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¿Hacia un Sistema Integral de Evaluación del Desempeño? Situación actual de la regulación federal mexicana para la construcción y uso de indicadores de desempeño
David Arellano Gault*Walter Lepore**Miguel Adolfo Guajardo Mendoza***
Este documento analiza la forma en que la regulación federal mexica-na plantea la obligación de evaluar el desempeño de organismos pú-blicos mediante indicadores. El objeto de estudio son todas las leyes y reglamentos federales vigentes en la actualidad. El análisis muestra que los indicadores son enunciados someramente en el marco regu-latorio federal y que están siendo construidos de forma desarticulada y formalista. Al mismo tiempo, la congruencia entre los indicadores y un sistema integral de evaluación está apenas insinuada. En la última sección planteamos dos líneas de acción que ayudan a defi nir el futuro de la evaluación del desempeño en México.
* Profesor titular y secretario académico del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), México. Director de la Revista Gestión y Política Pública. Áreas de interés: análisis organizacional y cambio institucional. Correo electrónico: [email protected]
** Profesor asociado del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), Di-visión de Administración Pública. Maestro en administración y políticas públicas por el CIDE y licenciado en economía por la Universidad Torcuato Di Tella (Argentina). Áreas de interés: análisis organizacional, reformas de transparencia, evaluación del desempeño, presupuesto basado en resultados y cambio organizacional. Correo electrónico: [email protected]
*** Estudiante del doctorado en Políticas Públicas en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Maestro en Administración y Políticas Públicas por el CIDE. Licenciado en Economía por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Mon-terrey (ITESM), Campus Monterrey. Líneas de investigación: evaluación del desempeño, políticas públicas para el control del tabaco, y desarrollo institucional municipal. Correo electrónico: [email protected]
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Palabras clave: Evaluación del desempeño, indicadores, leyes y reglamentos federales.
This document analyzes the way in which Mexican federal regula-tion raises the obligation of evaluating the performance of public or-ganisms through indicators. The object of study is all the effective and current Federal Laws and Regulations. The analysis shows that the indicators are mentioned briefl y in the federal regulatory framework, and that they are being constructed in an unarticulated and formalis-tic way. At the same time, the congruence among the indicators and an integral evaluation system it is insinuated. In the last section we raise two lines of action that help to defi ne the future of performance evaluation in Mexico.
Keywords: Performance evaluation, performance indicators, Fede-ral regulation of performance evaluation.
Introducción
Suele decirse que un buen gobierno es aquel que es capaz de atender las demandas y necesidades de sus ciudadanos para incrementar el nivel de vida de la población. Un gobierno que genera resultados medi-bles es la retórica contemporánea en la que descansa esta esperanza. Y hablamos de esperanza porque se asume en forma muy rápida que los gobiernos son entes relativamente homogéneos, casi monolíticos, que cuentan con los instrumentos de “ingeniería social y técnica” para identifi car problemas públicos ingentes, defi nir las causas que los ge-neran y diseñar estrategias para atacarlas. La realidad, sin embar-go, es que los gobiernos son criaturas jaloneadas y construidas por intereses políticos, compuestos por heterogéneas organizaciones con capacidades técnicas y de gestión limitadas, y en constante disputa y negociación (March y Sutton, 1997).
No obstante, la visión dominante en los gobiernos democráticos contemporáneos está basada en la creencia (casi dogmática) de que es posible dirigir a las organizaciones públicas hacia la obtención de resultados si se hacen explícitas las razones y los propósitos que mo-tivan sus acciones, si se alcanza un acuerdo sobre las metas y es-trategias para conseguir resultados y si se miden “objetivamente” los
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logros obtenidos (Wholey, 1999: 288). Es aquí precisamente donde el concepto de desempeño juega un papel determinante en dos sentidos: primero, para comunicar que el logro de resultados es tan importante como la integridad y la economía en el uso de los recursos públicos; segundo, como una medida, un parámetro que va más allá de los insumos y que se enfoca en productos, resultados, procesos u otro tipo de arreglos gerenciales (Banco Mundial, 2008b). De esta forma, evaluar el desempeño del sector público se presenta como un medio capaz de mejorar la hechura de políticas, proveer información al pro-ceso presupuestario, hacer efi ciente la alocación de recursos, mejorar la calidad de los servicios públicos y, más importante aún, crear una nueva plataforma de comunicación entre los ciudadanos y el gobierno (Wholey y Hartry, 1992).
En México, la introducción de sistemas de evaluación del desempe-ño está en pleno auge y durante los últimos años han resultado impor-tantes para la supervisión y control de los recursos públicos y de los resultados de su ejecución. El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), el Programa de Mejora de la Gestión (PMG) y los Lineamientos Ge-nerales de Evaluación son los exponentes más notorios de la dirección que la Administración Pública Federal ha tomado últimamente (Banco Mundial, 2008a; Feinstein y Hernández Licona, 2008). Como conse-cuencia, el uso de diversos tipos de indicadores como herramientas de evaluación se ha extendido en las organizaciones gubernamentales mexicanas.
Es evidente, sin embargo, que un sistema de evaluación de este tipo implica importantes defi niciones y precisiones. Cuando se habla de evaluación del desempeño, ¿exactamente a qué se está refi riendo? ¿“Desempeño”, “resultados” e “impactos” tienen el mismo signifi cado? Si los indicadores representan aproximaciones (proxies) a los efectos de la acción gubernamental, ¿cómo se interpretan y se utilizan técnica y políticamente? ¿Los indicadores que se utilizan para rendir cuentas sobre las acciones gubernamentales (programas) son los mismos que permiten evaluar a las organizaciones gubernamentales encargadas de ejecutar tales acciones? ¿Qué tipo de información generan los in-dicadores de desempeño? ¿Cómo se utiliza la información proporcio-nada por los indicadores? ¿Quiénes requieren esta información y para
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qué? Otras preguntas más sofi sticadas aparecen de inmediato: ¿qué incentivos tienen los dirigentes y los administradores de las organiza-ciones públicas para defi nir indicadores, si dichos instrumentos serán utilizados para evaluar como “buena” o “mala” una acción organiza-cional cuyos logros están afectados por diversos factores contextuales que escapan a su control? Más pragmáticamente: ¿cuáles son los cos-tos (monetarios) de generar información del desempeño y de mantener un sistema de evaluación efectivo? ¿Cómo se encadenan de forma ho-rizontal y vertical los diferentes indicadores para obtener una evalua-ción integral y completa del desempeño (si tal cosa es posible)? Por el lado institucional, ¿cuál es la relación que debe desarrollarse entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo para obtener un sistema de evaluación que permita simultáneamente rendir cuentas y auxiliar en el proceso decisorio? ¿Es lo mismo desarrollar indicadores para el uso y evalua-ción de la Secretaría de la Función Pública y la Secretaría de Hacienda que para la Auditoría Superior de la Federación, por ejemplo? ¿El sis-tema debe estar concebido para tomar decisiones y aprender, o para controlar, evaluar y castigar?
