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Hugo Espinoza Grimalt

2008

Hacia una visiónpolítica progresistaen Seguridad Ciudadana

Hacia una visiónpolítica progresistaen Seguridad Ciudadana

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SERIE PROSUR

«Hacia una Visión Político Progresista en SeguridadCiudadana»

Autor:Hugo Espinoza Grimalt

Esta publicación recoge los aportes del SeminarioInternacional ProSur, realizado en Santiago de Chile el 23y 24 de julio de 2007.

Agradecemos la participación y aportes de:

Max Loria Costa RicaDaisy Tourné UruguayRafael Paternain UruguayRafael Sanseviero UruguayLuciano Siqueira BrasilVanderlei Siraque BrasilRita Andrea BrasilMónica Peralta ArgentinaMartín Appiolaza ArgentinaRubén Gerardo Areso ArgentinaMarilin Rigats ArgentinaJaime EnsigniaBet GerberSantiago EscobarJosé Antonio Viera GalloHugo EspinozaRené JofréLuis ZuñigaMauricio AburtoJuan RamírezLoreto SolerMacarena CortésMauricio VergaraFelipe RuzXimena EspinozaAna ArayaPaula LópezMario BugueñoMónica PeraltaSergio HenríquezLiza ZúñigaAlejandro IturraRodrigo VergaraJosé Saúl BravoLuciano PavezJuan CarrilloXimena AravenaXimena GarayXimena JaraFernando RamírezTarcila PiñaJosé GómezFranz VanderschuerenRosa FernándezLeonardo AracenaTomás MonsalveLoreto HoeckerFernando BorquezJaime FuentealbaNicolás BasilleOlga EspinozaIvonne FernándezGladys GómezCristian NavarroCecilia Carrasco

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HACIA UNA VISIÓNPOLÍTICO PROGRESISTA

EN SEGURIDAD CIUDADANA

Hugo Espinoza Grimalt (*)

* Sociólogo de la Universidad de Chile. Experto en temas Seguridad Ciudadana y de Defensa. ProfesorUniversitario.

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ÍNDICE

I. DELITO E INSEGURIDAD CIUDADANA EN AMÉRICA LATINA 5

II. NECESIDAD DE UNA POLÍTICA PROGRESISTA 13

- La industria de la seguridad privada 14

- Las dificultades del progresismo 15

III. ALGUNOS CONTENIDOS DE UNA POLÍTICA

PROGRESISTA EN SEGURIDAD CIUDADANA 21

1. La Seguridad Ciudadana es una responsabilidad de todos 23

- Actores públicos y privados; estatales y de la sociedad civil

- Participación de la comunidad en los asuntos de la seguridad

2. Las instituciones policiales y su relación con la comunidad 26

3. Liderazgo civil - político sobre las tareas de la seguridad ciudadana 29

4. Institucionalidad en forma: articulación interinstitucional 31

5. Una visión integral de todos los factores vinculados a la seguridad 33

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I. DELITO E INSEGURIDAD CIUDADANAEN AMERICA LATINA

La inseguridad ciudadana se hatransformado, en los últimos años, en unode los principales problemas que agobia ala población de América Latina. Así lorefleja la mayoría de las mediciones deopinión pública. Hoy es difícil rebatir estaafirmación y, en general, todas las cifrasdisponibles tienden a confirmar dichapreocupación de la ciudadanía. En lasprincipales ciudades latinoamericanas, losdiversos índices de criminalidad y tasas devictimización están en aumento, afectandogravemente la convivencia ciudadana endichos países.

Junto a ello, se aprecian altos niveles dedesigualdad económica, social e incrementode la marginalidad urbana en variasmetrópolis de la región. Estos rasgos hancentrado la atención política, guberna-mental, técnica y académica en laspreocupantes cifras de violencia, delincuen-cia, crimen organizado, y violencia domés-tica.

De ello dan cuenta, además, laspreocupantes estadísticas del comporta-miento delictual en gran parte de los paíseslatinoamericanos. Algunas características deese fenómeno creciente se constatan, entreotros, en los siguientes aspectos:

* Un incremento significativo de las tasasde criminalidad, especialmente en aquellosdelitos realizados con extrema violencia en

las personas, tales como robos, asaltos,secuestros y homicidios.* Una participación creciente de jóvenes enla comisión de dichos actos delictivos,quienes, además, suelen actuar en bandas eincurren en delitos a una edad cada vez mástemprana.* Una estrecha relación entre la delincuenciacomún y el crimen organizado, sobre todoen lo referente al narcotráfico, robo devehículos, tráfico de armas de fuego, entradailegal de inmigrantes y lavado de dinero.* Un alarmante incremento de la violenciaen la resolución de los conflictos domésticosy locales, destacándose en amplios sectoressociales la violencia intrafamiliar como unrasgo inquietante de la convivencia social.* Un alza inédita de la población recluidaen la mayoría de los sistemas penitenciariosde la región latinoamericana.

En América Latina estos factores tienen sucorrelato en el deterioro de las condicionesbásicas para el desarrollo humano (familia,educación, empleo, vivienda, etc.); en lasgraves secuelas de los conflictos armados,que han afectado a varios países de la regióny en un alza importante en el consumo dedrogas y alcohol, factores asociados a delitosviolentos.

La población latinoamericana está inquietapor los actuales niveles de intranquilidad einseguridad que muestra cada país, la ciudade incluso el barrio donde viven. Desde hace

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varios años, la inseguridad como problemasocial encabeza las mediciones de opiniónpública, sólo a veces superado por otraspreocupaciones como el desempleo.

En este contexto, es posible observar unatendencia hegemónica ejercida por lossectores más conservadores en cada uno denuestros países, que se ha traducido en laproliferación de normas y cuerpos legalesde contenido esencialmente represivo, casicomo única respuesta a este fenómeno deintranquilidad ciudadana. La imagen de la«mano dura» está ganando la batalla entrelos legisladores, líderes de opinión, mediosde prensa, autoridades gubernamentales yen la opinión pública latinoamericana. Paraenfrentar dicha tendencia conservadora yfacilista, los sectores progresistas se hanvisto limitados en sus capacidades propo-sitiva y programática, pese a que en variospaíses de la región forman parte del aparatogubernamental o lo conducen.

Es justamente esta condición de respon-sabilidad gubernamental la que debe motivara los sectores progresistas y de izquierda, aabordar sistemáticamente las demandassociales de seguridad y tranquilidad.

Varias investigaciones han concluido que parteimportante de las secuelas del crimen estánafectando significativamente los esfuerzos decrecimiento en América Latina. En efecto, el

Banco Mundial calcula que el crecimientoeconómico latinoamericano podría aumentarun 8% si sus índices de criminalidad bajaran1.Por su parte, el Banco Interamericano deDesarrollo (BID) ha señalado que, para ladécada del 90, el costo de la violencia y ladelincuencia han repercutido en un 14% delPIB en el continente2.

De acuerdo a un informe de las NacionesUnidas de 2003, en todos los paísesevaluados por dicho organismo los índicesde delincuencia se han incrementado3. Esmás, las cifras del documento muestran que,en muchas ciudades, el crimen provoca unmayor número de víctimas que las causadasactualmente por graves episodios de guerra.Así, entre 2002 y 2006, 729 niños palestinose israelíes murieron producto de la violenciay el terrorismo. En ese mismo periodo, enRío de Janeiro fueron asesinados 1.857niños y niñas4. Las calles de algunasciudades son ahora más peligrosas que laszonas de guerra. Moisés Naím señala que elmundo está sufriendo una severa epidemiade criminalidad urbana.5

Las zonas del orbe donde se cometen máshomicidios son Centroamérica y el Caribe,seguida por África meridional y occidentaly después, por América Latina. El BID haseñalado que América Latina y el Caribe seubican a la cabeza de las regiones másviolentas del mundo6: Exhiben una tasa de

1 Moises Naím: «La Pandemia oculta» en Diario «El País», 19/06/2007 España.2 Santiago Escobar y Jaime Ensignia J (ed.): Seguridad Pública en los países del cono sur. Los desafíos institu-cionales, Fundación Friedrich Ebert, Santiago de Chile, 2007.3 M. Naim, op cit.4 M. Naím: ibid.5 M. Naím, ibid.6 Erik Alda y Gustavo Beliz (ed.): ¿Cuál es la salida? La agenda inconclusa de la seguridad ciudadana, EditorialBID, año 2007.

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25,1 homicidios por cada 100.000 habi-tantes, por encima de la tasa de 22,1 obser-vada en África en 2003, y muy por sobre elpromedio mundial de 8,8. En el segmentode población de 15 a 29 años la región tienetambién un triste liderazgo mundial, porcuanto la tasa se eleva a 68,6 por cada100.000 habitantes (alcanzando a 89,7 enaquellos países de ingresos bajos ymedianos). Por otra parte, si los números seenfocan hacia los grandes conglomeradosurbanos, en varias ciudades (Medellín,Caracas, Río de Janeiro, San Salvador,Ciudad de Guatemala, por citar algunosejemplos) las tasas superaron los 50homicidios por cada 100.000 habitantesdurante la década de los 90.

Por el elevado costo en vidas humanas y elimpacto económico, El Salvador posee unade las tasas más altas de homicidios enAmérica Latina, que es la región másviolenta en el mundo y le ha ocasionado unapérdida económica cercana al 11,5% delPIB7 Estudios recientes sobre la percepción

Porcentaje de personas que han sido víctimas delcrimen y la violencia en América Latina y El Caribe

(1996 - 2005)

¿Usted o su familia hansido víctimas de undelito? ¿Ha sido Ud. oalguien en su familiaasaltado, agredido, ovíctima de un delito enlos últimos doce meses?

1996 1997 1998 2001 2002 2003 2004 2005

Si 33,48 39,29 39,83 43,61 39,74 37,1 34,41 41,97

No 64,4 59,62 58,19 55,74 59,08 62,24 64,49 57,14Fuente: Erik Alda y Gustavo Beliz, Editores ¿Cuál es la salida?, op cit.

de seguridad realizados en este país, señalanque 9 de cada 10 personas se siente inseguray un buen porcentaje se siente insegura,incluso en sus propios hogares.8

Por su parte, estudios del BID informan queen los últimos años crece sostenidamente elnúmero de personas que se sienten insegurasy han sido víctimas del crimen y la violenciaen América Latina y El Caribe (ver cuadroen esta página).

En Estados Unidos, donde se habíaobservado una reducción importante en lacriminalidad hacia mediados de la décadade los 90, el FBI ha informado que los delitosviolentos han aumentado significativamenteen los dos últimos años. En 2005 se registróel alza más considerable de los últimos 15años.

