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Documento nº 15

Haciendo propio el proceso

La participación ciudadana en los procesos de paz

Catherine Barnes (ed.)

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Haciendo propio el procesoLa participación ciudadana

en los procesos de paz

Catherine Barnes (ed.)

Cofinanciado por la Dirección de Derechos Humanos y Cooperación con la Justicia del Departamento de Justicia,Empleo y Seguridad Social, el Departamento de Cultura y el Departamento de Educación, Universidades

e Investigación del Gobierno Vasco, y el Ayuntamiento de Gernika-Lumo.

Giza Eskubideen eta Justiziarekiko Lakindetzarako Zuzendaritza. Eusko Jaurlaritzaren Justizi Lan eta Gizarte SegurantzaSaila, Kultura Saila eta Hezkuntza, Unibertsitate eta Ikerketa Saila eta Gernika-Lumoko Udalak aldi berean finantziatua.

Título: Haciendo propio el proceso. La participaciónciudadana en los procesos de paz.

Título original: Owning the Process. PublicParticipation in Peacemaking. Publicado porConciliation Resources en la serie Accord. Aninternational review of peace initiatives (número 13).

Institución responsable de la edición en inglés de la serie Accord: Conciliation Resources (173Upper Street. Londres N1 1RG. Reino Unido).

Responsable de la edición en inglés del número 13de la serie Accord: Catherine Barnes.

Traducción del inglés: Teresa Toda.

En caso de duda con respecto a la exactitud de latraducción, debe consultarse el original en inglés.

Edita: Gernika Gogoratuz. Centro de Investigación por la Paz. Fundación Gernika Gogoratuz.Artekalea, 1-1ºE-48300 Gernika-LumoBizkaia (Spain)Tel.: +34 94 6253558Fax: +34 94 6256765Secretaría: [email protected] de documentación: [email protected]://www.gernikagogoratuz.org

Directora de la colección Red Gernika: María Oianguren Idigoras.

© de la edición en inglés: Conciliation Resources, 2002© de la edición en castellano: Gernika Gogoratuz, 2004

Depósito legal: BI-641-97ISSN: 1136-5811

Documentos de trabajo Gernika Gogoratuz, nº 15(junio de 2004).

Precio: 10,00 euros.

Índice 3

Índice

Prólogo a la edición en castellanoGorka Espiau 4

PresentaciónEd García 7

IntroducciónCatherine Barnes 9

Estudio del caso de Sudáfrica

La transición negociada de SudáfricaEldred De Klerk 17El Acuerdo Nacional de Paz de SudáfricaChris Spies 24El proceso de negociación constitucionalmultipartidista de SudáfricaCatherine Barnes y Eldred De Klerk 31Textos clave de Sudáfrica 41

Estudio del caso de GuatemalaEnrique Álvarez con Tania Palencia Prado

El proceso de paz de Guatemala 45El Gran Diálogo Nacional y las consultas de Oslo 52La Asamblea de la Sociedad Civil 57Textos clave de Guatemala 64

Estudio del caso de MalíKåre Lode

El proceso de paz de Malí 67El proceso de concertaciones regionales 75Encuentros intercomunitarios y reconciliación nacional 78Textos clave de Malí 85

Asamblea Municipal Constituyente de MogotesMonseñor Leonardo Gómez Serna 88

Coalición de Mujeres de Irlanda del NorteKate Fearon 92

Comisión de Unificación Nacional de FilipinasMiriam Coronel Ferrer 96

Perspectivas personales

Participación ciudadana y pacificación internacionalMarrack Goulding 101Desarrollo de habilidades de la ciudadaníapara participar en la pacificaciónQuintin Oliver 105

Lecturas recomendadas 109

Sobre la serie Accord y Conciliation Resources 112

Prólogo a laedición encastellano

La participaciónsocial en el conflictovasco

Gorka Espiau

Gorka Espiau es portavoz de Elkarri,movimiento social por el diálogo y el acuerdo.

S egún todos los expertos en gestión y transfor-mación de conflictos (John Paul Lederach,Christopher Mitchell, etc.), una intervenciónefectiva en esta materia necesita combinar tres espa-cios de actuación. El primero de ellos, el que puededenominarse como central, es el ámbito político. Notenemos que extendernos demasiado en explicarloporque es el más visual y conocido. La práctica totali-dad de las experiencias en gestión, mediación y trans-formación de conflictos tienen como protagonistas agobiernos, partidos políticos y organizaciones arma-das. De hecho, para muchos observadores de estosprocesos, el ámbito político sería el único ámbitorelevante de actuación.

El segundo espacio es el ámbito internacional. Ade-más de las iniciativas que se desarrollan en el espa-cio político local, cada vez más intentos de gestiónpositiva de conflictos introducen una dimensióninternacional que afecta a instituciones interna-cionales, organizaciones interestatales y medios decomunicación de cobertura mundial. De hecho, yamuy pocos conflictos escapan a una participacióninternacional.

El tercero, y el más desconocido, es el ámbito odimensión social. Los esfuerzos por la paz necesitanverse apoyados, y en muchos casos promovidos,desde el corazón de la sociedad afectada.

Este ámbito de trabajo, del que se ocupa esta publi-cación, es un gran desconocido. Pueden encontrarsemuchas referencias teóricas pero apenas hay segui-mientos prácticos. De ahí que la publicación quetenemos entre nuestras manos tenga un interés vitalpara aquellas organizaciones que tratan de contribuira superar situaciones de conflictos violentos.

La participación social vinculada a la dimensión

4 Haciendo propio el proceso. La participación ciudadana en los procesos de paz

política y a la participacióninternacionalLas nuevas tendencias en transformación positiva delos conflictos identitarios resaltan la importancia decombinar estos tres ámbitos de actuación para conse-guir una intervención efectiva. La clave sería, por lotanto, el equilibrio entre ellos. Es evidente que cadacaso es diferente y que en función de sus caracterís-ticas requerirá mayor implicación internacional,intensificar el espacio político o centrarse en ladimensión social. Sea cual fuere la situación, lo queserá común a todas ellas es que cuanto más equili-bradas estén en estos ámbitos, más efectivas resultan.

Hablando de ejemplos recientes, podemos citar loscasos de Palestina e Irlanda. En ambos, con desarro-llos muy diferentes, los sucesivos intentos de acuerdohan venido chocando contra factores de resistenciamuy poderosos. En Irlanda, tal vez el más evidentehaya sido la negativa de una gran parte de la comu-nidad unionista a apoyar procesos de diálogo y acuer-do que tuvieran en cuenta cualquier tipo de modifi-cación del estatus político dentro del Reino Unido.Sin embargo, en el momento en el que la dimensiónpolítica y la ayuda internacional encuentran recepti-vidad social, el acuerdo de Viernes Santo se hace rea-lidad. No podemos dejar de mencionar la interrela-ción que existe entre los tres niveles, pero los hechosdemuestran que, sin el apoyo y la participación socialque protagonizaron movimientos como la Coaliciónde Mujeres, Diálogo Democrático, Initiative 92 oPeace People, éste no habría sido posible.

En Palestina, la evolución de los acontecimientos noinvita al optimismo. Sin embargo, en los últimosmeses, y por primera vez, las demandas de una solu-ción dialogada promovida por la comunidad interna-cional cuentan con importantes apoyos sociales.Hasta cuatro iniciativas de paz se están construyendocon una importante participación de la sociedad civil,siendo la conocida como Iniciativa de Ginebra la quemás repercusión internacional ha conseguido. Noexiste ninguna garantía de éxito, pero por primeravez asistimos al nacimiento de una iniciativa de cons-trucción de paz integral.

La participación social en el conflicto vascoTal y como demuestra esta publicación sobre expe-riencias internacionales de participación social en laconstrucción de la paz, los esfuerzos que en estemismo sentido se vienen desarrollando en la socie-dad vasca no están aislados. Compartimos muchascaracterísticas, objetivos y formas de trabajo.

Son muchas las experiencias que pueden presentarsepara abordar las cuestiones que estamos planteando.

A continuación se presenta la del movimiento socialpor el diálogo y el acuerdo en el País Vasco, Elkarri.Este trabajo se denomina mediación social y trata decomplementar la dimensión social con la interven-ción política y la participación internacional, tal ycomo planteábamos al comienzo de este prólogo.

Nacido el 20 de diciembre de 1992, este movimientosocial tiene como objetivo desde entonces trabajarpor transformar la situación de conflicto y violenciaen el País Vasco en una situación de diálogo y acuer-do. Transformarlo, en definitiva, de manera positivay no violenta. Tomando como punto de partida eldiálogo y el acuerdo, se formula la idea de la media-ción social. La lucha por el diálogo y el acuerdo nece-sitaba que la propia sociedad vasca se convirtiese ensujeto activo de esta lucha, impulsando el diálogo yparticipando en la construcción del acuerdo. La pro-pia sociedad vasca convertida en mediadora.

En una primera etapa, Elkarri se centró en difundirmasivamente la idea del diálogo y el acuerdo. Másadelante, trató de llevar esta idea a la práctica hacien-do propuestas concretas para su desarrollo. En lo quepodríamos denominar la tercera etapa, este movi-miento social está impulsando en todos los nivelesprocesos participativos para la definición de espaciosde acuerdo.

En la base de la sociedadEl 12 de marzo de 1994 Elkarri realizaba en Bilbao suprimera movilización masiva. La manifestación, bajoel lema “Distensión y diálogo, ahora es el momento”,resultó ser un importante éxito y mereció una valora-ción positiva generalizada. Constituyó un hecho sinprecedentes, reunir en una misma movilización alíderes y dirigentes de casi todos los partidos políticosvascos, y de prácticamente todo el abanico de fuerzassindicales, del deporte, sociales y culturales del país.Posteriormente, se han convocado numerosas movili-zaciones similares a las que cada vez han acudido unnúmero mayor de ciudadanos. La última, en diciem-bre de 2003, reunió a más de 15.000 personas bajo ellema “Por una mesa de diálogo multipartita”.

Sin embargo, los espacios de participación social hansido muy diversos. Tal vez el más innovador de todosellos haya sido la organización de los llamados forosde escucha. Su objetivo ha estado centrado en orga-nizar cientos de foros de debate locales sin publici-dad, basándose en una metodología, no de confron-tación, sino de escucha. De esta forma, numerososgrupos de personas plurales se han venido reuniendodurante los últimos años con el objeto de conocer losargumentos de los que no piensan igual, debatirsobre estas ideas, profundizar y desarrollar sus argu-mentos, razones, propuestas e iniciativas. A esta acti-vidad se la denomina construcción de infraestructurasocial de paz.