Todos estos cuestionamientos son críticos, aunque el diseño actual de sistemas de evaluación en México difícilmente es capaz de abordar-los cabalmente. En efecto, los servidores públicos y los evaluadores (consultores y académicos) admiten cada vez con más frecuencia que este tipo de evaluaciones implica una tarea de alta complejidad teórica y metodológica. Las difi cultades surgen, en parte, porque el apara-to gubernamental se integra por una multiplicidad de organizaciones con recursos y objetivos disímiles, incluso divergentes. Estas orga-nizaciones, además, afectan a su contexto, pero difícilmente son las únicas que lo impactan. Por ende, resulta extraño que tengan —o pre-tendan tener— un control completo sobre los efectos de sus acciones y sus proyectos (asumiendo además que las organizaciones públicas buscan racionalmente sus objetivos, argumento largamente cuestio-nado; Lindblom, 2003; Christensen et al., 2007). El actual discurso técnico-administrativo en México, sin embargo, se sostiene en una amplia retórica sobre las virtudes democráticas y técnicas de la eva-luación, pero con una muy baja capacidad para conocer y enfrentar las graves limitaciones de este tipo de instrumentos, a fi n de ubicarlos
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en su verdadera utilidad y viabilidad. Podemos afi rmar, de hecho, que en el ámbito federal no existe una plataforma común para construir indicadores de desempeño, ni claridad sobre su capacidad real para proveer información a las organizaciones públicas para la toma de de-cisiones y la rendición de cuentas (Arellano, 2004).
Para entender los porqués de esta situación resulta conveniente empezar analizando la forma en que la regulación federal mexicana vigente plantea la obligación de evaluar el desempeño de organismos públicos. Pretendemos abordar, de esta forma, una de las condiciones mínimas para la puesta en práctica de los sistemas de evaluación del desempeño: la coherencia técnica de los instrumentos establecidos en las normas federales. En este sentido, entendemos por coherencia técnica el grado de integración de leyes y reglamentos para: a) defi nir la razón de los indicadores; b) establecer la forma en que se integran al proceso decisorio; y c) defi nir su uso concreto para evaluar específi -cos resultados y consecuencias. En la medida en que la normatividad sea coherente entre sí, esperaríamos que los indicadores compartan ciertas características comunes, independientemente del ámbito de aplicación que regula determinada normatividad. En este sentido, los indicadores deberían demostrar efectivamente el logro (o no) de resultados y cómo se están alcanzando; que están proporcionando información lo sufi cientemente completa, precisa, de calidad y consis-tente para tomar decisiones y rendir cuentas; que están vinculados a actividades clave; que responden a múltiples prioridades; que están directamente relacionados con el organismo responsable de operar la normatividad; y que no generan una carga excesiva en términos de recursos humanos y monetarios para recolectar, analizar, distribuir y usar la información que generen (GAO, 1996).
Nos enfocamos en la coherencia técnica de la regulación vigente dado que los indicadores no son instrumentos triviales, ni política ni técnicamente: quién los diseña, quiénes lo van a utilizar, para qué, de qué forma, cuándo y con qué consecuencias, son preguntas críti-cas que cualquier marco normativo debería responder con claridad, lógica y congruencia. Para identifi car las bases legales que permiten construir diferentes sistemas de evaluación del desempeño en los or-ganismos públicos federales, en este documento nos enfocamos par-
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ticularmente en todas las Leyes Federales (LF) y Reglamentos (RLF) que rigen en la actualidad. En última instancia, intentaremos vislumbrar el grado de coherencia técnica del marco normativo vigente y el poten-cial alcance de los instrumentos de evaluación.
Como veremos en las próximas páginas, encontramos que los dife-rentes tipos de indicadores son enunciados someramente en el marco regulatorio federal y, al mismo tiempo, la congruencia entre ellos y un sistema integral de evaluación del desempeño —como instrumento que permite tomar decisiones estratégicas al Poder Ejecutivo y Legis-lativo— está apenas insinuada. Más aún, los indicadores están siendo construidos, en la gran mayoría de organizaciones públicas, de forma desarticulada, limitada y formalista, sin una perspectiva coherente del tipo de evaluación y de aprendizaje que se podría obtener de dichos instrumentos.
La pregunta que surge de inmediato es precisamente: ¿por qué se generan semejantes niveles de desorden y de falta de claridad en la normatividad mexicana en materia de evaluación del desempeño? Por el momento, debemos asumir que no es posible ofrecer una res-puesta única e inequívoca; no obstante, a partir del análisis que aquí se presenta, intentaremos plantear ciertas explicaciones preliminares que serán desarrolladas en investigaciones posteriores. De hecho, este artículo es sólo el punto de partida para entender las complejidades que reviste la evaluación del desempeño en el país, con la expectativa de que trabajos futuros puedan ofrecer un panorama más comple-to de los límites y las potencialidades de estos instrumentos. Somos concientes que al analizar únicamente leyes y reglamentos federales están quedando fuera otros elementos que afectan directamente la evaluación del desempeño en el sector federal (por ejemplo, las reglas de operación de los programas de cada organismo público o los Linea-mientos Generales para la Evaluación de Programas Federales). De to-das formas, los hallazgos que surjan de este análisis pueden ser útiles para entender la evaluación del desempeño no sólo como una herra-mienta de gestión capaz de medir determinadas acciones, sino como un esfuerzo inter- e intra-organizacional de aprendizaje que requiere de bases mínimas legales, institucionales y organizacionales a fi n de hacer un uso efectivo de la información del desempeño en el proceso
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decisorio y presupuestario, así como en la construcción de una nueva relación entre sociedad y gobierno.
Indicadores de desempeño en la regulación mexicana
Las organizaciones públicas han sido encomendadas para resolver problemas sociales y, para ello, reciben cuantiosos recursos fi scales. Por ende, resulta legítimo —socialmente hablando— saber exacta-mente qué están obteniendo con la utilización de dichos recursos. El reto, sin embargo, se encuentra en la enorme diversidad de asuntos que atienden los diferentes órdenes de gobierno y sus organizaciones, lo que hace difícil construir un mecanismo universal y coherente para evaluar el desempeño, que se adapte a las características de cada or-ganización, así como a la naturaleza de sus actividades.
