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SOBANSKI Cyrille
Maîtrise AES
MEMOIRE
La gestion urbaine de proximité
Coordination des acteurs
et place de l'habitant
dans les projets
de gestion
urbaine de
proximité
Ville de Saint-Nazaire – Jacques de Kerdrel
Université d’Artois – UFR AES
Stage du 22 mars au 15 juin 2004
Lieu de stage : Direction du développement des services
urbains de proximité au siège de Pas-de-Calais Habitat, Arras
Tutrice : Jacqueline Maquet, directrice du développement des
services urbains de proximité
Maître de stage : Aziz Jellab, maître de conférence en
sociologie
La gestion urbaine de proximité 2
« Il vient une heure où protester ne suffit plus : après la philosophie, il faut l’action. »
Victor Hugo
« Il faut agir en homme de pensée et penser en homme d’action. »
Bergson
« Mieux vaut avoir aimé et perdu que n’avoir pas aimé. »
Tennyson
La gestion urbaine de proximité 3
REMERCIEMENTS
Je souhaite remercier Jacqueline Maquet pour m’avoir accueilli
dans son service. J’associe à ces remerciements l’ensemble du service
développement des services urbains de proximité : Monique Drapier,
Laurent Dewasmes, Alain Degouy et Patricia Le Bihan pour leur
sympathie et leur aide.
Dans un deuxième temps, je remercie Aziz Jellab, mon directeur
de recherche pour m’avoir guidé dans la rédaction de ce mémoire.
Sans oublier toutes les personnes que j’ai pu rencontrer dans les
réunions ou dans les couloirs et qui m’ont consacré un peu de leur
temps. Mes remerciements vont à tous ceux qui ont pu m’aider dans
l’avancement de cet écrit.
La gestion urbaine de proximité 4
SOMMAIRE Introduction 8
Chapitre 1. Qu'est ce que la gestion urbaine de proximité ? 13
I. Présentation générale de la gestion urbaine de proximité 13 A. Genèse de la gestion urbaine de proximité 13 B. Définition de la gestion urbaine de proximité 14 C. Place de la GUP dans la politique de la ville 15 D. Grands domaines de la gestion urbaine de proximité 16 II. Les acteurs de la gestion urbaine de proximité 16 III. L'implication des habitants 19 Chapitre 2. Méthodologie de la gestion urbaine de proximité. De la pratique à la théorie.
21
I. La conduite de projets socio-urbains : le cas de la GUP 21 A. Un besoin réel de changement 22
1. Conceptions fonctionnelles, sectorielles et centralisées des organisations 22
2. Adaptation nécessaire des organisations et des métiers 25 3. Les trois conceptions du développement de la gestion de proximité 26 L'amélioration fonctionnelle de la gestion 26 L'amélioration des standards de qualité de service 26 Les projets locaux de gestion stratégique adaptée 27
B. L'organisation en mode projet et la transformation des organisations 28
1. Tendance à la transformation 28
2. Le changement opéré chez les bailleurs sociaux ces trente dernières années 30
3. D'une coopération entre collectivités territoriales et bailleurs à la réalisation d'un projet transformateur 36
Quelles coopérations entre les collectivités territoriales et les bailleurs sociaux ? 36
Comment la mise en projet va-t-elle contribuer à transformer les pratiques et l'organisation ? 37
Comment faire d'un projet un projet transformateur ? 38
4. La territorialisation des organisations : une condition de réussite de la GUP 38
La GUP et le renouvellement urbain 38 La proximité comme transformation de la relation aux habitants 39 GUP et territorialisation des organisations de services 39 La décentralisation politique et des services municipaux : le cas d'Amiens 40
5. Un changement opéré dans les organisations du fait de la participation habitante 41
La gestion urbaine de proximité 5
Redéfinition des méthodes de pratiques de gestion des HLM et évolution des métiers 41
Redéfinition des modes de coopération inter institutionnelle 43
II. Conditions de réussite d'une conduite de projet de gestion urbaine de proximité : les bonnes pratiques 44
A. Des problèmes au projet : le diagnostic 44 Confusion entre diagnostic et études 44 Le diagnostic partagé 45 Le champ du diagnostic 46 La méthode du diagnostic 47 Le diagnostic en marchant 47 Un diagnostic n'est pas une liste de problèmes 49 La qualification des problèmes 50 La conception de la GUP 51 La définition des objectifs 52 La technique de l'expression par objectifs 52 Les différentes couches d'objectifs 53 L'intérêt du diagnostic est démontré 53 B. Le rôle fédérateur et moteur de la maîtrise d'ouvrage collégiale 54 Structuration des acteurs 54 Rôle et fonction du directeur de projet 55 C. Cas rencontrés à Pas-de-Calais Habitat 55 Exemple de GUP 55 Association entre renouvellement urbain et GUP 56 Process internes à Pas de Calais Habitat et certification AFNOR 57
Chapitre 3. La participation des habitants dans les projets de GUP
59
I. Participation habitante : constat et enjeu 59 A. Un repli de la participation 59 B. La participation comme priorité des contrats de ville 2000-2006 61 C. Initiatives et besoin de changement 61 D. La recherche de diversité de participants 62
E. La participation comme relation permanente entre le citoyen et l'autorité 63
II. Rôle fondamental de la participation 64 A. La participation comme processus de reconnaissance 64 B. L'implication des citoyens dans les processus d'aménagement 65 1. Le degré d'implication des citoyens 66 2. Les échelles de temps et d'espace 67 3. Les publics 67 4. La nature des projets 68 III. L'opérationnalité de la participation des habitants 68 A. La charte locale de la participation : une garantie 68
La gestion urbaine de proximité 6
B. Les outils en faveur de la participation 69 1. Le fonds de participation des habitants 69 2. Les régies de quartier 72 3. Les autres outils 73 Programme ville, vie, vacances 73 Le partenariat national 74 L'appel à projet 74 Les adultes relais 75 C. Les clés d’une concertation participation 76 D. Retour des expériences observées 78 1. L’implication habitante : enjeu à court ou moyen terme ? 78
2. La mise en place d’actions de communication, de sensibilisation et d’animation 79
3. L’élaboration des chartes de voisinage entre le bailleur, la commune et les locataires d’une cage d’escaliers 79
4. L’appui sur un réseau d’habitants relais 80 Conclusion 82 Annexes 85Glossaire 91Bibliographie 92Sites Internet 96Séminaires et réunions 97Liste des personnes rencontrées 98
La gestion urbaine de proximité 7
Introduction
« La rue est le cordon ombilical qui relie l’individu à la société ».
Cette citation de Victor Hugo, reprise en phrase d’accroche dans
l’ouvrage de Ricardo Bofill et Nicolas Véron l’architecture des Villes1,
montre le décalage qui s’est opéré au cours du siècle passé. En effet ces
auteurs poursuivent par le constat suivant : « les villes font peur. La
rue, autrefois synonyme de lien social, évoque dans le vocabulaire
d’aujourd’hui soit l’émeute, soit l’exclusion… Hier solution possible aux
tensions de la société, la ville constitue aujourd’hui un problème ». Ce
problème réside notamment dans le lien existant entre les politiques
d’aménagement urbain et le développement social. Cette liaison peut, à
elle seule, redonner à la ville, et notamment aux quartiers dits
« sensibles », une dimension de proximité jusque là défaillante voire
totalement inexistante.
John Ruskin2 a dit : « toute beauté est fondée sur des lois de formes
naturelles. L’architecture d’une ville est d’émouvoir et non d’offrir un
simple service au corps de l’homme ». Mais l’architecture des cités-
dortoirs d’après-guerre n’avait pas pour but prioritaire d’ériger une zone
esthétique mais plutôt de pallier le besoin de logement engendré par
l’exode rural et les démolitions. Les immeubles verticaux permettaient
de concentrer sur une zone urbaine peu étendue la plupart du temps,
un maximum de résidents. Les grands ensembles construits sur le
principe du chemin de grue3 émergent. Ces immeubles étaient à
destination des cadres (image de standing) et des populations mal
logées. Dès les années soixante, les grands ensembles commencent à
être perçus comme des lieux de régression urbaine. La maison
1 L’architecture des Villes, Edition Odile Jacob – mars 1995 2 John Ruskin : écrivain, critique d'art et peintre anglais (1819-1900) 3 Le principe du chemin de grue consiste en une succession de constructions d’immeubles séparés par un couloir étroit qui permet tout juste le passage d’une grue entre les édifices. Il permet une édification rapide d’un ensemble.
La gestion urbaine de proximité 8
individuelle fait son chemin, les cadres préfèrent s’installer en
logements individuels à la périphérie des villes. Les ouvriers et les
immigrés se concentrent alors dans les quartiers délaissés par les
personnes des classes moyennes. La crise économique qui suit « les
trente glorieuses » fait croître le nombre de chômeurs et cloisonne les
sans-emploi dans les banlieues. Dès lors, la circulaire Guichard de 1973
donne un coup d’arrêt à la construction des grands ensembles. La
manifestation des Minguettes en 1981 dans la périphérie de Lyon met
en lumière le « problème des banlieues ». Le début des années quatre-
vingt instaure une réelle politique de la ville.
« La politique de la ville a été conçue pour faire face au désarroi d’une
population qui ne réussissait plus à projeter son existence dans une
société vécue comme indifférente »4. L’Etat, garant de la paix sociale et
de l’égalité des chances, est devenu « Etat-animateur »5. En effet, lui
seul peut mettre en place et instaurer cette dimension de proximité
manquante. Mais, pour réussir, il doit prendre en compte les deux pôles
agissant sur la proximité : d’un côté les spécialistes de l’aménagement
urbain et de l’autre les spécialistes du développement social. Le temps
de la concertation est venu. Le cadre des politiques urbaines doit donc
être tracé par un Etat acteur et animateur du devenir de ses villes. Mais
pour autant revient-il au niveau macro étatique de gérer la proximité
urbaine ? Il semblerait que d’autres structures soient plus aptes à
manager cette approche. Collectivités territoriales, bailleurs sociaux,
associations de quartiers, tous sont présents sur le terrain et s’avèrent
être plus compétents, notamment de par leur connaissance de la ville
ou du quartier, pour administrer cette proximité.
Les récentes lois et la montée de l’intercommunalité ont fait évoluer la
politique de la ville. De nouveaux instruments de partenariat 4 La gestion urbaine de proximité : quel rôle pour l’Equipement ? , Agnès Claret de Fleurieu, Alain Chenal, Jean-Pierre Grunspan – Les cahiers du Conseil, Conseil général des ponts et chaussées – n°5 – février 2002 5 L’état-animateur, Jacques Donzelot – Editions Esprit
La gestion urbaine de proximité 9
apparaissent : contrats de ville, contrats locaux de sécurité, conventions
liées à l’exonération de TFPB6 dans les zones urbaines sensibles.
La France en général et les quartiers d’habitat social en particulier
répondent à une grande diversité de situations. Certains ensembles se
situent dans des zones en crise, d’autres dans des zones de forte
croissance. Cette diversité s’accompagne d’une grande dissemblance en
matière de services publics, ou de services au public, offerts aux
résidents. De ce constat, il semble tout à fait approprié de connaître la
vie quotidienne des habitants et de coordonner les différents niveaux
politiques et sociaux afin de parvenir à une gestion territorialisée.
La coopération entre les acteurs chargés de la gestion quotidienne des
quartiers d’habitat social est restée limitée. En effet, jusqu’à présent,
l’accent a surtout été mis sur les opérations de réhabilitation et de
démolition. Il y a généralement dissociation entre le programme de
restructuration touchant l'urbanisme et l'habitat et celui dénommé
gestion urbaine de proximité visant l'amélioration des services et des
conditions de vie ; dissociation chronologique d'abord – ils sont
rarement simultanés – et dissociation conceptuelle ensuite – ils ne se
référent pas à un projet d'ensemble. Culturellement la préoccupation
principale reste celle de la restructuration. Elle relève de logiques
d'investissement patrimonial et d'exigences opérationnelles. Cela est
plus tangible pour ceux qui exécutent les programmes peut-être un peu
moins pour ceux auxquels ces programmes sont destinés. La gestion
urbaine intervient souvent a posteriori. Cette dernière tend à refondre
le quartier en profondeur en mettant sur le devant de la scène le
fonctionnement et la vie quotidienne7. Les démarches de gestion
urbaine de proximité ont pour objet de coordonner les interventions des
6 TFPB : taxe foncière sur les propriétés bâties - Obtention de l'abattement de 30% de la Taxe Foncière sur les Propriétés Bâties lorsque ces logements sont situés en Zone Urbaine Sensible 7 Gestion urbaine de proximité : des interventions coordonnées entre villes et bailleurs, Brigitte Guigou – Les cahiers de l’IAURIF – Habitat n°31 – février 2002
La gestion urbaine de proximité 10
communes et des bailleurs et d'impliquer les habitants pour améliorer
durablement la qualité des services résidentiels. Il est certain que
même si l'habitant est ligne de mire, bailleurs et villes trouvent
également privilège à se lancer dans une telle démarche. L’avantage
principal procuré au bailleur est avant tout de diminuer la vacance, la
rotation et les dégradations ; pour la ville ce peut-être la diminution de
l'insécurité, le changement d'image (avec notamment l’avènement du
marketing territorial) ou encore la réponse à une demande insatiable
des administrés…
La gestion urbaine de proximité (GUP) serait donc l’outil novateur qui
permettrait de renouveler les quartiers par un partenariat inter-
organismes tout en amenant les habitants à participer au futur de leur
territoire. On relève ainsi deux points stratégiques de la gestion urbaine
de proximité : la structuration en partenariat des acteurs et la place des
habitants dans le processus. Pour cette raison, le mémoire s'attardera à
confronter théorie, pratique et analyse sur ces deux sujets transversaux
à la dynamique de GUP sans épiloguer sur les autres facettes de cet
instrument.
Dans un premier axe, nous traiterons de la naissance de la GUP afin que
le lecteur ait une vision chronologique suffisamment claire pour
comprendre la dynamique escomptée. A la lumière de ce bref rappel
historique, nous aborderons les domaines couverts par ce dispositif. Il
en découlera la présentation des acteurs à engager pour parvenir à
l'objet recherché. Nous nous interrogerons également sur l'implication
des habitants en tant que partenaire du projet et destinataire de la
GUP.
Le chapitre 2 présentera dans un premier temps la tendance à la
transformation dans les organisations en charge de la gestion de
proximité, aussi bien du côté des bailleurs que des villes. Ainsi, on
La gestion urbaine de proximité 11
montrera que la territorialisation peut permettre de créer du liant entre
les gestionnaires et les habitants et aider à administrer la proximité.
Dans un second temps, il sera exposé les conditions de réussite d’une
conduite de projet de gestion urbaine de proximité à la lumière des
pratiques relevées par les chercheurs en ce domaine.
La participation des habitants dans les projets de gestion urbaine de
proximité sera abordée dans le troisième chapitre. Du constat d’un repli
de la participation en général, on s’attardera sur le bien fondé de
l’implication des habitants dans le cas de la gestion urbaine de
proximité. Seront ensuite présentés les outils et les aides en faveur de
la contribution des habitants pour conclure sur l’opérationnalité de cette
participation.
La gestion urbaine de proximité 12
Chapitre premier
Qu'est ce que la gestion urbaine de proximité ?
Dans l'objectif de comprendre l'avènement de ce nouvel outil de
politique de la ville, nous verrons, de la naissance du besoin à la
formulation des problématiques traitées au fil du mémoire, le rôle et les
perspectives de la gestion urbaine de proximité.
I. Présentation générale de la gestion urbaine de proximité
A. Genèse de la gestion urbaine de proximité
Il faut d’abord savoir d’où l’on vient pour savoir où l’on va. Ainsi,
dès 1993, le rapport d’évaluation montre que les lourdes opérations
d’investissement réalisées en réhabilitation et en restructuration du bâti
ne permettent pas d’atteindre les objectifs de la requalification retenue.
La gestion des quartiers est parfois problématique malgré tous les
efforts de réfaction réalisés. Des situations de plus en plus difficiles se
profilent dans les zones en question : déficit d’éclairage ou de
signalisation urbaine, manque d’entretien ou de réparation, ramassage
irrégulier des ordures… accompagnées de problèmes sociaux
préoccupants et d’actes de vandalisme et d’incivilités répétés.
Le rapport du CNV8 de 1997 sur les espaces publics et privés indique
que les situations d’inégalité sont renforcées par la faible prise en
compte des questions de gestion dans les projets de quartiers et par la
spécificité du statut juridique des sols et des espaces bâtis. A partir de
8 CNV : Conseil national des villes - Instance de concertation et de proposition, le Conseil national des villes est présidé par le Premier ministre ou par délégation par le ministre en charge de la politique de la ville.
La gestion urbaine de proximité 13
là, l’Etat envisage la gestion urbaine comme une priorité et l’affiche
comme telle dans toute intervention sur un quartier.
La gestion urbaine de proximité est apparue dans la nouvelle génération
des contrats de ville 2000-20069. Elle concerne en priorité les quartiers
classés en zones urbaines sensibles (ZUS).
Ce concept s’appuie sur deux constats. Premièrement, les opérations
physiques menées sur les quartiers d’habitat social ont montré leurs
limites et, deuxièmement, les modes de gestion des espaces entre les
collectivités locales et les bailleurs sont conflictuels.