Prólogo a la edición en castellano 5

Dimensión políticaDesde 1992, al mismo tiempo que se desarrollaba eltrabajo en la base de la sociedad descrito, Elkarri haelaborado, con la colaboración de la práctica totali-dad de los partidos políticos vascos, diversas propues-tas concretas para explorar aquellas ideas compartidaspor todos y con potencialidad para abrir un procesode diálogo. El trabajo posterior de seguimiento y con-traste de las diferentes aportaciones, a través de unametodología interactiva, ha llevado a este movimientosocial a profundizar en las cuestiones que ofrecen unamayor virtualidad para llegar a acuerdos, y a elaborarpropuestas sobre principios del diálogo y metodologíaque forman ya parte del bagaje político con el quecontamos para iniciar un proceso de paz. Como ejem-plo de los resultados de este trabajo podríamos men-cionar la existencia de un incipiente lenguaje común,la presentación de numerosas propuestas concretasque tratan de mejorar nuestras normas básicas de con-vivencia, y la diferenciación entre reivindicacionespartidistas legítimas y proceso de paz.

Trabajo internacionalEn el ámbito internacional, Elkarri ha tejido unaimportante red de contactos que reciben informaciónpuntual sobre el trabajo que se está llevando a cabo enel conflicto vasco y con la que se estudian diferentesposibilidades de participación adaptadas a las caracte-rísticas de cada entidad. De esta forma, este movi-miento social cuenta hoy en día con el apoyo explíci-to de importantes referencias internacionales, comoJohn Hume, Dalai Lama, José Ramos Horta, Rigober-ta Menchú o Danielle Mitterrand; ha colaborado conlas principales organizaciones de derechos humanos ytransformación de conflictos —UNESCO, AmnistíaInternacional, Human Rights Watch, Centro Carter ola Comunidad de San Egidio—, y envía informaciónmensual sobre el conflicto vasco a más de 30.000 orga-nizaciones y expertos en todo el mundo.

La síntesis de este trabajo: la Conferencia de PazElkarri se encuentra desarrollando una recogida de100.000 firmas de apoyo con el objetivo de trasladara los Parlamentos Vasco y de Navarra una propuestaconcreta de foro de diálogo en la que participentodas las fuerzas políticas. La constitución de ese forode diálogo impulsado desde la sociedad es lo quedenominamos Conferencia de Paz. A partir de abrilde 2004 y con el respaldo de las firmas que finalmen-te se hayan reunido, Elkarri coordinará la elabora-ción de una propuesta de método de diálogo y acuer-do multipartito para su presentación en las sedesparlamentarias. En el ámbito internacional se estáformalizando la constitución de una “Red interna-cional de apoyo a un proceso de paz en el País Vasco”,de la que surgirán aquellas organizaciones y expertosque contribuirán con su experiencia al trabajo entrelos partidos vascos.

El conflicto vasco es, en definitiva, un buen ejemplode la potencialidad de la participación social en laconstrucción de la paz. De hecho, no es fácil encon-trar experiencias de participación social que hayaninfluido tanto en su contexto político, ni que hayanrecibido un apoyo ciudadano tan masivo.

Aplicándonos la máxima de que todo conflicto esuna oportunidad de mejora, si finalmente somoscapaces de abrir un proceso de paz en Euskal Herria,podremos extraer algunas consecuencias positivasademás del dolor y el sufrimiento. Y es que cada díason más voces cualificadas las que piensan que de lamisma forma que nosotros hemos aprendido de otrasexperiencias internacionales, muchas de las iniciati-vas que se han desarrollado en nuestro entorno ser-virán de inspiración y referencia para la actividad deorganizaciones sociales en otros lugares del mundo.


Presentación

Ed García

Partiendo de su propia experiencia en larevolución popular de 1986 en Filipinas, elprofesor Ed García ha pasado añospromocionando y apoyando la participaciónpopular en procesos de paz en África, Asia yLatinoamérica. Es alto consejero de Conflictosen Alerta Internacional en Londres.

L os seres humanos han luchado por la paz enmedio de la guerra en distintas situaciones portodo el mundo. Construir una paz viable estrabajo de muchas manos, que implica a diferentessectores de la sociedad y abarca varias generaciones.Por lo tanto, la construcción de la paz exige una men-talidad de maratón. El éxito no es muy frecuente, y,para quienes sean capaces de ir más allá, en pocasocasiones es permanente, puesto que los avances enun frente desencadenan a menudo una nueva seriede retos o conflictos generados por el cambio. Estedocumento desea compartir las experiencias y leccio-nes aprendidas por personas ejercitadas en estas prác-ticas, que reflejan su trabajo durante muchos años.Estas experiencias hacen hincapié en la primacía delas poblaciones locales y sus capacidades caracterís-ticas, y reconocen la necesidad que existe de comple-mentar el trabajo realizado tanto por gobiernoscomo por instituciones intergubernamentales, ingre-dientes indispensables en la construcción de una pazque sea a la vez viable y duradera.

Los casos contenidos en este volumen representanun trabajo realmente revolucionario. Enfrentándosea enormes obstáculos, personas de distintas religio-nes y dirigentes empresariales se unieron a los políti-cos para promover un difícil proceso que llevó a latransición negociada y al fin del sistema de apartheiden Sudáfrica. Un heterogéneo conjunto de organiza-ciones e instituciones de Guatemala —en representa-ción de pueblos indígenas, iglesias, sindicatos, gruposde mujeres y otros— colaboró para promover lasasambleas ciudadanas que articularon una agendapara la paz y forjaron acuerdos viables, aunqueimperfectos, en las negociaciones entre el Gobiernoy las guerrillas.

En Irlanda del Norte, mujeres de distintas comuni-dades se organizaron para tener voz en la construc-ción de un acuerdo y en su laboriosa puesta en prác-tica. En Colombia y Filipinas, la población continúa

Presentación 7

con sus esfuerzos de delimitar territorios donde serespeten los derechos de la ciudadanía no comba-tiente, en regiones donde los militares y la oposiciónarmada siguen enzarzados en combates. Estas expe-riencias son tan sólo unos ejemplos. Pese a no ofre-cer pautas que aseguren el éxito, revelan sin embar-go caminos o senderos alternativos para dar nuevospasos en situaciones que, a veces, parecen irremisi-blemente sin salida.

Incluso los valientes esfuerzos de gobiernos o deorganizaciones intergubernamentales han encalladoen ocasiones en las duras realidades de los conflictosprolongados. En Israel y Palestina, los Acuerdos deOslo —a pesar de que fueron saludados como unpaso rompedor y decisivo— han fracasado en el obje-tivo de detener la escalada de violencia que está pro-fundizando la división, la amargura y la creciente pér-dida de vidas. El Acuerdo de Belfast en Irlanda delNorte, moldeado con el apoyo de los Gobiernos delReino Unido y la República de Irlanda, se ve cuestio-nado una y otra vez al deteriorarse las relacionesintercomunitarias e interpartidistas, demostrandoque incluso los mejores empeños de los líderes guber-namentales chocan constantemente con restriccio-nes y límites. Puede que si la población hace suyo elproceso trabaje duro para garantizar resultados via-bles y superar los obstáculos que inevitablemente sur-gen una vez que un acuerdo está en vigor. Cuantoantes abordemos la tarea de construir la infraestruc-tura social de la paz, antes se aproximarán las socie-dades a otra realidad en la que la dignidad de la dife-rencia sea ensalzada, la tolerancia política searespetada y una paz justa sea factible.

Además, luchar por la paz en el clima actual, caracte-rizado por la guerra global contra el terrorismo, suponeun reto desalentador. En las últimas décadas hemospresenciado desastres humanitarios, masacres mons-truosas y guerras aparentemente inacabables enmuchas regiones del mundo. Sin embargo, en lascondiciones que resultaron de los trágicos sucesos del11 de septiembre de 2001, el trabajo de los ciudada-

nos en múltiples frentes para lograr una paz justa seha hecho más difícil, y el campo para su participaciónse ha visto enormemente recortado; no obstante, unamayor implicación es más imperativa que nunca. Amedida que los gobiernos forman alianzas paraactuar contra el azote común del terrorismo que perci-ben, se da prioridad a los medios militares de resolu-ción de conflictos. Esos enfoques tienden a socavarlos esfuerzos para dar respuesta a los agravios especí-ficos que constituyen el núcleo de los conflictos irre-solubles en diversos contextos. Se han adoptadomedidas que pueden erosionar el respeto por elimperio de la ley y por los avances en el campo de losderechos humanos, a la vez que hacen que los esfuer-zos negociadores sean aún más difíciles.

En el trabajo por la paz, proceso y resultados van dela mano. A no ser que la gente, las poblaciones,hagan suyo el proceso y contribuyan a diseñar resul-tados sostenibles, será ciertamente difícil proporcio-nar seguridad humana o un futuro que tenga senti-do. Desatar más violencia o lanzar guerras a granescala no garantiza una seguridad completa, dondehombres y mujeres se sientan a salvo, y las comuni-dades seguras. Una seguridad centrada en las perso-nas responde a los anhelos más profundos de jóve-nes y mayores por igual, y es compartida incluso porencima de divisiones políticas. Puede ser que sóloallí donde los pueblos y sus comunidades ponenmanos a la obra para construir una paz más inclusi-va sea donde menos lejana esté la posibilidad de unaseguridad humana que responda a preocupacionescomunes.

En última instancia, las experiencias de personas quehan intentado construir la paz y no se desalientan sonuna fuente de esperanza. Esta publicación puedeparecer un paso modesto, una pequeña contribuciónde personas cuyos pensamientos están atrapadosentre dos tapas. Sin embargo, para quienes han vivi-do o aún viven en conflictos violentos, la esperanza esquizás la necesidad del momento en la maratonianajornada llamada construcción de la paz.