Por su parte el BID, en 2004, señala que enLatinoamérica ocurren unos 140 milasesinatos al año y que varios paísespresentan los índices más altos del mundo

7 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). ¿Cuánto le cuesta la violencia a El Salvador?PNUD. 1ª. Ed. San Salvador. PNUD, 2005 (Cuadernos sobre Desarrollo Humano; n°. 4).8 Luisa Arévalo Herrera, ponencia presentada en la Conferencia FES sobre Política de Seguridad Ciudadanaen Latinoamérica, realizada en Bogotá el 26 al 28 de septiembre de 2006.

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en homicidios, como por ejemplo enColombia, Brasil, El Salvador y México.Además, la violencia es cinco veces más altaque cualquiera otra región. Se agrega que, anivel mundial, casi el 75% de los secuestrosextorsivos ocurren en la región y que unas28 millones de familias son objeto de roboal año. También el BID sostiene que el costode la violencia, como porcentaje del PIB,se ubica entre el 5% y el 25% y que lasrepercusiones de la violencia doméstica

afectan, en promedio a estos países, entre el1,6% y 2,0% del PIB.

Sin embargo, la principal razón para resolverla criminalidad no es promover elcrecimiento económico y atraer inversiónprivada, sino asumir la responsabilidadpolítica de otorgar garantías, para que losciudadanos puedan desenvolverse contranquilidad y vivir sin temor a perder la vidao sus bienes.

Otros antecedentes9 señalan que más de unadocena de países de América Latina tienen

tasas de homicidio que superan los dosdígitos, como es el caso de Brasil (28),Colombia (65), El Salvador (45), Guatemala(50), Honduras (45), Jamaica (44) yVenezuela (35).

De esta forma, en las dos últimas décadas laseguridad ciudadana ha pasado a constituirseen uno de los principales problemas socialesen la mayoría de los países de AméricaLatina. La opinión pública se halla hon-

damente preocupada por el intenso aumentode la criminalidad -en particular por losdelitos violentos-, y se muestra cotidia-namente más insegura con relación a suspersonas y bienes, expresando su insa-tisfacción frente a la respuesta estatal quese entrega sobre el fenómeno delictivo.10

En algunas ciudades, como México DF,Buenos Aires, Bogotá y Santiago, se hanorganizado manifestaciones para expresar eldescontento ciudadano ante la incapacidadde los gobiernos para garantizar nivelesaceptables de tranquilidad y seguridad.

9 Marcos Rolim «La seguridad como desafío moderno a los derechos humanos» en S. Escobar y J. Ensignia(ed.): Seguridad Pública en..... op cit.10 José María Rico y Laura Chinchilla, en Seguridad ciudadana en América Latina: hacia una política integral.Editorial Siglo Veintiuno, México 2002.

TASAS DE HOMICIDIOS *

158

133

1039 5

5 5 5 3

3 42 2 1 8 1 6 1 2 6

0

2 0

4 0

6 0

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100

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Principales ciudades de Latino América

* Presentado en «Conferencia Política de Seguridad Ciudadana en Latinoamérica». Bogotá, del 26 al 28 de septiembre de2006 (FES-Colombia). Conferencia inaugural: «Policía, Seguridad y Comunidad» Mayor General Jorge Daniel Castro Castro,Director Nacional de la Policía de Colombia.

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El incremento en la inseguridad ciudadanano parece ser un problema que afecte sólo alos ciudadanos de la región latinoamericana.En diversas ciudades del mundo se constataun proceso creciente de preocupación frenteal accionar del crimen organizado y sussecuelas en la tranquilidad de la población.Varios antecedentes señalan un significativoaumento de las actividades ilícitas. Desde1990 a la fecha, el volumen del tráfico dedrogas se ha incrementado de unos 400.000millones de dólares a casi al doble. Además,el valor anual de las falsificacionesrepresenta entre 400.000 y 600.000 millonesde dólares. Hace 15 años esta era unaindustria que prácticamente no existía. Laventa ilícita de armas a nivel mundialrepresenta otros 10.000 millones dedólares.11

En el cuadro siguiente se observa lamagnitud de recursos financieros que, en laactualidad, representan las operacionesilícitas del crimen organizado, reflejandoasimismo la vulnerabilidad que puedeafectar a la estabilidad democrática de variospaíses latinoamericanos. Los ingresospercibidos por el crimen organizado a nivelmundial superan con creces a variaseconomías del planeta y, por lejos, a todaslas economías de los países latinoa-mericanos.

Moisés Naím ha señalado que a «medidaque los traficantes veían crecer susmercados y sus beneficios y se convertíancada vez más en grandes empresas, fueronadoptando las tres reglas que empleansiempre las grandes compañías: diversi-

11 M. Naím, op cit.

Fuente: presentado por Hans Mathieu en Seminario de FES «Política de Seguridad Ciudadanaen Latinoamérica y el Caribe» (Bogota, sept. 2006) Estimativas del Relatorio de DesarrolloHumano (ONU) 1999 para 1995.

INGRESOS TOTALES POR OPERACIONES ILÍCITAS *

2,55814

556678106

142154

322428450

497602

645800

13001600

1870

0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000

Colombia defensa/policía

Drogas ColombiaBolivia (PIB)

Alemania policía

Perú (PIB)Chile (PIB)

Colombia (PIB)Drogas Europa

Drogas EE. UU.

Argentina (PIB)Drogas (UN Drug Report)

Piblicidad

Drogas (UN HDR)Brasil (PIB)

FarmacéuticaAutomóbiles

Crimen Organizado (ganancias)

Reino Unido (PIB)Crimen Organizado (total)

Alemania (PIB)

(en miles de millones de US$)

Automóviles

Publicidad

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ficarse, politizarse y legitimarse. En primerlugar, se diversificaron en empresas queestuvieran dentro de la ley para reducir elriesgo de que todos sus ingresos procedierande una sola actividad ilegal; segundo,gastaron vastas sumas de dinero en obtenerel apoyo y la protección de políticos yfuncionarios, y, tercero, hicieron grandesinversiones en empresas que podían mejorarsu reputación, como iglesias, clubesdeportivos, arte, obras sociales o medios decomunicación».

Del mismo modo, es posible verificar unapermanente exigencia de la ciudadanía poruna mayor y mejor protección institucional,que permita limitar y reducir los senti-mientos de inseguridad, tanto individualescomo colectivos. Desafortunadamente,hasta hoy, esta demanda pareciera no haberlogrado una respuesta gubernamentaleficiente. Los sistemas presentan seriaslimitaciones políticas y judiciales-penalespara satisfacer este creciente requerimientociudadano. Por otra parte, varios investiga-dores coinciden en que la demanda públicapor mejores niveles de tranquilidad, tiendea potenciarse por efecto de los medios decomunicación. Se observa una especie de«alarma social», muchas veces injustificadadesde un punto de vista objetivo, que resultaamplificada en el (in) consciente colectivopor los medios de comunicación, cuyoscontenidos tienden a incrementar desmesu-radamente la percepción de inseguridadsubjetiva.

En la mayoría de las notas de prensa de laregión latinoamericana, especialmente en lastelevisivas, es común la presentación demensajes que exacerban la truculencia y el

morbo social mediante la exhibición deinnumerables hechos delictivos violentos.Sin embargo, resulta exagerado pretenderculpar a los medios de comunicación por elincremento de los delitos o el alza en laintranquilidad de los ciudadanos. El sistemapolítico y las autoridades gubernamentalesdeben dar respuesta a esa demanda socialde seguridad, aunque pueda tener una basesubjetiva. Es una responsabilidad ineludiblede los gobiernos, independientemente de lafuente que genere dicha intranquilidad. Lacreciente intranquilidad ciudadanaobservada en los países latinoamericanos nosólo parece responder a ese efectoamplificador de la prensa, sino que, comose ha señalado, es posible constatarla a partirde innumerables estadísticas sobre ladelincuencia en la región.

Ante la creciente demanda social deseguridad, se ha consolidado una políticacriminal de corte punitivo, de «mano dura»y de corto plazo, que en muchos casos haido acompañada de una fuerte ofensiva enel plano legislativo de los sectoresconservadores y de derecha, generándosenuevos cuerpos legales que penalizan, aveces, simples faltas, limitan medidas queatenuaban las penas de prisión y, para delitossin violencia, cuestionan el uso de lasmedidas alternativas a la prisión. Sinembargo, esta estrategia ha demostrado serineficaz para reducir el temor e inseguridadde la población. Así, varios estudioscriminológicos, aplicados en diferentespaíses, muestran que no es efectivo que elaumento de la represión produzca el efectode disminuir las tasas de criminalidad.

Por el contrario, las políticas de excesivo

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rigor penal han tenido como uno de susprincipales efectos el notable incremento delas poblaciones penales de casi todos lospaíses de América Latina. Así por ejemplo,la población carcelaria de Uruguay, entre1990 y 2004 se ha acrecentado en más del150%. Una situación similar se constata enlos penales brasileros, en donde a la fechael sistema penitenciario supera los 360 milinternos. En tanto que entre 1992 y 2003 lacifra de reclusos se elevó de 114 mil a 302mil. Cada año, la población penal brasilerase incrementa en aproximadamente 42 milpresos, lo que significaría construir nuevosrecintos penales por un costo cercano a los1.700 millones de dólares al año, sólo paramantener su actual sobrepoblación12. Por sulado, el número de presos en las cárceles deArgentina aumentó cerca de un 45% entre2000 y 2005. El ritmo es nueve vecessuperior al crecimiento demográfico delpaís.

Chile muestra un alza inédita de personasprivadas de libertad, con una tasa decrecimiento del 8% anual. En los últimosdiez años se ha pasado de 25.137 a 43.723reclusos (mayo del 2007), configurándoseuna tasa de encarcelamiento de 230 presospor cada 100 mil habitantes -una de las más

altas de América Latina y del mundo (Brasil107, Argentina 161)-, con todas lasrepercusiones económicas y aumentos de lospresupuestos penitenciarios para nuestropaís. En promedio, a la fecha, cada reclusorepresenta un gasto en torno a los 12-15dólares diarios, sin incluir la construcciónde penales. Una cifra bastante lejana a los166 dólares que se ocupan en Inglaterra, 84dólares en el caso de Australia y 75 dólaresdiarios13 que el gobierno norteamericano, anivel federal, gastaba a inicio de la presentedécada en cada preso (cerca de 2,2 millones).

