. Scheinin (eds.), Operationalizing the Right of Indigenous Peoples to Self-Determination, Turku/Åbo, Institute for Human Rights della Åbo Akademy University, 2000, 203 ss., ed ivi spec. 211 ss., sul Norwegian Sami Parliament (norv. Sametinget, lapp. Sámediggi) creato con legge approvata nel 1989 dal Parlamento nazionale della Norvegia (il Sametinget/Sámediggi si compone di trentanove membri, eletti per quattro anni; l’ultima elezione ha avuto luogo nel 2009). Il Parlamento saami della Norvegia ha ospitato, dall’8 al 12-6-2013, la conferenza preparatoria, alla quale sono stati invitati circa ottocento delegati e consulenti di popoli indigeni, in vista della UN World Conference on Indigenous Peoples (WCIP) che si terrà nel Palazzo delle Nazioni Unite di New York dal 22 al 23-9-2014 (il Sametinget norvegese opera per questa finalità in stretta collaborazione con l’Indigenous Global Coordinating Group-GCG, creato nel gennaio 2012 a Copenhagen durante l’Indigenous Peoples’ Brainstorming Meeting on the World Conference on Indigenous Peoples 2014). Nella comparazione tra i Parlamenti saami, v. pure J.B. Enriksen (ed.), Sami self-determination. Autonomy and economy – The authority and autonomy of the Sámediggi in the health and social service sector, fasc. tematico di Gáldu Čála – Journal of Indigenous Peoples Rights, n. 2/2010; E. Josefsen, The Experience of Sápmi, in K. Wessendorf (ed.), An Indigenous Parliament? Realities and Perspectives in Russia and the Circumpolar North, Copenhagen-Moscow, International Work Group for Indigenous Affairs-Russian Association of Indigenous Peoples of the North, 2005, 178 ss. Per la cooperazione tra i Parlamenti saami, v. J.B. Henriksen, Saami Parliamentary Co-operation – An Analysis, Guovdageaidnu (Norvegia)-Copenhagen, Nordic Sámi Institute-International Work Group for Indigenous Affairs, 1999. I Saami della Russia non dispongono, invece, di un Parlamento aborigeno: cfr. N. Novik, Indigenous peoples of Russia as political actors, in C. Pelaudeix, A. Faure, R. Griffiths (eds.), What Hold the Arctic Togheter?, Paris, L’Harmattan, 2012, 85 ss., nonché prima, C. Bussmann, Indigenous Peoples in the Russian Federation. A Preliminary Approach, in Tsantsa. Zeitschrift der Schweizerischen Ethnologischen Gesellschaft/Revue de la Société Suisse d’Ethnologie, 1997, n. 2, 56 ss., e inoltre, si vis, M. Mazza, La protezione dei popoli indigeni nella Russia del Nord, in questa Rivista, 2003, 1850 ss.


volmente dalla comunità etnica dei Saami della Norvegia. Gli indigeni erano particolarmente critici sotto il profilo della non piena conformità del progetto alle disposizioni contenute nella Convenzione n. 169. Fu, quindi, avviato un processo di negoziazione e ulteriore approfondi-mento, con il coinvolgimento del Parlamento indigeno saami della Norvegia, del Consiglio della Contea di Finnmark e della Commissione giustizia del Parlamento nazionale norvegese. Le modifiche apportate al progetto governativo sono state rilevanti. Esse hanno riguardato, so-prattutto, il capitolo 5, laddove si stabiliscono le norme relative al processo di identificazione e riconoscimento dei diritti etnici dei Saami sulle terre tradizionali. L’attenzione dei partecipanti al negoziato si appuntò specialmente sulla procedura per il riconoscimento dei diritti tradizio-nali saami sulle terre, nonché naturalmente sulle risorse naturali connesse all’uso dei suoli (e del sottosuolo). Lo scopo principale delle consultazioni era quello di determinare una proce-dura che fosse adeguata – secondo quanto prescritto dall’art. 14 della Convenzione n. 169 dell’Organizzazione internazionale del lavoro – per l’individuazione dei diritti tradizionali del popolo indigeno nordico sulle terre. Le questioni concernenti i diritti degli indigeni nel Finn-mark sono di speciale importanza anche in considerazione del fatto che le soluzioni adottate per la Contea più settentrionale del Regno di Norvegia sono state in buona misura successi-vamente riproposte (anche se, finora, non recepite sul piano legislativo) al fine di dare risposta a rivendicazioni sostanzialmente analoghe avanzate dalle comunità dei Saami che vivono in aree territoriali più a sud rispetto alla Contea di Finnmark.

2. – L’acquisizione definitiva del territorio del Finnmark al Regno di Norvegia è relativa-

mente recente. Soltanto nel 1751 i confini della Contea vennero stabiliti rispetto alla Svezia e alla Finlandia, mentre con la Russia le controversie sulla questione confinaria vennero risolte ancora dopo, pervenendo a conclusione nel 1826. L’approccio originario delle autorità nor-vegesi nei confronti della titolarità delle terre del Finnmark fu improntato alla teoria c.d. della terra nullius, ossia che non vi fossero precedenti proprietari del suolo, ovvero in definitiva che fosse possibile applicare la dottrina della proprietà statale della terra (state land doctrine). La diretta conseguenza di questa dottrina consisteva nella non necessità di concludere accordi o trattati con la popolazione aborigena, sul presupposto che i Saami non fossero in alcun modo proprietari delle terre che pure abitavano da tempo immemorabile.

L’argomento giuridico preferibilmente utilizzato per elaborare la concezione del Finnmark come terra nullius, nonostante l’evidente presenza su quei territori delle comunità lapponi, era costituito dal fatto che i Saami rappresentano una popolazione nomade, priva di stabile insedimento su determinate porzioni del territorio del Finnmark, e quindi spostandosi nella vasta area della Norvegia del Nord non avevano acquisito alcuna proprietà delle terre, che usavano soltanto occasionalmente per il pascolo delle renne12. Poiché, dunque, i Saami non praticano l’agricoltura, essi utilizzano soltanto temporaneamente i suoli ma non ne sono pro-

12 Sulle caratteristiche antropo-tecnologiche dell’allevamento tradizionale delle renne, v. lo studio comparativo di M. Tyrisevä, Le Renne de la Laponie finlandaise à la Taiga mongole: analyse comparative des pratiques d’élevage, Neuchâtel, Institut d’ethnologie, 2006. Per i diritti aborigeni saami di accesso ai territori, alle acque e alle risorse, cfr. C. Ricci, Il diritto alla terra. Riflessioni antropologiche sullo sviluppo dei diritti all’accesso alle acque ed ai territori dei pastori Sami nella Svezia settentrionale, tesi di dottorato discussa nel 2007 presso l’Università di Bergamo, dove l’au-trice, muovendo dalla diversificazione delle attività principali di sussistenza, distingue i Saami della montagna dai Saami del bosco e Saami del mare; S. Andersson, Om renskötselrätten särskilt dess karaktär och rättsskydd [Il diritto alla pastorizia delle renne in particolare le sue caratteristiche ed i suoi diritti], Stockholm, Juridiska fakulteten della Stockholms universitet, 1997.


prietari, né come privati proprietari né sotto forma di proprietà collettiva. Se non vi sono atti scritti di compravendita dei terreni, venduti dallo Stato norvegese a privati, neppure la Norve-gia è obbligata a riconoscere diritti indigeni, e anzi i diritti d’uso delle terre per finalità di pa-scolo delle renne (attività tradizionale dei Saami13) sono sempre revocabili per eventuale deci-sione dello Stato che non necessita di alcuna motivazione al riguardo (ad esempio, qualora si decida di sfruttare le risorse naturali del suolo e/o del sottosuolo). Questa era l’impostazione tradizionale della dottrina norvegese perlomeno nei primi decenni del secolo scorso, secondo quanto sostenuto da affermati giuristi della Norvegia, quali Fredrik Stang nel 1911, 1921 e 1935, nonché da Nicklaus Gjelsvik nel 191914.

Non occorrono molte parole per spiegare che la dottrina giuridica della terra nullius com-portò a lungo la pratica impossibilità per i Saami di ottenere il riconoscimento dei loro diritti storici o ancestrali sulle terre del Finnmark15. Più in generale, si ebbe nel Finnamrk una pecu-liare espansione della proprietà statale della terra, anche rispetto a quanto invece avvenne in aree territoriali del centro e del sud del Regno di Norvegia, dove le proprietà collettive venne-ro storicamente declinate nelle forme delle proprietà collettive e/o comunitarie locali, con i connessi diritti di accesso alla natura e ad altre attività come la raccolta della legna o il pascolo degli animali, e inoltre con riguardo alla risoluzione delle controversie relative ai diritti di uso delle terre collettive o comunitarie (id est, non di proprietà privata ma nemmeno appartenenti allo Stato). Si ricordano, in particolare, la legge 15 aprile 1687 emanata dal re Cristiano V sulle terre collettive non statali, nonché numerosi altri provvedimenti concernenti l’uso delle terre appartenenti alle comunità locali adottati, fra l’altro, nel 1920 e poi ancora, più recentemente, nel 1975 e 1992, oppure anche testi normativi destinati a raccogliere le disposizioni sulle terre comuni non statali, approvati a più riprese nel 1821, 1857, 1882, 1950 e, infine, nel 1979. Nulla di tutto questo accadde nel Finnmark, dove le terre o erano private, acquistate sulla ba-se di regolari atti giuridici, oppure appartenevano direttamente allo Stato norvegese.

