gobierno electrÓnico...

GOBIERNO ELECTRÓNICO MUNICIPAL

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Gobierno Electronico Municipal


Registro Intelectual ISSN: Nº 203.258

ISBN: 978-956-8454-05-0

Instituto Chileno de Estudios Municipales

Gaspar Banda 3810, San Miguel, Santiago

Teléfono: (56 2) 885 7743

www.ichem.cl

Universidad Autónoma de Chile

Av. Ricardo Morales 3369, San Miguel, Santiago

www.uautonoma.cl

Diseño de portada y diagramación: José Luis Araneda Reyes

Correo electrónico: [email protected]

Impreso en Talleres de CIPOD. Santiago de Chile.

Santiago de Chile 2011


ROBERTO LAGOS FLORES (Editor)

Auspicia:

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Índice

Sobre los autores ............................................................................................................. 7

PrólogoRicardo Israel Z. ................................................................................................................ 11

PresentaciónActualidad y desafío del gobierno electrónico en los municipios

Roberto Lagos F. ............................................................................................................... 13

Artículos

Formulación y actualización de las políticas públicas para la

sociedad de la información en América latina y el Caribe.

Susana Finquelievich .......................................................................................................... 23

Gobierno móvil en administraciones locales: conceptos, desarrollo y seguridad.

M. Angélica Guzmán / Daniel Valdés ................................................................................ 53

Transparencia municipal y gobierno electrónico

Andrés Chacón .................................................................................................................. 79

Gobierno electrónico local en Chile: desarrollo y perspectivas

Ricardo Fuentealba / Sara López Santibáñez .................................................................... 97

Gobierno electrónico: una explicación a sus diferentes grados de

desarrollo en las comunas de Chile

Héctor Ormeño Campos ................................................................................................... 115

Estudio de casos con alto índice de gobierno

electrónico 2010: Huechuraba y Peñalolén

Karin Froimovich ................................................................................................................ 137

Colofón .............................................................................................................................. 169

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Sobre los autores

RICARDO ISRAEL ZIPPER

Doctor y Master en Ciencia Política, Universidad de Essex, Inglaterra.

Abogado, Universidad de Chile.

Licenciado en Derecho de la Universidad de Barcelona (España).

Director Ejecutivo, Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM) y Decano de la

Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Autónoma de Chile.

Académico con una dilatada experiencia en el área de la Ciencia Política, de la Gestión

Pública y del Derecho. Es autor de libros publicados tanto en Chile como en el extran-

jero.

ROBERTO LAGOS FLORES

Cientista Político, Pontificia Universidad Católica de Chile.

Diplomado en Seguridad Ciudadana, Universidad Alberto Hurtado.

Magíster en Sociología © Universidad Alberto Hurtado.

Investigador Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM),

Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Autónoma de Chile.

SUSANA FINQUELIEVICH

Arquitecta, Universidad Nacional de Rosario, Argentina.

Posgraduada en Planificación Urbana y Regional.

Master en Urbanismo por la Université Paris VIII.

Doctora en Ciencias Sociales por la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, París.

Investigadora Independiente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técni-

cas (CONICET), Coordinadora del la Comisión Asesora de Hábitat del CONICET, con

base en el Instituto Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de

Buenos Aires. Presidente de LINKS, Asociación Civil para el Estudio y la Promoción de la

Sociedad de la Información (http://www.links.org.ar).

Consultora para UNESCO, PNUD, Gobierno Nacional y Gobiernos provinciales.

Sobre los autores

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RICARDO FUENTEALBA

Sociólogo y Licenciado en Sociología, Universidad Central de Chile.

Co-autor estudio “Índice de Gobierno Electrónico Municipal 2010”, publicado por el

ICHEM de la Universidad Autónoma de Chile.

Investigador Asociado del Instituto Chileno de Estudios Municipales, Universidad Autó-

noma de Chile.

SARA LÓPEZ SANTIBÁÑEZ

Socióloga y Licenciada en Sociología, Universidad Central de Chile.

Actualmente se desempeña como consultora en la Comisión Económica para América

Latina y el Caribe (CEPAL).

Mª. ANGÉLICA GUZMÁN

Periodista y Cientista Política, Universidad Gabriela Mistral.

Encargada de comunicaciones de la empresa CAS-CHILE®.

Generadora de contenidos, actividades y noticias relacionadas con el ambiente TICs en

Municipalidades y Organismos Públicos.

DANIEL VALDÉS

Ingeniero de Ejecución en Procesamiento de la Información, Universidad de Chile.

MBA en Administración mención Finanzas, Universidad de Chile.

Gerente General de CAS-CHILE®.

Durante el año 2009, dirigió las Carreras de Ingeniería (E) en Informática e Ingeniería (E)

en Informática para Técnicos y Técnicos en Informática de la Universidad de Los Lagos,

Sede República, Santiago. Especialista en Balanced Scorecard www.bscconsultores.cl.

Profesor de Administración, Planificación Estratégica y Balanced Scorecard. Posee más de

30 años de experiencia en Tecnologías de la Información para Municipalidades.

ANDRÉS CHACÓN ROMERO

Abogado, Universidad Central de Chile.

Diplomado en Estudios Políticos, Universidad de Chile.

Magíster en Gerencia y Políticas Públicas, Universidad Adolfo Ibáñez.

Magíster en Psicología, Universidad Adolfo Ibáñez.

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Doctorando en educación, Universidad de Sevilla.

Profesor de diversas Universidades Chilenas en las áreas de liderazgo y gestión pública.

Secretario General del Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Au-

tónoma de Chile.

HECTOR ORMEÑO

Administrador Público, Universidad de Santiago de Chile.

Ingeniero Comercial, mención Economía, Universidad de Santiago de Chile.

Se ha desempeñado como ayudante de investigación en economía, y como investigador

en materias de gestión pública local, finanzas públicas, y capital humano.

Investigador Asociado Instituto Chileno de Estudios Municipales, Universidad Autónoma

de Chile.

Actualmente se desempeña en el Departamento de Desarrollo Estratégico, Ministerio

de Salud, Chile

KARIN FROIMOVICH

Socióloga y Licenciada en Sociología, Pontificia Universidad Católica de Chile.

Magíster en Salud Pública © Universidad de Chile.

Se ha desempeñado en estudios municipales teóricos y empíricos, en Responsabilidad

Social Empresarial para la empresa Chilectra S.A. y en proyectos de investigación en el

Departamento de Salud Pública de la Facultad de Medicina de la Pontificia Universidad

Católica de Chile.

Investigadora Asociada Instituto Chileno de Estudios Municipales, Universidad Autónoma

de Chile.

Sobre los autores

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11

Prólogo

Ricardo Israel Zipper Ph.D.

El tema del gobierno electrónico representa hoy en día uno de los desafíos de mayor

importancia para las democracias modernas, no sólo para el aparato estatal, también para

la relación público-privada que debe darse en el contexto de la sociedad en red. Es un

área tan vital que el desinterés y la desidia para liderar los procesos de cambio tecnoló-

gico en los gobiernos pueden contribuir a la aparición de elementos que cuestionan la

eficiencia del sistema, tanto en países desarrollados como subdesarrollados.

Sin embargo, se ha escrito poco, al menos en Chile, en relación a las estrategias de

gobierno electrónico en el espacio local, incluyendo el papel de los actores municipales

en la materia. Es por ello que esta obra es tan bienvenida, ya que contribuye donde más

hacía falta, con la justa comunión de reflexión y análisis empírico, lo que ayuda a extraer

necesarias lecciones en materia de políticas locales, como también mostrar aquellas res-

tricciones o debilidades que deben ser mejoradas.

Este libro permite mostrar la importancia adquirida por el fenómeno del gobierno

electrónico en el sistema municipal y difundir lo que se está haciendo. También nos

muestra algo tan relevante como que existen niveles de desarrollo digital en las munici-

palidades, sobre todo cuando son acompañados por la claridad de objetivos y de metas

de parte de sus autoridades, lo que nos da una buena base de apoyo en la búsqueda

de estrategias de mayor profundidad. Otro elemento a ser destacado es la existencia de

políticas internacionales que son adaptadas por los Estados y que impulsan el crecimiento

de estas estrategias y posibilitan mejores alianzas y redes para el objetivo común de un

mayor desarrollo tecnológico del municipio y los beneficios y oportunidades que esto

genera para la comunidad.

Hoy es indudable que existen variadas experiencias nacionales y locales sobre este

tema. De hecho, el Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM) de la Universidad

Autónoma de Chile, ha mostrado a través de su producción académica los avances y

desafíos del gobierno electrónico en Chile durante varios años.

Como indica el Editor de esta publicación, Roberto Lagos: “Esta publicación no pretende

abordar todas las artistas del tema ni mucho menos agotar sus posibilidades, sino presen-

tar algunos tópicos fundamentales para el gobierno electrónico en el sistema municipal”.

En efecto: las que se derivan de las políticas públicas para la sociedad de la información; la

Prólogo

12


agenda digital en las políticas chilenas y su impacto en los municipios; la relación

entre gobierno electrónico y transparencia municipal; los desafíos del gobierno móvil

para las administraciones municipales; las posibles explicaciones que están a la base de losmunicipios con altos niveles de gobierno electrónico en Chile; el estudio de casos muni-cipales con experiencias exitosas en desarrollo digital y gestión pública.

Por ello, este libro es un aporte bienvenido para futuras políticas de modernización y reforma del sistema municipal, que tengan en un papel de relevancia las estrategias de TICs en los gobiernos locales. La necesidad es clara si lo que queremos es tener democracias de mejor calidad, que sean capaces de lograr que las instituciones no sólo funcionen, sino que lo hagan bien y donde una de ellas sean los municipios transformados en verdaderos gobiernos locales.

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Presentación

ACTUALIDAD Y DESAFÍO DEL GOBIERNO ELECTRÓNICO EN LOS MUNICIPIOS

Roberto Lagos FloresEditor

Dedicar un volumen especial al gobierno electrónico municipal como campo de in-

vestigación y políticas públicas es todo un desafío y a la vez una enorme oportunidad.

El sistema municipal en Chile y América Latina es como sabemos un espacio dinámico,

ciertamente heterogéneo y complejo, que ha ido incorporando paulatinamente algu-

nas políticas, programas y proyectos relacionados con la implantación de estrategias de

gobierno electrónico para el mejoramiento de su gestión; en un proceso que aparece

para algunos como poco conocido, reciente y novedoso, pero que necesita nutrirse del

saber científico y de la experiencia práctica y que debe lograr un nivel de conocimiento

e información que supere la actual escasez e improvisación, marcada precisamente por

estar anclado en el sistema político local, en el cual no siempre los especialistas ponen su

atención. Actualmente existen variados intentos de cubrir el vasto mundo de las tecno-

logías de la información, de la sociedad informacional, de su relación con la democracia

y la función pública, sin embargo, encontrar literatura referida al campo de estudios del

gobierno electrónico y sus puntos de contacto con el nivel de gobierno y administración

municipal sigue siendo un reto para investigadores y especialistas, lo que genera para esta

publicación grandes expectativas.

En la literatura politológica hay autores que muestran que los cambios acontecidos

por la informática en la sociedad moderna son, no sólo impresionantes, si no que des-

bordan las posibilidades de evaluar los riesgos y amenazas que traen aparejados; algunos

han indicado que el boom informático de las últimas décadas aumentaría la desigualdad,

la marginación laboral, la desocupación, acentuaría las diferencias entre quienes conozcan

y dominen la red informática y quienes se quedan al margen. En un plano similar, aunque

menos pesimista, Sartori (1998; 2002) advirtió que el poder de las nuevas tecnologías

de la información y de las comunicaciones (NTICs) podría afectar a las masas, a los

grupos sociales dispersos, alterando los mecanismos de defensa mental de los sujetos,

indicando que nadie puede reaccionar a los mensajes transmitidos por los medios in-

formáticos, que es prácticamente imposible su evitación. Sartori señala que este efecto

de la “victoria de las tecnologías” es capaz de debilitar las barreras de la historia y de las

tradiciones culturales, imponiendo un mundo horizontal de unidad organizativa; el autor

Presentación

14


indica que esta irrupción tecnológica libera a los sujetos -para bien y para mal-, de los

arraigos preexistentes y de las raíces culturales. Bobbio (2008) señala que uno de los

ideales del poder democrático de controlar y supervisar a los gobernantes puede estar

en entredicho producto de las tecnologías actuales que tienen los gobiernos, pues las

personas, casi sin saberlo, pueden estar siendo monitoreadas, observadas y controladas

permanentemente: “sería una tendencia contraria a la que dio vida al ideal de la demo-

cracia como ideal del poder visible: no la tendencia hacia el máximo control del poder

por parte de los ciudadanos, sino al contrario, hacia el máximo control de los súbditos

por parte de quien tiene el poder” (2008: 118). Para Bobbio esta posibilidad puede ser

más que un destino una pesadilla. Por otra parte, Frick (2006) ha señalado que en otra

vereda está un grupo de cientistas sociales, a los que denomina cyber-optimistas que

consideran “que las posibilidades que ofrece internet en cuanto acceso a información

serían disparadoras de una mayor participación cívica y activismo político” (2006: 3). Un

cuadro diverso, pero también provocador y que cuenta con varios autores que recalcan

un escenario de dificultades y de desigualdad informacional y otros de apertura, desarro-

llo y optimismo democrático.

Ahora bien, desde la teoría del gobierno electrónico más comúnmente citada, autores

como Esteves (2005), Rivera (2006) y Frick (2006) han señalado que éste debería ser un

tema articulador de varios procesos no únicamente técnicos o tecnológicos. Articulador,

por cuanto este repertorio teórico busca complementar de manera coherente las nuevas

tecnologías de la información y de las comunicaciones con procesos de reingeniería en

las estructuras organizacionales y de cambio de las propias culturas de instituciones que

facilitan a las personas el acceso en línea a la información y los servicios que necesitan,

en suma, se trata de un asunto de redes y de flujo de información más bien que de

soportes o paquetes computacionales. Como señaló Barrientos “las tecnologías no sólo

implican instrumentos, incluyen conocimientos, creencias y valores” (2007: 117). De esta

idea surge la noción de un modelo de gestión del gobierno electrónico integral que no

sobredimensiona las tecnologías ni se limita a la dimensión técnica u operacional de un

sistema particular, por el contrario, observa el proceso de concertación de sus factores

constitutivos, dando cuenta de la riqueza del componente humano y organizacional que

es determinante en el buen uso de los nuevos sistemas aplicado al campo del gobierno y

la administración pública. Por tanto, el gobierno electrónico emerge como profundamen-

te ligado al gobierno de los territorios de tipo nacional o subnacional, ligado al proceso

de toma de decisiones en una localidad determinada y que facilita la interacción con la

ciudadanía que recibe bienes y servicios de las instituciones transparente y oportunamen-

te, y todavía más cuando una de ellas es tan fundamental para el desarrollo local como la

municipalidad. Como se desprende de esta breve ilustración del tema de las tecnologías y

la sociedad moderna no existen visiones únicas y conformistas, hay mucho que investigar

y profundizar, de modo de aportar a este nuevo campo del conocimiento.

15

Es por ello que presentar un volumen especial dedicado al tema implica identificar un

núcleo representativo de subtemas o materias que le dan contenido e ilustran el estado

actual de este campo de investigación y políticas. En segundo lugar este abordaje pone a

las administraciones municipales en el centro del debate y son ellas ciertamente las que

adoptan, usan, desarrollan y son capaces de innovar en acciones de gobierno electrónico.

Lo que supone dejar de percibir a las municipalidades como un sistema de gobierno local

sujeto a la experimentación tecnológica y a la perpetuación de experiencias fallidas pro-

ducto de su escaso liderazgo en el proceso tecnológico que tiene lugar en la actualidad.

De hecho, diversos estudios regionales y nacionales han mostrado tanto los avances

como las dificultades del proceso tecnológico en los diferentes campos de gobierno.

Finquelievich y Prince (2008) han enumerado ciertos principios del gobierno digital en

las diversas estructuras de gobierno, por ejemplo: la voluntad política, la existencia de un

plan de gobierno digital interdisciplinario, de largo plazo e integrador, que cuente con

financiación, infraestructura y con recursos humanos calificados. Además ambos autores

señalan que son claves para una buena gestión tecnológica un marco normativo conocido

con materias de regulación de telecomunicaciones, de contenidos, leyes, etc.; además

de proveedores de servicios tecnológicos competentes. Estas últimas disposiciones son

plenamente actuales y la experiencia muestra que todavía surgen como debilidades de

la estrategia digital; ya Esteves (2005) indicó que las municipalidades pueden optimizar

todos sus recursos, manejar eficientemente su gestión y acercarse a la ciudadanía, pero

en algunos casos la oferta de servicios municipales vía NTICs termina siendo poco estra-

tégica, dando cuenta con ello del tradicional poco valor que se le ha dado al componente

humano y organizacional en toda iniciativa de gestión pública tecnológica. En el mismo

sentido Mejías y Suárez (2009) han destacado que los municipios se ubican entre dos

espacios, uno externo, que presenta los mayores avances en e-gobierno, dirigido hacia

fuera de la organización, hacia la ciudadanía y otras instituciones; y otro espacio interno,

donde se registran las mayores dificultades tanto de capacitación de funcionarios muni-

cipales como de las resistencias al cambio que se viven en la institución. Estos estudios

coinciden en que las falencias de las estrategias de gobierno electrónico no radican en

la infraestructura y en el soporte, sino más bien en la disponibilidad, funcionamiento y

gestión de esa misma infraestructura.

El Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Autónoma de Chile

elaboró en 2010 un índice de gobierno electrónico municipal destinado a medir la pre-

sencia de contenidos webs municipales y de elementos de transparencia en los munici-

pios del país a través de sus mismas plataformas tecnológicas. Los autores Fuentealba y

Madariaga (2010) indicaron que la tendencia de penetración web de los municipios del

país continuaba al alza. De hecho, en 2004 el promedio nacional de municipios con sitios

webs operativos logró un valor del índice de 29 y en 2010 este valor llegó a 56 (en una

escala de 0 a 100).

Presentación

16


Utilizando como base este estudio podemos indicar aquellas once municipalidades

chilenas que lograron los mayores puntajes en la medición 2010. En el Gráfico 1 se apre-

cia el Índice de Gobierno Electrónico Municipal (IGEM), por medio del gráfico de barras,

para cada uno de los municipios líderes.

En el espacio superior se aprecia el Índice de Contenidos webs –producto de la ob-

servación de determinados componentes en los sitios webs municipales, (26 variables)- y

en el espacio inferior el Índice de Transparencia municipal –conformado por la presencia/

ausencia de información de interés público sujeto al proceso de transparencia pasiva (29

variables al interior del sitio web del gobierno local).

Como podemos ver hay pocas variaciones entre los municipios señalados, se diferen-

cian mayormente en materias de transparencia de la información pública. El municipio

con mayor puntuación es Viña del Mar con un índice de 93,4 en IGEM, en tanto, lo

Barnechea logra 84,5 en mismo ítem; ambos municipios líderes tienen una diferencia de

9 puntos dada por la presencia o ausencia de algunas de las variables observadas en los

sitios webs institucionales (Fuentealba y Madariaga 2010). En este caso la diferenciación

responde a acciones de transparencia pasiva.

Gráfico 1: Municipios líderes en Índice de Gobierno Electrónico Municipal 2010

Fuente: elaboración propia a base de Fuentealba y Madariaga (2010).

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Las puntuaciones para el resto de los municipios ejemplificados fueron las siguientes:

91 para Huechuraba; 89,6 para La Serena y Peñalolén; 89,3 para Antofagasta; 87,9 para

Quillón; 87,6 para Providencia; 86,5 para La Florida; 85,8 para Vitacura y 85,5 para la

municipalidad de Puchuncaví.

Como se observa, el Índice de contenidos webs está en estricta concordancia con el

Índice global de gobierno electrónico -IGEM- (lo supera producto de su mayor penetra-

ción), en cambio el Índice de Transparencia aparece como el más deficitario; al parecer

sigue siendo una iniciativa aún novedosa y en desarrollo para el sistema municipal chileno

y a la que con dificultades se han debido adaptar las municipalidades, prueba de ello es

que existe información que debiera estar considerada en el Índice de transparencia pero

o no existe esa información en el municipio o está en preparación, en otros casos simple-

mente no ha sido dispuesta en el portal institucional producto de las gestiones internas.

De hecho, algunos artículos contenidos en este volumen intentan profundizar y explicar

algunas de estas afirmaciones, utilizando como referencia el mismo Índice de gobierno

electrónico municipal.

Con todo y más allá de estos antecedentes, en esta publicación buscamos entregar

una mirada sobre este fenómeno con la mayor amplitud teórica y práctica posible, de la

mano del conocimiento acumulado en la materia. En este volumen incluimos seis artículos

de divulgación científica de destacados investigadores y especialistas que abordan varias

aristas importantes del tema. Algunos, enfatizan el aspecto tecnológico y de disponibilidad

de medios técnicos para realizar un mejor gobierno y gestión pública, otros subrayan la

preponderancia de comprender el funcionamiento real de estos sistemas a través de una

mirada cualitativa y comprensiva. Las políticas públicas en Chile sobre tecnología y comu-

nicación para la administración pública local también son abordadas en esta publicación,

como asimismo la búsqueda de ciertos elementos que puedan explicar los niveles de

digitalización municipal en el caso chileno.

Inauguramos este volumen, en primer lugar, con un estudio de la Doctora Susana

Finquelievich, reconocida especialista en políticas de desarrollo de la sociedad de la infor-

mación. La autora presenta un artículo en el que plantea la relevancia de la generación,

formulación y actualización de este tipo de políticas públicas en América Latina y el Ca-

ribe. Sugiere que los temas referidos a la información y el conocimiento se encuentran

relacionados a estrategias nacionales de ciencia, tecnología e innovación, y por tanto,

la investigación en la materia debe ser una prioridad y resultar relevante para nuestro

continente por cuanto necesita reinsertarse en el mundo para producir y proveer bienes

y servicios basados en el conocimiento, en palabras de Finquelievich: “Debe consolidar

su capacidad de innovación científica y tecnológica entendida como el uso de las herra-

mientas digitales para la inclusión plena del individuo”. Su trabajo concluye en la presen-

tación de una serie de propuestas concretas en la materia. Artículo que se erige como la

puerta de entrada al gobierno electrónico municipal; trabajo que puede ser presentado

Presentación

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como un marco referencial para el resto de los artículos, otorgándoles coherencia ar-

gumentativa. Su lectura permite al investigador desarrollar una reflexión que permita

aplicar las principales orientaciones teóricas y conceptuales a sus propias problemáticas

de estudio.

En segundo lugar, los autores Valdés y Guzmán presentan la innovación del gobierno

móvil y sus implicancias en la gestión pública moderna, especialmente en el sistema muni-

cipal. Estiman que la mejor y más efectiva forma de ejercer relaciones instantáneas entre

los gobiernos locales y las personas es por medio de estos dispositivos, entendidos como

Smartphones o teléfonos inteligentes y PDA´s. Describen el concepto de gobierno elec-

trónico, repasan la irrupción de las TIC`s en los gobiernos locales desde su experticia y

proponen observar las nuevas tecnologías relacionadas con la funcionalidad de la telefonía

móvil, exponiendo las aplicaciones posibles, sus beneficios y potencialidades para empre-

sas y organismos públicos, especialmente para las municipalidades, no sin antes detallar

los riesgos asociados a su uso y las medidas de protección a considerar para enfrentar las

amenazas informáticas que acompañan estas tecnologías. Nos ofrecen la perspectiva del

mundo que viene para la administración municipal. Un campo atractivo para este espacio

que se comienza a nutrir de estas nuevas tecnologías.

En tercer lugar, en el tema referido a transparencia y gobierno electrónico municipal,

Andrés Chacón procura evidenciar que pese a que los indicadores de acceso a internet,

tecnología e información pública han mejorado, en términos generales el sector municipal

chileno se manifiesta todavía rezagado; según sus palabras está “en una etapa de madurez

tecnológica aún insuficiente como para generar un salto significativo que implique un ma-

yor impacto económico o más importante aún, una estrategia que entregue bases para

la creación de estándares de gobierno electrónico que vayan en directo beneficio de los

ciudadanos”. Así y todo el autor repasa la implementación de la Ley de Transparencia Nº

20.385 en Chile, se refiere a las estrategias de gobierno electrónico en vigencia y proble-

matiza los avances de los municipios en materia de transparencia y de información pública

dispuesta en sus portales web.

En el cuarto artículo de esta publicación, Fuentealba y López delimitan el camino que

ha seguido Chile en materia de gobierno electrónico local, desde las bases contenidas

en el Informe de la Comisión Presidencial NTIC del año 1998 hasta la Estrategia Digital

2007-2012 y la Ley de Transparencia Nº 20.285. Exponen que el gobierno electrónico

local ha sido una preocupación posterior, retrasada, pero en crecimiento, de las políticas

estatales. Los autores destacan dentro del ámbito local la implementación de la Ventanilla

de Trámites Municipales. Abordan la situación actual de Chile en materia de gobierno

electrónico local, comparan los estudios que han evaluado las páginas webs de los muni-

cipios y reflexionan en torno a las potencialidades del gobierno electrónico local, la nece-

sidad de seguir avanzando en estas materias y los principales retos que deben afrontarse

para promover su uso en el país.

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Héctor Ormeño, en el quinto trabajo de esta entrega, explica el nivel de desarrollo

del gobierno electrónico en las distintas comunas de Chile y además logra determinar

la probabilidad de existencia de ciertos elementos relevantes en el sitio web de cada

municipalidad (por ejemplo, servicios de bolsas de trabajo, certificados y pagos online).

Para ello realiza un modelo de regresión donde utiliza el Índice de Gobierno Electrónico

Municipal 2010 (IGEM), preparado por investigadores del ICHEM, estimación en la que el

autor encuentra un efecto positivo de las variables población, ingreso municipal per cápita

y la frecuencia de consumo de internet en las comunas. En su estimación, Ormeño señala

un efecto negativo de la calidad de comuna turística, mostrando que aquellas comunas no

turísticas son las que más han avanzado en los niveles de gobierno electrónico municipal

en Chile. Con respecto a la probabilidad de presencia de elementos relevantes en la web

municipal, su análisis muestra un efecto positivo del tamaño poblacional y el presupuesto

per cápita, como también una relación positiva y significativa entre el nivel de eficiencia y

la probabilidad de existencia en el sitio web de un ítem que permita obtener certificados y

realizar pagos en línea. En suma, un trabajo que a la luz de sus estimaciones logra mostrar

aquellas variables que inciden en los niveles de gobierno electrónico municipal en Chile

contribuyendo a mejorar los niveles de conocimiento en la materia.

Por último Froimovich en un paradigma investigativo cualitativo, realiza un estudio

de casos municipales enfocado en sus modelos de gestión de tecnología interna y en su

función pública comunal. Para ello estudia en profundidad dos municipios de Chile que

presentaron un alto Índice de Gobierno Electrónico Municipal: Huechuraba y Peñalolén

(véase gráfico 1 de esta presentación). A partir de entrevistas semi-estructuradas a ac-

tores claves en estos gobiernos locales, Froimovich explora y describe sus modelos de

implementación y utilización de las TICs, caracterizando los usos tecnológicos, las ven-

tajas y desventajas de aquellas, sus principales repercusiones en el desarrollo municipal

y comunal, y la relación que establecen los actores municipales y la comunidad con los

medios tecnológicos con que cuentan. Los principales hallazgos le permiten concluir que,

efectivamente, sus altos niveles de gobierno electrónico no responden tanto a la cantidad

de recursos materiales disponibles, dispositivos o equipamiento, sino principalmente al

liderazgo desarrollado por sus alcaldes, a las interrelaciones y coordinación lograda entre

departamentos del municipio y con la comunidad, a la cultura organizacional y su capa-

cidad de adaptación a los cambios acontecidos en el municipio. Realizando un aporte al

saber científico pues coincide con muchos supuestos que la literatura ha demostrado

recientemente.

Finalmente, debemos volver a recalcar que esta publicación no pretende abordar to-

das las artistas del tema ni mucho menos agotar sus posibilidades, sino presentar algunos

tópicos fundamentales sobre los cuales se ha comenzado a generar conocimiento, análisis

e información, y que seguro seguirán motivando la investigación en el área del gobierno

electrónico municipal.

Presentación

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BibliografíaBarrientos, F. (2007). “Dimensiones discursivas en torno al voto electrónico”. En

Revista de Ciencia Política. Vol. 27, Nº 1, Santiago.

Bobbio, N. (2008). El futuro de la democracia. México: Fondo de Cultura Económica.

Esteves, J. (2005). Análisis del desarrollo del gobierno electrónico municipal en España.

Versión Electrónica. Recuperado 20 de enero de 2011: http://latienda.ie.edu/working_pa-

pers_economia/WPE05-32.pdf.

Finquelievich, S. y Prince, A. (2008). “Gobiernos locales y ciudades digitales”. Versión

Electrónica. Recuperado 20 de enero de 2011:

http://www.links.org.ar/weblinks/Quito,_Ciudades_digitales,_Finquelievich_y_Prince.doc.

Frick, M. (2006). La ciencia política electrónica. Introducción a un nuevo campo de inves-

tigación. Uruguay: Universidad de la República. Versión Electrónica. Recuperado 20 de

enero de 2011: http://www.scielo.edu.uy/pdf/rucp/v15n1/v15n1a09.pdf.

Fuentealba, R. y Madariaga, M. J. (2010). “Índice de Gobierno Electrónico Municipal

2010”. Documento de trabajo, Nº 46. Instituto Chileno de Estudios Municipales, Universi-

dad Autónoma de Chile.

Mejías, C. y Suárez, P. (2009). “Gobierno electrónico y gobiernos locales”. En Revista

Chilena de Estudios Regionales. Red Sinergia Regional. Año 1, Nº 2, Temuco, Chile.

Rivera, E. (2006). “Concepto y problemas de la construcción del gobierno electróni-

co. Una revisión de la literatura”. En Revista gestión y política pública. México: Centro de In-

vestigación y Docencia económicas A. C. Universidad Autónoma del Estado de México.

Sartori, G. (1998). Homo videns. La sociedad teledirigida. Madrid, España: Taurus.

Sartori, G. (2002). La política: lógica y métodos en las ciencias sociales. México: Fondo

de Cultura Económica.

21

Artículos

22


23

FORMULACIÓN Y ACTUALIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE1

Susana Finquelievich

1 Este artículo se basa en investigaciones realizadas por la autora sobre este tema para UNESCO, PNUD, y la Oficina Nacional de Tecnología Informática de Argentina (ONTI).

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25

1. Introducción

Este trabajo plantea la relevancia de la generación, formulación y actualización de las

políticas públicas para la Sociedad de la Información en América Latina y el Caribe. Los

temas relativos a la información y el conocimiento están directamente ligados a otras

estrategias nacionales, en particular a las concernientes a Ciencia, Tecnología e Innova-

ción. La naturaleza transdisciplinaria de la Sociedad de la Información, que une los cono-

cimientos técnicos a la economía y a las ciencias sociales, la hace transversales a otros

temas (e-gobierno, e-salud, educación, seguridad, infraestructuras de telecomunicaciones,

etc.), así como a un alto número de actores sociales: gobierno, empresas, universidades,

organizaciones no gubernamentales (ONG), entre otros. En consecuencia, los temas de

las emergentes sociedades de la información y el conocimiento son también la base de

las transformaciones de la organización social y económica de los países en los que se

inscriben.

Las políticas públicas para la Sociedad de la Información (en adelante, PPSI) pueden

definirse como un conjunto coherente de estrategias públicas, dirigidas a promover la

construcción y desarrollo de una Sociedad de la Información orientada en forma interre-

lacionada al desarrollo social, político, humano, económico y tecnológico en cada socie-

dad, siendo su motor de desarrollo la producción, utilización y explotación equitativa del

conocimiento por todos los sectores sociales. El artículo plantea que el desarrollo de las

PPSI en la región ha sido desigual. Aunque existen iniciativas tendientes a implementar

políticas TIC, éstas han sido perturbadas, tanto por factores internos como externos.

Se presentan ejemplos concretos de Brasil, México, Argentina, Paraguay, Bolivia y otros

países, poniendo el énfasis en las políticas de gobierno electrónico.

Finalmente, el trabajo sugiere que, dado que la Investigación y Desarrollo es fun-

damental en la Sociedad del Conocimiento, América Latina necesita reinsertarse en el

mundo como región capaz de producir y proveer bienes y servicios basados en el cono-

cimiento. Debe consolidar su capacidad de innovación científica y tecnológica, entendida

como el uso de las herramientas digitales para la inclusión plena del individuo. Se sugiere

una serie de propuestas concretas.

2. El proceso social y político de desarrollar sociedades del conocimiento

Las emergentes sociedades del conocimiento conforman un círculo virtuoso, en el

cual el progreso del conocimiento y las innovaciones tecnológicas, mutuamente determi-

nados, producen más conocimiento y mejores innovaciones en el mediano y largo plazo.

Como resultado, la producción de conocimiento, y de las prácticas sociales, económicas

y políticas basadas en él atraviesan una aceleración considerable (UNESCO 2005). Las

Formulación y actualización de las políticas públicas para la sociedad de la información en América Latina y el Caribe

26


herramientas facilitadas por las tecnologías de información y comunicación (en adelante,

TIC) son una condición necesaria pero no suficiente para el proceso social y político de

desarrollar sociedades del conocimiento. Bindé y otros plantean: “La idea de la sociedad

de la información se basa en avances tecnológicos. Pero el concepto de sociedad del

conocimiento engloba dimensiones sociales, éticas y políticas mucho más amplias. Existe

una multitud de estas dimensiones, que excluyen la idea de un modelo único y listo para

usar, dado que semejante modelo no consideraría la diversidad cultural y lingüística, vital

para que los individuos se sientan en casa en un mundo cambiante. Varias formas de co-

nocimiento y cultura entran siempre en la construcción de cualquier sociedad, incluyendo

a aquéllos fuertemente influenciados por el progreso científico y la tecnología moderna.

Sería inadmisible encarar una revolución de información y conocimiento que conduzca

–a través de un determinismo tecnológico estrecho y fatalista- a una única forma posible

de sociedad” (UNESCO 2005: 17).2

Las cuestiones concernientes a la información y el conocimiento están indisoluble-

mente ligadas a otras estrategias nacionales. Su naturaleza transdisciplinaria, que acopla las

disciplinas técnicas a la economía y a las ciencias sociales, entre otras, las hace transversa-

les a otros temas (e-gobierno, e-salud, educación, seguridad, infraestructuras de teleco-

municaciones, etc.), así como a un alto número de actores sociales: gobierno, empresas,

universidades, organizaciones no gubernamentales (ONG). Por lo tanto, los problemáti-

cas de las aún recientes sociedades de la información y el conocimiento son también la

base de las transformaciones de la organización social y económica de los países en los

que se inscriben (Finquelievich et. al. 2009).

El cambio tecnológico presenta la particularidad única de que avanza a una celeridad

anteriormente desconocida en la historia humana. Los gobiernos deben mantenerse a la

par, formulando no sólo estrategias a corto y mediano plazo - que producirán resultados

concretos y visibles para los actores sociales involucrados y la población en general - sino

políticas a largo plazo, como agendas nacionales de la sociedad de la información. No

existen fórmulas generales para las estrategias y políticas relativas a las TIC. Aun así, los

gobiernos pueden identificar las mejores prácticas desarrolladas a nivel nacional, regional

o internacional, para adaptarlas a las circunstancias y contextos específicos de cada país.

La Agenda de Túnez para la Sociedad de la Información (Artículo 100 a) señala que:

“Las ciberestrategias nacionales, cuando corresponda, deben constituir parte integrante

de los planes de desarrollo nacionales, incluyendo las estrategias de reducción de la po-

breza, y estar dirigidas a contribuir al logro de metas y objetivos de desarrollo internacio-

nalmente acordados, incluidos los Objetivos de Desarrollo del Milenio”.

2 La traducción es nuestra.

27

Las políticas públicas, consideradas como conjuntos de estrategias o acciones toma-

das por el gobierno para dirigirse a un asunto público, son elementos clave en el proceso

general de desarrollo de la Sociedad de la Información, así como en la estrategia nacional

general. El gobierno, ya sea nacional, provincial o local, desarrolla esta política en términos

de leyes, regulaciones, decisiones y acciones. En síntesis, las políticas públicas son un con-

juntos de metas, iniciativas, decisiones y acciones llevadas a cabo por un gobierno para

resolver un problema o necesidad que los ciudadanos, o el mismo gobierno, consideran

una prioridad en un momento dado. Están vinculadas - ya sea como legislación o como

programas - a las ideologías, filosofías y preocupaciones del gobierno, y representan la

responsabilidad gubernamental con respecto a un tema determinado (Finquelievich, Ro-

zengardt, Davidziuk y Finquelievich 2009).

Las políticas públicas para la sociedad de la información constituyen un mapa –un

plan regional, nacional o local- para la inclusión y la apropiación, por parte de gobiernos,

instituciones, empresas, comunidades e individuos de los beneficios derivados de la cons-

trucción de la Sociedad de la Información y de su adaptación a las especificidades de cada

contexto. Es necesario considerar que la PPSI es una carretera por la que se circula, no

un puerto al que se llega. No es un estado, sino un proceso de construcción colaborativo,

abierto y permanente. Para viajar por esta carretera, es necesario en primer lugar visuali-

zarla, planearla y construirla, de modo de volverla transitable para todos los ciudadanos.

La Agenda de Túnez para la Sociedad de la Información, en su artículo 853 expre-

sa: “Teniendo en cuenta el liderazgo de los gobiernos en asociación con otras partes

interesadas en la aplicación de los resultados de la CMSI, incluido el Plan de Acción de

Ginebra, a escala nacional, alentamos a los gobiernos que aún no lo han hecho a elaborar,

según proceda, ciberestrategias nacionales exhaustivas, previsoras y sostenibles, incluidas

estrategias de las TIC y ciberestrategias sectoriales, según proceda, como parte integrante

de planes nacionales de desarrollo y estrategias destinadas a la reducción de la pobreza,

lo antes posible y antes de 2010”. Más adelante (artículo 2f), recomienda: “Promover la

utilización de las TIC en el sector público como una prioridad, considerándola como una

esfera esencial para las intervenciones al desarrollo basadas en las TIC”. En el artículo 48

añade: “Notamos con satisfacción la utilización cada vez mayor de las TIC por parte de

los gobiernos para dar servicio a los ciudadanos y alentamos a los países que aún no lo

han hecho a que elaboren programas nacionales y estrategias para el cibergobierno”.