Es ante esta complejidad que la tendencia internacional predomi-nante consiste en simplifi car el mecanismo de evaluación mediante indicadores de desempeño, que no son otra cosa que imperfectas y limitadas aproximaciones (relativamente estáticas) a una realidad más compleja, cambiante y dinámica. Diciéndolo explícitamente: evaluar el desempeño (o los efectos generados por acciones gubernamentales) de forma completa es una labor imposible en términos objetivos, pero se puede hacer razonablemente bien a través de proxies que permiten identifi car, al menos, los aspectos críticos que inciden en la obtención de resultados.
Para lograr esto mismo, se ha recurrido a mediciones que permiten conocer razonablemente, con cierto sentido común y técnico, si se ha afectado determinado fenómeno mediante un conjunto particular de decisiones y acciones gubernamentales.
Hay que reconocer, sin embargo, que los instrumentos de medi-ción pueden no estar diciendo nada concreto respecto de la “verda-dera solución” a un problema social. No obstante, se asume que los indicadores, como aproximaciones relativamente precisas, permiten vislumbrar de mejor forma si los programas y organizaciones guber-namentales están incidiendo en variables o elementos críticos del pro-blema que se quiere atacar.
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En el caso de México, donde los sistemas de evaluación están in-tentando consolidarse como una práctica común de gobierno, cabe preguntarse si efectivamente los indicadores emanados de legislacio-nes y reglamentos federales están construyendo las bases mínimas para obtener y usar debidamente este tipo de información. Pretende-mos vislumbrar si estos instrumentos son capaces de funcionar como herramientas capaces de mejorar la toma de decisiones (para perfec-cionar programas y políticas públicas, por ejemplo) y la rendición de cuentas (evidenciando un uso efi caz y efi ciente de los recursos públi-cos, tomando otro ejemplo recurrente).
Como parte de esta tarea descriptiva-exploratoria, en las próximas páginas realizamos un esfuerzo sintético de revisión de la regulación mexicana, que muestra los diferentes esquemas de evaluación que en ella coexisten y las difi cultades que representan para crear indicado-res focalizados, apropiados, integrados, costo-efectivos, robustos y, al mismo tiempo, capaces de proveer información relevante, longitudi-nal, comparable y comprensible, como sugieren la teoría y las prácti-cas consolidadas (Pathfi nder Project, 2003).
Específi camente, pretendemos averiguar si existe conexión lógica entre los diferentes instrumentos normativos vinculados a la evalua-ción del desempeño, de forma tal que permitan construir un sistema de medición y control particular para cada organización y para el sec-tor público en su conjunto.
La forma de proceder para realizar este análisis es relativamente sencilla: primero, nos enfocamos en aquellas normas que literalmente mencionan la obligación de utilizar indicadores, especifi cando diferen-tes tipos de instrumentos de medición; luego, analizamos si los indica-dores se encuentran debidamente defi nidos en términos conceptuales y cuáles son las organizaciones responsables de aplicarlos con base en el marco normativo revisado. A partir de los resultados derivados del análisis y a modo de recomendación, en la última sección planteamos dos líneas de acción que pueden ayudar a defi nir mejor el futuro de la evaluación del desempeño en México.
De acuerdo con lo apenas mencionado, el primer hallazgo que arro-ja nuestro análisis tiene que ver con la cantidad (absoluta y relativa) de leyes que, al menos en uno de sus artículos, plantean la obligación
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de establecer indicadores para evaluar las acciones del gobierno. En este sentido, de un total de 256 leyes federales y 84 reglamentos, sólo 14.84 y 19.05% de estos instrumentos normativos, respectivamente, hacen mención explícita a diversos tipos de instrumentos de medición (Cuadro 1).
Con base en estos datos, es plausible pensar que pese a la impor-tancia que ha adquirido el discurso de la evaluación del desempeño los últimos años, la fi scalización del gasto público a través de este tipo de instrumentos está todavía en ciernes. De acuerdo con Dionisio Pérez Jácome, Subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), actualmente se evalúa sólo el 14% del gasto anual programable (2008, 242). Aunado a lo anterior, el principal or-ganismo fi scalizador del gasto público en el que se auxilia el Congreso, la Auditoría Superior de la Federación (ASF), no participa en la creación de indicadores de desempeño, además de que su esencia es auditar las fi nanzas públicas (es decir, conocer la situación fi nanciera y el ma-nejo legal y adecuado de los recursos públicos). Esto implica que la ASF tiene un acercamiento a la administración pública totalmente distinto al que implica evaluar el desempeño de los organismos gubernamen-tales con base en indicadores (Alcalde, 2008: 264).1
1 Moisés Alcalde Virgen fue diputado federal en la LX Legislatura (2006-2009) e integrante de las comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública, Función Pública y Vigi-lancia de la Auditoría Superior de la Federación.
Cuadro 1. Mención a indicadores en la regulación mexicana
Leyes federalesReglamentos de leyes federales
Total
Total 256 84 340
Con indicadores 38 16 54
Frecuencia (%) 14.84% 19.05% 15.88%
Fuente: Elaboración propia.
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En cuanto al tipo de indicadores que el marco normativo determi-na, existe una amplia diversidad de instrumentos de medición. Como puede apreciarse en los cuadros 2 y 3, legalmente se obliga a los or-ganismos públicos a dar cumplimiento a una heterogénea gama de indicadores, aunque no se evidencia una conexión lógica entre éstos, pudiéndose plantear así un serio problema de control y de toma de decisiones para el Congreso. Encontramos que en 38 leyes que hacen mención a indicadores se establecen 34 tipos diferentes de instru-mentos de medición, mientras que en 16 reglamentos se plantea la obligación de cumplir con 24 tipos de indicadores diversos. Los tipos de indicadores van desde los que recurrentemente aparecen en la lite-ratura y las experiencias internacionales —como economía, efi ciencia, efi cacia y costo-efectividad (CEPAL, 2003)—2 hasta algunos muy parti-culares y específi cos, como indicadores silvícolas, de solvencia, con-servación, oportunidad, riesgo y seguridad.
Cuadro 2. Tipos de indicadores en la regulación mexicana
2 Según la CEPAL (2003) existen 4 tipos de indicadores de desempeño generales. El primer tipo está representado por los indicadores de economía, los cuales surgen de la interacción entre los insumos utilizados para cualquier intervención gubernamental y los costos de dichos insumos. Estos indicadores deberán medir si se tienen los insumos sufi cientes, de calidad adecuada al menor costo posible. El segundo tipo agrupa a los indicadores de efi ciencia, los cuales miden la relación entre los insumos y los productos generados. Un indicador de este tipo evalúa si se generó la mayor cantidad de producto con el mínimo de insumos posible. En el tercer tipo de indicadores se encuentran los de efi cacia, que miden los resultados obtenidos a partir de los productos generados. Finalmente, existen los indicadores de costo-efectividad, que evalúan la relación entre los costos de la intervención gubernamental y los resultados obtenidos.
