friedrich naumann stiftung, 18. juni 20051 tatort kommune... stadtdirektor axel markwardt

Friedrich Naumann Stiftung, 18. Juni 2005 1

Tatort Kommune...

Stadtdirektor Axel Markwardt


Persönliche Vorstellung

1979 - 1995 Baureferat, Rechtsabteilung

1988 - 1996 juristische Betreuung von Großbauvorhaben u.a. Klärwerk München II,

Klärschlammverbrennungsanlage, Tunnelbauten, erster großer, spektakulärer Korruptionsfall

1992 erster Korruptionsbeauftragter der Landeshauptstadt München

1996 - 2001 Leiter des Amtes für Abfallwirtschaft

seit 2001 Stadtdirektor im Kommunalreferat (Immobilien- und Betriebsreferat), Vertreter der Referentin


Procedere

Fragen, Vertiefung, Widerspruch und Diskussionsbeiträge am Ende sowie in den anschl. Diskussions- und Arbeitsgruppen

Verständnisfragen, bitte sofort (Zuruf)


Inhalt

Einleitung Was ist Korruption Die Hauptfälle in München, Baubranche Sonstige bekannt gewordene Fälle Motive für die Beteiligung an Korruptionshandlungen Gefährdungspotential - Größenordnung Wie fängt alles an Anti-Korruptionsbeauftragte in den Referaten und Ämtern Was können Korruptionsbeauftragte machen Besonderes zum Bauwesen (Planung, Bau, Lieferung) Evaluation Schluss


Einleitung

Die öffentliche Hand (bes. die Kommunalverwaltung) kann meist

nur reagieren

“Hase und Igel” - Desinteresse, Lähmungserscheinungen

Viele Möglichkeiten, die oft nicht gesehen oder genützt werden

Ziel ist, zu zeigen, dass eines immer geht:

die Hürden so hoch wie möglich legen und

heilsame Verunsicherung

Hier soll nur die Praxis, der “Alltag” der Korruptionsbekämpfung bei

einer Kommunalbehörde dargestellt werden

Kein juristisches Seminar über Straftatbestände


Was ist Korruption

Im antiken Rom ließen sich Feldherren ebenso bestechen, wie Kaiser, die obersten Repräsentanten des Staates gingen in Sachen Korruption mit “gutem”, d.h. “schlechtem” Beispiel” voran

Ab Ende des 19. Jh.:

Die Industrialisierung der Wirtschaft und die Entwicklung der öffentlichen Hände andererseits zu Dienstleistern (großen Auftraggebern) eröffnen die Dimension zur Wirtschaftskriminalität

Zur Korruption der Bediensteten der öffentlichen Hand ist es dann nur ein weiterer Schritt

Beteiligt sind immer auch Unternehmen und Firmen der privaten Wirtschaft


Was ist Korruption

politische Korruption Ämterpatronage, z.B. aus Dank der Parteien für treue Dienste Belohnung mit gut und hoch dotierten Vorstands- oder

Ministerposten aber auch Bestechung usw. gewählter Volksvertreter

Korruption in und zu Lasten der Verwaltung Bestechlichkeit und Vorteilsannahme Schmiergeld-Zahlungen Bildung von Kartellen Betrug Untreue

Philipp II von Mazedonien „Eine Festungsmauer kann nicht hoch genug sein, dass ein mit Gold

beladener Esel sie nicht übersteigen könnte”


Was ist Korruption

Definitionsparameter des Bundeskriminalamtes(Studie “Korruption - hinnehmen oder handeln?”, 1995)

Korruption bedeutet missbräuchliches Handeln in einer amtlichen / öffentlichen Funktion (auch einer vergleichbaren in der Wirtschaft oder eines politischen Mandatsträgers)

Die Handlung kann sowohl auf Veranlassung Dritter, als auch aus eigener Initiative des öffentlich Bediensteten geschehen

Die Handlung dient der Erlangung oder dem Anstreben persönlichen Vorteils (meist auf beiden Seiten)

Die Folge der Handlung ist der Eintritt eines Schadens (mittelbar und unmittelbar) für die Allgemeinheit

Zuletzt ist kennzeichnend für alle Korruptionshandlungen das Bestreben der Geheimhaltung und Verschleierung dieser Machenschaften


Die ersten Hauptfälle in München - Baubranche

Es geht nicht nur um große, spektakuläre Fälle; die Überschreitung der Grenzen des Erlaubten im kleinen (z.B. Vorteilsannahme durch unerlaubter Annahme von Geschenken) bedeutet Eintritt mitten in den Sumpf der Korruption!