3 Véase http://64.233.163.132/search?q=cache:CYGy_Rb---MJ:www.itu.int/wsis/docs2/tunis/off/6rev1-es.html+ Agenda+Digital+Tunez&cd=1&hl=es&ct=clnk&gl=ar


28


El tema de las políticas públicas para la sociedad de la información es relativamente

nuevo. Aún los países que han dedicado esfuerzos estables y continuos a elaborar es-

trategias nacionales o locales, como Canadá, Australia o Nueva Zelanda, entre otros,

comenzaron estas tareas a mediados de la década de los 1990. Islandia, un ejemplo

paradigmático, presentó su objetivo fundamental para la concreción de una política de

la Sociedad de la Información en 1996, ubicando al país al frente de las naciones en la

utilización de TIC al servicio de la humanidad y de una creciente prosperidad.

La historia y antecedentes de las PPSI, aunque ricos en contenidos y en modelos

organizacionales, aún eran relativamente nuevos y escasos hasta el comienzo del tercer

milenio. Estas políticas y estrategias no fueron influidas sólo por los factores endógenos

a cada país, por sus historias y estructuras sociales, sino también por los contextos in-

ternacionales y por eventos significativos, como la Cumbre Mundial de la Sociedad de la

Información (2003, Ginebra y 2005, Túnez) y E-LAC 2007 (El Salvador).

Según Martín Hilbert, Sebastián Bustos y João Carlos Ferraz (2005), el proceso de

generar e implementar políticas para la sociedad de la información está sujeto a factores

internos y externos. Los factores internos, como el nivel de desarrollo de un país, deter-

minan el contexto en el cual este país desarrolla sus estrategias nacionales. El concepto

“nivel de desarrollo” incluye los factores socioeconómicos identificados tradicionalmen-

te (ingreso per cápita, nivel educativo de los recursos humanos, salud, etc.), pero tam-

bién el grado de avances hacia una sociedad de la información. Estos expertos también

identifican factores externos más dinámicos - tales como las tendencias de crecimiento

(entre ellas, el contexto macroeconómico), la estabilidad y la orientación política- que

pre-determinan las prioridades de un gobierno. Estos factores externos determinan el

grado de importancia asignado por un gobierno nacional a la construcción y desarrollo

de una sociedad de la información y de sus componentes, en cada una de las fases de

una estrategia nacional.

El grado de apertura de la sociedad, de su conciencia sobre la necesidad de imple-

mentar políticas para la sociedad de la información, es otro de los factores citados por

Hilbert, Bustos y Ferraz. Por ejemplo, la celebración de la Cumbre Mundial de la Sociedad

de la Información (CMSI) 2003-2005 (WSIS) ha contribuido a la sensibilización de los

gobiernos sobre el paradigma de la sociedad de la información en sus propios países.

Las PPSI son necesarias para promover el desarrollo de los países. Como subrayan

Soyo, Chacko y Pradhan (2004) “[y]ya sea con el fin de acortar la brecha digital o de

reposicionar la nación en la nueva economía digital interconectada, y para asegurar que

las comunidades y culturas marginalizadas no sean excluidas en el movimiento de in-

corporación de las TIC, las naciones necesitan dar un paso atrás y evaluar donde están

paradas. Necesitan asegurarse de que las políticas nacionales con respecto a las TIC se

dirigen al aspecto central del desarrollo: el desarrollo humano. En el análisis final, las TIC y

29

las e-estrategias deberían ser los medios para alcanzar este fin”.4

El status individual de cada país, su capital de investigación, pueden ser claves para

ocupar un lugar en el contexto internacional. “Aquellos países que actualmente están

preparados para hacer lobby y argumentar sus posiciones más efectivamente en las

negociaciones internacionales se basan en la colecta rigurosa de datos, análisis e investi-

gación competitiva desde instituciones académicas nacionales e institutos de formulación

de políticas, para informar sus posiciones” (Gillwald y Abrahams 2003: 5).5

3. La necesidad de la actualización continua

Las PPSI deben actualizarse continuamente. Por ejemplo, en el año 2009, Finlandia

comenzó a concretizar su sueño de que todos los ciudadanos tengan el derecho a tener

banda ancha. En julio de 2010 entró en vigencia una Ley que garantiza el acceso universal

a una conexión mínima de 1 Mbps. Se trata del primer paso de un plan más ambicioso,

dirigido a crear las infraestructuras necesarias para que ningún hogar esté a más de dos

kilómetros de distancia de un punto de enlace, y capaz de llevar para 2015 una señal de

100 Mbps. Con la nueva norma, los proveedores estarán obligados a ofrecer sus servicios

en todo el territorio. Además, el gobierno finlandés ha reconocido el acceso a la banda

ancha como uno de los derechos legales y fundamentales de los finlandeses.

Otro caso es el de la Provincia de San Luis, en Argentina, cuya efectiva política de

inclusión socio-digital había conducido a un 80% de penetración de Internet en el año

2010. Con el objeto de ampliar aún más este proceso, el Gobierno provincial se propone

convertirse en el primer estado del mundo en garantizar el derecho de la población al

acceso gratuito a Internet por banda ancha, según un proyecto enviado a la Legislatura

por el Gobierno provincial. El proyecto de ley propuesto apunta a “salvaguardar las ga-

rantías y derechos consagrados” en la Constitución provincial para toda la población “y

mantener, promover y garantizar su inclusión digital”, según el texto de la iniciativa.6

Muchos países, regiones y ciudades han desarrollado iniciativas y acciones con res-

pecto a la sociedad de la información sin explicitar previamente una política pública al

respecto. Varias de estas iniciativas han resultado exitosas, al menos en sectores como el

E-Gobierno o infraestructuras TIC. Por otra parte, en la mayoría de los países, la socie-

dad de la información no está guiada sólo por políticas y estrategias públicas, sino y de

manera predominante por las tendencias del mercado, al menos allí donde estas son lo

4 La traducción es nuestra 5 La traducción es nuestra6 Véase http://www.iprofesional.com/notas/99954-San-Luis-se-propone-garantizar-el-derecho-al-acceso-gratis-a- Internet.html , consultado el 21 de enero de 2011.


30


suficientemente fuertes. Es así como surge una interrogación: ¿Por qué se necesita dise-

ñar políticas explícitas con respecto a la sociedad de la información?

Como plantean Hilbert y Katz: “El establecimiento e implementación de estrategias

regionales, nacionales o locales de desarrollo de la sociedad de la información son indis-

pensables a fin de aprovechar la “oportunidad digital”. (…) Los mecanismos del merca-

do, librados a sí mismos, tienden a profundizar la brecha digital entre y en el interior de

las sociedades. Para prevenir este proceso, se necesita un liderazgo fuerte y visionario,

capaz de reducir costos de coordinación e incertidumbres” (2002: 38-39).

La Comisión Social y Económica de las Naciones Unidas para Asia y el Pacifico ob-

serva: “Incluso cuando se promulgan como pronunciamientos políticos claramente defi-

nidos, las políticas en TIC necesarias tienen que tener en cuenta otras áreas de política,

como las políticas de educación, las políticas de la información, las políticas comerciales y

de inversiones y las políticas culturales y lingüísticas. Sin embargo, el mero establecimien-

to por escrito de una política nacional de TIC tiene valor en sí mismo. Como mínimo,

transmite el mensaje de que el Gobierno está orientado hacia el futuro y tiene la inten-

ción de continuar la utilización de las TIC en la sociedad. Los gobiernos deberían, por

supuesto, aspiran a más, poniendo en práctica el contenido de las políticas, y adoptando

un rol de modelo por medio de la aplicación de las TIC en su propia administración

y servicios” (The United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific

– ESCAP 1999).

4. El rol de los gobiernos y los demás actores sociales

Las metas de la PPSI necesitan ser coherentes con los fundamentos y los elementos

establecidos para esta política, y que estos objetivos están arraigados en las diversas áreas

de acción recomendadas por la misma PPSI. Es aquí cuando es necesario reflexionar

sobre el rol que los gobiernos y otros actores sociales juegan en la formulación e imple-

mentación de la política pública para la Sociedad de la Información, ya sea Agenda Digital

nacional o Plan Estratégico para Gobierno Electrónico.

4.1. Los actores estatales

Los gobiernos y los varios actores sociales (stakeholders) pueden desempeñar di-

versos roles para materializar las metas del PPSI. Es aconsejable que las interacciones

entre estos actores y roles promuevan una implementación de la política o estrategia de

manera armoniosa, integral y sistemática. El gobierno nacional es uno de los actores fun-

damentales en todo el proceso de la formulación, actualización e implementación de una

PPSI. Su rol primordial, a través de sus agencias u organizaciones, es el de coordinar este

31

proceso, además de regular y garantizar las condiciones políticas y financieras para de-

sarrollar un PPSI basado en un plan coherente, a largo plazo, diseñado para eliminar in-

equidades en el acceso y apropiación de los beneficios de la Sociedad de la Información.

Para alcanzarlo es necesario que los mismos gobiernos faciliten la implementación de

mecanismos multi-sectoriales para incorporar las heterogéneas visiones y demandas de

los diversos actores sociales, asegurando un proceso transparente e inclusivo (Fernán-

dez Aballi 2007). Los gobiernos juegan igualmente un papel fundamental al desarrollar

y promover las capacidades para la apropiación y el uso eficaz de la información, el

conocimiento y de las TIC, por medio de los programas nacionales que ofrecen a los

ciudadanos condiciones accesibles de compra de equipos y campañas de educación y

formación permanente.

El rol del Estado es, no sólo el de comprender, sino también el de prever las necesi-

dades de los diversos actores sociales y estar preparado para su legislación y regulación,

así como para establecer articulaciones operativas entre ellos.

4.2. El rol de los actores sociales no estatales

Si bien las políticas públicas relativas a la Sociedad de la Información y el Conoci-

miento están formalmente lideradas por el Gobierno, los diversos actores – en especial

el sector privado- inducen elementos en estas políticas y estrategias y pueden cambiar

sus resultados. El sector privado juega un rol clave en la Economía del Conocimiento.

Puede (y a veces lo hace) impulsar la elaboración de una PPSI cuando el Gobierno deja

este espacio vacante. Es un actor fuerte que suele liderar las innovaciones tecnológicas

y organizacionales.

Entre los otros actores, el sector privado necesitaría orientar su crecimiento hacia

los objetivos de desarrollo establecidos por el Estado. Esto incluye percibir a usuarios no

inmediatamente rentables, como poblaciones remotas, rurales o de bajos ingresos –así

como otros sectores no cubiertos por el mercado TIC- como nichos potenciales para

proveerles productos y servicios. Las empresas medias y pequeñas (Pymes) son actores

fundamentales en la formulación de una PPSI. Sayo, Chacko y Pradham (2004) sugieren

que las políticas nacionales consideren los desafíos enfrentados por las Pymes. Asimis-

mo, es interesante que el gobierno nacional refuerce los lazos entre el desarrollo de las

empresas y el de los recursos humanos, promoviendo una fuerza de trabajo calificada,

adecuada para innovar con TIC.

Las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) expresan valores sociales compartidos

que suelen diferir de los de las organizaciones públicas y las empresas, pero que se inter-

ceptan con ellas. Suelen actuar por el bien público en el espacio localizado entre el Estado

y los sectores de mercado. Las OSC participan crecientemente en temas relacionados


32


con la Sociedad de la Información, especialmente sobre acceso a la información, dere-

cho a la información, conectividad, telecomunicaciones y servicio universal. Por lo tanto,

sus necesidades e intereses necesitan ser consideradas en los niveles más altos de la

formulación de políticas y estrategias relacionadas con la Sociedad de la Información y

el Conocimiento.

El sector de Ciencia y Tecnología (CyT), también llamado sector académico, com-

prende a las instituciones de CyT, las universidades, centros de investigación, entre otros.

Es un actor sumamente relevante en la Sociedad de la Información y el Conocimiento,

dado que proporciona tanto los recursos humanos calificados, los investigadores, como

el conocimiento para construirla. Una cuestión clave para ser considerada en las PPSI es

la articulación entre las universidades, las empresas de alta tecnología y los programas de

investigación; su interacción permanente es esencial para el desarrollo y el avance de las

TIC. En tiempos en que las fronteras entre las políticas de investigación y de innovación

se esfuman, la investigación en CyT necesita ser acompañada por medidas para facilitar la

transformación de sus resultados en productos y servicios exitosos.

Es conveniente que las organizaciones de la sociedad civil, el sector académico y

los ciudadanos en general participen activamente en todas las fases del proceso de las

políticas y estrategias sobre la Sociedad de la Información. Deben servir proactivamente

como nexo entre la ciudadanía y los gobernantes, cerciorándose de que las demandas y

los intereses sociales sean incluidos. Estos actores desempeñan también un papel impor-

tante en el establecimiento de las metas y en la supervisión y evaluación de la política

y sus impactos. El desarrollo de una PPSI es un proceso que abre oportunidades de

explorar nuevos panoramas con respecto a la innovación técnica al servicio del desa-

rrollo humano, así como posibilidades de experimentar panoramas de la participación

multisectorial.

5. Las especificidades de las políticas públicas en países en desarrollo

Cuando se habla de PPSI en los países en desarrollo, surgen algunas preguntas: ¿Cuá-

les son los obstáculos enfrentados en la formulación e implementación de estas políticas?

¿Cómo los afecta el contexto internacional? ¿Es posible o deseable que los países en

desarrollo utilicen total o parcialmente estrategias o políticas ya implementadas por los

países más desarrollados?

A pesar de que las estrategias para desarrollar un sector local de producción y co-

mercialización de TIC datan de la década de los 1980s (Singapur, India y Brasil fueron

algunos de los pioneros), las políticas orientadas a la Sociedad de la Información no

surgieron hasta la segunda mitad de la década de los 1990s. Las expectativas nacidas a

33

raíz del cambio de milenio y las acciones de organizaciones internacionales añadieron

un sustento adicional a esta renovación de la orientación. Con el apoyo de asociaciones

público-privadas, como el G-8 Digital Opportunity Task Force (DOT Force), y la UN ICT

Task Force, los países de la región fueron cambiando el rumbo, desde experiencias piloto

puntuales y no coordinadas, a enfoques de políticas más integrales, con perspectivas de

unir los conceptos de TIC y desarrollo (TICD) en sus estrategias.

La Declaración de Principios de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informa-

ción (CMSI)7 expresa: “Estamos decididos a proseguir nuestra búsqueda para garantizar

que las oportunidades que ofrecen las TIC redunden en beneficio de todos. Estamos de

acuerdo en que, para responder a tales desafíos, todas las partes interesadas deberían

colaborar para ampliar el acceso a la infraestructura y las tecnologías de la información y

las comunicaciones, así como a la información y al conocimiento; fomentar la capacidad;

reforzar la confianza y la seguridad en la utilización de las TIC; crear un entorno propicio

a todos los niveles; desarrollar y ampliar las aplicaciones TIC; promover y respetar la

diversidad cultural; reconocer el papel de los medios de comunicación; abordar las di-

mensiones éticas de la Sociedad de la Información; y alentar la cooperación internacional

y regional. Acordamos que éstos son los principios fundamentales de la construcción de

una Sociedad de la Información integradora”.8

Los objetivos que se fijaron en este contexto variaron desde identificar aplicaciones

concretas de TIC para el desarrollo, hasta el desarrollo de industrias TIC nacionales

completamente nuevas, en Brasil, India, Ghana, Argentina, y Uruguay, entre otros. La

última década ha sido testigo de un incremento substancial en las estrategias de TICD.

Pero Zambrano y Browne (2004) sostienen que si bien más de 90 países en desarrollo

se habían embarcado ya en el diseño de estrategias nacionales de TICD antes del 2005,

los resultados no fueron óptimos. Muchas de estas estrategias están concentradas en

torno a un foco tecnológico, y dirigidas a promover la industria TIC local (sobre todo, el

software). Otras son excesivamente ambiciosas y generales, y carecen de la credibilidad

necesaria como para atraer los recursos financieros necesarios para su implementación.

Otras aún no identifican las prioridades concretas y /o los planes de implementación

apropiados, o están excesivamente dominadas por los gobiernos nacionales, sin dejar

espacio a otros actores en este proceso. Muchas de estas estrategias y políticas no están

coordinadas con otras agendas nacionales, tales como la reducción de la pobreza y los

Objetivos de Desarrollo del Milenio.

7 La Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI) se desarrolló en dos fases. La primera fase tuvo lugar en Ginebra, del 10 al 12 de diciembre de 2003 y la segunda en Túnez, del 16 al 18 de noviembre de 2005.8 Véase http://www.itu.int/dms_pub/itu-s/md/03/wsis/doc/S03-WSIS-DOC-0004!!MSW-S.doc


34


5.1. Desafíos para los países emergentes con respecto a las políticas digitales

Massiel Guerra y otros (CEPAL 2008) plantean, con respecto al diseño de estrategias

y políticas para la Sociedad de la Información en América Latina, que la formulación de

una estrategia nacional está determinada por factores endógenos (el nivel de desarrollo

del país, lo que incluye no solo las variables socioeconómicas tradicionales, como el

ingreso per cápita y componentes de desarrollo humano), sino también por el grado

de avance y preparación hacia la sociedad de la información, la llamada E-readiness. Es

primordial que la clase política esté consciente de la importancia de este tema, tanto

en la etapa de definición como en el resto del proceso, pues de ella depende que se

implementen las medidas necesarias para ejecutar las decisiones. La práctica ha proba-

do que sin voluntad política ni compromiso de los gobernantes no es posible formular

agendas digitales nacionales sostenibles ni provistas de los recursos humanos, financieros

y tecnológicos necesarios.

Con respecto a la formulación y actualización de las políticas públicas y las legisla-

ciones para la Sociedad de la Información, Zambrano y Browne (2004) afirman que los

países en desarrollo enfrentan en general los siguientes problemas:

I. Falta o insuficiencia de alerta política, en todos los niveles del gobierno y de la

ciudadanía, acerca del rol potencial de las TIC en el desarrollo económico.

II. Ausencia o insuficiencia de capacidad política y técnica sobre cuestiones y temas

TIC, en particular las que conciernen a las últimas innovaciones tecnológicas y nuevas

áreas de políticas relativas a redes IP e Internet en general.

III. Debilidades en procesos de formulación de políticas regionales, que incluyen:i. Falta de liderazgo político;ii. Ausencia o insuficiencia de estrategias TIC a nivel nacional;iii. Coordinación no efectiva entre los diversos departamentos u organizaciones gubernamentales y las agencias responsables por las estrategias TIC;iv. Carencia de participación del sector privado y la sociedad civil en la toma de decisiones a nivel nacional;v. Preparación inadecuada para participar en los eventos internacionales en

los que se discuten políticas y estrategias referentes a la Sociedad de la Información y/o sus componentes;

vi. Uso inefectivo de los recursos humanos y financieros.

En 1999, la Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (ESCAP) había

identificado algunos de los factores que afectan la formulación de políticas nacionales

9 http://www.unescap.org/

35

sobre TIC en los países en desarrollo. El estudio “Economic and Social Survey of Asia and

the Pacific”10, de ese año, planteaba la importancia de las políticas relativas a las TIC es

entendida en los niveles políticos más altos en muchos países en desarrollo; algunos de

estos países han adoptado sus propias políticas. Es necesario considerar que la efectividad

de las políticas de TIC en un país no garantiza que la misma receta funcionará en otro;

muchos países en desarrollo enfrentan obstáculos similares que es necesario tener en

cuenta cuando se formulan estas políticas.11

Ciertos factores identificados por ESCAP (1999), aún vigentes actualmente, son:

- Debilidades de la infraestructura en TIC. Este es un problema fundamental en los paí-

ses en desarrollo. Por lo tanto, las políticas nacionales sobre la Sociedad de la Información

deben enfocar prioritariamente esta área.

- La oferta de bienes y servicios TIC suelen depender de los términos de los proveedores, y no dejan madurar a los mercados. Los costos de las computadoras personales y sus

periféricos aún resultan elevados para gran parte de la población. Las políticas guberna-

mentales pueden ayudar al desarrollo del mercado de TIC reduciendo los impuestos de

importación y creando un entorno empresarial favorable.

- La E-Readiness varía significativamente entre las diversas organizaciones gubernamen-tales. Los departamentos, organizaciones y agencias que operan en campos naturalmente

intensivos en TIC tienden a estar más avanzados que otros. El gobierno puede contribuir

a equilibrar esta situación identificando o creando una agencia coordinadora que man-

tenga actualizada la información sobre las iniciativas gubernamentales en TIC.

- Las estructuras y los estilos de gestión no son conducentes. La mayoría de las fallas

en el desarrollo del uso de TIC son causadas por planeamientos y gestiones pobres,

más que por la carencia de recursos o de malas elecciones tecnológicas. La gestión de

los proyectos de TIC es frecuentemente dificultada por las estructuras de organización

excesivamente jerárquicas que no son favorables a las ideas innovadoras.

- Los gobiernos necesitan reservar presupuestos para servicios públicos básicos. Los

presupuestos gubernamentales tienden a ser ajustados, en particular en los países en

desarrollo, lo que crea problemas.

- Los gobiernos experimentan dificultades para reclutar y mantener personal califica-do en TIC. Una limitación importante para la aplicación efectiva de herramientas de

10 http://www.unescap.org/stat/gc/box-ch8.asp 11 La traducción es nuestra


36


la Sociedad de la Información es la insuficiencia de recursos humanos. Esto puede condu-

cir a desarrollos de soluciones en TIC demorados o no coordinados entre si. Las políticas

referentes a la Sociedad de la Información necesitan del desarrollo constante de recursos

humanos en un contexto educativo amplio y favorable.

A pesar de estos impedimentos, ESCAP (1999) sostiene que la evolución de las TIC

se llevará a cabo con o sin una política sistemática, integral y articulada. Sin embargo,

afirman que la falta de una política coherente es responsable de contribuir al desarrollo

(o la prolongación) de una infraestructura ineficaz y un derroche de recursos humanos,

financieros y tecnológicos.

Algunas de las aspiraciones que las PPSI tratan con frecuencia de alcanzar son las

siguientes:

• Incrementar los beneficios de las TIC.

• Ayudar a individuos y organizaciones a adaptarse al nuevo contexto digital, y

proporcionarles herramientas y modelos para responder racionalmente a los

desafíos que implican las TIC.

• Proveer equipamientos de información y comunicación, servicios y gestión a un

costo accesible.

• Mejorar la calidad de los productos y servicios TIC.

• Optimizar los servicios gubernamentales por medio de las TIC.

• Alentar innovaciones en desarrollo tecnológicos, así como el uso de las tecno-

logías en los procedimientos productivos.

• Promover las investigaciones en Ciencia y Tecnología relativas a la Sociedad de

la Información en todos sus aspectos.

• Promover la socialización de la información, la transparencia y la confiabilidad y

reducir la burocracia en y entre las organizaciones, y con el público en general.

• Identificar áreas prioritarias (las áreas que pueden tener el mayor impacto

positivo posible sobre programas, servicios y usuarios) para el desarrollo de

TIC.

• Proporcionar a los ciudadanos la oportunidad de acceder a la información, de

modo que estos puedan requerir ulteriormente la calidad de acceso que nece-

sitan, en términos de media, contenidos y otros.

• Alcanzar un nivel mínimo especificado de recursos TIC y de recursos humanos

formados en el uso de TIC para las agencias gubernamentales y los estableci-

mientos educativos y de salud.

• Promover el aprendizaje a lo largo de toda la vida.

• Proporcionar formación en el uso de TIC, así como las capacidades de mante-

ner actualizados estos conocimientos, a individuos y organizaciones.

• Formar recursos humanos que puedan contribuir al desarrollo de innovaciones

en TIC.

37

• Contribuir a comprender la importancia y potencialidades de la Sociedad de la

Información, su desarrollo y sus impactos transdisciplinarios y multiactorales.

6. El panorama latinoamericano

Según Hilbert, Bustos y Ferraz (2005), las primeras políticas públicas para el desa-

rrollo de la Sociedad de la Información en América Latina y el Caribe se emprendieron

en la década de los noventa. Como ejemplos a estos esfuerzos pioneros, que aún no se

relacionaban con una visión integral del tema, se puede nombrar programas de acceso

universal, esfuerzos iniciales para la formación electrónica, educación a distancia por parte

de los Ministerios de Educación o los primeros intentos de digitalización de procedimien-

tos administrativos en el sector público.

En los últimos años del milenio los gobiernos de la región emprendieron paulatina-

mente el camino de adoptar una visión más global sobre la Sociedad de la Información

en su agenda política. Instigadas por la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informa-

ción (CMSI), y por el proceso de debates llevados a cabo en la preparación de las dos

Cumbres, en el 2003 y el 2005, estas estrategias y políticas nacionales fueron fortalecidas

durante el año 2004 en muchos países de la región. Actualmente casi todos ellos cuentan

con alguna política digital, o al menos con una orientación estratégica y operativa sobre el

tema (Hilbert, Bustos y Ferraz 2005). En este punto hemos investigado específicamente

como ejemplos las políticas de los diversos países latinoamericanos con respecto al Go-

bierno Electrónico (E-Gob), que interesa particularmente a los gobiernos municipales.

El portal nacional de México12 ofrece una dinámica posibilidad de e-participación y

brinda amplia información a los ciudadanos. Proporciona un portal separado de E-Go-

bierno13 y consultas en línea, entre el gobierno y los ciudadanos. El portal E-México14

proporciona información específica para adultos mayores, campesinos, empresarios, es-

tudiantes, familia, jóvenes, niños, personas con discapacidades, visitantes, indígenas, mi-

grantes, mujeres y educación. El sitio nacional suministra también licitaciones en línea para

contratos públicos, y pagos a través de tarjetas de crédito, usando un link seguro.

El portal nacional de El Salvador15 proporciona a sus ciudadanos la posibilidad de inte-

racción, por medio de consultas en línea, un sitio web separado para e-Gobierno, y clips

de video y audio. Por su parte, el Ministerio de Educación Pública de Costa Rica16 ofrece

12 http://www.gob.mx 13 http://www.gob.mx/wb/egobierno/egob_gobierno_de_la_a_a_la_z 14 http://www.e-mexico.gob.mx/15 http://www.elsalvador.gob.sv 16 http://www.mep.go.cr/


38


una ventanilla única, que permite que los ciudadanos creen una dirección de e-mail y

reciban información periódica sobre los servicios en línea.

En América del Sur,17 Argentina (0.5844) aventajó a Chile (0.5819) y a Brasil (0.5679)

en el liderazgo electrónico de la región. Esto de debió prioritariamente a un incremento

en el índice de infraestructura, con un aumento importante en los usuarios de telefonía

celular y en el parque de PCs. Bolivia, Ecuador y Paraguay también incrementaron sus

rankings en el estudio del 2008 al mejorar sus servicios en línea. El portal nacional18 de

Argentina19 ha desarrollado numerosas herramientas para apoyar la e-participación, entre

ellos, al subscripción a un boletín periódico sobre E-Gobierno, así como información so-

bre las estrategias nacionales de gobierno electrónico. Facilita el acceso a la información y

la interacción a ciudadanos, empresas, extranjeros, brindando una guía de trámites.

En el caso de Brasil, el primer instrumento estratégico fue el programa de la Socie-

dad de la Información (SOCINFO), creado en Diciembre de 1999, en la jurisdicción del

Ministerio de Ciencia y Tecnología. SOCINFO formuló y publicó el “Libro Verde de la

Sociedad de la Información en Brasil20 que planteaba las líneas directrices, organizadas

en siete sectores: trabajo y oportunidades; servicios universales para el ciudadano; edu-

cación para la Sociedad de la Información; contenidos e identidad cultural; gobierno al

alcance de todos; investigación y desarrollo, tecnologías y aplicaciones de la Sociedad

de la Información; infraestructuras avanzadas y nuevos servicios (Fernández Aballi et. al.

2007). Actualmente Brasil está rediseñando su estrategia nacional, habiendo conforma-

do el Comité Ejecutivo de E-Gobierno, coordinado por el Ministerio de Planeamiento,

Presupuesto y Gestión.21 El Portal de Gobierno Electrónico22 reúne información sobre las

políticas, acciones y proyectos de Gobierno Electrónico de Brasil y su público objetivo:

las tres esferas de gobierno (federal, estatal y municipal), los gobiernos de otros países,

las instituciones académicas y de investigación, así como profesionales y otros miembros

de la sociedad que estén interesados en el tema.

La participación de la sociedad y la transparencia de las acciones del Gobierno son

una prioridad del Gobierno electrónico brasileño. El portal cuenta con varias herra-

mientas que tratan de mejorar esta relación. La principal es el módulo de Preguntas

del público, que permite a cualquier persona interesada la oportunidad de aportar su

17 Department of Economic and Social Affairs, Division for Public Administration and Development Management,United Nations, “e-Government Survey 2008. From e-Government to Connected Governance”, United Nations, New York, 2008. http://www.clad.org.ve/siare/innotend/gobelec/e-governmentsurvey2008.pdf

18 En el estudio citado figura, por error, el sitio http://www.canadainternational.gc.ca19 http://www.argentina.gov.ar/argentina/portal/paginas.dhtml?pagina=58320 http://www.inst-informatica.pt/servicos/informacao-e-documentacao/biblioteca-digital/gestao-e-organizacao/

BRASIL_livroverdeSI.pdf21 http://www.planejamento.gov.br/22 www.governoeletronico.gov.br

39

contribución a la formulación y aplicación de políticas, proyectos, resoluciones y normas

relacionadas con el programa. Además, la versión del portal de Gobierno Electrónico

brinda accesibilidad para personas con discapacidad. Se envía un boletín quincenal sobre

el avance del Gobierno Electrónico en Brasil a sus más de 20 mil usuarios registrados.

A nivel de Estados de Brasil, es interesante observar el Decreto Nº 53.963, del 21 de

enero de 2009, de Sao Paulo23, que instituye, en el ámbito de la Administración Pública

Estatal, la Política de Gestión del Conocimiento e Innovación y de las medidas correla-

tivas. Sus objetivos son la mejora de la eficiencia, efectividad y calidad de la formulación

e implantación de políticas públicas y servicios a los ciudadanos y a la sociedad; la pro-

moción de la transparencia de la gestión pública por medio de la provisión de informa-

ciones a los ciudadanos, posibilitando la creciente capacidad de participar e influir en las

decisiones político-administrativas; la creación de una cultura orientada a la importancia

de la innovación y de generar y compartir conocimiento e información en la gestión

pública entre los dirigentes gubernamentales; el desarrollo de una cultura colaborativa e

innovadora intra e inter-gubernamental, creando conocimientos e informaciones com-

partidos entre las áreas gubernamentales y entre el gobierno y la sociedad; la promoción

de oportunidades de formación continua en los funcionarios gubernamentales; la pro-

moción de la adopción, por los dichos funcionarios, de la adopción de las TIC para los

objetivos de la Gestión del Conocimiento e Innovación; y la divulgación de los resultados

de dicha política.

En Bolivia, en marzo de 2002 se creó la Agencia para el Desarrollo de la Sociedad

de la Información en Bolivia (ADSIB)24, una entidad descentralizada bajo control de la

Vicepresidencia de la República de Bolivia. A partir de este Decreto las funciones de la

Red Boliviana de Comunicación de Datos - BOLNET son transferidas a la estructura de

la ADSIB. La ADSIB es la encargada de proponer políticas, implementar estrategias y

coordinar acciones orientadas a reducir la brecha digital en el país, a través del impulso

de las TIC en todos sus ámbitos. Su misión fundamental es favorecer las relaciones del

Gobierno con la Sociedad, mediante el uso de tecnologías adecuadas.

En septiembre 21 del 2004, la Presidencia del Congreso Nacional asumió control

sobre la ADSIB, que se transformó en una Agencia TRANSVERSAL entre dos poderes

(Legislativo y Ejecutivo). En el año 2005 se formuló la Estrategia Nacional de Tecnologías

de Información y Comunicación para el Desarrollo, ETIC.25 La ETIC involucró a todos

los actores sociales del ámbito público (nacional, departamental y local), privado, inter-

nacional, ONGs, y sociedad civil dentro de un proceso inclusivo, abierto, participativo y

23 http://www.igovsp.net/decreto 24 http://www.adsib.gob.bo/adsibnueva/historia_adsib.php25 Accesible en http://www.funredes.org/mistica/castellano/ciberoteca/participantes/docuparti/ETIC_Proceso.pdf


40


transparente, lo cual garantizará la sostenibilidad de las políticas y recomendaciones a ser

propuestas por el documento final.

La estrategia digital de Chile (uno de los países pioneros en América Latina en políti-

cas para la Sociedad de la Información) fue preparada por la Comisión Presidencial para

las Nuevas Tecnologías de Información y Comunicación, creada en Junio de 1998 por

decreto presidencial. Esta Comisión elaboró el informe: “Chile: hacia la sociedad de la

información”, donde se establecen los cambios y prospectivas que deben darse para su

incorporación a la sociedad del conocimiento. “La significación de este informe ha sido

tal, que diferentes países Iberoamericanos lo han adoptado para su incorporación a la

Sociedad del Conocimiento” (Almenara 2005). Para preparar este informe, publicado

en 1999, los participantes del sector público y el privado, coordinados por la comisión,

fueron agrupados en cuatro categorías: Legislación y regulación del comercio; Nuevas

Tecnologías y redes digitales para uso productivo y tecnológico; Modernización del Es-

tado y uso de nuevas tecnologías; y Sociedad de la Información, equidad y desarrollo

cultural. Esto llevó a la creación de un alto número de proyectos, particularmente en el

sector de E-Gobierno, posicionando a Chile entre los países más desarrollados en esta

área (Fernández Aballi 2007).

En el año 2002 se creó el Comité de Ministros de Tecnologías de Información,

dando lugar al Grupo de Acción Digital, que a su vez formuló la Agenda Digital. La AD

fue el resultado de un trabajo iniciado en abril del año 2003 con la constitución del

GAD, presidido por el Coordinador Gubernamental de Tecnologías de Información y

Comunicación, y un grupo público-privado conformado por instituciones de gobierno,

organizaciones representativas del ámbito empresarial, sector académico y de otros po-

deres del Estado (170 líderes de 50 instituciones representativas del sector público y

privado). El 17 de marzo de 2004 entregaron al Presidente de la República los 34 puntos

que contempla la Agenda Digital 2004-2006. El resultado de este esfuerzo es un vasto

acuerdo público-privado sobre una estrategia-país, y un Plan de Acción para el período

2004-2006, que contempla 34 iniciativas separadas en 6 puntos principales: Masificación

del acceso a internet; Educación y capacitación; Estado en línea; Desarrollo digital de las

empresas; Despegue de la industria TIC y Marco jurídico.26

En diciembre del año 2007 se publicó la Estrategia Digital 2007-2012,27 que plas-

mó el trabajo realizado por un grupo multisectorial, de todo el país, coordinados por

la Secretaría Ejecutiva del Comité de Ministros. El documento fue puesto a disposi-

ción del público, a través de un primer borrador, el cual fue objeto de una consulta

26 http://www.agendadigital.cl/agenda_digital/agendadigital.nsf/36c12b10c6d692d884256db6005f8647/27 363116e8e6631704256e5800549fe3/$FILE/A_D_BN.pdf27 http://www.estrategiadigital.gob.cl/node/222

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pública destinada a recibir comentarios y observaciones de la ciudadanía y actores re-

levantes. Una de las innovaciones más recientes en el país es la iniciativa Chile: Archivo

Judicial de Santiago digitalizado por robots, que data de septiembre de 2009. Con robots

especializados la empresa Archivos Digitales MEB digitalizará tres mil millones de páginas

del Archivo Judicial de Santiago. Se trata de un proyecto único en Latinoamérica en uno

de los principales acopios de textos de Chile.28

En Paraguay, se creó la “Comisión Nacional de la Sociedad de la Información del

Paraguay (CNSI)”, en el marco de la Ley 1.028/97 “General de Ciencia y Tecnología”. En

el área correspondiente al Gobierno Electrónico, se estableció por Decreto Nº 18.499

del 3 de septiembre de 2002 la “Comisión Interinstitucional para desarrollar, promover

e implementar la aplicación del Gobierno Electrónico en el Paraguay”, cuya coordinación

está a cargo de la Secretaría General de Gabinete Civil de la Presidencia de la Repúbli-

ca. El Ministerio de Educación de Paraguay29, ofrece una ventanilla única en español y

guaraní, que permite a los ciudadanos abrir cuentas de e-mail y recibir información por

ese medio. También lo hace el Ministerio del poder Popular para las Comunas y Acción

Social de Venezuela,30 que además ha incorporado clips de audio y video, por ejemplo

con noticieros comunitarios.

Guerra, Hilbert, Jordán y Nicolai expresan que “El desarrollo de las políticas públicas

en América Latina ha sido dispar. Si bien se reconoce la existencia de esfuerzos tendien-

tes a implementar políticas TIC, éstos han sido afectados tanto por factores inherentes al

proceso como aquellos de tipo exógeno. Entre los primeros se identifica características

como la debilidad institucional de las agencias encargadas, hecho que lleva a un cierto

nivel de descoordinación de las acciones que atenta contra el proceso en su conjunto.

La no existencia de presupuestos asignados, dependiendo de los presupuestos de cada

ministerio, llevó a contar con presupuestos reducidos y fragmentados que no resultaron

acordes con las actividades definidas” (2008: 59).

Estos autores señalan que en algunos países se percibió que la falta de participación

y compromiso de todos los actores principales deslegitimó el proceso en sí, creando

discontinuidades duras en el tiempo, que fueron agravadas por factores externos como

cambios de gobierno y de los responsables de implementar esas políticas. En otros casos,

los países se han involucrado en el planteo de políticas impulsadas por sectores ligados

a las TIC, sin considerar que el tema aún no había madurado lo suficiente en la clase

política como para hacer de las TIC una política nacional.