AgradecimientosEl enfoque para abordar este proyecto temático se desa-rrolló durante el otoño de 2001, mediante un extensoproceso de consulta por todo el mundo, con personasde la sociedad civil practicantes de la pacificación. Seperfiló un poco más durante un taller de análisis con-junto en febrero de 2002. Conciliation Resources quisie-ra extender su profundo agradecimiento a nuestrosescritores y escritoras, a quienes corrigieron pruebas, aquienes hicieron fotografías, y a quienes contribuyerona estos procesos de consulta y análisis, especialmente a

Adan Abkor, Han Peter Bulloven, Matt Bryden, RufaCagoco Guiam, Madeline Church, Tyrol Ferdinand,Simon Fisher, Diana Francis, Sabien Freizer, Peter Gas-trow, Juan Gutiérrez, Fernando Hernández, Mark Hoff-man, Vernon Jantzi, Steve Kibble, Avila Kilmurray, SusanColin Marks, Clem McCartney, Chris Mitchell, Moha-med Abdi Mohamed, Batapola Nanda Thero, LaurieNathan, Giselle Ober, María Lorenza Palm-Dalupan,Jenny Pearce, Jorge Rojas, Oumar Sako, Luis Emil Sana-bira, Rachel Sieder, Zeïdan Ag Sidalamine, K. Sithampa-ranathan, Richard Smith, Karen Tañada, RosalinaTuycu, Steve Williams y Sue Williams.

Introducción

Democratización de los procesos depacificación:estrategias ydisyuntivas para la participaciónciudadana

Catherine Barnes

Catherine Barnes es consultora independientesobre conflictos y derechos humanos,especializada en procesos de pacificación.Posee el doctorado del Centro de Análisis yResolución de Conflictos y es asociada alprograma de Conciliation Resources.

E n países desgarrados por la guerra, los proce-sos de paz son algo más que una manera deponer fin a las hostilidades armadas. Al ir a lascuestiones de fondo que generan el conflicto y desa-rrollar nuevas reglas del juego, brindan oportunidadesde desplegar la hoja de ruta hacia un futuro en paz.Vista así, la construcción de la paz puede ser un pro-ceso político para el cambio social. El carácter de esteproceso, que incluye quiénes participan —en quégrado, en qué fase y en calidad de qué—, los acuer-dos alcanzados y cómo se hacen efectivos, puedegenerar coyunturas para cambios estructurales engobernación, derechos humanos, seguridad y políti-cas de desarrollo, así como dar forma a las relacionesentre quienes están enzarzados en el conflicto.

La estrategia predominante en las negociaciones paraconcluir guerras internas consiste en reunir a losrepresentantes de los grupos combatientes (gobier-nos e insurgentes armados) —por lo general, con laasistencia de la mediación internacional y a menudoa puerta cerrada en un lugar extranjero— para alcan-zar un acuerdo que satisfaga al menos las mínimas exi-gencias de los negociadores. Mediante este plantea-miento se ha puesto fin a muchas guerras, y se hanalcanzado algunos acuerdos sostenibles. Sin embargo,este método raramente ofrece a quienes no tomaronlas armas —entre ellos, otras agrupaciones políticas,la sociedad civil organizada o la población en gene-ral— posibilidades de tener voz en la configuraciónde los acuerdos o en su ratificación. Aunque es pro-bable que el fin de las hostilidades sea recibido conun sentimiento general de alivio, hay quienes puedensentirse marginados de un acuerdo que no es suyo.Éste puede ser el caso si los dirigentes iluminados alcan-zan un acuerdo que va más allá de lo que resulta acep-table para la opinión pública más conservadora. Taldistanciamiento puede intensificarse si además se per-cibe que el acuerdo se centra más en el reparto del botínentre quienes están dispuestos a utilizar la violenciapara llegar al poder que en el fomento de la inclusión

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social y el desarrollo equitativo. El proceso en símismo tampoco ha contribuido a fortalecer formasdemocráticas de toma de decisiones ni ha proporcio-nado espacios para que los distintos grupos sociales ypolíticos lleguen conjuntamente a acuerdos paraabordar los temas que les dividen. Éste es un motivoespecial de preocupación en situaciones en las que elgobierno y los grupos armados carecen de una fuertebase social de apoyo, y, por tanto, ninguno es vistocomo representante legítimo de los intereses popula-res. En demasiadas ocasiones, el mensaje implícito esque la violencia da frutos.

Esta publicación ahonda en las alternativas al enfo-que de pactos de elite en las negociaciones de paz.Documenta y analiza un abanico de experiencias enlas que activistas no combatientes hicieron valer elderecho de la población en general a participar enlos procesos negociadores para diseñar el futuro desu país. Con su actividad, fueron capaces de influir,en distintas medidas, en la forma del proceso, laagenda de cuestiones a tratar, los acuerdos funda-mentales que se alcanzaron y su aplicación. En lamayor parte de los casos, llevaron el proceso de con-versaciones más a la esfera pública, permitiendo queuna mayor diversidad de personas contribuyera consugerencias y siguiera las negociaciones. Con mástransparencia, la población pudo comprender mejor—y potencialmente aceptar— las razones de los com-promisos alcanzados. Más aún, los procesos marcaronun momento de cambio histórico en cada país, y con-tribuyeron a dejar sentado el valor del debate públi-co y de los procesos democráticos como legítima res-puesta a los conflictos.

Ésta es la primera vez que la revista Accord presentauna serie de experiencias en distintos países en aras deuna mejor comprensión de una cuestión transversalconcreta de la construcción de la paz. Por ello mismo,la cobertura del contexto general de cada proceso depaz es necesariamente limitada. Sin embargo, al cen-trarse en mecanismos que permiten la participaciónciudadana, la variedad de casos ofrece un importanteacercamiento comparativo a un enfoque poco docu-mentado de la práctica de la construcción de la paz.

En este contexto, los mecanismos son un procedimien-to o proceso definible y marcado por el tiempo paraimplicar a representantes de diversos sectores y gru-pos identitarios en la deliberación de las cuestionesinherentes y de procedimiento que se abordan en lasnegociaciones. Es probable que el mandato de estosmecanismos varíe de uno a otro. En el extremo maxi-malista del procedimiento, el mecanismo puede serun cuerpo deliberante cuyos acuerdos tengan fuerzalegal; en el extremo minimalista, son entidades bási-camente consultivas, con resultados que se toman encalidad de recomendaciones. Cada uno de los meca-nismos analizados existía en la esfera pública: sectores

sociales más amplios tenían conciencia de ellos ytuvieron posibilidades de participar. Como tales, pue-den recibir amplia cobertura en los medios, las cues-tiones se pudieron debatir seriamente en público, ylos representantes pudieron consultar con las perso-nas a las que representaban. Así, estos mecanismos secaracterizan por rasgos que incrementan la transpa-rencia y responsabilidad del propio proceso. Son dis-tintos, aunque complementarios, del tipo de papelespacificadores que desempeñan en la sociedad civilindividuos y agencias no de parte que actúan comointermediarios discretos, facilitadores del proceso yformadores para apoyar el diálogo constructivo entrelos protagonistas principales, o para crear un entornosocial propicio a la pacificación.

Para un volumen de más de cien páginas hemos teni-do que seleccionar casos de una bien repleta cesta deexperiencias de todo el mundo. Al repasar la diversi-dad de las experiencias sobre las que se aporta infor-mación aquí, queda claro que no hay fórmulas uni-formes que puedan trasplantarse de un lugar a otro,porque el impulso para activar una auténtica partici-pación está profundamente arraigado en el tejido decada sociedad. Pero esperamos que los lectoresencuentren abundantes ideas estimulantes, así comorelatos aleccionadores, para alentar intentos en otroscontextos, y para aportar información a la política ypráctica más general de construcción de la paz.

Participación representativa,consultiva y directaUna cuestión central que ha guiado este proyecto hasido analizar cómo los intereses, aspiraciones y valo-res de los distintos elementos que componen unasociedad pueden alentar la negociación política. Loscasos revelan varias formas básicas: participación repre-sentativa, mediante partidos políticos; mecanismos con-sultivos, mediante los cuales la sociedad civil tiene laposibilidad de dar voz a sus puntos de vista y formu-lar recomendaciones; y participación directa, por lacual todas las personas interesadas entran en un pro-ceso de desarrollo y puesta en marcha de acuerdospara resolver el conflicto.

En Sudáfrica e Irlanda del Norte, las negociacionespolíticas implicaron a todos los grupos políticos que,con un determinado grado de respaldo público, esta-ban dispuestos a participar en las conversaciones. Enambos casos, los actores clave se dieron cuenta deque no era probable que un acuerdo fuera sosteniblesin la implicación y consentimiento de todas lasdemás partes. Por lo tanto, no se produjo ningúnintento serio de limitar las negociaciones dirigiéndo-se exclusivamente a los principales grupos opositoresarmados. Esto sucedió, en parte, porque los partidospolíticos representaban bases electorales que proba-blemente habrían trabajado contra un acuerdo si


hubieran quedado completamente excluidas del pro-ceso. Además, cada sociedad poseía una tradiciónpolítica que contribuyó a dar forma a una estructuramás democrática del proceso de paz. En cada lugar,existía un bien desarrollado sistema de política multi-partidista, arraigado en las vibrantes culturas políticasde las distintas comunidades, y muchos partidos tení-an mecanismos de consulta a su militancia y gruposafiliados. Estos factores incrementaron el potencialde los partidos para servir de canalizadores de losintereses y valores de sus bases electorales; podíanrepresentar las opiniones predominantes y contribuira atraer al proceso a sus simpatizantes.

No obstante, es probable que existan límites a lamedida en que los partidos políticos representan losintereses ciudadanos, y, en consecuencia, existe lanecesidad de garantizar que las elites políticas no seapropien de las negociaciones para lograr arreglosque beneficien a sus propios intereses partidarios sintener en cuenta asuntos públicos más amplios. Enambos procesos, se produjeron debates sobre el rela-tivo grado de influencia que cada partido deberíatener en función del tamaño de su base de apoyo. EnIrlanda del Norte, se resolvió celebrando eleccionespara designar a los partidos que participarían en lasnegociaciones; más aún, el acuerdo tenía que ser rati-ficado mediante referéndum público. Aunque quizásno fue concebido para ello, el sistema también posi-bilitó la participación de quienes están fuera de lapolítica puramente institucional. Como describe KateFearon, un grupo transcomunitario de mujeres, acti-vistas de la sociedad civil, constituyó la Coalición deMujeres de Irlanda del Norte para presentarse a laselecciones, movilizando suficiente electorado comopara obtener un escaño en la mesa negociadora, y,por lo tanto, contribuyendo a garantizar que las con-versaciones abarcaran una más amplia gama de opi-niones. Como muestra Eldred De Klerk, en Sudáfricase desarrolló un proceso en dos fases, en el cual todoslos partidos, independientemente del tamaño de subase de apoyo, pudieron participar en las nego-ciaciones para determinar las normas que guiarían latransición y los principios constitucionales funda-mentales. A esa fase le siguieron las elecciones públi-cas para la Asamblea Constitucional, que, a su vez, sevio influida por un programa de participación ciu-dadana que logró casi dos millones de aportaciones.En ambos lugares, la negociación dio como resultadoreformas constitucionales y políticas de gran calado yampliamente respaldadas. Además, los políticos quese vieron obligados a trabajar superando las divisionesdel conflicto salieron del proceso mejor preparadospara la cooperación futura en un sistema político másinclusivo.

