fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
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GONZALO CASTELLANOS VALENZUELA Especialista en Gestión Pública de la Universidad de los Andes; con estudios superiores de Organización Territorial del Estado en el Instituto Nacional de Administración Pública en Alcalá de Henares, España; Diseño y Gerencia de Proyectos Sociales en el Instituto para el Desarrollo Social del Banco Interamericano de Desarrollo en Washington, Estados Unidos; y Ciencias Políticas y Administrativas en la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP- de Bogotá. Abogado de profesión.Ha estado vinculado en cargos públicos y a través de consultorías de proyectos en los ministerios de Hacienda, Cultura, Educación, Transpor te; Depar tamento Nacional de Planeación. Igualmente, asesor en asuntos públicos de contratación y presupuesto público en diversas entidades nacionales en los sectores de infraestructura y transpor te, de la hacienda pública y de cultura. Asesor y promotor en proyectos de investigación y legislación cultural en el área latinoamericana a través del Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH-, Fondo Mixto de Promoción Cinematográfica «Proimágenes en Movimiento»; el Centro Regional para el Fomento del Libro en América Latina y el Caribe -CERLALC-, Convenio Andrés Bello -CAB-, Programa Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, Organización de Estados Americanos -OEA-/Ministerio de Educación y Cultura de Uruguay. Promotor de diversas legislaciones en materia de patrimonio e industrias culturales en América Latina. Conferencista en foros nacionales e internacionales sobre relaciones entre economía y cultura, industrias culturales, cultura y tratados de liberalización del comercio internacional. Par ticipante por Colombia en calidad de exper to en la conferencia internacional de la UNESCO en Kingston-Jamaica sobre patrimonio cultural subacuático.Autor de los siguientes libros publicados: «Cine en Colombia: Siéntalo, entiéndalo y hágalo»; «Sistema Legal de la Industria Cinematográfica en Colombia 2000»; «Régimen Jurídico del Patrimonio Arqueológico en Colombia»; «Sistema Jurídico de Incentivos Económicos a la Cultura».Columnista de los periódicos El Heraldo, Por tafolio y Ámbito Jurídico.TRANSCRIPT
FOMENTO DE LA CULTURA
Y SALVAGUARDIA DEL
PATRIMONIO CULTURAL
Tercera edición revisada
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Sindéresis
ISSN 0124 - 471X
Proyecciones del control fiscal
Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
Invetigación y Desarrollo Académico: GONZALO CASTELLANOS VALENZUELA
Edición, Diseño y Composición: JUAN DE DIOS CANO LONDOÑO
Impresión: IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
Bogotá, Colombia, septiembre de 2008
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ANA CRISTINA SIERRA DE LOMBANA
Auditora General de la República
HONORIO MIGUEL HENRÍQUEZ PINEDO
Director Nacional ESAP
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CONTENIDO
EL AUTOR. GONZALO CASTELLANOS VALENZUELA [1964] 7CAPÍTULO I. UN ACERCAMIENTO AL CONCEPTO DEL PATRIMONIO CULTURAL 9
CAPITULO II. ALGUNOS EFECTOS DE LOS HECHOS CULTURALES 13 LA COINCIDENCIA CON EL SENTIDO DE NACIÓN 14 LA APTITUD PARA LA CONVIVENCIA EN ESPACIOS DE CRISIS 16