28 http://www.alfa-redi.org/noticia.shtml?x=1214829 http://www.mec.gov.py30 http://www.mps.gob.ve


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Sin embargo, se percibe una consolidación de estrategias nacionales referidas a la

Sociedad de la Información en la región, con un mayor grado de maduración del tema

TIC. Las estrategias digitales se van acercando a los planes nacionales de desarrollo de los

países, además de orientarse a la incorporación de dichas tecnologías como herramienta

de crecimiento, dejando en segundo plano el desarrollo de las TIC como objetivo de

política. Según Guerra, Hilbert, Jordán y Nicolai (2008), las estrategias o agendas nacio-

nales que surgieron de estas iniciativas ponen énfasis desiguales en sus temáticas. Los

temas más frecuentes son el desarrollo de gobierno y educación electrónica, el acceso y

la generación de capacidades. Como es frecuente en la región, en la mayoría de los casos

las políticas han surgido como resultado de liderazgos individuales, respaldados por una

autoridad, y no de visiones institucionales.

La evidencia elaborada por la CEPAL (2008) muestra que los países en los que han

existido más acciones coordinadas en materia de TIC de manera continua en el tiempo

son los que están en mejor situación para construir la Sociedad de la Información. Otro

factor positivo seria la existencia de un grado importante de iniciativas en ciertas áreas.

La CEPAL recomienda, sin embargo, la coordinación de estas iniciativas en una estrategia

nacional con el fin de obtener conseguir resultados mejores y más rápidos. Una de las

iniciativas regionales para promover la formulación, actualización e implementación de

políticas nacionales para la Sociedad de la Información es la organización de e-LAC, la

estrategia regional para la Sociedad de la Información en América Latina y el Caribe.

7. La ciencia, tecnología e innovación como motor de la sociedad del conocimiento

La Investigación y Desarrollo es fundamental en la Sociedad del Conocimiento. Amé-

rica Latina necesita implantarse en el mundo como región capaz de producir y proveer

bienes y servicios basados en el conocimiento. Debe consolidar su capacidad de innova-

ción científica y tecnológica entendida como el uso de las herramientas digitales para la

inclusión plena del individuo. Sin científicos, investigadores y tecnólogos adecuadamente

preparados no es posible construir la sociedad del conocimiento.

Es importante extender la base científica y tecnológica, incorporando más investiga-

dores y tecnólogos en la producción; estimulando el fortalecimiento de la relación entre

el sector productivo y el sector científico-tecnológico y la universidad, no sólo en áreas

como la informática y las telecomunicaciones, sino también en biotecnologías, robótica, y

otras, respondiendo a las demandas y necesidades de la sociedad. Es necesario devolver

a las universidades su rol de locus de la investigación científica, en asociaciones con otros

actores sociales, y en favor de un mayor desarrollo integral de la sociedad.

43

Las políticas públicas para la Sociedad de la Información en América Latina, en el

campo de Ciencia, Tecnología e Innovación, debe considerar ante todo el contexto,

necesidades y demandas nacionales, teniendo en cuenta además las recomendaciones y

mejores prácticas internacionales. Así, la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informa-

ción (CMSI), constituida en Túnez en diciembre de 2005, ha producido el Compromiso

de Túnez,31 que exhorta a la creación de capacidades a todos los niveles como instru-

mento necesario para velar por la disponibilidad de la experiencia de los conocimientos

institucionales e individuales requeridos.

Chile, uno de los países más avanzados en la actualidad en América Latina y el Cari-

be en la construcción de la Sociedad de la Información, manifiesta en su Agenda Digital

que “La introducción de las TIC nos presenta desafíos en múltiples ámbitos, como la

velocidad de los cambios tecnológicos, de los mercados e industria, y las prioridades

de políticas públicas del país. La denominada Sociedad de la Información requiere de

políticas públicas acorde con este nuevo paradigma, lo que incluye temáticas tales como

seguridad informática, uso de estándares, adecuación del marco jurídico, y uso de soft-

ware libre, entre otros”. Con respecto a la innovación y Desarrollo en TIC, manifiesta

que “El vínculo entre universidad y empresas es un área a fortalecer decididamente. Si

bien existen experiencias de trabajos exitosos entre empresa y universidad, su ocurrencia

es bajísima frente a los estándares deseados y que se constatan entre los países líderes

en desarrollo de industria TIC, en los cuales una práctica de colaboración, coordinación

y trabajo conjunto se encuentra bastante más desarrollada”.

En Argentina, el Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación “Bi-

centenario” (2006-2010)32 elaborado por la entonces Secretaría de Ciencia, Tecnología

e Innovación productiva (SECYT)33 manifiesta en su Prólogo: “Se trata de pasar a un

modelo de desarrollo en donde la capacidad de agregar valor a partir del trabajo califica-

do de nuestra gente y de la capacidad de innovar y crear ciencia y tecnología propias se

conviertan en el factor principal de nuestro crecimiento”.

Algunas de las medidas propuestas para favorecer la formulación y actualización de

las políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) inscriptas en políticas Públicas

para la Sociedad de la Información, son las siguientes: Establecer políticas de largo plazo

orientadas al fortalecimiento de la base científica, la orientación de la I+D, la difusión

tecnológica y el fomento a la innovación como herramientas destinadas a lograr alto

valor agregado en sectores capaces de competir en mercados de exportación y a au-

mentar la eficiencia de la región en todas la actividades productivas y de atención a las

31 http://www.itu.int/wsis/docs2/tunis/off/7-es.html32 http://www.mincyt.gov.ar/plan_bicentenario/documentos_finales/plan_bicentenario_publicacion.pdf33 Actual Ministerio de Ciencia, tecnología e innovación productiva (MINCyT)


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necesidades sociales; Conformar Sistemas Nacionales de Innovación caracterizado por la

articulación de las instituciones científicas y tecnológicas entre sí y por su mayor vincula-

ción con los sectores productivos y los programas de desarrollo social, educativo y cultu-

ral; Favorecer el desarrollo de empresas creadoras de empleo y de emprendimientos de

alta tecnología, con creación de “nuevos” sectores e incorporación de TIC en sectores

tradicionales. Y orientar las actividades de CTI al aumento de la productividad en todo

el tejido productivo de la región, basándose en la incorporación de nuevas tecnologías

y mediante la modernización de los procesos de producción y los sistemas de gestión.

Para que estos procesos no generen nuevas dependencias de proveedores externos de

tecnología, incrementando el gasto consecuente, el proceso innovador debe contener un

importante aporte de I+D endógena.

Este Plan Bicentenario establece prioridades para la investigación científica y el desa-

rrollo tecnológico, así como para la formación de investigadores, científicos y tecnólogos,

a fin de fortalecer la generación y el acervo de conocimientos locales. Al mismo tiempo,

incluye los requerimientos de investigación necesarios para apoyar las estrategias y ac-

ciones de otras áreas del gobierno nacional, tendientes a la solución de problemas y al

aprovechamiento de las oportunidades, tanto en la producción de bienes como en la

prestación de servicios a la población.

Es un buen comienzo para un desarrollo enérgico de políticas públicas integradas que

alimenten a la imparable Sociedad de la Información.

45

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52


53

GOBIERNO MÓVIL EN ADMINISTRACIONES LOCALES:CONCEPTOS, DESARROLLO Y SEGURIDAD

Daniel Valdés Gomez

M. Angélica Guzmán Montti

54


55

1. Introducción

En la actualidad existen más de 19 millones de celulares en el país, es decir, el número

de móviles ha superado a la cantidad de habitantes. Según estos antecedentes, estimamos

que la mejor y más efectiva forma de ejercer relaciones instantáneas entre los gobiernos

locales y las personas, es por medio de estos dispositivos, entre los cuales se encuentran

los aparatos que lideran esta revolución: los Smartphones (teléfonos inteligentes) y las

PDA´s (asistente digital personal).

Las organizaciones han tomado conciencia de que la utilización de los dispositivos

móviles será el futuro en las comunicaciones. Por esta razón, se observa un aumento

de su aplicabilidad en el área de salud, transporte, gobierno, educación, municipalidades,

banca, empresas, etc.

En el caso particular de los gobiernos locales, estas herramientas serán aquellas que

permitirán ejercer una comunicación directa entre el ciudadano y su municipio; interacción

eficaz y con una rapidez que será difícil de obtener a través de otros medios.

Por lo tanto, a lo largo de este artículo buscaremos exponer que el Gobierno Móvil

corresponde a un área específica del Gobierno Electrónico; concepto que engloba el

desarrollo de páginas web, portales electrónicos, e-mail, listas de distribución, chat, blogs,

Facebook, etc.

Inicialmente, repasaremos la irrupción de las Tecnologías de la Información en los

gobiernos locales y el impacto que han causado y que posiblemente generarán en la

ciudadanía. Asimismo, desarrollaremos conceptos claves sobre tecnologías y arquitectura

relacionada con la funcionalidad de la telefonía móvil, así como también abordaremos

las generaciones de celulares, donde comprenderemos su historia y significado. Para

finalizar, expondremos y ejemplificaremos las aplicaciones y potencialidades que supone

la utilización de los teléfonos celulares en empresas y organismos públicos (especialmente

en los gobiernos locales) además de los riesgos asociados a su uso; medidas a considerar

para enfrentar amenazas informáticas, junto a todos los beneficios que ya están

experimentando las organizaciones gracias a su implementación.

2. Desarrollo de las tic´s en los gobiernos locales

Las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs) han transformado el modo en que los gobiernos locales y los ciudadanos interactúan, debido a que facilitan enormemente la comunicación “desde cualquier lugar y a cualquier hora”, favoreciendo la transparencia y colaborando con la mejora en el manejo de la información y los procesos

de las instituciones.

Gobierno móvil en administraciones locales:Conceptos, desarrollo y seguridad

56


En la actualidad, se ha transformado en un imperativo para los organismos públicos el

orientarse y el adaptarse a un nuevo concepto de ciudadano, un individuo más exigente,

participativo e informado, que demanda servicios, cercanía, atención de calidad y que

tiene acceso a las tecnologías de la información las 24 horas del día.

De esta manera, gracias a las tecnologías disponibles (en especial las tecnologías

móviles) las entidades edilicias pueden entregar servicios y simplificar sus procesos,

disminuyendo la pérdida de tiempo, costos y el malestar que produce en los ciudadanos

la realización de diligencias burocráticas. Es decir, pueden tener la capacidad de entregar el

mejor servicio al ciudadano (24x7x365), sencillo, al alcance de la mano, rápido, cómodo y

disponible a toda hora, lo que supone la participación activa de las personas.

2.1. Aportes de las TIC´S en los gobiernos locales.

Es posible decir que estas generan:

• Rapidez: Gracias a la existencia de los procesos online y como veremos más

adelante, procesos en móviles.

• Eficiencia: Todos los elementos de los Sistemas de Información de los municipios

deben estar integrados y ser simples en su operatoria para facilitar la

interconexión entre los diferentes departamentos municipales.

• Seguimiento: Contar con un Sistema de Gestión Documental o con herramientas

como la denominada Ventanilla Única Municipal, que permitirá al municipio

conocer en cada instante el estado de una determinada solicitud ciudadana.

• Participación Ciudadana: A través de esta instancia generamos una mayor y

más fluida comunicación con los ciudadanos.

Sin estas herramientas no será posible mejorar la calidad de los servicios municipales,

ni tampoco disminuir el tiempo de respuestas a las solicitudes generadas.

Asimismo, es posible visualizar diversos niveles de tecnología en los municipios, pero

se hace imprescindible la integración de esta tecnología con las personas, empresas,

organizaciones, etc. También se hace necesaria la interoperabilidad entre los diferentes

organismos públicos para resolver trámites, tales como la solicitud de una Patente

Comercial, que puede ser de Alcoholes, Profesional, Comercial e Industrial.

Por ejemplo, para que un determinado negocio obtenga su Patente de Alcoholes, se

requiere obtener una resolución o informe sanitario otorgado por el Servicio de Salud

correspondiente, además de la Iniciación de Actividades entregada por el Servicio de

Impuestos Internos; un Certificado de Inscripción en el Servicio Agrícola y Ganadero;

57

Certificados de Antecedentes de todos los socios (en el caso de que sea una sociedad

anónima); Certificado de Antecedentes de los Directivos y del Representante Legal; un

informe del Cuerpo de Bomberos (donde se establece si es apto para el giro) y un

informe de Carabineros de Chile, que dé a conocer la distancia que está el local respecto

de los establecimientos educacionales.

Es decir, para generar este proceso, el municipio debe interactuar con diferentes

organismos públicos: SII, SAG, Registro Civil, Carabineros y Bomberos. Si logramos un

100% de interacción entre una municipalidad y estos servicios públicos, lograremos que

el contribuyente pueda realizar su trámite sin moverse de su escritorio.

Al observar este proceso -que es uno entre cientos- podemos darnos cuenta del ahorro

de tiempo y costos que obtendríamos con la aplicación de las TICs en las municipalidades,

un ejemplo práctico de cómo se hace necesario el Gobierno Electrónico.

En otras palabras, no sólo basta con la aplicación de soluciones tecnológicas al interior

de los gobiernos locales, sino que además, se requiere de una integración vertical entre

los diferentes niveles de administración: central, regional y local.

3. Gobierno Electrónico

Para lograr entender el concepto de Gobierno Móvil es necesario comprender en una

primera instancia el significado de Gobierno Electrónico, que se define como la aplicación

de tecnologías basadas en internet a las actividades comerciales y no comerciales en el

seno de la ley para administraciones públicas (Organización para la Cooperación y el

Desarrollo Económico, OCDE, 1998).

También, puede definirse como la aplicación de internet y tecnologías de conectividad

de redes para facilitar digitalmente las relaciones del gobierno y los organismos del sector

público con los ciudadanos, empresas y otras instituciones gubernamentales.

De acuerdo a la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico (2007), se entienden

las expresiones de Gobierno Electrónico y de Administración Electrónica como

sinónimos; ambas consideran al uso de las Tecnologías de la Información y Comunicación

en los órganos de la administración para mejorar la información y los servicios ofrecidos

a los ciudadanos, aumentan la eficacia y eficiencia de la gestión pública e incrementan

sustantivamente la transparencia del sector y la participación de los ciudadanos.


58


Según el mismo documento, el Gobierno Electrónico se inspira en los siguientes

principios:

Principio de igualdad:1 Con objeto de que en ningún caso el uso de medios

electrónicos pueda implicar la existencia de restricciones o discriminaciones para

los ciudadanos que se relacionen con las Administraciones Públicas por medios

no electrónicos, tanto respecto al acceso a la prestación de servicios públicos

como respecto a cualquier actuación o procedimiento administrativo sin perjuicio

de las medidas dirigidas a incentivar la utilización de los medios electrónicos.

Principio de legalidad: De forma que las garantías previstas en los modos

tradicionales de relación del ciudadano con el Gobierno y la Administración se

mantengan idénticas en los medios electrónicos. Los trámites procedimentales,

sin perjuicio de su simplificación general, constituyen para todos los ciudadanos

garantías imprescindibles. El principio de legalidad también comprende el respeto

a la privacidad, por lo que el uso de comunicaciones electrónicas comporta la

sujeción de todas las Administraciones Públicas a la observancia de las normas en

materia de protección de datos personales.

Principio de conservación: En virtud del cual se garantiza que las comunicaciones

y documentos electrónicos se conservan en las mismas condiciones que por los

medios tradicionales.

Principio de transparencia y accesibilidad: Garantiza que la información de las

Administraciones Públicas y el conocimiento de los servicios por medios

electrónicos se haga en un lenguaje comprensible según el perfil del destinatario.

Principio de proporcionalidad: De modo que los requerimientos de seguridad sean

adecuados a la naturaleza de la relación que se establezca con la Administración.

Principio de responsabilidad: De forma que la Administración y el Gobierno

respondan por sus actos realizados por medios electrónicos de la misma manera

que de los realizados por medios tradicionales. De acuerdo con dicho principio,

las informaciones oficiales que se faciliten por medios electrónicos no pueden

beneficiarse de una cláusula general de irresponsabilidad, ni incorporar una cláusula

especial de esta naturaleza. En caso contrario, se dejará constancia con caracteres

muy visibles y reiterados de que se trata de una página o portal electrónico no

oficial y que no forma parte del sistema de Gobierno Electrónico.

1 Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico (2007) Versión Electrónica, 8-10. La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico fue aprobada por la IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado. Pucón, Chile, 31 de mayo y 1° de junio de 2007.

59

Principio de adecuación tecnológica: Las administraciones elegirán las tecnologías

más adecuadas para satisfacer sus necesidades. Se recomienda el uso de estándares

abiertos y de software libre en razón de la seguridad, sostenibilidad a largo plazo

y para prevenir que el conocimiento público no sea privatizado. En ningún caso

este principio supondrá limitación alguna al derecho de los ciudadanos a emplear

la tecnología de su elección en el acceso a las Administraciones Públicas.

Dentro de este principio se comprende el uso de distintos medios electrónicos como

son: el computador, la televisión digital terrestre, los mensajes SMS2 en teléfonos celulares,

entre otros, sin perjuicio de la eventual imposición del empleo en determinados casos de

aquellos medios concretos que se adecuen a la naturaleza del trámite o comunicación

de que se trate”.

3.1. Herramientas para el Gobierno Electrónico

Aquellas herramientas que permiten a las organizaciones generar una constante

relación y comunicación con la ciudadanía y abrir nuevos canales de interacción, son las

siguientes:

• Páginas Web: En Chile, 324 municipalidades poseen una página web operativa

(Fuentealba y Madariaga 2010). Ahora bien, los niveles de utilidad de estas

varían dependiendo de si poseen información relevante y actualizada, si es

que otorgan la posibilidad de interactuar o contactarse con los empleados

municipales, entre otras funcionalidades.

• Portales: Para resolver trámites, pero a través de la web (www.e-com.cl, www.

tramitefacil.cl)

• Correo Electrónico: De carácter institucional y que efectivamente responda las

consultas, solicitudes, saludos, etc., por parte de los ciudadanos.

• Listas de Distribución: Entrega de información a suscritos.

• Foros web y foros de noticias: Interacción y participación.

• Chat en línea: Intercambio de opiniones de manera instantánea, online.

• Encuestas: Fotografía de la realidad de la municipalidad en un determinado

momento. Se obtiene a través de las respuestas ciudadanas solicitadas en la

página web.

2 SMS del inglés Short Message Service (Servicio de Mensajería de Texto).


60


3.2. Niveles de uso del Gobierno electrónico en las administraciones Públicas

En el contexto de las municipalidades, el Gobierno Electrónico contribuye a la gestión

de tal forma que genera un gobierno ágil, transparente, eficaz, eficiente, productivo,

participativo y proactivo, capaz de brindar el mejor servicio a la ciudadanía y de promover

un desarrollo local sostenible.

De acuerdo al informe Benchmarking E-government -A global perspective de la

Organización de la Naciones Unidas (ONU) 2001, existen cinco etapas de uso del

Gobierno Electrónico que pueden aplicarse en las administraciones locales:

“Primera Etapa. Emerging Presence (Emergente): Un determinado país decide

incursionar en el mundo del e- gobierno. Existe una presencia web formal,

pero limitada, a través de algunos pocos sitios web gubernamentales, los cuales

proporcionan a los ciudadanos información organizacional o política. Los sitios

pueden incluir información de contacto, como por ejemplo, números telefónicos

o direcciones de servidores públicos.

Segunda Etapa. Enhanced Presence (Realzado): La presencia en línea de un

país empieza a expandirse con el aumento de sitios oficiales web. Contiene

información más dinámica y especializada que es actualizada frecuentemente;

los sitios contienen ligas hacia otras páginas oficiales. Están disponibles en línea

publicaciones gubernamentales, legislación y boletines de noticias; así como

servicios de búsqueda en línea y direcciones de correo electrónico. Finalmente

puede existir un sitio en línea del gobierno nacional que contenga ligas hacia otros

ministerios o departamentos.

Tercera Etapa. Interactive Presence (Interactiva): La presencia en la Internet de un

país se expande enormemente con acceso a un amplio número de instituciones

y servicios gubernamentales. Existen niveles más sofisticados de interacciones

formales entre los ciudadanos y los servidores públicos, como por ejemplo, el

correo electrónico o áreas de comentarios por Internet. Se encuentran disponibles

en línea las aplicaciones de formas al igual que la posibilidad de enviarlas por

Internet, así como la capacidad de búsqueda de bases de datos especializadas.

Cuarta Etapa. Transactional Presence (Transaccional): Son posibles las

transacciones completas y seguras como por ejemplo la obtención de visas,

pasaportes, actas de nacimiento y defunción, licencias, permisos, pago en línea

de servicios como multas, honorarios de registro de automóviles e impuestos.

Pueden existir las firmas digitales, para facilitar a los negocios y su interacción con

61

el gobierno. Se hacen presentes los sitios seguros y claves de acceso a usuarios.

Quinta Etapa. Seamless or Fully Integrated (Conectado): Se cuenta con la capacidad

de acceso instantáneo a cualquier servicio dentro de un único portal. Las líneas de

demarcación ministerial/departamental/agencia ya no existen en el ciber-espacio.

Los servicios son clasificados de acuerdo a las necesidades comunes” (Ruelas y

Pérez Arámbulo 2006).

A través del análisis de diferentes casos de desarrollo de e-Gobierno en distintos

países han surgido una serie de recomendaciones, que podemos señalar:

• Apoyo intenso de los niveles más altos del gobierno.

• Obtención de apoyo de los empleados de los gobiernos locales en áreas que

se están aplicando estrategias de Gobierno Electrónico.

• Enfoque de iniciativas de e-Gobierno en comunidades específicas que buscan

obtener el máximo beneficio del aumento de eficiencia (negocios, campesinos,

mujeres y la población rural pobre).

• Creación de un contenido con lenguaje local y conocer las necesidades de la

comunidad.

• Implementación gradual de estrategias de e-Gobierno basándose en las

necesidades individuales de cada país, con el objetivo a largo plazo de proporcionar

un acceso completamente integrado a los servicios gubernamentales.

4. Gobierno móvil

4.1. ¿Qué es un dispositivo móvil?

Dispositivo móvil puede significar diferentes cosas, no obstante, y siguiendo a ISACA

2010, podemos definirlos como:

• Teléfonos móviles equipados con todas las funciones de un computador

personal o un Smartphone (teléfono inteligente). Estos dispositivos serán

protagonistas en nuestro capítulo.

• Laptops y Netbooks.

• Tablets.

• E-readers (Como Kindle).

• PDA´s (Portable Digital Assistants).

• USB (Conductor Universal en Serie) y dispositivos para el almacenamiento

(MP3) y conectividad (tales como Wi-Fi, Bluetooth, etc.).

• Cámaras Digitales.


62


• Identificación por radiofrecuencia e identificación móvil.

• Impresoras y tarjetas inteligentes.

Dispositivos como estos otorgan al usuario la oportunidad de comunicarse sin

interrupción y /o almacenar información en la oficina o donde sea. Esta capacidad permite

a las personas utilizar redes inalámbricas para comunicarse a través del teléfono, mail

y mensajes de textos. Muchos proporcionan acceso a internet, documentos, videos,

fotografías y almacenamiento de datos.

En resumen, gran parte de estos dispositivos posibilita, por ejemplo a los empleados,

estar lejos de la oficina, pero con la conveniencia de poseer todos los recursos que ésta

les proporciona. En el caso de la ciudadanía frente a su municipalidad, los dispositivos les

otorgarán la posibilidad de realizar los trámites que deseen desde cualquier lugar y en

cualquier momento.

4.2. Evolución de los teléfonos celulares

Para entender y anticipar el futuro, es importante comprender el pasado. Existe una

correlación muy importante entre la historia de internet y la historia de las tecnologías

móviles. Primero, los teléfonos celulares fueron empleados solamente como un utilitario,

muy parecido a lo que es internet. Con el pasar del tiempo, vemos cómo las diferentes

redes tecnológicas interactúan y ayudan a mejorar la toma de decisiones, a continuación

explicaremos brevemente las ventajas de cada una de ellas.

Figura 1: Línea de Tiempo en las Redes Móviles.

Fuente: elaboración propia a base de Krum (2010)

63

a). Redes Móviles

1G: La primera generación de teléfonos celulares poseía una señal basada en un

dominio de circuito switchable, relegado sobre una señal de radio analógica transmitida

por el teléfono hacia una torre. Las torres de radio se comunicaban usando señales

digitales para conectarse a otras torres de radio y luego al resto de la red telefónica. Se

usaba tecnología de señal analógica en vez de la tecnología de señal digital (9.6 Kbps3).

2G: Las redes 2G corresponden a la segunda generación de teléfonos celulares y están

soportadas en una señal digital en vez de una señal de radio. Esta tecnología fue lanzada

en el año 1991. El problema de esta generación fueron los diversos protocolos existentes

y provenientes de diferentes compañías, por lo que eran incompatibles entre sí, lo que

limitaba su uso en regiones de acuerdo el soporte de una determinada empresa.

3G: Es la tercera generación de teléfonos móviles y con ella se introdujo la transmisión

de datos y de voz. Por ejemplo, fue posible realizar video llamadas, descargar programas

y la utilización del correo electrónico por medio del celular, contactándose por ende, a

Internet.

4G: La evolución de las tecnologías no se detiene. Con ello, la cuarta generación

de telefonía móvil ofrece nuevos estándares que permiten ir más allá, permitiendo

por ejemplo, velocidades de 100Mbps4 en movimiento y 1Gbps5 en reposo. También

posibilita mantener 200 usuarios activos por cada célula de 5MHz6.

En la actualidad, la tecnología 4G aún no posee estándares completamente definidos,

pero sí podemos afirmar que aúna diversos protocolos con la finalidad de ofrecer más

y mejores servicios a un menor precio. Las redes 4G están basadas en el protocolo de

Internet (IP).

b). Conceptos claves

Siguiendo a Carballar (2007) podemos indicar los siguientes conceptos claves:

TDMA: Acceso múltiple por división de tiempo. Distribuye las unidades de

información en ranuras alternas de tiempo, dando acceso múltiple a un número reducido

3 Kilobit por segundo. Esta medida se utiliza para calcular la velocidad de transferencia de información a través de una red.4 Megabits por segundo.5 Gigabits por segundo.6 Megahercio. Unidad de medida de la frecuencia de trabajo de un dispositivo móvil


64


de frecuencias, otorgando servicios de alta calidad de voz y datos.

CDMA: Se traduce como Acceso Múltiple por División de Código y supone una

nueva forma de establecer comunicaciones inalámbricas multiusuario con capacidad seis

veces mejor que la TDMA.

GSM: Tecnología estandarizada que puede transmitir datos a 13 Kbps, sin necesidad

de utilizar módem. (Por ejemplo el envío y recepción de SMS).

2.5G: Corresponden a móviles que poseen tecnología 2G, pero que poseen además

parte de las innovaciones otorgadas por los modelos 3G.

GPRS: Servicio General de Radio Paquetes, que permite la transmisión de datos a

20Kps y 40Kbps en recepción. Surgió ante la necesidad de dotar a GSM de mayores

prestaciones de datos a través de la banda ancha.

EDGE: Tasas de Datos Mejoradas para la Evolución. Es la evolución del GPRS y actúa

como puente entre las redes 2G y 3G. Por ende, está diseñada para ser una transición

hacia la tercera generación de la telefonía móvil.

WiMax: Worldwide Interoperability for Microwave Access o Interoperabilidad Mundial

para Accesos de Microondas. Tecnología de transmisión inalámbrica de datos que

permite crear zonas de accesos concurrentes de hasta 48 Km de radio y velocidades de

hasta 70 Mbps.

LTE: Long Term Evolution. Es la evolución del estándar de comunicación 3G hacia las

redes de cuarta generación.

WLAN y Wi-fi: La primera se define como Wireless Local Area Networks o red

inalámbrica del área local de gran cobertura. La segunda, corresponde a un determinado

tipo de red inalámbrica que permite establecer comunicaciones a gran velocidad,

alcanzando distancias de varios cientos de metros.

Bluetooth: Tecnología inalámbrica cuya funcionalidad es comunicar un dispositivo con

sus periféricos (por ejemplo, un celular con sus audífonos).

UMA: Unlicensed Mobile Access. Permite al usuario conectarse a internet de forma

inalámbrica y realizar llamadas a través de la red, además de facilitar el acceso al resto de

servicios móviles GPRS y GSM.

65

4.3. El impacto de los dispositivos móviles

Los números no mienten. A octubre del año 2010, según cifras del Instituto Nacional

de Estadísticas (INE) se contabilizaron 19.388.000 celulares7. Es decir, por cada chileno

existen 1,13 móviles. La penetración es mayor al 100%.

La masificación y proliferación de Smartphones, el mayor ancho de banda y a masiva

oferta de planes para celulares, prevén un aumento considerable de esas cifras, mientras

que las potencialidades y aplicaciones que pueden surgir de los dispositivos móviles son

inmensas.

Figura 2: Crecimiento de la Red Móvil.

Fuente: elaboración propia a base de Yáñez (2010)

Es un hecho que los dispositivos móviles han cambiado el semblante de las

organizaciones. Por ejemplo, a medida de que las empresas han evolucionado hacia las

operaciones de negocios más globales, los dispositivos se han hecho más indispensables.

Los móviles ofrecen a las organizaciones la capacidad de mantener a sus empleados

conectados a toda hora. Además, estos aparatos ayudan a aumentar la capacidad de

las personas para conducir sus labores desde cualquier lugar, ya sea desde su casa, en la

oficina o entre ambos lugares.

7 Fuente Yáñez, N. (2010) “Estudio INE: En 2010, el número de celulares logra superar la cantidad de habitan-tes”


66


Como resultado del incremento de los dispositivos móviles en los negocios, muchas

empresas han comenzado a visualizar un aumento en su productividad. Este crecimiento

demuestra el rápido retorno de la inversión por parte de las compañías que han optado

por comprar, manejar y mantener el uso de los servicios móviles para sus empleados.

Los gobiernos locales deberán seguir el camino de los móviles, pero orientado al servicio

ciudadano, aumentando también su productividad.

Mientras aumenta la productividad y el retorno de las empresas u organizaciones,

crece también el riesgo asociado a los móviles; que puede generar problemas derivados

de factores humanos, tecnología y arquitectura. La falta de control sobre los dispositivos

físicos y los empleados que los usan ha incrementado los niveles de peligrosidad de estos

aparatos (ISACA 2010). Sin embargo, son una necesidad considerando su desarrollo,

potenciales beneficios, riesgos y controles asociados. Trataremos detalladamente este

tema más adelante.

4.4. ¿Qué es el Gobierno móvíl?

El Gobierno Móvil corresponde al uso de los dispositivos móviles en las administraciones

públicas con la finalidad de informar y contactar a los ciudadanos. Concierne a la utilización

del teléfono móvil, PDA, PC, Notebook, con conexión a internet inalámbrica.

En otras palabras, busca poseer herramientas que permitan agilizar el trabajo, aumentar

la rentabilidad, entregar un mejor servicio, mejorar las comunicaciones, aumentar la

transparencia y lograr la equidad en la prestación de servicios.

A través de este medio, los ciudadanos podrán acceder just in time a su organización,

de manera fácil, desde cualquier lugar, cuándo y dónde quiera.

Figura 3: Comunicación entre el Ciudadano y el Gobierno Local.

Fuente: elaboración propia

Como se desprende de la figura anterior, el M-Government no sólo mejora la

comunicación entre el gobierno y los ciudadanos (Citizen to Government, C2G) y viceversa

67

(Government to Citizen, G2C), sino que también optimiza las operaciones que ocurren

entre el gobierno y los empleados (Government to Employees, G2E).

5. Beneficios para los gobiernos locales

El uso de los dispositivos móviles está en todas partes y continúa expandiéndose.

Cada individuo en sociedad ha experimentado la conveniencia de la utilización de un

teléfono móvil. Organizaciones alrededor del mundo están igualmente conscientes de los

beneficios que pueden traer consigo.

Algunos de los beneficios para los gobiernos locales pueden ser los siguientes: a

través de la tecnología móvil las municipalidades podrán lograr que el servicio de atención

al ciudadano mejore en un 100% ya que el uso de los dispositivos permitirá que el

personal de la municipalidad esté conectado todo el tiempo y en todo lugar. De esta

forma, es posible resolver dudas, capacitar, informar, responder de forma rápida y precisa

los correos electrónicos, otorgando una atención que de otra manera, no sería posible

por la distancia. Asimismo, por medio de esta tecnología se reducirán los costos en la

prestación de los servicios. No existen barreras en la atención ya que los dispositivos

móviles acompañan en todo momento.

Es decir, podemos hablar de ubicuidad en la telefonía móvil. Es posible acercar todos

los beneficios que trae consigo la modernización de los gobiernos locales a una mayor

cantidad de ciudadanos.

En Chile, el porcentaje de ciudadanos que poseen acceso a internet corresponde al

30% de la población. En las comunas más pobres, este acceso solamente alcanza a un

20%. Por el contrario, en estas mismas comunas de menores recursos, existe un 100%

de acceso a telefonía celular. De esta forma y a través de la aplicabilidad de los móviles

para los gobiernos locales, los ciudadanos se sentirán parte importante de su comunidad,

percibiendo a los celulares como una herramienta eficiente y eficaz en la comunicación

directa con su municipio.

Esta comunicación debe ser multicanal (WAP, sitios web, teléfonos móviles,

Smartphones, blogs, redes sociales, etc.)8.

8 WAP: Protocolo de Aplicaciones Inalámbricas. Blogs: Bitácora web que recopila textos, artículos, comentarios deuno o varios autores. Permite establecer un diálogo entre los lectores y quienes redactan en el blog. Redes sociales: Forma de interacción social a través de internet.


68


El teléfono móvil es el dispositivo tecnológico más cercano a la gente, los acompaña

en todo momento; además es el único dispositivo que cursa transversalmente a todas

las clases sociales. Por lo tanto, es posible desarrollar aplicaciones para los celulares que

ayuden a implementar el Gobierno Electrónico a través de estos aparatos.

Figura 4: Servicios Móviles para Municipios


6. Tipos de gobierno móvil.

6.1. Usos y aplicaciones de los teléfonos móviles

Las aplicaciones de los celulares son ilimitadas, al igual que las potencialidades de los

Smartphone, que además de la prestación de una serie de servicios como el teléfono,

propiamente tal, posee las herramientas de correo electrónico, agenda, redes sociales,

cámara digital, video juegos, etc.

A continuación, una serie de funciones adicionales:

a) Mobile Marketing: Es particularmente valorado al momento de comunicar

acontecimientos que suceden en tiempo real, como por ejemplo, en lo relativo a eventos

deportivos conferencias y convenciones, servicios y reuniones.

En el caso de los gobiernos locales, es posible efectuar un marketing directo con los

ciudadanos de parte de alcaldes al realizar saludos de cumpleaños, informando reuniones

con juntas de vecinos, citando a eventos culturales, recitales, ferias, inauguraciones, etc.

69

De esta forma, es posible realizar una comunicación mucho más efectiva, ya que nos

dirigimos al público específico y con el mensaje adecuado.

b) Solicitud y entrega de información: A través de este servicio, los ciudadanos podrán

solicitar vía mensaje de texto, información sobre múltiples temas, como por ejemplo:

estado de carreteras y del tiempo, cortes de luz, agua, eventos, inundaciones, terremotos,

solicitud de audiencia con el alcalde, vencimiento de la licencia de conducir, entrega de

subsidios, etc.

Una aplicación que ha sido desarrollada recientemente en nuestro país, es aquella que

entrega por SMS información sobre el recorrido de los troncales del sistema de transporte

público Transantiago. Según el diario El Mercurio, 14 mil usuarios se inscribieron en las

primeras 36 horas de la puesta en marcha del sistema.

Otro ejemplo de ello, corresponde al vivido en las áreas de salud de los municipios.

Podemos encontrar aplicaciones relacionadas con la ubicación de hospitales, consultorios,

postas de urgencia, solicitudes de hora de atención, etc. Este es el caso de la Ilustre

Municipalidad de Colina, quienes poseen un software de envío de mensajes de textos

masivos que son utilizados para lo anteriormente descrito, pero también para informar a

los vecinos todos los acontecimientos que se producen en el municipio.

El poder de la mensajería de texto se ha puesto de manifiesto recientemente. El

domingo 2 de enero del año 2011, se produjo un fuerte sismo en la VIII y IX región.

Durante las dos horas siguientes al temblor, el flujo de mensajes de texto aumentó

considerablemente. Esto sucedió debido a que la congestión impidió que los afectados

se comunicasen con sus familiares por la vía clásica, optando por la utilización del SMS.

Producto de ello, las empresas de telecomunicaciones comenzarán a triplicar su capacidad

para enviar mensajes. En un futuro, la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del

Interior (Onemi) pretende contar con un sistema SMS de alerta temprana que permita

comunicar por zonas, alertas de maremotos en caso de desastres.

En el caso de las empresas privadas, podemos destacar aplicaciones que en la

actualidad ya están a disposición de las personas, como por ejemplo, el servicio que Lan

anunció en diciembre de 2010, el que permite que desde sus teléfonos celulares, los

pasajeros conozcan el estado de los vuelos de la aerolínea, consultar itinerarios, realizar

el check in, etc.

La empresa CAS-CHILE® también tiene disponible una serie de aplicaciones móviles

para los ciudadanos, como lo son las consultas del valor de permiso de circulación y

multas. El servicio más avanzado corresponderá al pago por celulares, como por ejemplo,

el pago del permiso de circulación. Este ítem se detallará en el punto g).


70


Podemos mencionar algunos ejemplos a nivel internacional:

• En el municipio de Lleida (España) se puso en marcha el primer servicio de

mensajes de texto certificadores, a modo de comunicar notificaciones oficiales

con validez legal a los ciudadanos por medio del teléfono móvil.

• En Uganda, la Grameen Foundation lanzó una serie de aplicaciones móviles

que permiten el acceso vía SMS a búsquedas, predicciones meteorológicas,

consejos sobre agricultura, salud, para enfrentar plagas en cosechas, conocer los

movimientos del mercado o cómo prevenir la malaria.