El proceso de paz de Guatemala y la Comisión deUnificación Nacional de Filipinas muestran unmodelo distinto de participación de la sociedad civil

mediante procesos de consulta. Enrique Álvarez yTania Palencia Prado analizan los esfuerzos guate-maltecos para poner fin a décadas de guerra median-te negociaciones que fueron espoleadas, en parte,por dirigentes religiosos de la Comisión Nacional deReconciliación, nombrada por el Gobierno, quepatrocinó el Gran Diálogo Nacional. Creó un espaciosin precedentes para que los sectores no combatien-tes discutieran sobre las causas estructurales del con-flicto. Los participantes identificaron cuestiones claveque más adelante se incorporaron a la agenda oficialde las negociaciones. En respuesta a las exigencias dediversos activistas cívicos, las negociaciones bilateralesentre el Gobierno y las guerrillas, con mediación dela Organización de las Naciones Unidas (ONU), estu-vieron acompañadas de una Asamblea de la SociedadCivil. Ésta incluía representantes de los distintos —y aveces antagónicos— sectores organizados de la socie-dad, para discutir sobre los temas de fondo y alcanzarconsenso sobre recomendaciones que serían remiti-das a los negociadores. Los acuerdos finales, queabordaron una ambiciosa gama de cuestiones, refle-jaron la mayor parte de sus propuestas. Pero el poderde los grupos favorables al acuerdo de paz era débilen relación con el de quienes apoyaban el statu quo.El “no” en un referéndum sobre enmiendas constitu-cionales impidió la ejecución de algunas de las dis-posiciones más significativas. Tras décadas de gobier-no represivo autoritario, que inculcó el miedo yrestringió el desarrollo de la sociedad civil organiza-da, incluidos los partidos políticos representativos, loslazos entre los dirigentes civiles y la población engeneral eran bastante débiles. Además, el apretadocalendario de la Asamblea supuso que, salvo notablesexcepciones, las personas participantes no fuerancapaces de fomentar en la población una compren-sión bien informada sobre lo que significaban losacuerdos, ni de generar el necesario apoyo a las refor-mas a largo plazo que éstos implicaban.

Fidel Ramos, presidente de Filipinas, nombró laComisión de Unificación Nacional (CUN) en 1992con el fin de ayudar a reavivar las conversaciones depaz con diversos grupos armados de oposición y deobtener recomendaciones para un proceso hacia“una paz justa, total y duradera”. Miriam CoronelFerrer describe cómo, junto con organizaciones de lasociedad civil, la CUN organizó un proceso de con-sulta por todo el país, involucrando a representantessectoriales y, en algunos casos, a muchas personasindividuales interesadas en él. Contribuyó a reavivarel interés en y el apoyo a la resolución pacífica devarios conflictos violentos, cuyos temas específicosserían tratados en negociaciones bilaterales entre elGobierno y los grupos armados. El proceso se tradujoen una serie de principios que guiaron los programasde pacificación de sucesivos gobiernos. Sin embargo,dado que la mayoría de los conflictos se mantienen, yque no se hicieron efectivas las recomendaciones fun-

Introducción 11

damentales, hay sectores escépticos sobre el nivel decompromiso de quienes controlan el Estado con lasreformas de calado.

Una conclusión que se extrae de las experiencias gua-temalteca y filipina es que los procesos de consulta —aunque supongan una valiosa ocasión para identi-ficar temas y construir consensos— pueden ser formasde participación más débiles que el modelo represen-tativo. En el peor de los casos, pueden ser un ejerciciosuperficial de relaciones públicas; en el mejor, pue-den representar una ocasión para aportar ideas aldebate político, a la vez que fortalecen la legitimidadde distintos elementos de la sociedad civil para tenervoz en la toma de decisiones políticas.

Los encuentros intercomunitarios de Malí, la Asam-blea Municipal Constituyente de los Mogotes enColombia y las comisiones de paz locales y regionalesde Sudáfrica muestran otra modalidad de partici-pación basada en la implicación directa de personasde la población en la construcción local de la paz. Encada uno de estos casos, dirigentes civiles localesimpulsaron y condujeron procesos en los que todaslas personas de la comunidad que mostraron interésfueron implicadas en el desarrollo y puesta en mar-cha de acuerdos para tratar aspectos de un conflictocuyo control estaba al alcance en sus manos. En Malí,la serie de intentos del Gobierno para negociar unacuerdo político con los movimientos armados queencabezaban un levantamiento separatista en elnorte, desembocó en acuerdos que no lograron dete-ner los enfrentamientos. Por el contrario, diversascomunidades hasta entonces interdependientesempezaron a fracturarse a lo largo de nuevas líneas deconflicto. Kåre Lode describe cómo un grupo de faci-litadores no gubernamentales, bebiendo de las tradi-ciones de toma de decisión comunitarias, fomentaronpor todo el norte una serie global de encuentrosintercomunitarios localmente dirigidos, que dieroncomo resultado acuerdos de tregua locales y estrate-gias para abordar las principales fuentes de conflicto.El efecto acumulativo de este proceso fue el consensosobre prioridades de desarrollo, el fin de la guerra, yun espacio para la reconciliación nacional.

Monseñor Gómez Serna describe cómo los habitan-tes de Mogotes, en Colombia, eran vulnerables antediversos grupos armados y estaban sometidos a auto-ridades corruptas que promocionaban los interesesde las elites locales. Inspirándose en la idea de lasoberanía popular, y a raíz del secuestro del alcaldede la localidad por un grupo armado, la ciudadaníase movilizó, protestando y reivindicando el gobiernolocal. Crearon una Asamblea Municipal Constituyen-te, basada en los principios de democracia directa;formularon un plan integral de desarrollo y crearonuna comunidad independiente de todos los gruposarmados no estatales. Mogotes se convirtió así en una

de las primeras de las numerosas zonas de paz deColombia. Aunque la población no tiene capacidadpara abordar el conflicto a nivel nacional, ha creadoespacios de relativa paz, y ha empezado a construirun nuevo tipo de política y de formas de gobernar.

En la sociedad sudafricana, profundamente divididay segregada, la creciente violencia política amenazabael proceso de negociación y devastaba muchas comu-nidades. Para afrontar este problema, los partidospolíticos —en un proceso previo y distinto de las con-versaciones constitucionales— negociaron el Acuer-do Nacional de Paz. Chris Spies detalla cómo elAcuerdo estableció por mandato un sistema deestructuras nacional, regional y local para el segui-miento y mitigación de la violencia, sistema queincluía comisiones de paz locales y regionales queincorporaban personas de la zona, con distintos per-files, a la mediación proactiva en disputas y en la faci-litación de acuerdos localizados sobre cómo trataracontecimientos políticos. Desescalando el conflictoa nivel local, hicieron una importante contribución ala estabilización del país, permitiendo que progresa-sen las negociaciones sobre el futuro a nivel nacional.

En cada uno de estos tres casos, la población local seimplicó en procesos para crear una paz pragmáticacon los otros en su comunidad, posibilitando la coe-xistencia y el trabajo activo en pro de un desarrollopacífico mutuamente beneficioso. Un factor signifi-cativo es la escala en la que operaron: al trabajar anivel comunitario, los dirigentes locales pudieronfacilitar procesos que introdujeron a cientos, inclusomiles, de personas en un diálogo político directo,cara a cara. En general, quienes participaron en estosprocesos acababan sintiendo como suyos los acuer-dos alcanzados, sintiendo también un grado de res-ponsabilidad en su aplicación. Aunque se mantuvie-ran las desavenencias, se crearon nuevos mecanismospara resolverlas pacíficamente. Pese a que los acuer-dos no fueron contratos de obligatoriedad jurídica,los procesos crearon un clima general de presiónsocial sobre las partes afectadas para que cooperasenateniéndose a lo acordado.

Creación de un foro para la participaciónUno de los temas interesantes abordados a lo largodel trabajo es cómo se crearon los espacios para laparticipación ciudadana y si el origen de un mecanis-mo determina la calidad de la participación que seproduce durante el proceso. Ninguno de los meca-nismos fue inevitable o automático; la pacificaciónoficial no suele ofrecer espacio para la participaciónciudadana, y, cuando lo concede, es de mala gana.Quintin Oliver analiza que cada experiencia surgióde la activación de fuerzas sociales que ya existían, yencajó en el contexto general de un proceso de tran-


sición política. Emergieron a través de la constelaciónparticular de actores y circunstancias que llevabanhacia las negociaciones de paz; de las expectativas yrecursos implícitos en las tradiciones culturales y polí-ticas del país; de la visión y estilo de trabajo de los diri-gentes, y —lo más importante— de la capacidad quetuvieron las partes no directamente combatientes deexigir su propio protagonismo.

En la mayoría de los casos, el proceso de paz estuvoestrechamente vinculado a pasos hacia la democrati-zación. Parece que los dirigentes consideraban losprocesos participativos como una forma de fortalecersus credenciales democráticas. Abierto el espaciopara la intervención, activistas bien organizados de lasociedad civil pudieron dar forma a la naturaleza yalcance de su implicación, y, en muchos casos, asumirpapeles cada vez más influyentes. En cada uno de loscasos, las personas organizadoras utilizaron estructu-ras sociales existentes o tradiciones culturales comofuente de inspiración y legitimidad. Allí donde existíauna tradición comunitaria de toma de decisiones,especialmente en Malí, ésta fue activada para crearun espacio para la pacificación. En lugares con tradi-ción política de movimientos de masas, caso de Sudá-frica, ése fue el canal para la participación. Enmuchos puntos, los dirigentes de las iglesias estuvie-ron en primera línea y fueron capaces de tirar de sulegitimidad como autoridades morales para iniciar pro-cesos que llevasen hacia el cambio social pacífico.Pero otros sectores organizados de la sociedad fueronigualmente imprescindibles.