En la gran mayoría de los países latinoa-mericanos, el incremento del hacinamientocarcelario ha significado serias dificultadesy limitaciones en las tareas de rehabilitación,que debe desarrollar todo sistema peniten-ciario con el objeto de reinsertar a los inter-nos una vez que egresen de los penales. Elloha repercutido, a su vez, en un incrementode las tasas de reincidencia delictiva, las queen el caso de Chile se acercan al 50%. Porúltimo, esta inédita alza carcelaria haredundado en cotidianos episodios de vio-lencia, producto de motines y reyertas en lascárceles, lo cual, además, tiende a impactarmuy negativamente en la percepción deintranquilidad de la ciuda-danía.

12 M. Rolim, op cit.13 Cifra entregada al autor por autoridades del sistema federal de prisiones.

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II. NECESIDAD DE UNA POLÍTICA PROGRESISTA

La demanda ciudadana por un ambiente detranquilidad y seguridad, que garanticeniveles básicos de convivencia a nuestrospueblos, obliga a las fuerzas progresistas deAmérica Latina a elaborar y conducir unapolítica pública en materia de seguridadciudadana. Los ciudadanos tienen derechoa vivir en un entorno de seguridad y si losgobiernos fallan en responder a esas exigen-cias, se podrían enfrentar a una pérdida delos consensos y de su legitimación políticay con ello poner en cuestión las reglasbásicas del sistema democrático.

La siguiente definición corresponde a unaaproximación al concepto de políticaprogresista en seguridad ciudadana:

«Proceso de intervención del poder público,debidamente legitimado, altamente partici-pativo, fundamentado, normado e institucio-nalizado, que tiene como propósito estabili-zar condiciones objetivas y subjetivas favo-rables para la convivencia social, medianteel despliegue equilibrado y multisectorial deacciones preventivas, reactivas, rehabilita-doras y de (re) inserción social». 14

Si bien en la actualidad el sistemademocrático de convivencia ha logradoavanzar y fortalecerse en la mayoría de lospaíses de la región después de un largoperíodo de gobiernos dictatoriales, dichacondición parece verse afectada, entre otras

situaciones, por una demanda y exigenciaciudadana insatisfecha de tranquilidad yseguridad. Como señala Ernst Hillebrand15,«puesto que la delincuencia afecta enmuchos sentidos valores y objetivos que sonfundamentales y constitutivos para el pensa-miento progresista, una política de segu-ridad ciudadana debe ser asumida por elprogresismo de la región».

En efecto, la generación de una políticaprogresista en materia de seguridad ciu-dadana, constituye una exigencia políticapara los sectores progresistas latinoamerica-nos. Si no se enfrenta programáticamenteeste desafío, se corre el riesgo de quedarmarginados del sistema político, puesto quela inseguridad que hoy afecta a grandessectores de la sociedad, especialmente a lospobres y marginados, está impactando nega-tivamente en los niveles de gobernabilidady democracia de nuestros sistemas políticos.

El núcleo central de una política deseguridad ciudadana corresponde al diseñoe implementación de las tareas de controlde la violencia y el delito. Mostrarincapacidad en las obligaciones de laseguridad ciudadana, es mostrar incapacidadpara gobernar.

No cabe duda que la seguridad ciudadanaes una condición previa fundamental parael desarrollo de las libertades individuales

14 José Álvaro Cálix Rodríguez en Conferencia FES Latinoamérica y Caribe «Política de Seguridad Ciudadanaen Latinoamérica Bogotá, del 26 al 28 de septiembre de 2006.15 Ernst Hillebrand, El progresismo latinoamericano frente a los desafíos de la seguridad ciudadana. Reflexionessobre un marco conceptual político. FES, Chile 2004.

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y colectivas. Ello implica que debe serentendida como una dimensión necesaria eineludible de las funciones del Estado; estoes, garantizar el orden público en democra-cia y proteger la vida, honra, derechos ybienes de los ciudadanos, adoptando lasmedidas que sean necesarias para resguardarsus derechos humanos. Hay quienessostienen que en las complejas sociedadesactuales, la exigencia para resolver lademanda social de seguridad urbana sevincula con algunos rasgos de la crisis queestá afectando al Estado social moderno, ensu incapacidad para garantizar una de lascondiciones de su legitimación como es elmantenimiento del orden social.16

En la actualidad, pareciera existir consensorespecto a que los críticos índices deinseguridad y temor ciudadano, que se pue-den observar en la mayoría de los países dela región latinoamericana, constituyen unode los factores de mayor repercusión sobrelos grados de gobernabilidad democrática.Si a esa demanda social se le adiciona quela seguridad y la tranquilidad es un derechohumano en toda convivencia democrática,se debe concluir que el aparato estatal tienela responsabilidad ineludible e indelegablede garantizar el efectivo goce del mismomediante diferentes intervenciones endistintos campos de su actividad.17

La industria de la seguridad privada

En América Latina se ha extendido laactividad comercial que ofrece seguridad y

tranquilidad a los ciudadanos, rubro quepercibe un fracaso del aparato estatal paragarantizar el bien público de seguridadfrente al delito y el crimen. Desde unapostura neoliberal, si el Estado no está encondiciones de entregar garantías deseguridad a los ciudadanos, ni proporcionarun ambiente de tranquilidad para la vida encomunidad, la sociedad civil posee elderecho de autogenerar dichas condicionesde control y prevención de la violencia y eldelito. Ello implica que el bien seguridad -en esencia un bien público- pasa a trans-formarse en un bien privado, que puede seradquirido en el mercado. Consecuen-temente, si la seguridad ciudadana -derechode todo ciudadano- ingresa a las reglas delmercado significa que algunos privilegiados,con mayores recursos económicos, podránoptar por un mejor nivel de seguridad ytranquilidad para su hogar, familia y entorno,que aquellos que no disponen de esosrecursos, generándose así una distribucióndesigual de la seguridad en el plano social.Es lo que se podría denominar una oligar-quización de la seguridad, ya que el altocosto de la seguridad privada implica quesólo algunos pocos afortunados puedanacceder a mejores niveles de tranquilidad.Por el contrario, la gran mayoría de lapoblación -sectores medios, pobres ymarginados-, deben padecer los efectos no-civos del crimen y la violencia.

Por otra parte, esta disparidad social respectoal riesgo que origina la criminalidad generauna disociación en las ciudades, entre

16 Paolo Scalia «El Proyecto «Citta Sicure»; un enfoque de gobierno local de la seguridad en Italia. En: M.Ortega y P.E. Slavin, Avances de Investigación en Derecho y Ciencias Sociales, Ediciones Suárez, Mar delPlata, Argentina Año 2002.17 Juan Faroppa Fontana, Semanario Brecha. Uruguay, septiembre del 2004.

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aquellas zonas y territorios protegidos dondehabitan quienes cuentan con posibilidadeseconómicas para acceder al mercado de laseguridad y aquellos espacios urbanosmarginales y desprotegidos, en los cualesviven personas que no resultan atrayentespara ese mercado.

Esta tendencia se ve respaldada por elexplosivo aumento de la actividad comercialde la seguridad privada en nuestro con-tinente. Para el caso de Chile, este rubrobordea los 700 millones de dólares al año yposee una masa laboral de 100 mil agentesprivados, con un crecimiento que supera el7% anual18. Según el BID, en AméricaLatina la industria de la seguridad privadacrece anualmente entre un 10 y 18% yposeería un contingente de unos dosmillones de funcionarios, cifra que superaal conjunto de todas las policías de la región.En Chile, los 100 mil guardias privadosseñalados, corresponden casi exactamenteal doble de la totalidad del personal deCarabineros y de la Policía de Inves-tigaciones.

Una política progresista de seguridad nopuede soslayar una reflexión y postura sobreeste asunto, ya que esta lógica por privatizaresta actividad impacta directamente algunosde los valores y principios esenciales delprogresismo, como son la responsabilidadestatal de la seguridad, la solidaridad comoeje de la vida comunitaria, el humanismoen el centro de las políticas públicas y elpapel de la comunidad en la resolución delos problemas sociales. Esta oligarquizaciónde la seguridad, por el contrario, se asienta

en los valores del individualismo, lamercantilización de las necesidades deseguridad y en la desigualdad de acceso aun bien, como es éste, que es priorita-riamente público. De allí que sea indis-pensable que las fuerzas progresistas sepronuncien categóricamente respecto a losprincipios, que han permitido el desarrollode la industria de la seguridad y que haintroducido una especie de estratificaciónsocial del acceso a la tranquilidad: unospocos tienen mayor seguridad que muchosotros.

En la gran mayoría de los países de la región,a las democracias que se han ido conso-lidando no les favorece la existencia de unaindustria privada de la seguridad, en cuyoseno se articulan, además, oscuras vincu-laciones y entramados comerciales entrepropietarios y ejecutivos de dichas empresascon personeros o ex autoridades de algunasinstituciones policiales de esas naciones.

Las dificultades del progresismo

En materia de seguridad ciudadana, losinvestigadores han señalado las limitacionesexistentes en las fuerzas políticas delprogresismo y la izquierda, para abordar losdesafíos y problemas que hoy representanlos altos niveles de inseguridad eintranquilidad de significativos sectores dela sociedad. En efecto, desde el progresismose tiende a descalificar los enfoques sobreseguridad. Muchas veces con razón, porqueexisten recelos respecto del accionar de lasdiversas instituciones que componen elaparato de seguridad del Estado. Hay

18 Pedro Corona en Seminario «Seguridad Pública y Privada: ¿Seguridad para Todos?», organizado por laCámara Nacional de Comercio (Centro Cultural Palacio de La Moneda, Santiago, 24/05/07).

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quienes señalan que, al parecer, en elprogresismo no se han superado del todo lostraumas históricos de la dictadura y la repre-sión policial. Es por ello que la izquierdapresentaría un serio problema paraincorporar el tema de la seguridad desde laperspectiva programática.19

Frente a los planteamientos conservadores,de «mano dura» para enfrentar el delito, elprogresismo y la izquierda han señalado queel crimen y el delito responden a un contextode marginalidad y desigualdad estructural.Un orden social injusto habría generado lascondiciones para que se incube el delito yla violencia y, por tanto, su solución pasaríanecesariamente por reformas estructuralesque permitan terminar con la desigualdad yla explotación.

Varios autores20 coinciden que en estaconceptualización radican las bases quepodrían explicar la brecha, entre laspreocupaciones programáticas de la iz-quierda y la urgencia por resolver la agudasensación de inseguridad, que en la actua-lidad afecta a la población de la mayoría delas ciudades latinoamericanas.