Leyes con indicadoresReglamentos con
indicadores
Total 38 16
Tipos de indicadores 34 24
Fuente: Elaboración propia.
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Cuadro 3. Tipos específi cos de indicadores la regulación mexicana
Tipos de indicadores
Leyes federales
Reglamentos de leyes federales Total
1 Desempeño 13 2 152 Ambientales 6 2 83 Calidad 4 4 84 Gestión 3 3 65 Efi ciencia 4 1 56 Económicos 3 1 47 Operación 2 2 48 Resultados 2 2 49 Efectividad 1 2 310 Estratégicos 1 2 311 Finanzas 2 1 312 Impacto 2 1 313 Impacto social 2 1 314 Productividad 2 1 315 Servicios 2 1 316 Cobertura 1 1 217 Conservación 1 1 218 Disponibilidad 1 1 219 Éxito 1 1 220 Indicadores 2 0 221 Pobreza 1 1 222 Seguimiento 1 1 223 Sociales 2 0 224 Actividad 1 0 125 Cumplimiento 1 0 126 Desarrollo 1 0 127 Efi cacia 1 0 128 Estabilidad 1 0 129 Oportunidad 1 0 130 Rendimiento 1 0 131 Riesgo 1 0 132 Seguridad 1 0 133 Silvícolas 1 0 134 Solvencia 1 0 135 Competitividad 0 1 136 Ejecución 0 1 137 Procesos 0 1 1
Fuente: Elaboración propia.
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La existencia de esta variedad de indicadores que se usan en la normatividad no es necesariamente un problema. Al fi nal de cuen-tas, los indicadores son un mecanismo técnico muy fl exible que tiene diversas utilidades. Es recomendable, de hecho, que cada organismo defi na las mediciones de desempeño de forma tal que cubra sus ac-tividades clave, para poder ofrecer así información relevante a diver-sos actores sociales (Wholey, 1999). Sin embargo, parece necesario comprender mejor de qué forma estos indicadores forman parte (o no) de un sistema de evaluación del desempeño, como lo ha establecido la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Habría que re-fl exionar, incluso, si sería deseable diseñar los indicadores más im-portantes a través de una base conceptual común (CEPAL, 2003; Banco Mundial, 1996). La fi nalidad de una plataforma común tiene que ver con la construcción de un “hilo conductor” que permita ir vinculando los diferentes indicadores con reglas más o menos compartidas para su defi nición, construcción y aplicación. Aún más, la multiplicidad de tipos de indicadores no sólo puede ser un refl ejo de diversas formas de entender el desempeño, sino también puede ser causada por la falta de precisión sobre cómo diseñarlos, implementarlos y usar la informa-ción generada. Cabe preguntarse entonces cuáles son las defi niciones que ofrece la legislación mexicana sobre los diversos tipos de indicado-res, a fi n de vislumbrar si existe lógica y coherencia entre tan diversos instrumentos de medición. Es aquí donde nos encontramos con una sorpresa, pues del universo normativo analizado sólo tres leyes defi -nen con relativa claridad el signifi cado de los indicadores establecidos. Como puede apreciarse en el cuadro que se presenta en el Anexo 1, és-tas son la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley del Servicio de Administración Tributaria y la Ley de Vivienda.
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), aprobada en 2006, representa uno de los esfuerzos más con-cretos por revestir a la discusión y aprobación presupuestal con in-formación técnica y precisa sobre resultados alcanzados. En efecto, la LFPRH defi ne de forma genérica y relativamente precisa los indicadores estratégicos, de gestión, desempeño, resultados y género.3 Defi niciones
3 El artículo 25 de esta ley señala que: “Un indicador de desempeño consiste en la expresión cuantitativa o, en su caso, cualitativa, que establece un parámetro del avan-
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de este tipo resultan lógicas, pues esta norma sienta las bases legales del proceso presupuestario y del Sistema de Evaluación del Desempe-ño que deben cumplir todos los ejecutores del gasto público (art. 111).4 Esperaríamos, por ende, que toda ley de aplicación general en diferen-tes organizaciones públicas tuviera un mayor grado de precisión sobre el tipo de indicadores establecidos, de forma tal que pueda generarse un esquema de control común y transversal. No obstante, esto no es así y el mejor ejemplo es la Ley General de Desarrollo Social: regula a toda la Administración Pública Federal con programas sociales, aun-que no especifi ca qué signifi cado adquieren los indicadores de gestión, calidad, cobertura, impacto y reducción de la pobreza, que establece en diversos artículos. Este no es un hecho menor si se tiene presente que uno de los objetivos de la ley es establecer un Sistema Nacional de De-sarrollo Social en el que participen los gobiernos municipales, estatales y federal, así como un mecanismos de evaluación y seguimiento de los programas y acciones de la Política Nacional de Desarrollo Social (art. 1). En este sentido, la falta de homologación —mínima, al menos— en el diseño e implementación de indicadores puede perjudicar conside-rablemente la efectividad de un sistema de evaluación del desempeño. En la medida en que los indicadores y todo el sistema de control estén débilmente correlacionados con los objetivos de la política pública (so-
ce en el cumplimiento de los objetivos y metas correspondientes a un índice, medida, cociente o fórmula con base anual. Dicho indicador podrá ser estratégico y de gestión, entre otros, en los términos siguientes. Cobertura: que mide la proporción de atención sobre la demanda total que se alcanza con la producción del bien o servicio; Efi ciencia: que mide la relación entre la cantidad de los bienes y servicios generados y los insumos o recursos utilizados para su producción; Impacto económico y social: que mide o valora el grado de transformación relativa lograda en el sector objetivo económico o social, en términos de bienestar, oportunidades, condiciones de vida, desempeño económico y productivo, o características de una población objetivo o potencial; Calidad: que mide los atributos, propiedades o características que deben tener los bienes y servicios públi-cos generados en la atención de la población objetivo, vinculándose con la satisfacción del usuario o benefi ciario; y Equidad: que mide los elementos relativos al acceso, valo-ración, participación e impacto distributivo entre los grupos sociales o entre los géneros por la provisión de un bien o servicio”.
4 El artículo 6 de la LFPRH establece como ejecutores del gasto al Poder Legislativo, el Poder Judicial, los entes autónomos, los tribunales administrativos, la Procuraduría General de la República, la Presidencia de la República, las dependencias de gobierno y entidades paraestatales.
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cial, en este caso), incluso puede ponerse en jaque a la política misma, dado que no es posible identifi car malos desempeños de los programas, tomar medidas correctivas, identifi car acciones efectivas, premiar el buen desempeño y generar aprendizaje (Heinrich, 1999).