Aunque el ingrediente más importante en cada pro-ceso fue la activación de las partes afectadas, la pues-ta en marcha de cada mecanismo precisó de unavariedad de recursos financieros, técnicos y prácticos.En la mayor parte de los casos, la financiación se obtu-vo principalmente de fuentes nacionales, con apoyoadicional de donantes extranjeros (especialmente depaíses amigos del proceso de paz). El apoyo estratégico yadministrativo provino de distintas fuentes, a menudode la sociedad civil. El Movimiento Empresarial deConsulta apoyó con personal para facilitar y adminis-trar la negociación en Sudáfrica; el grupo de facilita-dores para las reuniones intercomunitarias de Malí loreunió una persona de confianza de la Ayuda de laIglesia Noruega; y los obispos católicos desempeña-ron un papel fundamental de liderazgo tanto en Gua-temala como en Mogotes (Colombia).

Los casos ponen de manifiesto el valioso papel quepueden desempeñar los actores internacionales, seangubernamentales, intergubernamentales o no guber-namentales. Pueden contribuir a crear el espaciopara los mecanismos, literalmente (patrocinando oacogiendo reuniones) y políticamente (alentando alos gobiernos y grupos armados a que abran el pro-ceso a otros grupos). La experiencia guatemalteca

también destaca la importancia de su contribuciónpara garantizar la seguridad personal de quienes par-ticipan. Es una tarea que las fuerzas de seguridadestatales pueden ser incapaces de realizar —especial-mente si han sido cómplices de violaciones de dere-chos—, y pueden ser necesarios observadores inter-nacionales o incluso pacificadores para crear unambiente seguro para la participación.

El derecho a participarLa participación ciudadana en los procesos de pazdebe ser entendida asimismo en el contexto másamplio del derecho a una auténtica participación enel gobierno. En la medida en que la negociación vamás allá de acuerdos sobre los medios para poner fina las hostilidades, y aborda cuestiones que afectan a laestructura del Estado, los sistemas políticos o la asig-nación de recursos, pasa a ser una forma de toma dedecisiones políticas. Las normas internacionalessobre derechos humanos garantizan a toda personael derecho a participar en la conducción de los asun-tos públicos, y promueven específicamente los dere-chos de las mujeres, pueblos indígenas y miembrosde grupos minoritarios a participar realmente en latoma de decisiones políticas. Puede entenderse que,como tales, estas normas internacionales imponen alos gobiernos y organizaciones intergubernamentalesla obligación de fomentar las oportunidades para laparticipación efectiva en los procesos de paz.

Esa obligación plantea interrogantes sobre la respon-sabilidad de los mediadores internacionales, especial-mente quienes representan a la ONU o a otras orga-nizaciones internacionales. Marrack Goulding analizaalgunas de estas cuestiones, y comenta que, tradicio-nalmente, la mayoría de los gobiernos aborda la cons-trucción de la paz como una actividad fundamental ybásicamente gubernamental, supuesto que se haextendido a las organizaciones intergubernamenta-les. Los mediadores internacionales suelen concebirsu intervención como la de dirigir el proceso de nego-ciación. La mayoría exigen un alto nivel de confiden-cialidad para ser eficaces en su cometido, que tiendea centrarse en mercadear arreglos entre las partescombatientes. Hay quienes estimarían que la idea deabrir el proceso a un abanico más amplio sería unacomplicación peligrosa e innecesaria en su tarea prin-cipal de poner fin a la guerra. Como demuestra cadauno de los procesos tratados aquí, hay un tiempo y unlugar en los que es necesario el diálogo en privadopara impulsar el proceso, y la intermediación externapuede desempeñar un papel asistencial de valor incal-culable. Sin embargo, el reto permanece: si los diri-gentes de las partes combatientes no fomentan lainclusión (posiblemente por el interés en consolidarsus propias posiciones), ¿tienen los patrocinadoresinternacionales de un proceso la obligación de crearlas situaciones para una mayor participación, al

Introducción 13

menos sobre decisiones que podrían desembocar enla reestructuración del Estado y de los sistemas degobierno y las prioridades políticas? Es más, ¿retrasarla participación hasta después de que se haya alcan-zado un acuerdo supone costes de oportunidad inhe-rentes? Son cuestiones que necesitan un mayor deba-te en los círculos internacionales de construcción dela paz. Tal debate debería verse atemperado por lapercepción de que, en última instancia, son las perso-nas de las sociedades afectadas por los conflictos lasque deben sentir como suyo el proceso de cambiopolítico, si éste ha de responder a sus necesidades.

Representación, responsabilidade inclusiónEl problema de la escala está en que resultaría difícilque todos los miembros de una sociedad participasendirectamente de manera significativa en unas nego-ciaciones a nivel nacional, aunque puede haber másposibilidades a nivel comunitario. Existe, pues, ciertacantidad de dilemas potenciales sobre el grado deresponsabilidad y representatividad de quienes parti-cipan, especialmente en procesos del tipo de partici-pación política y de consulta, donde puede que losdirigentes no se hayan podido implicar o comunicareficazmente con sus organizaciones y con la pobla-ción en general. Se han utilizado diversos métodospara ayudar a afrontar esta cuestión en el modelo derepresentación política: se eligieron las delegacionesen comicios públicos, y se organizaron referendossobre los acuerdos para asegurar que se obtenía tantoun mandato electoral como el consentimiento a loacordado. Los mecanismos de consulta no contaroncon este tipo de medidas formales; sin embargo, aun-

que tuvieron influencia, quienes participaron notuvieron que soportar la carga de la responsabilidadde la elaboración de acuerdos de obligatoriedad legalsobre el futuro de sus países. Otros interrogantes bási-cos podrían estar en si esos organismos representa-ban realmente la diversidad del interés común y de laopinión pública, y si fueron capaces de generar unamplio consenso social en apoyo del proceso y de losacuerdos alcanzados.

Parece que los procesos de paz pueden generar opor-tunidades que permitan que un conjunto de gruposanteriormente subordinados lleguen a tener voz en laconfiguración de acuerdos que les permitirán parti-cipar eficazmente en el futuro. Esa ocasión puedeperderse, sin embargo, si dichos grupos son margi-nados y excluidos porque no han practicado la luchaarmada. Dado que cada uno de los procesos aquírecogidos permitió una más amplia participación,otorgaron mayores oportunidades de tener voz aquienes tradicionalmente han permanecido en lasperiferias políticas y sociales. Pero su inclusión noestaba garantizada; en la mayor parte de los casos,tuvieron que reclamar su derecho a estar presentesen el proceso. Por ejemplo, la temprana intervenciónde una delegada en las negociaciones de CODESA enSudáfrica hizo que las delegaciones de los partidos,mayoritariamente masculinas, se avergonzasen hastatal punto que introdujeron sistemas para fomentar larepresentatividad de género. Las comunidades mayasen Guatemala se organizaron para tener un mayorprotagonismo en la Asamblea de la Sociedad Civil, eimpulsaron un acuerdo histórico que reconoce suidentidad y derechos. Sin embargo, puede haberotros obstáculos a la participación efectiva. Hay que


Grupo Instrumento

General Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículo 21.Convenio Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 25 (adoptado en 1996).

Mujeres Resolución 1325 del Consejo de Seguridad (S/RES/1325) sobre Mujeres, Paz y Seguridad.Convenio de la ONU para la Eliminación de Cualquier Forma de Discriminación contra la Mujer (artículo 7).Declaración de la ONU sobre la Participación de la Mujer en la Promoción de la Paz y la Cooperación Internacionales.Plataforma de Pekín para la Acción (A/52/231).

Minorías y Convenio Internacional para la Eliminación de Cualquier Forma de Discriminación Racialpueblos indígenas (artículo 5.c).

Declaración de la ONU sobre los Derechos de Personas pertenecientes a MinoríasNacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas (artículos 2.2 y 2.3).Convenio de la Organización Internacional del Trabajo, de 1989, sobre Pueblos Indígenasy Tribales en Países Independientes, nº 169 (artículos 4, 6, 7, 14, 17).

El derecho a participar: algunos instrumentos de la ONU

estar atento para garantizar que el formato no dejeen desventaja a ciertos participantes, especialmenteaquellos que han estado previamente excluidos de losprocesos políticos. La formación y el consejo estraté-gico pueden ayudar, como puede hacerlo el asegurarque el diseño y formato del proceso no sea un reflejode estructuras sociales excluyentes.

Proceso legítimo: ¿resultadoslegítimos?En muchas de las experiencias, se dieron tensionessobre el mandato de los mecanismos y sobre cómoconectaba, por un lado, con las expectativas de lapoblación y, por el otro, con la toma de decisionespolíticas más globales. Algunos procesos que intenta-ron dar cabida a grandes sectores de la población detodo el país —como el de la CUN en Filipinas, lasconsultas públicas sobre la Constitución en Sudáfricao las concertaciones regionales de Malí— fueron inter-pretados por algunos analistas como una especie demaquillaje para poner una fachada pública aceptablea acuerdos que en otras circunstancias se alcanzaríanen privado entre las elites. Sin embargo, cada proce-so provocó opiniones diversas, que pudieron influiren quienes tomaban las decisiones, y también hizoque el debate político saliera de la capital, trasladán-dolo a espacios accesibles a la gente de a pie. Ademásde la dimensión instrumental de influencia en lasdecisiones, se dio asimismo un valor simbólico impor-tante: la gente sentía que estaba siendo incluida en elquehacer político, a menudo por primera vez, y queera capaz de participar en la construcción del futurode su país. Abrir el proceso también proporcionó laposibilidad de configurar la agenda negociadora detal forma que se evitase que los dirigentes del con-flicto armado impusieran los términos de la paz a lapoblación en general. Todos los casos estudiadosindican que los mecanismos de participación consi-guieron abrir el abanico de cuestiones abordadas,recogiendo la diversidad de las preocupaciones de laciudadanía, y que contribuyeron en general a unamayor profundidad en el debate.

Estos procesos no se dieron al margen de considera-ciones de real politik, sino que, por el contrario, fue-ron resultado de la conciencia de que llegar a alcan-zar soluciones consensuadas ofrecía la mejorperspectiva para una paz duradera, porque ningunaparte podía dominar unilateralmente. En la mayoríade los casos, se primó la toma de decisiones consen-suada, evitándose las adoptadas por votación, porgenerar divisiones innecesarias. Grupos políticos máspequeños fueron capaces de tener una influencia depeso en los resultados, cuando se organizaron eficaz-mente y articularon propuestas y análisis coherentesy persuasivos. Por lo tanto, con su inclusión en lamesa, estos procesos más participativos se convirtie-

ron de facto en un foro donde compartir ciertos gra-dos de poder. No obstante, hubo limitaciones inhe-rentes sobre las cuestiones que los procesos podíanabordar de manera efectiva, especialmente allí dondeel poder de quienes controlaban el Estado no habíasufrido modificaciones fundamentales durante elconflicto o durante la transición negociada. En lamayor parte de los casos, por ejemplo, el proceso nodesembocó en la redistribución de la riqueza, pese alhecho de que resolver esa desigualdad fuera plantea-do a menudo como un objetivo central tanto por losmovimientos armados como por la sociedad civil.