Erkenntnis, dass Korruption überall vorhanden ist

schmerzlicher Prozess:

“Das glaube ich nicht” und

“das gibt’s doch gar nicht”



Das Elektrokartell

Im ganzen Südbayerischen Raum

Skandal der Elektrobranche, kein “Klärwerkskandal”

Großfirmen wie Siemens, AEG und ABB, aber auch große Zahl mittelständischer Unternehmer

1 beteiligter städt. Mitarbeiter erhält in 10 Jahren über 2 Mio. Euro Schmiergelder

Die Handlungen des Mitarbeiters im einzelnen:

Bei Beschränkten Ausschreibungen, Firmenlisten herausgegebenen und die städt. Kostenschätzung genannt



Das Elektrokartell

Urkundenfälschung im Einzelfall

Kartellbildung und -erhaltung unterstützt

Aufmassbetrug Hauptschaden (über 2 Mio.!)

Gesamtschaden: über 5 Mio. Euro

Strafmaß: 6 Jahre und 9 Monate für städt. Mitarbeiter

bis zu 4 Jahren für Firmenvertreter



Das Kanalbaukartell

Alle großen Münchner Baufirmen beteiligt

Seit den 50-iger Jahren waren praktisch alle Kanalbaumaßnahmen abgesprochen

Ein städt. Bediensteter bekam für seinen Informationen 1Promille der Auftragssumme, max. 10.000.-- DM pro Auftrag

Die Firmen des Kartells erzieltem so satte Gewinne, der städt. Bedienstete wurde immerhin A16 (Abteilungsleiter) und Personalrat

Schaden: ca. 8,5 Mio Euro

Strafmaß für den städt. Mitarbeiter: 2 Jahre und 9 Monate

Strafmaß für Firmenmitarbeiter: meist unter 2 Jahren, mit Bewährung



Das Küchenkartell

Küchenausstattung für Schulen, Kindergärten und Krankenhäuser

“geleitet” von einem städt. Mitarbeiter mit 2 Kollegen

für Neuaufträge gab es 6%, für Wartungsaufträge 20% der Auftragssumme

Schwerpunkt: Klein- und Kleinstaufträge < 5000.– Euro

Strafmaß: 8 Jahre und 3 Monte sowie 6 Jahre und 8 Monate wg. Bestechlichkeit, Untreue, Steuerhinterziehung

1 Mitarbeiter nahm sich in der U-Haft das Leben


Sonstige bekannt gewordene Fälle

Bestechungsfälle in der Ausländerbehörde, Gaststättenbehörde und in der Führerscheinstelle

Leiter der Baugenehmigungsbehörde: “Beratervertrag” (1000.-- Euro/p.M.) eines Elektro- und Immobilienunternehmers, unmittelbare Einwirkung des Betroffenen auf Entscheidungen wurden nicht nachgewiesen

Abfallwirtschaft: Zusatzmüll gegen “Entgeld” “Verkauf” / Verschiebung gut erhaltener Secondhand - Waren

auf den Wertstoffhöfen Problem: geringer Schaden

MitarbeiterInnen des Sozialamtes zahlen sich auf eigene Konten Sozialhilfe aus

Vollständigkeit nicht garantiert


Motive für die Beteiligung an Korruptionshandlungen

Motiv auf Seiten der Wirtschaft, der Antragsteller oder Petenten

Vorteilserlangungen, Vertragsabschlüsse, Aufträge, Nachträge, also wirtschaftliche Vermögenswerte

Erlangung begünstigender Verwaltungsakte oder Verhinderung belastender Verwaltungsakte (z.B. Ausländerbehörde, Gaststättenbehörde und natürlich: Baugenehmigungsbehörde!)