LA GENERACIÓN DE RIQUEZA ECONÓMICA 18CAPITULO III. RÉGIMEN DEL PATRIMONIO CULTURAL EN COLOMBIA 23 1. BIENES DE INTERÉS CULTURAL 24 RÉGIMEN ESPECIAL DE PROTECCIÓN 25 ESPECIALIDAD DEL PATRIMONIO ARQUEOLÓGICO 29 PATRIMONIO CULTURAL SUMERGIDO 30 2. LISTA REPRESENTATIVA DE PATRIMONIO CULTURAL INMATERIAL 33CAPITULO IV. EL PAPEL DEL ESTADO Y LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS 37 CONFORMACIÓN DE INFORMACIÓN SUFICIENTE 40 REGULACIÓN 40 INTERVENCIÓN 41 INVERSIÓN PÚBLICA Y PROVISIÓN DE INCENTIVOS 42 INCENTIVOS TRIBUTARIOS 43
ESPECTÁCULOS PÚBLICOS 43 IMPUESTO DE RENTA 45
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lBibliografía
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IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS –IVA– 48 IMPUESTO DE TIMBRE Y OTROS IMPUESTOS 49 FOMENTO ECONÓMICO NO TRIBUTARIO 50 IVA A LA TELEFONÍA MÓVIL. 50 ESTAMPILLA PROCULTURA. 50 RECURSOS PARTICIPACIÓN PROPÓSITO GENERAL. 51 PEAJE TURÍSTICO. 51 APOYOS NO REMBOLSABLES. 51 COMERCIALIZACIÓN DE BIENES EN MUSEOS. 52 COFINANCIACIÓN. 52 PROGRAMAS INTERNACIONALES. 52 REDESCUENTO FINANCIERO. 52 INFRAESTRUCTURA EN ENTIDADES EDUCATIVAS. 53 RÉGIMEN ESPECIAL DE CONTRATACIÓN. 53 MECANISMOS ESPECÍFICOS A SECTORES CINE Y LIBRO. 53 ADUANAS Y ARANCELES 56 PATRIMONIO CULTURAL Y EXPRESIONES CULTURALES 56 SECTOR CINE 57 SECTOR EDITORIAL 58CAPÍTULO V. LAS PROYECCIONES DEL CONTROL FISCAL 59BIBLIOGRAFÍA 63
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Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
EL AUTOR
GONZALO CASTELLANOS VALENZUELA [1964]
Especialista en Gestión Pública de la Universidad de los Andes; con estudios
superiores de Organización Territorial del Estado en el Instituto Nacional de
Administración Pública en Alcalá de Henares, España; Diseño y Gerencia
de Proyectos Sociales en el Instituto para el Desarrollo Social del Banco
Interamericano de Desarrollo en Washington, Estados Unidos; y Ciencias
Políticas y Administrativas en la Escuela Superior de Administración Pública
-ESAP- de Bogotá. Abogado de profesión.
Ha estado vinculado en cargos públicos y a través de consultorías de proyectos
en los ministerios de Hacienda, Cultura, Educación, Transporte; Departamento
Nacional de Planeación. Igualmente, asesor en asuntos públicos de contratación
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y presupuesto público en diversas entidades nacionales en los sectores de
infraestructura y transporte, de la hacienda pública y de cultura. Asesor y promotor
en proyectos de investigación y legislación cultural en el área latinoamericana
a través del Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH-, Fondo
Mixto de Promoción Cinematográfica «Proimágenes en Movimiento»; el Centro
Regional para el Fomento del Libro en América Latina y el Caribe -CERLALC-,
Convenio Andrés Bello -CAB-, Programa Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUD, Organización de Estados Americanos -OEA-/Ministerio de Educación
y Cultura de Uruguay. Promotor de diversas legislaciones en materia de
patrimonio e industrias culturales en América Latina. Conferencista en foros
nacionales e internacionales sobre relaciones entre economía y cultura,
industrias culturales, cultura y tratados de liberalización del comercio
internacional. Participante por Colombia en calidad de experto en la conferencia
internacional de la UNESCO en Kingston-Jamaica sobre patrimonio cultural
subacuático.
Autor de los siguientes libros publicados: «Cine en Colombia: Siéntalo, entiéndalo
y hágalo»; «Sistema Legal de la Industria Cinematográfica en Colombia 2000»;
«Régimen Jurídico del Patrimonio Arqueológico en Colombia»; «Sistema Jurídico
de Incentivos Económicos a la Cultura».