Al observar la ley del Servicio de Administración Tributaria —aún habiendo establecido cierta precisión sobre los indicadores que plan-tea—, encontramos que no está exenta de problemas. El objetivo de esta ley es aumentar la efi ciencia en la administración tributaria y me-jorar la calidad del servicio a los contribuyentes, utilizando para ello indicadores de desempeño que midan el incremento en la recaudación por: a) mejoras en la administración tributaria, b) aumentos en la base de contribuyentes, c) combate a la evasión de impuestos, d) una mejor percepción de la efectividad del Servicio de Administración Tributaria por parte de los contribuyentes (art. 44).
Más allá de estas precisiones útiles conceptualmente, en la prác-tica resulta difícil distinguir a qué se debe el incremento de la recau-dación o, puesto en otros términos, cuáles son las causas que provoca un mejor desempeño.
En efecto, estos cuatro elementos pueden estar interrelacionados, por lo que individualizar claramente los factores que mejoran el de-sempeño puede ser sumamente complejo: por ejemplo, si aumenta el combate a la evasión también podría aumentar la base impositiva, o si mejora la percepción de los contribuyentes (generando mayor disposi-ción hacia el pago de impuestos) también podría reducirse la evasión fi scal o incrementar la base impositiva. Como ya lo advirtieron March y Sutton hace más de una década, identifi car la estructura causal que lleva a un mejor desempeño, partiendo de información incompleta y difícil de interpretar, resulta problemático, al mismo tiempo que pue-den perderse de vista factores relevantes que inciden en el desempeño organizacional (1997: 699). Más aún, evaluaciones que buscan inter-pretaciones causales unidireccionales del desempeño, sin considerar los efectos mutuos entre variables, están prácticamente destinadas al fracaso (1997: 701).
En el caso de la Ley de Vivienda, que también intenta defi nir indi-cadores, cabe señalar lo siguiente. La norma establece que los indica-dores de evaluación deben incluir:
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[...] metas por cobertura territorial; benefi ciarios por grupos de ingreso en veces el salario mínimo y modalidades de programas […]; evaluación de los productos habitacionales en términos de su ubicación en los centros de población con respecto a las fuentes de empleo, habitabilidad de la vivienda y adaptabilidad a las condiciones culturales, sociales y ambien-tales de las regiones; y, evaluación de los precios de suelo, de las medidas de control para evitar su especulación y sus efectos en los programas ha-bitacionales (art. 44, paréntesis agregados).
Asimismo, la información derivada formará parte del Sistema Na-cional de Información e Indicadores de Vivienda para integrar, gene-rar y difundir los datos que se requiera para la adecuada planeación, instrumentación y seguimiento de la política nacional de vivienda, así como para el fortalecimiento de la oferta de vivienda en el país (artícu-los 4, 43 y 44). En este caso, el hecho que se especifi que a qué se refi ere la ley con indicadores de evaluación parece no ser sufi ciente dado que esta norma no aclara cómo se realizarán estas mediciones, en función de qué, con qué criterios, ni cómo será utilizada la infor-mación derivada de estos indicadores. Tampoco está defi nida en la ley la forma en que operará dicho sistema, quién utilizará la información y de qué forma lo hará. Un esquema de evaluación que no especifi que estas cuestiones básicas para su puesta en práctica sin duda tendrá un alcance limitado.
Ahora bien, estas imprecisiones de las leyes federales podrían ser justifi cadas si se tiene presente que el espíritu de este tipo de normas es justamente su carácter general, para que puedan ser aplicadas por muy diversas organizaciones públicas. Esperaríamos, entonces, que los reglamentos tuvieran un mayor grado de detalle en la defi nición de indicadores, dado que estos instrumentos jurídicos sientan las bases para la operación de las leyes federales. Sin embargo, al revisar los 16 reglamentos que hacen mención explícita a indicadores, encontra-mos que sólo uno de ellos (el Reglamento de la Ley Federal de Presu-puesto y Responsabilidad Hacendaria) es relativamente claro sobre el signifi cado y la construcción técnica de las mediciones, estableciendo diferencias entre indicadores de gestión y estratégicos (ver cuadro en el Anexo 2). La falta de mayor detalle sobre los indicadores no es un
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hecho menor, pues sostiene la idea de que la regulación es ambigua y puede generar confusión entre los sujetos obligados a cumplirla.
En términos generales, la ausencia de defi niciones precisas sobre los indicadores en las LF y RLF puede propiciar que cada organización gubernamental, según el ámbito de sus facultades jurídicas, emita regulación secundaria en la que se mida el desempeño de manera distinta a las demás organizaciones. Este grado de fl exibilidad y dis-crecionalidad, si bien puede resultar útil y lógico para cada organis-mo público (considerando además que las normas analizadas tienen diferentes ámbitos de aplicación), también provoca un problema de control integral y de toma de decisiones que afecten a la APF en su con-junto. Si las bases analíticas-metodológicas y las técnicas utilizadas para la elaboración de los indicadores son completamente distintas, es imposible medir el desempeño del gobierno de manera sistemáti-ca y transversal, comparar resultados y mejorar la asignación pre-supuestaria y el uso de recursos en el sector público. Más aún, sin una defi nición clara de lo que representan los indicadores para la di-námica organizacional e institucional del sector público, ni de una guía general de cómo construirlos, es posible que los instrumentos de evaluación no contribuyan a medir efectivamente el desempeño, y simplemente se utilicen para cumplir con obligación normativas y salir momentáneamente del paso. Podemos ir más lejos y afi rmar que, de mantenerse una situación como esta, se estaría desperdiciando la posibilidad de utilizar efectivamente una herramienta valiosa para mejorar constantemente las intervenciones gubernamentales.
Llegado este punto, y para empezar a comprender aspectos más particulares de la evaluación del desempeño, resulta conveniente en-focarnos en las obligaciones específi cas de cada organismo público en materia de medición de logros. De acuerdo con el marco normativo analizado, los indicadores que cada organismo regulado debe cumplir se muestran en el Cuadro 4.