Motive für die Beteiligung an Korruptionshandlungen

Auf Seiten der öffentlichen Hände

Finanzen, geldwerte Vorteile

Nachahmungseffekte (Politik):„was die können, können wir schon lange“

Geltungsdrang, Ansehen, Sozialprestige

Macht und Einfluss


Gefährdungspotentiale - Größenordnung

ca. 50.000 Beschäftigte (einschl. SWM GmbH)

ca. 1 Mrd. Euro Investitionssumme (schwankend)

ca. 7.000 Baubescheide p.a.

ca. 35 rechtsverbindliche Bebauungspläne p.a.

ca. 6000 Wohnungsvergaben

ca. 40.000 Duldungsbescheide

ca. 11.000 gaststättenrechtliche Erlaubnisse


Wie fängt alles an?

Fast immer durch Anfüttern, “Pflege der kommunalen Landschaft”, jedenfalls im Baubereich, auch in Baugenehmigungsbehörden

Initiative geht selten, fast nie vom Amtsträger aus, allerdings:

Ist eine längere Beziehung von Geben und Nehmen entstanden, stellt auch der/die erst eher passive MitarbeiterIn Forderungen, die häufig auch immer dreister werden

So werden Abhängigkeiten geschaffen


Was kann die Verwaltung tun?

Anti-Korruptionsbeauftragte

Anlaufstelle für BürgerInnen und MitarbeiterInnen (auch bei

Verdachtsmomenten)

AnsprechpartnerIn in konkreten Korruptionsfällen für die

Arbeitsgruppe Korruption, die Referats- und Amtsleitungen, die

(Ober-) BürgermeisterIn

AnsprechpartnerIn für Revisionseinheiten

AnsprechpartnerIn für JournalistInnen


Was kann die Verwaltung tun?


Erstellen von Schwachstellenanalysen

Koordination und “Anschieben” aller Maßnahmen in den Referaten

Betreuung der Sperrlisten in Vergabefällen (Fristen etc.)

Vorschläge erarbeiten im Falle neuer Erkenntnisse

Sachverhaltsermittlung bei Verdachtsfällen, Kontaktstelle zu den Ermittlungsbehörden

Geltendmachung von Schadensersatz



Stellung der Korruptionsbeauftragten

Unabhängig und nur an die Weisungen des / der(Ober-)Bürgermeister(s)in gebunden

Enge Anbindung (Kommunikation) an die Arbeitsgruppe Korruption (sofern vorhanden) und an die Revisionsbehörden

Wichtig

(Fach-) erfahrene MitarbeiterInnen

Ansehen in der Dienststelle

Richtiges Bewusstsein mit bringen, nicht: “ich lege meine Hand ins Feuer für ...”

Schwarze Schafe eliminieren bedeutet:MitarbeiterInnen - Schutz

Soziale Vernetzung in den Dienststellen


Maßnahmen gegen Korruption

Wichtig

Es gibt keine 100-% zuverlässigen Allheilmittel

Es geht “nur” darum

Die “Hürden so hoch wie möglich zu legen” und Für “heilsame Verunsicherung” zu sorgen



Sensibilisierung der gesamten Verwaltung

Durchführung regelmäßiger Fortbildungsseminare

Mitarbeitergespräche (“Vor-Augen-Führen”)

Leitfaden zur Korruptionsprävention

Offenlegung aller bekannten Fälle, auf Risiken und Gefahrpotentiale hinweisen

Angst vor Folgen aktivieren (wohl größte Abschreckungswirkung)



Für Abschreckung sorgen

Angestellte sofort kündigen (ggf. Aufhebungsvertrag), keine Zweifel daran lassen

Besonders im ersten Fall schnell, hart und konsequent reagieren

Das komplette beamtenrechtliche Instrumentarium anwenden (Entfernung aus dem Dienst, Bezüge kürzen, gesetzliche Fiktion der Entlassung bei Verurteilung zu einem Jahr Haftstrafe) konsequent anwenden

Hinweis: Es muss nicht nur konsequent gehandelt werden, es muss auch viel und laut darüber geredet werden



Jobrotation Auch kein Allheilmittel Geht nur in den Grenzen der beruflichen Qualifikation bei

gleichgerichteter (Verwaltungs-) Tätigkeit, wie Bau-, Sozial- und Ausländerämtern, Führerscheinstellen etc.

