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Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013
GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES NATURAIS: A ATUAÇÃO DO
MINISTÉRIO DAS CIDADES
Celso Santos Carvalho Thiago Galvão
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Painel 19/071 Melhor prevenir que remediar: a atuação coordenada do Governo Federal em gestão de riscos e resposta a desastres naturais
GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES NATURAIS:
A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO DAS CIDADES
Celso Santos Carvalho Thiago Galvão
RESUMO Os deslizamentos de encostas, as inundações e enxurradas representam os fenômenos naturais que produzem o maior número de mortes e danos entre a população das nossas cidades. Como o município é o ente federado a quem foi atribuído, pela Constituição Federal, a competência pela política urbana, ele é o principal responsável por instituir uma política de desenvolvimento urbano que contemple o gerenciamento dos riscos. Esta política é apoiada pela União, por meio de políticas e programas que articulam a produção habitacional, a provisão de infraestrutura, a implantação de obras de segurança em encostas, a execução de obras de macrodrenagem, além do reassentamento das famílias instaladas em áreas de risco. No Plano Nacional de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres, o Ministério das Cidades centra sua atuação no Eixo de Prevenção, a partir da execução de obras de contenção de encostas e de macrodrenagem em áreas de alto risco de deslizamentos e inundações. Atua ainda no apoio à melhoria do planejamento urbano por meio da elaboração de cartas geotécnicas de aptidão à urbanização, que fornecerão diretrizes para o incremento da segurança nos novos loteamentos. Neste artigo apresentam-se os programas do Ministério das Cidades voltados para o apoio aos municípios e estados na área da prevenção de desastres naturais, envolvendo, entre outros aspectos, a descrição dos programas, os recursos investidos, os resultados obtidos até dezembro de 2012, as formas de seleção dos municípios beneficiados e os avanços e desafios envolvidos na implantação de ações públicas baseadas no pacto federativo.
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1 INTRODUÇÃO
Conforme já apresentado e discutido no artigo que inicia este painel, os
principais desastres naturais que atingem as cidades brasileiras são os
deslizamentos de encostas, entendido aqui no seu sentido mais amplo, englobando
os fenômenos geológicos e geotécnicos correlatos como quedas de blocos de rocha,
escorregamentos em rocha, rupturas de taludes de solo, rupturas de margens de
rios, corridas de massas e os vários fenômenos erosivos, e as inundações e
enxurradas.
Os deslizamentos inserem-se no grupo dos desastres naturais, como as
erupções vulcânicas, tsunamis e terremotos, porque ocorrem na crosta terrestre
independentemente da ação humana, devido à fragilização natural das encostas por
ocasião de episódios de chuvas intensas e prolongadas que saturam as camadas de
solo, diminuindo sua resistência.
Esses processos podem assumir grandes proporções, mas essas
situações são relativamente raras nas condições geológicas prevalecentes no País.
No entanto, formas inadequadas de ocupação urbana nas áreas de média ou alta
declividade contribuem de maneira decisiva para o aumento do porte e da
frequência de ocorrência dos deslizamentos: a ocupação desordenada de morros,
com execução de cortes e aterros precários, depósitos de lixo e o lançamento de
esgotos e águas pluviais nos taludes podem transformar áreas naturalmente
estáveis em setores de risco extremamente elevado.
Da mesma forma, as enchentes - fenômenos que ocorrem nos cursos
d´água causados pelas variações naturais do regime pluviométrico – são
potencializadas com a canalização extensiva dos córregos e rios e com a
impermeabilização das bacias hidrográficas, criando assim áreas de alto risco de
inundação em regiões inicialmente seguras.
O fato dos desastres associados a esses processos estarem associados
a causas naturais e a causas devidas à ação antrópica faz com que também sejam
chamados, talvez com mais propriedade, de desastres sócio-ambientais.
No Brasil, a componente social desses desastres é particularmente
importante. A vulnerabilidade das nossas cidades aos desastres naturais está
associada à nossa incapacidade histórica – característica do processo de
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urbanização brasileiro - de prover moradia adequada para toda a população e
promover um ordenamento territorial que imponha o interesse social sobre o
interesse privado dos proprietários de terras.
Sem alternativa de moradia legal, as classes populares tiveram que optar
pela autoconstrução em terrenos públicos ou privados com menor valor de mercado
em função das restrições à ocupação legal, ocupando os morros e áreas de maior
declividade, e potencializando os riscos de deslizamentos, bem como e as margens
dos cursos d´água, aumentado os riscos de inundações.
Nas condições brasileiras portanto, uma ação consequente de prevenção
de desastres naturais urbanos não pode prescindir de um combate efetivo ao déficit
habitacional, que deve se desenvolver em conjunto com ações de planejamento
urbano e com a execução de intervenções – obras de engenharia e reassentamento
seletivo de moradias – que reduzam os riscos existentes a níveis aceitáveis.
Nas ações do governo federal, o combate ao déficit habitacional encontra-
se contemplado no Programa de Habitação, particularmente no Programa Minha
Casa Minha Vida e no Programa de Urbanização de Assentamentos Precários.