Varios autores indican que un acuerdo de paz marcael inicio de un proceso, no su final. A menudo seminusvaloran los retos de la aplicación; con demasia-da frecuencia, no se dota a los mecanismos paradicha puesta en práctica de los recursos necesarios, yel impulso generado por el proceso de negociaciónse pierde fácilmente. Aunque la participación puedellevar a una mayor apuesta por el acuerdo, y a uncompromiso de ponerlo en marcha, no debe darsepor hecho que vaya a ser así. En algunos casos, elasentimiento de ciertos grupos al acuerdo puedehaber sido una maniobra táctica que no implicaba suvoluntad de defenderlo —o al menos de atenerse aél—, llegado el momento de hacer efectivas las dis-posiciones más difíciles. Más aún, diversos intentos deinstitucionalización de los mecanismos de partici-pación en las fases de puesta en marcha naufragaron,dilapidando la capacidad de generar unos mayoresniveles de responsabilidad política. Pero incluso enlugares donde han aparecido dificultades en la apli-cación, ha sido imposible desdeñar totalmente elacuerdo, en parte porque el proceso para alcanzarloobtuvo amplia legitimidad pública. Los acuerdos hanpermanecido vivos en el discurso político público,como mínimo como aspiraciones, y los activistas afavor del acuerdo continúan utilizando esas líneascomo punto de partida de sus agendas políticas.

Construcción de la paz centradaen las personasLas sociedades desgarradas por la guerra están gene-ralmente fragmentadas, con divisiones profundas quese convierten en las líneas de fractura sobre las que seorganiza el conflicto. En estas circunstancias, cual-quier participación política puede ser peligrosa, y eldebate ciudadano se polariza por la ira y el miedo. Sinembargo, las experiencias aquí recogidas revelan quelos procesos de paz pueden dar pie a cierto grado dereconciliación social y política por el hecho de hacery mantener acuerdos. Este potencial tiene dos facetas:el contenido sustantivo de los acuerdos alcanzados ylos métodos del propio proceso. Los mecanismosefectivos de participación supusieron una diferenciaen la calidad de los acuerdos alcanzados —caracteri-

Introducción 15

zados por una serie de disposiciones para abordar lascausas subyacentes del conflicto— y, en la mayorparte de los casos, en la legitimidad con la que estosacuerdos fueron recibidos por la población. Más aún,los procesos contribuyeron a fomentar la transforma-ción de relaciones deterioradas por el conflicto;mediante debates dirigidos a desarrollar un mayorentendimiento y a intentar un consenso sobre cómodeberían abordarse los temas conflictivos, los enemi-gos fueron lentamente transformados en colaborado-res en la construcción de la paz.

Parece que allí donde un proceso de paz permiteuna amplia participación social y un debate públi-co, se pueden recuperar cuestiones altamente con-flictivas como temas normales del diálogo político,de la resolución de problemas y de la acción cons-tructiva. Por lo tanto, la participación se convierteen un período determinante en la transición deun orden político al siguiente, y puede, potencial-mente, generar movimientos hacia un sistemapolítico y una sociedad más participativos y demo-cráticos.


Estudio del caso de Sudáfrica

La transiciónnegociadade Sudáfrica

Contexto, análisis y valoración

Eldred De Klerk

Antigua activista y miembro del MovimientoDemocrático de Masas que trabaja por elcambio estructural pacífico en Sudáfrica,Eldred de Klerk es gestora de programas delPrograma sobre Policía en la Escuela Graduadade Gestión Pública y Desarrollo en laUniversidad de Witwatersrand en Sudáfrica.

“Nosotros y nosotras, el pueblo de Sudáfrica,reconocemos las injusticias de nuestro pasado [… y] sostenemos que Sudáfrica pertenece a todaslas personas que la habitan, unidas en nuestradiversidad. Por lo tanto […] adoptamos estaConstitución como la suprema ley de la Repúblicapara sanar las divisiones del pasado [… y] paramejorar la calidad de vida de toda la ciudadanía yliberar el potencial de cada persona”.Preámbulo de la Constitución sudafricana.

Desde mediados de los años ochenta hasta 1996, lossudafricanos de todos los niveles de la sociedad inter-vinieron en un extraordinario proceso para negociarla transición de un Estado del apartheid, represivo ydesacreditado, basado en la segregación racial, a unEstado constitucional con una Carta de Derechosimpregnada de justicia, y con un gobierno democrá-tico legítimo. Sin embargo, pese a los profundos cam-bios políticos, Sudáfrica es todavía un país dividido;los más de 340 años de colonialismo y apartheid no sedeshacen en ocho. Cuestiones de etnicidad, identi-dad y racismo son aún parte de la psique nacional.Aunque el Gobierno ha hecho avances significativospara dar respuesta a algunas necesidades humanasbásicas, con la construcción de viviendas y clínicas desalud y el suministro de agua potable, el foso entre“quienes tienen” y “quienes no tienen” sigue crecien-do. Hasta un 22% de la población está infectada conVIH/sida. La frustración en la satisfacción de lasnecesidades elementales —que se manifiesta en lapobreza, el desempleo, la delincuencia y las adversi-dades socioeconómicas— es la causa subyacente delconflicto arraigado y continuado. A pesar de estasdificultades, la violencia política, en general, estáausente. Se puede decir que los procesos de diálogo,que constituyen el corazón de la transición, contribu-yeron a dejar sentada una cultura de negociaciónpacífica, blindando y asentando un hábito de coope-ración constructiva y coexistencia, tanto en lo políti-co como en lo económico. No obstante, aún son

La transición negociada de Sudáfrica 17

necesarias acciones decididas para cumplir la prome-sa contenida en el Preámbulo de la Constitución; deno ser así, el sueño puede estallar.

La colonización europea y el Estado del apartheidMúltiples pueblos han habitado desde tiempo inme-morial el territorio de la actual Sudáfrica: gruposindígenas khoisianos, grupos que hablaban bantú y,más recientemente, grupos de orígenes europeos, deprocedencia india y malaya, judíos y los de ascenden-cia mixta clasificados por el Estado sudafricano como“de color”. En la década de los noventa, el proceso denegociación de la transición democrática en Sudáfri-ca se enfrentó al reto de transformar una estructuraestatal basada en principios de segregación y desi-gualdad, que confería categorías diferentes a losmiembros de los distintos grupos.

El sistema de apartheid hunde sus raíces en 350 añosde conflictos religiosos, laborales y por la tierra. En1652, un grupo de colonos holandeses desembarcóen el Cabo de Buena Esperanza, y, poco a poco, esta-bleció una colonia rígidamente estratificada, basadaen el trabajo de esclavos de África y Asia para el culti-vo de las productivas tierras. Los británicos se hicie-ron con el control en 1795, forzando a numerososafrikáneres de lengua holandesa a huir a tierras másinteriores, donde establecieron nuevas colonias. A lolargo del siguiente siglo, los británicos conquistaronlos reinos africanos que quedaban y expandieron sucontrol, subsumiendo las nuevas repúblicas afrikáne-res. También se hicieron con el control de muchas delas lucrativas minas de oro y diamantes, cuya explota-ción se realizaba con trabajadores indios contratados.Los británicos reprimieron la rebelión de los bóeresafrikáner entre 1899 y 1902, aplicando una políticade tierra quemada e internando comunidades civilesafrikáneres y africanas en campos donde miles depersonas murieron de hambre y enfermedades.

Con la instauración de la nueva Unión de Sudáfricaen 1910 —que agrupaba bajo la monarquía británicaa los antiguos territorios controlados por británicos yafrikáneres—, los afrikáneres ganaron ascendencia yfueron determinantes en la redacción de una consti-tución basada en la supremacía blanca. Sucesivamen-te, se fue aprobando legislación que introdujo lasegregación racial, reservó casi toda la tierra parapropiedad de la raza blanca, y fue progresivamenteexcluyendo a la población africana, asiática y “decolor” de la participación política. El CongresoNacional Nativo Sudafricano, que en 1923 pasó a serCongreso Nacional Africano (conocido por sus siglasANC, del inglés African National Congress), se formópoco después de la Unión de Sudáfrica para oponer-se a la discriminación racial, extender el derecho a

voto y lograr la igualdad. Sus exigencias fueron recha-zadas por los sucesivos gobiernos.

Tras asumir el poder en 1948, el Partido Nacionalista,extremista afrikáner, empezó a extender sistemática-mente la política de apartheid para favorecer el podereconómico y político de los afrikáneres, lo que tuvocomo consecuencia uno de los repartos de la riquezamenos equitativos del mundo. La población fuesegregada en áreas de grupos definidos por razas, ycomunidades enteras fueron desplazadas de las zonasclasificadas como “sólo blancas”, utilizándose leyes depaso para controlar el movimiento de personas noblancas. La reivindicación mayoritaria en Sudáfricaacabó siendo la exigencia de un sistema político basa-do en el principio de “una persona, un voto”. Consig-nas como “poder para el pueblo” y “el pueblo gober-nará” reclamaban la creación de un sistema degobierno en el que pudieran votar todos los ciudada-nos y ciudadanas. No era tanto un desafío a la pree-minencia del Estado sudafricano, sino más bien a losusos concretos a que se destinaba el poder del Estado.

El Congreso del Pueblo y la Cartade LibertadesInspirándose en las anteriores campañas de Mohan-das Gandhi para defender los derechos de los traba-jadores indios en Sudáfrica, en 1952 el ANC y el Con-greso Indio Sudafricano organizaron una campañade masas de desobediencia civil, que amplió la basede la resistencia organizada. En 1955, cinco añosantes de ser prohibido, el ANC convocó un Congresodel Pueblo para elaborar una Carta de Libertadespara todas las personas sudafricanas. La Carta no sóloarticulaba a qué se oponía, sino también a favor dequé se pronunciaba. Dio forma al desarrollo del pen-samiento político, sentó los cimientos de un movi-miento a favor de la democracia, e influyó en lasnegociaciones de la década de los noventa. Fue unaexperiencia única de participación de masas en unproceso de anticipación política en circunstanciaspolíticas hostiles, y prefiguró la implícita perspectivade la participación popular en la creación de unanueva Sudáfrica.