• En Hong Kong, una de las ciudades que más ha desarrollado el M-Government y

que tiene la penetración de teléfonos móviles más alta del mundo, se otorga la

posibilidad de informar sobre contaminación, recibir imágenes del tráfico en la

ciudad, realizar transacciones con el gobierno, agendar reuniones con agencias

gubernamentales, reservar y obtener la cédula de identidad, conseguir hora para

matrimonios, etc.

• En Malta, isla Europea, existen múltiples servicios que se encuentran a disposición

de los ciudadanos, como la renovación de licencias, resultados de exámenes y

resoluciones de la corte.

• El gobierno argentino en un acuerdo conjunto con una compañía telefónica,

efectuó un envío masivo de 40 millones de SMS para una campaña de

concientización a automovilistas sobre los accidentes de tránsito en semana

santa.

• En Malasia, el Ministro de Agricultura realizó un envío de SMS masivos a granjeros

para alertarlos del incremento del nivel de las aguas, permitiéndoles tomar las

medidas necesarias para evitar cualquier daño en sus plantaciones.

• Otras aplicaciones interesantes por parte de los gobiernos locales en el mundo

son: avisos a donantes de sangre cuando existan necesidades urgentes, informar

sobre tasa de ausentismo escolar, notificación de los resultados en procesos de

admisión, avisos laborales o emergencias. Las posibilidades son infinitas.

c) Mobile Banking: Se define como la prestación de servicios bancarios y financieros

por redes móviles. Día a día el tradicional medio de pago en efectivo ha ido quedando

obsoleto siendo drásticamente reemplazado por el pago a través de medios electrónicos

y en un futuro, por celulares.

71

El Mobile Banking puede ser beneficioso para los bancos y los clientes. Puede disminuir

la sobrecarga de los bancos, ya sea reduciendo al mínimo la dependencia a los cajeros

humanos y/o disminuyendo el número de sucursales.

El 2007 esta tecnología llegó a Chile para quedarse. Si bien en la actualidad el

porcentaje de las transacciones bancarias realizadas a través de celulares es aún bajo, el

futuro es muy auspicioso y está impulsado por la masificación de los teléfonos inteligentes,

por lo que en algunos años, el uso de la banca móvil será tan o más importante como el

de internet (e-banking).

d) M-learning: El teléfono móvil también ha irrumpido en las capacitaciones y el

aprendizaje. Esta aplicación permite enseñar de manera personaliza, concreta y enfocada

a las necesidades del alumno.

e) Periodismo Ciudadano: Hoy los canales de televisión tienen millones de reporteros en

las calles. Todos los días escuchamos noticias generadas por ciudadanos que han filmado

con su teléfono celular algún acontecimiento de interés. La mayoría tienen carácter de

denuncia, como por ejemplo, hoyos en las calles, problemas medioambientales, violencia

en la vía pública, etc.

f) Dashboard: Corresponde a una especie de tablero de control de gestión, pero

desde el celular. Es decir, permite obtener una serie de reportes en línea que permiten

la obtención de información en cualquier momento. En el caso de las municipalidades,

contendrá datos relevantes para alcaldes o directivos, para la efectiva toma de decisiones,

por ejemplo, deudas por departamento, horas extras pagadas en personal, total de

gastos en personal, promedio de tiempo de entrega de licencias de conducir, ingresos

por departamento, etc.

g) Pago de trámites: El ciudadano podrá integrarse a la red de trámites on-line de su

municipalidad realizando la cancelación por medio del teléfono. Pago de servicios a los

gobiernos locales como son los permisos de circulación, las licencias de conducir, partes

empadronados, derechos de aseo y las patentes comerciales.

Este servicio acercará mucho más al ciudadano hacia el municipio, ya que permiten

prestar servicios de forma eficaz y de la mejor calidad, reduciendo los tiempos de espera

a su mínima expresión.

Asimismo, el uso de las tecnologías móviles disminuye los costos de transacciones de

manera considerable, por ejemplo, en el caso del pago de permisos de circulación, hemos

podido determinar un ahorro para el municipio de $7.000.000 por cada 1.000 permisos

de circulación emitidos.


72


En Hungría los teléfonos móviles tienen una penetración del 81% versus el 30% de

los PCs. Entre los servicios desarrollados por el gobierno, están los pagos de las tarifas

para estacionamiento. Esto mejora la gestión del pago de los estacionamientos que los

municipios han concesionado y los que son de su propiedad, con o sin presencia de un

operador.

En Chile, este pago puede ser integrado de varias maneras, dependiendo la capacidad

del teléfono móvil. Los clientes podrían digitar su número de estacionamiento en un

website móvil, ingresar los datos de su tarjeta y enviarlo al municipio para proceder al

pago en línea.

Otra forma de pagos por móviles será por contacto. Los usuarios podrán pagar con

el teléfono igual como si fuese su tarjeta de crédito gracias al Chip NFC, que permite

comunicaciones a corto alcance y puede ser reconocido por otros dispositivos a una

distancia de sólo 10 centímetros.

h) Navegabilidad Móvil. Para hacer posible varias de las aplicaciones mencionadas,

la Navegabilidad Móvil es una exigencia. Este concepto corresponde a la interfaz de

navegación orientada a celulares de los sitios web municipales y los servicios asociados a

estos. Es decir, portales específicos para que los usuarios accedan a servicios multimedia

especialmente adaptados a los dispositivos móviles.

Como hemos visto, el uso de estas tecnologías ha logrado aumentar la productividad

y mejorado la transparencia permitiendo hacer accesible toda la información a los

ciudadanos.

7. Seguridad en móviles

Este apartado lo podemos subdividir en dos temas, los riesgos y preocupaciones en

torno a la seguridad de los dispositivos móviles en empresas y organismos públicos y las

estrategias posibles para enfrentar los riesgos en estos dispositivos.

7.1. Riesgos en torno a la seguridad en empresas y organismos públicos

De acuerdo a ISACA (2010) el despliegue de dispositivos móviles puede significar

una cantidad significativa de riesgos para la seguridad de las organizaciones privadas o

públicas. Esto se debe a que poseen numerosas vulnerabilidades, ya que son susceptibles

de ataques maliciosos y de amenazas internas que no tienen como finalidad dañar (error,

pérdida o mal manejo de la información en dispositivos de parte de los usuarios, por

ejemplo).

73

Irónicamente, muchos de las inseguridades asociadas a los dispositivos móviles existen debido a su gran beneficio: La portabilidad. Los aparatos móviles transportan datos vía redes inalámbricas, que son típicamente menos seguras que las redes cableadas, por lo que pueden ser fácilmente interceptadas.

La pérdida de datos a través de móviles cuenta con el riesgo latente de la introducción

de malware9, por lo que dispositivos en sí mismos pueden ser utilizados como una

plataforma para actividades maliciosas adicionales. Muchos de esos dispositivos tienen

la capacidad de almacenar y cifrar datos en reposo, entonces, la información obtenida

por la intercepción de datos en tránsito, robo o pérdida del teléfono, puede afectar la

información comprometida de carácter confidencial, privada e incluso patentada.

De esta forma, la pérdida o robo de estos dispositivos abre una nueva preocupación

para las organizaciones, dado que los móviles transportan información cada vez más

sensible. Un claro ejemplo de ello, fue la situación que se desató en diciembre del 2010

luego de la publicación de un video privado obtenido desde el celular de un carabinero,

donde un grupo de uniformados menoscababan a un individuo que habría estado detenido.

A esto se le suma la difusión de otras imágenes, también obtenidas del teléfono de un

uniformado (que bien pudo ser sustraído o perdido) donde carabineros manipulaban

sustancias químicas y alcohol. Estos hechos generaron gran revuelo público y finalizaron

con la desvinculación de seis efectivos.

El riesgo de usar dispositivos móviles es considerablemente abundante. Además de los casos expuestos anteriormente, existe la posibilidad de ataques técnicos contra celulares mediante el uso de las vulnerabilidades en la capa de comunicaciones. Estos ataques son perpetuados a través de herramientas de acceso remoto (RATs10) que pueden ser colocadas en un dispositivo móvil y, por lo tanto, pueden ser ingresadas físicamente para

recuperar información y datos.

Estas amenazas pueden ser contrarrestadas en muchos casos utilizando una buena

política y sentencias relacionadas con la aplicación y el uso de los dispositivos. Sin embargo,

algunas amenazas requieren leyes adicionales para la protección de controles técnicos

y contramedidas, tales como la encriptación11 y software de seguridad diseñados para

neutralizar estos peligros.

9 Malware del inglés malicious software, también llamado software malicioso, tiene como objetivo infiltrarse o dañar un computador sin el consentimiento de su propietario.10 Remote Access Tool.11 Medida de seguridad que es usada para almacenar o transferir información delicada que no debería ser accesible a terceros.


74


Una política de seguridad eficaz añadirá un valor significativo a los municipios u

organismos públicos que quieran implementarla, ya que reduce notoriamente las pérdidas

de datos importantes, asegurando la integridad de los elementos que manejan los

usuarios. Asimismo, el conocimiento de la existencia de la seguridad de la información en

una municipalidad, otorga confianza y una mejor percepción por parte de los ciudadanos

y vecinos.

El Cuadro 1 presenta algunas conocidas vulnerabilidades a nivel público y privado,

que están asociadas a amenazas que necesitan ser entendidas en cuanto se trata de

dispositivos móviles.

Cuadro 1: Vulnerabilidades, Amenazas y Riesgos en los Dispositivos

Vulnerabilidad Amenaza Riesgo

Información que viaja a través de redes inalámbricas, las cuales son menos seguras que las redes de cableado.

Desconocidos maliciosos que pueden dañar a la organización.

Intercepción de información que viola datos sensibles, la reputación de la organización, regulación y acciones legales.

Pérdida de datos puede afectar la productividad de los empleados.

Al ser portables, los dispositivos móviles pueden perderse o ser robados. Generalmente, los datos almacenados en éstos no se encuentran respaldados.

Empleados dependientes de los dispositivos móviles serán incapaces de trabajar en caso de que se le rompa, pierda o roben su aparato y datos que no poseen respaldo.

Fuente: ISACA (2010)

Por todo lo anterior, es fundamental asegurar que la introducción de los dispositivos

móviles en una organización sirva a los propósitos de su estrategia y objetivos, para lo

cual se hace necesaria la utilización de un marco regulado como el COBIT (Objetivos

de Control para la Información y la Tecnología Relacionada). Es decir, no se trata de

implementar los dispositivos móviles per se, si no que esta aplicación posea uno o más

objetivos estratégicos que cumplir.

75

7.2. Estrategias para enfrentar los riesgos en dispositivos móviles12

Siguiendo nuevamente a ISACA (2010) con la introducción de los nuevos dispositivos

móviles y plataformas, los profesionales del área deberán actualizar o crear una nueva

estrategia para estos aparatos, lo que ayudará a garantizar que los riesgos sean localizados

y gestionados apropiadamente. Los encargados o Jefes de Informática y/o Computación,

necesitarán pensar en cuestiones como la cultura y estructura organizacional13, el recurso

humano, la tecnología y los procesos al momento de crear la estrategia para dispositivos

móviles, donde los siguientes ítems podrían ser considerados:

• Definir los tipos de dispositivos permitidos (BlackBerry o iPhone). Dispositivos

confiables.

• Definir la naturaleza de los servicios accesibles a través de los teléfonos,

tomando en cuenta la arquitectura tecnológica existente.

• Normar la forma en que las personas utilizan los dispositivos, considerando su

cultura, los factores humanos y la ejecución de los procesos y acciones que se

realizarán por medio del teléfono.

• Integrar todos los dispositivos de la organización en un programa de gestión de

riesgos móviles para controlar el acceso remoto a la información de la

municipalidad.

• Describir el tipo de autentificación e identificación que será utilizada por los

usuarios en los dispositivos.

• Delinear las tareas para las cuales los empleados utilizarán los dispositivos y los

tipos de aplicaciones que están permitidas.

• Clarificar qué datos serán almacenados y transmitidos.

• Descargar las aplicaciones sólo desde sitios seguros.

• Realizar en forma periódica una copia de seguridad de los datos del

dispositivo.

• Contactarse sólo a equipos que estén limpios y no transmitan archivos

infectados.

• Instalar un software antivirus, como ESET Mobile Security (www.malware.cl).

• Capacitación al personal en los riesgos que surgen al trabajar de esta manera e

informar sobre los controles que se deberían implementar (Norma Chilena

Oficial, nch 2777, 9.8.1).

• Ignorar/ Borrar, SMS o MMS14 de origen desconocido, que induzcan a

descargas o a sitios potencialmente peligrosos.

12 ISACA. (2010) Securing Mobile Devices (1), 6.13 La cultura organizacional corresponde a los valores, creencias, tradiciones, ideas, reglas y modelos de conducta

al interior de una entidad. La estructura organizacional es la relación o el orden de los cargos dentro de una organización.

14 Mensaje de texto con imágenes.


76


• Nombrar a un encargado de seguridad, de acuerdo a lo planteado por el

decreto supremo N°8315, el cual debe velar por el cumplimiento de este

decreto al interior del gobierno local.

• Efectuar la encriptación de celulares a través de chips ubicados al interior de los dispositivos, lo que bloqueará el acceso a las conversaciones e información.

Lo anterior se logra con la colocación de una contraseña.

El uso y desarrollo de medidas de resguardo para la protección de los dispositivos

móviles debe ser programado rápidamente para ir mitigando gradualmente los riesgos

asociados. Proporcionalmente a estos riesgos, un programa de seguridad integral para la

protección de los dispositivos móviles puede convertirse en pieza clave en la gestión de

la seguridad global.

Los dispositivos móviles poseen el potencial para convertirse en la mayor amenaza

en cuanto a fuga de información confidencial. Su protección, muy descuidada, debe

convertirse en una tarea prioritaria para las organizaciones públicas y privadas.

8. Conclusión

A través de este documento podemos concluir y darnos cuenta de la importancia

que tienen hoy en día los Smartphones en la implementación del Gobierno Electrónico

(e-Gobierno), pero no únicamente en la comunicación municipio-ciudadano, sino

que también, en la comunicación ciudadano–municipio, donde es una herramienta

muy poderosa, que cambiará la forma de trabajar y relacionarse que existe entre los

contribuyentes y los gobiernos locales.

Se observa que los Smartphones o teléfonos inteligentes están situados de lleno en

el mercado, debido a la baja en sus costos, a lo que se suma la entrada de nuevos

operadores de telefonía móvil, que disminuirán aún más los costos, debido al aumento

de la competencia.

El futuro son los dispositivos móviles, por lo tanto, los gobiernos locales deben

desarrollar aplicaciones que apunten a estas herramientas que, como ya lo hemos podido

comprobar, tienen un 100% de aplicación y son transversales a toda la comunidad (ISACA

2010).

15 Decreto de la Secretaría General de la Presidencia que aprueba norma técnica para los órganos de la administración del estado sobre seguridad y confidencialidad de los documentos electrónicos, consultado di-ciembre de 2010 en http://www.dibam.cl/upload/i4964-2.pdf.

77

Por otra parte, las organizaciones en general, deben comprender que el uso de

los dispositivos móviles en su ambiente puede tener beneficios calculados que pueden

ofrecer estas tecnologías, pero al mismo tiempo, traer riesgos. Una vez que los riesgos y

los beneficios sean comprendidos, el negocio debe utilizar un marco de gobernabilidad

para garantizar que los procesos y políticas de cambio sean implementados y entendidos,

y que a su vez contengan niveles apropiados de seguridad aplicados para prevenir la

pérdida de datos.


78


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79

TRANSPARENCIA MUNICIPAL Y GOBIERNO ELECTRÓNICO

Andrés Chacón

80


81

1. Introducción

Hace algunos años las municipalidades constituían un área de evidente retraso en

la modernización del país en lo que refiere a las nuevas Tecnologías de Información y

Comunicación (TIC). Los indicadores para el caso chileno han mostrado las mejorías en

el acceso básico a internet, como por ejemplo, que nueve de cada diez municipios ya

tienen conexión a la red mediante uso de tecnologías de mayor ancho de banda como

las ADSL (Línea de Suscripción Digital Asimétrica).

Este mejoramiento en los indicadores de acceso básico a TIC ha ido acompañada

de una mayor penetración de sitios web que para 2009 alcanzaron una cifra cercana al

91%. De este modo el porcentaje alcanzado está muy por encima del 76% logrado en la

anterior medición del sistema municipal (Fuentealba y Madariaga 2010).

Sin embargo, en términos generales el sector municipal está en una etapa de madurez

tecnológica aún insuficiente como para generar un salto significativo que implique un

mayor impacto económico o más importante aún, una estrategia que entregue bases

para la creación de estándares de gobierno electrónico que vayan en directo beneficio

de los ciudadanos.

Uno de los hechos que ha puesto a la luz pública el estado de preparación de las

municipalidades en gobierno electrónico ha sido la implementación de la Ley 20.285

de Transparencia Activa. El Programa de Gobierno Electrónico del Instituto Chileno de

Estudios Municipales de la Universidad Autónoma de Chile, incorporó el estudio de la

implementación de la Ley de Transparencia a nivel municipal como parte del informe del

Índice de Gobierno Electrónico Municipal 2009-2010 (Fuentealba y Madariaga 2010).

El resultado de la medición sobre la implementación de la Ley de Transparencia en el

primer semestre de 2010 arroja que los indicadores de penetración web municipal han

mejorado considerablemente, comparados con igual medición realizada el año anterior.

Sin embargo, a pesar de este avance los municipios no cumplen favorablemente con la ley

de Transparencia, en términos de la calidad de la información publicada en sus páginas de

internet. Eso hace que el alto indicador de penetración web registrado este año no tenga

réplica en los contenidos que deben entregarse en lo que estipula la ley, alcanzando sólo

un 29% de cumplimiento promedio nacional.

Este artículo realiza una revisión sobre la materia de transparencia municipal como

parte una estrategia global de gobierno electrónico en el sistema municipal chileno,

para ello, en primer lugar, se presenta un estado del arte en la materia señalando los

cambios sociales que tienen impacto en las administraciones públicas; en segundo lugar,

se describe la importancia de prever las resistencias al cambio tecnológico en los mismos


82


organismos que enfrentan este proceso; en tercer lugar se señala de modo específico

cómo impacta este proceso en el gobierno local, realizando esta discusión con algunos

datos que permiten problematizar la situación; en el capítulo final se incluyen los juicios y

la reflexión pertinente al problema presentado.

2. Los nuevos estándares del gobierno

Los cambios que se instalan en la vida social moderna, han impuesto crecientes

requerimientos, tanto para el Estado, como para otros sectores de la sociedad: empresas,

ONGs y en general todo tipo de organización social, política y económica. Grandes

transformaciones, como los procesos de globalización, la concepción de un nuevo

ciudadano postmoderno y la ampliación de la sociedad de la información han instalado

nuevos escenarios donde los individuos deben desenvolverse. Esto ha obligado a que los

actuales gobiernos deban aprender a entender las necesidades de una base de personas

y organizaciones crecientemente, diversa y fragmentada, y así diseñar planes de acción

para responder a ellas.

En América latina el proceso de cambio ha sido lento, el bajo crecimiento económico

de los últimos años se ha debido, entre otras razones, a la exigua productividad y a la

falta de capital humano. El acceso a la educación y a la capacitación, como formas de

adaptarse a los requerimientos y necesidades de la región, son algunas de las principales

debilidades para competir en la economía internacional del conocimiento (OCDE 2009).

La experiencia internacional indica que los casos de países que mejoraron, como Corea

del Sur, Finlandia, Malasia o Nueva Zelandia, entre otros, no sólo decidieron hacer las

cosas mejor, sino hacerlas de manera diferente. No sólo entendieron que el futuro es

consecuencia de las acciones realizadas en el pasado de manera sistemática y rigurosa;

sino que además, partieron de la base de que la velocidad de los cambios, impone una

manera de enfrentar los problemas en virtud de nuevos paradigmas. Comprendieron que

es un proceso basado en la re-construcción social, el replanteamiento de las instituciones

y la convicción más profunda de que hay que situarse desde nuevos principios, para

alinear las futuras acciones.

Desde hace más de dos décadas que en Chile se inició un proceso de reforma del

Estado. En un comienzo fueron aspectos estructurales que le permitieron al Estado chileno

mejorar la gestión pública de la mano de políticas orientadas a fortalecer el crecimiento

económico. En una segunda etapa, ellas apuntaron a mejorar la equidad. Hoy el desafío

pasa por iniciar un nuevo proceso de reformas modernizadoras, las que de acuerdo

al Consorcio para la Reforma del Estado, organización formada por diversos expertos

nacionales e internacionales, debieran orientarse a fortalecer cinco ejes fundamentales: un

liderazgo integrador y eficaz, la ejecución efectiva de la estrategia, la profesionalización del

83

Estado, la ciudadanía como protagonista de la reforma y el fortalecimiento de la primera

línea del Estado. Esta última representa el robustecimiento de la gobernabilidad territorial,

relevando la importancia del gobierno regional y local.1

En la actualidad, la incorporación de Chile a la Organización para la Cooperación

y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha impuesto nuevos desafíos. Uno de ellos, es

promover la transparencia y la probidad en la gestión pública, mejorando la confianza en

la institucionalidad política, pues gran parte de su gestión se debe acoplar a los nuevos

paradigmas y nuevos valores organizacionales, que nos dicen por una parte, que el ciu

dadano valora en sus instituciones la transparencia de sus procesos y la probidad con

que se ejecutan; por otra, que las mismas instituciones se convierten en organizaciones

que transmiten la fe pública como un indicador de confianza de los ciudadanos. Sin

embargo, sabemos que la instalación de Ley de transparencia en la administración del

Estado es un proceso complejo. Requiere, por una parte, que las instituciones públicas

gestionen cambios tendientes a instalar nuevos procedimientos organizacionales y formas

de relacionarse con los ciudadanos de forma diferente. Por otra parte, la existencia de

una plataforma tecnológica adecuada con los nuevos requerimientos organizacionales. Es

decir, el paso directo desde la burocracia tradicional a la del gobierno electrónico.

3. Gobierno electrónico: La gestión del cambio

En la actualidad el gobierno central a través del uso de Tecnologías de la Información

se encuentra orientado a promover un sistema más eficiente y efectivo, desarrollando

servicios gubernamentales más accesibles, generando un mayor acceso público a la

información, haciendo del gobierno una institución más responsable con los ciudadanos.

En el sector municipal, el gobierno local apunta a la instalación del sistema de

acreditación de la calidad de los servicios municipales, la cual dentro de sus principales

tareas busca lograr la mayor eficiencia en la prestación de servicios: simplificando los

trámites, mejorando la calidad de atención al público y capacitando a los funcionarios en

áreas de servicio comunitario.2

Es en este contexto que la Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo

del Gobierno de Chile (SUDBERE) busca desarrollar una aplicación web que permita

procesar central y estandarizadamente nueve trámites municipales en internet, los que

1 Véase Consorcio para la Reforma del Estado (2010) Un mejor Estado para Chile: propuestas de modernizacióny reforma. “Propuesta de modernización y reforma” Disponible en: http://www.reformadelestado.cl/ [Consul-tado el 23 de febrero de 2011]

2 Véase Chile Calidad. Disponible en: http://www.chilecalidad.cl [Consultado el 23 de febrero de 2011]


84


serán implementados en 156 municipios, apuntando a generar apoyo a la gestión. No

obstante, hoy se dispone de uno de los nueve trámites, generando un desafío al interior

del municipio, orientado a adoptar nuevos comportamientos ligados a la comprensión

e interiorización del sistema VTM (Ventanilla de Tramites Municipales) desde el punto

de vista técnico y el relacionado con las competencias de gestión, como por ejemplo la

capacidad de adaptarse a los cambios del entorno.

Asimismo, es importante mencionar que toda vez que se analiza la problemática de

las organizaciones públicas y sus desafíos de modernización en un ambiente cada vez más

complejo y dinámico, las personas aparecen como un denominador común cuando se

persigue la eficiencia, la búsqueda de resultados, la aceptación y legitimación ciudadana. Son

las personas las que llevan a cabo los avances, obtienen los logros y cometen los errores

que determinan el éxito o el fracaso de éstas iniciativas. Esto determina fehacientemente

el carácter estratégico que involucra la gestión del capital humano y de allí la necesidad

de alinear la instalación de la tecnología de la información y la comunicación que lleva

implícita la mejora de los servicios con el funcionario público que la presta. Lo anterior

se enmarca fielmente en los postulados de una administración del gobierno, basada

más que en implementar proyectos, en planear para crear capacidad, capacitando a los

funcionarios públicos en todos los niveles de la burocracia pública.

Actualmente, la complejidad se encuentra, a la hora de implementar políticas públicas,

en la resistencia a la instalación de nuevas tecnologías en los municipios, ello como

organizaciones compuestas por recursos humanos menos fortalecidos desde el punto de

vista de los procesos de formación continua y del diseño de capacitación permanente.

Esto trae como consecuencia una variedad de razones para resistirse, incluyendo el

temor de que la tecnología los hará obsoletos, perdiendo sus empleos, la habilidad que

desarrollaron en el transcurso de su carrera y creer que no tienen nada que ganar en

el plano profesional en caso de adaptarse a las nuevas tecnologías y nada que perder si

se niegan. Por otro lado, se enfrentan a una serie de cuestionamientos individuales, los

que se condicen con las características de personalidad de cada funcionario, generando

creencias limitantes con respecto a dejar en evidencia la incapacidad de aprender o

asumir nuevos desafíos, lo que genera un efecto multiplicador llevándolos a adoptar las

antiguas costumbres adheridas a la cultura organizacional. Se comentará esto con más

detalle en las próximas líneas.

Aquellos que han podido desarrollar culturas de cambio, disminuyendo la resistencia

natural a la instalación de nuevas tecnologías, han intentado el involucramiento de los

funcionarios públicos en diversas etapas del proceso de planeación, de manera que

sus sugerencias sean además orientaciones para quienes los secundan. Han explicado y

capacitado a los funcionarios municipales que trabajaran en la primera línea, apuntando

a la toma de conciencia y evitando malas expectativas o falsas creencias de los objetivos

85

reales del cambio, así como también, han recompensado a quienes se adaptaron mejor

al cambio.

Lo anterior se manifiesta porque en grandes corporaciones de todos los continentes

han asumido que el cambio en sí mismo es algo que se puede conocer, desarrollar y

manejar. Esto se debe a que hoy en día los cambios han transformado al mundo en algo

diferente a lo que vivieron generaciones anteriores. Actualmente existe un sentido de

urgencia: “el mundo está cambiando su manera de cambiar”; se ha vuelto más complejo,

rápido e impredecible, surgiendo la necesidad de explorar los procesos de cambio (Land

y Jarman 1992).

Desde el momento en que una organización se convierte en un sistema abierto al

medio, asume que debe cambiar junto con la sociedad a la que pertenece. Es el caso al

que nos encontramos enfrentado hoy en el gobierno central y los municipios, a partir de

la inclusión de tecnologías de la información y comunicación como factor de desarrollo.

Es por esto que resulta de fundamental importancia gestionar el cambio, lo que va de

la mano con la preparación de los funcionarios para enfrentar nuevos desafíos y vivir la

pérdida de lo que antes hacía que ellos fueran efectivos. Entre otras cosas, esta inclusión

obedece a un cambio de paradigma, el que valora al capital humano desarrollándolo y

entrenándolo en el uso de estas nuevas herramientas, ayudando a agilizar los procesos y

a ofrecer un mejor servicio a la comunidad, lo que beneficia la imagen interna y externa

de los municipios.

En organizaciones de antaño el poder se centraba en el líder o en la persona que

dirigía, hoy las empresas están siendo influidas por el entorno. Lo que obliga a las altas

gerencias a asumir un liderazgo innovador que permita a sus funcionarios participar del

proceso de cambio. Esto implica identificar los ejes de mejora y las acciones claves, trabajar

en equipo y conducir al grupo previendo disfunciones y desviaciones, vencer las inercias,

romper el equilibrio, así como dar apoyo y continencia en los aspectos emocionales que

se presentan a la hora de enfrentar cambios.

En la actualidad los cambios obedecen a dos razones fundamentales. La primera,

apunta al volumen de elementos que se han ido creando; artículos, conceptos, contrastes

realidades en donde la diversidad es un elemento clave de la creación y del cambio.

La segunda razón, se relaciona con la capacidad transformadora, las personas hoy en

día están siendo cada vez más calificadas y preparadas para insertarse al mundo laboral

dándole más valor a su empleo. Es por esto que los funcionarios municipales deben

contar con las competencias técnicas para poder enfrentar los desafíos que implican la

inclusión de nuevas tecnologías a sus funciones.

Tomando en consideración lo anterior, dando cumplimiento a los requerimientos

que el gobierno central hoy realiza se considera que es de fundamental importancia


86


desarrollar valores que incluyan a todos los funcionarios de manera transversal, y que

sean congruentes con los procesos a los que se van a ver enfrentados con la inclusión de

las TICs, siendo éste un cambio en el estilo de trabajo orientado a la eficiencia y eficacia

de los procesos, a la probidad en la entrega de los servicios y a la calidad de vida tanto de

los funcionarios como del cliente.

4. Fortalecimiento de la institucionalidad municipal

La fuerza de la globalización y los cambios de la sociedad chilena instalan una

situación que promueve la incertidumbre. Ello hace que los ciudadanos vuelvan la

mirada a los poderes públicos con el fin de encontrar respuesta frente a unos riesgos

que paradójicamente desbordan su ámbito territorial, temporal y competencial (Ferrer

2002).

Dentro del Estado, los municipios aparecen con mayor capacidad para solucionar

los problemas provenientes de los nuevos requerimientos sociales. Poseen mayores

capacidades para filtrar asuntos, descubrir los verdaderos problemas y una mayor

capacidad de ejecución que el poder central en virtud del conocimiento territorial y una

gestión pública menos entrabada con burocracias estatales. Cabe destacar que en Chile

el 54,5% de las personas cree que la municipalidad es la institución que tiene la mayor

capacidad para solucionar los problemas que afectan en sus comunas (ENOPM 2010).

Para el detalle comparativo véase Grafico 1.

Gráfico 1: ¿Cuál de las siguientes instituciones tiene mayor capacidad para solucionar los problemas que le afectan a usted en su comuna?

Fuente: Elaboración propia basado en datos de ENOPM (2010).

8,0%

9,6%

12,1%

12,5%

54,5%

0,4%

0,8%

2,1%

0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0%

otro

ns/nr

ninguno

gobernación

intendencia

junta de vecinos

gobierno central

municipio

87

Sin embargo, los municipios como toda organización pública es una entidad atravesada

por complejidades crecientes, en virtud de las nuevas funciones y requerimientos que la

ciudadanía le solicita a las municipalidades y que el gobierno central les entrega.

En las últimas décadas hemos presenciado cómo los municipios han sido recargados

con responsabilidades adicionales, sin ver incrementados en la misma proporción el

presupuesto necesario para abordar de igual manera no sólo el ámbito de la complejidad,

sino también de la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos. El desafío actual del

Estado chileno pasa por responder mejor a las necesidades de las personas estando más

cercano a sus nuevos requerimientos (Consorcio para la Reforma del Estado 2010).

El carácter unitario del Estado en Chile presente a través de toda su historia, siendo

la descentralización una excepción, ha atentado contra la promoción de estándares

mínimos y de corrección de desigualdades de oportunidad en los territorios (Israel 2007).

Ha afectado el fortalecimiento de capacidades regionales y locales, imposibilitándolos

de responder a los requerimientos que cotidianamente se necesitan. En el caso del

municipio ha desincentivado el liderazgo local en conjunto con su participación ciudadana.

El camino es dotar a los municipios de capacidad de decisión y gestión. Ello involucra

mayor autonomía en lo que se refiere a su organización interna, contratación de recursos

humanos y asociatividad, entre otros (Consorcio para la Reforma del Estado 2010).

Son muchos los desafíos que se deberán sortear si lo que se busca es fortalecer

la institucionalidad municipal. El proceso de profundización de la democracia en una

sociedad cada vez más compleja se vincula a una revitalización de lo local (Haefner 2010).

Los lugares y localidades están siendo cada vez más importantes en contribución a la

innovación tecnológica y a la alta tecnología (Boisier 2009). La descentralización requiere

que las agencias centrales desarrollen sus políticas tomando en cuenta la dimensión

territorial, lo que exige incluir en las instituciones locales y regionales en el diseño y

coordinación de las iniciativas nacionales (Prats 2009).

En consecuencia una reforma municipal necesaria requerirá abordar el tema del

poder y la autonomía municipal (Israel 2007), como también en el plano jurídico, devolver

parte fundamental de la normativa municipal a la Constitución política de la República,

de manera de darle la correspondiente fuerza regulatoria. Asimismo, se requerirá realizar

modificaciones en la LOC de Municipalidades orientada a mejorar la gestión municipal

y reglamentar la Ley Nº 19.526 de Reforma Constitucional que el año 1997 introdujo

trascendentales modificaciones en materia de gobiernos locales.


88


5. Importancia de la transparencia en el sistema municipal

La importancia de mejorar la confianza en las instituciones públicas, como se ha

señalado precedentemente, es el objetivo que persigue la Ley de Transparencia de

la función pública y de acceso de la información de la administración del Estado (Ley

20.285), la cual está ligada no sólo con los procesos de cambio en la gestión pública, sino

también con las estrategias de incorporación de tecnologías y de comunicaciones a este

sistema.

Chile, ya finalizada su transición, debe avanzar hacia la calidad de su democracia.

Ello significa pasar desde reformas democratizadoras de primer orden hacia reformas

modernizadoras de segunda generación que busquen recuperar el ámbito de lo público

y el sentido de la comunidad. Ello naturalmente significa transitar hacia procesos más

transparentes y probos en la administración del Estado, que permitan acercar al ciudadano

a las decisiones y ser responsables de ellas. Significa no sólo que las instituciones funcionen,

sino que lo hagan bien (Israel 2007).

Efectivamente, la mirada de un Estado probo y transparente no es nada nuevo, constituye un principio básico del derecho público, sin embargo, la novedad se encuentra en la existencia de una serie de disposiciones que hoy son capaces de regular con más fuerza la publicidad de los actos de la administración del Estado y la de una institucionalidad capaz de aplicar la sanción necesaria para el caso del incumplimiento. Para el Estado chileno significa fortalecer los lazos con los ciudadanos, la participación de la sociedad en

la estructura del Estado (Tobar 2009).

Instalado el concepto de reforma modernizadora dentro del paradigma de las

decisiones del Estado, es fundamental comprender que el anhelo de que éstas se orienten

hacia fortalecer la confianza ciudadana y destacar el valor de lo público sólo será posible

a través de una reforma en el ámbito municipal (Israel 2007). Sin embargo, el valor de

instalar la transparencia como institución fortalecedora de la calidad de la democracia

muestra que, aún sin reforma, es posible avanzar hacia bases que promuevan la cercanía

del Estado con el ciudadano. Ello porque la calidad de la democracia depende de fortalecer

la gobernabilidad territorial de los municipios, la que de acuerdo a Boisier, depende del

conocimiento y del poder para tener un grado de acción exitosa. El conocimiento dice

relación con la comprensión de lo local, con la identificación de los procesos al interior

del territorio y la capacidad de la intervención. En tanto, el poder depende del grado

de autonomía política (Boisier 2009). En este sentido, la transparencia juega un rol

fundamental en ambos: conocimiento y poder, dado que si bien el municipio requiere

de éstos para fortalecer su gobernabilidad en el territorio, no es menos cierto que el

ciudadano también precisa de ellos para fortalecer sus capacidades endógenas, dadas por

la existencia de una población residente con capacidades dirigenciales y profesionales que

fortalezcan la red de influencia y el control de la gestión local.

89

La transparencia surge entonces, no sólo como parte de principios propios de un

Estado moderno, sino que al mismo tiempo como un punto de unión en el territorio,

donde tanto autoridades locales como vecinos logran participar con confianza en el juego

del poder.

No obstante, el ideal de una reforma y modernización municipal que tenga como

punta de lanza la incorporación de tecnología y la posibilidad de favorecer la transparencia

y probidad de estas instituciones locales se enfrenta a múltiples problemas, como algunos

de los ya descritos. Uno de los principales sigue siendo el factor humano, social y cultural,

de resistencias al cambio y a la adecuación y asimilación de estos procesos.

Para ilustrar las ambivalencias que están presentes en este proceso podemos utilizar

la Encuesta Nacional de Opinión Pública Municipal (ENOPM 2010). De ella se desprende

que en términos generales la ciudadanía le endosa al municipio altas demandas igualmente

diversas, muchas de ellas compartidas con el gobierno central y donde las municipalidades

además se encuentran limitadas legalmente o no cuentan con recursos para asumir las

tareas extras. Situación que queda en evidencia en temáticas como la seguridad, empleo

y transporte.

La literatura especializada señala que el uso de tecnologías por parte de los organismos

públicos permite mayor cercanía con los ciudadanos. Se argumenta que a través de esta

nueva interrelación entre gobernantes y gobernados se pueden esperar menores niveles

de corrupción al interior de las administraciones públicas y frenar la caída en los niveles

de participación y vinculación de la ciudadanía con los gobiernos, en especial el local. Al

no contar con una ciudadanía activa, que fiscalice las tareas y actividades del municipio la

percepción sobre probidad se instala a través de la influencia que puede ejercer medios

de comunicación o experiencias de terceros, como vecinos, amigos, etc.

Desde el prisma de las personas y mediante los datos con que contamos (ENOPM

2010) podemos señalar que pese a los esfuerzos de las políticas y programas de

participación ciudadana y del uso de tecnologías para su aprovechamiento, persiste el

bajo interés de la ciudadanía por demanda de información al municipio a través de los

circuitos formales de transparencia municipal y el ejercicio concreto de la Ley 20.285. En

el Grafico 2 podemos ver que las personas, en un alto porcentaje no han usado en el

último año las herramientas disponibles referidas a solicitar información pública a algunos

de los municipios del país. Solamente un 24% lo ha realizado.


90


Gráfico 2: ¿Ha solicitado al municipio algún documento o

información pública?


Es más, tomando en cuenta solamente a ese 24% que manifestó acercarse a alguna

municipalidad a requerir información de uso público, sólo el 6,6% de las personas lo realizó

vía correo electrónico o mediante la web institucional de la municipalidad respectiva.

Este hecho muestra que sigue siendo baja a nivel general la utilización de estrategias

tecnológicas a distancia para el ejercicio de la ciudadanía.