Sulla base del Finnmark Act del 2005, i diritti tradizionali degli aborigeni saami hanno rice-vuto protezione, ma il problema ulteriore è ora quello di procedere alla individuazione con-creta delle terre soggette all’esercizio di tali traditional/historical rights. Ciò si rende necessario non soltanto per esigenze politiche di natura interna, ma altresì – come detto in precedenza, allo scopo di adempiere a precisi obblighi internazionali assunti dal Regno di Norvegia con la ratifica della Convenzione n. 169 dell’Organizzazione internazionale del lavoro.

L’approccio giurisprudenziale norvegese alla problematica dei diritti storici dei Saami nella Contea di Finnmark è stato a lungo sfavorevole rispetto alle richieste degli indigeni. Non veni-va negato dai giudici norvegesi che i Saami praticano alcune attività tradizionali, specialmente l’allevamento della renna ma anche ad esempio la pesca, da tempo immemorabile, ma ciò non significa – sostenevano i giudici almeno fino agli anni sessanta del XX secolo – che i Saami abbiano acquisito un vero e proprio diritto (individuale o collettivo) a svolgere tali attività eco-nomiche tradizionali nel territorio del Finnmark. La Corte suprema del Regno di Norvegia, con due decisioni emanate nel 1931 e 1955, si occupò delle questioni concernenti i diritti

13 Ora in rapida evoluzione: v. F. Stammler, Reindeer Nomads Meet the Market. Culture, Property and Globa-lisation at the ‘End of the Land’, Berlin-Münster, LIT Verlag, 2009, 2ª ed.

14 V. la meticolosa ricostruzione effettuata da Ø. Ravna, Recognition of Indigenous Peoples’ Land Rights through Modern Legislation. The Case of the Sámi People in Norway, in M.E. Brøther, J.A. Solberg (eds.), Legal Empowerment – A Way Out of Poverty, 2, Oslo, Norwegian Ministry of Foreign Affairs, 2006, 65 ss.

15 Cfr. Ø. Ravna, Sámi Legal Culture – and its Place in Norwegian Law, in J.Ø. Sunde, K.E. Skodvin (eds.), Rendezvous of European Legal Cultures, Bergen, Fagbokforlaget, 2010, 149 ss.


storici dei Saami, e affermò che si trattava di semplici diritti d’uso ben distinti dal diritto di proprietà16. In particolare, l’uso della terra da parte dei Saami, ad esempio per allevare le ren-ne, non deve comunque recare danno al proprietario del terreno, sia esso un soggetto privato oppure lo Stato. La Corte suprema norvegese, nelle decisioni sopra menzionate, specificò che l’uso era giuridicamente rilevante, e quindi tutelato dalla legge (e dai giudici) se ricorrevano tre condizioni. In primo luogo, doveva trattarsi di un utilizzo non episodico o limitato a pochi individui appartenenti alla comunità etnica dei Saami; al contrario, era necessario che l’uso fosse ricorrente nonché diffuso presso i Saami abitanti nell’area in questione. In secondo luo-go, emergeva il c.d. requisito temporale, nel senso che per i supremi giudici norvegesi l’uso del terreno da parte dei Saami deve essere risalente ad epoche remote, e deve inoltre manife-stare caratteri di continuità diacronica. In terzo luogo, deve trattarsi di un utilizzo del terreno effettuato in buona fede, con il convincimento cioè – da parte ovviamente degli indigeni saa-mi – di esercitare una facoltà loro concessa dall’ordinamento giuridico. In presenza di queste tre condizioni, si poteva parlare – nell’opinione dei giudici norvegesi di ultima istanza – di una sorta di beneficial right in favore della popolazione di etnia saami. Le decisioni giudiziarie ap-pena ricordate non riguardavano i diritti dei Saami del Finnmark, ma si riteneva pacificamente che fossero estensibili alla condizione di questi ultimi i medesimi principi e criteri enunciati dai giudici supremi nelle sentenze ora commentate17.

Importanti affermazioni in tema di diritti storici dei Saami sono contenute nella sentenza pronunciata il 14 novembre 196618 dalla Corte d’appello (norv. lagmannsrett) di Trondheim19. I giudici d’appello hanno statuito che l’uso del territorio da parte dei Saami, anche se di carat-tere plurisecolare e ininterrotto, non può determinare la costituzione di diritti di proprietà in favore degli indigeni, sia come singoli che come comunità etniche locali, ovvero che in altri termini l’uso immemorabile20 non è titolo per la creazione di diritti proprietari. La consuetu-dine dei Saami di praticare l’allevamento delle renne, oppure la caccia e la pesca, è invece meramente tollerata quale harmless beneficial usage, a condizione però che ricorrano i tre re-quisiti individuati dalla Corte suprema della Norvegia e già sopra esaminati.

Le sentenze adottate nei vari gradi di gudizio fino ad arrivare alla Corte suprema in rela-zione ai diritti storici dei Saami nel Finnmark furono improntate ai medesimi principi, e quindi sono state storicamente piuttosto poche, dal momento che era diffusa la consapevolezza tra le comunità indigene che i giudici non avrebbero tendenzialmente accolto i ricorsi giurisdizionali dei Saami circa il riconoscimento di titoli legali per la proprietà del territorio. Si ricordano, a tale proposito, due sentenze della Corte suprema della Norvegia, adottate rispettivamente nel 1952 e nel 1960. La situazione sfavorevole per i Saami fu oggetto di commento anche sulla rivista dell’Avvocatura norvegese21.

16 Si veda la ricostruzione storica di M. Fitzmaurice, The New Developments Regarding the Saami Peoples of the North, in International Journal on Minority and Group Rights, 2009, 67 ss. Le sentenze della Corte suprema norvegese sono pubblicate nel court report denominato Norsk Retstidene (NRt.).

17 Cfr. Ø. Ravna, The Process of Identifying Land Rights in parts of Northern Norway: Does the Finnmark Act Prescribe an Adequate Procedure within the National Law?, in Yearbook of Polar Law, 2011, 422 ss., spec. 427.

18 Relativamente al procedimento n. 83 instaurato nel 1964 (Case 83/1964). 19 La quale costituisce una delle sei Corti d’appello del Regno di Norvegia. 20 Sull’uso immemorabile nel diritto norvegese, v. G. Eriksen, Alders tids bruk [Immemorial usage], Oslo,

Fagbokforlaget, 2008. 21 Cfr. Rettens Gang [Il corso della giustizia], edita dal Norske advokatforening/Norwegian Bar Association, 1956,

109 ss.


Alcune caute aperture della giurisprudenza norvegese sui diritti storici dei Saami furono più apparenti che reali. In particolare, occorre esaminare la sentenza pronunciata dalla Corte suprema della Norvegia nel 1968, a seguito del ricorso presentato contro la sentenza emanata dalla Corte d’appello di Trondheim del 1964 innanzi ricordata22. La pronuncia riconobbe astrattamente i diritti tradizionali dei Saami, ma richiese nel contempo che l’uso delle terre per l’allevamento delle renne fosse regolare, continuo e intensivo, non diversamente da ciò che avviene per gli altri allevatori di animali. In definitiva, tale pronuncia chiudeva la strada al riconoscimento effettivo dei diritti storici dei Saami, i quali praticavano sì l’allvamento delle renne da tempo immemorabile, ma con le caratteristiche proprie di una popolazione noma-de, e quindi senza la regolarità e continuità richieste dai giudici della Corte suprema norvege-se. Questa impostazione restrittiva in tema di allevamento degli animali dai quali può derivare la costituzione di diritti (land rights) in favore degli allevatori venne confermata in successive pronunce della Corte suprema, adottate nel 1981, 1988 e 1997. L’approccio venne anzi per-fezionato, nel senso che i giudici precisarono che il diritto norvegese accoglie i principi della prescrizione e degli effetti giuridici dell’uso immemorabile, ma che l’acquisto di diritti in con-seguenza dell’uso della terra è sottoposto per gli indigeni saami alle medesime condizioni ri-chieste per qualsiasi altra persona che sostenga di avere acquistato diritti mediante l’uso con-tinuo e intensivo della terra. Da questo punto di vista – concludevano i giudici supremi della Norvegia nelle sentenze sopra indicate – i Saami non subiscono alcuna discriminazione nel diritto norvegese, nella misura in cui gli effetti legali dell’uso che essi fanno della terra non so-no minori di quelli riconosciuti a ogni altro norvegese che parimenti abbia utilizzato il suolo per lo svolgimento di attività economiche, incluse naturalmente le terre di proprietà pubblica.

Una importante svolta giurisprudenziale si ha nel 2001, con la pronuncia di due sentenze da parte della Corte suprema del Regno di Norvegia23, le quali pur non riguardando diretta-mente il territorio del Finnmark sono state richiamate nei lavori preparatori della Legge sul Finnmark del 2005 al fine di individuare le best practices da seguire nel processo di imple-mentazione delle disposizioni legislative sulla tutela dei land rights dei Saami nella Contea di Finnmark.