En 1953 se empezó a preparar el proceso: centenaresde activistas organizaron mítines e iban casa por casapara informar a la población sobre el proyecto. A laciudadanía de a pie se le formulaba la siguiente pre-gunta abierta: “¿Qué tiene que cambiar en Sudáfricapara que usted pueda disfrutar de una vida plena yabundante en términos de país, de comunidad y como persona individual?”. Los organizadores descu-brieron que, si querían que la gente participase, teníanque ir a buscarla allá donde vivía, trabajaba y jugaba.Esta lección se convirtió en un potente principio ope-rativo para el movimiento por la democracia que sur-


gió en los años ochenta. Los organizadores recibíaninstrucciones para no redactar las reivindicaciones ennombre de la gente, sino para recolectar y contrastarlos puntos de vista que escuchasen; debían posibilitarprocesos que permitieran que quienes estaban des-poseídos y carentes de poder encontrasen su propiavoz, y no verse a sí mismos como representantes quepodían hablar por el pueblo. Las comunidades tam-bién nombraron delegaciones para que las represen-tasen en las concentraciones de masas, y recogierondinero para los desplazamientos.

El Gobierno intentó obstaculizar el Congreso, amedida que iba siendo evidente que el proceso cre-cía: se prohibieron las reuniones, las concentracioneseran disueltas por la policía y se confiscaba o destruíasu material. Pese al cinturón policial establecido, el26 de junio de 1955 se redactó en Kliptown, Johanes-burgo, la Carta de Libertades, basada en las reflexio-nes de los 2.800 delegados que se habían reunido enun polvoriento solar para debatir los resultados de las


Sudáfrica

Sigla Inglés Castellano1

ANC African National Congress Congreso Nacional Africano (ANC)AWB Afrikaner Resistance Movement Movimiento de Resistencia Afrikáner (MRA)AZAPO Azanian People’s Organization Organización del Pueblo Azanio (OPA)CBM Consultative Business Movement Movimiento Empresarial de Consulta (MEC)CODESA Convention for a Democratic South Convención para una Sudáfrica Democrática

Africa (CODESA)COSAG Concerned South African Group Grupo de Sudafricanos Afectados (GSA)COSATU Congress of South African Trade Unions Congreso de los Sindicatos de Sudáfrica (COSATU)CP Conservative Party Partido Conservador (PC)IFP Inkatha Freedom Party Partido de la Libertad Inkatha (PLI)LPC Local Peace Committee Comisión Local de Paz (CLP)MPNP Multi-Party Negotiating Process Proceso de Negociación Multipartidista (PNMP)NP National Party Partido Nacional (PN)NPA National Peace Accord Acuerdo Nacional de Paz (ANP)NPC National Peace Committee Comisión Nacional de Paz (CNP)NPS National Peace Secretariat Secretariado Nacional de Paz (SNP)PAC Pan-Africanist Congress Congreso Panafricanista (CPA)RPC Regional Peace Committee Comisión Regional de Paz (CRP)SACC South African Council of Churches Consejo de las Iglesias de Sudáfrica (CIS)SERD Socio-Economic Reconstruction Desarrollo y Reconstrucción Socioeconómica

and Development (DRSE)SWAPO South West African People’s Organización del Pueblo de África del Suroeste

Organization (SWAPO)UDF United Democratic Front Frente Democrático Unido (FDU)ZANU Zimbabwe African National Union Unión Nacional Africana de Zimbabue (ZANU)

1. Hay varias organizaciones sudafricanas a las cuales en castellano se suele denominar por sus siglas en inglés, por ejemplo,el Congreso Nacional Africano, que sería CNA, pero al que se conoce más por ANC. Así, y aun a riesgo de incurrir en ciertaconfusión, he optado por mantener la forma inglesa en esos casos particulares, y utilizar las siglas de la traducción al caste-llano en las organizaciones que resultarán menos familiares al lector (N. de la T.).

Siglas

NAMIBIA

BOTSUANA

SUAZILANDIA

LESOTO

S U D Á F R I C A

ZIMBABUE

MO

ZAM

BIQ

UE

PROVINCIASEPTENTRIONAL

GAUTENG

NOROESTE

MPUMALANGA

Pietersburg

Mmabatho

CABO SEPTENTRIONAL

CABO ORIENTAL

Kimberley

East London

Port Elizabeth

CABO OCCIDENTAL

Ciudad del Cabo

ESTADO LIBRE

Bloemfontein

KWAZULU-NATAL

Durban

PretoriaNelspruit

Johanesburgo

consultas. Su principio fundamental era que “Sudá-frica pertenece a todas las personas que viven en ella,blancas y negras, y ningún gobierno puede reclamarautoridad con justedad a no ser que se base en lavoluntad del pueblo”.

La lucha antiapartheidLa resistencia popular se incrementó durante la déca-da de los cincuenta, y en 1960 el Gobierno ilegalizóel ANC y a su rival, el Congreso Panafricanista (CPA),

exclusivamente africano. En vista de la represióngeneralizada, el ANC decidió que la protesta pura-mente pacífica no resultaba eficaz, y en 1961 creó unbrazo armado, Umkonto we Sizwe (conocido comoMK). Dirigentes de la oposición, incluido NelsonMandela, fueron encarcelados con sentencias de porvida en 1964, y otros huyeron al exilio.

En junio de 1976, la policía respondió con disparos auna protesta estudiantil en Soweto, matando niñas yniños. El hecho desencadenó un levantamiento que


1955 Carta de LibertadesMediante un Congreso del Puebloconvocado por el ANC, se redactóuna declaración de principiosrectores del movimiento a favor dela democracia y en contra delapartheid.

1989 Conferencia por un Futuro8 dic. Democrático

Se reunió el MovimientoDemocrático de Masas, con elobjeto de elaborar un enfoquecomún, basado en la Declaración deHarare del ANC, para lasnegociaciones sobre una nuevaconstitución, redactada por unaasamblea constituyente elegida enlas urnas.

1991 Negociación del Acuerdo Jun.-sep. Nacional de Paz

Las conversaciones en las queparticipan representantes departidos políticos, organizacionesempresariales y eclesiásticas llegana un acuerdo, ratificado por 27dirigentes políticos, sindicales ygubernamentales, que creaestructuras de paz locales,regionales y nacionales.

1991-1992 Convención para una Sudáfrica Dic. 91-may. 92 Democrática (CODESA)

Se realizan negociaciones paradecidir las reglas que inspirarán latransición y una nueva constitución,en las que participan 19 partidos ymás de 400 personas negociadorasorganizadas en grupos de trabajo.Empezó con un plenario de apertura(CODESA I) y terminó con unplenario final (CODESA II) quemarcó la quiebra del proceso.

1992 Documento de Acuerdo26 sep. El ANC y el Partido Nacional (PN)

firman un acuerdo sobre el procesopara negociar un gobiernoprovisional y una constituciónprovisional.

1992-1993 Proceso de Negociación Abr. 92-nov. 93 Multipartidista (PNMP)

Conversaciones y negociacionesentre 26 partidos para redactar unaconstitución provisional, coninfraestructura suministrada por elMovimiento Empresarial deConsulta.

1994 Elecciones generales27-29 abr. Primeras elecciones sin distinción

de raza, democráticas, que secelebraron para formar el Gobiernode transición y para elegirrepresentantes a un nuevoParlamento y AsambleaConstitucional.

1994-1996 Asamblea Constitucional y May. 94-oct. 96 programa de participación popular

Un total de 490 representantes desiete partidos redactan el borradorde una nueva Constitución, conaportaciones de un masivoprograma de participaciónciudadana. El texto final de laConstitución se aprobó el 8 de mayode 1996, y un texto enmendado fueaprobado el 11 de octubre de 1996.

1996 La Constitución se convierte 10 dic. en Ley

El presidente Nelson Mandela firmóen Sharpeville el decreto queconvirtió en Ley la Constitución. Eltexto entró en vigor el 4 de febrerode 1997.

Secuencia de mecanismos

se extendió rápidamente por todos los suburbiosnegros. Las fuerzas gubernamentales dieron muerteaquel año a centenares de manifestantes, y el cre-ciente movimiento de Conciencia Negra revitalizó elactivismo. En 1982, en un intento de cortar la conti-nuada revuelta, el primer ministro P.W. Botha pusoen marcha reformas constitucionales que dividieronel Partido Nacional (PN), dando origen a la forma-ción del Partido Conservador (PC). Las reformas deBotha mantenían la lógica de “divide y gobierna”para conservar el control, y la Constitución de 1983creó un Parlamento Tricameral, con cámaras separa-das para representantes de raza blanca, de color y deraza india. A éstos se les ofreció un cierto grado deautoridad sobre asuntos de su comunidad, mientrasque la Cámara blanca conservaba el poder para deci-dir sobre asuntos nacionales y podía vetar las decisio-nes de las otras cámaras. A la población africana se leconcedían concejos municipales y gobiernos nomi-nalmente independientes en los homelands.

Las reformas dejaron aún más al descubierto la reali-dad de la exclusión política. Impulsaron el desarrollode un movimiento popular intercomunitario de opo-sición, de resistencia a la cooptación por el sistema tri-cameral. El nuevo Frente Democrático Unido (FDU)fue una organización paraguas, afiliada al ANC, quesuscitó militancia de todos los sectores de la sociedadcivil sudafricana, incluyendo organizaciones religio-sas, sociales y profesionales. El FDU se vinculó al Con-greso de los Sindicatos de Sudáfrica (COSATU),mayoritariamente negro y alineado con el ANC, paraconfigurar el Movimiento Democrático de Masas, queratificó la Carta de Libertades como su documentorector. A mediados de los años ochenta, una serie delevantamientos urbanos, huelgas y boicots por partede los consumidores se sumaron a la estrategia delANC de guerra económica, sabotaje industrial y ata-ques contra objetivos gubernamentales para paralizarel país. El Gobierno respondió revocando parte de lalegislación sobre apartheid, a la vez que imponía elestado de emergencia en todo el territorio. Se prohi-bió casi toda actividad política, más de 30.000 perso-nas fueron detenidas, miles resultaron muertas, y acti-vistas políticos clave fueron asesinados por las fuerzasde seguridad. Sin embargo, a medida que el país ibavolviéndose cada vez más ingobernable, algunos diri-gentes del PN empezaron a darse cuenta de que noera probable que las reformas graduales pudierancontener el conflicto a largo plazo.