B. Définition de la gestion urbaine de proximité
On peut définir la gestion urbaine de proximité (GUP) comme
constitutive de l’ensemble des actes contribuant au bon fonctionnement
d’un quartier et à l’amélioration du service rendu aux habitants, grâce à
l’observation et à l’analyse des dysfonctionnements sociaux et urbains.
Son objectif général est donc d’améliorer la qualité de vie résidentielle
des habitants par le renforcement des actes de gestion de tous les
intervenants publics et privés sur un même quartier, par leur
coordination plus efficace et par la meilleure qualification des agents de
terrain notamment.
La GUP travaille sur deux types de proximité :
la proximité physique d’abord, par la présence d’un certain
nombre de services publics à maintenir,
la proximité sociale ensuite, par la présence physique d’agents de
terrain.
9 Une démarche « gestion urbaine de proximité » : note de cadrage / direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction ; Ministère de l’équipement, des transports et du logement ; secrétaire d’Etat au logement ; délégation interministérielle à la ville, 1999
La gestion urbaine de proximité 14
La GUP passe par une approche thématique et plurielle regroupée en
trois grands champs.
o la gestion technique : elle passe par la maintenance du bâti
et de l’environnement en s’adaptant aux spécificités locales
du territoire,
o la gestion de proximité : elle est l’ensemble des services et
équipements mis à disposition de la population,
o la gestion sociale : elle peut se définir comme l’ensemble
des actions d’accompagnement et de soutien aux habitants
du quartier.
C. Place de la GUP dans la politique de la ville
Impulsée par le conseil interministériel des villes (CIV) du 30 juin
1998, elle a été rappelée par la circulaire du Premier ministre du 31
décembre 1998 et par le CIV du 2 décembre 1998.
Elle nécessite de s’appuyer sur le cadre contractuel existant : le contrat
de ville. Le conseil et la circulaire précisent que les futurs contrats de
ville comprendront une convention cadre qui déterminera les objectifs
du contrat et fixera les programmes d’actions thématiques applicables à
l’ensemble du périmètre du contrat et des conventions territoriales qui
définiront les programmes d’actions à mener sur les sites prioritaires.
C’est à l’occasion de la convention cadre et des conventions territoriales
qu’un volet GUP sera précisé et mis en œuvre.
Les principales intentions sont de traiter les quartiers d’habitat social à
l’égal des autres quartiers et de les faire bénéficier du même niveau de
prestations et de services, en améliorant l’urbain et l’environnement du
lieu. La GUP doit favoriser la mixité sociale et urbaine dans les villes,
assurer la pérennité des investissements sur le bâti, les espaces
La gestion urbaine de proximité 15
extérieurs et les équipements, offrir une qualité de services urbains et
atteindre l’équité territoriale en matière d’entretien et de maintenance.
Pour avoir du sens, elle doit s’inscrire dans un ensemble plus large en
se rendant indissociable de la citoyenneté et en s’appuyant sur la
participation des habitants.
D. Grands domaines de la gestion urbaine de proximité
L’articulation se fait sur plusieurs axes :
le logement,
l’environnement du logement,
le stationnement, les déplacements,
la sécurité,
l’accompagnement social,
les équipements collectifs pour la vie sociale,
les services publics,
les services privés (commerces, artisanat…).
Elle concerne aussi bien l’entretien, les espaces communs de l’habitat,
les espaces collectifs extérieurs, la propreté des espaces verts et des
parties communes, l’entretien de la voirie, l’éclairage, la signalétique, le
stationnement que l’amélioration de la tranquillité publique et le respect
des biens et des personnes.
II. Les acteurs de la gestion urbaine de proximité
L'Etat a, par le biais de la GUP, créé une nouvelle spécificité des
orientations de la politique de la ville. Il délègue désormais aux acteurs
locaux non seulement la nécessité d'identifier les problèmes mais aussi
les moyens pour mettre en œuvre les solutions.
La gestion urbaine de proximité 16
On se rend compte, à la vue des différentes GUP et des opérations de
renouvellement urbain en cours ou en instance, que le moteur s'avère
être très souvent les municipalités. L'agence nationale pour le
renouvellement urbain (ANRU)10 a été créée dans le but de simplifier et
d’accélérer les démarches des collectivités locales et des organismes
d’HLM désireux de mettre en œuvre des projets de rénovation urbaine
dans les quartiers prioritaires. Au lieu de s’adresser comme auparavant
à divers organismes financiers et administratifs, l’agence devient leur
interlocuteur unique et leur offre, de plus, la garantie de ses
financements. De fait, cette possibilité offerte aux communes de
pouvoir financer des opérations a conduit de nombreuses villes à se
lancer dans des opérations de renouvellement du bâti. Cependant pour
l'approbation du financement, le dossier doit comprendre la description
des mesures prises pour l’amélioration de la gestion urbaine de
proximité et préciser l’engagement immédiat des divers partenaires. La
GUP devient ainsi une condition sine qua non pour que l'organisation
ville ou bailleur soit destinataire des fonds disponibles.
Un décalage s'est pourtant opéré. Au lieu de considérer l'ANRU comme
un outil, certains l'ont utilisé comme la solution aux problèmes de
quartier. Ainsi, on s'obligeait à monter le dossier en y incluant une GUP
pour financer la réhabilitation d'un quartier que seule la ville n'aurait pu
entreprendre à en voir la faiblesse de ses moyens techniques et
financiers.
Dès lors la gestion urbaine de proximité ne peut se concevoir sans le
renouvellement urbain et réciproquement. Auparavant vision
minimaliste et intéressée, la gestion urbaine de proximité devient
10 L’ANRU est un établissement public industriel et commercial (EPIC). Son conseil d’administration compte
24 membres. Il réunit l’Etat, l’Union d’Economie Sociale du Logement (UESL) gestionnaire du 1% logement, l’Union Sociale pour l’Habitat (USH), la Caisse des Dépôts et Consignation (CDC), l’Agence Nationale pour l’amélioration de l’Habitat (ANAH), des représentants des communes, des EPCI, des départements et des régions ainsi que des personnalités qualifiées.
La gestion urbaine de proximité 17
intéressante – elle nécessite la collaboration de l'ensemble des
partenaires – et impliquante – elle tend à étendre le champ de chacun.
Les partenaires du projet vont donc être très nombreux : département,
région, état, ville, structure intercommunale, bailleurs sociaux,
habitants, travailleurs sociaux… On peut alors se poser la question
suivante : comment faire travailler ensemble des organisations, des
institutions, des professionnels, des néophytes aux intérêts différents
voire même parfois divergents ? Même si certains partenaires travaillent
déjà ensemble, l'addition de nouveaux associés risque de remettre en
cause les méthodes de travail précédemment usitées dans les
opérations précédentes non labellisées GUP. En effet, j’ai remarqué au
long de ces trois mois que les personnes comptent beaucoup dans les
partenariats non conventionnés. Si telle personne s’entend bien avec
son homologue dans une institution partenaire, le projet a des chances
d’aboutir. Mais si par exemple, une de ces deux personnes démissionne
ou est mutée, le projet peut se paralyser instantanément. Les
partenariats actuels non labellisés sont surtout le fait de personnes.
Qui sont les acteurs ? Comment mettre en adéquation les partenaires ?
Dans quelle structure les réunir ? Comment porter le projet ? Quelles
sont les conditions de réussite ? Toutes ces questions aboutissent à une
seule et même idée directrice : comment conduire le projet socio-urbain
qu'est la GUP ? En effet, ce projet fédérateur porte en son sein l'idée de
partenariat, de mixité des acteurs. Cette question transversale va
mettre en lumière comment les organisations fonctionnent en interne
mais également comment elles vont fonctionner entre elles pour
parvenir à cette finalité qu'elles devront garder à l'esprit : l'amélioration
de la vie quotidienne des habitants dans les quartiers d'habitat social.
L’hypothèse que je présente ici est donc que la multiplicité des acteurs
dans le cadre de la GUP est un avantage car elle va participer à une
amélioration de la vie du quartier sous différents aspects, mais que leur
La gestion urbaine de proximité 18
collaboration demeure difficile et que seul l’apprentissage d’une
conduite de projet peut permettre l’aboutissement et la
contractualisation de la GUP.
III. L'implication des habitants dans les projets de GUP
Dans les textes législatifs et réglementaires, on admet que les
habitants sont acteurs dans les projets GUP. Il semble que la réalité soit
toute autre.
Si l'on prend le cas des dernières élections nationales et régionales, on
se rend compte à la vue de l'importance de l'abstentionnisme, qu'il y a
un repli important de la participation de la population dans la vie
politique française. Est-ce le cas à une échelle locale réduite ? Dans le
cas du renouvellement des quartiers, la décision prise de lancer des
opérations urbaines est politique. Doit-on faire participer les habitants
d'un quartier aux décisions ? Les élus pourraient être amenés à se dire
que, lors d'élections importantes où les citoyens ont la possibilité de
faire entendre leur voix, ils ne se déplacent pas aux urnes, alors est-il
nécessaire de leur demander leur avis pour un projet de moindre
envergure ? Des expériences réalisées dans des domaines aussi divers
que l'environnement ou la culture, ont montré que les usagers se
soucient de leur cadre de vie. Alors en supposant qu'un quartier soit
totalement remodelé, voire partiellement démoli, les habitants
désireront faire entendre leur voix. Ils sont en mesure d'utiliser
différents outils (associations, comités de quartier…) mais pour autant,
de quelle manière la voix de l'habitant va peser sur la décision finale ? A
cette question seule l'instance politique peut répondre. Si elle ne
souhaite qu'informer l'habitant ou si elle souhaite coproduire avec lui,
toute la donne change. Le "locataire-administré-citoyen-client" semble
avoir un rôle et le législateur l'a compris. La participation est d'ailleurs
une priorité des contrats de ville 2000-2006.
La gestion urbaine de proximité 19
Le fait de vivre dans un lieu dégradé, de se sentir menacé dans son
intégrité ne prédispose pas réellement à adopter une attitude
d'ouverture à l'égard des autres. Les différences sociales entre les
usagers peuvent se trouver amplifier en fonction notamment de leur
capacité à mobiliser des réseaux sociaux pour obtenir satisfaction à
leurs demandes. On pourrait penser que le fait d'être collectivement
victime d'un certain rejet par la société favorise la constitution de liens
de solidarité entre les habitants, mais c'est plutôt le phénomène inverse
qui se produit. En l'absence de structures comme des associations par
exemple, les individus entretiennent plutôt des relations conflictuelles
ou de méfiances et tendent à se replier dans leur logement. Il existe
cependant dans chaque quartier des habitants militants qui sont
porteurs de messages et qui peuvent rassembler derrière eux ou à leur
côté la majorité de la population ou tout au moins être en mesure de la
représenter. Constitués en associations, en comités de quartiers ou plus
simplement en groupes de voisins, les habitants sont porteurs de projet
pour leur quartier. On relève dans les sites étudiés depuis quelques
années que naît une véritable identité de quartier. Pourquoi les
habitants s'associent-ils ? Pourquoi veut-on associer les habitants ?
Quelles sont leurs attentes ? Quelle est la place des habitants dans la
réalisation des projets de GUP ?
L’hypothèse soulevée est que les habitants ont une compétence dans
les projets de GUP, en ce sens qu’ils n’ont pas uniquement un rôle de
destinataire des opérations mais que leur participation, via différents
outils, même si elle est volontaire demeure soumise à la décision
politique de la collectivité, à savoir à quel degré la commune va prendre
en compte l’avis de ses administrés.
La gestion urbaine de proximité 20
Chapitre 2
Méthodologie de la gestion urbaine de proximité
De la pratique à la théorie
Le titre du deuxième chapitre peut sembler incongru. En effet, en
temps normal, la pratique vient après la théorie. Mais je pense que pour
le cas d'espèce il est préférable de partir à rebours. Différentes raisons
me poussent vers ce choix. Tout d'abord, avant même que la GUP ne
soit labellisée, les bailleurs sociaux et les villes réalisaient déjà des
tâches d'entretien, de propreté mais aussi de relations sociales avec les
locataires. Sans être contractualisées, ces missions avaient déjà leur
place dans les quartiers. Ensuite, toutes les études qui ont été réalisées
partent de monographies de quartiers afin de comprendre et
d'améliorer les travaux sociaux et urbains futurs. Enfin, et nous le
verrons au fil du mémoire, la réalisation d'une GUP passe par un
diagnostic partagé. On est encore dans le cas de l'étude de la pratique
du quartier dans le but de théoriser des solutions, des enjeux pour
améliorer la vie quotidienne du quartier d'habitat social.
I. La conduite de projets socio-urbains : le cas de la GUP
Une démarche comme la GUP qui se veut réellement participative,
attentive, mobilisatrice en profondeur est difficile à mettre en place
dans la réalité, malgré les bonnes volontés et les efforts réels déployés.
Le management public dans les services de l'état se révèle très
handicapé structurellement et culturellement lorsqu'il faut territorialiser
la gestion, décloisonner pour créer les filières de services, se trouver
face à des populations en difficulté… Ainsi la conduite du changement
dans le management public est primordiale. La gestion urbaine de
proximité va amener des partenaires de différents services d'une
La gestion urbaine de proximité 21
organisation, de différents services de différentes organisations à
collaborer. Les bailleurs sont aussi confrontés au changement. Une
volonté de territorialisation a émergé depuis une dizaine d'année et
tend à se développer. Ces dynamiques resteront sans soute
durablement positives pour la continuité des actions de politique de la
ville. Ainsi, un point important de la réalisation d'une GUP tient en la
transformation des relations inter-organismes à l'externe, et inter-
services à l'interne.
Nous verrons ainsi le besoin de changement nécessité par la
structuration taylorienne des villes et des bailleurs.
A. Un besoin réel de changement dans les organisations
1. Conceptions fonctionnelles, sectorielles et centralisées des
organisations11
Depuis le milieu des années 80 et les gros efforts de
décentralisation réalisés, la gestion urbaine reste dominée par une
conception technico-administrative, fonctionnelle, sectorielle et
centralisée. Cette conception tend à morceler les problèmes techniques,
administratifs, économiques et sociaux et à confier leur traitement à des
services spécialisés, conformément aux modèles inspirés par Taylor
dans l’industrie au début du siècle.
Chaque service est organisé comme une filière hiérarchique autonome
dirigée par un responsable avec des cadres intermédiaires. Il est lui-
même souvent découpé en sous-services traitant de manière autonome
un certain type de problème. Ainsi les organismes de logement
distinguent les services techniques responsables de la réhabilitation,
11 Problématiques et méthodes de développement de la gestion urbaine de proximité – Michel Bonetti – CSTB, 9 octobre 2001 – séminaire DGUHC, DIV, union des HLM
La gestion urbaine de proximité 22
des grosses réparations et de l’entretien courant. Ce dernier sous-
service sépare parfois à son tour l’entretien des logements, des parties
communes et des espaces extérieurs. Il arrive qu’il distingue la gestion
des états des lieux entrants et sortants, la réfection des logements
vacants et occupés. Les réparations sont réalisées pour une part en
interne et pour une part par des entreprises extérieures et, dans les
deux cas, par des ouvriers dépendants de différents corps d’état. Dans
certains quartiers, on a pu constater que le locataire pouvait avoir une
vingtaine d’interlocuteurs différents selon la nature de ses problèmes.
Dans les services de la ville, la dispersion des fonctions et le
cloisonnement sont encore plus contestables puisque sur un même
territoire et dans une même rue peuvent intervenir les services chargés
de la voirie, des réseaux, de l’éclairage, de la propreté, de l’entretien
des espaces verts, du jardinage, de l’enlèvement des ordures
ménagères, des encombrants, des épaves, etc.
On compte également plus de cinquante professions dans les services
sociaux et culturels renvoyant à autant de services et de logiques
d’action. Chaque métier a sa propre logique d’action, sa propre
conception du traitement des problèmes, ses propres règles de
fonctionnement, son propre vocabulaire, qui sont difficilement
compréhensibles par les habitants, et chacun vise plus à protéger son
territoire qu’à coopérer avec les autres.
Les organismes bailleurs ont dès le début des années 80 décentralisé
certaines fonctions à des agences territoriales mais sans vraiment
changer l’organisation interne : les mêmes fonctions sont reproduites
dans les agences. Parfois, des services dans les agences dépendent
encore de responsables du siège ; les responsables d’agence n’ont ainsi
aucune autorité hiérarchique sur eux.
La gestion urbaine de proximité 23
Lors de cette « délocalisation » vers des agences territoriales, les
personnels mutés ont eu le sentiment d’être dévalorisés puisqu’ils
n’occupaient plus de postes au siège. Perte de pouvoir, crainte en
l’avenir, désir de cantonnement dans les méthodes jusqu’alors utilisées
sont les premiers ressentis lisibles.
Ce changement profond dans les organismes devait être accompagné
d’une mutation importante des services centraux. Au lieu de diriger les
opérateurs, les services du siège doivent passer d’un rôle
d’encadrement hiérarchique à un rôle d’expertise, de conseil, de
contrôle. Ils doivent fournir les grandes lignes d’action, aider à
l’élaboration des projets de gestion locaux.