3. – La prima decisione adottata dalla Corte suprema norvegese che occorre ora analizzare si

riferisce alla vertenza Selbu24, decisa in ultima istanza nel 2001 con la maggioranza di nove giu-dici contro sei. Il caso traeva origine dal ricorso presentato da duecentoventinove proprietari ter-rieri davanti alla Corte distrettuale di Middle-Trondelag, i quali contestavano la decisione adotta-ta dal Consiglio municipale di Selbu di fare partecipare alle consultazioni25 per la definizione del documento di pianificazione urbanistica ed edilizia anche i rappresentanti degli allevatori di

22 V. supra, in questo stesso paragrafo. 23 Le decisioni si trovano pubblicate in Norsk retstidene, 2001, 769 ss., e 2001, 1229 ss. 24 Ovvero, Selbu case. A commento, v. C. Allard, The Nordic countries’ law on Sámi territorial rights, in Arctic

Review on Law and Politics, 2011, n. 2, 159 ss., spec. 171 ss. (sub The Selbu case – the reindeer herding right). 25 I popoli indigeni artici rivendicano da tempo il diritto a un maggiore dialogo e coinvolgimento nelle vicende

e/o nelle decisioni che li riguardano; v., da ultimo, l’analisi dettagliata di F. Borgia, Il regime giuridico dell’Artico. Una nuova frontiera per il diritto internazionale?, Napoli, Editoriale Scientifica, 2012, 96 ss. La cooperazione rappresenta uno dei cardini del c.d. sviluppo auto-determinato dei popoli aborigeni, su cui cfr. V. Tauli-Corpuz, I popoli indigeni alle soglie del terzo millennio. Quale modello di sviluppo?, (2010), trad. it., Roma, Eurilink, 2012 (l’autrice è stata presidente, nel triennio 2008/2010, del Forum permanente delle Nazioni Unite per i popoli indigeni, organo con-sultivo del Consiglio economico e sociale dell’ONU).


renne26. I ricorrenti sostenevano che gli allevatori di renne, ossia in definitiva i Saami, non ave-vano diritto di partecipare, poiché non erano titolari di diritti di proprietà sui suoli interessati dal documento di programmazione urbanistica in corso di approvazione da parte delle competenti autorità comunali. In primo grado la domanda dei proprietari terrieri venne respinta. In secondo grado, davanti alla Corte d’appello di Trondheim, il verdetto di prima istanza fu invece rovescia-to, e i giudici d’appello diedero quindi ragione ai proprietari terrieri ricorrenti. In terzo e ultimo grado, di fronte alla Corte suprema norvegese, la decisione fu nuovamente di riforma della deci-sione emanata nel grado inferiore, e accolse sia pure a maggioranza27 le richieste avanzate dagli allevatori di renne. D’altro canto, occorre rilevare che il dissent della minoranza dei giudici su-premi si espresse non tanto sul riconoscimento dei diritti tradizionali dei Saami, rispetto ai quali la decisione della Corte suprema è stata infatti unanime, quanto piuttosto sull’estensione spazia-le di siffatto riconoscimento, dal momento che la maggioranza dei giudici ritenne che i diritti consuetudinari dei Saami28 possono essere esercitati sopra un’area territoriale di estensione più ampia in confronto a quella che i giudici della minoranza ritenevano invece fosse da attribuire in uso alla comunità degli allevatori saami di renne.

Le sentenza nel caso Selbu è di grande utilità per chiarire alcuni punti fondamentali in te-ma di riconoscimento e garanzia dei diritti storici dei Saami, sia sotto il profilo dei diritti di proprietà che di uso temporaneo del territorio e delle sue risorse naturali.

In primo luogo, la decisione pone a carico dei proprietari l’onere della prova in tema di uso immemorabile del terreno da parte dei Saami che praticano l’allevamento tradizionale

26 Sulle difficoltà storicamente manifestatesi nelle relazioni interetniche tra Saami e popolazione norvegese non-indigena, v. T. Thuen, La gestion interne de la diversité. La relation de l’État avec les Sames et les Norvégiens, in Ethnologie française, 2009, 265 ss. Amplius, cfr. J. Kusmenko (ed.), The Sámi and the Scandinavians. Aspects of 2000 years of contact, Hamburg, Kovač, 2004, cui adde, per la Finlandia del Nord, cfr. N. Mazzullo, J. Miggelbrink, Winterweide und Holzlieferant: Interessenkonflikte bei der Waldnutzung in Nordfinnland, in Geographische Rundschau, 2011, n. 7/8, 36 ss. Per la Russia settentrionale, v. A. Vitale, La convivenza interetnica in Siberia: dinamiche contempora-nee, prospettive e ostacoli, in A. Violante, A. Vitale, L’Europa alle frontiere dell’Unione. Questioni di Geografia storica e di Relazioni internazionali delle periferie continentali, Milano, Unicopli, 2010, 123 ss. Anche la creazione di aree naturali protette può suscitare tensioni: v. J.Å Riseth, An Indigenous Perspective on National Parks and Sámi Reindeer Mana-gement in Norway, in Geographical Research, 2007, n. 2, 177 ss.; T. Arnesen, J.Å. Riseth, Konfliktfyllda natur-skyddsprocesser i Norge, in C. Sandstrøm, S. Hovik, E.I. Falleth (cur.), Omstridd natur. Trender och utmaningar i nordisk naturförvaltning [Controversial Nature. Trends and Challenges in Nordic Nature Management], Umeå (Svezia), Boréa Bokförlag, 2008, 83 ss. (testo in svedese); J.Å Riseth, J.I. Solbakken, H. Kitti, Mahcásteapmi Guovdageainnus, Naturbruk i Kautokeino. Lokal bruk av meahcci av den fastboende befolkning i Kautokeino kommune og etablering av naturvernområder [Use of Nature in Kautokeino. Local Use of Meahcci/Outlying Areas by the Sedentary Population in Kautokeino Municipality and the Establishment of Nature Conservation Areas], Kautokeino (Norvegia), Sámi University College, 2010 (Fact-finding mission for the Finnmark County Governor, Department of the Environment. Report 1/2010) (testo in norvegese).

27 9 a 6, come si è visto ante. 28 La consuetudine, peraltro, non è fissa o “congelata” nel tempo, ma si evolve continuamente adattandosi a

nuove esigenze: v. J.Å. Riseth, Sámi modernitehta ja teorehtalaš boazodoallodiehtu: Reflekšuvdna diehtočoahkkimiin [Sámi modernity and theoretical knowledge of reindeer management: A reflection over knowledge encounters], in J.H. Keskitalo, K. Nystad, T. Pettersen (cur.), Sámi oahpahus – Sámi dutkan – Sámi asahus. Sámi allaskuvlla 20-jagi [Sámi education – sámi research – sámi institution. Sámi University College 20 years], Guovdageaidnu/Kautokeino (Finnmark, Norvegia), Sámi allaskuvla [Sámi University College], 2009, 119 ss. (testo in lappone); M. Ahrén, Indigenous Peoples’ Culture, Customs, and Traditions and Customary Law – The Saami People’s Perspective, in Arizona Journal of International and Comparative Law, 2004, 63 ss. In epoca anteriore alla pronuncia giudiziaria commentata nel testo, v. anche T.G. Svensson (ed.), On Customary Law and the Saami Rights Process in Norway, Tromsø, University of Tromsø - Centre for Sámi Studies (norv. Senter for samiske studier, lapp. Sámi dutkamiid guovddáš), 1999.


delle renne. La Corte suprema perviene a tale conclusione mediante l’interpretazione data all’art. 2 della legge sull’allevamento delle renne29 del 1978.

Per meglio dire, si tratta della prova dell’uso non da tempo immemorabile delle terre, ossia in definitiva i proprietari dovevano dimostrare che i Saami non svolgono nell’area in questione l’attività di allevamento delle renne da tempo immemorabile. La prova dell’uso immemorabile viene, per tal modo, facilitata, fermo restando che deve trattarsi di un utilizzo delle terre in buona fede, cioè nella convinzione soggettiva che l’uso sia consentito dall’ordinamento nor-vegese. L’impostazione norvegese riecheggia quella del riconoscimento dei diritti ancestrali dei popoli indigeni sulla terra nei Paesi di common law, che avviene sulla base delle regole del c.d. aboriginal title30, anche se vi è pur sempre la differenza rappresentata dal fatto che la Cor-te suprema norvegese ha richiesto la condizione aggiuntiva della buona fede da parte degli autoctoni che praticano l’allevamento tradizionale delle renne.

In secondo luogo, la Corte suprema ha statuito che il titolo di acquisto del diritto all’uso del terreno con finalità di pascolo delle renne, sulla base dell’immemorial use, presenta alcune specificità, rappresentate fra l’altro dal fatto che tale diritto reca con sé, come regola generale e salvo eccezioni (che necessitano, quindi, di prova contraria fornita da coloro che intendono contestare i diritti medesimi), ulteriori posizioni giuridiche di vantaggio per gli allevatori tradi-zionali di renne, categoria che – come si è più volte osservato – coincide essenzialmente con gli appartenenti alla minoranza indigena dei Saami. Questi diritti ulteriori sono qualificati dai giudici supremi della Norvegia come diritti ausiliari o addizionali. Essi comprendono i diritti sulle terre e sulle acque, che siano finalizzati all’esercizio delle pratiche della caccia e della pesca secondo le modalità tradizionali della popolazione saami nord-novegese. La stessa tra-dizione, peraltro, deve essere considerata – nell’opinione dei giudici della Corte suprema del-la Norvegia – in maniera dinamica e innovativa, cosicché nel diritto consuetudinario dei Saa-mi deve essere incluso anche lo spostamento nel territorio non soltanto a piedi o con slitte di legno trainate da cani, ma anche fruendo dei moderni mezzi di tarsporto rappresentati in par-ticolare dalle motoslitte.