O déficit quantitativo – necessidade de novas moradias – é objeto do
Programa Minha Casa Minha Vida, que viabiliza recursos e condições subsidiadas
de financiamento para atender com uma nova moradia 3 milhões de famílias de
baixa e média rendas até 2014 .
O déficit qualitativo – necessidade de melhorias urbanas em bairros
precários, incluindo a eliminação das situações de risco – é tratado pelo Programa
de Urbanização de Assentamentos Precários incluído no PAC. Neste programa o
governo federal repassa recursos do Orçamento Geral da União e viabiliza recursos
de financiamento para estados e municípios. Conta atualmente com 5.280
operações envolvendo R$ 26,3 bilhões em recursos orçamentários e de
financiamento, em ações que beneficiam 2,6 milhões de famílias.
Assim, nas condições geradas pelo processo de urbanização brasileiro,
os programas habitacionais assumem um papel essencial na prevenção de
desastres naturais. Dessa forma, a política de prevenção de riscos, nos vários níveis
de governo, deve articular-se com as políticas setoriais capazes de atacar
estruturalmente a maior responsável pela existência de áreas de risco, que é a falta
de alternativas de moradia legal e segura para as camadas populares.
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A prevenção de riscos deve associar-se, portanto a uma política
habitacional que contemple a provisão de novas moradias (com subsídio suficiente
para torná-las acessíveis aos mais pobres) e a urbanização dos assentamentos
precários, da forma como a União está fazendo. Mas deve apoiar-se também em uma
nova política fundiária urbana – e esta é competência constitucional do Município –
que implante os instrumentos do Estatuto da Cidade (Zonas Especiais de Interesse
Social, Edificação Compulsória e o IPTU progressivo no tempo) voltados para a
concretização da função social da propriedade e a consequente ampliação da oferta
de terra urbanizada para a provisão habitacional de interesse social.
Nunca é demais ressaltar que políticas de prevenção de risco baseadas
única e exclusivamente na remoção extensiva das favelas, sem considerar a
necessidade de reassentamento das famílias em condições adequadas, estão
fadadas ao fracasso, pois não consideram a principal causa do risco que é
justamente a necessidade habitacional.
No entanto, as políticas habitacional e fundiária urbana não tem
condições de, isoladamente, responder ao desafio de construção de cidades mais
seguras, pois é preciso atuar também de forma urgente e emergencial no quadro de
risco já instalado na cidade. Para isso, é necessária uma política complementar de
gerenciamento de riscos, com um conjunto de medidas estruturais e não estruturais
que permitam reduzir paulatinamente os níveis de risco existentes (começando é
claro pelas situações mais graves) e proteger a população por ocasião da ocorrência
dos acidentes naturais. Este é o objetivo principal do Plano de Gestão de Riscos e
Resposta a Desastres do governo federal, objeto deste Painel.
Neste plano, parte importante das ações de prevenção ficou a cargo do
Ministério das Cidades, encarregado de planejar, propor, fomentar e executar a nova
política de desenvolvimento urbano, em consonância com os estados e municípios.
Neste artigo, pretende-se apresentar e discutir as principais ações de
prevenção de desastres naturais urbanos incluídas no plano do governo federal,
envolvendo: (a) o processo e os resultados da execução de obras de contenção de
encostas e de macrodrenagem; e, (b) a concepção e elaboração de um novo
instrumento de planejamento urbano, a carta geotécnica de aptidão à urbanização
frente aos desastres naturais.
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2 PREVENÇÃO DE RISCOS DE DESLIZAMENTOS POR MEIO DA EXECUÇÃO DE OBRAS DE CONTENÇÃO DE ENCOSTAS
A ação de apoio à execução de obras de contenção de encostas em
áreas de alto risco de deslizamento está a cargo do Departamento de Assuntos
Fundiários e Prevenção de Riscos da Secretaria Nacional de Acessibilidade e
Programas Urbanos do Ministério das Cidades.
Esta ação foi incluída no PAC 2 – Programa de Aceleração do
Crescimento, fase 2 – no período de 2010/2011, um pouco antes do início da
elaboração do PPA 2012-2015.
Nesta primeira fase, foram habilitados para receber recursos não
onerosos do Orçamento Geral da União os municípios com registro de ocorrência de
graves acidentes de deslizamentos de encostas com ao menos uma vítima fatal.
Para identificá-los foram utilizados os resultados das pesquisas e do monitoramento
realizados pelo Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo – IPT,
entidade de pesquisa técnico-científica que é referência nacional nesta área. A
Figura 1 apresenta a distribuição dos municípios habilitados nesta fase do programa.
Figura 1. Municípios com registro de mortes por escorregamentos entre 1988 a março de
2011. Fonte: Instituto de Pesquisas Tecnológicas – IPT.
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No processo de seleção, todas as prefeituras e governos estaduais dos
municípios habilitados foram convidados a apresentar propostas por meio de carta
consulta encaminhada à Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos.
As propostas apresentadas foram analisadas quanto ao enquadramento no
programa, tendo sido verificado se a proposta atendia efetivamente a um setor de alto
risco de deslizamento de encosta, se este setor localizava-se em área com ocupação
urbana e se a obra proposta poderia resolver o problema de risco existente.