Columnista de los periódicos El Heraldo, Portafolio y Ámbito Jurídico.o.
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CAPÍTULO I
UN ACERCAMIENTO AL CONCEPTO
DEL PATRIMONIO CULTURAL
En un sentido básico el concepto del patrimonio cultural se refiere a un
universo de bienes materiales y manifestaciones inmateriales que son
distintivos de los grupos humanos (urbanos, locales, nacionales) a los
cuales las propias comunidades por apreciaciones simbólicas, históricas,
estéticas, artísticas, tradicionales o ideológicas incluso, les confieren un
valor de identidad que se transmite socialmente en espacios y tiempos.
Se trata de un punto de encuentro entre hábitos, costumbres, representaciones
simbólicas, creaciones intelectuales, tradiciones, conocimientos colectivos,
prácticas mágico-religiosas, cosmovisiones, espacios naturales, sitios,
bienes muebles e inmuebles, objetos y producciones artísticas (escénicas,
audiovisuales, musicales o plásticas, entre otras) vinculados a la formación,
existencia y desarrollo de cada comunidad.
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El concepto de patrimonio cultural en realidad coincide con el de cultura y, en cierta
medida, se desglosa de ésta cuando los grupos sociales deciden conferir valor
especial a algunos hechos, productos o expresiones y, en consecuencia, definen
instrumentos para protegerlos.
Esto lleva a concluir que el patrimonio cultural no subyace en los objetos, en
los sitios, o en las prácticas mismas, sino en escalas de representatividad
que cada sociedad libremente confiere a los hechos que produce.
Tampoco se circunscribe al pasado, a la historia, a los espacios coloniales
y museísticos, a los monumentos, los objetos o al clásico criterio de
cultura intelectual. Al contrario, este acervo se proyecta principalmente en
manifestaciones del quehacer cotidiano de las comunidades, se renueva y
se crea en el entorno socioeconómico de cada individuo y de los grupos
humanos.
Por supuesto la visión del patrimonio cultural como un asunto vivo ha tenido su
propio desarrollo: en los dos primeros tercios del siglo pasado se acogió una
concepción de la cultura asociada a las bellas artes y a los hábitos de grupos
minoritarios cercanos a la literatura universal o la música clásica. En forma
determinada por la devastación de las dos guerras mundiales, el concepto de
patrimonio cultural se circunscribía a los monumentos, los objetos, la historia lo
que incluso se refleja en los tratados internacionales1 y políticas culturales de la
época.
1 Ley 30 de 1931; ley 163 de 1959; ley 9 de 1989; ley 388 de 1997; Tratados internacionales: 1936: Tratado sobre la protección de muebles de valor histórico; 1936, Pacto Roerich para la protección de las Instituciones Artísticas y Científicas y Monumentos Históricos; 1983, Convención para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural; 1986, Convención sobre medidas para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícita de bienes culturales.
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lUn acercamiento al concepto del patrimonio cultural
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De manera afortunada la redefinición en las concepciones sociológicas,
ideológicas y políticas a partir de los años 70s y el reconocimiento de la
crisis social estructural (concentración de la riqueza, consolidación de modelos
internos de dominación y de dependencia exterior en el caso latinoamericano),
obligaron a pensar en un desarrollo auténticamente humano diferenciado del
modelo puramente estadístico del crecimiento económico, y allí se revalorizó la
dimensión de la cultura en su verdadero alcance social.
Los bienes materiales de la cultura afrontan riesgos de deterioro físico por el paso
del tiempo y el uso. En el caso de las creaciones artísticas, las tradiciones, las
lenguas nativas o los grupos humanos, entre muchas otras manifestaciones
del patrimonio inmaterial, otro tipo de riesgos como la mundialización del
comportamiento, los conflictos armados, el éxodo rural y las migraciones en
búsqueda de oportunidades sociales hacen presencia.