In terzo luogo, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa degli allevatori di renne31, per i giudici che compongono la maggioranza nella vertenza Selbu non occorre, al fine di de-cidere il caso in questione, fare applicazione delle disposizioni di fonte internazionale, e se-gnatamente all’art. 27 della Convenzione internazionale sui diritti civili e politici del 1966 nonché all’art. 14 della Convenzione n. 169 dell’Organizzazione internazionale del lavoro del 1989. Né, tantomeno, è necessario – ad opinione dei giudici supremi norvegesi – esaminare la relazione che corre tra le due disposizioni di diritto internazionale appena menzionate. Per la risoluzione di questa come di consimili dispute è, invece, sufficiente applicare le norme in-terne del diritto norvegese, le quali riconoscono, nei limiti sopra indicati, i diritti stori-ci/tradizionali della popolazione saami della Norvegia del Nord.

29 Reindeer Husbandry Act. Il Parlamento nazionale norvegese ha approvato nel 2007 il nuovo Reindeer Herding Act (norv. Lov om reindrift).

30 Sia consentito il rinvio alla mia vasta indagine dal titolo La protezione dei popoli indigeni nei Paesi di common law, Padova, CEDAM, 2004, dove sono esaminate le similitudini ma anche le diversità degli approcci nella giu-risprudenza statunitense, canadese, australiana e neozelandese. Nello stesso senso v. da ultimo, con riferimento alla dottrina anglosassone dell’aboriginal title, A. Bulkan, Disentangling the Sources and Nature of Indigenous Rights: A Critical Examination of Common Law Jurisprudence, in International and Comparative Law Quarterly, 2012, 823 ss.

31 Che, peraltro, riprendevano sotto questo profilo gli argomenti abitualmente sostenuti, in sede sia nazionale che internazionale, dai partiti e movimenti politici dei Saami.


In quarto luogo, i giudici supremi pongono in evidenza che i criteri tradizionali per il rico-noscimento dei diritti di utilizzare la terra da parte degli allevatori di animali devono essere adattati alle speciali condizioni nelle quali si svolge il peculiare allevamento tradizionale delle renne praticato dai Saami della Norvegia. Si tratta infatti – rilevano i giudici della Corte su-prema – di allevatori che non sono sedentari ma al contrario nomadi, ed inoltre il territorio sul quale praticano l’allevamento delle renne è, per un verso, molto ampio, e, per l’altro verso, soggetto a condizioni atmosferiche spesso proibitive, con vento gelido, neve abbondante, ecc. Per questi motivi, gli indigeni saami possono talvolta per un tempo anche considerevole non esercitare l’allevamento delle renne in determinate aree, senza però che si intenda in tal mo-do estinto il loro diritto tradizionale di uso delle terre in questione. In definitiva, è opinione dei giudici della Corte suprema del Regno di Norvegia nella causa Selbu che il diritto di uso delle terre spettante ai Saami deve essere certamente esercitato da tempo immemorabile, ma senza che debbano necessariamente ricorrere i requisiti della continuità e intensità con le ca-ratteristiche abitualmente richieste per gli allevatori che non appartengono alla comunità etni-ca dei Saami e che, quindi, non praticano la loro nomadic way of life.

In quinto e ultimo luogo, sempre sul piano del diritto probatorio, la Corte suprema ha va-lorizzato nella vertenza Selbu la testimonianza orale, nonché in particolare la speciale testi-monianza dell’esperto resa mediante l’intervento in giudizio dell’antropologo e dell’etnologo, sulla base della considerazione che il diritto consuetudinario dei Saami è fondato prevalente-mente sulla trasmissione intergenerazionale orale delle regole, in assenza di vere e prorie co-dificazioni dei costumi giuridici dei Saami.

La seconda decisione che ora occorre esaminare è quella emanata dalla Corte suprema della Norvegia nel caso Svartskog32. La pronuncia palesa alcuni aspetti comuni con la decisio-ne della causa Selbu, ma anche profili interessanti di differenziazione. Innanzi tutto, essa ri-guarda una comunità di indigeni saami che, diversamente dagli aborigeni del Selbu Case, non sono nomadi bensì sedentari(zzati). Inoltre, nello Svartskog Case i ricorrenti, che appartengono a una comunità locale di Saami, chiedevano il riconoscimento non tanto di un diritto d’uso, ovvero di beneficial rights, quanto piuttosto di veri e propri property rights. La controversia ri-guardava la proprietà di una vasta area di territorio33 posta in una regione perfierica e remota della Contea di Troms34, nel Nord della Norvegia, che confina con le Contee norvegesi di Finnmark e Nordland (oltreché con la Contea svedese di Norrbotten). La municipalità interes-sata era, per la precisione, quella di Kåfjord, nella cui circoscrizione amministrativa è insediata la comunità locale saami di Manndalen35, la quale appunto presentò una serie di ricorsi giuri-sdizionali, pervenuti in ultimo grado davanti alla Corte suprema norvegese, per vedere ricono-sciuti i propri diritti tradizionali sull’area territoriale formalmente registrata come proprietà sta-tale. Come si vede, le questioni controverse nel caso Svartskog sono assai prossime a quelle dibattute nella Contea di Finnmark, in relazione alle quali il legislatore nazionale norvegese ha inteso dettare una disciplina complessiva, anche sulla scia delle due pronunce della Corte su-prema della Norvegia emanate nel 2001 ed ora in esame nonché allo scopo di evitare l’insor-gere di analoghi contenziosi nella Contea di Finnmark.

32 Su questa sentenza v., nella dottrina scandinava, C. Allard, The Nordic countries’ law on Sámi territorial rights, cit., 173 s. (sub The Svartskogen case – Sámi ownership).

33 Ampia all’incirca centosedici km². 34 Il cui capoluogo è la città di Tromsø. 35 Nella lingua saami, Olmmáivággi.


La sentenza della Corte suprema, che ha accolto il ricorso degli indigeni saami, è di parti-colare interesse sotto il profilo della individuazione dei requisiti per la sussistenza della buona fede da parte della comunità indigena. Nello Svartskog Case, i giudici supremi della Norvegia hanno escluso che il requisito della good faith venga meno anche se le autorità statali sono in grado di provare che almeno alcuni degli aborigeni erano a conoscenza del fatto che le terre da loro utilizzate erano di proprietà dello Stato. Decisivo è apparso ai giudici di ultima istanza del Regno di Norvegia che le terre di proprietà statale, oggetto del procedimento giudiziario, non fossero in alcun modo recitante, o comunque racchiuse entro staccionate o steccati. Per tal modo – ragionano i giudici della Corte suprema – la comunità locale dei Saami non era posta in grado nel suo insieme di essere a conoscenza della circostanza che le terre apparte-nevano allo Stato norvegese. Né intacca il requisito della buona fede degli indigeni l’avvenuta iscrizione delle terre in questione nel registro delle proprietà immobiliari o catasto. A tale ri-guardo, la Corte suprema ha sottolineato che, nel valutare l’esistenza o meno del requisito della buona fede presso la comunità etnica dei Saami, bisogna tenere in speciale considera-zione il carattere prevalentemente orale della tradizione indigena, nonché il fatto che spesso gli aborigeni non padroneggiano la lingua norvegese, e tantomeno consultano gli atti e docu-menti amministrativi redatti esclusivamente in lingua norvegese.

Nella sentenza della Corte suprema relativa al caso Svartskog sono bene emersi gli elemen-ti di differenziazione non soltanto giuridica ma anche culturale e linguistica fra la comunità etnica locale dei Saami e le autorità pubbliche norvegesi. Come viene evidenziato nella stessa sentenza, la proprietà riconosciuta ai Saami ha, per molti aspetti, una dimensione diversa ri-spetto a quella propria della tradizione giuridica occidentale (Western legal culture), dal mo-mento che la proprietà della cultura tradizionale saami è prevalentemente di tipo collettivisti-co, una sorta di community commons affermatosi da tempo immemorabile, ed è così non po-co lontana dalla concezione del diritto esclusivo della proprietà individuale elaborata attraver-so i secoli dal pensiero giuridico occidentale.

4. – Fin da epoca assai risalente, furono costituite in Norvegia speciali commissioni per lo

studio dei problemi concernenti l’uso e la proprietà delle terre nelle aree meno accessibili del Paese, soprattutto nelle regioni montane. Sono da ricordare, a tale riguardo, la Commissione per la montagna, operante dal 1908 al 1953, come anche la Commissione per le terre non coltivate nel Nordland e Troms, istituita nel 1985 ed esistita sino al 2004. Prima ancora, era avvenuta l’istituzione delle Commissioni previste sia dalla Legge sul consolidamento territoria-le del 1857 che dalla Legge sul consolidamento territoriale del 1882.