Por el contrario, un amplio 87,8% que dice haber solicitado la información por la vía

presencial (OIRS u otra oficina municipal) revela un hecho de importancia: la cercanía

y contacto de las personas con el municipio, la institución que de forma más efectiva

resuelve sus problemas comunales (como puntualizamos anteriormente), sigue siendo de

relaciones cara a cara o vía presencial, lo que va contra los pronósticos de la masificación

amplia, intensiva y rápida de los sistemas de información y TICs en la gestión pública

(véase Gráfico 3). La transparencia, si bien ha llegado para quedarse, al menos por ahora

todavía sigue siendo incorporada con cierta distancia del uso de nuevas tecnologías.

Además, es llamativo que un 2,4% de las personas asegure que obtuvo información

de interés público mediante el contacto con algún amigo o conocido al interior de la

municipalidad, eso podría dar luces respecto de una opinión desfavorable respecto del

municipio chileno en materia de probidad o corrupción. A diferencia de los buenos

niveles de confianza logrados por el municipio en la misma medición con que trabajamos,

la percepción de corrupción de éstos los sitúa en el cuarto lugar, luego de los partidos

políticos, el Congreso y los Tribunales de Justicia.

91

Gráfico 3: ¿Cuál fue el medio por el cual solicitó esta información? (evalúa el 24,1%)


A esta información podríamos agregar que durante el año 2009 realizamos un conjunto

de entrevistas grupales a funcionarios responsables de los procesos de implementación

de la Ley de Transparencia en los municipios de la Región Metropolitana, y que de

hecho se relacionaban cotidianamente con el uso de nuevas tecnologías de información

y comunicaciones, siendo para este trabajo informantes claves. El grupo de informantes

estuvo compuestos por Directores de Informática municipal o cargos fines. El diagnóstico

general de este trabajo nos señaló la existencia de una falta de enfoque sistémico en el

proceso de implementación de la Ley de Transparencia.

En la ocasión estudiamos la organización que tiene relación con los intercambios de

información, la retroalimentación y desequilibrio del sistema. Se evidenció la escasa o nula

planificación de las instituciones para ejercer el proceso de cambio, la falta de recursos

materiales y económicos para la realización de las innovaciones y lo más importante,

líderes que guíen el proceso de gestión del cambio estratégicamente.

Los principales hallazgos fueron en primer lugar, una alta diversidad de dependencias

encargadas del sistema de información pública y transparencia municipal y también

una cierta trayectoria impulsada por la nueva demanda, desde áreas específicamente

tecnológicas “informáticas” hacia ámbitos de comunicación o relaciones públicas o

la ampliación de funciones de las aéreas informáticas con funciones de gestión de la

información.

En segundo lugar, que la planificación y la gestión del cambio se daba con fuerza sólo

en algunos municipios y en cada uno de ellos se necesitaron alcaldes comprometidos. En


92


tercer lugar, referida a la gestión de la información, que la mayor parte de los funcionarios

calificó de arduo el proceso de recopilación y sistematización de información en la medida

del limitado apoyo de las distintas reparticiones y de una respuesta en función de criterios

jerárquicos. En este sentido, los encargados del proceso señalaron que deben realizar

distintas estrategias de presión para obtener resultados.

Finalmente, consultados sobre el impacto general de la nueva ley, coincidieron en

los beneficios asociados en cuanto a simplificar procesos de gestión de la información,

fortalecer la comunicación interna y la reducción de los tiempos de respuesta, sin embargo,

se manifestó que los municipios no contaban con prácticas ni mecanismos regulares de

recopilación, sistematización, digitalización y difusión de información por lo que debieron

realizar ajustes organizacionales e inversión en equipamiento para dar respuestas a los

nuevos requerimientos. Apareciendo el componente tecnológico como una gran ayuda.

6. Conclusiones

6.1. ¿Percepción o realidad?

La corrupción es efecto y no causa de la falta de transparencia. La actual institucionalidad

municipal, dado que fue diseñada para fines del siglo XIX, no posee un adecuado

acoplamiento entre su administración local y los nuevos requerimientos sociales, de

acuerdo a las nuevas exigencias locales. Ello obliga muchas veces a buscar nuevas formas

de solución a problemas cotidianos, no ceñidos estrictamente a la ley, pero al mismo

tiempo, efectivos, para quienes sortean día a día, la problemática de interactuar con un

ciudadano lleno de exigencias presentes y futuras. La falta de los medios necesarios genera

problemas en la gestión y consecuencialmente la falta de publicidad de los mismos; pero

no necesariamente el enriquecimiento ilícito de los funcionarios que trabajan en ella.

6.2. Falta de empoderamiento del ciudadano

Los municipios no escaparon a la iniciativa del Estado de fortalecer la participación

ciudadana. La finalidad última es alcanzar dos objetivos fundamentales: hacer más eficientes

los servicios públicos y fortalecer la democracia a través de esta participación ciudadana.

La transparencia es una herramienta de inclusión de participación ciudadana. Así

queda de manifiesto en el contenido de la ley 20.285, pero además en la literatura

que existe al respecto. La falta de trasparencia y probidad es por tanto un efecto cuya

causa encontramos en la falta de participación del ciudadano en los diversos niveles de

la gestión del municipio. Así, la falta de empoderamiento se podría deber, como dicen

Espinosa y Flores (2009) por una parte, a la deficiente cultura de la representación en

93

la política municipal que promueven un Alcalde absoluto y supervalorado y un Concejal

subvalorado, el que fortalece el juego de los dirigentes vecinales y la no participación de la

ciudadanía. El equilibrio de poder que debe existir entre los distintos actores involucrados

en la gestión (Robirosa 2002). Por otra parte, a malos canales de información que debe

generar la autoridad para la ciudadanía (Coraggio 2004).

6.3. Falta de institucionalización

En la actualidad existe una gran cantidad de municipios que no se encuentran

cumpliendo con las disposiciones legales de publicidad de los actos administrativos y,

por consiguiente, no promoviendo la participación ni fortaleciendo los buenos canales

de información que debe generar la autoridad para la ciudadanía. El principal efecto

que el incumplimiento de la ley hace es debilitar la credibilidad de las instituciones

involucradas (Coraggio 2004). Si los ciudadanos no creen en el futuro cumplimiento de

los compromisos adquiridos por la autoridad, nuevamente se genera un desincentivo a

la participación.

La encuesta de opinión pública municipal con la que hemos trabajado nos muestra,

por una parte, que participación y transparencia van de la mano. Son dos caras de la

misma moneda. La falta de publicidad de la gestión pública, permite espacios propicios

para la corrupción y un camino expedito a un mayor debilitamiento de las instituciones

públicas. Por otra parte, que el impulso al cumplimiento de la ley requiere instalar nuevas

plataformas tecnológicas flexibles, en un proceso de institucionalización planificado

poniendo al centro lo más importante: las personas.

La administración pública centralizada y descentralizada deberá considerar la

importancia de la cultura organizacional que existen en las municipalidades chilenas, si

desea avanzar más eficientemente en la implementación de las nuevas tecnologías de

información y comunicación, si lo que busca es alcanzar una gestión local que se caracterice

por una ampliación y democratización del acceso a las ofertas de la administración pública;

mayor rapidez a las demandas ciudadanas; transparencia de la información; apertura a la

participación; descentralización efectiva; eliminación de “colas” para realizar trámites.

Los beneficios que incluiría el gobierno electrónico para los ciudadanos de la

administración local, es proveer mayor acceso a la información gubernamental y el

fortalecimiento de la participación ciudadana; permitiendo al público que interactúe con

las autoridades de gobierno; transparentar sus operaciones reduciendo las oportunidades

para la corrupción; oportunidades de desarrollo, especialmente beneficiando a las

comunidades rurales y a aquellas comunidades más vulnerables.


94


6.4. El desafío de la transparencia en los municipios

Una nueva reforma al Estado chileno significa apuntar a buscar soluciones nuevas a

requerimientos emergentes de la sociedad chilena. Depende de una nueva forma de

aprender, de relacionase, de una nueva forma de afrontar desafíos y de prepararse para

la adversidad. Es fundamental fortalecer nuestras propias condiciones humanas, nuestro

capital social. Es fundamental aprender a crear.

El reto más importante, es reconstruir y reinventar el poder político. El juego del

poder, tal como se viene concibiendo en chile desde hace varias décadas, deberá pasar

a la política de los consensos mínimos que permitan mantener estándares propios de

una democracia madura, donde prima la calidad del tejido político y la valorización por la

participación del ciudadano. Atrás deberá quedar la creencia que los gobiernos regionales

y locales no tienen las capacidades para gestionarse y la mirada egoísta que no entrega

autonomía por razones infundadas. Deberemos pasar a la práctica de la gestión de la

confianza gubernamental y al derecho de cada región, de cada comuna, de fijar sus

propias políticas públicas.

El desafío pendiente será trasladar adecuadamente al sector municipal un conjunto

de acciones que puedan fortalecer la institucionalidad municipal. Así la transparencia en

el gasto electoral, con miras a las elecciones municipales del 2012 resulta primordial para

promover la participación ciudadana. La instalación de un sistema de alta dirección pública

municipal que promueva la excelencia en la gestión municipal, separando la dimensión

técnica-administrativa de lo política, un órgano autónomo, capaz de hacerse cargo de la

heterogeneidad y complejidad municipal y de resolver los problemas de fortalecimiento,

atracción y retención de profesionales capacitados será determinante si lo que se busca

es avanzar a un nuevo estadio de excelencia en la administración comunal. Otro aspecto

relevante será el fortalecimiento de la auditoría interna de la gestión municipal, muchas

veces ausente en la gestión interna. La regulación del lobby, aspecto fundamental en

la gestión local, toda vez que día tras día, los municipios se ven enfrentados a grandes

empresas privadas que complejizan la relación y muchas veces, a partir de ellos se

promueven actos irregulares y poco transparentes que infligen un daño a la imagen

municipal a veces difícil de revertir. Finalmente, avanzar en la mejora de la gestión de los

archivos públicos, fundamental en el éxito del modelo de transparencia y probidad que

se impulsa y por cierto de la instalación definitiva de una democracia digital.

Por último, las municipalidades en el futuro podrían ser parte de un modelo de

certificación de sus procesos internos en transparencia y probidad, de manera de instalar

planes de mejoras permanentes y continuas que permitan ir adaptando los procesos del

municipio a los requerimientos emergentes de ciudadanos cada vez más exigentes y con

nuevas demandas públicas. Ello promovería estímulos a la gestión y el incentivo, no sólo

para hacerlo bien, sino también para mostrar lo que hacemos y cómo lo hacemos.

95

7. Bibliografía

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Editorial Universidad de la Frontera.

97

GOBIERNO ELECTRÓNICO LOCAL EN CHILE: DESARROLLO Y PERSPECTIVAS

Ricardo Fuentealba

Sara López Santibañez

98


99

1. Introducción

La introducción de las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación

(NTICs) ha permeado todos los ámbitos de la organización social y todas las esferas que

conforman hoy el mundo global. De la mano de éstas, se han producido cambios que

han provocado transformaciones de gran magnitud en los modos en que se producen

las relaciones sociales. El uso y masificación de internet por ejemplo, ha dado origen a

formas de vinculación que no tienen precedentes y que atraviesan los límites espaciales

y temporales de antaño.

En ese contexto, el uso de esta herramienta está provocando cambios en la relación

que se produce entre la ciudadanía y el sistema político (en su nivel central, intermedio y

local). El uso de internet en tal relación, tiene el potencial de mejorarla, en la medida que

se avanza en eficiencia respecto a la entrega de servicios por parte del gobierno hacia los

ciudadanos, pero también en la medida que contribuye a acrecentar la confianza de los

ciudadanos en el aparato estatal, a través de iniciativas de transparencia por ejemplo.

Como es sabido, el espacio local es clave en la relación que se genera entre los ciudadanos y el Estado. No sólo es la puerta de entrada para el conjunto de iniciativas de desarrollo promovidas por el gobierno, sino que además es el espacio de confluencia lógico sobre un amplio abanico de inquietudes de la ciudadanía. De ahí que el gobierno electrónico local, sea considerado hoy en día una pieza esencial en el desarrollo de

sociedades más democráticas y participativas.

Ahora bien, ¿Qué iniciativas ha impulsado el Estado en materia de gobierno electrónico?

¿Cómo han evolucionado las páginas web de los municipios? ¿Qué servicios ofrecen hoy

en día? Estas son algunas de las inquietudes que surgen y que se intentan desarrollar

en el presente artículo. La exposición se divide básicamente en tres: en primer lugar se

exponen las diversas iniciativas que se han desarrollado para la promoción del gobierno

electrónico en nuestro país, poniendo especial énfasis en aquellas enfocadas en el nivel

local; en segundo lugar y considerando investigaciones realizadas previamente, se muestra

el desarrollo que han tenido las páginas web de los municipios del país, destacando sus

principales avances y desafíos. Finalmente, este estudio concluye reflexionando en torno

a las potencialidades del gobierno electrónico local, la necesidad de seguir avanzando en

estas materias y los principales retos que deben afrontarse para promover su uso en el

país.

2. Chile hacia el gobierno electrónico local

Desde hace varios años, el gobierno de Chile viene promoviendo iniciativas de

modernización para avanzar hacia un Estado más eficiente, es en este contexto donde


100


nacieron las iniciativas vinculadas al gobierno electrónico y posteriormente, al gobierno

electrónico local. El Informe de la Comisión Presidencial NTIC del año 1999, constituye

el primer paso dado en la materia. De acuerdo a Rivera, “el informe de la Comisión

Presidencial no sólo incorporó las NTIC en el tratamiento del tema de la modernización

de la gestión, sino que sostuvo que las nuevas tecnologías de información y comunicación

eran fundamentales para lograr la modernización del Estado, de manera de generar

ahorros y simultáneamente incrementar la eficiencia y eficacia de su acción y mejorar

sustantivamente la calidad de los servicios públicos y, por esa vía, facilitar la relación del

Estado con los ciudadanos y las empresas” (2003: 164).

Respecto a la dimensión local, el informe propone avanzar hacia una segunda fase de

desarrollo de MUNITEL (proyecto generado por la Asociación Chilena de Municipalidades,

orientado a la integración del sistema municipal), encaminada a promover la interconexión

de los gobiernos locales con otras redes de instituciones públicas y privadas, tales como

instituciones de fiscalización y control, unidades de apoyo técnico, educación, capacitación

laboral, financieras, ministeriales y de seguridad ciudadana.

Después del informe, el Gobierno comenzó a ofrecer información básica en línea a

los ciudadanos a través de un Portal Web oficial. El paso siguiente fue el desarrollo del

portal web llamado Trámite Fácil, el año 2000, creado para dar información acerca de los

procedimientos a seguir para distintos trámites a realizar en reparticiones gubernamentales

(Gutiérrez 2005).

El Instructivo Presidencial sobre Gobierno Electrónico del 11 de Mayo de 2001, por su

parte, instruyó al conjunto del aparato estatal sobre el necesario desarrollo del “Gobierno

Electrónico” entendido como “el uso de las tecnologías de información y comunicaciones

que realizan los órganos de la administración para mejorar los servicios e información

ofrecidos a los ciudadanos, aumentar la eficiencia y la eficacia de la gestión pública e

incrementar substantivamente la transparencia del sector público y la participación de

los ciudadanos” (Lagos 2001: 1). Dicho instructivo centra la atención en los ministerios

y servicios públicos y no contiene indicaciones explícitas al rol que deben cumplir los

municipios en este proceso.

Luego del instructivo, el gobierno comenzó a concretar diversas iniciativas orientadas

a construir la estructura legal y técnica para un gobierno electrónico unificado. Entre estas

iniciativas se encuentra: El Comité de Reforma Estatal de Ministerios, el Comité para

las Normas de Interoperabilidad y el Proyecto de Reforma y Modernización del Estado

(PRYME). De acuerdo a Rivera (2003), en este último proyecto se gestó una visión más

sofisticada del gobierno electrónico, pero como parte de una propuesta global que incluía

además el rediseño institucional del Poder Ejecutivo, la modernización de la gestión, el

desarrollo de la participación, transparencia y probidad y el impulso a la descentralización.

El año 2002 el PRYME estableció la Agenda de Gobierno Electrónico 2002-2005 con los

101

proyectos, de carácter transversal y sectorial, a realizar durante ese periodo. Cabe señalar

que esta agenda no considera iniciativas en materia de gobierno electrónico local.

El paso siguiente se dio durante el 2003 mediante un esfuerzo común entre el

gobierno, la industria y la academia, quienes se unieron para desarrollar la Agenda digital

2004-2006. Este programa estableció las pautas para el desarrollo de las TICs en Chile,

presentando una lista de 34 iniciativas estratégicas agrupadas en seis áreas de prioridad:

acceso masivo a internet, educación y capacitación, Estado en línea, desarrollo digital de la

industria nacional, desarrollo de la industria de las TICs y definición de un marco jurídico

(Gutiérrez 2005).

La Agenda Digital hizo presente una especial preocupación por el desigual desarrollo

del gobierno electrónico, pues mientras se constataban significativos avances en algunos

servicios del gobierno central se observaba un evidente atraso en el gobierno local.

Frente a esta problemática, se plantearon iniciativas como el Programa de Fortalecimiento

Institucional Municipal (PROFIM) para apoyar a los 100 municipios más carenciados

del país, la capacitación de todos los gobiernos locales para su incorporación a los

sistemas electrónicos implementados en el Gobierno Central (como ChileCompra y el

uso de la factura electrónica) y el diseño e implementación de un sistema de trámites

básicos municipales que operen sobre internet, conocido como Ventanilla de Trámites

Municipales (Grupo de acción digital 2004). Estas iniciativas se complementan con otras,

desarrolladas por la SUBDERE, como la guía de trámites municipales y el Sistema Nacional

de Indicadores Municipales (SINIM).

Para llevar a cabo varias de las iniciativas propuestas por la Agenda Digital 2004-

2006, el Gobierno de Chile suscribió en el año 2005 un contrato de préstamo con el

Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para financiar el Programa Fortalecimiento

de la Estrategia Digital. “El propósito de este Programa es contribuir a una mayor y

mejor participación del país en la era digital, aumentando el acceso y uso de las Nuevas

Tecnologías de Información y Comunicación como factor de desarrollo, a través del

fortalecimiento institucional y la implementación de una serie de iniciativas de carácter

estratégico” (Gobierno de Chile 2005: 4).

Para cumplir con el objetivo propuesto, el Programa contempló su realización en

dos fases: la primera, entre los años 2005 y 2007, busca consolidar la institucionalidad

gubernamental para la gestión de Gobierno Electrónico e iniciar proyectos pilotos en este

ámbito. La segunda, hasta el año 2009, pretende expandir las experiencias piloto y realizar

los ajustes requeridos al perfeccionamiento institucional.

La estructura del Programa se basa en tres componentes, los cuales a su vez se organizan

en varios subcomponentes. El primer componente, denominado “Fortalecimiento de la

Institucionalidad Transversal para la Gestión de Gobierno Electrónico” tiene el objetivo


102


de reforzar la institucionalidad pública para el desarrollo de Gobierno Electrónico en

Chile. Este componente incluye el financiamiento de tres subcomponentes: a) Apoyo

a la Gestión de Gobierno Electrónico y b) Apoyo a la Implementación de la Ley de

Procedimiento Administrativo: Plataforma Integrada y Mejora de Procesos, bajo la

responsabilidad del PRYME; y c) Compras Públicas, a cargo de la Dirección de Compras

y Contratación Pública.

El segundo componente llamado “Generación de Capital Social para la Sociedad de la

Información”, busca masificar el acceso a las tecnologías de información y comunicaciones

para reducir la brecha digital. Para lograr este objetivo se contemplan dos subcomponentes:

a) Alfabetización Digital a cargo del Programa Campaña de Alfabetización Digital del

Ministerio de Educación e b) Infocentros por la Subsecretaría de Telecomunicaciones.

Finalmente, el tercer componente “Apoyo a Proyectos Estratégicos-Piloto en Gobierno

Electrónico”, consta de dos subcomponentes: a) Salud Digital, a cargo de la Subsecretaría

de Salud y b) Gobierno Electrónico Local. Bajo este contexto, se creó el año 2005 la

Unidad de Gobierno Electrónico Local (UGEL), a cargo de la SUBDERE, cuyo principal

objetivo es la implementación del Programa “Ventanilla de Trámites Municipales” (VTM),

que cuenta con financiamiento del BID, la Unión Europea y el Gobierno de Chile. El

proyecto VTM busca desarrollar e implementar un sistema en internet que permita el

procesamiento centralizado y estandarizado de los trámites municipales más demandados

por las personas y empresas.

El proyecto VTM espera en una primera fase (2005-2007) automatizar los siguientes

9 trámites: obtención y renovación de Patentes Municipales, obtención y renovación de

Patentes de Alcoholes, otorgamiento de Certificados de Obras, Permiso de Edificación,

Certificado de Recepción de Obras, Permiso de Demolición y Permiso de uso de Bienes

Nacionales de Uso Público, en 26 municipios del país, con carácter de piloto. La segunda

etapa (2007-2009), de acuerdo a los resultados obtenidos en la etapa piloto, espera

ampliar la cobertura de la Ventanilla a más de cien municipalidades y aumentar el número

de trámites incorporados en el sistema.

El año 2007, con el fin de dar una institucionalidad al desafío que Chile tenía por

delante en estas materias, la Presidenta Michelle Bachelet creó el Comité de Ministros

para el Desarrollo Digital. “Este Comité, instaurado en febrero de 2007, es el responsable

de diseñar y ejecutar una política pública que permita desarrollar acciones en pos de

un uso más profundo e intensivo de las tecnologías de información y comunicaciones

por parte de los ciudadanos, empresas y el propio Estado” (Comité de Ministros para

el Desarrollo Digital 2007: 7). Se trata de un comité que no sólo debe diseñar políticas

públicas en la materia, sino que también debe velar por el cumplimiento de las iniciativas

en el tiempo. Para apoyar la labor del comité se creó la Secretaría de Desarrollo Digital, el

brazo ejecutivo del Comité de Ministros, el Comité Técnico Asesor de Desarrollo Digital

y la Secretaría Ejecutiva de Desarrollo Digital.

103

A fines del año 2007, fue presentado por el Comité de Ministros para el Desarrollo

Digital, el documento: Estrategia Digital 2007-2012. Este documento plasma el trabajo

realizado por un grupo de personas de todo el país provenientes del mundo empresarial,

universitario, la sociedad civil y el Estado, coordinados por la Secretaría Ejecutiva del

Comité de Ministros. Cabe destacar que el documento fue puesto a disposición del

público, a través de un primer borrador, el cual fue objeto de una consulta pública

destinada a recibir comentarios y observaciones de la ciudadanía y actores relevantes.

Estrategia Digital 2007-2012 establece los siguientes objetivos: 1) aumentar la

competitividad de las empresas mediante el uso más profundo e intensivo de TIC, 2) crear

y fomentar una nueva cultura en TIC para incrementar la transparencia y la participación

ciudadana, 3) promover el desarrollo de un gobierno digital de calidad y, 4) aumentar

la intensidad y profundidad de uso de TIC por estudiantes y sociedad civil. En el marco

del tercer objetivo, la estrategia contempla para el ámbito local: implantar una ventanilla

de trámites municipales en todos los municipios, crear modelos de digitalización para los

diversos tipos de municipios y dar conectividad de calidad a los municipios más alejados

y pequeños del país.

Para implementar la Estrategia Digital 2007-2012, la Secretaría Ejecutiva del Comité

de Ministros diseñó el Plan de Acción Digital 2008-2010, que contiene una serie de

proyectos para el logro de objetivos de la estrategia por el periodo indicado. “Con un

enfoque integral, este plan combina iniciativas para aumentar y mejorar la oferta de

recursos y servicios digitales, y promover su uso en el ámbito público, privado y en la

sociedad civil, y aumentar la capacidad de aprovechamiento del uso de TIC” (Ministerio

de Economía, 2008: 2). El plan está dividido en seis ejes de acción: incremento de la

conectividad y acceso, gobierno electrónico, adopción de TICs en empresas y clusters,

educación y capacitación, potenciar la industria de servicios tecnológicos globales y

mejorar las condiciones del entorno.

Respecto al gobierno electrónico, el documento señala: “Ahora nos enfrentamos a

desafíos más difíciles, propios de una fase más avanzada de gobierno electrónico, en la

cual es necesario concretar un Estado integrado, transparente y participativo que resuelva

los problemas de sus ciudadanos e instituciones privadas” (Secretaría Ejecutiva Estrategia

Digital 2008: 11). Destaca la iniciativa de “Profundización del Desarrollo de Gobierno

Electrónico Local”, cuya meta es duplicar la cantidad de trámites en línea municipales,

privilegiando los de ámbito ciudadano.

Actualmente se encuentra en preparación el contrato con el BID que espera financiar

la segunda fase del Programa de Fortalecimiento de la Estrategia Digital para apoyar el

financiamiento de los objetivos planteados en la Estrategia Digital 2007-2012. “El Programa

comprenderá, en principio, dos componentes: (i) Fortalecimiento Institucional para el

impulso y gestión de la Estrategia Digital; (ii) Apoyo a proyectos en gobierno electrónico


104


nacional y local, TIC en las PYMEs, TIC en salud, TIC en educación e Innovación en TIC”

(BID, 2010). Cabe señalar que el perfil del proyecto “Fortalecimiento de la Estrategia

Digital - Fase II”, fue presentado al BID en Septiembre del año 2008. La demora en su

aprobación puede deberse a la evaluación de la primera fase del programa, una etapa que

de acuerdo al perfil del proyecto, es necesaria para el desarrollo de iniciativas concretas

en cada uno de los componentes.

Cabe subrayar por último, la promulgación de la Ley N° 20.285, en el año 2010,

que regula el principio de transparencia de la función pública y el derecho de acceso a la

información pública, estableciendo claras sanciones en caso de incumplimiento. Esta ley

busca “fortalecer nuestra democracia, al hacerla más abierta y transparente, participativa

y cercana a la gente” (Asociación Chilena de Municipalidades 2010: 9). Esta ley se

levanta como una pieza clave en materia de gobierno electrónico, en la medida que la

transparencia en los organismos públicos y el acceso a la información se asegura a través

de los sitios web de carácter público, como son los portales de las municipalidades. Para

el ámbito local, la ley señala que toda municipalidad deberá contar con un sitio en internet

para cumplir al menos con los siguientes temas:

1. Crear registros que deberán mantener actualizados en la o las oficinas de

atención de público, uno con la información referida a las funciones, competencias, y

responsabilidades Municipales, con lo que ha publicado en el Diario Oficial, y el otro con

las materias reservadas.

2. Dar respuestas a las consultas ciudadanas de manera expedita y sencilla, que

constituye la transparencia pasiva.

3. Deberán publicar y mantener actualizado mensualmente en página web, todo acto

y resolución con efecto sobre terceros, como contratos, trámites y requisitos necesarios

para acceder a diversos servicios, programas, subsidios y beneficios que se entreguen,

remuneraciones del personal, presupuesto aprobado, auditorias presupuestarias

resoluciones y reglamentos municipales, convocatorias a sesiones y actas del Concejo,

entre muchas otras.

Ha pasado cerca de una década desde que fue puesto en la agenda pública el tema

del gobierno electrónico y los avances en esta materia han sido importantes. Destacan

algunos casos emblemáticos, como el Servicio de Registro Civil e Identificación, Aduanas,

FONASA y el Servicio de Impuestos Internos, que han revolucionado la forma de relación

Gobierno-Ciudadano, facilitando la realización de trámites que antes consumían tiempo

y recursos en su realización. Actualmente, la totalidad de los servicios públicos centrales

tienen conexión a internet, todos usan las tecnologías digitales para el apoyo de sus

procesos internos y hay más de 420 trámites estatales en línea. En el ámbito local, destaca

la Ventanilla de Trámites Municipales, conocida hoy en día como tramitemunicipal.cl

105

permite efectuar 13 trámites en línea en 106 municipios. Se espera que al año 2012 los

345 municipios de Chile estén incorporados al sistema.

3. Situación actual

Ahora bien, para describir y comprender de mejor manera el estado actual del

Gobierno Electrónico Local en los municipios de nuestro país, es necesario tomar como

insumo los estudios enfocados en analizar los niveles de avance que han tenido las páginas

web municipales. En particular se utilizarán cuatro estudios para tales objetivos: los Índices

de Gobierno Electrónico Municipal (IGEM) para los años 2007 (Rodríguez y Chacón

2008), 2008 (Rodríguez y Chacón 2009) y 2010 (Fuentealba y Madariaga 2010), y además,

el estudio Índice de Digitalización Municipal 2008, realizado como parte de la Estrategia

Digital del gobierno (CETIUC 2008). Se analizarán específicamente tres aspectos de los

sitios web de los municipios, en función de la comparabilidad de la información entregada

por estos estudios: en primer lugar, se analiza la presencia de municipios que poseen

página web operativa durante los últimos años; segundo, se presentan características de

los contenidos que se publican en las páginas web municipales, lo cual refleja en cierta

medida los ejes estratégicos de las administraciones locales; por último, se describen

ciertos nudos críticos y desafíos que se señalan en estas investigaciones.

Los costos referidos a mantener una página web municipal son generalmente altos,

ya que no sólo se necesita la mantención del dominio y del diseño, sino que además se

requiere el personal calificado y la tecnología adecuada para ello. Las municipalidades

por ende, tenderían a ser los entes del Estado que menores posibilidades tienen de

financiar un sitio web, en cuanto su financiamiento es mucho más limitado que en el nivel

central o regional. De hecho, como se aprecia en el Gráfico 1, hasta antes del año 2005

los municipios que no tenían página web eran siempre más que aquellos que poseían.

Hacia el año 2002 sólo el 30% de los gobiernos locales del país poseían una página web

operativa. Resulta clave analizar que la proporción de municipios con un sitio institucional

ha venido al alza, alcanzando hoy en día a 324 de los 345 gobiernos locales de Chile.


106


Gráfico 1: Presencia de páginas Web en los municipios según año (2002-2010)

Fuente: elaboración propia basados en Fuentealba y Madariaga (2010)

Hay diversos factores que permiten interpretar este aumento sistemático en el

número de municipios en línea: en primer lugar, el mismo desarrollo de las tecnologías de

la información, el cual repercute en la masificación de formas novedosas de comunicarse

con el entorno, ya sea pensando en términos funcionales (hacia la ciudadanía por ejemplo)

o por el beneficio simbólico de mostrarse como un “municipio digital”; segundo, y ligado

a lo anterior, existe una idea generalizada y de más largo aliento que deviene en el

desarrollo de formas de gobierno eficientes y que quiebren con la burocracia tradicional

que caracteriza a parte del Estado, con lo cual se moderniza la entrega de servicios

municipales, ya sea por el acceso a información sobre éstos o para poder realizarlos en

línea.

Por último, es necesario mencionar la preocupación que ha manifestado durante

los últimos años el ejecutivo por el necesario desarrollo del gobierno electrónico local,

que se ha traducido en medidas concretas como el Programa de Fortalecimiento

Institucional Municipal (PROFIM) para apoyar a los 100 municipios más carenciados del

país, la capacitación de todos los gobiernos locales para su incorporación a los sistemas

electrónicos implementados en el Gobierno Central y la creación de la Unidad de

Gobierno Electrónico Local, a cargo de la SUBDERE, cuya labor se ha concentrado en la

implementación de la Ventanilla de Trámites Municipales. Es de esperar que la reciente

ley de Transparencia impulse a los municipios que aún no cuentan con página web a que

incorporen esta nueva herramienta a su gestión.

Habiendo señalado y descrito en cierta medida el desarrollo sostenido del número

de páginas web de los municipios, un segundo paso en el análisis de la situación actual se

basa en la descripción de los contenidos que se publican en cada sitio. Todos los estudios

7 9 1 0 3 1 2 81 6 6

2 4 3 2 6 23 2 4

2 6 6 2 4 2 2 1 71 7 9

1 0 2 8 32 1

2002 2003 2004 2005 2007 2008 2010

No operativos

Operativos

107

que se citaron tienen los contenidos como un ámbito importante de la medición de las

páginas web, y todos se basan en el desarrollo empírico del mismo autor: José Esteves,

quien analiza el gobierno electrónico municipal en España, a través del siguiente modelo:

Figura 1: Modelo de desarrollo de e-servicios municipales.

e-democracia

Transacción

Interacción

Información urbana

Presencia

Incremento del nivel

de complejidad

Participación ciudadana

Celular, Trámites online, Seguimiento, Certificado digital, Carpeta ciudadana, Pagos por red, Personalización

Correo electrónico, Número de teléfono

Transporte, Calles

Formularios, Impresos generales, Ordenanzas, Actas, Concejo municipal, Buscador, Mapa Web, Agenda Municipal, Autoridades municipales

Fuente: Esteves (2005)

A grandes rasgos, este modelo refiere a la progresiva incorporación de servicios por

parte de los gobiernos locales, con el fin de alcanzar mayores grados de democratización

y participación ciudadana en el nivel local. Como se aprecia, el nivel más básico es el de

“Presencia”, que considera esencialmente información vinculada al funcionamiento del

municipio, como Ordenanzas, Actas, Agenda municipal, etc. y a medida que se avanza en

la pirámide se va incrementando la complejidad de la relación que se construye entre el

sitio web y el ciudadano, siendo la dimensión de “democracia electrónica” la cúspide de

esta pirámide, pues en ella se observan mecanismos de participación ciudadana.

En base a este modelo,1 los estudios abordados señalan la mayor presencia de

variables referidas a los niveles de menor complejidad: el Índice de Gobierno Electrónico

Municipal del año 2007 por ejemplo, muestra que las variables que representan la

primera dimensión (de presencia o información básica) alcanzaban un 63% de logro, es

decir, variables tales como Buscador, Mapa del Sitio, Links útiles, Contacto, entre otras, se

encontraban en más de dos tercios de los municipios que poseían página web ese año.

De la misma manera, el respectivo cálculo del índice para el año 2008 muestra que la

misma dimensión se encuentra en el 64% de los municipios, esto demuestra un escaso

avance entre un año y otro.

1 En el caso de los Índices de Gobierno Electrónico Municipal, el modelo sufre algunas modificaciones y en vez deutilizar los mismos cinco niveles, se simplifican a los cuatro siguientes (en orden de menor a mayor complejidad): Información, Interacción en una dirección, Pagos en línea y Participación ciudadana.


108


En el caso del nivel 2, de “Interacción en una dirección”, los IGEM del año 2007

y 2008 señalan, respectivamente, un nivel de logro del 37% y del 38%, también con

una ganancia marginal entre un año y el siguiente. El nivel 3 en cambio, aumenta desde

el 34% en el año 2007, a un 40% para el año 2008, denotando cierto avance en la

masificación de los servicios entregados por los municipios a través de sus páginas web,

en particular los pagos en línea. Por último, la dimensión de participación ciudadana tiene

un comportamiento similar, pasando desde el 24% al 31% entre ambos años.

A nivel general se pueden señalar dos conclusiones: primero y tal como se mencionó,

hay una mayor proporción de variables presentes en los municipios para la dimensión

de menor complejidad, en tanto que la dimensión que está al tope de la pirámide,

que conlleva mayores niveles de participación ciudadana, se encuentra en una menor

frecuencia en los estudios señalados.

La segunda conclusión refiere a los cambios de la presencia de estas variables entre

ambos años, demostrando que son precisamente las dimensiones de mayor complejidad

las que presentan un mayor aumento entre el 2007 y 2008. En otras palabras, los

contenidos de los sitios web municipales ligados con información básica, aumentan en

menor medida que aquellos que se ligan a instancias de participación y comunicación

directa con la ciudadanía. Esto podría deberse al uso estratégico de los sitios web como

portales de comunicación hacia el entorno de los municipios.

Una forma de reflejar esta situación es analizando algunas variables clave que muestren

esto según las investigaciones disponibles. En el caso de la variable “Contacto”, por

ejemplo, tanto los IGEM de 2007, 2008 y 2010, muestran que se encuentra en un 97%

de los casos. En ese sentido, la proporción de páginas web que presentan información

básica para contactarse con el municipio correspondiente, se mantiene durante las tres

mediciones, aumentando el número bruto dada la mayor presencia de sitios web (véase

Gráfico 1). En cambio, la presencia de la variable “Cuenta pública”, parte del segundo

nivel de complejidad (interacción en una dirección), muestra un aumento durante los tres

períodos analizados: el año 2007 un 32,9% de los sitios web presentaba una “Cuenta

pública” por parte del municipio, aumentando a un 48% en el 2008, y alcanzando al 80%

de los casos medidos durante el 2010. Respecto del tercer nivel de complejidad, referido

a la posibilidad de hacer pagos en línea (permitiendo una interacción en dos direcciones)

se aprecia un aumento desde el 4,3% que muestra el estudio del CETIUC, hasta el 22%

por parte del IGEM para el año 2010. Por último, un eje clave para el avance en materia

de transparencia es el presupuesto municipal, y de la misma manera que las dos últimas

variables descritas, presenta un aumento sistemático en estos estudios, desde el 38,9%

en el IGEM del año 2007, al 46% en el del 2008, alcanzando un 81% en la medición del

año 2010.

109

Aunque no es posible hacer conclusiones definitivas respecto a los contenidos

publicados por los sitios web de los municipios del país, y si bien sólo se mostraron pocas

variables, es posible apoyar el argumento que se desprendió anteriormente: con el paso

del tiempo, se observa un aumento progresivo de las variables relacionadas con mayores

niveles de complejidad para la relación del municipio y la ciudadanía a través de la página

institucional, lo cual deviene en una mejora constante en la relación entre el gobierno

local y su entorno. Ello no quiere decir que las variables referidas a la base de la pirámide

no mejoren año a año, sino solamente que el aumento de éstas se torna más difícil, al

tener cada vez una proporción mayor.

El aumento de las dimensiones de mayor complejidad, no sólo mejora la eficiencia

de la entrega de servicios, en el contexto de la modernización del sector público, sino

que también contribuye a mejorar la confianza de los ciudadanos y el accountability que

realizan los municipios hacia estos.