Eso lleva a que las personas y del Estado tengan un rol inaplazable en la
protección y salvaguardia de este patrimonio mediante un rico mosaico de
técnicas, recursos humanos, físicos y económicos, instrumentos jurídicos
o cooperación internacional, si bien todo debería pasar en primer término
por la reivindicación de la vida humana que, según la UNESCO, constituye el
patrimonio más valioso de nuestro universo.
De allí que la gestión del Estado, la eficiencia de las políticas públicas para
satisfacer el tejido de derechos y deberes existentes entorno a esta riqueza
deben ser valorados en la perspectiva del control fiscal, acción hacia la que se
dirigirá la mirada de la Auditoria General de la República. a.
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CAPITULO II
ALGUNOS EFECTOS DE LOS HECHOS
CULTURALES
Muy diversos impactos en la sociedad, en la organización del Estado, en
el diálogo y constante búsqueda de reequilibrio internacionales pueden
atribuirse a los hechos culturales que produce cada comunidad.
La capacidad creadora de capital social, la aptitud para generar convivencia
e identidades creativas, así como la creciente proyección en las cuentas
nacionales, son aspectos sugerimos en los acápites siguientes dentro un
ilimitado universo de efectos e incidencias que contiene y proyecta la riqueza
cultural de los pueblos.
Sin duda, la idea de Joseph Brodsky bastaría por sí sola para describirlos: “No
me preocupa realmente la cultura, ni el destino de algunos poetas grandes o no
tan grandes. Lo que inquieta es que el hombre, incapaz de articular, de expresarse
adecuadamente, se lanza a la acción. Puesto que el vocabulario de la acción está
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limitado, por decirlo así, a su cuerpo, se ve llevado a actuar violentamente, ampliando
su vocabulario con un arma, cuando una palabra habría sido suficiente.”
LA COINCIDENCIA CON EL SENTIDO DE NACIÓN
Es apreciable la confluencia de los sentidos de nación y de cultura: los rasgos
distintivos de una sociedad, la elaboración de sus sentidos éticos, las lenguas
que comparte, la manera cómo define sus sustratos cívico, educativo y
político, las tradiciones que reconoce o su vínculo espiritual con la tierra que
habita, son elementos descriptivos de uno y otro concepto.
Por esa coincidencia axiológica, los hitos culturales dejaron de ser accesorios
y definen ahora el pacto social del Estado social y democrático de Derecho.
El nuevo constitucionalismo reconoce en los hechos culturales, en la composición
multicultural de la sociedad, en la presencia de los grupos étnicos minoritarios, en
la diversidad lingüística de las comunidades, en el propio derecho al libre desarrollo
de la personalidad, algunos de los componentes esenciales de la nación.
Las materias relativas a los derechos culturales2 –que valga decirlo son a la vez
universales, fundamentales y colectivos y no son lo mismo que la llamada legislación
2 Pluralidad y libre expresión del pensamiento; conservación del patrimonio histórico y arqueológico o del patrimonio cultural vivo, simbólico e intangible; obligación de generar medios que faciliten el acceso al conocimiento y disfrute de ese acervo; reserva de propiedad de algunos bienes culturales; intervención del Estado en la actividad económica particular para arbitrar las asimetrías de la producción cultural; incentivo fiscal a la iniciativa privada en la gestión cultural; relaciones entre la cultura y el sistema científico, tecnológico y educativo; formación bilingüe; conservación del medio ambiente y paisaje en el que se desarrollan las relaciones y los significados de la tierra para comunidades campesinas e indígenas; dotación de territorios especiales a comunidades indígenas; reconocimiento de sistemas de justicia tradicionales; libertad de profesar religiones y cultos religiosos; libre desarrollo de la personalidad; consideración de la inversión del presupuesto público en cultura como gasto social.