Né l’una né l’altra delle Commissioni create, rispettivamente, nel 1908 e nel 1985 si oc-cuparono delle questioni riguardanti l’uso da parte dei Saami delle terre della Contea di Finnmark, poiché le terre medesime erano pacificamente considerate – come si è visto in pre-cedenza36 – di esclusiva proprietà dello Stato norvegese. La speciale condizione delle terre del Finnmark richiese, così, la creazione di un altrettanto speciale commissione di indagine, che prese il nome di Commissione sui diritti dei Saami. L’esperienza venne considerata positiva-mente, tanto è vero che alla Commissione sui diritti dei Saami istituita nel 1980 e funzionante fino al 1997 fece seguito, nel 2001, la creazione della Commissione sui diritti dei Saami II. Il modo di procedere delle Commissioni per lo studio dei diritti dei Saami nella Contea di

36 V. supra, par. 2.


Finnmark è stato del tutto peculiare. Mentre infatti le Commissioni sopra menzionate si sono occupate (anche) dei diritti tradizionali dei Saami in materia di uso dei suoli e di proprietà, l’intento principale della Commissione sui diritti dei Saami (I e II) è stato quello di prevedere meccanismi istituzionali per il trasferimento della proprietà statale delle terre nel Finnmark in favore di nuovi organi appositamente da creare nell’ordinamento giuridico norvegese. Il Co-mitato per i diritti saami propose, quindi, la creazione di una speciale agenzia pubblica, de-nominata Ente per la gestione della proprietà immobiliare nel Finnmark (norv. Finnmark grunnforvaltning) al quale affidare in verità non soltanto l’amministrazione ma altresì il titolo proprietario delle terre statali del Finnmark in precedenza amministrate dall’Agenzia statale per le foreste (norv. Statskog SF). L’Ente per la gestione della proprietà immobiliare nel Finn-mark doveva – secondo il progetto della Commissione sui diritti dei Saami – essere guidato da un board, formato da rappresentanti sia del Consiglio della Contea del Finnmark che del Par-lamento saami della Norvegia. L’ulteriore proposta formulata dal Comitato sui diritti saami consisteva nella investigazione, da condurre sotto i profili giuridico, sociologico e antropologi-co, delle forme di utilizzazione dei suoli di proprietà statale che rientrano nelle consuetudini del popolo saami, e che vengono seguite dai lapponi da tempo immemorabile. L’intento della Commissione sui diritti dei Saami includeva, dunque, anche lo studio meticoloso delle mo-derne manifestazioni dell’unità clanico-familiare tipica della cultura tradizionale lappone, ossia la siida, che anticamente rappresentava l’unità familiare allargata la cui esistenza era legata alle risorse naturali di una determinata porzione del territorio e che ancora oggi indica l’unione fra più persone, quasi sempre legate da vincoli familiari, che si dedicano attraverso una gestione comune all’allevamento delle renne37. Infine, le proposte avanzate dal Comitato per i diritti

37 Cfr. M.N. Sara, Siida and Traditional Sami Reindeer Herding Knowledge, in Northern Review, n. 30, 2009, 153 ss.; V.-P. Lehtola, The Saami siida and the Nordic states from the Middle Ages to the beginnings of the 1990s, in K. Karppi, J. Eriksson (eds.), Conflict and Cooperation in the North, Umeå (Svezia), Forskningsprogrammet Kuturgräns Norr, 2002 (Kulturens frontlinjer, n. 38), 183 ss.; J. Pennanen, K. Näkkäläjärvi (eds.), Siiddastallan. From Lapp Communities to Modern Sámi Life, Inari (Finlandia), Siida Sámi Museum, 2002 (Inarin saamelaismuseon julkaisu/ Publication of the Inari Sámi Museum, n. 5). Per una discussione critica della nozione di siida come forma di primitive communism and collectivism, v. K.-Å. Aronsson, Saami societies and the siida - reflections from an archaeological perspective, relazione presentata al convegno internazionale svoltosi presso il Giellegas Institute for Saami Studies dell’Università di Oulu (Finlandia) dal 4 al 6-9-2008 sul tema generale Máttut - máddagat – The Roots of Saami ethnicities, societies and spaces/places. Il “comunismo primitivo” dei Saami è stato studiato soprattutto in relazione agli Skolt Sámi, o Saami orientali; v. V. Tanner, Contribution à la sociologie des Lapons semi-nomades de Petsamo en Finlande, Helsinki, Societas Scientiarum Fennica, 1928; Id., Antropogeografiska studier inom Petsamo-området. I. Skolt-lapparna [Anthropogeographical studies in the Petsamo-region. 1. The Skolt-Lapps], Helsingfors (Helsinki), Societas Geographica Fenniae, 1929; T. Ingold, The Skolt Lapps Today, Cambridge, Cambridge University Press, 1976; J. Sergejeva, The Eastern Sámi: a short account of their history and identity, in Acta Borealia. A Nordic Journal of Circumpolar Societies, 2000, n. 2, 5 ss. [si tratta invero di una micro-minoranza, dal momento che attualmente il dialetto Skolt Sámi, ovvero lo Skolt Lappish, è parlato da circa duecento persone in Finlandia, non più di venti/trenta in Russia e addirittura soltanto tre in Norvegia; va segnalato, comunque, che dal 1978 al 1986 è stato pubblicata una rivista interamente scritta in Skolt Sámi, dal titolo Sää´mođđâz, ossia The Skolt News, mentre una giovane cantante di etnia skolt, Tiina Sanila, ha recentemente inciso, per la precisione nel 2005 e 2007, due gradevoli CD di musica rock – disponibili su Youtube – utilizzando esclusivamente le parole dello Skolt Lappish e, così, inserendosi in un percorso etnomusicologico a proposito del quale v. R. Jones-Bamman, From ‘I’m a Lapp’ to ‘I am Saami’: Popular music and changing images of indigenous ethnicity in Scandinavia, in Journal of Intercultural Studies, 2001, 189 ss., che riflette sulla musica popolare nei dialetti aborigeni come elemento formativo dell’identità saami; Id., Following in the footsteps of a giant: When fieldwork past influences field-work present, Karl Tirén and Die lappische Volksmusik, in British Journal of Ethnomusicology, 2003, 35 ss., per le risalenti ricerche sui Saami singers ed il loro peculiare genere vocale/vocal style – proprio del canto tradizionale lappone denominato joik – svolte fra il 1909 e il 1916 dall’etnologo/“joik collector” svedese Karl Tirén (v. T. Gunnar, Joiksamlaren Karl Tirèn”, Umeå, 2000,


dei Saami divergevano da quelle avanzate sia dalla Commssione per la montagna che dalla Commissione per le terre non coltivate di Nordland e Troms, nella misura in cui la prima a differenza delle altre due non progettava la creazione di meccanismi per l’individuazione del-le proprietà degli indigeni, proprio perché nel Finnamrk si partiva dal presupposto che le terre utilizzate dai Saami fossero di esclusiva proprietà statale, ma proponeva invece di svolgere in-dagini a livello locale sull’uso collettivo da parte degli aborigeni delle terre statali, allo scopo di praticare l’allevamento delle renne e/o la caccia o la pesca. Particolarmente innovativa era, a tale riguardo, la proposta del Sámi Rights Committee di affidare lo svolgimento di queste in-chieste giuridico-antropologiche al livello delle amministrazioni territoriali di base, ossia ai Municipi, che avrebbero dovuto istituire apposite commissioni locali, con la partecipazione anche di esperti in materie giuridiche o socio-antropologiche, al fine di individuare con preci-sione natura ed estensione di eventuali diritti tradizionali d’uso del terreno (ovvero anche del-le acque, nel caso della pesca ma pure dell’allevamento delle renne) da parte delle comunità dei Saami insediate nei rispettivi territori degli enti locali decentrati di primo livello (comuna-le). Lo scopo essenziale di tali commissioni comunali era, dunque, quello di stabilire le carat-teristiche dei community commons, non invece di properties e land rights.

Da ultimo, sul piano della risoluzione delle controversie, la proposta della Commssione sui diritti dei Saami consisteva nella devoluzione del contenzioso in tema di individuazione di community commons38 ad un organo giurisdizionale specializzato, rappresentato dal Tribunale per il consolidamento territoriale, già contemplata dagli art. 88 e 89 della Legge sul consoli-damento territoriale con competenza in relazione alla delimitazione dei confini tra le proprie-tà immobiliari pubbliche e private.

Le proposte formulate dalla Commissione sui diritti dei Saami non rimasero senza seguito, dal momento che il Governo presieduto da Bondevik ritenne opportuno mantenere almeno alcune delle indicazioni contenute nel progetto del Comitato per i diritti dei Saami. In particolare, il pro-getto di legge elaborato per iniziativa del Governo Bondevik prevedeva il trasferimento delle terre di proprietà statale della Contea di Finnmark ad uno speciale organo indipendente. Quest’ultimo doveva essere creato con caratteristiche tali da consentire il controllo della sua azione istituzionale sia da parte delle autorità pubbliche del Finnmark che dei rappresentanti del popolo indigeno saami. In concreto, il consiglio di amministrazione del nuovo organo indipendente avrebbe dovu-to essere composto in modo paritario da persone scelte, da un lato, dal Consiglio della Contea di Finnmark e, dall’altro lato, dal Parlamento aborigeno dei Saami della Norvegia. Il progetto di ini-ziativa governativa presentava, però, anche rilevanti differenze rispetto alla proposta precedente-mente formulata dal Comitato per i diritti saami. Soprattutto, il progetto del Governo non con-

Skrifter utgivna av dialekt- ortnamns- och folkminnesarkivet i Umeå, Serie F, musikliv n. 1) con il sostegno della Folk Music Society e del Natural History Museum, istituzione quest’ultima che sponsorizzò una serie di singolari Exotic Phonogram and Gramophone Concerts dedicati alla musica folklorica dei Saami; A. Wiesel, Music and the polar regions: sound explorations, in The Polar Journal, 2012, 444 ss., dove una sofisticata analisi dell’influenza del silenzio naturale (tipico delle regioni artiche) sulle attività (etno)musicali nelle aree polari (Polo Nord e Polo Sud). Ancora sul piano dei diritti linguistici lapponi, occorre altresì osservare che una recente legge russa, la cui entrata in vigore è prevista per il 1-9-2013, stabilisce che l’insegnamento scolastico di lingue diverse dal russo, tra cui le lingue indigene in generale e quella dei Saami in particolare, è facoltativo e, in ogni caso, non deve recare danno all’educazione in lingua russa: cfr. T. Nilsen, New law discriminates indigenous languages, in BarentsObserver, 3-1-2013, all’indirizzo http:// barentsobserever. com]. Sulla dimensione collettiva dei diritti tradizionali saami v., infine, gli interventi al Workshop dal titolo Beyond the individual: the notion of group in human rights research, tenutosi presso l’Arktinen keskus/Arctic Centre dell’Università della Lapponia a Rovaniemi dal 10 al 12-4-2013.