Após essa análise de enquadramento, os prefeitos e governadores foram
convidados para discutir suas propostas com as secretarias do Ministério das Cidades
e da Casa Civil da Presidência da República, responsável na época pelo Programa de
Aceleração do Crescimento. Neste processo foi construído um pacto federativo
envolvendo a definição de quem seria responsável pela execução de planos, projetos
e obras em cada município (a prefeitura ou o governo do estado), qual o montante de
recursos seria destinado a cada município e em qual modalidade do programa.
Propostas para as quais já havia um projeto básico pronto ou em
elaboração receberam recursos para obras de contenção e quotas de unidades
habitacionais para promover o reassentamento das moradias que interferiam com as
obras. As demais receberam recursos para elaboração de projetos ou de planos
municipais de redução de risco, que lhes permitiam elaborar o mapeamento de riscos
no município e os projetos das obras consideradas prioritárias nesses planos.
Nesse processo de pactuação, foram definidos também os prazos para
apresentação dos documentos técnicos e institucionais à CAIXA (instituição
mandatária da União responsável pela operação dos contratos) necessários para a
assinatura dos Termos de Compromisso entre o proponente e a União, bem como os
prazos para início efetivo das obras e serviços, com o desembolso da primeira parcela
dos recursos. Observa-se que no programa, os executores recebem os recursos à
medida que executam as obras e serviços contratados.
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Dessa seleção resultaram 115 operações contratadas, sendo 32 na
modalidade elaboração de planos municipais de redução de risco (R$ 7,2 milhões), 43
na modalidade de elaboração de projetos de estabilização (R$ 32,4 milhões) e 40 (R$
555,3 milhões) na modalidade de execução de obras de contenção de encostas,
envolvendo um volume total de recursos do Orçamento Geral da União de R$ 595
milhões.
As figuras 2, 3 e 4 apresentam os municípios atendidos nesta fase do
programa nas diversas modalidades, em que se observa que os estados que tiveram
o maior número de municípios atendidos são Rio de Janeiro, São Paulo, Pernambuco,
Minas Gerais e Santa Catarina, resultado que é coerente com a distribuição dos
municípios apresentada na Figura 1.
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Figura 2. Municípios atendidos com recursos para execução de obras de contenção de
encostas.
UF Município Repasse
AL Maceió R$ 8.287.272,36
AM Manaus R$ 5.232.823,60
BA Salvador R$ 20.624.099,58
ES Vitória R$ 2.331.239,78
MG Belo Horizonte R$ 31.922.665,54
MG Contagem R$ 4.168.221,59
MG Coronel Fabriciano R$ 1.349.618,84
MG Juiz de Fora R$ 16.448.729,14
MG Nova Lima R$ 2.501.859,60
PE Abreu e Lima R$ 5.086.060,44
PE Cabo de Santo Agostinho R$ 2.009.232,33
PE Camaragibe R$ 6.122.831,83
PE Jaboatão dos Guararapes R$ 6.676.974,35
PE Olinda R$ 19.142.115,43
PE Paulista R$ 1.989.739,34
PE Recife R$ 26.770.482,16
PE São Lourenço da Mata R$ 2.000.000,00
RJ Angra dos Reis R$ 2.089.195,63
RJ Niterói R$ 8.912.403,88
RJ Nova Friburgo R$ 7.555.019,26
RJ Nova Friburgo R$ 36.949.929,58
RJ Queimados R$ 3.392.468,11
RJ Rio de Janeiro R$ 71.540.795,75
RJ Teresópolis R$ 44.649.987,89
RJ Volta Redonda R$ 4.240.437,66
SC Blumenau R$ 13.813.919,51
SC Florianópolis R$ 9.808.550,15
SC Jaraguá do Sul R$ 5.397.533,60
SP Embu R$ 1.993.392,65
SP Guarulhos R$ 4.800.000,00
SP Mauá R$ 22.504.859,94
SP Osasco R$ 12.037.756,46
SP Santo André R$ 21.716.666,87
SP Santos R$ 6.131.131,00
SP São Bernardo do Campo R$ 22.557.470,87
SP São José dos Campos R$ 7.155.215,12
SP São Paulo R$ 69.684.344,28
SP São Vicente R$ 6.073.603,43
SP Sumaré R$ 3.730.624,91
SP Taboão da Serra R$ 5.931.173,35
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Figura 3. Municípios atendidos com recursos para elaboração de projetos de estabilização
UF Município Repasse
AL Maceió R$ 287.500,00
BA Salvador R$ 2.500.000,00
ES Vitória R$ 1.284.200,00
MG Contagem R$ 375.000,00
MG Juiz de Fora R$ 1.150.000,00
MG Belo Horizonte R$ 1.155.000,00
MG Nova Lima R$ 309.000,00
MG Betim R$ 310.643,90
MG Barbacena R$ 375.000,00
MG Sabará R$ 400.000,00
MG Brumadinho R$ 367.043,75
MS Corumbá R$ 500.000,00
PE Camaragibe R$ 945.000,00
PE Cabo de Santo Agostinho R$ 967.712,96
PE Paulista R$ 220.220,00
PE Recife R$ 2.500.000,00
PE Olinda R$ 1.434.072,20
PE Jaboatão dos Guararapes R$ 2.000.000,00
RJ Barra Mansa R$ 495.000,00
RJ Rio de Janeiro R$ 375.000,00
RJ Angra dos Reis R$ 1.000.000,00
RJ Belford Roxo R$ 1.183.350,00
RJ Nova Friburgo R$ 762.000,00
RJ São João de Meriti R$ 1.052.000,00
RJ Queimados R$ 75.000,00
RJ Petrópolis R$ 805.000,00
RJ Magé R$ 420.000,00
RJ Niterói R$ 375.000,00
SC Jaraguá do Sul R$ 617.500,00
SC Brusque R$ 347.329,70
SC Blumenau R$ 1.000.000,00
SP Embu R$ 660.000,00
SP Itapecerica da Serra R$ 330.000,00
SP Jandira R$ 375.000,00
SP Francisco Morato R$ 375.000,00
SP Taboão da Serra R$ 415.000,00
SP Itaquaquecetuba R$ 424.386,92
SP Guarujá R$ 1.000.000,00
SP Cubatão R$ 1.000.000,00
SP Osasco R$ 1.085.000,00
SP São Vicente R$ 375.000,00
SP Santos R$ 375.000,00
SP Santana de Parnaíba R$ 375.000,00
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Figura 4. Municípios atendidos com recursos para elaboração de planos municipais de redução de riscos
O processo de seleção direcionou os recursos para os municípios mais
vulneráveis, tendo sido utilizado o critério de registro de acidentes graves porque
não se dispunha ainda de um mapeamento de risco sistemático no País, o que
começou a ser implantado em 2012 conforme discutido em outro artigo deste Painel.