La gestion urbaine de proximité dont il est question dans ce mémoire,
voit s’affronter cette conception. On se rend compte que chaque
organisation a des problèmes quant à son organisation et sa conduite
de changement. Mais ce qui est difficile pour un projet interne l’ait
beaucoup plus encore quand il s’agit d’opérer un partenariat large
comme dans le cas de la GUP. Comment mettre en place un projet
mettant en relation des partenaires divers et variés, quand il est déjà
difficile de s’organiser entre services d’une même unité ?
Les organismes de logement ont trop longtemps dénigré le traitement
des problèmes sociaux, en considérant qu’ils n’étaient en charge que de
la gestion technique et de la gestion locative. D’autres ont développé
des actions d’animation, d’insertion sociale mais en ne l’intégrant pas
dans leur « métier de base » ou en créant un nouveau service qui en a
la charge mais sans liaison aucune avec les services de gestion.
La gestion urbaine de proximité 24
Michel Bonetti12 estime que « l’efficacité sociale des organisations
assurant la gestion des problèmes réside précisément dans leurs
activités de nettoyage, de maintenance et de gestion locative. Cette
efficacité sociale peut être fortement accrue lorsque les actions
d’insertion s’intègrent à la gestion et contribuent à la modifier ».
Le domaine qui échappait au clivage gestion/social demeurait le
traitement des impayés, où les conseillères sociales étaient tout à fait
intégrées à la gestion des loyers.
2. Adaptation nécessaire des organisations et des métiers13
Les deux principaux gestionnaires de la vie quotidienne des
habitants des quartiers d’habitat social sont les bailleurs sociaux et les
villes. L’amélioration de la gestion urbaine doit passer par leur
adaptation.
Ainsi, pour parvenir à la contractualisation de la GUP, les partenaires en
présence doivent passer par une réflexion importante. Trop souvent, ils
se lancent tête baissée dans ce nouvel outil de politique de la ville et, la
période de diagnostic passée, un ralentissement important a lieu. Les
actions décidées prennent du retard ou ne sont pas réalisées.
La gestion centralisée par filières spécialisées ne laisse aux agents de
proximité que l’exécution de directives issues des responsables
hiérarchiques et transmises par les cadres intermédiaires. Le
développement de la GUP voit s’affronter cette conception. En effet, la
nouvelle philosophie tend à développer les compétences et les
responsabilités des cadres et des agents de proximité à qui l’ont confie
12 Michel Bonetti : sociologue au centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB), directeur du laboratoire de sociologie urbaine générative 13 Les démarches de gestion urbaine de proximité – collection Villes et Quartiers – mars 2002
La gestion urbaine de proximité 25
l’élaboration et la mise en œuvre de projets locaux d’adaptation de la
gestion aux problèmes et aux enjeux des sites dont ils sont en charge.
3. Les trois conceptions du développement de la gestion de proximité
Il existe réellement trois générations d'évolution de la gestion
territorialisée. Ces dernières sont encore rencontrées actuellement mais
il est courant que les organisations passent par les trois niveaux pour
territorialiser leur action. Voyons les tour à tour.
L’amélioration fonctionnelle de la gestion
Il s’agit simplement d’améliorer les prestations effectuées soit par
une amélioration des méthodes de travail, soit par un accroissement
des moyens. L’amélioration des méthodes de travail passe par la
formation technique des agents sur certains points particuliers.
L’accroissement des moyens entraîne à considérer, comme elle est la
plus utilisée, que le développement de la GUP entraîne une hausse des
coûts de gestion.
Cette méthode ne perturbe pas l’équilibre des pouvoirs dans
l’organisation et ne remet pas en cause la culture professionnelle des
agents. On comprend facilement pourquoi cette approche est
privilégiée.
L’amélioration des standards de qualité de service
On définit des standards de qualité de service identiques d’un
quartier à l’autre sans se soucier des caractéristiques et problèmes de
chacun.
La gestion urbaine de proximité 26
Cette démarche le plus couramment appelée « qualité de service »
connaît un certain essor et un succès indéniable. Elle non plus ne remet
pas en cause les méthodes d’organisation, et permet aux directions de
conserver des organisations homogènes. En effet, les directions
craignent la diversité des fonctionnements des équipes de proximité et
la perte de leur contrôle.
Le problème majeur est qu’on applique une solution identique à des
problèmes différents. Les agents sont réduits à l’application de normes,
sachant que la qualité des procédures n’a jamais garanti la qualité du
service rendu. Sur des quartiers particuliers, l’application de ces normes
peut se révéler ne pas être adaptée et même parfois être un vrai fiasco.
Les projets locaux de gestion stratégique adaptée
Il s’agit dans cette méthode d’opérer une discrimination entre les
quartiers en faisant une analyse des potentialités et des problèmes et
en y adaptant une stratégie de fonctionnement spécifique.
Cette démarche permet de transférer certaines responsabilités aux
agents de terrain car la direction leur confie des objectifs à atteindre.
Les orientations sont définies par la direction avec l’appui des services
centraux. Elle nécessite la mise en place de critères d’évaluation de
l’efficacité des actions conduites qui permettent à la direction de
conserver le contrôle des démarches mises en œuvre et de valoriser ou
de sanctionner les agents.
Parfois la méthode stratégique adaptée et la méthode standardisée
cohabitent ce qui peut décourager certains agents dont les initiatives ne
sont pas reconnues.
Un projet de gestion stratégique de proximité repose sur l’adaptation
voire la transformation de l’organisation et nécessite de redéfinir les
La gestion urbaine de proximité 27
rôles et les fonctions des services et des agents, et de modifier les
méthodes d’encadrement.
B. L’organisation en mode projet et la transformation des
organisations
1. Tendance à la transformation
Il est nécessaire de faire le lien entre trois objets :
- les organisations (bailleurs et collectivités),
- le renouvellement urbain et la gestion urbaine de proximité,
- la façon de conduire les projets.
Toutes les organisations sont aujourd’hui sollicitées à se transformer.
On ne cesse de parler de restructuration, de réorganisation, de
réorientation, de reengineering, d’évoquer de nouvelles technologies, de
transformation des mentalités. Des phénomènes auparavant
exceptionnels sont devenus banals. Aucune entreprise n’y échappe.
Elles évoluent dans des environnements qui se modifient toujours plus
rapidement, d’autant plus en politique de la ville où les lois sont
transformées ou remplacées très couramment. Une entreprise peut
provoquer le changement ou le subir, mais elle a besoin de changer.
Dans le secteur de l’informatique par exemple, les technologies
deviennent rapidement obsolètes, la durée de vie des produits se
raccourcit, la concurrence innove toujours plus. Les administrations, les
associations, les coopératives sont également touchées par le
changement. Le rythme et la fréquence peuvent être différents mais ils
changent eux aussi. Être dans une situation de monopole n’est plus
aujourd’hui synonyme d’immobilisme. Le changement est partout.
Le changement n’est pas un état naturel pour les entreprises. Elles sont
faites pour fonctionner, pas pour changer, la finalité d’une entreprise
La gestion urbaine de proximité 28
étant de produire, vendre, satisfaire les clients et de rémunérer ses
actionnaires. Les moyens dont elles disposent sont adaptés au
fonctionnement, pas au changement.
Le changement, quelle que soit sa nature, exige de déstabiliser la
situation existante. Il peut être choisi ou subi mais le changement
volontaire est beaucoup plus confortable et souvent plus efficient.
Aucun changement n’a une cause unique. C’est la combinaison de
plusieurs facteurs internes et externes.
Les causes externes sont nombreuses : les acheteurs et le marché, les
actions de la concurrence, l’innovation technologique, l’évolution de la
législation et de la réglementation, la modification de l’actionnariat, les
évolutions de la société, des modes de vie et des modes de penser…
Toutes ces « attaques » réalisées sur l’organisation la force à s’adapter
et donc à changer.
Quant aux causes internes, elles s’expliquent plus facilement. Le
développement de l’entreprise, sa croissance entraînent des
changements profonds. Des problèmes nouveaux apparaissent que l’on
ne peut régler dans la situation actuelle. La deuxième cause est la
vision du ou des dirigeants. Le changement de stratégie décidé par la
direction entraîne des changements parfois profonds dans
l'ordonnancement de l'entreprise.
Dans notre cas, nous ne nous attachons pas à refondre les entreprises
dans leur ensemble, mais à la vue des partenariats à engager pour la
réalisation d’une GUP, à exposer les conditions de réussite dans les liens
entre partenaires jusqu’alors déstabilisés, désorganisés.
La gestion urbaine de proximité 29
Selon Olivier du Roy14, l’organisation est « interpellée par les deux
bouts ». Elle est au centre de deux éléments : l’efficacité et la qualité.
Par l’efficacité, on entend la coopération inter-métiers et la réactivité.
Quant à la qualité, il s’agit de la qualité du service aux clients et sa
prise en compte globale.
Partout les organisations modernes visent à recréer des approches
transversales. Auparavant structurée de façon taylorienne, l’entreprise
doit revoir sa disposition. En effet, pour satisfaire le client, l’organisation
est traversée par des processus. Les services techniques, de production,
les ressources humaines, la finance et la comptabilité, le pôle
commercial, tout concourt à un point : le client. La cohérence de
l’entreprise vise à garantir que les actions ne se contredisent pas et que
toutes servent les objectifs fixés. L’uniformité facilite la communication
et donc la rapidité de réaction. Le langage étant identique et les signes
aisément décodables, les décisions et les actions sont sans surprise.
Cependant l’ensemble de ces services est différent. La disparité est une
des richesses de l’entreprise. Les individus étant différents les uns des
autres, tout comme les compétences, une des forces essentielles de
l’entreprise provient du regroupement en son sein d’éléments aussi
disparates. Cela rend possible un foisonnement d’idées et d’initiatives
pour saisir les opportunités, résoudre les problèmes et améliorer la
situation existante.
2. Le changement opéré chez les bailleurs sociaux ces trente dernières
années
Chez les bailleurs, la décentralisation des compétences des
services centraux vers les agences territoriales est importante. Souvent
elles disposent de compétences sur la gestion locative, le contentieux,
l’entretien technique courant. Sur un secteur couvrant un ensemble de 14 Olivier Du Roy est consultant chez ODR Conseil, dont il est directeur.
La gestion urbaine de proximité 30
600 à 800 logements, les équipes de terrain sont responsabilisées sur la
gestion sociale et sur l’entretien. Par exemple, un responsable de
gestion de secteur peut encadrer un agent de gestion locative, un agent
de gestion technique, des gardiens, un ouvrier d’entretien, des femmes
de ménage. Cette équipe est responsable de la gestion d’un secteur.
Au cours de ces trente dernières années, un grand mouvement s’est
opéré dans les organigrammes des bailleurs15.
Organigramme type années 70 : la croissance
Source : ODR Conseil
Dans les années 70, le fonctionnement est organisé par spécialisation
fonctionnelle. Le locataire est considéré comme un ayant droit. Les
priorités pour le bailleur sont d’attribuer des logements et de recouvrer
15 D’après Jean Bouvier du CREPAH
La gestion urbaine de proximité 31
des loyers. La culture technique est dominante : on construit plus qu’on
ne gère. Il y a un cloisonnement très net entre le technique et le locatif.
Les emplois sont très spécialisés.
Organigramme type des années 80 : la modernisation
Source : ODR Conseil
Dans les années 80, le locataire est devenu client. Les temps changent,
le bailleur souhaite réduire la vacance et fidéliser le client en
développant des démarches qualité. La décentralisation crée les
agences et des nouveaux emplois spécialisés : social, commercial… On
assiste cependant à un rapprochement des fonctions traditionnelles de
la gestion.
La gestion urbaine de proximité 32
Organigramme type des années 90 : la gestion adaptée
PRETRE PAS DE CALAIS HABITAT nuisier 70, boulevard Faidherbe
Macquinghem 62000 ARRAS
94 26 09
002
RECOMMANDEE
rché à commande C02009605
Monsieur le Directeur
Source : ODR Conseil
La territorialisation a lieu dans la dernière décennie. Cette nouvelle
approche voit le locataire comme un habitant. Pour le bailleur, le plus
important est que cet habitant jouisse de la tranquillité de son logement
et de son environnement. Pour se faire, il y a un développement des
projets de gestion territoriaux dont la GUP. Toute l’organisation repose
sur l’habitant. Ainsi, les bailleurs créent les secteurs et s’organisent
territorialement. Les emplois deviennent polyvalents, les fonctions de
gestion courante sont intégrées sur le terrain au plus proche de
l’habitant.
La gestion urbaine de proximité 33
La territorialisation chez Pas-de-Calais Habitat
Sur mon terrain de stage, la décentralisation des services a
débuté dès 1997. Après une brève présentation, sera exposée la
territorialisation actuelle.
• Situation actuelle
Pas-de-Calais habitat (PDCH) a été créé en 1931 sous l'égide du
Conseil Général du Pas-de-Calais. C'est un office public d'aménagement
et de construction dont la compétence géographique couvre l'ensemble
du département du Pas-de-Calais sauf le périmètre des villes de
Boulogne et de Calais. PDCH est le premier bailleur social du
département du Pas-de-Calais et figure parmi les 10 premiers
organismes d'HLM de France.
• Organisation
Quarante-cinq Points Service ont été créés au cœur des
résidences, à travers tout le département. Ils sont chargés d'apporter
les informations dont ont besoin les clients et de traiter l'ensemble de
leurs demandes (travaux dans les logements, parties collectives,
troubles de voisinage, etc.…). Ces points service sont placés sous la
responsabilité d'agences décentralisées. Pas-de-Calais Habitat en
dénombre 10 sur le département du Pas-de-Calais.
Par ailleurs, l'activité de construction et de réhabilitation, jusqu'alors
centralisée au siège social, a été confiée à 4 directions territoriales
calquées sur les bassins d'habitat : Arras, Artois Gohelle, Béthune-
Bruay, Côte d'Opale et Audomarois. Cette démultiplication des centres
de décision permet notamment à Pas-de-Calais habitat d'être plus
présent dans les négociations des politiques locales de l'habitat.
La gestion urbaine de proximité 34
Direction
territoriale Agences
Points
service
Nombre de
logements
Communes
couvertes
Arras Arras ouest
et Arras Est 11 8741 46
Artois
Gohelle
Lens-Avion,
Lens-Liévin,
Hénin-
Carvin
17 13305 40
Côte
d'Opale
Audomarois
Côte
d'Opale,
Littoral,
Audomarois
10 8245 55
Béthune-
Bruay
Bruaysis,
Béthunois 7 5857 51
Données 2002
• Conseil d’administration
Comme tous les offices publics d'aménagement et de
construction, le Conseil d'Administration est composé de 21 membres.
Du fait de son rattachement au Conseil Général du Pas-de-Calais, un
tiers de ses membres sont des conseillers généraux désignés par le
Président du Conseil Général. Le Président de Pas-de-Calais habitat est
également, obligatoirement issu de cette instance. Le poste est
aujourd’hui occupé par M. Michel Vancaille qui est également président
de la communauté d'agglomération Lens Liévin.
Les deux autres tiers sont désignés par le Préfet et choisis parmi des
personnalités du monde socio-économique (Chambre de Commerce et
d'Industrie, Caisse d'Epargne, collecteurs du 1%) et du secteur social
La gestion urbaine de proximité 35
(Caisse d'Allocations Familiales, Union Départementale des Associations
Familiales).
L'autre particularité du Conseil d'Administration est la présence de 3
représentants élus des locataires et de 2 représentants des syndicats.
3. D’une coopération entre collectivités territoriales et bailleurs à la
réalisation d’un projet transformateur
Quelles coopérations entre les collectivités territoriales et
les bailleurs sociaux ?
Sur un territoire donné, les habitants sont les locataires d’un
bailleur et les administrés d’une municipalité. Ces deux pôles souhaitent
mettre en cohérence et en proximité les services aux habitants.
D’après Michel Bonetti, les démarches de développement de projets de
gestion stratégique de proximité doivent permettre de passer d’une
gestion de masse à une gestion de territoires réduits de 800 logements
maximum. Ainsi, il est plus aisé de différencier les modes de gestion en
fonction des problèmes spécifiques à chaque territoire. Il faut de plus
continuer ce qui s’est profilé en trente ans en passant d’une
organisation taylorienne par filière spécialisée à des équipes
polyvalentes responsables de la gestion d’un territoire.
Mais, pour y parvenir, il est nécessaire de repositionner les services
centraux dans des rôles d’animation, d’appui logistique, d’expertise et
de contrôle.
La gestion urbaine de proximité 36
Comment la mise en projet va-t-elle contribuer à
transformer les pratiques et l’organisation ?
La superposition des projets sur les organisations.
Pour mettre en place des projets, on multiplie les structures
parallèles, les comités de pilotage, les équipes projet et cela à côté des
structures existantes. Cependant rien de change, tout se complique.
Comme dans le cas de la GUP, où l’on est dans le « multi-partenarial »,
on s’épuise en structures de coordination.
La transformation possible des organisations
Il existe deux conceptions et pratiques du projet. Soit par une
conception extérieure aux acteurs, où une simple coordination
technique est déployée pour créer quelque chose hors de soi. Soit une
organisation de projet qui est conçue comme un apprentissage collectif
de nouvelles coopérations et d’un nouveau professionnalisme. Le projet
transformateur est celui qui implique les acteurs, les habitants et le
fonctionnement social.