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cultural–, provienen también de diversos pactos internacionales (Declaración
Universal de Derechos Humanos, Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) de
donde reciben (los derechos culturales) una investidura invulnerable por leyes o
por otros tratados internacionales.
Por supuesto la similitud entre nación y cultura no acude al revaluado paradigma de
univocidad ética, bajo el cual se cometieron y se amparan aún etnocidios, censuras,
negaciones de las lenguas, de las razas e incluso oprobios contra los sectores
sociales marginados.
Cuando aludimos a esa similitud lo hacemos bajo una óptica de sustrato territorial,
es decir, al sentido anímico que relaciona a grupos sociales reconocidamente
diversos y pluriétnicos con un espacio determinado.
Reconocida la nación como elemento esencial en la conformación del
Estado, resulta también innegable el rol de la cultura en la orientación de su
contractualismo sociopolítico.
Si se volatilizan la identidad colectiva o la estructura cultural de una sociedad,
se afectan aspectos centrales de la configuración de un Estado. De allí la
preocupación porque los asuntos pertinentes a la cultura (p. ej. manifestaciones
populares, expresiones artísticas, lenguas, conocimientos tradicionales y
colectivos) puedan ser abandonados en las políticas y prioridades internas de
gasto o en la apertura a modelos de liberalización del comercio internacional,
al arbitrio de las fuerzas del mercado para que comprueben sus posibilidades
de autosostenibilidad o competitividad.
Determinante como es el papel de lo cultural en la preservación de la estructura del
Estado se impone que desde las políticas públicas –sin dirigismos ideológicos– se
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adopten protecciones y promociones en lo interno, así como medios de salvaguardia
en el entorno de intercambio internacional, asuntos que analizaremos luego.
LA APTITUD PARA LA CONVIVENCIA EN ESPACIOS DE CRISIS
No obstante la reactivación económica en algunos sectores durante los
últimos años, y sin afirmaciones que desconozcan las mejoras en los niveles
de alfabetismo, escolaridad y cobertura de servicios públicos básicos, la
realidad nacional continúa reflejando altos niveles de crisis que proyectan
riesgos sobre el pacto social: más del 50% de la población se encuentra
en las líneas de medición técnica de la pobreza y más de un 10% en los
parámetros de la indigencia, lo que resulta alarmante si se tiene en cuenta que
Colombia llega hoy a 46 millones de habitantes.
En una fracción minoritaria de la población se concentran los mejores resultados
del crecimiento económico esporádico, circunstancia que muestra tendencias al
incremento, a tiempo que se ahondan las dificultades de sostenibilidad del sistema de
seguridad social en salud y en pensiones. En el ámbito de las relaciones de intercambio
se consolida una balanza comercial dependiente de cuotas y tratos de preferencia y se
hace evidente la apropiación de sectores estratégicos como los de infraestructura, las
telecomunicaciones y el financiero en empresas de alto capital extranjero.
Hay una distancia notoria entre la retórica de la redistribución de la riqueza y las
políticas públicas, lo que no permite un avance sustantivo en la consecución de las
metas del tercer milenio acordadas por la comunidad internacional para el 20153.
3 Reducción de la pobreza extrema a la mitad; universalización de la educación básica primaria; eliminación de todo tipo de discriminación de género; reducción a la mitad del número de habitantes
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Es evidente entonces que las relaciones sociales continúan desenvolviéndose
en un entorno político, tecnológico, económico de inequidad en el que el
contractualismo social muestra fisuras que se ahondan al paso de la prolongada
violencia política y de las huellas visibles del narcotráfico.
También sucede que los programas asistencialistas tradicionales como la fijación de
precios, la provisión directa de bienes de primera necesidad o los subsidios generales,
son insuficientes para resolver en forma estructural la catástrofe humanitaria que
representa la pobreza. Por mucho dinero que se gaste en programas sociales
–expresa Moisés Naim– las condiciones sociales empeorarán sin remedio a menos
que se mejore la capacidad administrativa de los gobiernos latinoamericanos4.