Além disso, priorizou as áreas de alto risco com ocupação urbana precária,
UF Município Repasse
BA Salvador R$ 300.000,00
ES Cachoeiro de Itapemirim R$ 150.000,00
ES Colatina R$ 150.000,00
ES Vitória R$ 250.000,00
ES Serra R$ 180.000,00
MG Belo Horizonte R$ 300.000,00
MG R$ 1.169.999,88
MS Corumbá R$ 150.000,00
PE Paulista R$ 148.000,00
RJ Duque de Caxias R$ 300.000,00
RJ Angra dos Reis R$ 150.000,00
RJ Barra Mansa R$ 150.000,00
RJ Maricá R$ 100.000,00
RJ Nova Friburgo R$ 450.000,00
RJ São João de Meriti R$ 200.000,00
RJ Petrópolis R$ 250.000,00
RJ Queimados R$ 100.000,00
SC Florianópolis R$ 300.000,00
SP Embu R$ 200.000,00
SP Sumaré R$ 200.000,00
SP Mauá R$ 300.000,00
SP Cotia R$ 108.000,00
SP Itapecerica da Serra R$ 110.000,00
SP Várzea Paulista R$ 150.000,00
SP Jandira R$ 150.000,00
SP Francisco Morato R$ 150.000,00
SP Carapicuíba R$ 141.725,00
SP Diadema R$ 250.000,00
SP Taboão da Serra R$ 125.000,00
SP Caieiras R$ 100.000,00
SP Santana de Parnaíba R$ 150.000,00
SP Santos R$ 300.000,00
Barbacena, Betim,
Brumadinho, Contagem,
Coronel Fabriciano, Ipatinga,
Itabira, Juiz de Fora, Nova
Lima, Poços de Caldas,
Sabará
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pois estes são os setores mais afetados por deslizamentos. Finalmente, por se tratar
de um programa baseado na transferência de recursos federais para que as
atividades sejam realizadas pelos estados e municípios, a seleção foi realizada por
meio de um pacto federativo, em que se apoiou a capacitação técnica dos
proponentes por meio de recursos para elaboração de projetos e planos,
viabilizando sua participação nas próximas seleções de obras.
Exemplos que ilustram a gravidade das situações tratadas no programa
são apresentados na Figura 5.
Camaragibe (PE) Rio de Janeiro (RJ)
São Bernardo do Campo (SP) Florianópolis (SC)
Jaboatão dos Guararapes (PE) Juiz de Fora (MG)
Figura 5. Exemplos de setores de risco selecionados para a execução de obras de contenção de encostas.
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O processo de seleção dessas operações ocorreu entre maio de 2010 e o
início de 2011. Os proponentes, em sua maioria prefeituras municipais,
necessitaram de 6 a 10 meses para preparar a documentação institucional e técnica
necessária para a contratação das operações junto à CAIXA, que foram assinadas
ao longo do 2º semestre de 2011.
Tendo em consideração as dificuldades operacionais enfrentadas pelas
prefeituras para realizar os processos licitatórios, principalmente em ano de eleições
municipais (2012), foi acordado um prazo de 2 anos para o efetivo início das obras,
medido pelo primeiro desembolso por parte do governo federal. Findo esse prazo,
que se encerra entre julho e novembro de 2013, os contratos não iniciados deverão
ser rescindidos e os recursos direcionados para novas propostas.
Em dezembro de 2012, cerca de 7 a 10 meses do encerramento do prazo
de 24 meses para início das operações, 42% das operações (medido em volume de
recursos financeiros) encontrava-se iniciada. O recurso total liberado nesta data –
um bom indicador da execução da carteira – atingiu R$ 62 milhões, correspondendo
a 10,5% de execução.