En Chile se aprecia una debilidad importanteen la generación programática de lospartidos progresistas y de la izquierda. Eldebate sobre el tema, la discusión y elabo-ración de propuestas respecto a cómoenfrentar las consecuencias de la actividaddel delito en la ciudadanía han estado casipor completo excluidas de las preocupa-ciones partidarias, limitándose su expresión

a episodios puntuales cada vez que elfenómeno de la inseguridad adquiere ribetesde escándalo comunicacional, o bien, en mo-mentos de proximidad electoral. En el iniciode la transición democrática, este ámbito dela gestión gubernamental no fue siquieraparte de la propuesta programática delprimer gobierno de la Concertación. A co-mienzos de los ’90, varios dirigentes polí-ticos tuvieron la percepción inicial de quelos temas de inseguridad ciudadana seríanresueltos por efecto «automático» del propioretorno a la democracia.

La inseguridad ciudadana en Chile, sin duda,constituye una de las principales demandasde la opinión pública. Desde 1990 enadelante, los diversos gobiernos democrá-ticos han realizado significativos esfuerzosde diversa índole para enfrentar el problema.En esa perspectiva, cabe resaltar la reformaprocesal penal, los mejoramientos en lacapacidad operativa de las policías, inver-sión de cuantiosos recursos en materiapenitenciaria, proyectos para la incorpo-ración y participación de la comunidad y losgobiernos locales. En suma, ha sido indis-cutible el interés de los gobiernos demo-cráticos chilenos por modernizar todasaquellas instituciones y organismos vin-culados a las tareas de seguridad ciudadana.

No obstante, el marco conceptual y político,en torno al cual se ha generado el debatesobre los principales contenidos de unaestrategia para enfrentar la inseguridad ennuestro país, ha estado centrado en unavisión reactiva, con énfasis esencialmente

19 Eduardo Soares, en Seminario «Foro Regional Seguridad Ciudadana: El reto de las fuerzas progresistas enAmérica Central; organizado por FES, 21 y 22 junio 2005, Ciudad de Panamá.20 M. Rolim, op cit,

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penal y de corto plazo, que ha puesto comoeje central la contención del delito y ladureza en la respuesta institucional. En dichaestrategia, los sectores progresistas han vistolimitada su capacidad para insertarconceptos, visiones y propuestas, querespondan a una mirada más integral yhumanista que caracterizan los valores delprogresismo y la tradición de la izquierda.Para René Jofré, el progresismo «transita en-tre la sospecha asociada a las institucionespoliciales y judiciales y una gran dificultadpara tener una conceptualización sólidaacerca de un orden democrático para opo-nerlo al orden conservador (...)». 21

Estas limitaciones del progresismo se pue-den apreciar en varios países de la regiónlatinoamericana. En todos ellos se observaque la inseguridad ciudadana ha sidoabordada desde una perspectiva de la «ley yel orden», que coloca en el centro de lagestión gubernamental el paradigma de lacontención y la represión. Por ello, hanproliferado iniciativas legislativas de la«mano dura» o de tolerancia cero, con lacreación de nuevas figuras penales, aumentode las condenas, rebajas de edad penal,donde la construcción de cárceles y elhacinamiento es consecuencia de estemodelo. En Uruguay, desde el restableci-miento de la democracia (1985), lo que haprevalecido como respuesta a la inseguridadciudadana ha sido una política de carácteresencialmente punitiva.22

Como se ha señalado, en Chile esa orien-

tación ha implicado un alza en la sobrepo-blación de las cárceles. Por ello, es preocu-pante que se esté haciendo uso del recursopenal en delitos menores, en los cuales elencarcelamiento no representa la mejorforma de respuesta institucional. La cárceles una herramienta que posee el Estado deDerecho para sancionar conductas delic-tivas, pero hacerlo frente a delitos menoreses, evidentemente, contraprodu-cente que ennada ayudará a la prevención de nuevosilícitos. Lo que se observa es más bien unatendencia a criminalizarlo todo. Al respecto,Andrés Baytelman, gerente de la FundaciónPaz Ciudadana, ha señalado que si «alguienpiensa que por tener más gente en la cárceleso debiera disminuir la delincuencia, estáatrasado unos veinte años en su percepcióndel problema».23

Desde una perspectiva progresista, loscontenidos y las propuestas de solucionesdeben partir reconociendo en toda sumagnitud la complejidad que involucra unapolítica de la seguridad ciudadana. Por unlado, reconocer que en esta materia se com-binan, entre otros aspectos, variables derealidad (cifras de criminalidad, legislaciónpenal y funcionamiento de los componentesdel sistema penal) y variables de percepción(opinión o sensación de inseguridad respectoa la delincuencia e intervención del aparatoestatal), para cuya solución se deben adoptaracciones claramente diferenciadas, aunquecongruentes entre sí. Por otro lado, definiruna estrategia en la materia, que asuma laresponsabilidad política de reducir, en el más

21 René Jofré, La experiencia de la institucionalidad en seguridad ciudadana: el caso chileno, en S. Escobar y J.Ensignia (ed.): Seguridad Pública en los países...» op cit.22 Rafael Sanseviero, «Entre las intenciones y las tensiones» en S. Escobar y J. Ensignia (ed.), op cit.23 Andrés Baytelman Entrevista en diario El Mercurio, 14/07/07, Santiago de Chile.

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breve plazo posible, los niveles de temor einseguridad de la ciudadanía con políticaspúblicas eficaces, concientes de que elfenómeno delictivo responde a causas es-tructurales de largo aliento. Combinaradecuadamente ambos factores -urgencia delas soluciones y causas socio-económicas yculturales del delito-, es un desafío de lamayor relevancia para los sectores pro-gresistas y de izquierda que hoy estánpresentes en varios gobiernos de la región.

Un debate sobre las posibles soluciones -siempre parciales- a la conducta delictiva ysu impacto en la tranquilidad de los ciu-dadanos, que contraponga en un criterio de«suma cero» las intervenciones sobre lascausas estructurales o iniciativas políticas,que reduzcan sus consecuencias, es a todasluces una discusión inconducente. Unaestrategia para resolver los aspectos estruc-turales -pobreza, desigualdad, marginalidady otros-, no tiene por qué estar en contradic-ción con la implementación de medidascomo la prevención del consumo de drogas,la profesionalización de las policías, entreotras, que disminuyan las nefastas conse-cuencias del crimen.

Algo similar se observa en la discusiónrespecto a si corresponde privilegiar lastareas de control y represión del delito, enuna especie de contraposición a aquellaspolíticas que apunten a las labores deprevención. Estas últimas han ido ganandoterreno progresivamente entre los espe-cialistas y se reflejan muchas veces en laspropuestas programáticas, que plantean lasfuerzas políticas a nivel regional y mundial.

En la actualidad, las labores de prevencióndel delito han ido superando el mero yexclusivo accionar de las institucionespúblicas, tradicionalmente responsables dela seguridad, para incorporar crecien-temente a otros actores sociales, como lacomunidad, organizaciones no guberna-mentales y otras instituciones públicas yprivadas. En cierto sentido, la respon-sabilidad del problema del crimen se ha tras-ladado desde la esfera gubernamental a lapública.24

La estrategia para enfrentar al delito, centradaen la prevención, se ha ido consolidandocomo una opción eficaz para limitar ydisminuir la violencia y la intranquilidad ciu-dadana. A ello ha contribuido el desarrollode explicaciones criminológicas, que des-tacan la importancia de los factores de riesgoen el surgimiento del comportamientodelictual. Así por ejemplo, políticas eficientesen materia de control y limitación del con-sumo de alcohol en sectores juveniles yrestricciones al porte de armas de fuego,pueden representar avances relevantes paracontener y reducir la violencia, el delito y lainseguridad de las personas.

No obstante, estas políticas preventivaspresentan horizontes de eficacia de medianoo largo plazo y, por el contrario, la demandaciudadana por seguridad presenta exigenciasinmediatas a los respectivos gobiernos. Porello es que se torna indispensable contar conuna estrategia que permita, simultánea-mente, armonizar tanto las urgencias porenfrentar y reducir el temor de la población,como ir potenciando iniciativas preventivas

24 Lucía Dammert, en «Participación Comunitaria de la Prevención del delito en América Latina. ¿De quéparticipación hablamos? CED, Santiago (2002).

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que reduzcan las posibilidades degeneración de violencia y delito.

Fortalecer la presencia policial en sectoresvulnerables de la población, avanzar en elvínculo entre comunidad y policía ycombatir drásticamente el microtráfico nose contradice con políticas que mejoren losespacios públicos, que incentive la media-ción como mecanismo de resolución deconflictos locales y domésticos, ni con unplan para reducir el consumo de alcohol ydrogas entre los jóvenes. Todas aquellasconstituyen líneas estratégicas paracualquier gobierno que pretenda abordar laintranquilidad de los ciudadanos. Esta es unaperspectiva que los sectores progresistaspueden y deben desarrollar programáti-camente. Es cierto que es un caminodificultoso, que tal vez no arroje resultadosespectaculares en el corto plazo, pero es elmejor camino para imprimir una concepciónintegral a un fenómeno sociopolítico quees multicausal y complejo.

Por desgracia, las consecuencias en elaumento de la criminalidad aparecen enforma nítida y clara, pero no son tanevidentes las múltiples causas que la gene-

ran. Vincular directamente la pobreza comogénesis de la delincuencia es, en ocasiones,el argumento más difundido, más allá de lasrazones ciertas que sostendrían esta afir-mación. Es evidente que no existe compro-bación empírica que correlacione causal-mente estos factores, sobre todo porque seobserva que algunos países pobres sufrenaltos índices de criminalidad y otros no.Rusia, por ejemplo, es mucho más rico queCosta Rica, pero muestra proporcionalmentemás crímenes, asesinatos y violencia.

Desde la perspectiva de las ciencias socialesse ha intentado buscar explicaciones alcomportamiento delictual, estableciendovinculaciones entre determinados fenó-menos sociales y la generación de conductashumanas violentas. En el siguiente cuadrose pueden observar los resultados obtenidospor una investigación realizada por el CentroInternacional para la Prevención deCriminalidad de Montreal en 2002, dondese enumeran un conjunto de factores queaparecen relacionados con el aumento de lacriminalidad.

Estos datos confirman la complejidad queestá presente en la criminalidad y el delito.

CORRELACIONESCentro Internacional para Prevención

de Criminalidad (Montreal) 2002

1. Más población joven = Más delito

2. Más ocio en jóvenes (tiempo fuera de familia y escuela) = Más delito

3. Más desempleo = Más delito

4. Más inequidad en distribución del ingreso = Más delito

5. Menor consumo per cápita = Más delito

6. Más urbanización (mayor concentración urbana) = Más delito

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Dejar que las soluciones sólo respondan amedidas de corto plazo tiende a privilegiarvisiones tecnocráticas25, que se asientan enla supuesta eficiencia de un aparato penalrepresivo.