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Cuadro 4. Indicadores según organismo regulado
Sujeto regulado Cantidad Tipos de indicadores
Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial y entes autónomos 11
Calidad, cobertura, desempeño, eficiencia, equidad, estratégicos
fiscales, gestión, impacto. Por sexo y resultados
Semarnat 11
Actividad, ambientales, conserva-ción, desarrollo, disponibilidad,
económicos, éxito, productividad, fuego, silvícolas y sociales
Dependencias que manejan programas sociales 8
Calidad, cobertura, gestión, impacto, indicadores, pobreza,
resultados y servicios
SHCP 8 Desempeño, solvencia, rendi-miento, estabilidad y estratégicos
Conade 4 Operación, finanzas, impacto social y productividad
Conapred 4 Operación, finanzas, impacto social y productividad
Pemex 4 Indicadores, desempeño, calidad y oportunidad
STPS 4 Desempeño, eficacia, ejecución y evaluación
SSP 3 Desempeño, servicios e impacto
Entidades federativas 3 Gestión, desempeño y entidades
SSA 2 Recursos y seguimiento
Paramunicipales (operadores de agua) 2 Calidad y gestión
PGR 2 Estratégicos y gestión
SCT 2 Calidad y eficiencia
Sener 2 Eficiencia y calidad
Asignatarios (operadores de agua) 1 Gestión
Bancomext 1 Desempeño
Banjército 1 Desempeño
Banobras 1 Desempeño
Banser 1 Desempeño
Centros Públicos de Investigación 1 Desempeño
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Al observar estos datos, resulta evidente que la carga en materia de evaluación varía signifi cativamente de organización a organización, lo cual resulta lógico dado que tienen diferentes objetivos, metas, estra-tegias, actividades, actores interesados (dentro y fuera del organismo) y manejan montos presupuestarios por demás disímiles. De acuerdo con el Cuadro 4, la cantidad de indicadores que deben cumplir estas organizaciones parece relativamente pequeña (máximo 11), aunque no hay que perder de vista que además de estas mediciones obligadas las dependencias y entidades pueden tener indicadores más particulares de acuerdo con el tipo de programas que operen (en ese caso habría que revisar las reglas de operación de cada programa en cada orga-nismo). A esto hay que sumarle que existe poca precisión para defi nir de forma mínimamente común qué signifi ca desempeño y cómo debe ser evaluado. Esto explica, en parte, que en algunos casos (Pemex, SSP
Sujeto regulado Cantidad Tipos de indicadores
Comisión de Bioenergéticos (Sener, SAGARPA, Semarnat, SE y SHCP
1 Cumplimiento
Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar 1 Gestión
Conagua 1 Ambientales
Conapo 1 Seguimiento
Infonavit, Fovissste y Conavit 1 Evaluación
Finrural 1 Desempeño
Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa (INFE) 1 Gestión
Nafin 1 Desempeño
Relaciones Exteriores 1 Desempeño
SAGARPA 1 Indicadores
SE 1 Competitividad
INAPAM (Sedesol) 1 Indicadores
SFP 1 Indicadores
SHF 1 DesempeñoFuente: Elaboración propia.
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y STPS, por ejemplo) el marco normativo exija reportar indicadores de desempeño además de mediciones de calidad, efectividad, efi ciencia e impacto, aún cuando estos últimos —desde el punto de vista teórico y práctico— suelen ser considerados componentes mismos del desem-peño. Incluso aceptando que la cantidad de indicadores es relativa-mente fácil de manejar para cada organismo, surgen dudas sobre la capacidad del Legislativo y del Ejecutivo para utilizar tan diversa infor-mación agregada y derivada de estos indicadores de forma efectiva en el proceso decisorio (por ejemplo, durante la discusión y aprobación del presupuesto, o en el mejoramiento de políticas y programas). En este sentido, contar con demasiados indicadores puede ser un obstá-culo para la priorización de objetivos y actividades, crear confusiones al momento de reportar logros, prestarse al “juego” y “simulación” de los administradores públicos, aparte de que puede resultar excesiva-mente costoso en términos monetarios (Banco Mundial, 2008b: 33).
Todos estos eventuales riesgos no pueden ser olvidados al momen-to de conceptualizar legalmente los indicadores de desempeño, dado que ponen en discusión la efectividad real de un sistema de evaluación de este tipo. Ahora bien, teniendo presente la situación actual que se ha descrito y los problemas mencionados ¿de qué forma debería de avanzarse para consolidar un esquema de evaluación del desempe-ño que —aun con todas sus limitaciones técnicas y conceptuales— aporte información fi dedigna, confi able y utilizable para la toma de decisiones y la rendición de cuentas? Para responder a esta pregunta en la siguiente sección presentamos nuestros últimos comentarios y proponemos dos posibles líneas de acción.
Refl exiones fi nales
Evaluar el desempeño a través de indicadores es una actividad de gran importancia para la toma de decisiones y para el control democrático. El verdadero reto es convertir este tipo de instrumentos en efectivos mecanismos de rendición de cuentas. Pero esto último está todavía le-jos de suceder, al menos con los instrumentos con los que se dispone actualmente. Rendir cuentas representa mucho más que sólo contro-
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lar, vigilar y exigir responsabilidad (Schedler, 2004). De acuerdo con las normas revisadas, las ideas de “aprendizaje” y “mejor toma de deci-siones” no parece estar considerada integralmente en los procesos de evaluación de este tipo. En otras palabras, un sistema de evaluación del desempeño que busca vigilar y corregir (por ejemplo, incidiendo en las asignaciones presupuestarias de una organización) se ve de inmediato afectado en forma negativa para ser simultáneamente un sistema de aprendizaje y de corrección. Esto porque, políticamente ha-blando, es difícil que los responsables de una organización o programa se sinceren respecto de los procesos evolutivos y tácticos que son in-dispensables para llevar al éxito un programa gubernamental de alta complejidad. Cuando las acciones y los resultados de un programa se ven en el mediano y largo plazos, y cuando dichos resultados están en disputa por diversos actores políticos y sociales, de poco consuelo sirve a los servidores públicos la promesa —difícil de cumplir— de un sistema de indicadores que invoca a la justicia y a la equidad de la eva-luación gracias a su preciosismo técnico. En efecto, lograr resultados e impactos en el sector público muchas veces depende de la acción de otros actores y de la modifi cación de relaciones sociales que escapan al control de las organizaciones gubernamentales (Frederickson y Fre-derickson, 2006). Todas estas cuestiones implican tiempo, adaptación constante, inteligencia para frenar y avanzar en diferentes momen-tos y con velocidades variables (el famoso timing). Hacer inteligente la gestión pública con “la espada de Damocles” de la evaluación del desempeño, ceñida al cinto de políticos de diverso signo en el Congre-so y en el Poder Ejecutivo, no puede ser sino una labor prácticamente imposible para los ahora llamados gerentes públicos. Condiciones mí-nimas —metodológicas y normativas— deberían ser aseguradas antes de lanzar y constituir este tipo de instrumentos altamente sensibles a lo político y sumamente limitados técnicamente.