38 O community common land/common areas.


templava la fase della consultazione presso le autorità municipali del Finnmark, al fine di indivi-duare le terre da destinare all’uso comune da parte delle comunità locali dei Saami. Il punto era stato espressamente affrontato nel corso del dibattito interno al Governo guidato da Bondevik, ma si era ritenuto opportuno eliminare la previsione delle consultazioni locali, poiché queste avreb-bero potuto condurre ad una utilizzazione diversificata delle risorse naturali locali, con differenze anche marcate tra le varie amministrazioni territoriali di base (comunali), mentre invece costituiva uno degli obiettivi del progetto governativo l’utilizzo secondo principi e criteri uniformi delle terre statali da trasferire al nuovo organismo amministrativo indipendente.

In effetti, il Governo nazionale valutò sfavorevolmente la proposta del Comitato sui diritti saami di procedere a individuare localmente le terre comuni (community commons), poiché sembrò che questa operazione potesse prefigurare la successiva richiesta di assegnazione di por-zioni del territorio (come anche di acque) in favore delle comunità autoctone. Ciò è confermato dal fatto che l’art. 5 del progetto di legge elaborato dal Governo Bondevik contemplava l’even-tuale riconoscimento di diritti sulle terre del Finnmark a seguito di prescrizione ovvero sulla base dell’uso immemorabile, ma siffatto riconoscimento doveva avvenire secondo le regole generali del diritto norvegese, ossia sulla base delle medesime norme applicabili ai Saami e ad ogni altro cittadino norvegese. L’intento dichiarato del progetto governativo era, infatti, quello di garantire l’amministrazione delle terre comuni del Finnmark trasferite dallo Stato a un nuovo organo am-ministrativo indipendente, così da risolvere le questioni circa l’appartenenza e, soprattutto, l’uso delle terre in conformità a norme legislative, limitando quanto più possibile l’insorgere del con-tenzioso. In altri termini, il timore del Governo Bondevik era che, se si fosse seguita la via indicata dalla Commissione sui diritti dei Saami di affidare le valutazioni sulle common areas alle autorità locali, si sarebbe aperta la porta all’instaurazione di numerose vertenze legali intentate da comu-nità indigene e proprietari terrieri rispetto alle decisioni assunte dalle autorità municipali.

L’impostazione privilegiata dal Governo Bondevik non incontrò l’incondizionato favore delle organizzazioni degli indigeni saami, i quali anzi presentarono – per il tramite del Parla-mento saami della Norvegia – le loro osservazioni critiche sul progetto governativo al Parla-mento nazionale del Regno di Norvegia. Gli indigeni contestavano, fra l’altro, la conformità del progetto di legge elaborato dal Governo nazionale rispetto alle obbligazioni internazionali assunte dal Regno di Norvegia con la ratifica della Convenzione n. 169 adottata dalla Organiz-zazione internazionale del lavoro. Per svolgere un ulteriore approfondimento della complessa materia, il Parlamento nazionale norvegese, e più esattamente la Commissione giustizia, sot-topose alcuni quesiti ad esperti giuristi, rappresentati dai professori Geir Ulfstein39 e Hans Pet-ter Graver40. Questi ultimi, nella loro relazione presentata alla Commissione giustizia del Par-lamento nazionale norvegese, sostennero che vi fosse una non piena, o comunque insufficien-te, aderenza del progetto governativo sulle terre del Finnmark rispetto alle previsioni della ILO Convention 169, in particolare per quanto riguarda l’art. 14 della Convenzione dove si parla dei land rights dei popoli indigeni. Secondo gli esperti legali nominati dal Parlamento, i diritti

39 Con un passato di magistrato di primo grado (presso il Tribunale di Tromsø) e poi d’appello (giudice della Corte d’appello di Hålogaland, anch’essa con sede e Tromsø), il prof. Geir Ulfstein è stato docente di diritto nel-l’Università di Tromsø, nonché successivamente presso il Dipartimento di diritto pubblico e internazionale del-l’Università di Oslo, città nella quale egli ha altresì esercitato la carica di direttore del Centro norvegese per i diritti umani.

40 Gius-privatista ed esperto di diritto dell’economia dell’Università di Oslo (Dipartimento di diritto privato), il prof. Hans Petter Graver ha svolto in passato le funzioni di magistrato requirente. Attualmente H.P. Graver è Preside della Facoltà giuridica dell’Ateneo di Oslo.


aborigeni sulla terra includono, nel caso dei Saami del Finnmark, il riconoscimento (almeno in certe ipotesi nonché attraverso le procedure e modalità che devono essere predisposte dalla legge nazionale) della proprietà degli indigeni sulle terre di loro tradizionale insediamento41. Il parere degli esperti indusse alla riapertura della fase di concertazione tra Commissione giusti-zia del Parlamento nazionale, Parlamento saami della Norvegia e Consiglio della Contea di Finnmark, al fine di meglio definire i contenuti della (futura) legge sulle terre statali del Finn-mark, specialmente sotto il profilo della necessaria conformità delle norme nazionali interne rispetto sia al diritto internazionale dei diritti umani in generale che alle previsioni della Con-venzione n. 169 dell’Organizzazione internazionale del lavoro in particolare.

Gli effetti delle nuove consultazioni politiche sul testo finale da adottare sono stati rilevanti. Da sottolineare è la rinnovata formulazione dell’art. 5 della Legge sul Finnmark, dove si stabili-sce (senza più gli equivoci e le ambiguità del passato) che sussistono diritti sia individuali che collettivi degli indigeni saami sulle terre come anche sulle acque del Finnmark, con la precisa-zione che tali diritti derivano dall’uso prolungato (da tempo immemorabile) delle terre e ac-que medesime. Muovendo da questo importante riconoscimento giuridico-politico, la Com-missione giustizia del Parlamento nazionale norvegese ha provveduto ad elaborare la discipli-na della procedura per l’individuazione dei diritti storici dei Saami nella Contea di Finnmark. Il dibattito nella Commissione parlamentare è stato non privo di contrasti. In particolare, il Partito socialista e il Partito del progresso hanno manifestato la loro parziale opposizione, mo-tivata dal fatto che l’attribuzione di diritti speciali in favore degli aborigeni deve essere atten-tamente valutata in relazione ai diritti della generalità dei cittadini, allo scopo di mantenere intatto il principio di uguaglianza. La maggioranza dei membri della Commissione parlamenta-re, pur prendendo atto nonché in una certa misura condividendo queste preoccupazioni, ha però ritenuto preferibile proseguire nel delineare la disciplina della individuazione dei diritti indigeni saami nel Finnmark, mediante la creazione di due speciali organi, rappresentati dalla Commissione per la supervisione dei diritti indigeni e dal Tribunale per la risoluzione delle controversie derivanti dall’individuazione dei diritti esistenti degli indigeni sulle terre e sulle acque del Finnmark. Questi due organi presentano alcuni elementi di somiglianza con analo-ghe istituzioni create in altre Contee della Norvegia per la risoluzione di questioni simili, rigur-danti cioè i diritti degli indigeni, ma nel contempo palesano anche rilevanti aspetti di differen-ziazione.

Una ulteriore proposta venne avanzata dal Partito socialista, il quale sostenne l’opportunità se non la vera e propria esigenza di rallentare il corso di approvazione della riforma, attraverso la richiesta di un nuovo testo da elaborare da parte del Governo nazionale. Prima della predi-sposizione definitiva del progetto di legge di iniziativa governativa, il Partito socialista norvege-se auspicava che si procedesse ad audizioni di soggetti, associazioni, organizzazioni, rappre-sentanti delle istituzioni sia locali che nazionali, ecc. interessati al contenuto della nuova nor-mativa sui diritti storici dei Saami nel Finnmark, ancora una volta sottolineando che si trattava

41 L’art. 14 della ILO Convention 169 stabilisce che: «1. The rights of ownership and possession of the peoples concerned over the lands which they traditionally occupy shall be recognised. In addition, measures shall be taken in appropriate cases to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their subsistence and traditional activities. Particular attention shall be paid to the situation of nomadic peoples and shifting cultivators in this respect. 2. Governments shall take steps as necessary to identify the lands which the peoples concerned traditionally occupy, and to guarantee effective protection of their rights of ownership and possession. 3. Adequate procedures shall be established within the na-tional legal system to resolve land claims by the peoples concerned».


di stabilire nuove regole di convivenza tra la popolazione indigena e gli altri abitanti di un’intera Contea della Norvegia. Per questi motivi – argomentavano i parlamentari del Partito socialista – bisognava prestare la massima attenzione nel regolamentare l’organizzazione e il funzionamento sia della Commissione che della Corte speciale di giustizia che sarebbero state chiamate in futuro ad applicare le norme della Legge sul Finnmark.