Cuando en la vida cotidiana de las personasse pretende abordar el tema del crimen y susconsecuencias, es necesario considerar entoda su magnitud la complejidad, dimen-siones y características que presenta. Reco-nociendo la presencia de una multiplicidad

de factores estructurales, que están en lagénesis del delito, es preciso entender quela criminalidad y la violencia no son sólosíntomas de la estructura social. En muchoscasos, el accionar delictual como fenómenosocial, puede tender a autonomizarse,adquiriendo una dinámica propia que enocasiones incluso es situacional. Por tanto,si los delitos violentos se relacionan amicrodinámicas locales, las políticas debenatender esta microdinámicas para preveniry contener su funcionamiento26.

25 P. Scalia, op cit.26 E. Soares, op cit.

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III. ALGUNOS CONTENIDOS DE UNA POLÍTICAPROGRESISTA EN SEGURIDAD CIUDADANA

Como ya se ha señalado, es una respon-sabilidad política ineludible que las fuerzasprogresistas asuman una preocupación porlos problemas de la seguridad ciudadana yformulen iniciativas que permitan resolver,gradual pero sostenidamente, los elevadosniveles de intranquilidad y temor quepresenta gran parte de la poblaciónlatinoamericana. Ahora bien, en el ámbitode la seguridad ciudadana ¿qué podríaentenderse como formulaciones progresistasy qué elementos la diferen-ciarían de losactuales planteamientos que prevalecen enla región?

Responder esta interrogante no parece seruna tarea fácil, pero existen aproximacionesteóricas y prácticas que deben considerarseen el esfuerzo. En los últimos años, esposible observar una creciente presencia devariados grupos de reflexión política yacadémica sobre la problemática. Al mismotiempo, se aprecian experiencias locales, quehan sido eficaces en reducir la intranquilidadde sus poblaciones y en varios países se haido configurando una capacidad técnicabásica en asuntos de seguridad. En suma,existen bases significativas de una masacrítica de conocimiento, gestión yexperiencias entre los «civiles» que tornaposible un adecuado manejo profesional delos campos de la seguridad.

Para ello, se ha señalado que las fuerzasprogresistas y democráticas de la región

deben estimular la conformación de unapolítica de seguridad ciudadana, cuyo ejecentral permita transitar desde una pers-pectiva y orientación, basada en la merarepresión de la criminalidad y la excesivapenalización, hacia un paradigma concep-tual en cuyo centro se ubica a los ciudadanosen el ejercicio de sus derechos democráticos,junto con la responsabilidad del Estado porentregar seguridad a la población, con el usolegítimo de los recursos institucionales y conapego irrestricto de los derechos humanosfundamentales en toda convivencia demo-crática.

Paralelamente, se requiere fortalecer laprofesionalización de las reparticiones de laseguridad ciudadana; dotarlas de unadoctrina institucional en el marco del Estadode Derecho democrático; asegurar el controlciudadano sobre los diversos elementos deldispositivo de seguridad ciudadana; armo-nizar la aplicación de planes y programaspreventivos de carácter social con laintervención y el control de las expresionesde violencia en zonas vulnerables; impulsaruna estrategia integral que aborde toda lacomplejidad del fenómeno delictivo ycriminal. En suma, reconocer que la dismi-nución de la inseguridad ciudadana y laviolencia cotidiana no se resuelve con laaplicación de medidas de «mano dura» osolamente de carácter policial.

Por otro lado, conceptualizar la complejidad

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del fenómeno delictivo con una miradamultifacética, intentado comprenderintegralmente las causas y las consecuenciasdel crimen, armonizando los aspectospreventivos y los represivos, asumiendotanto la dimensión objetiva como subjetivade la seguridad, constituye parte de unapolítica pública de la seguridad ciudadanaque, sin duda, permite apartarse de lahegemonía de la «mano dura» como únicareceta para abordar la intranquilidadciudadana. Es más, se debe coincidir con laafirmación que sostiene que una diferenciasustantiva entre los sectores progresistas ylas fuerzas conservadoras es, precisamente,contar con una política pública en materiade seguridad ciudadana27. La elaboración deuna política que oriente, dirija y organicelos diversos ámbitos e instituciones com-prometidos en el plano de la seguridad esuna forma clara de superar las visionesconservadoras de corto plazo y esencial-mente represivas. Estos sectores no mues-tran interés por desarrollar una políticapública, y radican la responsabilidad juntocon los mecanismos de solución princi-palmente en sistemas penales restrictivos,entregando el monopolio de la respuestagubernamental a la demanda social de segu-ridad al accionar casi exclusivo de losaparatos policiales.

Por el contrario, las fuerzas progresistasdeben acometer el desafío de dotarse de unapolítica de seguridad ciudadana, que emerjade un proceso de planificación estratégico amediano y largo plazo, elaborada en base aprincipios técnicos sólidos, con la incor-

poración y participación de todos los actoresinvolucrados en el problema, que provengandel aparato estatal y del seno de la sociedadcivil. Política pública que, además, debe serobjeto de escrutinio social y evaluaciónpermanente a sus avances y resultados. Estascaracterísticas nada tienen que ver con lasposturas de «mano dura», lo que en muchasocasiones implica afectar claramente losderechos humanos de importantes sectoresde la población, en especial de los jóvenes,los marginados, los pobres o las minoríasétnicas.

Las fuerzas progresista y de izquierdacuentan con un capital ético indesmentible,en cuyo centro está el respeto irrestricto delos derechos humanos, en la aplicación delas medidas propias para una gestióndemocrática de la seguridad ciudadana.Como señala Marcelo Saín, la despreo-cupación del progresismo por hacerse cargoy gobernar los asuntos de la seguridadpública, así como por liderar las definicionesdoctrinarias de las policías, no hace más quealentar el discurso autoritario de la derecha.28

Dicho de otra forma, si las fuerzas progresis-tas logran conformar una eficiente y eficazpolítica pública para resolver -o al menosreducir- la intranquilidad de la ciudadanía,ello tendrá un impacto central en la calidadde vida democrática de la población.

Por tanto, para la vida de los latinoa-mericanos no es lo mismo si su tranquilidad,personal, familiar y comunitaria está enmanos de los sectores conservadores o siesa política es conducida y liderada por las

27 J. Faroppa Fontana, op cit.28 Marcelo Saín, «Notas sobre la institucionalidad gubernamental en seguridad pública» en S. Escobar y J.Ensignia (ed.): Seguridad Pública... op cit.

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fuerzas progresistas. En suma, no da lomismo. La autoridad, la legitimidad, y lalegalidad no se expresan de igual manera,ni tienen los mismos efectos, cuandocorresponden a un ejercicio de talante auto-ritario o a uno humanista29. Del mismomodo, una visión progresista de la seguridadciudadana debe fomentar y promoverdiscursos pedagógicos ante la ciudadanía,contextualizando en toda su complejidad elfenómeno social de la delincuencia y desen-mascarando a aquellas posiciones «faci-listas» y populistas que en ocasiones, cadavez más frecuente, se observan en nuestrospaíses.

En América Latina, dentro de los diferentesprocesos de recuperación democrática,ocurridos durante los últimos veinte años,se puede observar una tendencia a entregary delegar en las agencias policiales unmonopolio para administrar la seguridad.Cuando las instituciones uniformadas, entreellas la policía, no es conducida ni lideradapor la estructura política, ocurre que esasorganizaciones tienden a generar sus propiosmarcos doctrinarios, una conceptualizaciónautónoma de la seguridad y, más complicadoaún, definen la forma en que enfrentarán alcrimen y la intranquilidad de la ciudadanía.

Si el Estado no sabe o no puede responder ala demanda social de seguridad, lo que po-dría estar en juego es la potestad estatal delmonopolio de la fuerza, condición básica detodo estado de derecho.

1.- La Seguridad Ciudadana es unaresponsabilidad de todos

Esta premisa ha sido ampliamente difundidaen diversos foros políticos y académicos.Debe ser entendida como un punto departida para la generación de cualquierpolítica pública en materia de seguridadciudadana. En cualquier sociedad, el manejode todo los recursos para la aplicación deuna política pública, que pretenda respondera una demanda ciudadana no correspondeexclusivamente a la gestión de un solo actor,en este caso el gobierno. Se amplía a laparticipación de varios actores, ya seanpúblicos, políticos, privados, de la sociedadcivil, de sus organizaciones y sus repre-sentantes.

1.1.- Actores públicos y privados,estatales y de la sociedad civilSe puede afirmar que en la actualidad lastareas de seguridad ciudadana no son sóloresponsabilidad de las instituciones públicasy que la competencia en la gestión se haampliado a otros actores: comunidad,privados, organizaciones no gubernamen-tales, académicos y especialistas, entre otros.En otras palabras, la responsabilidad delproblema del crimen se ha trasladado desdela esfera gubernamental al ámbito público30.Sin embargo, es necesario hacer unaprecisión. Si bien la ampliación de respon-sabilidades más allá del aparato estatal enlos asuntos de la seguridad es efectiva -ytambién necesaria-, ello no puede serpretexto para que se diluya la indelegableresponsabilidad política, que le corresponde

29 Santiago Escobar, en «La Seguridad Ciudadana como política de Estado», PROSUR 2004, FES-Chile.30 L. Dammert, op cit.

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al aparato gubernamental, en reportar a laciudadanía un bien social que, como se haseñalado, es esencialmente público. Puedeutilizarse, por ejemplo, en la participacióncomunitaria, como un mecanismo de despla-zamiento de la responsabilidad del Estadoen la solución de problemas relacionadoscon la seguridad pública.31

1.2.- Participación de la comunidaden los asuntos de la seguridadVarias experiencias de los últimos añosmuestran avances relevantes en materia dereducción de la inseguridad, cuando se haincorporado la participación de la comu-nidad en dichas iniciativas. Resulta evidenteque la inseguridad pública es uno de losprincipales problemas que aqueja a lacomunidad, siendo un factor importante ala hora de definir e implementar políticaspúblicas para prevenir y reducir la violenciay el delito.

En esta perspectiva, han sido dos losaspectos desde los cuales se entiende labúsqueda de una mayor «participación dela comunidad» en los asuntos de la seguridadciudadana. Primero, la incorporación de lacomunidad en el diseño, elaboración eimplementación de propuestas paraenfrentar la intranquilidad y el delito.Segundo, establecer mecanismos y fórmulaspara configurar un vínculo de nuevo tipoentre las instituciones policiales y lacomunidad.