Incentivos para la negociaciónUna conjunción de factores internos y externos creólas condiciones que llevaron tanto al ANC como al PNa darse cuenta de que alcanzar sus objetivos era másfactible mediante la negociación política. Los palpa-bles problemas de gobernar Sudáfrica mediante el sis-tema de apartheid se veían agravados por la inheren-

te falta de eficacia económica. Aunque los objetivossociales y políticos del apartheid eran confinar a laciudadanía sudafricana de raza negra en territoriosseparados, la economía industrial necesitaba de sutrabajo en las áreas urbanas blancas. Estas contradic-ciones empeoraron cuando, en 1986, Botha declaróun estado de emergencia que movió a los bancosinternacionales a suspender los préstamos a Sudáfri-ca, precipitando una caída inmediata del 50% delvalor de la moneda sudafricana y causando una muyseria escasez de capital. Las cada vez más extendidassanciones económicas y embargos sobre compañías ybienes sudafricanos —que también tenían un marca-do impacto político simbólico— exacerbaron la situa-ción. Todos estos factores llevaron a muchos miem-bros de la influyente comunidad empresarialsudafricana al convencimiento de que era necesariobuscar una solución más radical al conflicto.

Diversos acontecimientos políticos externos influye-ron también en el Gobierno y el ANC. En el contex-to global de descolonización y extensión de los dere-chos civiles, durante décadas la Sudáfrica delapartheid había sido tratada como un paria interna-cional. Sin embargo, la confrontación de la guerrafría, combinada con el rentable clima de inversión deSudáfrica, animó a muchos gobiernos occidentales aapoyar como aliado al gobierno del Partido Nacional.Con el hundimiento de los gobiernos comunistas enla Europa del Este, aquella polarización se suavizó, ylos aliados occidentales empezaron a presionar alGobierno para que introdujese reformas. Los proce-sos de pacificación en Estados vecinos y la aproxima-ción de éstos al Gobierno sudafricano supusieronque el ANC se quedase sin algunas de sus antiguasbases. Desde mediados de los ochenta, la UniónSoviética y muchos gobiernos africanos fueron pre-sionando al ANC para que negociase una resoluciónpolítica del conflicto.

Negociar la transiciónDesde principios de los años ochenta, se fuerondando cierto número de discretas iniciativas de inter-mediarios de la sociedad civil para abrir líneas decomunicación entre personas influyentes del ANC yel PN. Facilitaron las primeras y exploratorias conver-saciones sobre conversaciones, y, animando al desarrollode relaciones personales por encima de las líneas deconflicto, contribuyeron a que creciera la confianzaen la potencialidad de un acuerdo negociado. Amediados de los ochenta, Nelson Mandela empezó aprepararse para la posibilidad de que hubiera nego-ciación. Poco después, el ANC y el PN comenzaron aexplorar las posibilidades por medio de una serie deintercambios secretos. Las elecciones de 1988 lleva-ron a la presidencia a F.W. De Klerk, un reformistapragmático. En diciembre de 1989, el MovimientoDemocrático de Masas celebró una asamblea en la


que sus 4.600 delegados aprobaron una resoluciónque apoyaba la Declaración de Harare del ANC queestablecía las condiciones previas para la nego-ciación; proporcionaron así el consentimiento a lanueva estrategia.

El 2 de febrero de 1990 se produjo un hecho históri-co, cuando De Klerk abrió el Parlamento con un dis-curso en el que anunciaba el levantamiento de laprohibición de las organizaciones políticas, la puestaen libertad de dirigentes políticos encarcelados yunas condiciones de libertad para la actividad políti-ca. Este paso sentó las bases para el regreso de la exi-liada dirección del ANC y para las conversacionesentre las direcciones políticas y sociales de todas laspartes del conflicto, alejadas unas de otras. Quedódispuesto el escenario para la negociación formal.

Aunque el ANC era el mayor de los grupos políticosde oposición, estaba compuesto de subgrupos. Tam-bién existía una serie de formaciones políticas distin-tas —algunas de ellas contrarias a la negociación—que configuraban el movimiento antiapartheid juntocon el ANC. Entre la población blanca, había un cier-to número de agrupaciones políticas, que iban desdegrupos radicales contrarios a cualquier forma denegociación hasta personas que defendían una tran-sición democrática a la plena igualdad. Había tam-bién partidos que surgieron en torno a los diversosgobiernos de los homelands, o para representar inte-reses específicos de grupos étnicos, como el Congre-so Indio del Transvaal. De éstos, el mayor era el Par-tido de la Libertad Inkatha (PLI), encabezado por eljefe Mangosuthu Buthelezi, que tenía su principalarraigo en la comunidad zulú. Como partido étnico ycon base regional, era más bien conservador, y eraconsciente de que un Estado basado en alguna formade federación étnica sería incluso más favorable a susintereses que incluso el mínimo grado de gobiernode la mayoría. A medida que se fue desarrollando elproceso, este partido se alineó con los partidos con-servadores afrikáneres para fortalecer sus mutuasposiciones. Aunque el ANC y el PN eran los motoresque impulsaban el proceso de negociación —y erainconcebible que se alcanzara cualquier acuerdo sinel consentimiento de estos partidos clave—, este con-junto de grupos políticos que, entre todos, contabancon el respaldo de un gran número de ciudadanas yciudadanos sudafricanos, tenía que estar representa-do en las conversaciones si el proceso y sus resultadoshabían de ser percibidos como legítimos.

Hacer propio el procesoEl ANC extrajo enseñanzas observando a sus homó-logos en negociaciones de paz dirigidas por media-dores internacionales tanto en Zimbabue —donde laZANU fue obligada a diluir sus objetivos máximos—como en Namibia —donde la SWAPO quedó exclui-

da de las negociaciones—. El ANC estaba decidido atomar la iniciativa mientras tuviera el pleno apoyo delos aliados y para evitar la mediación internacional. ElPN había visto que la experiencia de la presión esta-dounidense y británica en las negociaciones de Nami-bia había resultado humillante, y también deseabaevitar la mediación internacional.

Así, con la asistencia de pacificadores provenientes dela sociedad civil y expertos técnicos de casa y delextranjero, los dirigentes sudafricanos fueron poco apoco construyendo un proceso inclusivo y con prin-cipios para guiar las múltiples transiciones al Estadotras el apartheid, que fueran seguidas por un gobier-no de transición en el cual se compartiera el poder,para llegar finalmente a una estructura estatal y unsistema de gobierno constitucionales. El proceso fuepasando de las iniciales conversaciones secretas entrerepresentantes del PN y del ANC a las conversacionesbilaterales prenegociación entre los partidos funda-mentales, posteriores a febrero de 1990, para deter-minar la forma del proceso de negociación; de ahípasó a las iniciales negociaciones multilaterales entrepartidos políticos para desarrollar el AcuerdoNacional de Paz (ANP) con el fin de abordar la cues-tión de la violencia política; y después llegaron lasconversaciones multipartidistas oficialmente consti-tuidas para acordar las normas para un gobierno detransición y los principios constitucionales clave;finalmente, el proceso culminó en una AsambleaConstitucional elegida, con un ambicioso programade consultas públicas para redactar la nueva Consti-tución. Desde sus orígenes secretos, el proceso fueabriéndose lentamente al escrutinio público, y, enalgunos casos, a la participación directa.

Hubo dos facetas principales del proceso multiparti-dista: las negociaciones constitucionales para crearun nuevo conjunto de normas para gobernar el Esta-do, y las estructuras del ANP para prevenir la violen-cia (buena parte de la cual parece que fue instigadapor algunos de los partidos políticos). Aunque distin-tas, estas facetas interaccionaron de forma importan-te. Muchos de los representantes de partidos implica-dos en la negociación del ANP estaban tambiéninvolucrados en las negociaciones constitucionales.Las relaciones surgidas en el ANP ayudaron a las pos-teriores negociaciones, como lo hicieron las técnicasde colaboración en resolución de problemas intro-ducidas por los facilitadores empresariales y eclesiás-ticos en el proceso del ANP. Las estructuras naciona-les, regionales y locales establecidas por el ANP paradar respuesta a los problemas de la violencia políticaparecen haber contribuido tanto a la estabilizacióndel país durante la transición como a la creación deespacios donde los sudafricanos podían reunirse paraabordar temas conflictivos específicos de su comuni-dad. En las ocasiones en que se suspendieron lasnegociaciones constitucionales, las estructuras


nacionales del ANP permanecieron activas, y conti-nuaron proporcionando un canal de comunicaciónentre los partidos firmantes que conservaban lasupervisión del proceso. Sin duda alguna, la transi-ción habría sido mucho más difícil de haber faltadocualquiera de estas facetas.

Los procesos negociados que guiaron la transiciónestuvieron arraigados en la organización política demasas que había surgido a lo largo de casi un siglo delucha, así como en las organizaciones políticas de lapoblación blanca de Sudáfrica. Ambas habían evolu-cionado hacia partidos políticos representativos, consistemas para hacer a sus dirigentes responsablesante la afiliación y sus electorados. Durante las nego-ciaciones, los dirigentes políticos debían estar muyalerta para que sus simpatizantes los acompañasenen los acuerdos alcanzados. La población sudafrica-na tuvo ocasión de presenciar en directo buena partede la última fase de la negociación en programas delos medios de comunicación. Muchos de los partidospolíticos consultaron frecuentemente con su militan-cia para evaluar su reacción ante las propuestas ypara detectar cuestiones que seguían preocupando.Hubo posibilidad de contribuir al borrador constitu-cional con ideas y comentarios, y de participar en laconstrucción de la paz por medio de la estructura delas comisiones de paz locales y regionales del ANP.

Parece que estas estrategias hicieron crecer conside-rablemente el sentimiento de posesión popular delos términos de la transición y otorgaron legitimidada las nuevas estructuras estatales que surgieron delproceso.

Durante la transición, los ciudadanos sudafricanoscomenzaron a desterrar los mitos y conceptos erró-neos que tenían unos sobre otros. A medida que ibacreciendo la confianza, empezaron a darse los com-promisos necesarios para un futuro mutuamenteaceptable. Pronto aprendieron que los beneficios delcompromiso se hallaban tanto en el proceso en símismo como en sus resultados. Las personas que seimplicaron lograron percibir las razones por las queeran necesarias concesiones recíprocas específicas yun compromiso para garantizar el éxito de los acuer-dos alcanzados. Y para este objetivo, quienes teníanintereses más directos —y cuanta más gente fueraposible, mejor— debían estar implicados, y el proce-so tenía que ser lo más transparente y accesible posi-ble. Los partidos aprendieron bien estas lecciones, y,con el

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