Il faut faire du projet une démarche d’apprentissage. Organisation
transitoire, le projet remodèle les organisations existantes en créant des
circuits d’information et de coopération nouveaux. Il modifie les modes
de fonctionnement hiérarchiques antérieurs par la pratique de la
délégation qu’il fait vivre. Le projet constitue un processus
d’apprentissage d’une nouvelle culture de l’action et de la coopération
pour tous les acteurs. Il initie à une compréhension plus riche des
fonctionnements sociaux et fait découvrir une autre relation aux
habitants. Le projet ne doit donc pas se construire comme une simple
programmation d’actions, mais comme une stratégie de transformation
durable des acteurs, de leurs relations, de leur professionnalisme.
La gestion urbaine de proximité 37
Comment faire d’un projet un projet transformateur ?
Quatre conditions de réussite sont avancées par les professionnels
de la conduite de projets socio-urbains.
Il faut créer un véritable acteur collectif pour porter le projet au niveau
pilotage et au niveau opérationnel. Cela suppose un travail de
diagnostic partagé qui est le véritable creuset d’un projet et d’une vision
commune. Ce diagnostic doit interroger sur la façon dont les
gestionnaires coproduisent et co-construisent le problème à résoudre.
Il faut se donner les moyens des objectifs et une stratégie concernant la
transformation des pratiques et des professionnalismes. Ensuite, il faut
faire descendre la dynamique de projet au niveau des équipes
d’agences et de secteurs. Enfin, il faut conduire ces projets de façon
largement participative : il faut rendre acteur.
4. La territorialisation des organisations : une condition de réussite de
la GUP
La gestion urbaine de proximité et le renouvellement
urbain
La GUP porte en elle un enjeu de qualité de vie des habitants. Elle
est donc du côté des finalités et de ce qui donne du sens au
renouvellement urbain.
Le renouvellement urbain est l’ensemble des opérations de démolitions-
reconstructions, de réaménagement spatial et diversification de l’offre
de logements. Elle doit donc s’accompagner d’une gestion urbaine de
proximité pour pérenniser une transformation du lien social et une
qualité de vie habitante.
La gestion urbaine de proximité 38
A cela s’oppose que dans la conduite des projets des collectivités
territoriales ou des bailleurs, ce ne sont souvent pas les mêmes services
ni les mêmes acteurs qui ont en charge les projets de renouvellement
urbain et les projets de GUP.
Comment articuler et organiser les projets pour qu’ils soient orientés
vers les habitants à travers ceux qui ont la responsabilité de la gestion
de ces territoires ?
La proximité comme transformation de la relation aux
habitants
La proximité ne désigne pas seulement un type de service dont la
quotidienneté ou la position géographique le distinguerait d’autres
services comme le logement, le transport, l’électricité ou l’eau courante.
La proximité nous interroge sur la relation qu’entretiennent les
prestataires de services avec les habitants.
Michel Bonetti écrivait en 1993 : « la revalorisation de ces quartiers
passe par la revalorisation du statut et des capacités des habitants, (…)
ce qui nécessite une modification profonde des relations qu’ils (les
organismes) entretiennent avec eux (les habitants), de l’écoute de leurs
demandes, du traitement de leurs réclamations, ce qui passe par une
transformation radicale de leur fonctionnement et des modes
d’intervention de leurs agents ».
Gestion urbaine de proximité et territorialisation des
organisations de service
Instaurer une GUP n’est pas seulement engager en partenariat
une série d’actions concernant le ramassage des ordures ménages, le tri
sélectif, la sécurisation des espaces, la signalétique, l’entretien des
La gestion urbaine de proximité 39
espaces, etc. Les projets de GUP n’auront d’effets pérennes que si les
organismes concernés (villes et bailleurs) s’interrogent aussi sur leur
organisation, les coopérations entre les métiers, le sérieux des agents
de proximité… Pour passer d’actions ponctuelles à des changements
durables, l’organisation devra être plus territorialisée, tout au moins
dans ses services, en responsabilisant les acteurs.
La décentralisation politique et des services municipaux :
le cas d’Amiens
Dans le cahier la GUP : quel rôle pour l’équipement ?16, Gilles de
Robien, député-maire d’Amiens, explique son expérience de
sectorisation de la ville.
A l’heure actuelle, la ville d’Amiens compte 140 000 habitants et est
séparée en six secteurs. Ce processus de sectorisation a débuté en
1998 découpant la ville en tranches de 12 000 à 39 000 habitants. A
chaque secteur correspond un adjoint et deux ou trois conseillers
municipaux délégués.
Les services municipaux de secteur sont dirigés par des cadres
directeurs de proximité, rattachés au directeur général. Ils mettent en
œuvre les décisions des maires-adjoints de secteur. Environ la moitié
des agents municipaux sont affectés dans ces secteurs, soit 200 à 400
par zone.
Il existe donc désormais deux organisations des services municipaux :
- l’organisation classique autour de directeurs thématiques
- l’organisation territoriale avec les directeurs de proximité
16 La gestion urbaine de proximité : quel rôle pour l’équipement, Agnès Claret de Fleurieu, Alain Chenal, Jean-Pierre GRUNSPAN, Conseil général des ponts et chaussées, pp 39-41, 2002
La gestion urbaine de proximité 40
Le niveau central fixe les stratégies d’action et le niveau territorial est
chargé de la mise en œuvre.
« La sectorisation oblige à être vigilant pour traiter en équité les
habitants et veiller à une même qualité des réponses apportées par les
adjoints des différents secteurs. » admet M. de Robien, quant aux
inconvénients de cette méthode. « Il faut enfin veiller au bon équilibre
entre le rôle du maire et celui des maires-adjoints de secteur ; ces
derniers pouvant avoir la tentation d’être l’interlocuteur privilégié des
habitants et priver ainsi le maire des informations nécessaires à
l’exercice de son rôle d’ensemblier et de gardien des équilibres. »
5. Un changement opéré dans les organisations du fait de la
participation habitante
Redéfinition des méthodes de pratiques de gestion des
Hlm et évolution des métiers
Comme l’ont mis en évidence les programmes “ Restructuration
Urbaine ” et “ Initiatives des Habitants ” lancés par le GIE Villes et
Quartiers, il semble que l’accroissement de la capacité des habitants à
intervenir dans les projets d’aménagement urbain a impliqué une
évolution des pratiques de gestion des organismes Hlm et cela dans une
perspective socio-technique : “ c’est-à-dire une approche de la gestion
qui mêle étroitement qualité de service (bonne qualité technique de
gestion) avec le développement et la régulation de la vie collective17 ”.
Le programme Initiatives des habitants a permis de montrer qu’en
constituant des réseaux d’habitants insérés dans la pratique de gestion
courante (correspondants d’immeubles ou d’entrées, habitants ou
voisins relais...), les organismes Hlm ont été souvent amenés à opérer
17 Rathier Francis, “ Articuler les initiatives des habitants aux pratiques de gestion des HLM ”, Rapport final, Mars 2001.
La gestion urbaine de proximité 41
un renforcement quantitatif de leur personnel sur le terrain et à
travailler la coordination interne des services voire même à renforcer les
dispositifs de gestion de proximité préexistants.
Le développement de la gestion de proximité et de ses outils (mise en
place de pratiques de main courante, habitants relais, correspondants
d’entrées etc.…) semblent avoir questionner les pratiques managériales
des organismes Hlm. On peut noter à ce titre, le travail du CREPAH sur
la consolidation d’une filière de Responsables d’Entrées18 de Pas-de-
Calais Habitat. Cette démarche de faisabilité et d’enseignements a
permis d’observer une baisse sensible de la vacance, l’amélioration de
la qualité de service et une meilleure image du bailleur.
De plus, on peut observer que la valorisation de l’implication des
habitants dans la gestion urbaine de proximité a permis, dans certains
cas, d’opérer une redéfinition et une réorganisation des métiers au sein
des organismes Hlm.
A Lunéville, les réflexions engagées par l’OPHLM sur la valorisation des
initiatives habitantes et la constitution d’un fond de participation ont
opéré une redéfinition de la mission des agents de proximité et la
construction d’un référentiel des métiers.
A Nantes, en renforçant la gestion urbaine de proximité, le bailleur a
opéré une redéfinition des missions des différents personnels de
l’antenne et permis à son personnel d’avoir une meilleure perception de
la gestion et du développement du quartier par une collaboration plus
étroite avec les services de la ville. La valorisation de l’initiative
habitante a permis une professionnalisation de l’agent de
développement social de l’agence Cartier qui débutait dans cette
18 Conditions de reproductibilité du dispositif de responsables d’entrées de Liévin, Olivier Launay, Rose-Marie Royer, Emmanuelle Mereau, CREPAH, Février 2002
La gestion urbaine de proximité 42
nouvelle fonction, étant auparavant conseillère en économie sociale et
familiale.
Finalement, on peut observer que les changements introduits par la
mise en place de dispositifs participatifs travaillent aussi bien
l’organisation administrative que les pratiques professionnelles en
termes d’évolution de ces pratiques elles-mêmes et des métiers. Les
services s’organisent en activité de proximité et de quotidienneté tout
en étant sollicités par le long terme et le global. L’organisation
municipale et les organismes Hlm sont alors amenés à se positionner
non plus seulement par rapport à ces structures internes mais aussi par
rapport à des structures nouvelles où apparaissent de nouveaux
acteurs.
Redéfinition des modes de coopération inter
institutionnelle
Mais les effets les plus visibles de la mise en place de dispositifs
participatifs sur les modes d’organisation de la ville et des organismes
bailleurs résident sans doute dans leur capacité à avoir favorisé
l’émergence ou opéré la consolidation des modes de coopération inter-
institutionnelle.
Par exemple, à Lunéville, la réflexion sur l’implication des habitants
dans la définition du projet urbain a permis de formaliser un travail en
partenariat entre la ville, les organismes bailleurs et les habitants
autour de la production d’un nouvel outil de travail : les “ fiches
navettes ” descendantes et ascendantes précisant les problèmes
rencontrés et les avancées réalisées sur le quartier. La valorisation de la
participation des habitants dans les projets de gestion urbaine de
proximité a, sur certains sites, favorisé l’implication des organismes Hlm
et la reconnaissance de leur rôle dans les dispositifs de contrats de ville
et les grands projets de ville.
La gestion urbaine de proximité 43
II. Conditions de réussite d’une conduite de projet de
gestion urbaine de proximité : les bonnes pratiques
Il s’agit d’élaborer un projet qui passe par une modification en
profondeur des modes d’organisation et d’action.
A. Des problèmes au projet : le diagnostic
Confusion entre diagnostic et études
La maîtrise d’ouvrage ne peut se décharger de l’obligation de se
constituer un point de vue avant d’engager des études. Plusieurs
questions sont à se poser. Quel est le problème de ce quartier ? Quels
sont ses potentialités et ses atouts ? Quel pourrait être l’avenir de ce
quartier ?
On ne peut sortir un programme d’action, voire un projet, en partant
d’études prématurées, non cadrées. Ces études exhaustives sont
réalisées à partir d’un cahier des charges mal défini. En effet, s’il y a
étude cela signifie que quelqu’un l’a ordonnée. Il semble que la maîtrise
d’ouvrage réalise cette ou ces études pour connaître le quartier. Mais
puisque la maîtrise d’ouvrage ne connaît pas le problème du quartier
avant l’étude, comment peut-elle faire plancher un groupe de travail à
l’aveuglette ? De ce fait, l’étude relève tout. Tous les détails, les
problèmes, les atouts, les potentialités, les problèmes démographiques,
les données sociologiques sont rendus pêle-mêle à un groupe projet qui
ne sait où donner de la tête.
Les impressions tirées des différentes réunions auxquelles j'ai pu
participer révèlent une peur du décalage entre le diagnostic qui sera
réalisé par le bureau d'études et le diagnostic tiré de la vie quotidienne
La gestion urbaine de proximité 44
du quartier par les agents de proximité. Ces derniers ressentent
souvent une superficialité des résultats exposés dans les compte-rendus
des études.
Le diagnostic est un moment clé pour créer la maîtrise d’ouvrage
collective du projet. D’un diagnostic doivent sortir les enjeux du projet
et ses objectifs. C’est un acte politique.
Les études pourront servir plus tard pour affiner, confirmer ou encore
infléchir le diagnostic initial.
Le diagnostic partagé
Processus qui permet l’apprentissage de la coopération et le
dépassement des approches partielles, le diagnostic à un rôle fondateur
du projet. Le diagnostic partagé n’est pas seulement l’identification
concertée des problèmes des gens du quartier. Il est aussi la
reconnaissance par les acteurs eux-mêmes de leur implication dans la
création de la situation problématique : l’auto diagnostic.
Dans l’ouvrage développement social urbain, stratégies et méthodes19,
les auteurs expliquent le besoin d’un diagnostic partagé par ces mots :
« les situations sociales problématiques autour desquelles un groupe se
constitue (en projet) sont l’expression d’une difficulté des […]
institutions concernées à prendre la mesure des effets conjugués de
leurs politiques, de leurs pratiques et de leurs systèmes de décisions.
Elles seront également symptomatiques des limites d’une prise en
compte sectorielle ou unilatérale d’un problème. […] Il s’agit non
seulement de progresser dans la compréhension des situations
problématiques de manière à […] transformer le point de vue initial des
acteurs engagés, mais également d’examiner comment, ensemble, du
19 Développement social urbain, stratégies et méthodes – Bonetti, Conan, Allen – L’Harmattan, 1991 – p 32-33
La gestion urbaine de proximité 45
lieu de leurs compétences et leurs responsabilités respectives, ils
peuvent contribuer à les modifier ».
Le champ du diagnostic
D’après Michel Bonetti, quatre sphères et leurs interactions
contribuent à structurer les situations habitantes. Autour de la situation
des habitants et de la dynamique sociale, on retrouve l’organisation de
l’espace habité et de l’espace urbain, le système de gestion urbaine, le
projet du politique et les caractéristiques sociales, économiques et
culturelles de la population.
Les dynamiques habitantes sont co-produites par les gens qui les vivent
et pas les gens qui les gèrent. Les situations habitantes ne sont pas
naturelles, mais sociales et politiques. En effet, le système d’attribution
des logements est une décision politique qui structure le quartier en
choisissant les habitants de ce dernier.
Quatre éléments sont à étudier :
- les populations : il s’agit des caractéristiques sociales, culturelles
et économiques mais aussi des trajectoires d’habitat et des
relations de voisinage.
- la qualification de l’espace : il est nécessaire de qualifier le
logement, le cadre bâti, le marché, la diversité, l’espace urbain, la
localisation dans la ville, dans l’agglomération. La qualité d’un
espace dépend de sa capacité à satisfaire une grande diversité
des modes de vie et des pratiques.
- La gestion urbaine : on réfère ici à la présence de services et
d’équipements, aux modes de gestion de l’habitat, des services
municipaux, des équipements et des services publics et privés.
- L’implication du politique : c’est-à-dire le portage d’un devenir
pour la cité. Le politique est l’expression symbolique de
La gestion urbaine de proximité 46
l’appartenance à la collectivité. Un projet sur le quartier peut
construire le sentiment d’appartenance des habitants. Ce dernier
favorise l’acceptation et l’intégration des règles collectives.
La méthode du diagnostic
Toujours selon Michel Bonetti, la méthode optimale est de partir
des problèmes mais aussi des potentiels du quartier. Il est nécessaire
de déconstruire les solutions envisagées auparavant. On repart de zéro.
Les solutions trouvées avant le diagnostic ne doivent plus être prises en
compte. Seule cette façon de faire permettra d’aboutir à un diagnostic
présentant la signification des symptômes et des enjeux.
Le diagnostic en marchant
Ainsi, en partant de ces constations, M. Bonetti a créé la méthode
du diagnostic en marchant. Son principe est très simple et très utile.
Les membres d’une équipe projet ou d’un comité de pilotage visitent les
sites urbains concernés en groupe de cinq à dix personnes.
Avant de s’aventurer sur le terrain, le groupe élabore une liste de
questions à se poser, de points sur lesquels être attentifs. Une fois cette
liste élaborée, la visite dure de deux à quatre heures en fonction de la
taille du quartier. Par petits groupes de quatre à cinq personnes de
corps et métiers différents (élus, techniciens de la ville, représentants
des bailleurs, de la DDE…) équipés de la liste des questions et d’un
crayon, les personnes notent, relèvent, interrogent afin d’avoir une
vision personnelle du quartier. Les échanges dans le groupe sont
souhaitables tant qu’ils restent informels (surtout pas d’animateur ou de
leader qui guide le regard). Le groupe est maître de son cheminement
et chaque participant peut intervenir pour que le groupe aille voir un
endroit qui lui semble intéressant.
La gestion urbaine de proximité 47
Suite à la visite, un débriefing de deux à trois heures est organisé afin
de connaître les points de vue de chacun et d’élaborer ensemble le
diagnostic. Avec l’aide d’un animateur, les participants – en
commençant par ceux qui ne connaissent pas du tout le site – signalent
ce qu’ils ont vu de notable. Chacun doit pouvoir s’exprimer librement et
complètement. On laisse ensuite la parole aux participants qui
connaissent mieux le quartier.