La comunidad ha adquirido un papel máspreponderante en las políticas dirigidas adisminuir la violencia y la criminalidad,

como se observa en varias iniciativasdesarrolladas en algunos países latinoa-mericanos, especialmente en el plano localy municipal. Allí se ha buscado incorporara la ciudadanía organizada en las solucionesde los asuntos de la seguridad o deexpresiones de violencia que afectan adichas comunidades. Varias de estasexperiencias muestran resultados halagüe-ños, pues han logrado reducir en gradosimportantes la intranquilidad ciudadanacomo ha ocurrido, con experiencias deprevención del delito en el municipio deSanta Tecla en El Salvador, Diadema enBrasil y en la ciudad de Bogota, por sólocitar algunos casos.

En general, estas experiencias han con-siderado incorporar la presencia activa dela comunidad en todas las fases de esosproyectos de intervención: diagnóstico,elaboración; implementación y evaluación.No obstante, existen claros matices en laseriedad con que se intenta incorporar a lacomunidad en los esfuerzos por reducir eldelito y la violencia. En algunos casos, larelevancia de participación comunitaria haquedado reducida solo a promesas electo-rales o de impacto mediático, tanto deactores políticos como gubernamentales.

En otros casos, se ha observado que elinvolucramiento comunitario quedóreducido a una participación artificial ymeramente administrativa. Esto pareceocurrir con la proliferación de plebiscitos yconsultas ciudadanas, en los cuales «se pidela opinión» de la comunidad ante deter-minadas iniciativas, proyectos o inversiones

31 Claudia Laub, La Seguridad ciudadana en una sociedad democrática, IGC, noviembre 2002.

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en materia de seguridad. Ello no es más queun tipo de actividad local, que pretendeotorgar un supuesto ambiente democráticoy participativo a la gestión de ciertosrepresentantes locales. En otros casos, se haentendido la participación ciudadana desdeuna perspectiva esencialmente clientelareduciéndola a mecanismos que sólopretenden «capturar la cooperación de lapoblación para hacer más eficiente el poderde punición del estado»32.

En otro plano, en varios países de la región,la creación de comisiones de seguridadciudadana municipales o por barrios ha idotransformándose en expresiones deexclusivo corte burocrático. Si bien en suorigen significaron espacios nuevos departicipación de diversos agentes locales yadministradores públicos y privados quepretendía ampliar las visiones y lacomprensión del problema de inseguridaden el plano local, desafortunadamente estasexperiencias asumieron un curso formal yreglamentario, porque había que crear estasinstancias, sin tener claras las razones ni elmarco político que orientara su funcio-namiento. Ello ha generado, en muchoscasos, una suerte de deslegitimación socialy local de estas comisiones de seguridadciudadana barriales o municipales. Noobstante, se debe rescatar que, en muchosotros casos, la participación ciudadana y lagestión local en los asuntos de la seguridades indispensable, y muchas iniciativas hanmostrado ser eficaces.

El concepto de comunidad se ha trans-formado en uno de los más utilizados en

política pública. En seguridad ciudadana seha centrado en el ámbito de las tareas deprevención del delito y de la violencia, encuyo contexto la participación comunitariapuede ejercer un rol crucial. Varios autoressostienen una evidente relación entre delitoy comunidad. Así por ejemplo, una comu-nidad con buenos niveles de organización yparticipación estará en mejores condicionesde prevenir crímenes y violencia entre susmiembros y reducir las oportunidades paracometer delitos. Comunidades que pro-mueven espacios sociales homogéneos, conculturas de diálogo y solución pacífica delos conflictos, obviamente podrán reportarambientes de mayor tranquilidad y convi-vencia ciudadana entre sus miembros.

La participación comunitaria en la gestióndel bien público seguridad se torna másevidente en tanto se refiere a la adminis-tración de los gobiernos de las ciudades.Cuando se entiende que gobernar una ciudadimplica, necesariamente, gobernar susniveles sociales de «vivilidad», es indis-pensable asumir que toda acción política deesa administración debe incorporar laproducción material y simbólica de segu-ridad33. Un gobierno local que gestiona elespacio de la ciudad, debe abordar espe-cialmente tareas de carácter preventivo dela criminalidad y la violencia. A ello cola-boran las iniciativas de descentralización delas competencias administrativas y que laautoridad radique en la gestión local paraotorgar seguridad urbana a la población.

Un conjunto de iniciativas que privilegianla prevención en una multiplicidad de

32 S. Escobar y J. Ensignia J (ed.): Seguridad Pública... op cit.33 P. Scalia, op cit.

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ámbitos sociales pueden evitar, o al menosreducir, la aplicación de medidas de cortepenal-represivo y de «mano dura», propiasde los sectores conservadores de la sociedad.Entre estas iniciativas se pueden considerar:adecuados planes de urbanización; habi-litación y uso de los espacios públicos;iluminación de zonas de riesgo; actividadesrecreativas y culturales con amplio acceso;campañas para limitar el uso abusivo dealcohol; prevención del uso de las drogas, etc.

Una visión progresista de la seguridad debeimpulsar la participación ciudadana en losmúltiples y variados ámbitos que involucranla seguridad. Este involucramiento sepotencia cuando emerge de la comunidadorganizada y suma a líderes y actorescomunitarios. Las amenazas y riesgospresentes en un determinado territorio sólopueden ser diagnosticados con la comu-nidad. Son las personas que habitan allí, susorganizaciones y líderes los que mejorconocen dichos riesgos y la forma deresolverlos desde una perspectiva pre-ventiva.

Por último, una participación comunitariaen la búsqueda de soluciones a la intran-quilidad e inseguridad de la ciudadanía vaaparejada con el incremento en los nivelesde descentralización de la gestión enseguridad ciudadana. Ello implica fortalecery consolidar mayores atribuciones y poderde los gobiernos locales, para resolver susproblemas específicos, entre ellos los deinseguridad. Son los ciudadanos, susorganizaciones, sus líderes y representanteslocales quienes mejor entienden losproblemas de su comunidad y, por tanto,quiénes mejor pueden colaborar para

iniciativas integrales de prevención de laviolencia y el delito.

2. Las instituciones policiales y surelación con la comunidad

Nadie pondrá en duda el papel relevante ycrucial que juegan los cuerpos policiales entodo el entramado de la seguridad ciuda-dana. Aunque suene obvio, las fuerzas pro-gresistas deben reconocer que cualquieresfuerzo para reducir el crimen y la violenciarequiere de las policías, aún cuando seanconocidas las serias limitaciones y proble-mas que hoy presentan estos órganospoliciales en varios países de la región, quese relacionan con grados inquietantes debrutalidad; altos márgenes de corrupción yelevado desprestigio ante la ciudadanía.

Sin embargo, resulta vital para cualquiergobierno progresista adoptar medidas paraque, de manera gradual pero sostenida, seresuelvan los problemas señalados. Enefecto, es indispensable pensar en unareforma policial, que permita reinstitucio-nalizar los aparatos policiales en el marcodel sistema democrático.

Las dolorosas experiencias del terrorismode Estado, que afectó a la región entre losaños ’70 y ’80 del siglo pasado, con susecuela de masivas violaciones a losderechos humanos, han dejado tambiénhuellas en los marcos doctrinarios yculturales de los organismos policiales dela región, tanto en sus procesos de forma-ción, como del trato a los detenidos, tipo deoperaciones para mantener el orden públicoo para investigar los crímenes. De allí quesea necesario introducir modificaciones

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sustantivas en varios de los aparatos poli-ciales de la región. Para ello las fuerzasprogresistas, especialmente aquellas que seencuentran encabezando gobiernos de laregión, deben realizar un proceso deplanificación, evaluación y seguimiento, queayude a identificar el objetivo y función delas policías, definir sus marcos doctrinarios,engarzar sus procesos de formación ycapacitación con la política pública deeducación del país y reportarle los recursosfinancieros para un desempeño profesionalde sus actividades. Todo lo anterior en elcontexto del sistema democrático y el res-peto a los derechos humanos.

Con respecto a los sistemas de control delas actuaciones policiales, esencial en unEstado de derecho, en Latinoamérica seobserva la ausencia de mecanismos efec-tivos de fiscalización, que permitan no sólomejorar su eficacia sino también protegeral ciudadano de los abusos en que pudieraincurrir la institución policial.

El progresismo percibe a las institucionespoliciales y de justicia criminal como sujetosde arbitrariedades y discriminación, nuncacomo posibles agentes de garantía de losderechos y libertades de los ciudadanos, asícomo promotores de una convivenciapacífica. Parece posible, en las actualescondiciones de nuestro desarrollo político,concebir una estrategia respecto de laspolicías que permita avanzar en suadaptación progresiva a las necesidades delestado de derecho democrático.

En Chile, varias mediciones de opiniónpública consignan que ambas policíaspresentan altos niveles de prestigio

ciudadano. Es sin duda motivo de orgullopara el país. Al mismo tiempo, presentanbajos niveles de corrupción y su profesio-nalismo ha tenido un sostenido avance desde1990 a la fecha. Sin embargo, es indispen-sable resolver la anómala doble dependenciaque hoy tienen ambas policías: por un lado,administrativamente están bajo la dependen-cia del Ministerio de Defensa y, por el otro,operativamente dependen del Ministerio delInterior. Un proyecto legislativo enviado porel Gobierno de la Presidenta Bachelet sobrela materia, ha sido objeto de debate parla-mentario. Sin embargo, no está del todoclaro que pueda concretarse en el cortoplazo.

También, debieran abrirse espacios políticospara una revisión de las leyes orgánicas deambas policías, especialmente en loconcerniente a la carrera de los oficiales ya nuevos y mejores mecanismos de controlexterno de sus actividades y gestiónadministrativa.

Desde una perspectiva progresista, en elmarco de una política de seguridadciudadana resulta esencial y prioritario pro-mover un proceso gradual, pero sostenido,de reforma policial que la oriente, fije susobjetivos, permita ir variando la cultura delas instituciones policiales y las adecue a losavances del sistema democrático. Los rasgosjerárquicos, militarizados y los altos nivelesde autonomía que aún pueden observarse enmuchas de las policías de la región,constituyen serios obstáculos para una realadecuación de estas instituciones en el con-texto democrático de nuestros países. Sesabe que ésta no es una tarea fácil, pero nose puede soslayar. Por el contrario, de no

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acometer este desafío estratégico, cualquierpropuesta progresista en materia de segu-ridad ciudadana enfrentará serias dificul-tades para una eficaz implementación, espe-cialmente en lo referido a la prevención yparticipación de la comunidad.