En ese entono, la creación y preservación de los espacios culturales pasan a
ser esenciales en las posibilidades de construir convivencia. La verdadera lucha
contra las razones de la pobreza empieza en la formación de capital humano,
concepto que se sirve de un prisma de opciones provenientes de la educación,
la formación en el trabajo, la organización de base social capaz de participar
activamente en la vida institucional y, por supuesto, de materias pertinentes al
entorno cultural en que se desenvuelve cada individuo5.
Un niño que abraza un instrumento musical no toma en sus manos un arma,
señala con cierto simbolismo el Presidente de la República, pues en efecto el
que al comenzar el siglo XXI carecían de agua potable.
4 Instituciones: El eslabón perdido en las reformas económicas de América Latina.
5 Según el concepto de Desarrollo Humano del PNUD, el progreso implica aumentar el número de años que vive la gente, mejorar la calidad con los que vive mejorar la calidad de vida, dar acceso a los bienes culturales y a un conjunto de elementos que hacen a la esencia del ser humano una entidad pensante, libre, participativa. Cita de Bernardo Kliksberg. El rediseño del Estado para el desarrollo económico y el cambio. Una agenda estratégica.
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tipo de relaciones sociales que se despliegan para producir bienes y servicios culturales
devienen en externalidades sociales participación que proporcionan elementos para
afrontar los retos contra la pobreza, contra la exclusión o la agresión.
Incluso la propuesta misma de creación de la Comunidad Suramericana
de Naciones, eventualmente vinculada en el futuro por una Constitución
supranacional, se cifra en las profundas semejanzas culturales de los países
integrantes. Se prevé en ese entorno de mancomunidad un modelo de
desarrollo regional que consustanciará grandes potenciales agroalimentarios
y de biodiversidad, comercio y transferencia de cooperación en todos los
ámbitos de la ciencia, la educación y la cultura entre una población cercana
a los 300 millones de habitantes.
LA GENERACIÓN DE RIQUEZA ECONÓMICA
Las expresiones culturales de la sociedad actúan en un entorno en donde el
comercio tiene papel preponderante, circunstancia que deriva en la generación
de externalidades económicas a veces de importante impacto.
La hacienda pública y los promotores culturales se ocupan en forma progresivamente
interesada por descifrar esas relaciones, en particular en los casos en los que la
acción del Estado implica algún tipo de gasto público, o de sacrificio fiscal mediante
incentivos tributarios.
Incluso son frecuentes preguntas de este tenor: ¿cuál es el costo de oportunidad
de la inversión para alcanzar los objetivos deseados con la conservación del
patrimonio; cuánto turismo atraen los sitios históricos, monumentos o los
paisajes culturales, cuál es el ingreso generado por los servicios turísticos,
cuál es la estadística de empleo que demanda la producción de bienes y
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la prestación de servicios, cuánto en realidad aportan al PIB las industrias
culturales, las expresiones tradicionales, las fiestas, la gastronomía, o las
prácticas relativas a curaciones, medicinas y conocimientos atávicos, por
qué debe el Gobierno priorizar el gasto en cultura frente a otros requerimientos
sociales en educación, salud, seguridad social o defensa?
El contacto de la economía y la cultura no permite negaciones recíprocas aunque
históricamente algunos grupos intelectuales afirmaron su repulsión axiomática.
Algunos indicadores en los primeros años de este siglo resultan de interés:
– Hoy se calcula que cerca del 7% del PIB mundial proviene de industrias
culturales, las cuales alcanzan en el MERCOSUR una participación promedio
del 4.5% del PIB, al paso que en la región Andina llegan al 2.5%. Tan sólo
en 2001 las industrias de derecho de autor representaron el 5.2% del PIB
de los Estados Unidos de Norteamérica a tiempo que sus exportaciones
de bienes culturales alcanzan cerca del 83% de las continentales, lo que
impone que tales asuntos estén en los primeros ordenes de prioridad en
la agenda de negociación de tratados y alianzas para el libre comercio,
en una tendencia que promueve la eliminación de barreras de todo tipo a
la libre circulación de esos bienes.