L’effet attendu est de provoquer un échange entre les acteurs, hors
d’un point de vue institutionnel, par un retour au terrain et une prise de
contact direct. Le diagnostic en marchant permet d’énoncer un
diagnostic collectif, véritablement partagé. Il arrive que certains acteurs
institutionnels ne connaissent pas le quartier ou n’y aient jamais mis les
pieds. C’est souvent une découverte ou une redécouverte.
Lors de la formation organisée par le GIE Villes et Quartiers, dans la
communauté d’agglomération d’Hénin Carvin, j’ai pu expérimenter la
méthode du diagnostic en marchant. Accompagnés de responsables des
bailleurs Pas-de-Calais Habitat, Soginorpa, des directeurs de cabinet ou
représentants des villes de Carvin, Courrières, Hénin-Beaumont,
Rouvroy, Courcelles-lès-Lens et d’autres partenaires invités, nous avons
visité le quartier Kennedy d’Hénin-Beaumont. Ce quartier est géré par
Pas-de-Calais Habitat et est sujet d’un projet de GUP. Par groupes de
quatre et munis de crayons et de notre liste de questions, nous avons
opéré le diagnostic. Après deux heures de visite, un débriefing a eu lieu
pendant lequel chaque participant notait sur deux fiches bristol de
couleurs différentes, un atout et un inconvénient du quartier. Après un
classement en avantage-inconvénient, chacun était amené à faire part
de son explication quant à son choix. (voir annexe "diagnostic en
marchant sur le quartier Kennedy")
La gestion urbaine de proximité 48
Après cet exercice, nous avons pu nous rendre compte de l’importance
d’aller sur le terrain, de voir, de croiser les résidents pour mieux
comprendre sur quel espace de vie l'équipe travaille. Cependant cette
méthode n’est pas parfaite notamment par la vue superficielle procurée
par la visite car elle ne prend pas vraiment en compte l’avis des
habitants et les différents moments de vie : matin, midi, soir, en été, en
hiver… Il serait donc opportun de renouveler les visites à divers
moments de la journée ou de l’année. Cette méthode sert à amorcer
une démarche. Elle ne peut donc être mise en jeu sans cette
perspective, sinon elle risque d’aboutir à un pseudo-diagnostic hâtif.
Une étude, dont la passation de commande serait correcte – demande
claire et précise des éléments à étudier et demande d’explication sur la
vision constatée – peut dès lors intervenir pour compléter les
informations manquantes.
Un diagnostic n’est pas une liste de problèmes
Comme expliqué ci-dessus, le produit de sortie d’un diagnostic
n’est pas une liste de problèmes en face desquels on pourrait aligner
des actions correctives.
Le diagnostic est un jugement de synthèse sur les principaux problèmes
ou problèmes prioritaires, une hypothèse sur les liens entre ces
problèmes, une hypothèse sur les ressources ou les atouts sur lesquels
appuyer une dynamique de changement.
On met en évidence les enjeux du projet. De ce point, il sera possible
d’énoncer les objectifs et d’élaborer une stratégie.
La gestion urbaine de proximité 49
La qualification des problèmes : comment énoncer ce qu’on
cherche à améliorer ?
Dans les villes aux ressources importantes, les équipes en charge
de projet ne semblent pas gêner pour trouver des solutions. Il faut un
CCAS20, on construit un CCAS. Mais le fait de disposer de moyens
contredit la résolution de problèmes. Il faut penser stratégiquement. La
disponibilité de moyens, de ressources fait qu’on s’inscrit dans une
pensée pré construite.
Quel est mon problème ? Qu’est-ce que j’attends de la mise en œuvre
de ce projet ? C’est le type de question qu’il faut commencer par se
poser. On ne qualifie pas la mise en œuvre comme trop souvent, on
tente de connaître le problème en l’espèce. En effet, l’analyse profonde
des quartiers montre qu’ils souffrent tous de problèmes différents, alors
que la quasi-totalité des diagnostics de GUP expose le même genre de
problèmes.
Comment j’énonce où je veux aller ? Que pense-t-on produire ? Le
diagnostic partagé c’est bien, mais dans quelle réflexion d’ensemble
engager le diagnostic ? Il est également important de connaître les
potentiels à mobiliser.
Très souvent on reste au stade de l’intention. Tout le monde a de
bonnes intentions. Mais il faut garder à l’esprit les problèmes que
l’organisation souhaite résoudre. C’est un début mais cela permettra
d’éviter les problèmes de coopération futurs. A cette question les
organisations trouvent des réponses à leurs propres problèmes mais
pas aux problèmes de la population. Le problème majeur des bailleurs
de ces dix dernières années était la vacance et cela les motivait à
20 Centre communal d'action sociale
La gestion urbaine de proximité 50
trouver des solutions. Cependant, en 2004, en pleine crise du logement,
la vacance n'est plus le vrai problème des bailleurs sociaux.
La coopération dans le cadre d’une GUP doit permettre de trouver des
intérêts réciproques et partagés entre les partenaires. La finalité est
différente de l’intention. C’est le problème lui-même qui construit la
légitimité de l’action mais pas son contenu.
La conception de la GUP
La conception diverge de l’objet et de la manière de traiter l’objet.
Elle est un système de pensée pas formulé, pas visible, mais naturel,
qui gouverne et oriente ce que l’on fait. Par exemple, les parents
mettent en œuvre des conceptions éducatives différentes. Il faut
injecter de la réflexion dans l’action : c’est la stratégie.
Ce qui lie les trois questions quoi, comment et pourquoi faire, est la
conception. C’est la mise en œuvre d’actions conjointes pour résoudre
des problèmes disjoints. Il ne faut pas seulement lister mais joindre les
problèmes entre eux.
Le diagnostic partagé c’est comme compléter un puzzle dont chaque
partenaire possède un morceau via son organisation, sa culture, sa
place. Les villes sont différentes des bailleurs dans leur organisation et
dans leur culture. Mais les techniciens de la ville et les techniciens des
bailleurs ont la même culture professionnelle et vont se comprendre. Ils
parlent le même langage.
La gestion urbaine de proximité 51
La définition des objectifs
Il faut définir les objectifs du projet en terme de résultats visés,
observables ou mesurables au terme du projet. A partir des objectifs on
doit être capable de déduire les démarches à enchaîner pour y parvenir.
La méthode optimale est de se projeter au terme de façon à exprimer
les résultats recherchés et voulus à terme. Cela va guider la
construction des plans d’action, et faciliter le pilotage et l’évaluation à
chaque étape. La définition des objectifs doit être faite en équipe projet
pour solidariser les partenaires sur les finalités de l’action.
Une démarche de projet est une action dans un univers incertain. Il faut
donc anticiper et travailler en traction à partir d’objectifs. En établissant
des aménagements successifs, en mettant bout à bout des idées de
solutions au cours du projet, « on va dans le mur ». Dans la plupart des
cas, on est en présence de ce cas : les projets sont plus souvent
poussés que tirés. Un projet tiré est un projet « tiré par des objectifs »
et qui anticipe les obstacles et les résistances.
La technique de l’expression par objectifs
L’expression par objectifs est souvent floue, conceptuellement
inexacte. La plupart du temps, il y a confusion avec des intentions, des
souhaits, des visées, voire même des actions à mener, et même des
indicateurs.
Pour garantir une juste conceptualisation des objectifs, ODR Conseil
préconise des règles strictes d’expression grammaticale :
1. Un objectif est toujours quelque chose qui est visé à terme,
dans un délai donné. Une bonne expression commencera donc
La gestion urbaine de proximité 52
par la réaffirmation du délai : « dans six mois », « dans trois
ans »…
2. Un objectif est toujours un résultat voulu, atteint et
contestable. Une bonne expression suppose qu’on se projette
au terme annoncé et qu’on y décrive ce qui doit avoir été
atteint et qu’on peut donc constater. On s’exprimera soit au
présent, soit au futur antérieur : « dans six mois, tous les
habitants disposent d’une boîte aux lettres sécurisée », « dans
six mois, tous les gardiens auront suivi une formation ».
S’assurer qu’on se projette bien au terme du projet en énonçant ce
qu’on veut y avoir atteint comme résultat observable et mesurable.
Les différentes couches d’objectifs
Le projet peut distinguer :
- des objectifs intermédiaires ou d’étapes,
- des objectifs collatéraux ou concomitants,
- des objectifs attendus par les acteurs associés,
- un objectif principal.
L’intérêt du diagnostic est démontré.
Dans le cahier du GIE Villes et Quartiers les démarches de gestion
urbaine de proximité de mars 2002, un bilan est réalisé sur les douze
sites étudiés. On y relève que « l’intérêt d’un diagnostic de gestion
urbaine de proximité croisant les points de vue des différentes
organisations et métiers avec celui des habitants apparaît encore une
fois évident. Il contribue à la construction d’une culture commune, d’un
regard différent sur un quartier ».
La gestion urbaine de proximité 53
2. Le rôle fédérateur et moteur de la maîtrise d'ouvrage collégiale
Une fois le diagnostic réalisé, il est temps de passer à la phase
opérationnelle du projet. Comme expliqué précédemment, l'équipe
projet a un rôle très important dans la réussite de la GUP. Mais pour
mener à bien sa mission, il est nécessaire que le comité de pilotage
inter-organisme ait une volonté forte quant au projet.
La structuration des acteurs
On relève réellement quatre acteurs. Le comité de pilotage est
l'instance de décision. Il oriente et cadre, définit les objectifs, accorde
les moyens et décide sur la base de critères convenus. Il doit nommer
un chef de projet qui sera le lien entre le comité de pilotage et l'équipe
projet. Cette dernière devra disposer d'un mandat et de moyens, être
représentative des dimensions du problème, être engagée solidairement
à la réalisation de la définition du contrat mais surtout fonctionner sur
un mode coopératif non hiérarchique. A côté de ces deux instances clés,
on retrouve les utilisateurs et les partenaires qui sont associés à la
conception et à la mise en œuvre des solutions et un tiers
méthodologique qui peut aider au positionnement des trois rôles
précédemment définis et appuyer à la conduite de projet.
L'idéal vient d'être décrit dans les quelques lignes ci-dessus. Cependant
le partenariat est une construction difficile. La complexité des acteurs,
liée à la complexité des domaines à aborder dans un projet de politique
de la ville et à la dispersion des compétences, oblige à un travail de
structuration des acteurs et d'animation forte du dispositif de projet, au
niveau d'abord de la maîtrise d'ouvrage pour pouvoir le faire ensuite au
niveau des services techniques.
La gestion urbaine de proximité 54
Une part importante de la réussite du projet se joue sur la constitution
d'une véritable équipe projet et donc sur le rôle fédérateur et animateur
du directeur de projet.
Rôle et fonction du directeur de projet
Le directeur de projet anime une structure située au niveau de la
maîtrise d'ouvrage collective. Il se situe entre l'instance de portage et
d'orientation politique et le comité technique. "Il assure un rôle pivot
entre les intentions et l'action".
Le directeur de projet n'est pas seulement l'exécutant fidèle d'un
mandat collectif : il est en responsabilité de susciter une volonté
politique commune. En effet son rôle n'est pas simplement de mettre
autour d'une même table des représentants d'organismes différents, il
faut les amener à avoir une vision commune. Il doit susciter les
porteurs politiques du projet à se donner une vision convergente sur la
ville et sur le territoire concerné. Il assiste le comité de pilotage dans
l'exercice de son rôle de décideur et de pilotage, garantissant le
maintien dans la durée de la cohérence des actions entreprises avec les
visées stratégiques.
C. Les cas rencontrés à Pas-de-Calais Habitat
Exemple de GUP
(Voir annexe « tableau avancement des GUP juillet 2003 »)
Quartier du Rotois à Courrières
Située dans la communauté d'agglomération d'Hénin-Carvin, la ville de
Courrières compte 10 000 habitants dont 15% vivant au Rotois.
Quartier retenu dans le cadre de la géographie prioritaire du contrat de
La gestion urbaine de proximité 55
ville dès 1994, le Rotois est également inscrit en ZUS depuis 1998. Une
restructuration urbaine du quartier est engagée dès 2000 avec
démolitions, reconstructions. Pour accompagner le projet de
renouvellement urbain, le projet de GUP démarre en 2002 et insiste sur
le fait que "la démarche de gestion urbaine de proximité se propose
d'accompagner dans la durée les mutations profondes que vit le
quartier". Des enjeux urbains, sociaux et de tranquillité publique sont
relevés par la municipalité à l'issue du diagnostic.
Comme toutes les conventions GUP que j'ai pu lire ou exploiter, on
aborde la participation des habitants, le pilotage technique et politique,
les problèmes du quartier… Mais à la fin du premier semestre 2004, le
document n'est pas encore signé par les acteurs que sont la ville de
Courrières, Pas de Calais Habitat, la communauté d'agglomération
d'Hénin-Carvin et l'Etat.
Courrières n'est pas un cas isolé. En effet, comme j'ai pu le signaler
auparavant, une fois le diagnostic réalisé et la réflexion sur le devenir
du quartier engagée, l'action se paralyse, d'où l'importance du besoin
de coordination entre les organisations et du rôle de la maîtrise
d'ouvrage.
Cependant, le travail de proximité ne s’arrête pas. En effet, une étude
sur le repeuplement est en cours et le travail quotidien des agents de
proximité se poursuit sans discontinuer.
Association entre renouvellement urbain et gestion urbaine
de proximité
Selon Claire Thieffry, directrice du territoire d’Arras, il est vrai que des
termes comme « RU » et « GUP » peuvent sembler barbares. La
définition qui lui semble convenir est un ensemble de « projets
La gestion urbaine de proximité 56
ambitieux d’aménagement, de construction, d’équipement et
d’accompagnement pour accélérer la transformation d’un quartier dans
les meilleures conditions ». A Pas-de-Calais Habitat, six dossiers
renouvellement urbain ont été déposés dans le cadre de la loi Borloo.
Dans le cas du dossier de la résidence Saint-Pol à Arras, le dépôt a été
fait alors que l’ANRU venait tout juste d’être créée il y a un an. On lui
demande couramment si les travaux vont pouvoir commencer, mais le
RU est une démarche multipartenariale : « pour réussir dans le
changement d’image d’un quartier, il faut que tous les partenaires
(communauté urbaine d’Arras, ville, Etat, partenaires sociaux)
contribuent à l’élaboration du projet d’ensemble. Cela signifie que
chacun doit s’engager dans sa spécialité : culture, social, insertion,
emploi… Il est inutile de démarrer un chantier de cette ampleur si c’est
pour ‘lâcher’ une partie en route. » Dans le cas de Saint-Pol, qui n’est
pas un cas isolé, la convention partenariale n’est toujours pas signée.
Ainsi, il est difficile de se lancer dans l’opération si les partenaires ne
sont pas engagés conjointement. « Dans le renouvellement urbain, on
avance en marchant avec les enjeux de chaque partenaire ».
On remarque ainsi que la cheville ouvrière pour la réussite de projets de
gestion urbaine réside en un partenariat fort, que sans ce dernier tous
les efforts, toutes les idées sont gelés. Il est donc très important de
pérenniser la conduite du projet si on veut le voir aboutir dans les
meilleures conditions.
Process internes et certification AFNOR
Dans le cadre de la certification AFNOR (association française de
normalisation), Pas-de-Calais Habitat s’est lancé dans la rédaction des
processus afin de répondre à l’accord Opérateur urbain21. En ce qui
21 Ce document décrit les composantes fondamentales du métier d'un organisme d'habitat social, tel qu'il s'exerce aujourd'hui au sein d'un espace urbain de plus en plus complexe, désigné «métier d'opérateur
La gestion urbaine de proximité 57
concerne la gestion de proximité, un processus a été établi (voir annexe
« coproduire des projets de services urbains de proximité ») afin de
présenter et de mettre en exergue la méthode employée. Cet outil de
démarche qualité présente l’ensemble des pré-requis, la marche à
suivre sans oublier les problèmes que nécessitent la réalisation d’un
projet de service de proximité. La rédaction du process est une étape
obligatoire pour être certifié. Les opérationnels de la proximité ont donc
été invités à participer à l’écriture du document. La question qu’ils se
posent est : « est-ce que ça va nous servir ? ». Apparemment ils sont
tous d’accord sur la présentation du document, mais ils ont peur que ce
soit trop éloigné des cas pratiques. Pourtant la méthode décrite est celle
qui permettra la contractualisation de la GUP.
On discerne tout au long de ce chapitre que les conditions optimisées de
conduite de projets socio-urbains intègrent les habitants à la décision.
C’est pour cela que j’ai préféré en faire la présentation et l’analyse dans
un chapitre ad hoc.
urbain». Ce document décrit les valeurs éthiques sur lesquelles s'appuie ce métier. Il définit les engagements de service à mettre en oeuvre par l'opérateur urbain auprès des habitants, des collectivités territoriales, et partenaires. Ce document aborde également les modalités de travail en partenariat.
La gestion urbaine de proximité 58
Chapitre 3
La participation des habitants dans les projets de
gestion urbaine de proximité
La longueur des études et de la mise en œuvre de la
transformation urbaine et sociale et sans rapport avec le quotidien de
l’habitant, créant un fossé entre les annonces des différentes phases
d’un projet de rénovation urbaine et leur perception sur le terrain.