A equipe de analistas de infraestrutura do Ministério das Cidades tem
buscado acelerar o processo por meio do monitoramento constante e da realização
de reuniões periódicas com os técnicos das prefeituras e da CAIXA visando à
resolução das pendências que impedem o início ou atrapalham o andamento das
obras. Os resultados obtidos até o momento permitem inferir que a grande maioria
das operações atenderá ao prazo limite para início efetivo.
Exemplos de obras finalizadas, pertencentes à operação de execução de
obras a cargo da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, são apresentados na
Figura 6.
Figura 6. Rua Eliseu Visconde, Rio Comprido, Rio de Janeiro. Fonte: Fundação GeoRio.
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Paralelamente à execução dessa primeira carteira, foi realizado em 2012
o segundo processo de seleção para operações de contenção de encostas no
âmbito do PAC, já sob a égide do Plano de Gestão de Riscos e Resposta a
Desastres do Governo Federal.
Esta seleção foi direcionada para os municípios pertencentes a regiões e
bacias hidrográficas que concentram os maiores indicadores registros de acidentes
de deslizamentos de encostas, inundações e enxurradas. Buscou-se neste processo
articular as ações de contenção de encostas, macrodrenagem e controle regional de
cheias num mesmo território, de maneira a propiciar um efetivo salto no nível de
segurança geral de toda a região.
O processo de seleção, cujos critérios foram apresentados no artigo inicial
deste mesmo painel, levou à definição de 170 municípios inseridos em regiões
críticas, conforme apresentado na Figura 7.
Figura 7. Regiões selecionadas para a execução de obras de contenção de encostas, macrodrenagem e controle de cheias na 2ª seleção do PAC 2.
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Buscando superar as dificuldades encontradas pelas prefeituras
municipais na execução das operações da 1ª carteira de operações, e considerando
que esta proposta envolvia a ação coordenada regional, o processo de seleção
nesta fase apoiou-se fortemente nos Governos Estaduais.
Coube aos governos estaduais articular as demandas dos municípios e
trazê-las para discussão com o governo federal no âmbito do Comitê Gestor do
PAC. De forma pactuada foram definidos os locais em que seriam executadas as
obras, o tipo de obra prioritário, a distribuição dos recursos, a necessidade de
recursos para projetos e o ente federado (estado ou município) que seria
responsável pela operação.
Para permitir o aumento substancial de recursos para as regiões
prioritárias, nesta seleção não foi exigida a existência prévia de projetos básicos.
Assim as intervenções contratadas envolveram em alguns casos apenas a execução
de obras, para aqueles setores de risco para os quais o tomador do recurso já
contava com projetos (vários deles elaborados na primeira fase do programa),
enquanto que para outras áreas de risco selecionadas os recursos foram
direcionados para operações que contemplam tanto a elaboração dos projetos
básicos quanto a execução das obras decorrentes.
Convém ressaltar que nesta seleção já foi possível contar, para diversos
municípios, com os mapas de risco elaborados pela CPRM, o que permitiu verificar
se as áreas propostas pelas prefeituras e estados para cada intervenção
correspondiam efetivamente a áreas de alto risco.
As operações de contenção de encostas selecionadas nesta fase, que
envolveram um volume total de recursos do Orçamento Geral da União de R$ 1,5
bilhão, são apresentadas no quadro da Figura 8.
Até 31 de dezembro de 2012 todos os contratos das operações da
segunda fase de seleção foram assinados nas agências locais da CAIXA e os
tomadores encontram-se preparando os processos licitatórios. Nestas operações já
será possível utilizar o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC)
instituído pela Lei nº 12.462 de 5 de agosto de 2011, em particular o regime de
Contratação Integrada, em que o processo licitatório é realizado com base em
anteprojeto e em orçamento de referência elaborado a partir de metodologias
expeditas, sendo o projeto básico responsabilidade da empresa vencedora da
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licitação. Espera-se que este regime inovador permita acelerar os prazos de
execução das intervenções, sem diminuir o necessário controle na utilização dos
recursos públicos.
Figura 8. Operações definidas na 2ª seleção do PAC.