– Durante el año 2001 el valor agregado de las actividades directas del sector
cultural en Colombia, calculado en millones de pesos corrientes, llegó a
cerca de 420 mil en radio y televisión; edición de libros, folletos, partituras
y publicaciones periódicas 420 mil; edición de periódicos, revistas y
publicaciones periódicas 380 mil; publicidad 320 mil; exhibición de películas
y videocintas 80 mil; actividades de grabación y producción de discos 70
mil; actividades teatrales y musicales y otras actividades artísticas 50 mil;
actividades de museos y preservación de lugares y edificios históricos 48 mil.
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Colombia se registra hoy como el segundo país mayor exportador editorial hacia
América Latina luego de los Estados Unidos.
En el contexto latinoamericano la industria editorial argentina, mexicana,
colombiana y brasileña reseñan notables niveles de aporte al PIB, lo que se
repite en el caso de la industria cinematográfica argentina y brasileña. La
atracción turística y la cadena económica generada por las festividades, por
los sitios naturales ecológicos y paisajes culturales y por las visitas turísticas
a los lugares arqueológicos o históricos son igualmente contributivos a la
economía regional andina y centroamericana.
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Hay que señalar en todo caso que la mayoría de escenarios exitosos se sustenta
en un importante esquema de contribuciones públicas: la representatividad de
la industria editorial cuenta con una estructura de aminoración de costos para
la oferta editorial (incentivos tributarios a empresas editoriales e impresoras,
disminución tributaria a los autores, tarifas postales reducidas, promoción
de sistemas de crédito industrial con redescuentos y tasas preferenciales
solventadas con recursos del erario, disminución de impuestos y aranceles en la
importación de bienes de capital e insumos de la industria), así como con medidas
de fomento a la demanda a través de la supresión del impuesto a las ventas sobre el
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libro, apoyos a las campañas lectoras y a la dotación de bibliotecas públicas.
En la industria cinematográfica ocurre algo similar, lo que significa que en los
países en los que la actividad es creciente, en la cadena de producción-consumo
se confieren subsidios públicos que llegan en algunos casos a un 50% del costo
medio de producción y promoción de cada obra nueva, modelo vigorizado con
un paquete de intervenciones para su circulación y divulgación.
La provisión de este tipo de apoyos hace que Colombia sea en la actualidad
el cuarto productor de cine de América Latina con cerca de 25 largometrajes
nacionales estrenado entre el 2004 y 2007 y con proyecciones de 18 nuevos
estrenos durante el 2008, lo que resulta impresionante si se compara con
las estadísticas de los años noventas cuando se exhibía a veces una película
local por año.
Cada película nacional tiene un costo total fluctuante entre 700 mil y un millón y
medio de dólares que se invierten en bienes y servicios que tributan renta, IVA,
timbre, y que generan cerca de 70 puestos de trabajo en su etapa de producción,
lo que en una matriz de datos muestra una proporción favorable entre lo que
el Estado recibe por transacciones del sector respecto de lo que gasta por vía
presupuestal o de incentivos tributarios en el mismo.
También la conservación de sitios monumentales e históricos atractivos para el
turismo cultural y para el desarrollo empresarial y comercial, descansa en alguna
proporción en medidas de compensación desde lo público (rebajas de impuestos
prediales, disminuciones tributarias por gastos de preservación), estructura de
apoyos que en el caso nacional veremos adelante.e.
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CAPITULO III
RÉGIMEN DEL PATRIMONIO
CULTURAL EN COLOMBIA
El sistema legal nacional se ha ocupado de establecer algunos criterios,
conceptos y regulaciones sobre la presencia, manejo, propiedad y
circulación del patrimonio cultural.