En la mayoría de los países de la regiónlatinoamericana, esta reforma policial debeconsiderar, inicialmente, un proceso gradualpara reducir sus grados de autonomía, paraluego consolidar y fortalecer una direcciónpolítica, que asuma la conducción de todala estrategia de seguridad pública, en cuyocentro se ubica la subordinación de lasagencias policiales al poder político, ya que«la dirección superior y la administracióngeneral del sistema policial son funcionesindelegables de las autoridades guberna-mentales». 34

Esta reforma de las policías exige unadirección civil capacitada técnicamente paraasumir sus desafíos, que debe ser orientadadesde el gobierno. Además, estas reformasrequieren ser concebidas como procesos yno como un solo momento de cambiosdefinitivos.35

Algunos ejemplos en América Latina hansignificado la implementación de las lla-madas «policías comunitarias», como formade abordar una transformación de loscuerpos policiales e intentar mejorar sus vín-culos con la comunidad, aumentar sueficiencia operativa y reducir los abusos ensus accionar. Sin embargo, estas expe-

riencias han tenido resultados muy variados,prevaleciendo una clara resistencia de lasestructuras policiales a los cambiospropuestos que han convertido a estasiniciativas en experiencias de un valorprincipalmente simbólico.36

Otro aspecto que debe ser incorporado enlos debates y propuestas de las fuerzasprogresistas, es la inquietante incorporación,en años recientes, de las Fuerzas Armadasen tareas de seguridad interna, especial-mente en el control del narcotráfico o delcrimen organizado, como ha ocurrido en ElSalvador, Brasil, Perú, México y Argentina.Esta tendencia constituye un uso impropiodel contingente militar, desvirtúa su rolprofesional en un sistema democrático yexpone a los gobiernos a severas críticas.El progresismo debe cuestionar dichaparticipación de las FF.AA. No obstante, al-gunos gobiernos de corte progresista la hanimpulsado, a pesar de que las tareas de se-guridad interna nada tienen que ver con lasde defensa nacional.

Las doctrinas institucionales son comple-tamente distintas, los contingentes sonpreparados e instruidos para misionesdiferentes, cuentan con una logísticatambién distinta y el uso que hacen de lafuerza es diametralmente opuesta: unos(militares) deben aplicar la violencia paraacabar con el enemigo, los otros (policías)deben saber dialogar con los ciudadanos,buscar salidas pacificas a situaciones deconflictos y operar con una fuerza gradual

34 M. Saín, op cit.35 Hugo Frühling, «El desafío de la reforma policial en América Latina»en Agenda Pública, Año V: Nº 8, enero2006. Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile.36 L. Dammert, op cit.

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ante eventos de violencia. Por último, sedebe considerar que la de los militares enlas tareas de seguridad interior puederepresentar un menosprecio para lasinstituciones policiales, cuyos miembrospueden -y con razón- argumentar unmenoscabo de sus roles profesionales en lastareas de prevención y el control del delitoy la violencia.

Cabe recordar que la incorporación de lasFF.AA. a las tareas de seguridad interiorcuenta con el patrocinio y el apoyo de laactual política exterior de Estados Unidos,que considera al narcotráfico y a laspandillas juveniles como «amenazas emer-gentes en la región».37

3. Liderazgo civil - político sobre lastareas de la seguridad ciudadana

Uno de los problemas recurrentes, que en laactualidad mencionan los expertos de laregión, es que se torna indispensable contarcon una mayor capacidad de conducciónpolítica de los temas de la seguridad ciu-dadana. La tendencia señalada respecto dela autonomía de los cuerpos policiales, eldesinterés de los partidos políticosprogresistas, la falta de equipos civilestécnicos especializados, son asuntosvinculados con la falta de un efectivoliderazgo civil y político de la seguridadciudadana.

Es más, en ocasiones, la dirigencia políticaha descuidado por completo su responsa-bilidad en la gestión de los asuntos de la

seguridad y ha optado por delegar en lasestructuras policiales el monopolio deadministrar el sistema de seguridad, gene-rándose con ello amplias cuotas de autono-mía de éstas para definir sus propioscontenidos doctrinarios y operacionales. Aesta situación, observada, por ejemplo, enArgentina, Marcelo Saín la ha calificadocomo el «desgobierno político sobre losasuntos de la seguridad ciudadana».38

Este liderazgo civil se debe sustentar en laconformación y consolidación de equipostécnicos especializados que diseñen,implementen y evalúen las diferentesiniciativas tendientes a enfrentar el delito yla violencia. Además, debe garantizar unaconceptualización política de los desafíos dela seguridad ciudadana, es decir, cómo estaslabores se vinculan al conjunto de esfuerzosque realizan los gobiernos por consolidar yfortalecer la democracia, otorgar mejores ymayores condiciones para la vida de losciudadanos, reducir y superar la exclusióny la marginalidad. En suma, se trata delliderazgo civil y político para conducir losdelicados asuntos de la seguridad, en elcontexto de una política de Estado, en cuyageneración, desarrollo y evaluación, resultaindispensable la participación de técnicos yespecialistas del mundo civil, quienes juntocon o dentro de los organismos de controlgeneren las condiciones para un eficazgobierno de la seguridad.

Muchos autores han señalado las limita-ciones que hoy existen en los países de laregión para conformar una verdadera capaci-

37 Dammert, Lucía y John Bailey. 2005. «Reforma policial y participación militar en el combate a la delincuencia.Análisis y desafíos para América Latina», Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, Año 19(1): 133-152.38 M. Saín, op cit.

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dad de liderazgo civil y político en las tareasde la seguridad. Esta exigencia de liderazgocivil debe basarse en la confor-mación yfortalecimiento de equipos técnicosespecializados que potencien dejar comouna gestión gubernamental de la seguridady estén en condiciones de elaborar unapolítica pública de seguridad ciudadana decarácter integral, multifacética e inter-disciplinaria. Este liderazgo debe tenerconcepción política que engarce los esfuer-zos del Estado por otorgar tranquilidad a laciudadanía con las demás políticas públicas,que buscan garantizar una convivenciasolidaria y pacífica para proveer condicio-nes de vida que reduzcan el individualismo,las inequidades y la marginalidad de ampliossectores sociales de los países latinoame-ricanos.

Además, el liderazgo civil, técnico ypolítico, debe materializar una efectivavoluntad política por concebir a la segu-ridad ciudadana como una política de Esta-do, de la que emane un diagnóstico certerodel problema de la criminalidad, que incor-pore la más amplia participación activa detodos los actores involucrados, permita ga-rantizar el control de sus resultados, recojala heterogeneidad de los factores presentesen el ámbito local, asegure la necesariagestión de los gobiernos locales y, por últi-mo, posea un alto grado de legitimidadsocial y política. Además, la estructuraciónde un liderazgo civil-político de los asuntosatingentes a la seguridad ciudadana, requierepara su impulso y consolidación de un«servicio civil de seguridad pública», inte-grado por funcionarios y profesionales

capacitados y especializados para ejercer elgobierno de la seguridad.

En general, pareciera que existe unainhibición del liderazgo político en el ámbitode la seguridad ciudadana. Al respecto,Marcelo Saín ha señalado que «resulta sig-nificativa la ausencia de estructuras organi-zacionales de conducción político-institucional de la seguridad pública»39 nose observa una conducción sistemática y co-tidiana del aparato político-gubernamentalsobre los asuntos de la seguridad y la crimi-nalidad, como es posible constatar respectoa la política de vivienda, salud, economía,transporte y las finanzas, por mencionaralgunas áreas en las cuales es evidente lagestión política de dichos asuntos. Estasituación resulta paradojal, por cuanto la se-guridad y los problemas del delito constitu-yen en la actualidad uno de los temas demayor relevancia en la agenda política delos gobiernos de la región.

La capacidad civil y política para conduciry gobernar los asuntos de la seguridad per-mite la apertura de canales de participaciónen la sociedad civil. Ésta debe ser convocadaa una presencia activa en un marco para limi-tar experiencias riesgosas que deriven en «lajusticia por mano propia», posibilidad quetiende a irradiarse en el imaginario de algu-nos sectores sociales de los países latinoa-mericanos.Un aspecto crucial en el desafío deconformar un liderazgo civil y político delámbito de la seguridad ciudadana es elmayor compromiso que deben asumir lospartidos de izquierda y del progresismo conlos temas de la inseguridad y la búsqueda

39 M. Saín, op cit.

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de soluciones frente al incremento de lacriminalidad en América Latina.

4. Institucionalidad en forma:articulación interinstitucional

Como se ha señalado, en la actualidadexisten serias limitaciones en los gobiernosde la región para acometer las tareas de laseguridad, básicamente, por dos conjuntosde dificultades. Por un lado, las estructurasinstitucionales responsables de la seguridadciudadana se encuentran dispersas eninnumerables cuerpos normativos, bajo laresponsabilidad de un variado y difusocuerpo de organizaciones estatales. Por elotro, se aprecian bajos, por no decir nulos,mecanismos de articulación de todas estasagencias que poseen responsabilidad en elcampo de la seguridad.

Cualquier esfuerzo político por enfrentar losproblemas de la seguridad y temor de lapoblación, exige potenciar las capacidadesdel «gobierno de la seguridad», entendidocomo «el conjunto de estructuras y procesosinstitucionales abocados a la formulación,implementación y control de las políticas yestrategias de seguridad pública, así comoa la dirección y administración del sistemainstitucional mediante el cual se lleva acabo».40

Por el contrario, lo que se puede constataren la región, es la ausencia de estructuraspolíticas para gestionar y conducir losasuntos de la seguridad, tanto en el ámbitocentral como en los gobiernos locales yregionales. Estas limitaciones implicanserias dificultades para gobernar todos los

procesos y mecanismos que involucra unapolítica pública de seguridad ciudadana:definiciones conceptuales, diseño yplanificación, objetivos y metas, responsa-bilidades institucionales, controles de lasoperaciones, evaluaciones y rectificacionesque correspondan, entre otros asuntos.

En algunos casos se observa una mayorcapacidad de los gobiernos para liderar esapolítica pública de seguridad, pues existenlas agencias y estructuras institucionalesadecuadas, aún cuando con gran frecuenciaese dispositivo institucional se encuentradisperso, con escasas vinculaciones decolaboración y esté fundado en una variedadenorme de cuerpos legales y reglamentarios.En Chile, resulta sorprendente que losmunicipios posean escasas atribuciones paraadministrar el gobierno local de la seguridadpública, no obstante constituir el barrio y elespacio municipal la principal fuente dedemanda ciudadana por seguridad ytranquilidad. Los alcaldes son permanen-temente evaluados por los vecinos conrelación a los niveles de seguridad eintranquilidad que presenta su comuna, peroposeen exiguas atribuciones para imple-mentar soluciones, ya sea en el plano de lapresencia y accionar policial, en el diseñode conjuntos habitacionales, planos regula-dores o en el manejo de los espaciospúblicos. En general, existen disposicionesque radican la competencia sobre estosaspectos en órganos del gobierno central, yasea en ministerios o servicios públicos. Esindispensable revisar dichas normativas ybuscar vías por las cuales se potencien losliderazgos comunales de sus representantesen materia de seguridad ciudadana en el

40 M. Saín, op cit.

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contexto de las particularidades que sepresenten en cada uno de los países. Peropara la situación de Chile resulta a todasluces un camino que es posible comenzar arecorrer.