Cependant dans le cadre de la GUP, la participation des habitants est
présentée comme un enjeu prioritaire. Sera ainsi présenté dans ce
chapitre le constat de la participation en général avant de s’attarder sur
l’opérationnalité de la participation dans le cadre de la politique de la
ville et de la GUP en particulier.
I. Participation habitante : constat et enjeu
La démocratie participative repose sur l’implication des habitants
dans la réflexion, dans l’élaboration des décisions, dans la prise en
charge du quotidien. Or l’exercice de cette démocratie locale
s’accommode mal du repli social et du désengagement citoyen. Pour les
élus du suffrage universel, l’enjeu est aujourd’hui de mettre les
habitants en position d’acteurs et non simplement d’administrés, au
sein notamment d’une vie associative organisée.
A. Un repli de la participation
La plupart des partis politiques et des syndicats sont en perte de
vitesse, d’influence. Ceci est d’autant plus significatif qu’en France le
taux de syndicalisation (ouvrière) est le plus bas du monde occidental.
La gestion urbaine de proximité 59
Des problèmes de représentativité ont donc lieu que ce soit au niveau
local ou national.
Dans les années 80, les enjeux de la participation, avec les opérations
"Habitat et Vie Sociale"22, puis "Développement Social des Quartiers"23,
se concentrent sur la reconstitution de la vie sociale dans la sphère du
quartier avec des objectifs bien délimités tels que l’amélioration du
cadre de vie, une meilleure appropriation de l’environnement quotidien.
Parallèlement de nouvelles formes de gestion des services sont
expérimentées, avec une présence active ou même une prise en charge
par les habitants (exemples : les régies de quartier, les halte-
garderies…), sans qu’elles soient reliées au départ, à la réflexion sur la
démocratie locale.
Or, l’ampleur de la crise sociale, ses répercussions sur les modes de vie
urbains ont, au cours des années 90, enfermé dans l’exclusion de
nombreux habitants des quartiers et fragilisé les processus
démocratiques classiques. Dans le même temps, les enjeux de
proximité sans cesse plus nombreux (concertation sur le cadre de vie,
développement de micro projets gérés par les habitants…) sont mieux
apparus comme s’inscrivant aussi dans l’exercice de la démocratie
locale. Par ailleurs, l’importance prise par d’autres échelles de territoire
(la ville, l’agglomération) a fait apparaître des circuits de décision
complexes et de nombreux niveaux auxquels la participation citoyenne
doit trouver sa place.
22 En effet, en 1977, est apparue l'opération « Habitat et Vie Sociale » pour faire face à la crise urbaine qui se développait. C'était la première fois qu'apparaissait le terme « social ». Avant, seul l'urbain était pris en compte, et les problèmes devaient être réglés grâce et par l'aménagement du territoire. 23 En 1983, Hubert Dubedout, alors maire de Grenoble, publie un rapport intitulé : «Ensemble, refaire la ville». Il y tire un bilan mitigé des opérations HVS (interventions trop centrées sur le confort interne du logement au détriment de l’environnement et des équipements d’accompagnement, procédure administrative trop lourde) et propose une procédure nouvelle : « le Développement Social des Quartiers », que l’on appellera bien vite le DSQ. Cette procédure de solidarité pour les quartiers s’applique dans un premier temps de manière expérimentale à 16 puis 22 sites. Sa généralisation s’effectuera en 1984, le nombre de sites retenus passant à 148. Les conventions sont signées pour 5 ans entre l’État, les villes et les régions pour faire échec à la dégradation physique, économique et sociale de ces quartiers.
La gestion urbaine de proximité 60
B. La participation comme priorité des contrats de ville 2000-
2006
La participation constitue une priorité des contrats de ville 2000-
2006. Elle traduit la volonté d'associer les populations concernées à
l'action publique et vise à favoriser l'exercice de la citoyenneté locale.
Elle recouvre des territoires en profonde mutation urbaine et sociale
pour lesquels les besoins de consultation sont importants. Trois objectifs
sont fixés :
restaurer la crédibilité de l'action publique
valoriser les initiatives des habitants
moderniser les services publics
La participation des habitants pourra emprunter différentes formes :
l'information sur les projets à l'étude (médias, réunions, débats…)
la consultation sur des projets déterminés (enquêtes, réunions
publiques, groupes de travail, comités de quartier…)
l'implication à la prise de décision et au portage de l'action (Fonds
de participation des habitants, associations, ateliers,
commissions…)
C. Initiatives et besoin de changement
Les partenaires de la nouvelle génération des contrats de ville
doivent prévoir les modalités de mise en œuvre d’une démarche
participative, par l’incitation à concevoir de manière partagée les grands
projets de ville. Ceci implique que les élus fassent preuve d’imagination
pour concevoir les outils à ce niveau de territoire. Ils ont cependant
l’intérêt de mettre en évidence la nécessité d’organiser la place des
acteurs et des habitants au niveau de l’agglomération, à chacun de s’en
saisir pour proposer des outils adaptés, innovants… comme cela s’est
La gestion urbaine de proximité 61
fait à l’échelle communale (ex : création d’un conseil économique et
social local, création d’un conseil de jeunes…).
Ces dispositions marquent une avancée réelle dans la mise en œuvre
d’un processus de concertation entre bailleurs sociaux et locataires.
Elles consacrent la nécessité d’impliquer d’autres décideurs que la
commune dans ces démarches : les bailleurs sont des partenaires
essentiels au renouvellement urbain. Elle reconnaît comme interlocuteur
possible des groupes de locataires sans statut associatif.
La reconnaissance de la place des habitants dans l’élaboration, le suivi
et l’évaluation des contrats de ville et des grands projets de ville
renouvellent le processus de la décision publique. Celle-ci doit tenir
compte des apports des professionnels de terrain, des habitants et des
corps intermédiaires des administrations.
Comme nous l’avons vu dans le chapitre précédent, ceci conduit à
remettre en question les modes d’organisation des acteurs (élus et
services municipaux notamment), mais également de l’ensemble des
intervenants sur la ville (administrations et services publics, acteurs
économiques, sociaux, culturels, associatifs…).
Le principe de base demeure la reconnaissance des trois acteurs :
pouvoirs publics, techniciens/professionnels, habitants pour créer du
débat, faire émerger des solutions, des projets, même si chacun peut
revendiquer le titre de citoyen pour "faire ensemble".
D. La recherche de diversité des participants
Dans le débat local, l’objectif est de rechercher la diversité plutôt
que la représentativité. En effet, l’habitant est aussi citoyen, parent
d’élève, usager d’un service public, locataire…
La gestion urbaine de proximité 62
La participation des habitants recouvre plusieurs réalités : l’initiative
habitante (en matière d’éducation par exemple : aide aux devoirs,
échanges de savoirs…), la coproduction de services (gestion urbaine de
proximité…), la participation à l’élaboration de la décision publique
(prévention de la délinquance et sécurité…). Mais il faut aller plus loin.
L’implication des habitants dans l’évaluation de l’ensemble de l’action
publique mérite d’être posée. On reconnaît à l’habitant des
compétences spécifiques pour initier un projet, coproduire un service,
participer à un diagnostic ou même à l’élaboration d’une décision, d’une
politique. Par contre, son rôle en matière d’évaluation des politiques
menées est trop peu reconnu.
E. La participation comme relation permanente entre le citoyen
et l’autorité
« Lorsqu’ils parlent de participation des habitants, les différents
acteurs de la politique de la ville sont en général d’accord pour énoncer
un objectif et constater un échec. »24 La participation, avec
l’information, la concertation et l’explication de la décision, doivent
s’inscrire dans un processus continu. Pour être honnête et surtout
efficiente, la participation ne doit pas constituer qu’un instant de la vie
publique (lors d’une réhabilitation d’un ensemble de logements, à
l’occasion d’un tracé d’infrastructures, à la veille d’une élection
politique,…). Elle implique une relation permanente entre le citoyen et
l’autorité : relation faite d’informations continues avec ceux qui sont les
plus directement concernés par les opérations de restructuration
urbaine, de démolitions de leurs logements, de modifications de leur
quartier et de leur cadre de vie qui sont exclus, de fait ou de droit, de
l’exercice du droit de participer.
24 Fonds en faveur des initiatives locales : une expérimentation dans dix quartiers populaires, Gilles Rivet, avril 1997
La gestion urbaine de proximité 63
Aujourd’hui, lorsqu’elle se pratique, la participation constitue une forme
de démarche concertée entre personnes aux statuts variés, voire
opposés, aux pouvoirs inégaux, aux légitimités différentes… Or, c’est ce
paradigme qui en fait à la fois son originalité et sa faiblesse, car la
diversité des pouvoirs en présence nécessite un niveau d’information
collectif extrêmement élevé et partagé en temps réel, et l’on sait bien
que, qui détient l’information, détient pratiquement le pouvoir.
II. Le rôle fondamental de la participation
A. La participation comme processus de reconnaissance
La participation est le point d’entrée d’une dynamique
d’implication, d’adhésion et de succès des participants dans un
processus. C’est la « spirale magique de la participation »25. Amorcer
une telle spirale consiste à faire participer en offrant la possibilité
d’apporter ses idées, de faire part de ses craintes, de contribuer au
choix de la solution finale, ou bien encore tout simplement d’infléchir les
choix. Il faut comprendre qu’on a l’opportunité et le pouvoir, voire le
devoir, d’influer sur les décisions. La communication joue de ce fait un
rôle important dans l’amorce de la participation de la population.
25 L’entreprise en mouvement : conduire et réussir le changement, Benoît Grouard et Francis Meston, 3ème édition, Dunod, 1998
La gestion urbaine de proximité 64
La spirale magique de la participation
Source : l’entreprise en mouvement
L’habitant commence ainsi à prendre part au processus à apporter ses
idées à les défendre. Cette première participation crée ou renforce
l’adhésion à la vision, à son processus de mise en œuvre et aux axes
d’amélioration. L’habitant s’engage au fur et à mesure qu’il contribue et
qu’il perçoit l’impact potentiel de son travail sur la solution retenue. La
reconnaissance qui constitue une étape clé de cette spirale est bien
souvent délaissée par méconnaissance de son importance ou tout
simplement par inadvertance.
B. L'implication des citoyens dans les processus
d'aménagement.
Selon l’institut d’aménagement et d’urbanisme de la région Île de
France (IAURIF)
La gestion urbaine de proximité 65
1. Le degré d'implication des citoyens
Pour rendre compte des différents degrés que peut prendre l'implication
des citoyens, on peut proposer les définitions suivantes :
degré 0 : la collectivité (ou le maître d'ouvrage) étudie et décide d'un
projet au travers de ses processus internes de décision sans en informer
le public ;
degré 1, l'information : la collectivité informe le public d'un projet,
sans attendre de retour. L'information peut intervenir aux différents
stades de l'avancement du projet et sous des formes diversifiées ;
degré 2, la consultation : la collectivité consulte le public sur un
projet pour recueillir son avis par le biais d'une procédure obligatoire
(type enquête publique) ou volontaire (type referendum). C'est un
moment unique dans le processus, qui peut même intervenir en amont
du projet et qui n'implique pas nécessairement un retour de la part de
la collectivité ;
degré 3, la concertation : la collectivité se concerte avec le public sur
un projet. Elle recueille son avis et lui soumet, après consultation, le
projet amendé. Le public peut être amené à faire des contre-
propositions. La prise en compte de l'avis du public est indispensable à
la poursuite de la concertation (l'expression n'est pas prise ici dans son
acception juridique de "concertation préalable", ni dans son sens de
"coordination inter-services") ;
degré 4, la participation : la collectivité invite le public à participer à
l'élaboration collective d'un projet. La création d'un espace de
participation se construit avec méthode et rigueur sur la durée. Ceci
implique de mettre au point des outils pédagogiques susceptibles de
mettre chacun des participants (élus, techniciens, citoyens…) en
capacité de contribuer activement.
La gestion urbaine de proximité 66
PRETRE PAS DE CALAIS HABITAT nuisier 70, boulevard Faidherbe
Macquinghem 62000 ARRAS
94 26 09
002
RECOMMANDEE
rché à commande C02009605
Source : IAURIF
2. Les échelles de temps et d'espace
Il est bien sûr plus aisé d'impliquer le public dans des projets à court
terme dont les effets sont visibles et concrets, que sur des projets à
long terme, dont les effets sont diffus et complexes. De manière
générale, sur les projets régionaux, les pratiques dépassent rarement
l'information du public (le degré 1), tandis qu'à l'échelle de leur
quartier, les exemples d'une participation active des habitants (le degré
4) ne sont pas si rares.
3. Les publics
On peut distinguer, très schématiquement, dans le processus
d'implication des citoyens deux grands types de publics :
- un public-relais constitué de groupes intermédiaires, le plus
souvent des associations.
- le grand public, par définition anonyme, qui se structure en
fonction des intérêts en jeu.
Dans tous les cas, il importe de savoir si la consultation, la concertation
ou la participation est réellement ouverte ou si la parole n'est pas
La gestion urbaine de proximité 67
"confisquée" par un groupe ou un autre. D'où l'importance de la fixation
de "règles du jeu". C'est à la collectivité qu'appartient ce rôle.
4. La nature des projets
La nature des projets, leur consistance juridique, leur technicité influent
fortement sur le désir et la capacité du public à en comprendre les
enjeux, exprimer son avis et s'impliquer dans le processus. Les
méthodes, l'organisation et les outils ne seront pas les mêmes selon
qu'on souhaite impliquer le public sur un projet opérationnel (zone
d'aménagement concerté, projet routier…), sur un plan réglementaire
(plan d'occupation des sols, schéma directeur…), sur une politique
contractuelle (contrat régional, contrat de ville…), sur un document
d'orientations et d'actions (plan de déplacements, charte
d'environnement, programme local de l'habitat…) ou encore sur un
schéma stratégique (projet de territoire…).
III. L’opérationnalité de la participation des habitants
A. La charte locale de la participation : une garantie
La charte locale de la participation coproduite avec les habitants,
doit être consubstantielle du contrat de ville ou des autres conventions
et s’imposer à toutes les parties signataires. Elle vaut engagement pour
tous, y compris pour les habitants.
En premier lieu, la charte énonce les principes généraux pour associer
les différents acteurs concernés. Elle indique comment l’information de
l’ensemble des acteurs va être organisée. Elle donne ensuite avec
précision, les règles organisant la coopération, le rôle et les
prérogatives de chacun.
La gestion urbaine de proximité 68
Elle est l’occasion pour le maire de préciser ce qui est négociable et ce
qui ne l’est pas. La charte organise également la transparence sur les
contraintes, sur le statut et le rôle des responsables administratifs et
techniques, sur les possibilités de collaboration avec d’autres acteurs
intervenants sur la ville.
Elle doit être discutée avec l’ensemble des habitants, avec les
partenaires du contrat ou du projet, en particulier l’Etat local, dans le
cadre notamment des conseils de développement.
Les habitants ne pouvant être signataires des conventions locales, cette
charte constituera auprès d’eux un engagement formel de l’ensemble
des autres acteurs sur les principes de travail en commun.
Elle fera l’objet d’une délibération dans les conseils municipaux : la
publicité, les possibilités de recours, les modalités de suivi-évaluation
devront être mentionnées dans la charte.
B. Les outils en faveur de la participation des habitants
1. Le fonds de participation des habitants
Développés en France depuis plus de dix ans, les fonds de
participation des habitants ont été définis dans le but de créer de la
citoyenneté active. Il s’agit d’enveloppes financières abondées par les
pouvoirs publics, destinées à financer des actions ou projets définis par
des habitants ou des petites associations. Les fonds de participation
sont gérés généralement par un comité composé d’habitants et
d’associations de quartier qui débattent et fixent les domaines d’action
à privilégier et les modalités de financement, qui sélectionnent les
projets et décident des montants attribués. Dans la plupart des cas, les
projets soutenus doivent avoir pour finalité de favoriser le lien social et
La gestion urbaine de proximité 69
d’animer la vie du quartier, et les montants des subventions allouées
sont modestes, entre 750 et 1500 euros en moyenne.
Ces dispositifs sont nés d’initiatives locales prises par des habitants, des
associations ou des institutions. Ils sont donc très variés dans leur
forme et leur mode de fonctionnement suivant les régions. Dans le
Nord-Pas-de-Calais, ils ont pris l’appellation de fonds de participation
des habitants (FPH). En Rhône-Alpes, on parle de fonds de soutien aux
initiatives locales (FSIL). Ailleurs, ils ont été encouragés par la
Fondation de France, la Caisse des dépôts et consignations et le Fonds
d’action sociale et se nomment fonds en faveur des initiatives locales
(FIL).
Les FPH, FSIL ou FIL ont démontré leur utilité, en termes de mieux
vivre ensemble et de participation des habitants à la vie du quartier, et
aujourd’hui, l’Etat souhaite leur généralisation dans le cadre de la
politique de la ville. Une circulaire d’avril 200026 de la Délégation
interministérielle à la ville encourage leur développement dans les
contrats de ville.