UF Município Executor Repasse
AM Manaus Estado R$ 25.094.151,00
BA Salvador Estado R$ 156.282.174,00
MG Belo Horizonte Prefeitura R$ 40.000.000,00
MG Betim Prefeitura R$ 30.000.000,00
MG Contagem Prefeitura R$ 40.000.000,00
MG Governador Valadares Prefeitura R$ 12.000.000,00
MG Juiz de Fora Prefeitura R$ 40.000.000,00
MG Estado R$ 15.820.000,00
MG Estado R$ 11.150.000,00
MG Ouro Preto Estado R$ 35.000.000,00
MG Ibirité Estado R$ 34.950.000,00
MG Cataguases Estado R$ 25.000.000,00
MG Muriaé Estado R$ 25.000.000,00
MG Timóteo Estado R$ 15.660.000,00
MG Nova Lima Estado R$ 15.620.000,00
MG Além Paraíba Estado R$ 15.000.000,00
MG João Monlevade Estado R$ 14.360.000,00
MG Santa Luzia Estado R$ 13.280.000,00
MG Sabará Estado R$ 10.000.000,00
PE Abreu e Lima Prefeitura R$ 14.960.152,00
PE Cabo de Santo Agostinho Prefeitura R$ 21.609.070,00
PE Camaragibe Prefeitura R$ 7.246.385,00
PE Jaboatão dos Guararapes Prefeitura R$ 50.000.000,00
PE Olinda Prefeitura R$ 50.000.000,00
PE Paulista Prefeitura R$ 11.075.334,00
PE Recife Prefeitura R$ 150.000.000,00
RJ Petrópolis Estado R$ 60.200.000,00
RJ Nova Friburgo Estado R$ 96.200.000,00
RJ Sumidouro Estado R$ 4.900.000,00
RJ Teresópolis Estado R$ 40.200.000,00
RJ Rio de Janeiro Prefeitura R$ 96.474.400,00
RJ Rio de Janeiro Prefeitura R$ 123.756.000,00
RJ Rio de Janeiro Prefeitura R$ 83.490.000,00
RJ Rio de Janeiro Prefeitura R$ 45.432.000,00
SP São Paulo Prefeitura R$ 74.840.621,00
Manhumirim, Lajinha, Ervália,
Sabinópolis e Diogo de Vasconcelos
Ewbank da Câmara, Matias Barbosa e
Visconde do Rio Branco
17
3 PREVENÇÃO DE RISCOS DE INUNDAÇÕES POR MEIO DA EXECUÇÃO DE OBRAS DE MACRO DRENAGEM
O planejamento, fomento e concepção do programa de prevenção de
riscos de inundações urbanas por meio de intervenções de macrodrenagem é
responsabilidade da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério
das Cidades. Da mesma forma que no programa de contenção de encostas, os
planos, projetos e obras são executados por estados e municípios.
No PPA 2008-2011, esta ação fazia parte do Programa de Saneamento
Ambiental, passando a integrar o Programa de Gestão de Riscos e Resposta a
Desastres Naturais no PPA 2012-2015, ocasião em que o Governo Federal propôs
integrar num único programa de gestão de riscos, as ações dispersas por vários
programas de apoio a municípios na área de desenvolvimento urbano.
A partir da sua inclusão no programa de gestão de riscos, a ação de apoio
à execução de obras de macrodrenagem passou a desenvolver-se sob a lógica da
prevenção de desastres, articulada com a ação de prevenção de desastres de
deslizamentos de encostas, concentrando os recursos nas regiões e bacias
hidrográficas com maiores registros de acidentes, conforme apresentado
anteriormente na Figura 7.
O processo de elaboração do pacto com estados e municípios para
seleção de intervenções, executores, recursos e modalidade de atendimento foi
desenvolvido em conjunto com a ação de contenção de encostas e de acordo com
os mesmos procedimentos já relatados no item 2 deste artigo.
As operações para execução de obras de macrodrenagem, envolvendo
recursos não onerosos e de financiamento, contratadas antes da inclusão da ação
no programa de gestão de riscos, atingiram o valor de R$ 4,5 bilhões. Na primeira
seleção do PAC 2, quando a ação passou a integrar o plano de gestão de riscos,
foram selecionadas mais 89 operações, com um valor total de repasse e
financiamento de R$ 4,6 bilhões. Na 2ª seleção do PAC 2, realizada ao longo de
2012, foram selecionadas mais 47 operações, envolvendo R$ 6,0 bilhões em
repasse e financiamento. No total, a carteira de obras de macrodrenagem do
Ministério das Cidades compreende 345 operações envolvendo recursos
orçamentários e de financiamento de R$ 15,1 bilhões.
18
4 PREVENÇÃO DE DESASTRES NATURAIS NO ÂMBITO DO PLANEJAMENTO URBANO
Além de intervir com obras nas áreas de risco já existentes, o plano de
gestão de riscos prevê o apoio para os municípios incorporarem em suas ações de
planejamento urbano a componente de prevenção de desastres.
Este aspecto essencial da política de prevenção foi adotado pela Lei
12.608 de 10 de abril de 2012 que em seu Artigo 21 estabeleceu que os municípios
que forem incluídos no cadastro de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência
de desastres naturais devem a elaborar a carta geotécnica de aptidão à
urbanização.
A carta geotécnica é um novo instrumento de planejamento urbano que
define a aptidão dos terrenos à urbanização considerando a probabilidade de
ocorrência dos desastres naturais. Com base nessa carta o município pode
estabelecer diretrizes para a expansão urbana, evitando, por exemplo, incluir no
perímetro urbano as regiões naturalmente suscetíveis aos desastres naturais. Este
mesmo instrumento, quando elaborado em escala adequada de maior detalhe, deve
definir diretrizes para a aprovação dos novos parcelamentos de solo por parte da
prefeitura, de maneira a garantir que os novos bairros sejam projetados de forma a
diminuir o risco de ocorrência dos desastres.
A metodologia de elaboração da carta geotécnica de aptidão à
urbanização frente aos desastres naturais foi desenvolvida pelo Ministério das
Cidades em parceria com a Universidade Federal de Pernambuco, tendo contado
com a colaboração de consultores de todo o País. Em síntese, ela prevê as
seguintes atividades:
Elaboração de carta imagem, base cartográfica e modelo digital de
terreno da área a ser mapeada, em escala 1:10.000 ou maior.