Se requiere entonces un impulso sistemáticopara «poner en forma» la institucionalidadde la seguridad ciudadana, como condiciónbásica para la aplicación e implementaciónde cualquier política pública en este campo,especialmente si se desea articular con unproyecto progresista en la región y puedaconfrontar los contenidos que impulsan lossectores conservadores en materia deseguridad.

En varios países de la región se hanintroducido reformas significativas a lossistemas de justicia, que eran lentos,obsoletos y poco transparentes, querepresentan, sin duda, avances importantesen la modernización de la justicia. Noobstante, en varios casos persisten seriaslimitaciones institucionales para su plenaaplicación. Los grados de coordinación ytrabajo compartido entre órganos de lajusticia y la seguridad siguen siendo lentoso inexistentes. Un caso reciente en Chilemostró las debilidades del trabajointeroperativo en materia de información ymanejo de datos entre los tribunales deJusticia, el Ministerio Público, las policíasy la entidad nacional de registro deidentidades.41

Al respecto, Moisés Naím42 señala que paraaumentar la eficacia gubernamental enmateria de lucha contra el delito y el crimen

se debe «desfragmentar los gobiernos», yaque en la mayoría de los países, unainstitución se encarga de enfrentar a lasdrogas, otra persigue el lavado de dinero,otra repartición previene las migracionesilegales, una distinta es responsable de laprevención de la violencia. Esta disparidadde organismos con responsabilidadesdiversas, y a veces contradictorias, terminapor dificultar la implementación de políticas,proyectos e iniciativas en el plano decontener los delitos, la violencia y la crimi-nalidad. Especial mención ameritan lossistemas de información y registro de datos,que poseen casi nulos mecanismos detraspaso y cooperación entre las institu-ciones del gobierno de la seguridad. Ensuma, una trama de organizaciones públicascon competencias diversas sobre similaresasuntos de la seguridad ciudadana, que nose coordinan entre sí, que no cooperan ensus tareas, que presentan dificultades paraintercambiar información y que, por último,son claramente recelosas de aceptar ypromover cambios para mejorar susrespectivas gestiones. Ésta ha sido una delas dificultades y barreras que han mostradolos procesos de modernización judicial ypenal impulsados por varios gobiernos dela región en los últimos diez años. En el casode Chile, la reforma procesal penal aún esdeficitaria en esta materia, ya que no se halogrado articular un sistema fluido deinformación que pueda ser compartido entrelos diferentes actores policiales y penales.

Lograr éxitos y mejorar la gestión de losactores institucionales en materia de segu-ridad ciudadana no implica necesariamente

41 Un detenido por asalto logró burlar a la justicia entregando una identidad falsa (julio 2007).42 M. Naím,op cit.

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incrementar el aparato del Estado, sino quepotencia la articulación de un «sentido dered y flexibilidad interinstitucional paralograr un compromiso integral en el tema».43

En materia de seguridad, la coordinaciónentre las instituciones con responsabilidadha sido uno de los principales obstáculos,para materializar iniciativas para prevenirla criminalidad y la violencia en los últimosaños. Así por ejemplo, en Chile han surgidovarias iniciativas y prácticas creativas yoportunas, especialmente en materia deprevención, que han comprometido laparticipación e intervención de varias insti-tuciones (policías), agencias de gobierno yórganos locales como las municipalidades,que exigen superar las ópticas parciales yde compartimentos estancos, para pasar aun enfoque integral y de mayor intersec-torialidad, que logren mejores niveles deeficiencia y perdurabilidad en el tiempo demuchas de estas iniciativas.44

5. Una visión integral de todos losfactores vinculados a la seguridad

Tal como recoge la bibliografía disponible,para la correcta definición e implementaciónde una política de seguridad ciudadana, serequiere considerar todos los ámbitos deacción que dicha política demanda,especialmente si pretende alcanzar un sen-tido progresista y apartarse de la corrienteconservadora, que sólo recurre a la durezade las penas, a las medidas de control yrepresión de la criminalidad y del delito.

En tal sentido, es posible buscar laarticulación de planes y programas queaborden con eficacia el control, la conten-ción y la reducción de los altos nivelesactuales de criminalidad urbana y, al mismotiempo, desarrollar proyectos que intentenlimitar las condiciones sociales y culturalesque promueven las conductas ilícitas y po-tencian comportamientos violentos en lasciudades. Todo ello debe ser encauzado enuna política pública con fuertes componentesde participación integral y coordinada, de losactores sociales, políticos, gubernamentales ydel mundo privado de la sociedad. Prevencióny control del delito no deben ser consideradosesfuerzos esencialmente antagónicos entre sí,por el contrario, ambos son parte de una mismaacción política programática, esencial en laforma que un sistema democrático asume suresponsabilidad para responder a la demandasocial de mayor seguridad y tranquilidadciudadana.

En la misma perspectiva, una propuestaprogresista de seguridad ciudadana debevelar porque en sus principios y conside-raciones fundacionales se incorpore unavisión integral, que refleje una atención prio-ritaria tanto por los elementos estructuralesque están en la génesis del fenómeno crimi-nal, como por las consecuencias concretasy, a veces, profundamente dramáticas queresultan del accionar violento y criminal delos delincuentes en parte significativa de lapoblación. Compartimos la óptica según lacual la criminalidad constituye un problemasocial, en el cual se conjugan variados

43 S. Escobar, en «Fundamentos políticos de la seguridad ciudadana» en S. Escobar y J.Ensignia (ed.): SeguridadPública en... op cit.44 Ministerio del Interior. Políticas de Seguridad Ciudadana en Europa y América Latina, Serie Libros, Chile,Marzo 2004.

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elementos de desigualdad y exclusión en unsistema que promueve el individualismo,que exacerba la competencia y generaenormes espacios de marginalidad, pero ellono debe ser un límite para observar conpasividad e inmovilismo político ygubernamental las graves consecuencias deinestabilidad social, que se manifiestan porefecto de la violencia del crimen y el delito.

En la Unión Europea se ha logrado arribar aun cierto consenso sobre esta materia, y hanoptado por privilegiar la relevancia de unenfoque multidisciplinario respecto de lastareas de prevención de la criminalidad,especialmente, la juvenil. A su vez se com-parte la idea según la cual «la pobreza en símisma no constituye un factor de crimina-lidad»45, no obstante, reconocen que en lasexpresiones delictuales participa un númeroimportante de personas provenientes de lossectores pobres de la sociedad, ya sea comovíctimas o como victimarios.

Para Eduardo Soares, «la lucha por aspectosestructurales no está en contradicción conla lucha de políticas específicas que puedensalvar vidas y procurar evitar inequidades.No hay contradicción entre la lucha por laconstrucción de justicia social y equidad yla seguridad pública».46

En síntesis, una política progresista deseguridad ciudadana pretende reducir ladelincuencia y la intranquilidad de la

ciudadanía, pero al mismo tiempo debepromover condiciones para recuperar laconfianza y la interacción solidaria entre laspersonas. Es conciente del conjunto defactores estructurales que están detrás de lacriminalidad y el delito (pobreza, exclusióny desigualdad), pero no puede esperar a queestén resueltos para intentar otorgar mayortranquilidad a la ciudadanía. Entiende a laseguridad ciudadana como una política deEstado y, al mismo tiempo, como un derechoy un bien público irrenunciable. Estima queno son incompatibles las tareas de control yla eficiencia del sistema de justicia, con elrespecto irrestricto de los derechos humanos.Considera crucial el papel de la comunidaden las labores de prevención local y elcontrol que pueda ejercer sobre los gestoresde la seguridad, promoviendo el desarrolloprofesional de las policías en un estadodemocrático. Cree posible compatibilizar lasdirectrices centrales del gobierno con laparticipación directa de las autoridadeslocales en la gestión de la seguridad.Comprende que tanto las tareas preventivascomo represivas o de control de la crimi-nalidad y el delito son parte de un mismoesfuerzo. Por último, una política progresistade seguridad ciudadana busca solucionespara los delitos tradicionales, pero tambiénse preocupa por los nuevos tipos de delitosque se generan o se han manifestado en lasociedad contemporánea, en especial la vio-lencia doméstica y particularmente laviolencia de género.

45 Min. Interior, ibid.46 E. Soares, op cit.

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Flexibilización y regulacióndel mercado del trabajo:Experiencias internacionales y opcionesUlrich Walwei

Latinoamérica haciala economía mundial:Condiciones para el desarrollo de la«competitividad sistémica»Dirk Messner

El municipio y la DemocraciaModerna: 10 tesisRicardo Solari ySantiago Escobar

Coordinación Macroeconómicaen el Mercosur:Ventajas, desventajas y la prácticaMarcelo Garriga yPablo Sanguinetti

Los desafíos después de Beijingen los países del MercosurMargarita Percovich yRosario Aguirre

Libertade Sindical nospaíses do Mercosul e ChileJosé Francisco Siqueiro Neto

La Modernización del Estadoy la Gerencia PúblicaCarolina Tohá yRicardo Solari

La cuestión laboral en el Mercosur:Procesos, opciones y posibilidadesGuillermo Campero

Reformas a los sistemas depensiones en los países delMercosur y ChileJaime Ruiz Tagle

Evolución y Reforma de losSistemas de Protección de la Saluden los países del Mercosur y ChileCecilia Acuña

Los países del Mercosur buscansu lugar en el mundoEl ALCA y la nueva agenda denegociaciones internacionalesGuillermo Rozenwurcel

El impacto de la globalizaciónen los mercados laboralesPolíticas de empleo en los paísesdel Mercosur y ChileCecilia Montero yPablo Morris

Desempleo juvenil en el Cono SurCausas, consecuencias y políticasVíctor E. Tokman

La seguridad ciudadanacomo política de EstadoSantiago EscobarJacqueline MunizRafael SansevieroMarcelo SaínJosé Marcelo Zacchi

Políticas locales de Juventud.Experiencias en el Cono SurSergio BalardiniOscar Dávila LeónAlvaro PaciellaRaquel SouzaMaría Virginia de Freitas

Publicaciones de la Serie PROSUR

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