Por último, es necesario señalar ciertas dificultades o nudos críticos, y algunos desafíos

que se desprenden del análisis de las investigaciones realizadas en el tema. Anteriormente

se puso énfasis en las páginas web de los municipios, tanto en su presencia online como

en los contenidos que presentan, sin embargo, un análisis pertinente de éstas debe

considerar el contexto de una administración territorial. En otras palabras, los sitios web

institucionales dan cuenta de una realidad local, tanto en términos de las características del

mismo municipio (recursos humanos y financieros, estrategias de desarrollo, tecnologías

de gestión local, etc.) como del entorno (población, niveles de pobreza, uso de tecnología,

aislamiento, etc.). Al tomar esto en cuenta, el estado actual del gobierno electrónico local

arroja un nuevo ámbito que debe analizarse.

Todos los estudios señalan de manera categórica que existen diversas variables de los

municipios y sus entornos que inciden no sólo en la presencia o ausencia de páginas web

sino que además en la cantidad de contenidos que son publicados. El estudio realizado

por CETIUC por ejemplo, señala que los municipios pertenecientes al primer quintil

de población, es decir, el 20% que posee un mayor número de habitantes, mantienen

una página web en un 95,7%. Esto contrasta enormemente con el último quintil, donde

sólo el 56,5% mantuvo un sitio web institucional mientras se realizó la investigación. La

interpretación que le dan a ello en este estudio, refiere a la implicación de economías de

escala, así los grandes municipios potencian la interrelación con la ciudadanía a través de

internet, dado el mayor número potencial de usuarios del gobierno local.

Siendo válida tal interpretación, es recomendable complementarla con variables

ligadas a las finanzas municipales y a las características de la población. Tal como se señala

en los IGEM de 2007, 2008 y 2010, existe una fuerte asociación entre el índice calculado

para cada año y los ingresos propios permanentes que recibe un municipio, mostrando

mayores contenidos en el caso de los gobiernos locales que tienen mayores ingresos.


110


Aún más, en el IGEM del 2010 se presentan los promedios alcanzados por el índice según

el tramo de ingreso en que se encuentran los municipios, mostrando que aquellos que

tienen bajo 350 millones de pesos anuales alcanzan en una escala de 1 a 100 sólo un

49%, contra el 71% que poseen los municipios con ingresos propios permanentes sobre

3.000 millones al año.

De manera similar se comportan los niveles de ruralidad de las comunas, ya que

aquellas que son predominantemente urbanas (población rural menor al 20%) alcanzan

un 65% promedio en el índice, contra aquellas de alta ruralidad (sobre el 50%) con

sólo un 47%. Por lo tanto, una dificultad que debe afrontarse tiene relación con las

propias características de las comunas en que se insertan los municipios. El desarrollo de

páginas web debe afrontar el desafío e intentar quebrar con las limitaciones referidas, por

ejemplo, al financiamiento municipal y al nivel de ruralidad comunal.

En definitiva, el gobierno electrónico local es un reflejo del modo en que se organizan

los niveles del Estado en Chile, en que para lograr un avance significativo en la materia se

deben afrontar las limitaciones inherentes que se encuentran a la base de los municipios,

ya sea por problemas derivados de la dificultad de financiamiento y de desarrollo de

proyectos a largo plazo, o por problemas ligados al capital humano y a la gestión interna

de su estructura.

En ese sentido, Rodríguez y Chacón ponen énfasis en los desafíos que deben afrontarse

para enriquecer el estado actual de las TIC’s en la gestión local: “Las transformaciones

deben ir de la mano de reformas de amplio rango que superen las limitaciones actuales

y posibiliten la incorporación de nuevas herramientas de gestión, como las que permite

el gobierno electrónico. Sólo a partir de ese tipo de cambios es que se pueden llegar a

superar las carencias permanentes del sistema municipal chileno” (2009: 34-35).

En la misma línea, el estudio de CETIUC (2008) señala ciertas recomendaciones que

vale la pena resumir en dos ámbitos: primero, asumir la heterogeneidad municipal y los

diferentes niveles de desarrollo y madurez tecnológica que alcanzan los gobiernos locales,

lo que conlleva a que las necesidades y estrategias no deben ser iguales para todos.

En términos generales, recomiendan comparar cada municipio con los líderes de su

segmento socioeconómico para determinar cuáles áreas deben desarrollarse primero,

y después observar el nivel nacional. Un segundo ámbito de sugerencias, claramente

ligado al anterior, señala que es necesario reorientar los servicios TIC de acuerdo a las

necesidades particulares de la comuna y de la ciudadanía. De esta manera, se hace un

llamado a los municipios a hacer parte a la sociedad civil del propio desarrollo de las TIC

en la gestión local, promoviendo formas novedosas de la interrelación de ésta con el

Estado, derivando en una mejora permanente de la democracia del país.

111

4. Conclusiones

Como se desprende de este trabajo, el compromiso del Estado chileno con la

digitalización y el desarrollo del gobierno electrónico local se ha ido acrecentando y

consolidando con el pasar de los años. Las declaraciones respecto a la importancia de

las TICs, dieron paso con el tiempo a iniciativas concretas en el ámbito del gobierno

electrónico, primero enmarcadas en la modernización de la gestión pública y luego como

un objetivo en la estrategia nacional de digitalización. Cabe señalar que las primeras

acciones del Estado en materia de gobierno electrónico se concentraron en los ministerios

y servicios públicos, siendo el desarrollo del gobierno electrónico local una preocupación

posterior, que ha tendido a prestar especial atención a la implementación de la Ventanilla

de Trámites Municipales.

A pesar de ello, el desarrollo que han tenido los municipios en el ámbito del gobierno

electrónico local ha sido enorme. Mirado en perspectiva, durante los últimos años se ha

avanzado de gran manera en la presencia de páginas web institucionales, dando cuenta

de la importancia que le han asignado las administraciones locales al uso de este tipo

de herramientas. Es de esperar que con la promoción de la ley de Transparencia, se

acreciente el número de sitios web, alcanzando a la totalidad de municipios del país.

A su vez, ha sido posible constatar un avance respecto a los contenidos o servicios

presentados en las páginas web en todos los niveles, especialmente en aquellos de mayor

complejidad. Todo parece muy positivo, sin embargo, es necesario subrayar que estos

logros no se han dado en todos los municipios y hoy varios permanecen rezagados en

este ámbito: se trata sobre todo de aquellos que tienen menores ingresos financieros, con

menor población y mayores niveles de ruralidad.

Sin duda es necesario seguir avanzando en materia de gobierno electrónico local,

sobre todo si se considera su potencial para mejorar la gestión pública, haciendo del

municipio un organismo público más eficiente, eficaz y transparente. Esto podría ayudar

a mejorar los niveles de confianza e interés de los ciudadanos por la política y el aparato

público, contribuyendo a la participación ciudadana y a la democracia. Ello requiere, por

cierto, que las administraciones locales cuenten en sus sitios de internet con los servicios

que permitan ejercer efectivamente la ciudadanía virtual.

La ciudadanía se puede ejercer en distintos niveles, pero es evidente que el espacio

más óptimo en la relación gobernante-gobernado se produce en la administración local,

dado su grado de cercanía. De ahí que el desarrollo del gobierno electrónico local debería

ser una prioridad para el Estado y debería por tanto, ocupar un lugar protagónico en la

estrategia digital del país. Es necesario que la estrategia enfrente los desafíos que Chile

tiene por delante en este ámbito. Por una parte, se requiere la elaboración de medidas

concretas para apoyar a los municipios más rezagados en este ámbito, considerando


112


por cierto sus particularidades, pues no se puede dar el mismo tratamiento a todos los

municipios.

Por otra parte, es necesario que el Estado promueva el encuentro entre municipios

para que éstos conozcan lo que sus pares están haciendo en materia de gobierno

electrónico local. Esto podría ayudar a que los municipios incorporen servicios en sus

páginas web que no tenían contemplados. Por último, se requiere mejorar la difusión que

hacen los municipios de su página web a los vecinos de la comuna, pues el conocimiento

de su existencia y de todos los servicios que ofrece es un elemento clave para el efectivo

funcionamiento del gobierno electrónico local.

113

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Digital. Versión Electrónica. Recuperado 28 de enero de 2011: http://www.subdere.

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115

GOBIERNO ELECTRÓNICO:UNA EXPLICACIÓN A SUS DIFERENTES GRADOS DE DESARROLLO

EN LAS COMUNAS DE CHILE

Héctor Ormeño Campos

116


117

1. Introducción

El fenómeno del gobierno electrónico se ha venido manifestando de forma creciente

en las diferentes esferas de la administración pública. Tal fenómeno se ha traducido en

nuevas formas de comunicación entre la ciudadanía y los organismos públicos, creando

espacios de comunicación que antes no se hubieran pensado.

Esta nueva forma de comunicación ha cobrado especial relevancia en los gobiernos

locales, que por ser uno de los organismos del Estado con mayor presencia territorial, han

visto incrementadas en amplitud las vías de comunicación e interacción con la comunidad

local.

Este fenómeno ha ido de la mano con las posibilidades que ofrecen las tecnologías de

la información y la comunicación en las sociedades contemporáneas. La competencia en

los mercados ha logrado disminuir los costos de producción, aumentando así la cobertura

tecnológica en los hogares del país, y haciendo que las organizaciones puedan acceder a

una variedad de servicios adecuados a sus necesidades.

La página web de un municipio, por mencionar sólo un aspecto del fenómeno, se erige

hoy como una herramienta que permite no tan sólo ofrecer información de relevancia

para la comunidad local, sino que, dadas las potencialidades de interacción que ofrece la

tecnología, permite efectuar operaciones directas, tales como pagos en línea, obtención

de certificados y otras operaciones relevantes para el bienestar de la comunidad local.

Sin embargo, no todas las páginas web de las municipalidades presentan las mismas

características, por el contrario, presentan elementos diferenciados dependiendo de las

características de la comuna y de la propia institución. La página web de una municipalidad

ubicada en la región metropolitana, que a su vez albergue a personas de un sector

socioeconómico alto, debería ser distinta a la página web de una municipalidad ubicada

en una zona rural, con altos índices de vulnerabilidad y pobreza. Si los municipios se

adaptan a las demandas de la comunidad local, las características de la información, así

como de los elementos que permiten efectuar interacciones en el sitio web, deberían

presentar un grado de diferenciación.

El objetivo de este artículo es determinar cuáles son los factores que explican

los niveles de desarrollo del gobierno electrónico a lo largo de las comunas del país.

Para esto, queremos explorar el efecto que tienen variables asociadas a la complejidad

organizacional, capacidad institucional, penetración de internet, orientación política del

alcalde, calidad turística y participación ciudadana, sobre el gobierno electrónico.

Gobierno electrónico: una explicación a sus diferentes grados de desarrollo en las comunas de Chile

118


En segundo lugar, queremos observar de qué depende la presencia en la web

municipal de ciertos elementos que dicen relación con el nivel de profundización del

gobierno electrónico. Dichos elementos corresponden a la información y posibilidad de

inscripción en bolsas de trabajo, la cuenta pública, la posibilidad de obtener certificados

digitales, efectuar pagos en línea, la presencia de OIRS virtuales y la presencia de la

ordenanza municipal sobre participación ciudadana.

Para esto usaremos el Índice de Gobierno Electrónico (IGEM) estimado por Fuentealba

y Madariaga (2010) para el año 2010. Este índice corresponde a la ponderación de dos

indicadores, relacionados a contenidos y transparencia respectivamente. A su vez, cada

indicador está compuesto por una serie de dimensiones que intentan dar cuentan de

los diferentes niveles que en materia de contenido y transparencia exhibe un sitio web

municipal.

Este trabajo consta de cinco partes. En la primera se efectúa una breve revisión

literaria respecto a la definición de gobierno electrónico, y los determinantes de su

implementación y desarrollo. En la segunda, se plantean algunas hipótesis de interés con

respecto a los determinantes del nivel de gobierno electrónico para las municipalidades

de Chile. En la tercera sección se exponen los datos que usaremos, así como el modelo a

estimar. En la cuarta, se exponen los resultados de la estimación, y por último, en la quinta

sección se exponen las conclusiones del artículo.

2. Marco referencial

Es posible encontrar en la literatura una serie de definiciones sobre gobierno

electrónico, cada una de las cuales realza en mayor medida alguna característica en

particular del fenómeno. Una definición destaca el hecho de que gobierno electrónico,

en adelante GEL, consiste en el uso de todas las tecnologías de la información y la

comunicación, con el objeto de entregar información de gobierno y servicios a la

ciudadanía (UN y ASPA 2001: 1). El uso de estas tecnologías, como por ejemplo, el sitio

web de una municipalidad, puede llegar a presentar ciertas características y facilidades que

fomentan la participación ciudadana y el compromiso de las personas (UN 2010: 14).

Holden et. al. (2003), junto con destacar la gran cantidad de definiciones disponibles

sobre GEL, señala los elementos en común que tienen éstas. Estos elementos vienen

dados por los medios electrónicos, incluyendo la web, e-mail, fax, teléfono u otro medio

electrónico, disponible 24 horas al día, 7 días a la semana, para la provisión y entrega de

información y servicios, de diferentes tipos y grados de complejidad e integración.

Desde un punto de vista más amplio, Heeks (2008) señala que el GEL es el uso de las

tecnologías de la información y la comunicación con el objeto de mejorar las actividades

119

de las organizaciones del sector público. Al no hacer hincapié en el uso de aplicaciones

específicas, o destacar sólo la relación entre el gobierno y grupos externos, el autor se

permite aseverar que el gobierno electrónico se viene practicando desde hace 50 años, a

través del uso del computador central en la oficina de estadísticas.

En CEPAL (2007: 24) se opta por una definición amplia, elaborada por los autores

Gil-García y Luna-Reyes en dos trabajos anteriores (Gil-García y Luna-Reyes, 2003 y

2006), la cual consiste en que “gobierno electrónico es la selección, implementación

y uso de tecnologías de información y comunicación en el gobierno para la provisión

de servicios públicos, el mejoramiento de la efectividad gerencial, y la promoción de

valores y mecanismos democráticos, así como el desarrollo de un marco regulatorio

que facilite iniciativas que usan información de forma intensiva y fomente la sociedad del

conocimiento” (CEPAL 2007: 24).

Sin perjuicio de los diferentes pero complementarios aspectos sobre los cuales se

basan las definiciones expuestas, existe un tópico de importancia, que dice relación

con los beneficios del GEL, y que se pueden apreciar de forma implícita o explícita

en los distintos autores mencionados anteriormente. Estos beneficios se darían en dos

sentidos, pues la funcionalidad y la utilidad del GEL para la gerencia pública, se da a nivel

interno y externo de la organización. Moon (2002) señala que en la dimensión interna,

las tecnologías permiten almacenar una gran cantidad de datos, efectuar operaciones

en tiempo real, efectuar transferencias electrónicas, automatizar procesos, y optimizar

las comunicaciones entre los funcionarios, todo lo que aumentaría la eficiencia de los

organismos públicos. Con respecto a la dimensión externa, las tecnologías permiten

facilitar los vínculos entre el gobierno, otros organismos públicos, los ciudadanos y otras

entidades. Asimismo, mejora la comunicación y promueve la participación ciudadana en

el proceso de formulación de políticas públicas.

De la misma definición de GEL es posible vislumbrar grosso modo las motivaciones

que están detrás de su implementación, por parte de los organismos del sector público.

Conceptos tales como participación ciudadana, eficiencia, satisfacción del ciudadano, son

algunos de los factores que podrían estar tras el surgimiento del GEL. En la siguiente

sección efectuaremos una breve revisión sobre que ha dicho la literatura con respecto a

los factores que determinan la adopción del GEL.

1.1. Determinantes del Gobierno Electrónico

Para efectos de este artículo, entenderemos los determinantes del GEL como aquellos

factores que potencian su implementación en un municipio específico. La literatura señala

una serie de factores que influyen, tanto en la implementación como en la profundización

de este fenómeno, en los gobiernos locales.


120


Moon (2002) ofrece evidencia respecto a dos factores que inciden en la adopción

de prácticas de GEL a nivel local, usando para ello la 2000 E-government Survey, de la

International City/County Management Association and Public Technologies Inc. Esta encuesta

tiene por objeto examinar y evaluar factores relacionados a la adopción del GEL, tales

como la implementación de sitio web y prestación electrónica de servicios, entre otros.

Los factores que inciden en la adopción de estas prácticas, de acuerdo a los hallazgos, son

el tamaño de la ciudad y el tipo de gobierno local. La primera relación se explicaría toda

vez que, las organizaciones más grandes son más propensas a adoptar nuevas tecnologías

y a innovar, que las organizaciones de menor tamaño. Por otro lado, un mayor tamaño

implica una mayor cantidad de recursos administrativos, técnicos y financieros, los cuales

facilitan la innovación. El tipo de gobierno local también incide en la adopción de las

prácticas, pues de acuerdo al estudio, aquellas organizaciones locales denominadas city

manager-council, a diferencia de las city mayor-council, serían más propensas a introducir

innovaciones tecnológicas, debido a que son dirigidas por un administrador profesional.

La adopción del GEL se puede observar desde una perspectiva amplia, que incluye

tanto las características de la administración comunal y la demanda que esta enfrenta, así

como otros factores de contexto. En CEPAL (2007) se señala que los determinantes

del gobierno electrónico son la calidad de la información y los datos existentes, la

infraestructura tecnológica adecuada y compatibilidad, las características organizacionales

y gerenciales, el marco legal e institucional, y el contexto político, económico y social.

Con respecto a la calidad de la información, señala que uno de los insumos

primordiales para los sistemas de información, y que tiene un alto costo aparejado en

cuanto a su limpieza y acondicionamiento, corresponde a los datos. Asimismo, con

respecto a la infraestructura tecnológica adecuada y compatibilidad, es tan importante

el uso de sistemas factibles de implementar y usar, así como la presencia de recurso

humano calificado al cual le pueda ser útil. Al igual que Moon (2002), las características

organizacionales y gerenciales, son un factor de suma relevancia en la implementación

del gobierno electrónico, pues la resistencia al cambio y la diversidad de usuarios entre

otros, son factores críticos que inciden en el éxito o fracaso de iniciativas relacionadas

al GEL. Sin el marco legal e institucional adecuado tampoco es posible implementar

sistemas de información y comunicación de forma efectiva, pues en el sector público, la

norma es un factor estructural importante, y en la mayoría de los casos, los sistemas de

abastecimiento juegan un papel importante en la provisión de tecnología. Por último, el

contexto político, económico y social es de suma relevancia, pues la implementación del

GEL no está ajena a proyectos políticos, la disponibilidad de la tecnología que ofrecen

los mercados, y la demandas ciudadanas, estas últimas relacionadas a la participación y el

deseo por mayor información de parte de las autoridades.

Gallego-Álvarez et al. (2010) señala que los factores que inciden en la adopción del

gobierno electrónico, tienen que ver con las características de los organismos públicos y

121

los factores políticos. Entre los primeros se encuentra la complejidad organizacional de

los organismos públicos, la capacidad institucional, y el estilo de la administración pública.

Los factores políticos corresponden a la competición política, la ideología y la estabilidad

política. El estudio, que se llevó a cabo para el caso de 81 municipalidades de diferentes

países, toma como variable independiente el Índice Digital de Gobernabilidad, propuesto

por Holzer y Kim (2005), el cual se estima sobre la base de dimensiones relacionadas a la

seguridad y privacidad, usabilidad, contenidos, servicios y participación ciudadana.

El estudio toma la población como un indicador de complejidad organizacional, pues

ésta sería un reflejo del nivel de recursos, profesionalización, y especialización de los

funcionarios (Gallego-Álvarez et al. 2010: 424). La capacidad institucional es medida a

través del presupuesto público per cápita.

Con respecto al estilo de la administración pública, el estudio señala que esta difiere

entre los países, pues por ejemplo, los países nórdicos y anglosajones tienen una mayor

orientación hacia el cliente, y por ende, son más propensos a implementar sistemas de

GEL, versus los países continentales europeos, más orientados al cumplimiento de la ley, y

que tienen un mayor rezago en la incorporación de sistemas de administración. El estudio,

para controlar por esta variable, toma en consideración aquellos países que pertenecen

a la OECD.

Otro de los factores que considera, dice relación con la orientación política de los

gobiernos, pues de acuerdo al estudio, gobiernos con una orientación ideológica de

derecha, son más propensos a avanzar en la implementación del GEL, pues sus programas

y actividades tienen un alto componente económico, y son proclives a realizar reformas

al sector público.

Con respecto a las variables de control, el estudio señala que el desarrollo económico

aumenta la capacidad para comprar computadores y dispositivos de tecnología, así como

también posibilita el mayor acceso a internet. Sin embargo, también incluye el nivel

de penetración de internet que existe a nivel de las personas, pues un mayor nivel de

penetración incentiva a las municipalidades a avanzar en la implementación del GEL. Para

controlar por estas variables, el estudio considera el Producto Interno Bruto per cápita, y

también la tasa de acceso a internet por cada 100 personas.

Finalmente, luego de controlar por todas las variables señaladas, el estudio ofrece

evidencia con respecto a una influencia positiva del tamaño poblacional y la penetración

de internet sobre el nivel de gobierno electrónico. Mientras el primer resultado concuerda

con Moon (2002), el segundo hallazgo refleja la importancia de factores asociados a

la demanda en la implementación y profundización del GEL en los gobiernos locales,

pues las nuevas formas de comunicación producto del GEL se dan en una dimensión

correlativa a las nuevas formas de comunicación que exige la ciudadanía.


122


Dada la importancia de los factores asociados a la demanda en la implementación

del GEL, es posible observar cuáles son los determinantes del uso de internet por parte

de las personas. En Balboni (2010) se presentan los determinantes socioeconómicos

de la presencia de computadores y la conexión a internet en el nivel de los hogares. El

estudio se llevó a cabo en siete países de América Latina (Brasil, Costa Rica, El Salvador,

Paraguay, Chile, Honduras y México). Los resultados muestran que variables tales como

el ingreso, educación y las áreas urbanas son los principales determinantes de la difusión

de las TICs.

Entre los determinantes del uso de internet se tiene, luego de controlar por

educación, ingreso, la situación laboral de mercado, ocupación, y sector de actividad,

que existen leves diferencias en el uso de internet por género. Sin embargo, uno de los

hallazgos interesantes con respecto al uso de internet, es que el acceso no se traslada

automáticamente en uso.

Otro aspecto de relevancia con respecto a la demanda de GEL, corresponde al

conocimiento del ciudadano respecto a los programas y servicios que el municipio está

ofreciendo. Aún cuando el servicio genere valor agregado para el ciudadano, si este

no sabe de su existencia, no le dará uso a tal servicio (OGC 2003), con la pérdida de

recursos que ello implica.

2. Algunas hipótesis en torno a la adopción del Gobierno Electrónico

De la revisión de literatura de la sección anterior, es posible esbozar algunas hipótesis

que permitan explicar el nivel de GEL presente en los distintos municipios. Luego de esto,

en la sección siguiente testearemos estas hipótesis de forma empírica, con el objeto de

observar cuáles son los patrones que se observan en las municipalidades chilenas.

Como el objetivo del artículo es entender la fluctuación del nivel de gobierno

electrónico en las diferentes comunas de Chile, es útil aseverar que el estado del GEL

depende de un proyecto consciente o inconsciente sobre GEL en la municipalidad

respectiva. Esto lo suponemos así, pues es el mismo municipio el que se encarga de realizar

la página web, o en su defecto, contrata los servicios estableciendo unos parámetros

mínimos de diseño, contenidos, etc. En consecuencia, el determinante del estado del GEL

será el proyecto, el cual a su vez está sujeto a una serie de factores de origen interno y

externo al municipio.

Más específicamente, este proyecto depende del proyecto consciente del alcalde,

los directivos, y los equipos municipales competentes. Depende de las posibilidades de

producción de una página web, del presupuesto asociado, y por supuesto de la complejidad

123

organizacional de la municipalidad. También depende del perfil de las demandas de la

población comunal y otras variables asociadas al territorio.

La complejidad organizacional, medida a través de la cantidad de habitantes, debería

impactar de una forma positiva en el nivel de GEL de la municipalidad en cuestión. Esto

se podría deber, tal como se expuso, a que la población varía de una forma similar al

nivel de recursos y el nivel de profesionalización de la comuna. Sin embargo, es posible

plantear también que un mayor número de personas, o en su defecto, un mayor número

de necesidades y dispersión de las mismas, implica una mayor complejidad en los servicios

que entrega la municipalidad. En consecuencia, como la variable proxy de complejidad

organizacional corresponde al número de habitantes de la comuna, se espera un efecto

positivo de esta variable sobre el IGEL.

Con respecto a la capacidad institucional, mayores holguras presupuestarias generan

una mayor libertad para llevar a cabo proyectos de innovación en la gestión pública

local. Por consiguiente, un mayor nivel de presupuesto por habitante, con todo lo demás

constante, debería impactar positivamente en el desarrollo del gobierno electrónico.

Teóricamente, la orientación política del alcalde también debería incidir sobre el

desarrollo del GEL, de la forma definida en Gallego-Álvarez et. al. (2010). Para efectos de

este estudio, y tomando en consideración los resultados de la elección 2008 de alcaldes

y concejales, esperamos un efecto positivo de los alcaldes de la Alianza (derecha) en el

nivel de GEL.

Sin embargo, es útil preguntarse si los niveles de GEL dependen, además de la

satisfacción de las necesidades de la comunidad local, de la satisfacción de las necesidades

de una comunidad extra local. El caso del turismo es un caso representativo, pues los

municipios, con el objeto de promocionar los atractivos turísticos de su territorio, usan su

sitio web como una forma de publicidad.1

Asimismo, existen municipalidades que usan su sitio como una forma de atracción

de inversiones.2

De acuerdo a lo anterior, una comuna considerada como turística, debería usar

su sitio web como una forma de promoción y publicidad, por lo que estaría dispuesta

a invertir parte de su presupuesto en el diseño de una página web con suficiente

1 Existe una gran cantidad de municipalidades cuyos sitios web tienen contenidos relacionados al turismo (Rodríguez, A. et al., 2009).

2 Ver el caso de la Municipalidad de Providencia. Disponible en: http://www.providencia.cl/invierte-en-providencia [consulta: enero 2011]


124


información y atractivo para el turista. Esta capacidad instalada en materia de elaboración

de páginas web podría traducirse en un mayor nivel de contenidos en el sitio electrónico

de la municipalidad, lo que a su vez generaría un mayor nivel de desarrollo del GEL. En

consecuencia, se espera un efecto positivo de la calidad de comuna considerada turística

en el nivel de GEL.

Con respecto a factores exclusivamente relacionados a las demandas y necesidades

de la comunidad local, se tienen dos factores de relevancia. El primero corresponde a la

penetración de internet. Tal como Gallego-Álvarez et. al. (2010) lo señala, en virtud de

sus hallazgos, la penetración de internet tiene un papel fundamental en la implementación

y desarrollo del GEL, pues internet es el lenguaje común a través del cual el gobierno

local y los ciudadanos se pueden comunicar a través del sitio web. Sin embargo, de

acuerdo a Balboni (2010), el simple acceso no implica necesariamente uso. Haciendo

una extensión de este hallazgo, la simple tenencia de computador, tampoco se trasladaría

a uso. Debido a esto, se hace necesario recurrir a una variable que permita hacer una

lectura directa del nivel de consumo de internet. Una vez encontrada, dicha variable, que

por supuesto mostrará altos grados de correlación con la tenencia de computador y el

acceso a internet, sería posible probar si a mayor consumo de internet por período de

tiempo, existe un mayor desarrollo del gobierno electrónico.

Otro aspecto de relevancia, tal como señala la OGC (2003), tiene que ver con

el desconocimiento por parte del ciudadano de los servicios que presta el municipio.

Un mayor nivel de conocimiento del ciudadano respecto de los servicios que presta la

municipalidad implicaría un mayor nivel de servicios prestados, y también, un mayor nivel

de gobierno electrónico. Una forma de obtener una proxy de este nivel de conocimiento

corresponde a variables relacionadas a la participación, pues un mayor nivel de presencia

de los ciudadanos en la política pública local, podría ser indicio de un mayor nivel de

conocimiento de los programas, políticas y proyectos que está llevando a cabo el

municipio.

3. Los datos

Los datos que usaremos se exponen a continuación. Cada uno corresponde

a observaciones medidas a nivel comunal, y el universo de estudio son las 345

municipalidades del país.

3.1. Variables dependientes

Con el objeto de analizar el nivel de desarrollo del gobierno electrónico, la variable

dependiente corresponde al Índice de Gobierno Electrónico Municipal (IGEM), estimado

125

por Fuentealba y Madariaga (2010). Este índice se construye sobre la base de un índice

de contenidos, que pondera un 90% del IGEM, y un índice de municipio transparente,

que pondera el 10% restante. A su vez, cada índice se construye sobre la base de la

presencia de ciertos elementos de interés, donde la presencia se mide a través de una

variable dummy, que toma el valor de “uno” cuando el elemento se encuentra en la

página, y el valor “cero” cuando este elemento no se encuentra. Los elementos, para

los índices de contenido y transparencia, se encuentran en el Cuadro 1, en el Anexo

de esta publicación. Como resultado, se obtiene un índice que se distribuye de 0 a 100,

donde cero significa la no presencia de ningún elemento, y 100 la presencia de todos los

elementos del mencionado cuadro.

En consecuencia, si el sitio web cuenta con todos los elementos señalados para

el índice de contenido por ejemplo, esto es, considera los elementos de actualización,

buscador, contacto, descripción institucional, bolsa de trabajo, cuenta pública, pago online,

presupuesto, etc., hasta considerar la cantidad límite de elementos, el valor de este índice

será máximo. Igual mecanismo sigue el índice de transparencia.

Para efectos de nuestro análisis, estimaremos modelos en los cuales las variables

dependientes serán el índice de contenidos y el índice de transparencia, denominados

CONTENIDO y TRANSP respectivamente. No tendría mayor importancia una sola

estimación para el caso del Índice de Gobierno Electrónico propiamente tal (IGEM), pues

este corresponde a una función lineal del índice CONTENIDO, el que pondera un 90%.

No obstante, también es de interés observar de qué depende la presencia de

ciertos elementos escogidos, relevantes en la gestión pública local. Estos elementos

corresponden a las variables de la Tabla 1, extraídas del Cuadro 1, y que corresponden

a variables dummys, esto es, corresponden a “uno” cuando se observa el elemento

en la página web, y a “cero” cuando el elemento está ausente.21 La elección de estos

elementos dice relación con la dificultad de implementar algunos de ellos en las web

municipales, tales como el pago en línea o la obtención de certificados web, sin embargo,

también se incluyen otros relacionados a la promoción del trabajo, cuenta pública, OIRS

y participación ciudadana.


126


Tabla 1: Variables seleccionadas del IGEM

Elementos Definición

TRABAJO

Variable dummy para el caso de presencia de bolsa de trabajo u OMIL (Oficina Municipal de Información Laboral), y posibilidad de inscripción online en dicha bolsa, o en su defecto, disposición de la información necesaria para inscribirse físicamente.

CUENTAVariable dummy para el caso en que es posible ver o descargar el documento de la cuenta pública del año anterior.

CERTIFICAVariable dummy para el caso en que es posible la descarga o impresión de certificados.

PAGOVariable dummy para el caso en que es posible realizar pagos de diferentes trámites a través de internet, sin necesidad de asistir físicamente al municipio.

OIRSVariable dummy para el caso en que existe una oficina de reclamos y/o sugerencias virtual (OIRS) y la posibilidad de opinar a través de ella.

P_CIUDVariable dummy para el caso que se encuentra presente la ordenanza municipal sobre participación ciudadana.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de IGEM 2010.

3.2. Variables independientes

Las variables que utilizaremos para explicar los índices de GEL y la presencia de

los elementos señalados en la sección precedente, corresponden a variables de (i)

complejidad organizacional, (ii) capacidad institucional, (iii) orientación política del alcalde,

(iv) calidad turística, (v) penetración de internet, y (vi) participación ciudadana.

Con el objeto de medir el efecto de la complejidad organizacional sobre el IGEL,

se usa el logaritmo natural de la población estimada por el INE para el año 2009. Con

respecto a la capacidad institucional, usamos la variable ingreso municipal per cápita, en

cientos de miles pesos de 2009. El detalle de las variables se encuentra en la Tabla 2.

127

Tabla 2. Descripción de los datos

Variables Descripción Fuente

POBLACION Logaritmo natural de la población comunal, estimada por el INE para el año 2009.

SINIM 2009

INGRESO_MUN

Ingreso total percibido por la Municipalidad para el 2009 sobre la población comunal estimada por el INE. Ingreso total en cientos de miles de pesos de 2009.

SINIM 2009

URBANOProporción de personas que habitan zonas urbanas en la comuna.

Casen 2009

ALIANZA

Variable dummy para los casos en los cuales el alcalde corresponde a lista E de las elecciones 2008. Lista E comprende los partidos políticos Renovación Nacional, Unión Demócrata Independiente e Independientes Lista E.

Ministerio del Interior. Resultado Histórico Electoral.

FRECUENCIAProporción de personas que usan internet al menos una vez al día.

SINIM 2009

PARTICIPAProporción de personas que participan en cualquier tipo de organización o grupo organizado.

Casen 2009

DERECHOSProporción de personas que conoce información sobre derechos ciudadanos en los servicios públicos.

Casen 2009

CUENTA_PÚBProporción de personas que conoce la cuenta pública de la autoridad.

Casen 2009

TURÍSTICAVariable dummy para los casos en los cuales la comuna se considera como turística para el año 2011.

Base Distribución del FCM 2011

TRAMITACIONIndicador que mide costo y rapidez en el otorgamiento de patentes.

Caro (2005)

Fuente: Elaboración propia según fuentes indicadas en la tabla

Para controlar por factores políticos, incluimos una variable que toma el valor de uno

cuando el alcalde corresponde a la Lista E, esto es, cuando corresponde a los partidos

políticos de Renovación Nacional, Unión Demócrata Independiente y considerando

también a los independientes por la Lista. También, para controlar por calidad turística, se


128


usa una variable dummy para los casos en los cuales la comuna se considera turística, de

acuerdo a la Base de Distribución del Fondo Común Municipal 2011.

Desde el punto de vista de variables asociadas exclusivamente a la comunidad local,

usamos una variable de consumo de internet, que se define como la frecuencia diaria de

consumo de internet, y que es una variable más directa del uso de internet de las personas,

evadiendo así el problema señalado por Balboni (2010). Dicha variable corresponde a la

proporción de personas en la comuna que usan internet al menos una vez al día, variable

que denominamos como FRECUENCIA.

Para efectos de testear el conocimiento de los programas del municipio, utilizamos

variables relacionadas a la participación ciudadana, las cuales se encuentran en la categoría

de participación, según el Manual de Usuario de Casen 2009. Dichas variables corresponden

a la proporción de personas que participan en alguna organización o grupo organizado, y

que denominamos PARTICIPA, la proporción de personas que posee información sobre

derechos ciudadanos en los servicios públicos, denominada DERECHOS, y la proporción

de personas que conoce la cuenta pública de la autoridad, denominada CUENTA_PUB. Si

bien estas variables no están necesariamente relacionadas a lo local, las usaremos como

un proxy de la participación a nivel comunal.

Para controlar la estimación a partir de las diferencias que se dan entre zonas urbanas

y rurales, se incluye en el modelo un índice que mide la proporción de población urbana

en la comuna, y que denominamos URBANO.

Luego del análisis del gobierno electrónico, exploraremos respecto a qué variables

inciden en la presencia de los componentes señalados en la Tabla 1. Para esto, usaremos

las mismas variables, pero incorporaremos una medida de eficiencia en la tramitación

(TRAMITACIÓN). Dicha variable, presente en Caro (2005) corresponde a un índice que

mide el costo y tiempo en la entrega de patentes. Dicho valor, mientras más alto, implica

una mayor ineficiencia en la tramitación.

3.3. Modelo empírico

De acuerdo a las secciones precedentes, el modelo a calibrar corresponde a (2), cuya

estimación se llevará a cabo a través del método de los mínimos cuadrados ordinarios,

para el caso del índice CONTENIDO y TRANSP:

CONTENIDO=β0 +β1POBLACIÓN+ β2 URBANO + β3 INGRESO_MUN + β4 FRECUENCIA + β5 ALIANZA

+ β6 PARTICIPA + β7 DERECHOS + β8 CUENTA_PÚB + β9 TURISTICA + E (2)

Donde se espera βi >0, para i =1,…, 9.

129

Posteriormente, a través de un modelo probit, se estimará la probabilidad de presencia

de los elementos escogidos en la Tabla 1, a partir de las mismas variables independientes

ya consideradas, añadiendo esta vez el índice de eficiencia en la tramitación.

4. Resultados

En la Tabla 3 se pueden observar los resultados de dos estimaciones. De acuerdo a los

resultados obtenidos, el nivel de gobierno electrónico, medido a través de los elementos

presentes en las páginas web de las municipalidades de Chile, está correlacionado de

forma positiva con la población de cada comuna, con un alto nivel de significancia,

sugiriendo un punto en común con la teoría y los hallazgos encontrados por los autores

expuestos.

Por otro lado, el ingreso municipal per cápita en cientos de miles de pesos, presenta

un efecto significativo y de carácter positivo sobre el IGEL, sugiriendo nuevamente una

coherencia con la literatura, pues una mayor capacidad institucional incrementa los niveles

de desarrollo del GEL.

Asimismo, y de acuerdo a nuestro razonamiento, la frecuencia con la que los

ciudadanos usan internet también muestra el signo esperado, y muestra un nivel de

significancia adecuado.

Con respecto a la condición política del alcalde, no se observa un resultado significativo,

sugiriendo que los niveles de desarrollo del GEL no están asociados necesariamente al

partido del alcalde.

La consideración de comuna turística no tiene el efecto esperado sobre el índice de

CONTENIDO. El coeficiente no muestra el signo esperado, e incluso exhibe una significancia

del 5%. Esto se podría deber a dos razones: en primer lugar, a que existen comunas de la

región metropolitana, u de otras regiones, con altos niveles de gobierno electrónico, y que

no son necesariamente turísticas. En segundo lugar, a que las municipalidades de comunas

consideradas turísticas podrían usar su página como una forma de promoción de las

atracciones locales, y no necesariamente incluir suficiente información de la municipalidad

en sus sitios web.