Levantamento de informações básicas de geologia, geomorfologia,
pedologia e uso e ocupação do solo, nas escalas existentes.
Elaboração de carta de suscetibilidade preliminar para cada tipo de
processo do meio físico, por meio da definição das principais variáveis
do meio físico associadas à probabilidade de ocorrência do processo
em análise.
19
Elaboração da carta de suscetibilidade definitiva, instrumento que
define, para cada tipo de processo destrutivo, as regiões do terreno
que apresentam baixa, média ou alta probabilidade de ocorrência de
desastre. A carta definitiva deve ser obtida a partir da calibração da
carta preliminar por meio da comparação com inventário de desastres
ocorridos na região e.
Elaboração da carta de aptidão à urbanização, definindo as regiões
onde a ocupação urbana de caráter permanente deve ser evitada (pois
correspondem a áreas de elevada suscetibilidade natural à ocorrência
de desastres), as áreas onde a ocupação urbana deve ser incentivada
(áreas de reduzida probabilidade de ocorrência de desastres) e as
áreas onde a ocupação deve ser feita de forma cuidadosa, para evitar
que se produzam áreas de alto risco em regiões onde exista baixa ou
média probabilidade de ocorrência de desastres nas condições
naturais.
As cartas geotécnicas deverão ser utilizadas pelas prefeituras para
análise e aprovação dos novos loteamentos, evitando que haja novos lotes urbanos
em áreas de elevada suscetibilidade natural à ocorrência de desastres e
estabelecendo diretrizes para que os lotes e as construções nas áreas de média
suscetibilidade natural apresentem condições adequadas de segurança para os
seus futuros moradores.
No PPA 2012-2015 foram previstos recursos orçamentários para a
elaboração das cartas geotécnicas por meio da Ação nº 2040.20NN – Planejamento
e monitoramento da ocupação urbana em áreas suscetíveis a inundações,
enxurradas e deslizamentos.
Serão elaboradas inicialmente cartas geotécnicas para os municípios que,
além de pertencerem às regiões e bacias hidrográficas com maiores registros de
desastres naturais (mostrados anteriormente na Figura 7), apresentam as maiores
taxas de crescimento populacional, gerando em consequência maior demanda pela
produção de novos loteamentos e conjuntos habitacionais.
Os municípios para os quais serão elaboradas as cartas geotécnicas de
aptidão à urbanização são apresentados na Figura 9.
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UF Município UF Município
BA LAURO DE FREITAS RJ PETROPOLIS
CE CAUCAIA RJ PIRAI
ES CARIACICA RJ PORCIUNCULA
ES VILA VELHA RJ SANTO ANTONIO DE PADUA
MA BACABAL RJ SAO JOSE DO VALE DO RIO PRETO
MA GRAJAU RJ SAPUCAIA
MA TRIZIDELA DO VALE RJ SUMIDOURO
MA VITORIA DO MEARIM RJ TERESOPOLIS
MG ALEM PARAIBA RJ VALENCA
MG BETIM RS ALTO FELIZ
MG CARATINGA RS ELDORADO DO SUL
MG CATAGUASES RS ESTRELA
MG ERVALIA RS IGREJINHA
MG EWBANK DA CAMARA SC ALFREDO WAGNER
MG FREI INOCENCIO SC ANTONIO CARLOS
MG GOVERNADOR VALADARES SC ARARANGUA
MG IBIRITE SC BALNEARIO CAMBORIU
MG JOAO MONLEVADE SC BLUMENAU
MG JUIZ DE FORA SC BOTUVERA
MG MANHUACU SC BRUSQUE
MG MANHUMIRIM SC CAMBORIU
MG MATIAS BARBOSA SC CRICIUMA
MG MURIAE SC FLORIANÓPOLIS
MG NOVA LIMA SC GASPAR
MG SABARA SC ILHOTA
MG OURO PRETO SC ITAJAI
MG SANTA LUZIA SC ITAPEMA
MG TIMOTEO SC ITUPORANGA
MG VISCONDE DO RIO BRANCO SC JOSE BOITEUX
PE ABREU E LIMA SC LUIZ ALVES
PE CABO DE SANTO AGOSTINHO SC NAVEGANTES
PE CAMARAGIBE SC NOVA TRENTO
PE IPOJUCA SC NOVA VENEZA
PE JABOATAO DOS GUARARAPES SC PALHOCA
PI BARRAS SC PRESIDENTE GETULIO
21
PI CAMPO MAIOR SC RIO FORTUNA
PI ESPERANTINA SC RODEIO
PR ALMIRANTE TAMANDARE SC SÃO JOSÉ
PR CAPITAO LEONIDAS MARQUES SC TAIO
PR FAZENDA RIO GRANDE SC TIMBO
PR PINHAIS SP CAIEIRAS
PR SAO JOSE DOS PINHAIS SP CAMPO LIMPO PAULISTA
PR UNIAO DA VITORIA SP EMBU-GUACU
RJ APERIBE SP ITAPECERICA DA SERRA
RJ BARRA DO PIRAI SP ITAPEVI
RJ BARRA MANSA SP ITU
RJ CAMPOS DOS GOYTACAZES SP JUNDIAI
RJ GUAPIMIRIM SP MAIRIPORA
RJ ITABORAI SP RIBEIRAO PIRES
RJ ITAPERUNA SP RIO GRANDE DA SERRA
RJ MAGE SP SANTANA DE PARNAIBA
RJ NOVA FRIBURGO SP SAO BERNARDO DO CAMPO
RJ NOVA IGUACU SP SOROCABA
Figura 9. Municípios selecionados para elaboração de cartas geotécnicas de aptidão à urbanização frente aos desastres naturais.