La maggioranza dei componenti della Commissione giustizia del Parlamento decise, quin-di, di procedere nell’esame del provvedimento, nonostante l’opposizione del Partito socialista. Vennero affrontate alcune questioni di fondo. Prima di tutto, si discusse (per la verità, breve-mente) se il procedimento di individuazione (c.d. rights identification process, o anche sempli-cemente clarification) dovesse condurre alla privatizzazione delle terre del Finnmark in prece-denza di proprietà statale. La risposta data dalla maggioranza dei membri della Commissione parlamentare giustizia fu risolutamente negativa. Secondariamente, si trattava di decidere se effettivamente procedere alla creazione di nuove istituzioni, vale a dire la Commissione per la supervisione dei diritti storici saami nonché la Corte speciale per la risoluzione delle contro-versie relative al processo di clarification dei diritti medesimi. Dopo un intenso dibattito, la de-liberazione fu favorevole alla costituzione dei nuovi organi. Le motivazioni furono che, in pri-mo luogo, le Corti ordinarie non erano sufficientemente preparate per decidere controversie come quelle concernenti i diritti indigeni saami, al di fuori del riconoscimento dei loro diritti proprietari come già era avvenuto in altre contee della Norvegia42. In secondo luogo, si riten-ne che la devoluzione del relativo contenzioso alle Corti della giurisdizione generale avrebbe determinato un allungamento dei tempi di emanazione delle decisioni giudiziarie. In terzo luogo, nonché in connessione a quanto appena detto, venne considerato preferibile costituire organi specializzati, rappresentati sia dalla Commissione per la identificazione dei diritti storici dei Saami che dal Tribunale speciale per le controversie sulle terre di uso comune degli indi-geni. A sostegno della propria deliberazione la Commissione parlamentare giustizia43 portò due ulteriori argomenti, costituiti per un verso dal fatto che anche in altre parti del territorio nazionale, sia pure di estensione minore a quella dell’intera Contea del Finnmark, erano stati conclusi dalle autorità pubbliche specifici accordi con le popolazioni indigene saami al fine di regolamentare l’utilizzo delle terre e delle acque, nonché per altro verso dall’affermazione che lo stesso art. 14 della Convenzione n. 169 dell’Organizzazione internazionale del lavoro con-cernente i popoli indigeni e tribali richiedeva per la risoluzione delle controversie fra autorità pubbliche e comunità aborigene la creazione di speciali organi giurisdizionali. Quest’ultimo punto, per la verità, venne successivamente contestato dalla Commissione sui diritti dei Saami II, timorosa di creare una giurisdizione speciale esclusivamente competente per le dispute giudiziarie che coinvolgono gli indigeni, i quali devono invece essere posti nella condizione di fruire comunque del servizio offerto dagli organi giudiziari della giurisdizione generale.

La Commissione giustizia del Parlamento nazionale norvegese accolse inoltre e ripropose, nel configurare la composizione dei nuovi organi per il processo di legal clarification dei diritti storici saami nel Finnmark, alcuni aspetti istituzionali degli organi creati dalla preesistente Commissione

42 Si ricordi, infatti, che nel caso della Contea di Finnmark il problema giuridico fondamentale non era quello di attribuire diritti di proprietà, bensì invece di riconoscere posizioni giuridiche differenti, riconducibili al diritto d’uso collettivo da parte delle comunità aborigene sulla community common land. Cfr. A. Sandberg, Collective rights in a modernizing North – on institutionalizing Sámi and local rights to land and water in northenrn Norway, in International Journal of the Commons, 2008, n. 2, disponibile online all’indirizzo www. thecommonsjournal. org.

43 Recte, la maggioranza dei membri della Commissione.


per le terre non coltivate di Nordland e Troms44, i quali ultimi erano stati peraltro contestati dai rappresentanti della comunità etnica dei Saami. In particolare, i membri della Commissione per l’identificazione dei diritti tradizionali dei Saami del Finnmark e della Corte speciale per la riso-luzione delle controversie con le comunità aborigene sono stati individuati nelle figure di giuristi affermati, esperti nelle questioni dei diritti indigeni, senza coinvolgimento di esponenti delle comunità locali e con un debole legame istituzionale con lo stesso territorio del Finnmark, dal momento che l’art. 29, c.2, della Legge sul Finnmark si limita a stabilire, nella sua stesura defini-tiva, che almeno due dei componenti della Commissione devono avere una «forte affiliazione» con la Contea del Finnmark. Inoltre, come si è appena osservato, la normativa deliberata dalla Commissione giustizia del Parlamento si discosta dalla proposta formulata dalla Commissione sui diritti dei Saami nella misura in cui quest’ultimo prevedeva la partecipazione delle comunità lo-cali al rights identification process, e anzi affidava il compito della concreta identificazione dei diritti storici saami nel Finnmark alle autorità di livello municipale, con l’intervento di esperti e rappresentanti sia dei proprietari terrieri che degli indigeni, mentre invece la decisione della Commissione giustizia del Parlamento è stata nel senso di affidare questa funzione, evidente-mente centrale nel quadro complessivo del processo di legal clarification dei diritti indigeni45, ad una sola Commissione ad hoc creata per l’intero territorio della Contea di Finnmark.

5. – Sulla base dell’art. 29, c. 1, della Legge sul Finnmark del 2005 è stata istituita la Com-

missione per il Finnmark. I compiti di quest’ultima consistono nel condurre indagini finalizzate all’individuazione dei diritti storici dei Saami nella Contea di Finnmark, con particolare riguar-do ai diritti d’uso delle comunità indigene sulle terre trasferite dallo Stato all’ente pubblico denominato Agenzia per la proprietà immobiliare nel Finnmark. È stato, altresì, adottato il re-golamento (nor. forskrift) n. 277 del 16 marzo 2007, che detta norme su organizzazione e fun-zionamento della Commissione per il Finnmark. Esso prevede, all’art. 5, che la Commissione per il Finnmark è competente in materia di richieste presentate da allevatori tradizionali di renne, sia come singoli che come associazioni di allevatori, mentre esula dalla competenza della Commissione, ai sensi dell’art. 6 del regolamento della Commissione Finnmark, l’esame di eventuali richieste concernenti il riconoscimento di diritti di pesca (fishing rights)46 degli aborigeni nelle acque dei fiumi Tana e Neiden.

La Commissione per il Finnmark non era stata contemplata nel progetto di legge di fonte governativa, ed è stata introdotta durante i lavori della Commissione giustizia del Parlamento nazionale norvegese. La relativa deliberazione è stata adottata dalla Commissione giustizia del Parlamento, il quale ha così ritenuto di conformarsi alle prescizioni contenute negli art. 647 e

44 Su cui v. supra, in questo stesso paragrafo. 45 Per la relativa nozione, v. Ø. Ravna, The Finnmark Act 2005 Clarification Process and Trial ‘Within a

Reasonable Time’, in Nordic Journal of Human Rights, 2011, 184 ss. 46 Più esattamente, si tratta di rights to salmon fishing. 47 Nell’art. 6 della Convenzione n. 169, qui specialmente rilevante per la previsione della lett. a) del primo

comma, si dispone che: «1. In applying the provisions of this Convention, governments shall: (a) consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly; (b) establish means by which these peoples can freely participate, to at least the sameextent as other sectors of the population, at all levels of decision-making in elective institutions and administrative and other bodies responsible for policies and programmes which concern them; (c) establish means for the full development of these peoples’ own institutions and initiatives, and in appropriate cases provide the resources necessary for this purpose. 2. The consultations


14 della Convenzione n. 169 dell’Organizzazione internazionale del lavoro, che pone obbli-ghi per gli Stati che hanno provveduto alla sua ratifica come è il caso della Norvegia. In parti-colare, vengono in rilievo gli obblighi di preventiva consultazione delle comunità indigene al-lorché si tratta di procedere alla individuazione dei loro diritti tradizionali o ancestrali sulle ter-re (e le acque), nonché di stabilire procedimenti legali adeguati, inclusi i ricorsi giurisdizionali, per il clarification process dei diritti storici delle popolazioni autoctone. Sotto quest’ultimo profilo, occorre ricordare che la Commissione per il Finnmark viene configurata dalla Legge sul Finnmark come un organismo amministrativo, mentre contro le decisioni della Commis-sione può essere esperito il ricorso giurisdizionale al Tribunale per le controversie territoriali48, il quale costituisce senz’altro una (speciale) Corte di giustizia. In definitiva, la Commissione è stata istituita sulla scia del riconoscimento, contenuto nell’art. 5 della Legge sul Finnmark, che sussistono diritti storici dei Saami sulle terre del Finnmark, ovvero più esattamente, dopo l’approvazione della legge in esame, dell’Agenzia per la proprietà immobiliare nel Finnmark.

I componenti della Commissione per il Finnmark sono stati nominati con il decreto reale del 14 marzo 2008. Essi sono in numero di cinque e devono essere, in maggioranza, giuristi con esperienza professionale di magistrato o equivalente, secondo quanto prescrive l’art 29, c. 2, della Legge sul Finnmark. Nonostante le diverse indicazioni in precedenza formulate dalla Commissione sui diritti dei Saami, la connessione che deve sussistere sulla base della Legge sul Finnmark tra i membri della Commissione per il Finnmark e la Contea di Finnmark è piuttosto debole, dal momento che la legge richiede soltanto che due almeno dei componenti della Commissione per il Finnmark siano residenti nella Contea di Finnmark oppure abbiano una (non meglio specificata e, quindi, piuttosto vaga) «stretta affiliazione» con la Contea medesi-ma. I componenti della Commissione per il Finnmark sono formalmente designati dal re, ma sostanzialmente vengono scelti dal Consiglio della Contea di Finnmark e dal Parlamento saami della Norvegia, i quali a loro volta possono recepire indicazioni e suggerimenti provenienti da società civile, associazioni, ecc. Ne risulta un complicato intreccio di condizionamenti, che comunque ha sino ad ora garantito un tutto sommato corretto bilanciamento della rappresen-tanza etnica e politica nell’ambito della Commissione per il Finnmark.