En el análisis del índice de transparencia, no se encuentran resultados importantes,

sólo que el porcentaje de participación de las personas influye negativamente sobre el

índice. Esto se podría deber a que las zonas en las cuales existe una mayor participación

en organizaciones y grupos organizados, tienen aparejados ciertos niveles de pobreza4.

Siguiendo esta lógica, altos niveles de pobreza implica también municipios que deben


130


satisfacer necesidades básicas de la comuna en cuestión, y que por ende, no destinarían

recursos suficientes en el desarrollo de sistemas de gobierno electrónico. Sin embargo,

este argumento debería ser corroborado, pues con respecto a la variable CONTENIDO,

no se aprecia tal efecto negativo.

Tabla 3: Regresión lineal para índice de Gobierno Electrónico

Variable dependiente CONTENIDO TRANS

βi

βi

Intercepto -8.548 33.249

POBLACIÓN 5.797* 0.097

URBANO 5.378 0.785

INGRESO_MUN 1.125*** 0.067

FRECUENCIA 18.756* 3.050

ALIANZA 0.132 0.181

PARTICIPA 0.499 -17.411***

DERECHOS -3.066 -28.877

CUENTA_PÚB 1.936 13.479

TURISTICA -3.977** -0.288

R2 0.3819 0.0287

Significancia al *1%, **5%, ***10%


En la Tabla 4 se puede observar la estimación para el caso de los seis elementos

escogidos del IGEM (bolsas de trabajo, cuenta pública, certificado digital, etc.), usando

las mismas variables independientes, pero añadiendo el indicador de eficiencia en la

tramitación de documentos (TRAMITACIÓN). Los resultados corresponden a los efectos

marginales obtenidos a partir de la estimación de modelos probit, donde las variables

endógenas corresponden a las seis variables dicótomas señaladas.

4 Al estimar la correlación entre el índice de pobreza de Casen 2009 (proporción comunal de indigente ypobre no indigente) y la variable PARTICIPA, definida en nuestro artículo, se encuentra una correlación de +24% entre las variables, con un nivel de significancia al 1%.

131

Tabla 4: Efectos marginales para componentes seleccionados de IGEM

Var. Dependiente

TRABAJO CUENTA CERTIFICA PAGO OIRS P_CIUD

dF/dx dF/dx dF/dx dF/dx dF/dx dF/dx

POBLACIÓN 0.090*** 0.0002 0.167* 0.241* 0.136** 0.127**

URBANO 0.384** 0.147 0.269 -0.010 0.205 0.210

INGRESO_MUN

0.070*** 0.005 0.068** 0.106* 0.136** 0.098**

FRECUENCIA -0.086 0.294 -0.452*** -0.334 0.180 0.012

ALIANZA(1) -0.010 -0.049 0.005 0.027 0.098 0.072

PARTICIPA -0.475 -0.163 -0.392 -0.417** 0.163 -0.304

DERECHOS 0.558 -0.446 -0.343 0.232 -0.402 -0.249

CUENTA_PÚB -0.415 0.110 0.646 0.125 0.193 0.300

TURISTICA -0.112 0.117** -0.028 -0.033 -0.128** -0.143**

TRAMITACIÓN 0.001 0.001 -0.002*** -0.002*** 0.001 -0.001

Pseudo R2 0.109 0.046 0.358 0.426 0.112 0.104

Significancia al *1%, **5%, ***10%

(1) dF/dx es el efecto marginal del cambio discreto en la variable de 0 a 1.


Como los resultados lo constatan, el tamaño poblacional tiene un efecto positivo

sobre la presencia de los elementos seleccionados para el caso de 5 modelos, con un

aceptable nivel de significancia. Esto es, a medida que aumenta el tamaño poblacional,

existe una mayor probabilidad de que las web de las municipalidades tengan información

sobre la bolsa de trabajo u OMIL, permitan obtener certificados, efectuar pagos online,

exista un OIRS virtual y esté disponible la ordenanza sobre participación ciudadana. Las

probabilidades son mayores para el caso de los certificados y pagos online.

Al igual que el caso anterior, el ingreso municipal por habitante tiene un efecto

significativo y positivo, tal como lo esperado, para el caso de la mayoría de los modelos

estimados. Esta probabilidad es mayor para el caso de las OIRS.

Para el caso de la variable FRECUENCIA, esta muestra un efecto negativo sobre la

probabilidad de que el sitio web tenga la posibilidad de obtener certificados. Este resultado

es contradictorio. Personas con mayor uso de internet, implica personas y gobiernos

locales más compenetrados en su uso de la red. Sin embargo, podría darse el caso de

que la municipalidad sin observar el uso de internet de las personas, con el objeto de

aumentar su eficiencia, habilita en su web la posibilidad de proveer certificados. Además,


132


dadas las condiciones tecnológicas actuales, no es imposible para una municipalidad rural,

con bajos índices de consumo de internet poblacional, implementar tales sistemas. Aun

así, estas posibilidades no van más allá del plano hipotético, pues se esperaría un efecto

similar para el caso de la variable PAGO, y por otro lado, buscar la causa de este resultado

anómalo escapa a los objetivos del artículo.

La variable PARTICIPA al igual que en el ejercicio anterior, tiene un efecto significativo

y negativo sobre la probabilidad de que la web permita efectuar pagos online.

Se detecta también un efecto positivo de la condición de comuna turística sobre

la probabilidad de que la web considere la cuenta pública, sin embargo, para el caso

de la presencia de OIRS virtuales y la ordenanza de participación, priman los efectos

negativos.

Otro hallazgo de sumo interés, es que al incorporar al análisis una variable relacionada

a la eficiencia en la tramitación de documentos, se encuentra una relación positiva y

significativa entre el nivel de eficiencia y la probabilidad de existencia en el sitio web de un

ítem que permita obtener certificados y realizar pagos en línea.

5. Conclusiones

El gobierno electrónico es un fenómeno que avanza con fuerza en el mundo municipal

chileno. Junto con sus particularidades, existen una serie de beneficios que trae aparejado

el fenómeno, y del cual es deber tanto de los ciudadanos como de los gobiernos locales

sacar el provecho necesario para satisfacer de mejor forma sus necesidades.

De acuerdo a la revisión de la literatura, los autores han efectuado estimaciones

empíricas con el objeto de determinar los factores que inciden sobre el desarrollo del

gobierno electrónico en el mundo. Estos factores, en toda su magnitud, dicen relación

con la complejidad organizacional, la capacidad institucional, factores ideológicos, estilo

de administración, penetración de internet, entre otros. Los resultados más robustos

indican un efecto importante de la población, el estilo de administración y la penetración

de internet sobre del desarrollo del gobierno electrónico (Moon 2002; Gallego-Álvarez

et al. 2010).

A través de un ejercicio teórico, hemos adherido a estas dimensiones otras variables,

referidas a la calidad turística de la comuna y a la participación ciudadana, como una

forma de explorar otros factores que pudiesen interferir en el desarrollo del gobierno

electrónico. Asimismo, con el objeto de modelar la presencia de ciertos elementos claves

en el sitio web municipal, incorporamos una medida de eficiencia en la tramitación, a fin

de explorar sobre la relación entre eficiencia y web municipal.

133

Como los resultados lo constatan, se observa un efecto positivo del tamaño

poblacional, el ingreso per cápita, y la frecuencia de uso de internet sobre el Índice de

Gobierno Electrónico, tal como se infiere y se corrobora en la revisión de literatura.

La condición política del alcalde no tiene un mayor efecto, sugiriendo que no es un

factor determinante en los niveles de gobierno electrónico. La calidad de comuna turística

muestra un efecto negativo, siendo este resultado un reflejo de que las iniciativas más

profundas de gobierno electrónico siguen estando presentes sólo en un reducido número

de municipios, de preferencia metropolitanos, o de altos ingresos y no turísticos.

Con respecto a la probabilidad de presencia de los elementos seleccionados (bolsas

de trabajo, cuenta pública, certificado digital, etc.) se encuentran resultados interesantes.

En particular, al igual que en el caso anterior, el ingreso y la población son factores que

inciden en el gobierno electrónico, pero destaca fuertemente la relación entre eficiencia

y sitio web, pues las municipalidades, a medida que reflejan mejores cifras de eficiencia

en la tramitación de documentos, utilizarían su sitio web de forma tal de optimizar los

resultados que ya logran.

El gobierno electrónico ha venido para quedarse. Una mayor profundización de este

fenómeno trae aparejados beneficios para los municipios como para la comunidad. El

desafío se encuentra en saber aprovecharlos, pues, tal como cualquier otro fenómeno,

tienen efectos no deseables para la sociedad.

Si bien hemos detectado la presencia de ciertos factores difícilmente manejables por

el municipio, que son determinantes del gobierno electrónico, el avance de las tecnologías

ha permitido disminuir los costos de producción, abaratando los precios, y aumentando

el acceso de las organizaciones públicas a distintos paquetes tecnológicos. Aspectos tales

como la transparencia, la participación ciudadana, e incluso el accountability se pueden ver

favorecidos por el avance y la profundización de este fenómeno.


134


6. Bibliografía

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Regional y Administrativo, Ministerio del Interior. Disponible en:

http://www.sinim.gov.cl/desarrollo_local/selfcm.htm


136


7. Anexo

Cuadro 1: Variables de medición del IGEM (a) (b)

DimensionesVariables de contenido web

Dimensiones Variables de municipio transparente

Información

Actualización

Marco Normativo

Marco normativo

Buscador Materias de orden jurídico

Contacto DecretosDescripción institucional

Reglamento adquisiciones

Diseño Reglamento interno

Links útiles Reglamento CESCO

Mapa SitioEstructura del municipio

Estructura orgánica

Interacción en una dirección

Acceso Formularios Organigrama

Bolsa Trabajo Facultades, funciones y atribuciones

Cuenta pública RRHH Personal y sus remuneraciones

Guía trámites

Transferencias de fondos

Transf. fondos públicos y municipales

Llamados Licitación Contrataciones y compras

Ordenanzas Subsidios y programas sociales

Permisos Circulación Concursos públicos y licitaciones

PLADECO Subvenciones y fondeve

Plano Regulador Adquisición de bienes y servicios

Política Privacidad

Concejo Municipal

Actas del concejo

Pagos en línea

Certificado Digital Asistencia concejo

Pago online Actos y resoluciones

Política Seguridad Actos con efecto sobre terceros

Participación Ciudadana

Encuestas online/otros Calendario sesiones

Newsletter/otros Fiscalizaciones y transp. finan.

Fiscalizaciones y auditorias sobre ejercicio presupuestario

Ofic. Parte / OIRS Informe financiero

Participación ciudadanaInformación pasiva

Formularios de acceso a información pasiva

Presupuesto

Otros

Entidades en las que participa el municipio

Otros

Concesiones

Convenios

Permisos y derechos municipales

Publicaciones en el diario oficial

Fuentealba, R. y Madariaga, M J. (2010). “Índice de Gobierno Electrónico Municipal 2010”. Documento

de Trabajo, Nº 46. Instituto Chileno de Estudios Municipales, Universidad Autónoma de Chile.

137

ESTUDIO DE CASOSCON ALTO ÍNDICE DE GOBIERNO ELECTRÓNICO 2010:

HUECHURABA Y PEÑALOLÉN

Karin Froimovich

138


139

1. Introducción: el posicionamiento de las TICs en las entidades __gubernamentales

La sociedad moderna actual, en su múltiple complejidad, se caracteriza por poseer

un alto grado de comunicación e información escrita. Esto se contrapone sobremanera

a las antiguas culturas tradicionales, donde la comunicación era mayormente oral

(Rubalcaba 2005). Aún más, este método era validado entre sus miembros, a diferencia

de la sociedad moderna. Hemos pasado de la cultura oral a la cultura escrita, lo que ha

traído importantes consecuencias en la forma de relacionarse entre los individuos. Tal

como sostiene Rubalcaba: “La escritura supone la posibilidad de comunicarse fuera del

grupo, fuera de la tradición, fuera del boca a boca. El mundo oral implica la presencia en

un mismo lugar y en un mismo tiempo de dos personas -o al menos así sucedía hasta

la aparición de los sistemas telefónicos-; la escritura permite la extensión del mensaje a

grupos más extensos y dispersos (en distintos tiempos y lugares que el autor del escrito).

Con la escritura, el discurso se vuelve abstracto, general, acumulativo. La práctica de la

escritura significa, de manera general la llegada de la modernización” (2005: 31).

La cultura escrita, a su vez, ha tenido variadas transformaciones a lo largo de la

historia, que marcan una etapa cada una. Esta evolución se caracteriza principalmente

por “la tecnología dominante de codificación, almacenamiento y recuperación de la

información” (Adell 1997)1 lo cual dice relación básicamente con: la emergencia del

lenguaje, la creación de símbolos gráficos, la imprenta y los medios electrónicos y de

digitalización. Esta última fase es actualmente cuando más se está desarrollando. A esto,

el autor agrega que “tales cambios tecnológicos han dado lugar a cambios radicales en

la organización del conocimiento, en las prácticas y formas de organización social y en

la propia cognición humana (…) Sólo adoptando una perspectiva histórica es posible

comprender las transformaciones que ya estamos viviendo en nuestro tiempo” (Adell

1997).

Pero la evolución de la tecnología no termina aquí. Día a día es posible apreciar

cómo ésta se sigue desarrollando. Cada vez más la tecnología permea y atraviesa todos

los sistemas sociales que componen una sociedad, tales como la economía, la justicia, la

educación, la salud, sólo por nombrar algunos, y ha avanzado a velocidades inverosímiles.

Tal ha sido el grado de desarrollo e importancia que han adquirido, que los expertos le

han otorgado un nombre al fenómeno: Sociedad de la Información, entendida como una

“forma específica de organización social en la que la generación, el procesamiento y la

transmisión de información se convierten en las fuentes fundamentales de la producción

1 Éstas y el resto de las referencias de Adello (1997) en Versión Electrónica Disponible en: http://edutec.rediris.es/Revelec2/Revelec7/revelec7.html [Consultado el 23 de febrero de 2011]

Estudio de casos con alto índice de gobierno electrónico 2010: Huechuraba y Peñalolén

140


y el poder” (Castells 1997: 47). Asimismo, Valenti sostiene que “Hoy en día se habla

de Sociedad del Conocimiento, Economía del Conocimiento, Revolución Digital, Brecha

Digital, Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC)” (Valenti 2002)24. Todas

estas son diferentes modos de nombrar a esta era o transformación social.

Cabe preguntarse aquí ¿qué se entiende por información? Adell, en su mismo estudio,

sostiene que “es habitual la confusión entre información y conocimiento. El conocimiento

implica información interiorizada y adecuadamente integrada en las estructuras cognitivas

de un sujeto. Es algo personal e intransferible: no podemos transmitir conocimientos,

sólo información, que puede (o no) ser convertida en conocimiento por el receptor,

en función de diversos factores (los conocimientos previos del sujeto, la adecuación de

la información, su estructuración, etc.)” (Adell 1997). La información, a su vez, tiene el

carácter de ser novedosa y generar cierto impacto en el individuo que la recepciona.

La siguiente metáfora del cuento “El Diario a diario” del escritor Julio Cortázar

ejemplifica claramente la noción de información: “Un señor toma el tranvía después de

comprar el diario y ponérselo bajo el brazo. Media hora más tarde desciende con el mismo

diario bajo el mismo brazo. Pero ya no es el mismo diario, ahora es un montón de hojas

impresas que el señor abandona en un banco de plaza. Apenas queda solo en el banco,

el montón de hojas impresas se convierten otra vez en un diario, hasta que una anciana lo

encuentra, lo lee, y lo deja convertido en un montón de hojas impresas. Luego se lo lleva a su

casa y en el camino lo usa para empaquetar medio kilo de acelgas, que es para lo que sirven

los diarios de estas excitantes metamorfosis” (Cortázar 1962: 40).

Lo importante es que los medios tecnológicos de comunicación han alcanzado tan alto

grado de globalización, que han permitido la conexión de distintos espacios territoriales

de manera instantánea, superando la distancia física. En este sentido, la información fluye

a grandes velocidades y se vuelve accesible a todos (Esto último constituye uno de los

principios del Gobierno Electrónico local de Chile).

En este contexto, Castells señala que como tendencia histórica, las funciones y

procesos dominantes en la era de la información se organizan cada vez más en torno a

redes: “Aunque la forma en red de la organización social ha existido en otros tiempos

y espacios, el nuevo paradigma de la tecnología de la información proporciona la base

material para que su expansión cale toda la estructura social” (1997: 505). Esto da origen

a la denominación del fenómeno como Sociedad de la Información.

2 Éstas y el resto de las referencias de Valenti (2002) en Versión Electrónica Disponible en: http://www.oei.es/revistactsi/numero2/valenti.htm. [Consultado el 23 de febrero de 2011]

141

Siguiendo con lo expuesto más arriba, la sociedad de la información también se ha

inmiscuido en el sistema gubernamental, y en Chile. Hablar de Gobierno Electrónico es

hablar de un importante nivel de permeabilización de las TICs dentro del área gobierno,

lo que se traduce en una nueva forma de gobernar en la Sociedad de la Información.

El Gobierno Electrónico debe entenderse en la lógica de una constante modernización

del Estado. En Chile, existe internet desde el año 1991, aunque muy poco difundido

aún, pero marca el inicio de un crecimiento sostenido de la interconexión digital. Es a

finales de la década de los ’90 y principios del siglo XXI donde esto comienza a hacerse

parte de la agenda de gobierno. Así, en el año 2003, la SUBDERE, en el marco del

Seminario Municipio Digital, da a conocer distintos tópicos del Instructivo Presidencial

sobre Gobierno Electrónico del 11 de Mayo de 2001. En él, se instruye al conjunto del

aparato estatal sobre el necesario desarrollo del “Gobierno Electrónico” entendido como

“el uso de las tecnologías de información y comunicaciones que realizan los órganos de

la administración para mejorar los servicios e información ofrecidos a los ciudadanos,

aumentar la eficiencia y la eficacia de la gestión pública e incrementar substantivamente la

transparencia del sector público y la participación de los ciudadanos” (SUBDERE 2003).3

En esta investigación se busca explorar cómo se hace patente esta definición en dos

municipios de alto índice de gobierno electrónico municipal; buscando, como objetivo

general de la investigación, explorar y describir los municipios de Huechuraba y Peñalolén

en materia de gobierno electrónico, específicamente en sus modelos de implementación

y utilización de las TICs. Para ello, en primer lugar se presentan los conceptos utilizados en

la investigación, seguidos por una contextualización de los casos de estudio, el tiempo y

espacio del levantamiento de información, finalmente se exponen los principales hallazgos

y conclusiones del estudio.

2. Descripción Conceptual

Si bien gobierno electrónico es un concepto aún no definido claramente por

tratarse de un fenómeno en pleno desarrollo, existen múltiples definiciones que recogen

conceptos tales como la aplicación de tecnologías dentro de la Administración Pública,

la importancia de la interacción entre ciudadanos y autoridad, eficiencia de la gestión, e-

business o e-commerce para el trabajo de gobierno, parte del proceso de modernización,

entre otros.4 Sin embargo, en este artículo el término de Gobierno Electrónico se

3 Ésta referencia a SUBDERE (2003) en Versión Electrónica Disponible en: http://www.subdere.cl/1510/w3-printer-78143.html. [Consultado el 30 de enero de 2011]

4 Para más detalle ver Esteves, J. Análisis del desarrollo del Gobierno Electrónico Municipal en España. Madrid,2005. Disponible en http://latienda.ie.edu/working_papers_economia/WPE05-32.pdf


142


entenderá siguiendo al que ha definido la SUBDERE, ya mencionado más arriba, el cual

incluye varios de los conceptos relativos, y que dice relación básicamente con el uso de

las TICs implementados y utilizados por órganos gubernamentales con el fin de mejorar

el servicio ofrecido a la ciudadanos, aumentar la participación ciudadana y hacerlo más

eficiente y más transparente.

Modelo de Implementación y utilización de las TICs es el esquema que define la

infraestructura de las Tecnologías de Información y Comunicación con las que cuenta el

municipio, de qué manera y con qué fines éstas son utilizadas en la práctica diaria, y cómo

se organiza su ejecución en el organigrama del.

El Nivel de Digitalización es visto como el grado de desarrollo de las TICs y del

Gobierno dentro del municipio. Esto dice relación con la posición en el Índice de Gobierno

Electrónico (índice IGEM de aquí en adelante), con el modelo de implementación y

utilización de las TICs, y con la injerencia que este modelo presenta en la gestión municipal

y en los proyectos de desarrollo que se establecen con la comunidad. En este sentido,

supone no sólo la conexión a la red, sino los resultados que se obtienen de aquello.

En lo que se refiere al trabajo de levantamiento de información entenderemos por

actor clave o informante clave al individuo que ocupa un cargo relevante en relación

al modelo de implementación y utilización de las TICs en el gobierno local, por lo cual

es susceptible de ser entrevistado, ya que su experiencia municipal, de liderazgo en

materia de gobierno electrónico municipal y de conocimientos de tecnologías, es de alta

importancia para responder al objetivo de esta investigación. Finalmente comunidad es

el grupo de habitantes de las comunas estudiadas, que de una u otra forma se relacionan

con el municipio, y que se muestran como parte activa del desarrollo municipal del día a

día, en especial las TICs.

3. Contextualización: la importancia del entorno

3.1 Problema de investigación y objetivos

Este artículo se basa en el análisis e interpretación de fuentes primarias y secundarias

de información de los casos municipales que se describen a continuación y tiene como

antecedente el estudio realizado por Fuentealba y Madariaga (2010), cuyo objetivo

consistió en determinar los niveles y tipos de usos que le asignan los municipios del país

a sus portales web, cuyo producto principal fue la construcción de un índice donde se

ubican los 345 municipios del país, según sus niveles de digitalización.

A partir del producto del estudio recién mencionado, la actual investigación se aboca

a explorar en qué consisten y cómo se desarrollan en la práctica diaria los modelos de

143

implementación y utilización de las TICs en dos municipios de la región Metropolitana,

de distintas características sociodemográficas, ubicados en los primeros lugares del IGEM:

Huechuraba y Peñalolén.

La selección de estos casos corresponde a nuestro interés investigativo por dar un reporte exploratorio de la práctica diaria del gobierno electrónico municipal, de sus problemas y desafíos, de sus fortalezas y potencialidades, todo ello con miras a compartir el aprendizaje de una temática nueva y dinámica, con otras municipalidades que deseen emprender el mismo rumbo en materia de tecnología y gobierno comunal.

A continuación se exponen en las Tablas 1 y 2 los municipios ubicados en los diez

primeros lugares del IGEM en Chile y en la Región Metropolitana:

Tabla 1: Municipios ubicados en los 10 primeros lugares del IGEM, Chile.

Municipio Región IGEM Viña Del Mar Valparaíso 93,4Huechuraba Metropolitana 91,0La Serena Coquimbo 89,6Peñalolén Metropolitana 89,6

Antofagasta Antofagasta 89,3Quillón Bío Bío 87,9

Providencia Metropolitana 87,6La Florida Metropolitana 86,5Vitacura Metropolitana 85,8

Puchuncaví Valparaíso 85,5

Fuente: Elaboración propia basado en datos de Fuentealba y Madariaga (2010).

Tabla 2: Municipios ubicados en los 10 primeros lugares del IGEM, Región Metropolitana.

Municipio Región IGEMHuechuraba Metropolitana 91,0Peñalolén Metropolitana 89,6

Providencia Metropolitana 87,6La Florida Metropolitana 86,5Vitacura Metropolitana 85,8

Lo Barnechea Metropolitana 84,5La Reina Metropolitana 83,4Quilicura Metropolitana 83,4

Maipú Metropolitana 83,1Las Condes Metropolitana 82,7

Fuente: Elaboración propia basado en datos de Fuentealba y Madariaga (2010).


144


Estos datos ilustran que la posición en el Índice no responde a parámetros visibles a

simple vista, tales como la región de ubicación del municipio, el tamaño de la comuna, el

nivel socioeconómico de la comuna, el color político del gobierno de turno, la ubicación

geográfica, etc. Se aprecia más bien una disparidad en cuanto a ocupación de lugares en

el índice. Lo mismo ocurre tanto a nivel país como en la Región Metropolitana.

Esto motiva a preguntarse por las causas que explican el nivel de digitalización de los

municipios ubicados en los primeros lugares de este índice, cuáles son las variables que

inciden al momento de ubicarse en una alta posición del mismo, y que vayan más allá

de los análisis propios de una clasificación, sino que busquen comprender e interpretar

desde la realidad municipal y la percepción de los actores lo que sucede al interior de las

prácticas municipales de gestión tecnológica. En este caso, los municipios de interés se

concentran en las dos primeras posiciones del índice a nivel de la Región Metropolitana:

Huechuraba y Peñalolén.

Esto implica conocer -a través de fuentes primarias internas municipales- las razones

que expliquen o caractericen su alta posición en el índice IGEM, por medio de información

de carácter cualitativo. Con esto, se espera conocer cuáles son las TICs mayormente

utilizadas, así como las menos utilizadas, a qué se debe su grado de utilización, las ventajas

y desventajas de éstas, sus principales repercusiones en el desarrollo municipal y comunal,

y la relación que establecen los actores municipales y la comunidad con ellas.

3.2. Espacio y tiempo de la investigación

Tal como se menciona en los párrafos anteriores, la investigación se centra en los

municipios de Huechuraba y Peñalolén. Para conocer una realidad, es importante conocer

el espacio en el que tienen lugar, y cuál ha sido su desarrollo para llegar a su realidad

actual. Por ello, a continuación se presenta una breve reseña de estas comunas, precedido

por un mapa que grafica su ubicación dentro de Santiago.

145

Figura 1: Comunas de Huechuraba y Peñalolén en Santiago

Fuente: Elaboración propia basado en Universidad de La Frontera, Facultad de Ingeniería. Temuco – Chile (2004). Coberturas de información geográfica de Chile: http://berlin.dis.ufro.cl/fichas/ficha02.html

a). Huechuraba

Huechuraba, que en lengua mapuche significa “encima de la greda”5, se encuentra

ubicada en el sector norte de Santiago. Limita con las comunas de Quilicura al poniente,

Conchalí y Recoleta al sur, Vitacura al oriente, y bordea el cerro San Cristóbal por el

costado norte.

En sus inicios, Huechuraba parte siendo una de las subdelegaciones establecidas en

la primera división política de Santiago en el año 1862, bajo el mandato del Presidente

José Joaquín Pérez. Luego, en 1927, bajo la presidencia de Don Carlos Ibáñez del Campo,

se crea la comuna de Conchalí (“luz amarilla” en mapudungun), en cuyo territorio se

incluye la subdelegación de Huechuraba. Es sólo en 1981 que la comuna de Huechuraba

es creada como tal.6

Al referirse a las TICs utilizadas en este municipio, es importante destacar la evolución

que ha tenido esta zona. Hasta mediados del siglo XX era considerada fuera del área

5 Disponible en http://www.scribd.com [Consultado el 18 de enero de 2011]6 Información disponible en www.huechuraba.cl [Consultado el 18 de enero de 2011]


146


urbana de Santiago, y de actividad predominantemente agrícola. Su mayor desarrollo se

aprecia en la década de los ’90, particularmente entre los años 1990 y 1997, que da cuenta

de dos tipos de crecimiento urbano: uno relacionado con servicios e industria (El Rosal

y Ciudad Empresarial) y otro referido a vivienda (ensenada El Carmen).7 Estos dos tipos

de poblaciones de la comuna son las que determinan la diferencia en las contribuciones

realizadas al ámbito municipal.

Actualmente, Huechuraba consta de una cantidad próxima a los 85.000 habitantes

(según proyecciones del Censo 2002) y 44,8 km2 de superficie. En virtud de su ubicación,

más de la mitad de su superficie está compuesta por vegetación y cerros de mediana

altitud.8 Esto hace que la comuna presente una composición física contrapuesta: con

amplio desarrollo urbano por un lado, pero amplias extensiones naturales, por otro.

En este sentido, Huechuraba no sólo posee más de una cara en su aspecto geográfico,

sino también en su composición socioeconómica. Según datos del Censo 2002, coexisten

cuatro estratos socioeconómicos: ABC1 o medio alto, situados en el Sector El Carmen

de Huechuraba, Santa Marta, entre otros; C3 o medio bajo, ubicado en el sector poniente

de la comuna; D o bajo/pobre no indigente, que se encuentra en la población La Pincoya;

y por último E o extrema pobreza, que corresponde a dos campamentos que tienen lugar

en esta misma población.9

Esta multiplicidad de niveles socioeconómicos (NSE), responde a diversos fenómenos,

que se aprecian en más de una comuna del Gran Santiago de hoy, y que dice relación con

la heterogenización que en ellas se está produciendo. Hasta aproximadamente fines de la

década de los ’90, cada comuna se caracterizaba por un determinado NSE y por perfiles

de habitantes, relativos a su historia, desarrollo en el contexto santiaguino, y evolución. Sin

embargo, en la última década esto ha ido mutando, gracias al traslado de habitantes de

NSE primordialmente medio alto que se reubican en comunas antes caracterizadas por

un NSE medio o medio bajo, como el caso de la comuna en cuestión. Así lo confirman

expertos del área inmobiliaria: “(…) El desarrollo parte durante la primera mitad de los

90. Antes, éramos como el patio trasero de Conchalí. En esto influyeron las mejoras

introducidas en infraestructura, como la construcción de Américo Vespucio. Ahora,

el plano regulador de la Región Metropolitana también fue parte importante, porque

clarificó el uso de los suelos’, comentó a Portalinmobiliario.com el director de obras de

dicha comuna, Fernando Díaz. (...) De esta manera, Huechuraba comenzó a cambiar su

cara. Tímidamente se instalaron proyectos destinados a sectores socioeconómicos ABC1,

nació la Ciudad Empresarial, con sus hermosos edificios de oficinas. Y Pedro Fontova

7 Información disponible en www.huechuraba.cl [Consultado el 18 de enero de 2011]8 Información disponible en www.huechuraba.cl [Consultado el 18 de enero de 2011]9 Información disponible en www.huechuraba.cl [Consultado el 18 de enero de 2011]

147

y El Salto se inundaron de nuevos vecinos. A comienzos de los 90, en pleno boom

económico del país, parejas jóvenes con hijos pequeños buscaban en la naciente oferta

inmobiliaria de la comuna sus nuevas viviendas, las que poseían las mismas terminaciones

que en el sector oriente de la capital, pero con más terrenos y a un menor precio”.10

Asimismo sostiene una de las entrevistadas de Huechuraba:

“En el año 1994, con el Plan Regulador Metropolitano, empiezan las

inversiones de Ciudad Empresarial, Pedro Fontova, y eso es lo que le da a

Huechuraba una característica bastante especial ligada a un crecimiento

del sector oriente y como puente con el sector norte. (…) Santiago crece

hacia el sector norte. Eso significó que Huechuraba, de ser el 95% de su

población de una vulnerabilidad altísima, casi el 30% indigente, pasamos a

una inversión altísima del sector privado que consistió en que se posicionaran

fuertemente empresas de servicio, industrias, como también la inversión

habitacional, lo que hace que se consolide el sector norte neurálgico

del Santiago como Huechuraba. Eso ha significado que ha aumentado

enormemente la llegada de la clase media, y ABC1. Huechuraba es un

Chile chico: tienes las condiciones súper asimiladas a lo que es hoy día la

indigencia, la pobreza, la clase media y la clase media alta”.11

Huechuraba es actualmente una comuna eminentemente residencial, pero que a la

vez reúne diversas actividades industriales, comerciales y de servicios, de alto grado de

inversión. Esto último colabora a la visión diversa sobre Huechuraba, que arrojan estos

datos.12 Todos ellos influyen al hablar de políticas de tecnología.

Así lo confirma uno de los entrevistados de este municipio:

“En Huechuraba se ve bastante diversidad. Por un lado tenemos la

población, que son los contribuyentes, que vive aquí, que reside, que hace

los trámites día a día, y tenemos la otra parte que es la fuente empresarial.

Y podemos dilucidar que en ese foco hay más gente tecnologizada (…)

Tenemos esa dualidad en el municipio”.13

10 Información disponible en http://www.portalinmobiliario.com/diario/noticia.asp?NoticiaID=2413 [Consultado el 28 de febrero de 2011]

11 Actor municipal, Municipalidad de Huechuraba. 27 de enero de 2011.12 Información disponible en www.huechuraba.cl [Consultado el 18 de enero de 2011]13 Actor municipal, Municipalidad de Huechuraba. 6 de enero de 2011.


148


Un último dato relevante para este estudio es que, según información brindada por

la Encuesta CASEN 2009, el 65,37% de la población de la comuna accede a internet una

vez al día. Esto evidencia que la mayoría de la población que consume este servicio se

encuentra conectada a la red diariamente (Ministerio de Planificación 2009).

b). Peñalolén

Peñalolén, por su lado, que en mapudungun significa “caña de trigo”,14 se encuentra

ubicada en el sector oriente de la capital. Limita con las comunas de Las Condes al norte,

La Reina al norponiente, Ñuñoa y Macul al poniente, La Florida al sur, y por su costado

oriente bordea las faldas de la precordillera.

Esta comuna fue creada a fines del año 1984, tras la reformulación comunal de la Región Metropolitana, proceso que a partir de 1981 dio origen a 17 nuevas comunas en

la Provincia de Santiago.15

Si bien se emplaza en sectores distantes uno de otro respecto de Huechuraba,

es posible apreciar un desarrollo similar entre ambas comunas. Peñalolén, al igual que

Huechuraba, se trataba anteriormente de una comuna eminentemente rural, con amplios

fundos y loteos. En la década de los ’40 comienza un periodo marcado por una fuerte

presión por habitar en la comuna que, unido a loteos irregulares del territorio y al proceso

de urbanización del sector, da como resultado la llegada de un número importante

de nuevos habitantes. En la década de los ’70 se convierte en un área con más de

50.000 personas, población proveniente de casi todas las regiones del país, asentándose

en el territorio bajo la figura de “tomas de terreno” y conformando, de esta manera,

importantes sectores de campamentos en el área de Lo Hermida.16

Asimismo, Peñalolén también se compone por una diversidad de NSE. Anteriormente

esta comuna era conocida por estar compuesta eminentemente por un NSE bajo o

medio bajo. Sin embargo, en la década de los ’90 –nuevo periodo de habitabilidad– esta

caracterización comienza a tomar un nuevo matiz, lo que se condice con el fenómeno de

heterogenización de ciertas comunas, mencionado anteriormente respecto de la comuna

de Huechuraba. Se da inicio a construcciones de nuevos conjuntos habitacionales, que

apuntan a un sector de la población de mayor NSE, con miras a la erradicación de tomas y

al crecimiento de la comuna, lo que diversifica el perfil socioeconómico de sus habitantes.

Esto genera una visión de Peñalolén como una comuna más amigable para su residencia en

la capital, desde el punto de vista medioambiental, que se empina hacia los cerros y hacia

14 Disponible en http://www.scribd.com [Consultado el 21 de enero de 2011]15 Información disponible en www.penalolen.cl [Consultado el 21 de enero de 2011]16 Información disponible en www.penalolen.cl [Consultado el 21 de enero de 2011]

149

sus áreas verdes que no desaparecen, a pesar de la creciente urbanización. Así lo confirman

nuevamente expertos del sector inmobiliario: “A pesar de que su crecimiento inmobiliario

se viene dando desde comienzos de los 90, esta comuna (…) mantiene el atractivo que

ha venido embrujando a miles de familias de profesionales que se instalan allí para vivir en

las modernas casas, con grandes terrenos que se construyen en esa comuna.(…) De esta

manera, los numerosos conjuntos inmobiliarios suplen las necesidades habitacionales de

grupos socioeconómicos altos y medios, a los cuales pertenece el 45% de sus habitantes.

‘Lo que pasa es que acá se encuentran casas con terminaciones incluso mejores que en

Las Condes, por ejemplo, a menores precios’, señala Marcia Jiménez de la Municipalidad

de Peñalolén. (…) Esta comuna está viviendo una gran actividad inmobiliaria. La cercanía

a la precordillera, las mejoras viales y los menores precios parecen explicar la preferencia

de los santiaguinos por comprar en Peñalolén. (…) Allí surgen condominios con viviendas

de distintos modelos, pero armónicas con su entorno, cuya superficie oscila entre 110 y

140 metros cuadrados, distribuidas principalmente en dos pisos, en terrenos de hasta 600

m2. (…) Ello permite que las viviendas –con la misma calidad y terreno, pueden costar

hasta 2 mil y 3 mil UF menos que en Las Condes, por ejemplo”.17

Actualmente, Peñalolén tiene cerca de 250.000 habitantes. Es una población cien por ciento urbana y primordialmente residencial. Sin embargo, debido a la diversidad recién nombrada, aún persisten importantes diferencias en los niveles de escolaridad, atención de salud, etc.

Es importante también notar que, tanto Peñalolén como Huechuraba son comunas que cuentan con una relevante participación ciudadana: en ellas se encuentran numerosos clubes deportivos, juntas vecinales, centros de madres, clubes de adulto mayor, entre otras agrupaciones civiles.

Otra particularidad de esta comuna es poseer una importante cantidad de población originaria, en relación a otras comunas de la Región Metropolitana, con un cuatro por ciento, dato nombrado por el entrevistado de este municipio, y confirmado gracias a la información del Censo 2002.