5 CONCLUSÕES
No programa de gestão de riscos e resposta a desastres do governo
federal, a maior parte das ações de prevenção foi atribuída ao Ministério das
Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos e
da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, havendo ainda a participação do
Ministério da Integração Nacional responsável pelas intervenções voltadas para o
controle de cheias de caráter regional e para o controle da erosão fluvial na
Amazônia, não discutidas neste artigo.
Em relação às intervenções a cargo do Ministério das Cidades, cabe
inicialmente ressaltar a magnitude dos recursos disponibilizados para os
investimentos: R$ 2,1 bilhões de reais para obras de contenção de encostas e R$
15,1 bilhões para obras de macrodrenagem urbana. Esses números atestam a
importância que o governo federal atribui à prevenção de desastres naturais para a
melhoria da segurança da nossa população.
22
Outra questão importante diz respeito os municípios beneficiados, que
foram selecionados por meio de critérios exclusivamente técnicos. Assim foi possível
atender aos municípios mais vulneráveis, que apresentaram os maiores registros de
desastres naturais nos últimos 10 anos.
As intervenções de prevenção de desastres são executadas pelos
municípios e estados, com o controle e fiscalização da CAIXA, entidade mandatária
da União encarregada de garantir a correta aplicação dos recursos. A União, além
de viabilizar os recursos (orçamentários e de financiamento), implementou um
processo de discussão com os demais entes a respeito de todas as questões
relevantes do programa: concepção das obras; definição dos valores a serem
investidos; locais que serão beneficiados; ente executor; necessidade de prover
apoio técnico por meio de recursos para elaboração de planos e projetos, etc. Neste
sentido, este caso merece ser analisado como um exemplo da concretização do
Pacto Federativo, em que políticas, programas e ações são desenvolvidas de forma
articulada e compartilhada entre a União, Estados e Municípios.
Finalmente é forçoso reconhecer que os prazos de execução das
intervenções ainda são demasiadamente longos, incompatíveis com a urgência que
a prevenção de desastres naturais em áreas de alto risco requer. Além da carência
de projetos por parte dos municípios e estados, as dificuldades que a legislação
coloca para as contratações públicas explicam parte importante dos prazos
excessivos. Neste sentido, a possibilidade de utilização do Regime Diferenciado de
Contratações Públicas, e em especial do seu Regime de Contratação Integrada,
pode se revelar uma forma eficaz de superar essas dificuldades, diminuindo o prazo
de execução das obras sem alterar o grau de controle atualmente existente sobre o
uso dos recursos públicos.
Conforme discutido neste artigo, a prevenção de desastres não se
resume à execução de obras de segurança em áreas de alto risco, sendo necessário
também modificar a forma de construção das nossas cidades para que estas sejam
menos vulneráveis aos desastres naturais. Para apoiar as prefeituras nesta tarefa
que diz respeito ao planejamento urbano, atividade de competência exclusiva do
Município, o plano de gestão de riscos tratou do desenvolvimento de um novo
instrumento de planejamento urbano – a carta geotécnica de aptidão à urbanização
– que visa a assegurar que a expansão urbana das nossas cidades seja feita de
forma compatível com a potencialidade e fragilidade do meio físico.
23
Neste sentido, cartas geotécnicas, desenvolvidas com o apoio das
Universidades Federais do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Ouro Preto e
Pernambuco, estão sendo elaboradas para os 106 municípios pertencentes às
regiões de maior risco de desastres naturais que apresentam as maiores taxas de
crescimento populacional.
Com as atividades apresentadas neste artigo, o Ministério das Cidades
contribui para a implantação do Plano de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres
do governo federal, desenvolvendo suas ações de forma compartilhada com
governos estaduais e prefeituras, viabilizando recursos, fomentando a assistência
técnica e promovendo a capacitação dos órgãos locais de prevenção de desastres.
6 REFERÊNCIA
Lei 12.608 de 10 de abril de 2012. Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC; dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC; autoriza a criação de sistema de informações e monitoramento de desastres; altera as Leis nos 12.340, de 1o de dezembro de 2010, 10.257, de 10 de julho de 2001, 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.239, de 4 de outubro de 1991, e 9.394, de 20 de dezembro de 1996; e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12608.htm. Acesso em: 13 de março de 2013.
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AUTORIA
Celso Santos Carvalho – Especialista em Infraestrutura do governo federal, Diretor de Assuntos Fundiários e Prevenção de Riscos da Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos do Ministério das Cidades.
Endereço eletrônico: [email protected]
Thiago Galvão – Gerente de Projetos de Áreas de Risco da Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos do Ministério das Cidades.