Les FPH sont des outils au service de la vie des quartiers, ils peuvent
également avoir des effets en termes d’implication et de participation à
la démocratie locale. Même s’il est ambitieux de penser qu’ils sont des
outils de démocratie participative, ils peuvent être conçus comme un
élément d’une démarche participative plus globale lancée par une
collectivité locale. Ils peuvent contribuer à une amélioration des
relations entre administrations et citoyens par le débat qu’ils installent
entre eux et le partenariat qu’ils incitent.
26 Circulaire concernant la mise en place des fonds de participation des habitants, Ministère délégué à la Ville - Claude Bartolone, avril 2000
La gestion urbaine de proximité 70
Ils visent, tout d’abord, à répondre rapidement aux besoins de
financement des porteurs de projet. Les habitants, notamment quand ils
ne sont pas exercés à la prévision et à la gestion de projets, imaginent
des actions qu’ils voudraient mettre le plus rapidement possible à
exécution, un repas, un voyage collectif, un carnaval d’enfants, un
atelier couture. Le fonds permet de contourner cette difficulté. C’est une
enveloppe disponible pour les projets modestes. Les versements sont
effectués entre deux et huit jours après la décision du comité de
gestion. Dans son principe, le FPH suppose le regroupement de citoyens
prêts à gérer l’enveloppe que leur confient les pouvoirs publics. Le FPH
donne le coup de pouce aux initiatives des habitants volontaires mais
encore peu organisés, il les aide à se qualifier en montant leur projet ;
lorsque celui-ci a été réussi il apparaît opportun d’inciter ses porteurs à
constituer ou à rejoindre une association. Favoriser les initiatives des
habitants qui s’éveillent à l’action collective pour qu’ils puissent
s’inscrire, ensuite, dans le tissu associatif, c’est là un objectif réaliste,
une façon de tirer l’implication citoyenne vers le haut.
Le fonds est alimenté par des crédits publics, émanant de la ville et de
l’Etat dans le cadre du contrat de ville, accordés aussi le cas échéant,
par d’autres financeurs : Conseil général, Conseil régional, Caisse
d’Allocations Familiales, organismes HLM, Caisse des dépôts et
consignations, ou structures privées. La création du fonds de
participation des habitants s’effectue dans le cadre d’une convention
signée entre l’Etat, les collectivités locales et les autres partenaires
financeurs. Cette convention fixe les objectifs, le fonctionnement et les
modalités d’évaluation du dispositif. Il est important qu'un comité de
pilotage s'assure de la bonne gestion des fonds, débatte des
orientations, sans revenir sur le principe d'autonomie donnée à
l'association FPH. Ce comité de pilotage du FPH réunissant les
représentants des financeurs et de l'association gestionnaire sera en
droit de modifier les orientations, l'enveloppe annuelle, voire de
La gestion urbaine de proximité 71
suspendre le FPH. Rappelons que l'association FPH est cependant seule
responsable administrativement de la gestion du fonds.
2. Les régies de quartier
Une régie de quartier regroupe collectivités locales, logeurs
sociaux et habitants du ou des quartiers qui composent son territoire.
Ensemble, ils interviennent sur la gestion urbaine de cet espace
géographique et social sur lequel se fonde son action.
Sa mission technique est d'entretenir, d'embellir et de veiller sur le
quartier. Elle se traduit par une activité économique qui favorise
l'insertion sociale et professionnelle d'habitants en difficulté et
l'émergence de nouveaux services.
Les activités de la régie sont le support d'une démarche de médiation et
de sensibilisation qui poursuit auprès des habitants et des acteurs
locaux une mission sociale : améliorer les relations humaines, inventer
des modes de gestion urbaine partagée, et surtout construire, en
suscitant l'implication et la responsabilisation des habitants, une
citoyenneté active sur le territoire de la régie.
La dimension économique des activités d'une régie de quartier constitue
le moyen privilégié de la réalisation de sa mission sociale. Ces activités
s'attachent par des travaux techniques à entretenir et embellir le cadre
de vie pour un "mieux vivre ensemble". Elles génèrent des emplois qui
sont proposés en priorité aux habitants de son territoire les plus en
difficulté sur le plan de l'insertion sociale et professionnelle.
Cette proximité sociale entre les salariés de la régie et les bénéficiaires
de leur travail contribue à renforcer les liens entre ces habitants, à
développer leur sens de la responsabilité collective et de la citoyenneté.
Une meilleure connaissance mutuelle qui relance également le dialogue
entre les habitants, les élus et les bailleurs.
La gestion urbaine de proximité 72
Avec la volonté d'accompagner et de rendre plus efficace l'insertion des
salariés de la régie, ceux-ci bénéficient au sein de la structure et en
relation avec les partenaires locaux d'un suivi individuel, adapté à
l'histoire, aux difficultés et à la personnalité de chacun. Par l'implication
et la responsabilisation des usagers, les prestations effectuées
répondent à une volonté de maîtrise des coûts. Enfin, par sa présence
quotidienne parmi les habitants, la régie est partie prenante de
l'animation et de la vie associative du quartier.
Aux côtés de la Ville et des bailleurs, la première fonction d'une régie de
quartier est de prendre part à la gestion de la ville à travers des
prestations de nettoyage, d'entretien et d'embellissement du territoire
sur lequel elle intervient. Elles enclenchent un premier "cercle vertueux"
: respect par les habitants d'un travail effectué par d'autres habitants,
responsabilisation par rapport à un espace commun. La régie peut
compléter, en cas de besoin, la tâche des gardiens, prolongeant ainsi
ses prestations de nettoyage.
3. Les autres outils
Programme Ville, Vie, Vacances
Lancé en 1995 le programme Ville Vie Vacances, dispositif de
prévention et de solidarité sociale, s’adresse en priorité aux jeunes de
11 à 18 ans qui rencontrent des difficultés. Il permet à près d'un million
d’entre eux de partir en vacances. Il a succédé aux opérations “anti-été
chaud ” décidées dans l’urgence en 1980 et à celles intitulées
“opérations prévention été ”. Les principales orientations sont la
prévention de la délinquance et des comportements inciviques, le
développement du lien social et une insertion durable des jeunes. Les
projets VVV se déroulent en priorité pendant la période des vacances
scolaires. Les activités doivent répondre à une exigence éducative. Un
La gestion urbaine de proximité 73
effort particulier a été réalisé depuis quelques années pour accueillir les
jeunes filles et inciter leurs parents à les laisser pratiquer des activités
communes avec des garçons.
Avec un budget annuel de près de 92 millions de francs, ce programme
répond à ces orientations avec un succès qui ne cesse de croître.
Concerté et pérenne, ce programme concerne directement les
associations dont les activités sont directement tournées vers la prise
en charge des jeunes.
Le partenariat national
Le partenariat national a pour but de promouvoir au niveau national,
avant de les diffuser plus largement, des actions innovantes. Pour
bénéficier de subventions, la structure doit jouer un rôle de tête de
réseau essentiellement associative qui a vocation à animer par le biais
des structures locales la politique de la ville sur tout le territoire.
L’appel à projet
L’appel à projet consiste pour l’Etat à rechercher les associations les
plus capables de répondre à ses attentes. Il constitue une nouvelle
forme de relations avec les associations. L’Etat, sur la base d’une
enveloppe financière déterminée préalablement, élabore un cahier des
charges décrivant les objectifs de l’action envisagée ainsi que les
moyens et les compétences indispensables à sa réalisation. L’appel à
projet permet ainsi de sélectionner les initiatives les meilleures, de
valoriser des actions innovantes, de rechercher et d’expérimenter de
nouvelles manières de mettre en œuvre les politiques publiques. La
politique de la ville par sa dimension partenariale ouvre ainsi aux
associations un large champ d’expérimentation.
La gestion urbaine de proximité 74
Les adultes relais
Améliorer ou restaurer le lien social dans les territoires de la
politique de la ville, renforcer le rôle des parents, valoriser les adultes,
faciliter la relation entre les familles et les services publics, créer de
meilleures conditions de dialogue entre les familles et l’école, tels sont
les grands objectifs assignés au programme des “adultes-relais” engagé
par le Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999. Leur
action présente un triple intérêt : d’intégration sociale, de restauration
de l’image parentale et d’accès à l’emploi.
A la fin de l'année 2002, 10 000 adultes-relais auront été recrutés. Ces
personnes devront être demandeurs d’emploi. Les associations seront
les principaux employeurs de ces personnes à qui elles proposeront des
contrats de trois ans renouvelables une fois et dont le coût sera pris
partiellement en charge par l’Etat à hauteur de 80% du SMIC.
La réalisation des projets supposant le recrutement d’adultes relais est
pour les associations une façon de s’impliquer encore plus dans la
politique de la ville. Le tissu associatif a depuis longtemps contribué au
développement d’actions de médiation sociale et culturelle. Le
programme des adultes relais leur offre un cadre d’action plus solide et
de reconnaissance accrue de leurs actions.
Réalisée au cours de l'année 2001, une enquête auprès d'associations
ayant eu recours au dispositif adultes relais, lancé en avril 2000, révèle
une diversité des modes d'utilisation de la mesure. Elle tend à confirmer
que la mesure joue bien son rôle d'outil de consolidation de la vie
associative et sociale dans les quartiers et celui de médiation avec les
institutions. Mi-2002, un peu plus de 1 500 personnes sont entrées
dans ce dispositif qui peut favoriser une certaine promotion sociale de
La gestion urbaine de proximité 75
publics marqués par la précarité, la discrimination ou le déclassement
social.
D'autres outils de participation des habitants existent tels les comités de
quartier, les conseils municipaux des jeunes…
C. Les clés d’une concertation participation
La plainte la plus courante des relais comme des habitants est de ne
pas être considéré ni reconnu par les décideurs. « On est abandonné »,
« pour eux on ne compte pas » sont des leitmotivs.
Trois clés peuvent être formalisées :
• Etre entendu. Le sentiment de ne pas être écouté est l’expérience
la mieux partagée par les habitants. Leur silence ne s’établit qu’en
écho à la surdité des institutions, vécue comme une marque de
mépris et un refus de leur conférer un statut d’interlocuteur. Être
entendu, c’est aussi être accueilli et respecté, trouver rapidement
le bon interlocuteur, obtenir une réponse quelle qu’elle soit dans
des délais raisonnables ; avoir la preuve que sa propre parole a
du poids, avoir l’assurance que la réponse de l’institution
constitue un engagement définitif. De leur côté, élus et
techniciens sont en droit d’attendre une écoute réelle de leurs
contraintes, des arguments qui ont dicté leurs choix.
• Reconnaître la diversité des habitants. Un début de réponse sur la
représentativité et la prise en compte des différences peut être
trouvé par la mise en débat, à la bonne échelle, de toutes les
attentes et revendications de n’importe quel groupe d’habitants,
ce qui est aussi une manière d’impliquer, sur la question de la
diversité, ceux-là mêmes qui vivent côte à côte et doivent aussi
négocier avec eux.
La gestion urbaine de proximité 76
• S’appuyer sur les initiatives des habitants. La pratique courante
au nom des financements, de la compétence, de l’opérationnalité,
fait largement prévaloir « le faire pour » plutôt que « le faire
avec ». Pourtant la recomposition sociale ne s’effectuera que sur
cette base. Cela consiste à être attentif, à susciter, appuyer,
promouvoir toute dynamique provenant du quartier. Faire
ensemble peut produire des renversements de dynamique
étonnants.
L’analyse fait apparaître qu’il n’y a pas de modèle de concertation, que
les dispositifs de participation sont en permanence en mouvement,
jamais en équilibre stable, toujours en risque de dégénérescence ou de
création. La médiation apparaît comme la fonction de négociation de cet
équilibre instable entre les trois partenaires que sont les élus, les
techniciens et les habitants. Afin d’éviter les risques
d’instrumentalisation de la participation, la fonction de médiation doit
alors être introduite et pensée comme fonction de déstabilisation-
restabilisation : ne pas limiter la participation au pied d’immeuble car il
s’inscrit en décalage avec la pratique habitante réelle, ignore
l’interférence des territoires au niveau urbain, présente une conception
étriquée de la citoyenneté, renforce le sentiment d’exclusion ; prendre
en compte tous les aspects de la vie ; répondre aux besoins de
formation de tous les partenaires.
La démocratie participative combine en permanence deux mouvements
inverses :
• Mouvement ascendant de préparation de la décision, de
fabrication des propositions, de transformation de projets en
cours,
• Mouvement descendant d’information sur les contraintes,
d’explication des choix.
La gestion urbaine de proximité 77
On distinguera participation directe et participation institutionnelle ; les
deux sont nécessairement à l’œuvre sur deux registres différents qu’il
faut pouvoir articuler. De plus, la participation fonctionne sur le mode
de la dissidence et de la contestation : aussi, en acceptant le conflit,
prépare-t-on le changement, mais on n’oubliera pas que le changement
mobilise des résistances et provoque instinctivement une réaction de
défense.
On distinguera également ce qui est négocié (expression de rapports de
forces, même lorsqu’il n’y a pas d’affrontements et qu’il y a une simple
logique d’échanges) et ce qui est octroyé, généralement suite à du
travail d’experts. La négociation implique davantage, mais c’est un
processus forcément lourd et coûteux en temps et en énergie.
D. Retour des expériences observées
1. L’implication habitante : enjeu à court ou à moyen terme ?
L’implication des habitants est inégalement développée dans les sites
étudiés. Deux types d’attitudes peuvent être identifiés :
• Dans certains sites les acteurs ont décidé de différer l’implication
des habitants. Ils ont fait le choix de construire en priorité une
maîtrise d’ouvrage forte et de stabiliser leurs relations avant de
travailler avec les habitants. Ils justifient cette position par la
nouveauté et la complexité des projets de gestion urbaine.
• Dans d’autres sites, les acteurs pensent, au contraire, que
l’implication doit accompagner le projet dès la phase de
diagnostic. Cette position est justifiée par l’idée de coproduction
de la gestion urbaine par les acteurs et par les habitants ou, plus
simplement, par l’idée qu’il est impossible d’élaborer un projet de
La gestion urbaine de proximité 78
gestion urbaine de proximité sans y associer d’emblée les
habitants.
L’implication des habitants est plus souvent affichée comme une priorité
immédiate dans des sites où existe une culture antérieure dans le
domaine. Certains sites s’appuient sur une culture et des savoir-faire de
participation des habitants qui se sont construits au travers de
différents dispositifs : les ateliers de travail urbain, les fonds de
participation des habitants, les dispositifs de territorialisation des
services municipaux, les correspondants d’entrée et délégués
résidentiels des bailleurs sociaux, des opérations de réhabilitation,
requalification urbaine et montage de services de proximité déjà
réalisés en lien avec des habitants et des associations.
2. La mise en place d’actions de communication, de sensibilisation et
d’animation
On peut noter le renforcement de savoir-faire en terme de construction
de stratégies d’information communication à destination des locataires :
mobilisation de supports différenciés (presse locale, journal des
locataires, affiches, tracts, courriers, transmission orale organisée par
les agents de proximité…), adaptation aux réalités de terrain (utilisation
de plusieurs langues), appui sur des réseaux de personnes ressources
locaux (réseau de professionnels travaillant dans le quartier, réseau
associatif et réseau d’habitants), implication des enfants à l’école…
3. L’élaboration de chartes de voisinage entre le bailleur, la commune et
les locataires d’une cage d’escalier
Les actions de sensibilisation et d’animation prennent aussi des formes
différenciées. Outre les actions classiques – fêtes de quartier, journée
de nettoyage de printemps, campagne anti-graffiti - l’élaboration de
La gestion urbaine de proximité 79
chartes collectives de voisinage entre les locataires d’une cage
d’escalier, le bailleur et la commune constitue un support de travail
intéressant. Cette démarche est l’occasion d’informer les locataires sur
leurs droits et leurs devoirs, d’expliciter les engagements et les
contraintes du bailleur, d’apprendre à chacun à mieux se connaître.
Cela permet aussi d’engager un débat sur le niveau de qualité attendu,
sur les règles de vie dans les lieux, sur la façon de se comporter face à
ces transgressions, sur les manières de réguler les conflits…
Ces initiatives restent toutefois ponctuelles et fragiles. Elles demandent
un temps et un investissement important des professionnels. De plus le
départ des habitants les plus mobilisés pose généralement problème
puisque la démarche s’appuie sur l’investissement de quelques-uns. La
question de la pérennisation et d’une éventuelle diffusion de ces
initiatives reste posée.
4. L’appui sur un réseau d’habitants relais
Identifier et faire vivre un réseau d’habitants relais constitue un autre
mode d’association des locataires à la démarche. Ces bénévoles jouent
un rôle de médiation et d’interface entre les habitants et le bailleur.
Leur objectif est de faciliter les échanges d’informations, d’identifier et
de faire remonter des dysfonctionnements en exerçant, en relation avec
le bailleur, une forme de responsabilité sur une cage d’escalier. Mais
leur rôle aussi à faciliter les relations sociales, en organisant un repas
ou une fête, en aidant un voisin à remplir son panier… Le lien entre ces
locataires et les agents de l’organisme bailleur – particulièrement les
agents de terrain et les cadres intermédiaires – est central : ce type de
démarche suppose une adaptation de la gestion des acteurs en charge
du quartier et une intégration dans un projet plus global.