En este sentido, Peñalolén se muestra como una comuna tan diversa en múltiples factores –NSE, edad, niveles de escolaridad, geografía, color político, atención de salud, entre otros – que podría casi tratarse de un Chile a pequeña escala. Esto, al momento de hacer gestión pública, lo vuelve más complejo y desafiante a la vez. Como señala el entrevistado municipal:

“Lo que funciona en Peñalolén, funciona en Chile”.18

17 Información disponible en http://www.portalinmobiliario.com/diario/noticia.asp?NoticiaID=2618 [Consultado el 28 de febrero de 2011]

18 Actor municipal, Municipalidad de Peñalolén. 23 de diciembre de 2010.


150


Lo mismo ocurre cuando hablamos de tecnologías de información y comunicación en

la comuna. Como se verá más adelante, Peñalolén posee un modelo de TICs de tal

particularidad, que su gestión, al igual que otras gestiones, queda totalmente sujeta a las

características, personalidad y comportamiento de su población, tal como lo evidencia el

mismo entrevistado:

“Esa distribución socioeconómica te obliga a hacer políticas públicas de una

manera distinta, y distintas políticas públicas”.19

Igual que para Huechuraba, es importante señalar que en Peñalolén 60,7% de la

población accede a internet una vez al día. Este porcentaje es menor al de Huechuraba,

sin embargo, aun así se trata de la mayoría de la población. Ambas cifras son significativas

y demuestran un alto consumo real de internet por parte de la población de estas

comunas, lo que podría estar relacionado con el desarrollo de gobierno electrónico de

sus municipios.

4. Metodología: el valor de la experiencia

La metodología escogida para esta investigación es de carácter cualitativa, con un

enfoque exploratorio y descriptivo, ya que se aborda la problemática sin hipótesis

previas, y describir así en qué consisten los modelos de implementación y utilización

de las TICs. Se utilizó como técnica de recolección de información la entrevista

semi-estructurada, ya que el estudio se basa principalmente en la experiencia de

actores municipales claves dentro del modelo de implementación y utilización de

las TICs de los municipios en cuestión. Esto se complementa con observaciones no

participantes de los mismos municipios. Además, y cuando sea pertinente, se utilizan

fuentes secundarias de información, tanto relativas al Índice IGEM ya descrito, como

documentos e informes relacionados con la temática a investigar, propios de los

casos municipales estudiados.

La muestra se construyó de manera teórica, en lo posible, y de manera opinática

en caso de dificultad total de contactar a los entrevistados definidos inicialmente.

Esta muestra comprende a actores municipales de los municipios de Huechuraba

y de Peñalolén relacionados con las TICs. La muestra teórica estuvo conformada,

para cada caso municipal, por el Alcalde, el encargado del área de Informática o área

equivalente y el Administrador Municipal. A las entidades municipales se sumó la

opinión de un actor clave externo a los municipios, pero que sin embargo conoce

estas realidades de manera cercana, un representante de una empresa líder en


151

software para la gestión pública en Chile y otros países de Latinoamérica, con la

cual estos gobiernos locales han trabajado en la implementación de tecnologías.

En términos prácticos, los entrevistados fueron los siguientes, los cuales formaron

finalmente la muestra opinática con la cual se trabajó: Alcaldesa de la Municipalidad

de Huechuraba y el Director del Departamento de Informática; en Peñalolén, el

Director de Comuna Digital y dado que no se contó con el testimonio directo

del alcalde de la comuna se utilizó información secundaria donde pudiera estar

contenida y representada, de modo teórico al menos, su opinión respecto al proceso

tecnológico que ha vivido su comuna y su municipio bajo su gestión; finalmente el

Gerente general de una empresa de tecnología relacionada con las TICs en las

municipalidades de Chile. Para más detalle véase Anexo.

Cabe destacar que para ambos casos se recurrió a información complementaria:

en el caso de Huechuraba tanto en su portal web institucional (http://www.

huechuraba.cl) como el sitio de transparencia municipal donde fue posible acceder

a documentación relacionada con nuestro objetivo de investigación (http://

transparencia.huechuraba.cl). Lo mismo sucedió para Peñalolén con el sitio de

transparencia municipal http://www.penalolen.cl/transparencia/ y el de comuna

digital http://www.penalolen.cl/index.php?id=425.

Al tratarse de una entrevista semi-estructurada, se definió una pauta de preguntas

versátil que se puede conocer con más detalle en el Anexo. Cabe señalar que la

validez del análisis e interpretación de información relativas a este estudio se basa en

la calidad de los informantes claves seleccionados para el desarrollo de las entrevistas

semi-estructuradas, por cuanto sus niveles de experiencia municipal, de liderazgo en

materia de gobierno electrónico municipal y de conocimiento de tecnologías para la

función pública fueron satisfactorios.

5. Principales hallazgos

5.1 Modelo de implementación y utilización de TICs en los municipios

Si bien Huechuraba y Peñalolén se encuentran en lugares contiguos, al inicio del IGEM,

en la práctica se vislumbran importantes diferencias en su modelo de implementación y

utilización diaria de las TICs. Huechuraba se encuentra en el primer lugar del índice,

seguido de Peñalolén, en la Región Metropolitana. A nivel país, Huechuraba ocupa el

segundo lugar y Peñalolén el tercero. Sin embargo, es importante notar que es una

medida parcial de digitalización, ya que sólo mide este tema en relación al contenido de

su página web. En esto se ahonda más adelante.


152


a). Huechuraba

Huechuraba, por su lado, presenta un modelo más acotado en comparación con el de

Peñalolén, que se muestra amplio en cuanto a las actividades que realiza, y por ende más

diverso y menos focalizado. Huechuraba responde a los conceptos tecnológicos básicos

de gobierno electrónico, a saber, utilización de tecnologías de información y comunicación

como medios para una gestión más rápida y mejor. El uso de las TICs en el municipio y

en la comuna consiste básicamente en digitalizar los procesos municipales y aumentar la

cantidad de trámites susceptibles de realizar on-line. Esto disminuye así el tiempo utilizado

en los mismos, permite que un habitante que reside lejos del municipio le sea posible

realizar el mismo trámite desde su computador, evitando así recorrer distancias físicas, y

hace los procesos más eficientes. En este sentido, una de las entrevistadas señala que:

“la página web es la única TIC que tenemos en el municipio, por eso

intentamos que sea la mejor”.20

Ser más eficiente es la primera gran inversión tecnológica. En este sentido, si bien es

un modelo más acotado, también es más profundo y su ventaja se basa en la focalización

y priorización de objetivos, logrando así resultados concretos a través de productos

atractivos para la gestión requerida por comunidad.

Sin embargo, existe una segunda gran inversión en desarrollo, que consiste en un

proyecto educacional, a través del proyecto Innova de la Pontificia Universidad Católica de

Chile. Implica que cada niño tenga su computador en clases, sepa utilizar internet, y esto

sea una herramienta de democratización de la información accesible a los alumnos. No

obstante, este es un proyecto a nivel de alcaldía, y no del área informática. En este sentido,

el proyecto se presenta desagregado de las gestiones de este departamento, dados los

diferentes objetivos que uno y otro persiguen. El proyecto se basa en la tecnología, la que

constituye un medio para su fin, a saber, educar a través de la globalización, la cual va más

allá de la tecnología en sí misma.

El actor municipal encargado del área informática señaló que las capacitaciones se

realizan de forma interna a los funcionarios municipales, con el fin de que todos los

departamentos se encuentren digitalizados. Sostiene, a su vez, reiteradas veces, que

“capacitar a la gente es muy difícil”, y que quien lo desea se acerca al municipio, pero no

existe una iniciativa por parte de esta entidad. La opinión entregada por otra entrevistada

hace vislumbrar la posible existencia de iniciativas municipales por alfabetizar digitalmente

a la comunidad, que incluyen al mismo proyecto Innova. Lo que sí está claro es que

éstas no son parte de la gestión del Departamento de Informática, como en el caso de

20 Actor municipal, Municipalidad de Huechuraba. 27 de enero de 2011.

153

Comuna Digital de Peñalolén, organismo equivalente al Departamento de Informática

pero que tiene una importancia relativa mayor en el organigrama municipal.

Si vemos que en Peñalolén los desafíos se relacionan con el desarrollo y emprendimiento

de la comuna, en Huechuraba estos dicen relación principalmente con los aparatos de

tecnología: unir la comuna por antena, que todos los colegios se encuentren en red,

así como capacitar mayormente a los funcionarios, difundir las ventajas de realizar los

trámites on-line, y hacer que estos sean los más eficientes posibles, es decir, que la gestión

digital pueda realizarse en menos de tres clicks. Por cierto, los entrevistados señalaron

que actualmente todos los trámites que la ley permite hacerlos on-line, están disponibles

en la página web del municipio de Huechuraba.

En esta lógica, en el Departamento de Informática el ‘vecino’, ‘ciudadano’, ‘comunidad’, ‘habitante’, ‘persona’ o ‘gente’, es percibido como un ‘contribuyente’, lo que da cuenta del modelo más acotado de gestión de TICs. Sin embargo, es importante señalar que el vecino, a nivel municipal, sí es visto como un actor social importante en el desarrollo de la comuna. No obstante, su desarrollo se encuentra más desligado del uso y aplicación de las TICs por parte del municipio.

Tanto en Huechuraba como en Peñalolén existen iniciativas de desarrollo tecnológico relacionado con la comunidad. La principal diferencia radica en que, mientras que en Peñalolén éstas son parte de los objetivos de Comuna Digital, organismo responsable del área informática cuyas funciones son extensas, en Huechuraba son iniciativas que aún no poseen nido departamental, por lo que se encuentran aún en período de definición.

En términos físicos, el municipio de Huechuraba se muestra más precario en su aspecto exterior que el de Peñalolén, aunque no tanto en su infraestructura interior (computadores, redes, etc.), es decir, la tecnología no se hace evidente en sus dependencias. Sin embargo, una de las entrevistadas señala que existen implementaciones electrónicas a nivel comunal, tales como infocentros o Biblionorte. Es importante señalar también que las dependencias municipales fueron altamente afectadas por el terremoto ocurrido en febrero de 2010, del cual aún no ha sido posible reponerse, como lo confirma la entrevistada.

De un total de $16.273 millones de pesos de presupuesto municipal de Huechuraba

del año 2010, $136 millones de pesos son destinados a equipos informáticos y $13

millones a programas informáticos, lo que arroja un total de $149 millones de pesos.

Esta cifra equivale a 0,1% del total del presupuesto municipal, cifra significativamente

menor a la de la comuna de Peñalolén. Esto puede explicarse probablemente por el

terremoto ocurrido a principios de 2010, el cual, como se verá más adelante, fue un

factor obstaculizador para el desarrollo de los distintos organismos del municipio, como

señala la entrevistada de Huechuraba, con lo cual los recursos debieron destinarse a

necesidades prioritarias por sobre la tecnología.


154


b). Peñalolén

Por un lado, en el año 2006 el actual alcalde de Peñalolén crea la unidad municipal

denominada “Comuna Digital”, como parte de la organización del municipio de Peñalolén.

Comuna Digital es una gerencia dependiente de la Administración Municipal, y que está

por encima de la Dirección de Informática en el organigrama. En términos generales, su

objetivo consiste en que toda la comunidad se encuentre digitalizada y que esto sirva

como herramienta para el emprendimiento personal y comunitario. En este sentido, esta

iniciativa abarca un área de trabajo mucho mayor a la que se encuentra ceñida por el

mero uso de la tecnología, sino que es un medio para una visión más global. En otras

palabras, va más allá de la pericia técnica. Como bien señala uno de los funcionarios

municipales de Comuna Digital:

“Si bien en todos los municipios existía una dirección de Informática, aquí no

sirve eso, él (el alcalde) quiere otra cuestión. Entonces en ese momento se

genera Comuna Digital (2006), que es una gerencia. Se pone un organismo

más de política pública sobre la Dirección de Informática (…) Nosotros no

queremos una organización digital, queremos comuna digital”.21

En esta misma línea, el alcalde de la comuna, en su apuesta por “hacer de Peñalolén

la primera comuna digital de Chile”, sostiene que para este proyecto se debe trabajar en

cinco pilares simultáneos:

1. Hacer de Peñalolén la mejor experiencia de gobierno electrónico, tanto en el

uso de las tecnologías para la gestión interna como para la relación con vecinos

y empresas;

2. Tener una conectividad de primera en todos los establecimientos educacionales

(públicos y privados; secundarios y universitarios) y gubernamentales:

3. Generar puntos de acceso público a internet mediante una red de telecentros

en cada junta de vecino u organización relevante, más las escuelas y bibliotecas

abiertas a la comunidad;

4. Infoalfabetizar al 50% de la población adulta de la comuna; y

5. Generar mecanismos de participación y democracia vía medios digitales

(Orrego 2005)

A la base de este proyecto, el alcalde señala que la brecha digital también es un problema

social que combatir, ya que quien no sabe cómo utilizar la tecnología se encuentra en una

clara desventaja con respecto a quienes si saben. Esto se aprecia tanto en el trabajo como

en la educación, y en otras múltiples áreas. Impide el acceso a información, a beneficios, a


155

la posibilidad de hacer trámites, etc. y muchas otras potencialidades que puede brindarles

internet.

Ahora bien, ¿cuáles son los cimientos de Comuna Digital, un organismo y un proyecto

que a simple vista pueden parecer un tanto abstractos? Para alcanzar esta meta, en términos

concretos, ser una comuna digital, esta gerencia posee una estrategia claramente definida

para su desarrollo, que se basa en tres dimensiones que actúan de manera paralela:

• Alfabetización Digital: en el 2010, el municipio habrá alfabetizado digitalmente a

más de 22.000 personas.

• Acceso y Conectividad: poner a disposición de los vecinos equipamiento

de acuerdo a sus propias necesidades, en lo cual el municipio cumple un rol

complementario y subsidiario a través de los telecentros, bibliotecas en red, wi-fi

en zonas comunes (colegios y oficinas municipales), entre otras.

• Gobierno Electrónico: se compone a su vez de otros cuatro pilares:

- Infraestructura tecnológica: importante aumento de infraestructura

tecnológica desde el año 2004.

- Capacitación: cien por ciento de los funcionarios capacitados.

- Gestión: gestión de excelencia, productiva, moderna.

- Ciudadano: participación, emprendimiento, educación, servicios en línea

(Blanco (2010).

En contraste con la información obtenida directamente por el actor municipal, es

importante rescatar el tema de la gestión. A diferencia de lo que podría pensarse a priori,

él mismo sostiene que para tener una comuna digital exitosa, “el noventa por ciento ‘de

la pega’ es gestión”. Esto indica que el aparataje tecnológico pierde validez si su mero uso

no es aprovechado para iniciativas que permitan un beneficio mayor que vaya más allá de

la tecnología. En esta misma línea, afirma:

“Nos gusta la tecnología, pero el rol de Comuna Digital no es sólo hacerse

cargo de los computadores”.22

Asimismo, el actor de Comuna Digital sostiene que existen tres claves para obtener

resultados exitosos: el mismo organismo Comuna Digital, la autoridad representada

por el alcalde, y los aliados que se generan. En estos dos últimos puntos se ahonda

mayormente más adelante.



156


El nivel de digitalización también se ve reflejado en aspectos físicos, tales como las

oficinas de Comuna Digital. A diferencia de obsoletos paradigmas municipales, donde

abundan los procesos vía papel, aquí encontramos cubículos divididos por paneles,

despejados de interferencias visuales, todos computarizados. De manera diferenciada, a

un costado se encuentra el espacio del director, colindando con una sala que alberga la

maquinaria matriz computacional del municipio, donde se encuentra todo el hardware

que soporta su infraestructura digital. Este nivel de digitalización no sólo se deja ver en

Comuna Digital, sino también en otras dependencias del municipio. En áreas públicas

ubicadas entre las distintas oficinas, se encuentran una serie de computadores dispuestos

para el uso común, donde efectivamente se encuentran vecinos utilizándolos. Estos se

acompañan de personal de apoyo ubicados en una caseta. Más tarde, el entrevistado

aclara que se trata de un “Telecentro” y que consiste en hacer accesible la red a los

vecinos, de manera gratuita. También existen bibliotecas con banda ancha, disponibles

para los vecinos.

Por último, es importante señalar que en el año 2009, de un total de $20.165

millones de pesos del presupuesto municipal, $6.642 son destinados a Comuna Digital.

Esto equivale a 32,9% del presupuesto total municipal. Este organismo, creado en 2005,

ha ido incrementando su presupuesto, datos que se presentan en el siguiente gráfico:

Gráfico 1: Evolución presupuesto Comuna Digital, 2005-2009

Fuente: Elaboración propia según datos disponibles en: http://www.penalolen.cl/transparencia/

informes/Cuentas%20publicas/Cuenta_publica2009.pdf

En suma, Huechuraba y Peñalolén se ubican de manera contigua en los primeros

lugares del índice de gobierno electrónico. Sin embargo, sus modelos de implementación

y utilización TICs distan entre sí. Mientras que el modelo de Peñalolén responde a una

157

lógica departamental extensa, que integra el desarrollo, uso y aplicación de las TICs,

junto con los proyectos que a partir de éstas se desarrollan con la comunidad; en

Huechuraba se aprecia una lógica departamental acotada y focalizada del uso de las TICs.

Estas diferencias quedan graficadas en los mismos nombres de las unidades municipales:

Comuna Digital y Departamento de Informática.

La pregunta que surge luego de este análisis es: ¿a qué se debe la cercanía de

posiciones en el índice IGEM, tratándose de modelos de implementación y utilización

de TICs diferentes? Por el momento, se dejará esta incógnita aquí para continuar con el

análisis, y concluir finalmente con una propuesta que responde a esta pregunta.

5.2. Relaciones dentro del Municipio y con la comunidad, a través de TICs

5.2.1. La importancia del Alcalde

A pesar de las diferencias entre ambas comunas, las distintas entrevistas coinciden

en un punto que, si bien podría no mostrar directa relación con el tema TICs, es más

relevante de lo que pareciera. Se trata del tema del liderazgo de las autoridades que

dirigen el gobierno local. Esto lo confirma la literatura contemporánea acerca de la cultura

organizacional, que afirma que el jefe ha dejado de ser la figura autoritaria y distante,

pasando a ser un líder capaz de guiar a su equipo en su accionar cotidiano. En esta misma

línea, todos los entrevistados sostienen que, para tener un municipio con importantes

gestiones a partir de sus TICs, depende en gran medida de la postura que muestre

el alcalde frente a la tecnología. Es de especial injerencia el hecho de que el alcalde

se interese por el tema tecnológico y perciba los beneficios de la tecnología, así no

escatimará en invertir en recursos tecnológicos para un municipio digital y por ende un

mejor servicio a la comunidad. Si, por el contrario, percibe la tecnología como un costo

que no genera resultados inmediatamente visibles, el municipio se encontrará menos

digitalizado.

Tal como sostiene el entrevistado de Peñalolén:

“Comuna Digital fue un proyecto de Claudio (Orrego, actual alcalde) (…)

Tiene que ver con el estilo de liderazgo, porque tiene harta presencia el

alcalde. Al alcalde le gusta le chuchoca tecnológica, porque fue consultor

para el consejo de Modernización y Gobierno electrónico del Estado,

presidente de Sonda… o sea, le gusta el tema tecnológico”.23



158


En esta misma línea, sostiene uno de los funcionarios municipales de Huechuraba la

importancia de la cabeza del municipio, el alcalde, al momento de tomar decisiones

relativas a la tecnología:

“Este es el Departamento de Informática que depende de Administración

Municipal, y ésta a su vez depende de Alcaldía. Entonces todas las

decisiones pasan por la cabeza, que es nuestra alcaldesa, y eso se transmite

al administrador, y así a todos los departamentos. Depender directamente

de la administración o de alcaldía nos favorece bastante en el tema de toma

de decisiones, y también en que la alcaldesa es bien dada a la tecnología,

entiende que el tema tecnológico no es un lujo sino una necesidad, básicamente

para tener una mejor atención. Entonces todo proyecto que se presenta, la

alcaldesa es bien dada… te pregunta, indaga, y generalmente aporta con

su opinión, como debería orientarse, y también apoya en la orientación.

Ella es bien participativa en ese aspecto. Para nosotros, Informática, es un

agrado trabajar así, porque si no se entendiera que la tecnología es para

beneficiar, no un lujo, tendríamos una serie de limitaciones a disponer de

nuevos equipos, de nuevos servidores, implementar más pagos on-line…

todo lo que tenga que ver con el tema tecnológico”.24

Este punto es confirmado por expertos de empresas tecnológicas que colaboran en

la gestión municipal, con amplia trayectoria en asesoría tecnológica a municipios. Como

recomendación a los alcaldes, los entrevistados señalan:

“En primer lugar, que conozcan las TICs, lo que pueden obtener de ellas,

cómo les pueden servir. Y segundo, no preocuparse tanto de lo económico,

que lo vean como una inversión y no como un costo. Porque hay algunos

alcaldes muy reacios a invertir plata en TICs porque lo ven como un gasto,

no lo ven como un bien a largo plazo, porque hay un tema político de querer

mostrar obras que se vean. Entonces que conozcan todo lo que le pueden

aportar, y que entrega calidad de vida a su comunidad, para que quieran

hacer la inversión”.25

También lo confirma el proyecto educacional Innova, llevado a cabo por la alcaldesa

de Huechuraba, el cual responde a una inquietud y deseo propios de ella, y de querer

llevarlos a cabo en su gestión.

En suma, la voluntad política es determinante en el nivel de digitalización de un

24 Actor municipal, Municipalidad de Huechuraba. 6 de enero de 2011.25 Actor Empresa CAS Chile, 14 de Enero de 2011.

159

municipio y su grado de gobierno electrónico. Esto es independiente del modelo de

gestión de TICs encontrado en cada comuna. Se trata, por sobre todo, de un alto nivel

de tecnología en el gobierno local.

5.2.2. Relaciones transversales con unidades municipales

Por otro lado, nuevamente tanto en Huechuraba como en Peñalolén, los

Departamentos encargados ya sea bajo el modelo de Comuna Digital o de Informática,

muestran un relacionamiento transversal a todas las unidades municipales. En cierto

modo, esta unidad es una herramienta de eficiencia de una mejor gestión para las otras

unidades, y fiscalizadora de esta modalidad de gestión a la vez, en la cual se centraliza la

digitalización. Así lo señala uno de los funcionarios de Huechuraba:

“Nosotros (Departamento de Informática) tenemos que ver todo el tema

de las compras y la asesoría tecnológica de todos los departamentos del

municipio (…) Es todo centralizado. Y además, tenemos que liderar todos

los proyectos que tienen que ver con tecnología dentro del municipio, pero se

traduce a nivel general dentro de la comuna, porque todo cambio tecnológico

que se pueda hacer de cara al contribuyente, él generalmente lo recepciona.

Entonces nosotros interactuamos con todos los departamentos de forma

directa”.26

En este sentido, las unidades municipales tienen la necesidad de actuar de manera

cada vez más coordinada, al menos en relación a la unidad encargada de las TICs, ya que

este departamento se comporta como un ente coordinador de la gestión de las otras

unidades.

5.2.3. Las Alianzas con entidades externas

Por último, es importante destacar un tercer tipo de relaciones al momento de

hablar de TICs. Éstas dicen relación con las alianzas que puede generar el municipio con

empresas e instituciones. Con ello, tienen cabida proyectos de alianza con empresas

privadas, organizaciones extranjeras, universidades, entre otras. Esto se desarrolla de

manera más extensa en Peñalolén, por la misión a la que responde Comuna Digital. Sin

embargo, en Huechuraba existe el lazo con la Pontificia Universidad Católica de Chile, el

cual genera importante resultados en el desarrollo comunal. Estas alianzas no consisten

en la solicitud de dinero por parte del municipio, sino en intercambiar distintos know-how,

26 Actor municipal, Municipalidad de Huechuraba. 6 de enero de 2011.


160


en la lógica ganar-ganar por ambas partes. Así lo sostiene el entrevistado de Peñalolén, al

referirse a innovaciones realizadas en cuanto a gobierno electrónico:

“(…) y las alianzas, y a las empresas tecnológicas les gusta hacer cosas

con Peñalolén porque es marca, porque hay buenos equipos… La empresa

puede decir ‘yo te paso la infraestructura tecnológica y tú me pasas el know

how municipal; yo después te paso la aplicación gratis y después te vendo la

aplicación’. Entonces son distintos modelos de negocios, pero se pueden dar

muchos más. Por eso que el gerente es mucho más que informática”.27

Lo mismo ocurre con Huechuraba y la PUC, donde los alumnos de esta comuna

adquieren nuevos conocimientos y nuevas destrezas, a la vez que el proyecto se aplica

en una unidad geográfica y sociocultural hasta entonces desconocida ya que sólo se había

desarrollado en el extranjero.

En resumen, la construcción de redes humanas a través del liderazgo, va mucho más

allá de los límites de la tecnología y de la pericia técnica.

5.3. Dificultades para el desarrollo de las TICs

Por último, es importante destacar que en ambas comunas se presentan

obstáculos y dificultades para el desarrollo de las TICs.

Ambas comunas poseen recursos económicos acotados. Por ello, los alcaldes se

ven obligados a priorizar, con lo cual la tecnología queda relegada. A su vez, se trata

de una población con otras necesidades, prioritarias por sobre el uso de la tecnología,

y que por tanto son favorecidas por los alcaldes. Estas son fundamentalmente la

seguridad, las drogas, las redes sociales, las calles, la basura, tal como señala una de

las entrevistadas de Huechuraba. En este sentido, la tecnología se presenta como un

medio para dar solución a estos temas. Tal como afirma la misma entrevistada, “atrás

de los temas que son prioritarios, se encuentra la mejor tecnología”. En otras palabras,

la tecnología permite generar mejores soluciones para la comunidad. A su vez, al

tratarse de una población en gran parte carente de amplios recursos, no manejan

internet con destreza, solamente lo hace la clase media alta de estos sectores, los

jóvenes, y las empresas.

Otro aspecto destacado por todos los actores entrevistados de ambos municipios,

es el tema de la cultura organizacional. Los funcionarios municipales, en el inicio del


161

desarrollo de las TICs, se muestran reacios a adoptarlas como parte de su gestión.

Existe el mito de que las máquinas reemplazarán al ser humano, lo que no permite

apreciar el rol que juegan como herramienta para su gestión, como apoyo para

mejorar la eficiencia, y no como reemplazo del trabajo humano. Se trata entonces

de dar un giro organizacional, no sólo capacitar a los funcionarios municipales, sino

educar en cuanto a la utilidad de las TICs para su trabajo diario.

En los municipios estudiados, el cambio organizacional es válido para los

funcionarios municipales. Sin embargo, en otros casos ocurre este fenómeno a nivel

de alcalde, como nos señalaban los expertos en tecnología. En este caso, se trata de

decisión política, y de un cambio posiblemente más profundo.

Una de las falencias observadas en la gestión de TICs de Huechuraba se

encuentra en la página web del municipio, la que aún no cuenta con la posibilidad

de interacción instantánea y directa entre vecinos y gobierno local, a través de

twitter, facebook, chat, foros, etc (enero 2011). La entrevistada de este municipio

señala que, por decisión propia, no se ha querido generar esta instancia directa, ya

que de hacerla quiere cumplir totalmente con ella, es decir, desea otorgar tiempo

suficiente para interactuar con la comunidad, sin tener que delegar esta función a

otro funcionario. Por tanto, la ausencia es más por una decisión razonada y no por

carencias tecnológicas. Aún así, el índice IGEM que nos ha servido de antecedente

califica de manera positiva a este ítem, lo que permite concluir que la falencia es

menor.

Finalmente, a principios del año 2010 ocurre un fenómeno disruptor tanto a

nivel individual como colectivo: el terremoto de febrero en el centro y sur de Chile.

Este evento genera una brusca reasignación de prioridades y de recursos lo que,

a juicio de la entrevistada de Huechuraba, significa un retroceso en varios avances

de la gestión comunal: “No puedes tener la tecnología como prioridad cuando tienes

vecinos que se les cayó la casa”. En este aspecto se evidencia el estado un tanto

vulnerable en el que se desenvuelve la gestión de estos municipios, en lo que toca a

la implementación de estas tecnologías, y donde, a pesar de ello, presentan uno de

los más altos índices de gobierno electrónico municipal.

6. Conclusiones

Al estudiar las comunas de Peñalolén y Huechuraba, por encontrarse contiguas en

posiciones del índice de gobierno electrónico, en los dos primeros lugares de la Región

Metropolitana, se aprecia que, a pesar de esta cercanía en posición, muestran modelos

de implementación y utilización de TICs diferentes, específicos y pertinentes a su realidad

y entorno comunal, a su prioridad estratégica.


162


Una posible respuesta a esto tiene que ver con que el índice IGEM se muestra limitado

en cuanto a las variables medidas, pues sólo considera lo que es posible ver a través de

la página web, omitiendo algunos elementos calves dentro de una concepción amplia

del gobierno electrónico en las municipalidades. El trabajo empírico demuestra que, si

bien es cierto que la web es importante en el uso de las TICs, es sólo una herramienta

más de gobierno electrónico y que, el modo de gestionar las TICs abarca muchas otras

aristas de trabajo con la comunidad. El nivel de digitalización municipal no está totalmente

incorporado. En este sentido, el índice no es errado, no obstante, a través de él sólo es

posible obtener una medida respecto de la página web de ambos municipios.

A partir de estos hallazgos, sería interesante evaluar la posibilidad de construir un

nuevo índice (o uno alternativo) que incluyera otros tópicos de digitalización tales como:

nivel de alfabetización comunal, proyectos educativos digitales, iniciativas personales

desarrolladas a través de TICs, número de centros en red, sólo por nombrar unas pocas,

que puedan contribuir en una medición efectiva de la realidad digital de los municipios,

aprovechando el conocimiento ya adquirido por el índice en cuestión. El objetivo de esto

sería medir no sólo el gobierno electrónico en su gestión, sino los resultados comunales

que éste genera, sus efectos y consecuencias, y más aún, las iniciativas comunales que

existen respecto de la digitalización.

Este índice incluiría diversas dimensiones, partiendo con el gobierno electrónico y sus

indicadores –página web, número de computadores en los colegios, número de centros

municipales conectados a internet, estado de madurez de red municipal, por nombrar

algunos – y otras que se aproximaran al desarrollo digital de sus habitantes, tales como

alfabetización digital, emprendimiento personal, proyectos digitales desarrollados entre

los vecinos y el municipio, entre muchas otras. Esto promete áreas municipales y locales

de investigación aún no cubiertas.

Ahora bien, retomando la pregunta de investigación sobre las variables a las cuales

responde la alta posición en el índice en el caso de Peñalolén y Huechuraba, se encuentran

distintas respuestas. Por un lado, se trata de municipios con características sociodemográficas

e históricas bastante similares, y donde el tema tecnológico es importante para el alcalde,

casi una prioridad. Sin embargo, los modelos de implementación y utilización de TICs

difieren entre sí. Si bien en ambas comunas existen iniciativas de digitalización de los

vecinos, Peñalolén lo hace desde un organismo con amplias funciones y espacio de

acción, mientras que Huechuraba concentra la actividad municipal tecnológica en un

departamento encargado de facilitar los trámites on-line para una mayor eficiencia en la

gestión municipal, lo que repercute en una gestión mejor para sus habitantes que en el

caso de no existir estos medios tecnológicos.

Sin embargo, una de las variables más determinantes para el uso y desarrollo de las

TICs a nivel municipal es el alcalde: su liderazgo, su modelo de gestión, y su voluntad

163

política. Tal como señaló uno de los entrevistados de Huechuraba: “con pocos recursos se

puede facilitar la gestión de trámites a los vecinos”.

En este sentido, haciendo alusión a la primera reflexión que surge como respuesta al

alto índice, a saber el nivel socioeconómico de la comuna, se aprecia que no existe una

relación lineal entre el nivel de ingresos del municipio y la posición en el índice de gobierno

electrónico. Otros estudios podrán comprobar este supuesto. Esta ausencia confirma

que el nivel de digitalización municipal y comunal podría responder más a características

de liderazgo, aspectos personales e intereses de la gestión, que a condiciones externas

generadas por el entorno.

Asimismo, ambos municipios estudiados presentan una importante interrelación

intradepartamental, que se genera a partir del modelo de implementación y utilización

de las TICs. Aquí la relación entre variables se muestra de manera inversa a la estipulada:

a mayor nivel de digitalización, mayor interrelación intradepartamental. Sin embargo, la

alta coordinación se posibilita y facilita gracias al uso de la tecnología. Así, esto se muestra

como el reflejo de un importante uso de las TICs.

Este desarrollo se ve obstaculizado principalmente por la cultura organizacional,

frecuentemente reacia a adoptar cambios en sus herramientas de gestión. Esto da pie

para replantear el tema de la capacitación, no sólo en capacidad para utilizar la tecnología,

sino en cuanto a educar acerca de sus beneficios.

También es importante señalar que en el entorno en que se ubican estas comunas,

la tecnología y su nivel tecnológico no es un fin en sí mismo, sino una herramienta para

mejores soluciones. Al fin y al cabo, se trata de un puente para una mejor calidad de vida.

Así lo sostienen unánimemente todos los entrevistados.

En este estudio, donde se exploran las causas no evidentes del alto grado de

digitalización de dos municipios de la Región Metropolitana, da pie para estudiar el caso

contrario, a saber, las causas de una baja posición en el Índice de Gobierno Electrónico,

las cuales tampoco se presentan a simple vista. A su vez, da pie para estudiar casos

atípicos, es decir, municipios cuya posición en el índice IGEM llama la atención ya sea por

su alto, medio o bajo nivel, en relación a lo que se conoce acerca del municipio. Ejemplos

hay de sobra.

Por último, el nivel de digitalización es importante medirlo no sólo en cuanto a

gobierno electrónico dentro del gobierno local, sino también como se nombraba

anteriormente, el nivel de digitalización de los habitantes de la comuna y sus iniciativas

relativas a la digitalización.


164


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166


8. Anexo

Tabla 3: Lista de temas consultados según entrevistados

Categoría Temas Variables por tema

ALCALDES

1. Comuna

1.a Características comuna1.b Características habitantes1.c Evolución de la comuna y de sus habitantes

2. Municipio

2.a Organigrama2.b Rol TICs2.c Relación comunidad y Municipio2.d Principales demandas de la comunidad2.e Principales medios de comunicación

3. TIC’s y Gobierno Electrónico

3.a Inicio proceso TICs3.b Asesores del proceso3.c Infraestructura3.d Rol del Gobierno en este proceso3.e Recursos Humanos3.f Servicios que pueden realizarse electrónicamente3.g Caracterización funcionamiento TICs

4. Proyecciones TICs

4.a Principales beneficios TICs4.b Obstáculos para implementación TICs4.c Desafíos pendientes TICs4.d Causas del alto índice GEL4.e Percepción comunidad4.f Recomendaciones a Municipios menos digitalizados

FUNCIONARIOS MUNICIPALES

1. Organismo

1.a Descripción organismo1.b Posición en organigrama1.c Razones de su creación1.d Relación con otros departamentos1.e Relación con comunidad1.f Inicio proceso TICs


2.a Infraestructura2.b Caracterización funcionamiento TICs2.c Servicios que pueden realizarse electrónicamente2.d Estado de madurez TICs2.e Participación instancias de colaboración

3. Proyecciones TICs

3.a Principales avances TICs3.b Principales beneficios TICs3.c Obstáculos para implementación TICs3.d Desafíos pendientes TICs3.e Percepción comunidad3.f Recomendaciones a Municipios menos digitalizados

167

EMPRESA LÍDER EN SOFTWARE PARA LA GESTIÓN PÚBLICA

1. Municipios

1.a Descripción empresa1.b Razones de sus servicios1.c Principales productos y servicios1.d Capacitaciones brindadas1.e Unidades municipales contraparte1.f Rol de las TICs en esa relación1.g Forma de comunicación con Municipios


2.a Caracterización funcionamiento TICs2.b Evolución TICs en Municipios2.c Motivos y falencias del bajo desarrollo de las TICs2.d Motivos de diferencias de desarrollo TICs entre Municipios2.e Cómo ayuda la empresa a la mejora2.f Desafíos GEL2.g Percepción comunidad2.h Recomendaciones a Municipios poco digitalizados


168


Listado 1: Actores locales entrevistados y recolección de datos _________según comuna

HUECHURABA:

-Alcaldesa de la Municipalidad (con más de diez años de gestión alcaldicia y responsable

de muchos de los procesos de tecnología implementados en su municipio).

-Director del Departamento de Informática (responsable dentro de la gerencia

pública municipal del proceso de gestión electrónica en su organización).

PEÑALOLÉN:

-Director de Comuna Digital (un símil de los departamentos de Informática en

otros municipios, pero que además de ser el responsable dentro del municipio

de la estrategia digital, lidera los procesos de cambio en la comuna relativos a la

tecnología y las comunicaciones).

-Dado que no fue posible conseguir la entrevista con el Alcalde de la comuna,

se recurrió a fuentes de información secundarias donde pudiera estar contenida y

representada, de modo teórico al menos, su opinión respecto al proceso tecnológico

que ha vivido su comuna y su municipio bajo su gestión. Fuentes de información

de reemplazo fueron: el blog del Alcalde (http://www.claudioorrego.cl); el sitio de

comuna digital del municipio (http://www.penalolen.cl/index.php?id=425) donde

se accede a distintos portales; entrevistas en prensa y medios digitales y toda la

documentación relativa a su gestión alcaldicia a través del acceso a información

pública en el sitio web de transparencia municipal: http://www.penalolen.cl/

transparencia/ (sitio que recopila más de 20 instrumentos de gestión municipal).

AMBOS CASOS MUNICIPALES:

-Gerente general de una empresa de tecnología (profesional que posee una visión

externa y a la vez interna de la gestión municipal y de las tecnologías. Solamente

provee servicios a uno de los municipios seleccionados por nuestra investigación y

por tanto, una fuente de información clave para el presente estudio).28

28 El entrevistado pertenece a la empresa de tecnología y gestión pública CAS-CHILE®.

170


171

Colofón

Como editor de esta publicación quisiera agradecer los apoyos institucionales y

personales de los profesionales del Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM) y

a los directivos de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Autónoma

de Chile, que brindaron siempre su colaboración para este proyecto. Del mismo modo

y muy particularmente quiero agradecer a los autores de los estudios y artículos quienes

colaboraron desde un principio con el aporte de sus trabajos para esta publicación,

siempre dispuestos a las diversas solicitudes, que a veces parecían interferencias, de parte

del editor. Finalmente, no puedo dejar de agradecer al equipo de profesionales de la

Empresa CAS Chile que participaron activamente en algunas de las etapas del proyecto,

mostrando un liderazgo y espíritu de colaboración incuestionable, dando su apoyo para

hacer posible esta publicación y siendo siempre pieza clave de la investigación en gobierno

electrónico municipal que hoy presenta sus resultados. Muchas gracias a todos.