Schwerpunkt Vergabestellen Know-How-Verluste können kompensiert werden, Pensionierung,

länger dauernde Krankheit wird auch kompensiert Kluge Organisation, Nachfolger einarbeiten usw. i.ü. Personalfluktuation, Aufgabenrotation

planmäßig bei Kreisverwaltungsbehörden Baugenehmigungen, Baukontrollmeister, Bauverwaltungen Sozialämter Vergabestellen



Achtung

Kriminelle Handlungsweisen nicht “verpflanzen”, (Korrupte Firmen nicht “mitnehmen”)

Auf Motivation achten: Jobrotation ist nicht “Strafe”, sondern dient dem Schutz aller unbescholtenen MitarbeiterInnen

Jobrotation zur Voraussetzung best. Stellenbesetzungen machen (Höhergruppierung)



Statistiken und DV-gestützte Überwachungsmaßnahmen

Keinem Akt, keinem Schriftsatz kann die Korruptionshandlung entnommen werden

Machenschaften haben in aller Regel die Eigenschaft, dass sie als solche eben nicht sofort erkannt, entdeckt werden können

Auffälligkeiten und Verknüpfungen, die Hinweise auf Korruptionshandlungen geben, sind meist nicht aktenkundig bzw. Erschließen sich nicht auf den ersten Blick

Schwerpunkt Massengeschäft (Baugenehmigungen, Sozialämter) Statistiken anfertigen: z.B. um hohe oder niedrige Genehmigungsraten

in Baugenehmigungsbehörden bzgl. einzelner Bezirke oder MitarbeiterInnen zu erkennen

Vergabezahlen an bestimmte Firmen Anzahl beschränkter Ausschreibungen pro MitarbeiterIn

Anzahl der Firmen, die im Bauunterhalt pro Objekt beauftragt werdenVorsicht:Auffälligkeiten sind für sich noch kein Beweis für KorruptionshandlungenAbstände der Submissionsergebnisse (LV-Positionen) analysieren



Kooperation mit den Ermittlungsbehörden

Jeden Anfangsverdacht melden, anzeigen

Türen und Schränke jederzeit öffnen, in München gab es kaum Durchsuchungsbefehle

Angeforderte Unterlagen schnellstens herausgeben

Regelmäßigen Erfahrungsaustausch organisieren (was ist in anderen Verwaltungen, in anderen Behörden passiert, welche neuen Tricks hat die Staatsanwaltschaft entdeckt?)



wichtig

Umdenken der Verwaltungs- und Dienststellenleiter ist erforderlich

“Erfolg der Ermittlungsbehörden ist auch Erfolg der Dienststelle” !

Glaubwürdigkeit nach innen in Bezug auf die überwältigende Mehrheit der korrekten MitarbeiterInnen

Glaubwürdigkeit nach außen, das ist die politische und gesellschaftliche Glaubwürdigkeit



Stärkung der Revision

Einrichtung mobiler Einsatztruppen (Mitarbeiter kommen ohne Anmeldung, Aufmassbeobachtung, Akteneinsicht)

Im Revisionsamt und geeigneten Referaten

Allein die Existenz solcher mobiler Einsatztruppen “legt die Hürden höher” oder: “die heilsame Verunsicherung”

Auch bei Firmen und Petenten spricht sich das herum!

Im Baureferat wurden seit 1993

über 1500 Baumaßnahmen mit über 330 Mio. Euro Bauvolumen geprüft



Verbot der Annahme von Belohnungen und Geschenken

Strittig: ganz verbieten? 10 Euro? 50 Euro?

Wertgrenze in München: 15 Euro, kein Bargeld!

Grenzfälle: Einladungen, Richtfeste, Ausrichtung von Weihnachtsfeiern

Zielsetzung: Transparenz, Gleichbehandlung

AnsprechpartnerInnen festlegen

Probleme

Genereller Konsens in der Privatwirtschaft, das sei üblich und normal!

Kontaktpflege


Bauwesen, Planung und Lieferung Alle Planer (Architekten, Ingenieurbüros) ausdrücklich auf

Amtsverschwiegenheit u.ä. Verpflichtungen gem. § 11 Abs. 1, Nr. 2, lit. a StGB hin verpflichten und belehren - aufwendig, aber lohnend

Die öffentliche Ausschreibung von Lieferung und Leistungen muss der Regelfall sein; beschränkte Ausschreibungen und freihändige Vergaben wirklich nur in den engen Grenzen der VOB und VOL durchführen

Wenn beschränkte Ausschreibungen durchzuführen sind:

Liste “nach oben” im verschlossenen Umschlag weiterleiten Bieterliste von Vorgesetzten und Vergabestelle ändern lassen Keine Information an die Dienststelle Bieterliste erst nach der Submission an die Dienststelle

zurückgeben!