Más claro aún: los indicadores son proxies que pueden ayudar a los tomadores de decisión a corregir rumbos, a aprender de los efectos de las acciones, a modifi car los patrones y los supuestos. Como pue-de apreciarse, se tienen enormes expectativas políticas y de gestión en un instrumento basado en acercamientos limitados e imperfectos hacia fenómenos por naturaleza complejos. En todo caso, más allá
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del difícil reto de hacer del instrumento de evaluación de desempeño una herramienta congruente y precisa de aprendizaje y evaluación, se requeriría partir de un marco normativo formal, congruente y básico que permitiera la construcción de este tipo de sistemas.
Es evidente que un sistema complejo de evaluación del desempeño difícilmente será perfecto y podrá implementarse completamente en corto plazo. Sin embargo, es probable que la situación en México sea más rústica, pues lo que se puede deducir de los hallazgos de esta in-vestigación es que no hay claridad de exactamente para qué se quiere —política y organizacionalmente— construir un sistema de evaluación enfocado en resultados o desempeño. No queda claro que, partiendo de los instrumentos derivados de las LF y RLF, se esté creando un sis-tema simple que permitiría al Congreso evaluar las políticas públicas y establecer discusiones presupuestales con un sentido que rebase lo meramente político. Tampoco hay indicios de que este tipo de ins-trumentos de medición sea lo sufi cientemente creíble y sustentado para permitir el aprendizaje y la corrección de errores desde dentro de las propias organizaciones y sus cabezas de sector. Mucho menos hay certezas de que en el mediano plazo el sistema pueda elaborar presupuestos tomando en consideración los resultados logrados o, al menos, defi nir transparentemente afectaciones presupuestarias a or-ganizaciones con buen o mal desempeño. Lo más probable, desafor-tunadamente, es que los sistemas de evaluación de desempeño que se estén construyendo con esta regulación sean simples retóricas que siguen la moda de hablar de gestión por resultados.
La extensa variedad de menciones y sentidos que aparecen en el universo jurídico analizado refl eja que no existen criterios comparti-dos para medir el desempeño en el sector público mexicano. No están defi nidos detalladamente los indicadores solicitados en la regulación, por lo que las organizaciones gubernamentales tienen la posibilidad de construir mediciones de manera arbitraria. Observamos, de hecho, indicadores desarticulados e inconexos que socavan la evaluación en-tendida como un sistema integral que permite comparar mediciones transversalmente, presentando así un problema mayor para asignar presupuestos, valorar resultados, y establecer premios y castigos con un criterio técnico, no sólo político. Al no contar con indicadores cla-
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ramente defi nidos, ni con una guía metodológica de cómo diseñarlos, es posible que se construyan sólo para salir del paso y cumplir con la regulación de forma elemental.
Una forma recomendable de solucionar este problema es, antes que nada, defi nir el signifi cado mismo del desempeño para los diferentes actores implicados en la generación, distribución y uso de informa-ción derivada de los indicadores. Esta tarea no es sencilla, pues este término suele ser conceptualizado de diferentes formas, de acuerdo con la teoría y las prácticas internacionales exitosas. Existen, de he-cho, varias dimensiones que hacen al desempeño: puede enfocarse en resultados alcanzados, pero también en insumos, actividades o proce-sos que permiten el logro de resultados; además, pueden evaluarse los productos de un organismo o programa (bienes y servicios entregados a la población); puede orientarse en medir efi ciencia o productividad (relacionando productos e insumos), pero también calidad de los ser-vicios, resultados intermedios (como satisfacción del ciudadano/clien-te), resultados fi nales (como mediciones de impacto) e incluso efectos no esperados, como corrupción y otras prácticas indebidas (Wholey, 1999: 289-290). Como este mismo autor señala, más allá de los diver-sos signifi cados que el concepto de desempeño puede asumir, lo que se requiere es alcanzar un nivel de consenso razonable sobre cuáles serán los aspectos a medir y, a partir de ahí, diseñar indicadores lo más precisos posible, los métodos más adecuados y los medios de ve-rifi cación —información— que requieren los indicadores, y defi nir los plazos en que serán evaluados. Esta, sin embargo, parece no ser una preocupación central de la normatividad analizada en este documento.
Otro aspecto que parece no ser considerado en la legislación fe-deral vigente es que la evaluación del desempeño, aun partiendo de bases legales comunes, requiere enfocarse en el clima y cultura orga-nizacional particular de los entes públicos donde será aplicada. Esto a fi n de vislumbrar en qué grado se ha alcanzado un acuerdo sobre los resultados esperados, las mediciones a utilizar, el uso de la informa-ción para mejorar acciones organizacionales y rendir cuentas (Wholey, 1999). En otras palabras, no es posible pensar en un gobierno por resultados sin organizaciones públicas dirigidas hacia resultados. Y aquí es donde los benefi cios (teóricos) de la evaluación del desempeño
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como un sistema integral de control empiezan a diluirse, dado que la implementación de este tipo de herramientas de gestión en el sector público es muy diferente, incluso más desafi ante, que en organiza-ciones privadas (Heinrich, 1999: 364-365). Las particularidades de las organizaciones públicas (es decir, entes en constante confl icto de objetivos e intereses, regulados y vigilados por actores de muy diver-sa índole desde dentro y fuera de la organización, con altos costos administrativos y de monitoreo, necesitados de responder con datos precisos y confi ables a un público heterogéneo, entre otros aspectos) sugieren que el diseño, implementación y evaluación de los instru-mentos de medición requieren de una discusión y negociación más profundas y acabadas que los tiempos políticos no siempre permiten.
Estando así la situación de la evaluación del desempeño en el país, cabe preguntarse entonces cuáles son los pasos a seguir para evitar en la medida de lo posible todas estas fallas y, al mismo tiempo, lograr que los sistemas de evaluación obtengan los resultados esperados. En este caso, parece que lo indispensable sería debatir con mayor clari-dad para qué se quiere un sistema de evaluación del desempeño, exac-tamente qué debería alcanzar, quiénes deberían aplicarlo y cuáles son sus costos y benefi cios. Con base en esto, vislumbramos dos posibles líneas de acción a seguir.
Línea de acción 1: la evaluación del desempeño como SISTEMA IN-TEGRAL. Este sería el esquema más ambicioso y que, de alguna ma-nera, intenta construir la LFPRH; es decir, un sistema para diseñar el presupuesto y sus programas, para evaluar sus resultados, aprender y corregir, así como para rendir cuentas, controlar y castigar. Este sistema requeriría de un instrumental completo (legal, normativo y técnico-presupuestal), congruente y explícito, general y acordado en-tre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Para implementarlo, no sería lógico que existieran otros sistemas paralelos (a menos que estuvie-ran integrados de alguna forma explícita): sólo debería de haber un sistema general, con defi niciones claras y explícitas del desempeño, sus características, componentes y mediciones más adecuadas, que se usaran en forma similar y preestablecida por todas las organiza-ciones públicas. El acuerdo entre el Legislativo y Ejecutivo resulta in-dispensable para cumplir con las enormes ambiciones de un sistema
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que quiere generar información para la toma de decisiones y para el control y fi scalización de recursos públicos.