La gestion urbaine de proximité 80
Se mettent en place, au travers de ces actions, des relations nouvelles
et directes entre professionnels, élus et habitants qui ne passent pas
nécessairement par la médiation des associations de locataires. Dans
certains sites les associations de locataires restent pourtant un appui à
la mise en œuvre de la démarche. Différentes pistes sont envisagées :
mise à disposition d’un local pour les jeunes du quartier regroupés en
association, soutien à la création d’association, projet d’implication des
habitants dans la conception, la réalisation et l’entretien de certains
espaces verts.
La régulation sociale et le partage des règles collectives d’usage des
espaces sont au cœur de ces actions. L’enjeu est de parvenir, en
impliquant les usagers des services, à garantir l’efficacité des actions
tout en contribuant à développer des relations sociales dans le quartier.
La gestion urbaine de proximité 81
CONCLUSION
En définitive ces programmes de gestion urbaine de proximité
sont constitués d’un ensemble d’opérations et ne sont pas sous-tendus
par un véritable projet de développement dont ils seraient la traduction
opératoire. Ils se limitent souvent à une visée d’atténuation des
problèmes, de réparations des dégâts sociaux produits par la crise et
par l’accentuation de la ségrégation sociale qui en découle. On peut
craindre qu’une telle approche ne condamne les acteurs à devoir,
renflouer en permanence ces quartiers et colmater les brèches qui ne
manqueront pas de réapparaître sans cesse.
La territorialisation des organisations va permettre cependant de se
situer au plus près de l'habitant que ce soit pour connaître son avis et le
faire participer mais également le satisfaire davantage grâce à la
proximité mise en place par les bailleurs et les villes.
La mise en œuvre d’un projet suppose à minima l’identification des
problèmes majeurs inhérents aux situations que l’on désire améliorer,
et une compréhension des processus à l’origine de ces problèmes, ce
qui nécessite un travail de problématisation de ces situations et des
modes opératoires susceptibles d’enrayer ces processus.
Les acteurs peuvent s’épuiser à développer une multitude d’actions et à
investir des moyens non négligeables, sans que la situation des
habitants ne change réellement pour autant dès lors que les
responsables politiques ne sont pas en mesure d’énoncer des
perspectives d’advenir susceptibles de susciter leur adhésion et celle
des différents partenaires. C’est par essence la fonction du politique que
d’imaginer le devenir de la cité et de fonder le sens de l’action.
La gestion urbaine de proximité 82
La dégradation de ces quartiers est à bien des égards l’expression d’une
déception profonde à la mesure des espoirs soulevés par leur
réalisation.
L’essentiel est de remettre en cause les représentations a priori que les
acteurs et les habitants peuvent avoir de leur situation, de manière à
s’interroger sur ce qui fut vraiment un problème, sur les facteurs qui
créent cette situation. Cela nécessite un renversement des pratiques
habituelles, à travers lesquelles les acteurs mettent souvent en œuvre
des modes d’intervention inhérente à leur culture et à leur expérience,
sans qu’ils soient toujours pertinents par rapport aux problèmes à
résoudre.
La clé réside donc en l’association étroite des différents partenaires
servant de support au développement de leur réflexion et à
l’organisation de leur coopération.
A cet égard, ma première hypothèse, qui soulevait que la multiplicité
des acteurs était bénéfique mais que leur collaboration demeurait
fragile, semble se vérifier. En effet, seul l’apprentissage d’une conduite
de projets admettant une véritable évaluation des problèmes du
quartier permet de dégager les véritables remèdes à administrer.
La participation des habitants est primordiale cependant on aura pu
relever que le politique avait ce rôle d’implication. C’est à lui que revient
la décision de la nature de l’implication des habitants dans les projets
de renouvellement urbain et de GUP. Ainsi se justifie ma deuxième
hypothèse.
Dans le cas concret du stage qui se déroulait du 22 mars au 15 juin
2004, je soulignerai que les projets de GUP n’ont pas réellement
avancé. De mon point de vue, le frein a été la raison électorale. Les
élections régionales des 21 et 28 mars et les européennes du 13 juin
La gestion urbaine de proximité 83
font de ma formation sur le terrain une période creuse quant aux
décisions prises sur les quartiers pour le cas d’espèce. Ce n’est bien sûr
pas la seule raison qui paralyse l’avancée des projets, les difficultés
partenariales ont elles aussi un poids dans le statu quo.
La gestion urbaine de proximité est bien l’outil nécessaire à la
pérennisation du renouvellement urbain opéré sur les quartiers.
L’expérience et l’histoire ont démontré que le travail sur le bâti n’était
pas suffisant mais qu’il fallait ajouter un côté social à la refonte de la
zone. Le recul n’est pas encore assez grand pour pouvoir juger de la
réussite des projets de GUP. Mais il est certain que la collaboration
inter-partenariale qu’ils instaurent ne peut être que bénéfique pour les
institutions et entreprises dans leur organisation à destination du client
qui tend à devenir partenaire.
La gestion urbaine de proximité 84
ANNEXES
Diagnostic en marchant sur le quartier Kennedy (Hénin-
Beaumont)
Avantages
Inconvénients
Enjeux
Tableau d’avancement des GUP Pas de Calais Habitat au 1er juillet
2003
Process « coproduire des projets de services urbains de
proximité »
La gestion urbaine de proximité 85
GLOSSAIRE
AFNOR : Association française de normalisation
ANAH : Agence Nationale pour l’amélioration de l’Habitat
ANRU : Agence nationale pour la rénovation urbaine
CAF : Caisse d'allocations familiales
CCAS : Centre communal d'action sociale
CDC : Caisse des Dépôts et Consignation
CIV : Conseil interministériel des villes
CNV : Conseil national des villes
CREPAH : Centre de réalisation et d'études pour la planification de
l'aménagement et de l'habitat
CSTB : Centre scientifique et technique du bâtiment
DDE : Direction départementale de l'équipement
DSQ : Développement social des quartiers
DSU : Développement social urbain
FIL : Fonds en faveur des initiatives locales
FPH : Fonds de participation des habitants
FSIL : Fonds de soutien aux initiatives locales
GIE : Groupement d'intérêt économique
GUP : Gestion urbaine de proximité
HLM : Habitation à loyer modéré
HVS : Habitat et vie sociale
IAURIF : Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région Île de France
OPAC : Office public d'aménagement et de construction
OPHLM : Office public HLM
PDCH : Pas-de-Calais Habitat
RU : Renouvellement urbain
SMIC : Salaire minimum interprofessionnel de croissance
TFPB : Taxe foncière sur les propriétés bâties
UESL : Union d’Economie Sociale du Logement
USH : Union Sociale pour l’Habitat
VVV : Ville vie vacances
ZFU : Zone franche urbaine ZUS : Zone urbaine sensible
La gestion urbaine de proximité 91
BIBLIOGRAPHIE
Gestion urbaine de proximité
Ouvrages généraux
L’entreprise en mouvement : conduire et réussir le changement, Benoît
Grouard et Francis Meston, 3ème édition, Dunod, 1998
Le reengineering, Michael Hammer, James Champy, Dunod, 1993
Ouvrages spécialisés
Correspondants de nuit, éléments pour une politique publique locale, Caisse
des dépôts et consignations, optima, Villes et Quartiers, mars 1999
Définir et mettre en œuvre des projets de gestion urbaine territorialisée, un
facteur clé de la réussite des opérations de renouvellement urbain, collection
Villes et Quartiers
La concertation avec les habitants dans la conduite des projets de
requalification urbaine, Jean Audouin, Jean-Luc Bossavit, Innovapresse et
communication SA et JLB Consultant, avril 1999
La gestion urbaine : nouvelle dimension des contrats de ville, atelier 1, les
objectifs opérationnels de la gestion urbaine, Les cahiers IFMO, octobre 2000
La gestion urbaine : nouvelle dimension des contrats de ville, atelier 2,
construire une réponse par l'écoute des habitants, Les cahiers IFMO, novembre
2000
La gestion urbaine : nouvelle dimension des contrats de ville, atelier 3,
construire un partenariat et un regard commun, Les cahiers IFMO, décembre
2000
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La gestion urbaine de proximité : quel rôle pour l’équipement, Agnès Claret de
Fleurieu, Alain Chenal, Jean-Pierre GRUNSPAN, Conseil général des ponts et
chaussées, 2002
La gestion urbaine des quartiers d'habitat social et la construction des relations
sociales, Michel Bonetti, communication au colloque ENHR, septembre 1994
La gestion urbaine territorialisée en relation avec les opérations de
renouvellement urbain, méthodes et repères, CREPAH, GIE Villes et Quartiers,
septembre 2000
La reconstruction de l'espace public : l'enjeu de la gestion politique et de la
gestion urbaine, Michel Bonetti, CSTB, juillet 1995
Le diagnostic collectif rapide, référentiel méthodologique – CSTB, Ministère du
Logement
Les démarches de gestion urbaine de proximité dans les sites du programme
du GIE, bilan d'étape, Brigitte Guigou, Villes et Quartiers, IAURIF, mai 2001
Les démarches de gestion urbaine de proximité, améliorer le quotidien des
habitants par une gestion concertée villes-bailleurs, Brigitte Guigou, février
2002, collection villes et quartiers
Les entreprises privées dans la gestion urbaine de proximité, institut de
l'économie urbaine, 2000
Problématiques et méthodes de développement de la gestion urbaine de
proximité, Michel Bonetti. Intervention au séminaire sur la gestion urbaine de
proximité – DGUHC – DIV – Union des HLM – CIFP – Paris le 9 octobre 2001
Une démarche gestion urbaine de proximité : note de cadrage, direction
générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction, Ministère de
l’équipement, des transports et du logement, secrétariat d’Etat au logement,
délégation interministérielle à la ville, 1999
La gestion urbaine de proximité 93
Articles
Adaptation en continu du patrimoine dans l'agglomération grenobloise, une
démarche inter-bailleurs, Actualités HLM, union nationales HLM n°688, 15
septembre 2000, pp. 12-13
Gestion urbaine de proximité : des interventions coordonnées entre villes et
bailleurs, Brigitte Guigou, les cahiers Habitat n°31, pp 2-15, février 2002
HLM et gestion urbaine de proximité dans les contrats de ville, Cahier
d'actualités HLM n°61, mars 2000
La gestion de proximité dans les organismes HLM : diversité des situations et
conduite du changement, Barbara Allen, les Seuils du proche, les annales de la
recherche urbaine n°90, pp 182-189, septembre 2001
Services publics : l'usager, le client, le consommateur, Gilles Jeannot,
urbanisme, juillet août 1999, n°307, pp. 52-55
Participation des habitants
Ouvrages spécialisés
Pratiques de gestion et initiatives des habitants, Francis Rathier, Collection
villes et quartiers, mai 2001
Rapport sur la participation des habitants dans les opérations de
renouvellement urbain à l’attention de Jean-Louis BORLOO, Ministre délégué à
la Ville et à la Rénovation Urbaine, Zaïr KEDADOUCHE, Chargé de Mission à
l'Inspection Générale des Affaires Sociales (IGAS), avril 2003
Charte de la participation du grand Lyon, direction prospective et stratégie
d'agglomération, mission concertation, juillet 2003
Charte de la participation et attentes en matière de proximité, groupe de
travail n°3, conseil de développement de l'agglomération lyonnaise
La gestion urbaine de proximité 94
Conditions de reproductibilité du dispositif de responsables d’entrées de Liévin :
faisabilité et enseignements, Pas-de-Calais Habitat, CREPAH, février 2002
La participation des habitants dans les politiques de la ville, Mise en perspective
des études et des programmes pilotés par le GIE Villes et Quartiers, Magali
Nonjon, Avril 2001
La place des habitants dans les projets de renouvellement urbain, cadre de
réflexion, IREV Nord Pas de Calais, avril 2004
Le fonds en faveur des initiatives locales : une expérimentation dans dix
quartiers populaires, collection Réflexion, Fondation de France, avril 1997
Le programme national pour la rénovation urbaine, quinze questions sur la
mise en place de l'agence, Ministère délégué à la ville et à la rénovation
urbaine
Les chartes de voisinage, Union sociale pour l'habitat, François Ohl
Les quartiers en projet de rénovation urbaine, bilan d'avancement été 2003,
DIV, DGUHC
L'intranet en collectivité territoriale, plate forme de services et levier de
management, observatoire des télécommunications dans la ville, TIC et
management
Participation, débat public, internet et multimedia, quel accompagnement local
?, vie dans la cité, observatoire des télécommunications dans la ville
Articles
Citoyens et acteurs pour un développement solidaire, économie et humanisme
n° 334, octobre 1995
Palmarès des initiatives 1996, Actualités HLM Hors série, juin 1996
Pour des quartiers citoyens, économie et humanisme n°322, juillet-septembre
1992
La gestion urbaine de proximité 95
SITES INTERNET
http://i.ville.gouv.fr
Centre de ressources de la DIV et du
Ministère de la Ville
http://www.ville.gouv.fr
Ministère de l’emploi, du travail et de la
cohésion sociale
http://www.equipement.gouv.fr
Ministère de l'équipement
http://www.equipement.gouv.fr/urbanis
me/cdu
Centre de documentation sur l'urbanisme
http://www.fnau.org
Fédération nationale des agences
d'urbanisme
http://www.cstb.fr
Centre scientifique et technique du
bâtiment
http://www.union-hlm.org
Union des fédérations d'organismes HLM
http://www.anah.fr
Agence nationale pour l'amélioration de
l'habitat
http://www.pasdecalais-habitat.fr
Pas-de-Calais Habitat
http://www.crdsu.org
Centre de ressources et d’échanges pour
le développement social et urbain
http://www.iaurif.org
Institut d’aménagement et d’urbanisme
de la région Ile-de-France
http://www.insee.fr
Institut national de la statistique et des
études économiques
http://www.debatpublic.fr
Commission nationale du débat public
http://www.cnlrq.org
Comité national de liaison des régies de
quartier
http://www.professionbanlieue.org
Profession Banlieue : centre de ressource
pour la politique de la Ville en Seine
Saint-Denis
http://www.hlm-nord-pas-de-calais.org
Association régionale pour l’habitat Nord
Pas-de-Calais
http://www.cr-npdc.fr
Conseil régional du Nord Pas-de-Calais
La gestion urbaine de proximité 96
SEMINAIRES ET REUNIONS
Formation qualifiante CAP gardien d’immeubles, présentation par le centre de
promotion sociale de Boulogne-sur-Mer, Béthune, 5 avril 2004
Réorganisation des métiers de la proximité, Outreau, 6 avril 2004
Formation à la conduite de projets de gestion urbaine de proximité pour les
acteurs impliqués dans les projets de l’agglomération d’Hénin-Carvin. Participation
de Barbara Allen du CSTB, Olivier Du Roy d’ODR Conseil et Célia Montagne du GIE
Villes et Quartiers, 8 et 9 avril 2004
Process, coproduire par un partenariat des projets de services urbains, 23 avril
2004, 3 mai 2004
Formation à la conduite de projets de gestion urbaine de proximité pour les
acteurs impliqués dans les projets de l’agglomération d’Hénin-Carvin (module 2).
Participation de Olivier Du Roy d’ODR Conseil, Dominique Hocquez du GIP DSU de
l'agglomération de Dunkerque et Célia Montagne du GIE Villes et Quartiers, 6 et 7
mai 2004
La gestion urbaine de proximité 97
LISTE DES PERSONNES RENCONTREES
Barbara Allen, sociologue au CSTB (centre scientifique et technique du bâtiment)
Bertrand Leleu, responsable point service Montigny-en-Gohelle
Brahim Ait Haj Ali, direction de la cohésion sociale et urbaine de la communauté
d’agglomération d’Hénin-Carvin
Célia Montagne, chargée de mission au GIE Villes et Quartiers
Christiane Bonnière, responsable point service Montigny-en-Gohelle
Claire Thieffry, directrice du territoire d’Arras
Dominique Hocquez, directeur du GIP DSU de l'agglomération de Dunkerque
Gisèle Lambert, responsable d’agence Côte d’Opale
Jean-Michel Lévèque, responsable de l’agence d’Avion
Madame Bourali, PIL Carvin
Madame Buquet, mairie de Courrières
Mademoiselle Rucquois, adjointe au chef d'antenne Soginorpa
Miguel Bedet, audit interne PDCH
Monsieur Arbaoui, directeur CCAS Hénin-Beaumont
Monsieur Bliez, chargé des relations clientèle Soginorpa
Monsieur Boujot, délégué de l'Etat
Monsieur Filipovitch, directeur de cabinet de Carvin
Monsieur Havez, collaborateur du maire de Rouvroy
Monsieur Laloux, chargé de projet Hénin Beaumont
Monsieur Peron, chargé de mission développement social urbain DDE
Monsieur Rigaux, chef du service commercial Soginorpa
Monsieur Treffert, mairie de Courrières
Olivier du Roy, conseil en conduite de projet, directeur d'ODR Conseil
Pascal Denis, directeur-adjoint du territoire de la Côte d’Opale et de
l’Audomarois
Renée Simonin, responsable d’agence Montigny-en-Gohelle
Thierry Rousseau, responsable de l’agence du bruaysis
Violaine Glorieux, direction de la clientèle et de la qualité
La gestion urbaine de proximité 98