Bauwesen, Planung und Lieferung Einrichtung zentraler Vergabestellen, die mit der Planung und der

Baudurchführung nichts zu tun haben Inhaltlich genaue und nachvollziehbare Vergabevermerke fertigen Preispositionsvergleiche nach Abschluss der Baumaßnahme,

Abweichungen genau hinterfragen Besonders wirkungsvolle Abschreckungsmaßnahme: konsequenter

Ausschluss vom Wettbewerb bei Nachweis(en) von Korruptionshandlung(en), Regelsperrzeit 3 Jahre

Problem NachweislichkeitErkenntnisse aus Urteilen, Geständnissen, Anklageschriften, auch verlässliche Zeugenaussagen (problematisch!) sind i.d.R. ausreichend

Problem AnhörungH. M. unter Juristen, Ausschluss ist kein VA - trotzdem entspricht eine Anhörung dem Rechtsstaatsgebot


Bauwesen, Planung und Lieferung Mittelständische Firmen sind besonders hart betroffen (i. Ggs. zur

Siemens AG), Bay. Staatsregierung: “Die sozialen Auswirkungen eines

Ausschlusses vom Wettbewerb sollen berücksichtigt werden!” Vorherige Wiederzulassung nur, wenn

handelnde Personen entlassen oder wenigstens versetzt wurden

Schadensersatzleistungen eingegangen sind

Hinweise Schadensersatzverhandlungen vor der Hauptverhandlung führen,

Schadenswiedergutmachung ist Strafzumessungsgrund Geeignete organisatorische, personelle Maßnahmen ergriffen

wurden (z.B. Innenrevision) - vertrauensbildende Maßnahmen Konsequente Einforderung und Durchsetzung aller Schadenser-

satzforderungen aus Korruptionshandlungen im Bauwesen


Bauwesen, Planung und Lieferung

Wichtig Das alles dient der Abschreckung / Prävention

VOB und VOL sind das zuverlässigste, sicherste Bollwerk gegen Korruption im Bauwesen

Private Bauherren sind nicht verpflichtet, die Verdingungsordnungen anzuwenden

Daher ist jede Privatisierung im Hinblick auf Korruptionsbekämpfung kontraproduktiv

Zusammenarbeit mit der Baubranche: das könnte eine Chance sein, die schwarzen Schafe zu entdecken und vom Markt zu nehmen - wobei Skepsis angebracht ist; das ist aber hier nicht zu vertiefen!


Evaluation

Jobrotation ausdehnen

Verbot von Geschenkannahmen verschärfen

Aussteiger-Modell / Vertrauensanwalt

In Zukunft: 0800 - Nummer (auch anonym)

Sponsoring regeln (u.a. zentrale Genehmigungspflicht)


Schluss

1. Es gibt Möglichkeiten etwas gegen Korruption zu unternehmen

1. Es gibt keine Allheilmittel

2. Hürden so hoch wie möglich legen, konsequent daran bleiben, heilsame Verunsicherung!

1. In Öffentlichkeit, im politischen Raum und in der Kommunalverwaltung selbst muss Verständnis für Maßnahmen der Korruptionsbekämpfung aufgebaut werden

1. Ächtung aller auffällig Gewordenen

1. Auch Industrie, Handwerk und alle einschlägigen Unternehmungen müssen konsequent vorgehen, z.B. sich von untreuen, korrupten MitarbeiterInnen trennen


Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!

Für Fragen und Diskussionsbeiträge stehe ich gerne zur Verfügung!

Kontaktadresse:

Stadtdirektor Axel MarkwardtKommunalreferat der LH MünchenRoßmarkt 3D-80331 München

Telefon: +49 (0) 89 - 233 22 40 3Fax: +49 (0) 89 - 233 28 40 4E-mail: [email protected]

friedrich naumann stiftung, 18. juni 20051 tatort kommune... stadtdirektor axel markwardt

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