Línea de acción 2: la evaluación del desempeño como SISTEMA MÍNI-MO. Éste podría ser construido tanto desde el Ejecutivo como desde el Legislativo (o mejor aún, en común acuerdo). En el primer caso im-plicaría un mecanismo de aprendizaje organizacional, es decir, acos-tumbrar y enseñar a las organizaciones públicas a dirigirse con base en resultados y desempeño, aun con todas las difi cultades que ello implica. La puesta en práctica de sistemas estilo PART (Performance Assessment Rating Tool) es un ejemplo que, con sus debidas adecua-ciones, podría replicarse en el país.5 Habría que asumir, en este caso, que la conexión entre la información del desempeño y las decisiones presupuestarias sería paulatina, aunque apuntando en el mediano plazo a que se erija como uno de los principales componentes del pro-ceso de toma de decisiones. El uso de mecanismos de transparencia sería un apoyo (es decir, hacer públicos los avances en resultados o en indicadores), pues permitiría no sólo “acostumbrar” y preparar al sector público para medir el desempeño, sino también a la sociedad a comprender las vicisitudes, complejidades y tiempos de los logros en el ámbito público. En el segundo caso, la construcción de este sistema mínimo desde el Congreso implicaría una modifi cación sustantiva del
5 El PART es un instrumento vigente en Estados Unidos desde 2002 que auxilia al Government Performance and Results Act (GPRA) de 1993 en la consolidación del enfo-que en resultados que el gobierno norteamericano ha venido apoyando desde la década pasada. El PART consiste en un cuestionario de 25 a 30 preguntas que las agencias públicas deben responder con base en los objetivos y el diseño de los programas que operen, su plan estratégico, la gestión de los programas y sus resultados en función de una mejor rendición de cuentas. A diferencia del GPRA, que provee un marco general bajo el cual las organizaciones gubernamentales deben preparar sus planes estratégicos, sus presupuestos basados en resultados, sus reportes de desempeño y las metas anuales, el PART es un método más específi co dirigido a evaluar el desempeño de las actividades de diferentes tipos de programas, enfocándose en sus respectivas contribuciones a los logros de la organización con relación a las metas estratégicas y de desempeño prees-tablecidas. De esta forma, el GPRA pretende acomodar las diferencias entre organismos bajo un mismo formato de evaluación, mientras que el PART reconoce la necesidad de aplicar una variedad de enfoques hacia el establecimiento de metas y objetivos de cada organismo, así como hacia los instrumentos de medición que establezcan para evaluar sus desempeños (para más detalles sobre la interacción entre GPRA y PART se sugiere ver el trabajo de Frederickson y Frederickson, 2006).
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concepto de auditoría del desempeño. En otras palabras, habría que asumir que en términos de desempeño no se pueden hacer juicios sumarios para castigar o premiar, aunque sí se puede dar informa-ción al Legislativo sobre la calidad y avance de las agendas críticas de la acción gubernamental. Es decir, más que para punir, este sis-tema debería estar proveyendo información a los legisladores para tomar mejores decisiones de apoyo, creación y modifi cación de pro-gramas existentes (o propuestas de nuevos). En ambos casos, la clave se encuentra en ver al sistema de evaluación del desempeño como un mecanismo de información y de aprendizaje parcial y limitado. La integración conceptual y metodológica para elaborar indicadores no requeriría ser completa, pero es indispensable partir de una explicita-ción de los mecanismos y conceptos aplicados y desarrollados.
Será necesario en el caso mexicano debatir por cuál de estas líneas de acción apostamos y ser congruentes con la decisión. Resulta claro que si se escoge la primera, la variación y falta de integración de defi -niciones y de métodos de cálculo que hemos observado en este estudio es insostenible. El acuerdo Ejecutivo-Congreso es además crítico para que el sistema integral funcione, aunque la lógica de ambos poderes de gobierno puede ser marcadamente diferente, pues existe una am-plia brecha entre los supuestos e intereses políticos del Ejecutivo y los intereses parlamentarios en la política de distribución del gasto público (Frederickson y Frederickson, 2006). Esta situación ineludible puede socavar este tipo de acuerdos tan necesario y recomendado in-ternacionalmente. Por ende, creemos que la segunda línea de acción es más factible, lógica y viable. Si bien también requiere (y sería lo más deseable) de un acuerdo entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, es cierto que es un esquema más lógico dadas las limitaciones técnicas propias de un sistema de evaluación del desempeño. Facultar a este sistema para que genere aprendizaje pareciera lo más adecuado, avan-zando en agendas precisas y claramente defi nidas, donde la utilidad y uso de la información del desempeño sea la prioridad. Este no es un hecho menor, pues un sistema de evaluación funciona en la medida en que permite tomar mejores decisiones a diferentes actores: al Legis-lativo para apoyar y mejorar los programas en su diseño y evaluación; al Ejecutivo para ir conectando mejor las lógicas presupuestarias a la
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acción gubernamental; a la ciudadanía para establecer expectativas realistas de logros y alcances de la acción gubernamental. Este siste-ma, por tanto, requiere ser visto como un esquema que faculta a las organizaciones públicas a aprender, más que una miope concepción de control y auditoría total o una sobre-optimista visión de procesos presupuestales completos, cerrados y puramente técnicos.
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135VOLUMEN 2 • NÚMERO 4 • DICIEMBRE DE 2009
HACIA UN SISTEMA INTEGRAL DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO
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![Page 40: ¿Hacia un Sistema Integral de Evaluación del Desempeño ...de sistemas de evaluación en México difícilmente es capaz de abordar-los cabalmente. En efecto, los servidores públicos](https://reader036.vdocuments.site/reader036/viewer/2022070817/5f114fdd5eccce69116505f1/html5/thumbnails/40.jpg)
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![Page 41: ¿Hacia un Sistema Integral de Evaluación del Desempeño ...de sistemas de evaluación en México difícilmente es capaz de abordar-los cabalmente. En efecto, los servidores públicos](https://reader036.vdocuments.site/reader036/viewer/2022070817/5f114fdd5eccce69116505f1/html5/thumbnails/41.jpg)
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![Page 42: ¿Hacia un Sistema Integral de Evaluación del Desempeño ...de sistemas de evaluación en México difícilmente es capaz de abordar-los cabalmente. En efecto, los servidores públicos](https://reader036.vdocuments.site/reader036/viewer/2022070817/5f114fdd5eccce69116505f1/html5/thumbnails/42.jpg)