Il modo di procedere della Commissione per il Finnmark è peculiare, anche rispetto alle previsioni che riguardano la Commissione per le terre non coltivate di Nordland e Troms non-ché la Commissione per la montagna. Mentre, infatti, la Commissione per le terre non coltiva-te di Nordland e Troms avvia i procedimenti di sua competenza a seguito della richiesta di soggetti (pubblici o privati) interessati, e la Commissione per la montagna procede negli accer-tamenti a seguito di domanda proveniente dalle autorità centrali, la Commissione per il Finn-mark agisce invece di sua propria iniziativa (ex officio). In tal senso dispone l’art. 30, c. 1, della Legge sul Finnmark. L’esame delle prime deliberazioni adottate dalla Commissione per il Finn-mark, le quali non sono state comunque numerose49, evidenzia la prioritaria attenzione della Commssione per l’individuazione dei confini (naturali o meno, ma comunque dalla Commis-sione ritenuti «appropriati»50) per l’esercizio dei diritti di uso comune degli indigeni saami, più

carried out in application of this Convention shall be undertaken, in good faith and in a form appropriate to the circumstances, with the objective of achieving agreement or consent to the proposed measures».

48 Per esteso, Tribunale per le controversie territoriali nel Finnmark. 49 La Commissione per il Finnmark ha deciso in tutto tre casi nel periodo compreso tra il suo insediamento

avvenuto il 14-3-2008 e il 31-12-2010. 50 La Commissione parla di «appropriata delimitazione».


che per il vero e proprio processo di legal clarification dei diritti medesimi51. Le prime (tre) de-cisioni della Commissione hanno riguardato aree estremamente periferiche, come è avvenuto per due isole che si trovano nell’Altafjord, ossia il fiordo della municipalità di Alta nella Contea di Finnmark52, nonché il Comune di Nesseby (Unjárga, nella lingua dei Saami settentrionali), il quale è posto nella parte orientale del Finnmark.

Il fatto che la Commissione per il Finnmark avvii il procedimento di identificazione dei di-ritti storici saami senza bisogno di alcuna richiesta proveniente dalle parti interessate non si-gnifica, naturalmente, che domande e richieste non possano essere presentate alla Commis-sione stessa dai soggetti privati, come anche da associazioni e gruppi di interesse. Ciò è impli-citamente previsto dalla Legge sul Finnmark, la quale dispone all’art. 30 che le questioni non appropriate per le indagini di competenza della Commissione per il Finnmark sono escluse dal raggio d’azione della Commissione, la quale dunque può omettere di investigare su tali questioni. La Commissione giustizia del Parlamento nazionale aveva intrapreso un’opera di classificazione delle questioni di possibile esame da parte della Commissione per il Finnmark, ma si era ben presto arrestata, dal momento che si diffuse presso la maggioranza dei compo-nenti della Commissione giustizia il convincimento che si potesse soltanto raccomandare alla futura Commissione per il Finnmark di privilegiare nella sua attività istituzionale l’esame del contenuto nonché dell’estensione dei diritti storici saami che traggono fondamento nell’uso immemorabile, o comunque su un uso tradizionale e di lunga durata.

Sul piano procedurale, la Commissione per il Finnmark ha facoltà, sulla base dell’art. 32, c. 1, della Legge sul Finnmark, di chiedere alle amministrazioni pubbliche l’esibizione di atti e/o documenti, come anche di effettuare accertamenti tecnici e di avvalersi della consulenza di esperti (nei settori legale, economico, storico, statistico, sociologico, demoetnoantropologico nonché, eventualmente, archeologico). Fermo restando che le parti e gli interest groups pos-sono a loro volta produrre documenti e chiedere l’acquisizione di ulteriori elementi probatori, occorre ricordare che l’art. 32, c. 3, della Legge sul Finnmark stabilisce che le spese della pro-cedura sono interamente a carico del bilancio dello Stato norvegese.

Un aspetto importante del lavoro che la Commissione per il Finnmark è chiamata a svolge-re riguarda il diritto applicabile nel processo di identificazione dei diritti storici dei Saami della Contea di Finnmark. La Legge sul Finnmark prevede che si debba applicare il diritto naziona-le, con espressione che differisce da quella di diritto norvegese. Non si tratta di una mera va-riante lessicale, ma di una scelta ben precisa di politica del diritto. Parlare di diritto nazionale significa, infatti, fare riferimento non soltanto alle norme legislative approvate dal Parlamento nazionale della Norvegia, ma altresì ad un’altra peculiare fonte del diritto nazionale della Nor-vegia, ossia le regole giuridiche che sono proprie delle consuetudini del popolo indigeno saa-mi. Nell’adottare le sue deliberazioni, dunque, la Commissione per il Finnmark deve tenere conto anche del diritto consuetudinario dei Saami settentrionali, nonché del loro “senso della giustizia”. Naturalmente, il limite è rappresentato dalla contrarietà delle regole consuetudina-rie indigene rispetto alle disposizioni legislative del Regno di Norvegia. In definitiva, le regole indigene sono da utilizzare da parte della Commissione per il Finnmark per integrare e appli-care in modo “culturalmente orientato” le disposizioni di diritto norvegese, che sono la parte

51 A questa conclusione perviene l’analisi di Ø. Ravna, The Process of Identifying Land Rights in parts of Northern Norway: Does the Finnmark Act Prescribe an Adequate Procedure within the National Law?, cit., 438.

52 Il fiordo ha la lunghezza di circa trentotto chilometri.


principale ma non la totalità del diritto nazionale applicabile in Norvegia. Questa impostazio-ne trova conforto, innanzi tutto, in alcune disposizioni di fonte internazionale, quali in parti-colare l’art. 8 della Convenzione n. 169 dell’Organizzazione internazionale del lavoro53 non-ché, più recentemente, l’art. 40 della Dichiarazione delle Nazioni Unite sui diritti dei popoli indigeni54, adottata dall’Assemblea generale dell’ONU il 13 settembre 2007. Degno di nota è, altresì, il fatto che la Commissione sui diritti dei Saami aveva in una prima fase proposto di codificare nella Legge sul Finnmark i risultati ai quali era approdata l’evoluzione giurispruden-ziale della Corte suprema del Regno di Norvegia in materia di protezione dei diritti indigeni, in particolare nelle due sentenze del 2001 relative alle vertenze Selbu e Svartskog. Come si ricorderà55, queste due pronunce della Corte di vertice del sistema giudiziario della Norvegia avevano riconosciuto in maniera rilevante il diritto consuetudinario degli indigeni saami, co-sicché era parso in un primo tempo opportuno e significativo al Comitato per i diritti dei Saa-mi trasporre le acquisizioni giurisprudenziali, ossia in altri termini il recent case law, nella legge sui diritti storici dei Saami nella Contea di Finnmark. Successivamente, però, la stessa Com-missione sui diritti dei Saami mutò orientamento su questo aspetto, poiché ritenne preferibile, con scelta quindi condivisa dalla Commissione giustizia del Parlamento nazionale della Nor-vegia, non fare riferimento a decisioni giudiziarie ma esclusivamente a norme di legge nel det-tare le regole per il processo di identificazione e legal clarification dei diritti tradizionali dei Saami nella Contea di Finnmark56.

La deliberazione adottata dalla Commissione per il Finnmark prende il nome di report57, se-condo quanto dispone l'art. 35 della Legge sul Finnmark. Nelle sue conclusioni, ossia nel report,

53 L’art. 8 della Convenzione n. 169 stabilisce che: «1. In applying national laws and regulations to the peoples concerned, due regard shall be had to their customs or customary laws. 2. These peoples shall have the right to retain their own customs and institutions, where these are not incompatible with fundamental rights defined by the national legal system and with internationally recognised human rights. Procedures shall be established, whenever necessary, to resolve conflicts which may arise in the application of this principle. 3. The application of paragraphs 1 and 2 of this Article shall not prevent members of these peoples from exercising the rights granted to all citizens and from assuming the corresponding duties».

54 Ai sensi dell’art. 40 della UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (UNDRIP), «Indigenous peoples have the right to access to and prompt decision through just and fair procedures for the resolution of conflicts and disputes with States or other parties, as well as to effective remedies for all infringements of their individual and collective rights. Such a decision shall give due consideration to the customs, traditions, rules and legal systems of the indigenous peoples concerned and international human rights». Innovativo è, altresì, il principio del free, prior and informed consent (FPIC) accolto dalla UNDRIP, su cui v. M. Barelli, Free, prior and informed consent in the aftermath of the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples: developments and challenges ahead, in International Journal of Human Rights, 2012, 1 ss. Dello stesso autore, sulla UNDRIP, cfr. The Role of Soft Law in the International Legal System: The case of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, in Internatio

i diritti degli indigeni saami all’uso comune delle terre nel finnmark (norvegia del ... · 2014....

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