En forma no taxativa el patrimonio cultural de la Nación se integra por un
universo de bienes materiales y manifestaciones inmateriales a los que la
comunidad les atribuye, entre otros, interés histórico, artístico, científico,
estético o simbólico en ámbitos como el plástico, arquitectónico, urbano,
arqueológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, testimonial,
documental, literario, bibliográfico, museológico o antropológico.
Allí tienen espacio objetos muebles, inmuebles y sitios, así como manifestaciones,
expresiones y símbolos creados en la época contemporánea, en la historia o en
los orígenes mismos de la estructura social en una galería maravillosa que abarca
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desde el caso histórico de Cartagena hasta la receta del mute santandereano.
El régimen que se describe en este capítulo se encuentra fijado en la ley 397 de
1997, Título II, modificado integralmente por la ley 1185 de 2008.
1. BIENES DE INTERÉS CULTURAL
Dentro del universo abstracto del patrimonio cultural algunos bienes materiales
ameritan especial protección dada su representatividad simbólica, artística,
estética o histórica, entre otros criterios de valoración, y por eso es necesario
declararlos como Bienes de Interés Cultural –BIC–.
Entre los BIC encontramos obras de arte, objetos, inmuebles, sitios, centros
históricos y, en general, bienes materiales de cualquier época.
A la categoría de “Bien de Interés Cultural” se tiene acceso luego de un
procedimiento administrativo plenamente regulado y previa declaratoria emitida
por el Ministerio de Cultura –Mincultura– tratándose de bienes de influencia
para la comunidad en todo el territorio nacional, o por las autoridades del ámbito
departamental, distrital, municipal, de los territorios indígenas y de las comunidades
negras reguladas en la ley 70 de 1993, a través de las gobernaciones, alcaldías o
autoridades respectivas, en el caso de los bienes de influencia local.
En el contexto nacional se creó el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural como
un órgano multidisciplinario y participativo que debe conceptuar favorablemente
antes de cada declaratoria y en otros decisivos asuntos relativos al manejo de
los BIC, lo que tiene correspondencia e identidad de funciones en los Consejos
Departamentales y Distritales de Patrimonio Cultural que deben crearse en un
término máximo de 6 meses a partir de la ley 1185 de 2008 para el caso de
los BIC de sus circunscripciones.
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Naturalmente la declaratoria de BIC no puede ser un ejercicio simplemente
político o retórico, sino que implica contundentes efectos de carácter
económico, de restricciones a los atributos de la propiedad, de obligaciones
para los particulares y el Estado y múltiples impactos sobre el sistema de
competencias6 entre los sectores institucionales nacional y territorial.
Exclusión hecha del patrimonio arqueológico que por disposición constitucional
pertenece a la Nación y que ha sido declarado como BIC directamente por la ley, o de
otros BIC estatales (p. ej. bienes de uso público) o de propiedad de entidades estatales
(bienes fiscales), la mayoría de BIC pertenecen a los particulares como sucede por
ejemplo con los inmuebles en centros históricos o con la generalidad de objetos de
uso procedentes de épocas anteriores a 1919 que fueron declarados como tal.
Ingresar un bien a la categoría de BIC representa, a decir verdad, una medida de
intervención del Estado en la libertad económica o empresarial de las personas,
con fundamento expreso en el artículo 333º de la Constitución Política, toda
vez que al hacerlo se generan cargas públicas, obligaciones y restricciones
que inciden fuertemente en las posibilidades de transarlos en el comercio, así
como en sus atribuciones civiles de uso, goce y disposición, según veremos
en el acápite que sigue.
RÉGIMEN ESPECIAL DE PROTECCIÓN
Los bienes de interés cultural, tanto del ámbito nacional como territorial, son
objeto de un Régimen Especial de Protección material y jurídica7, así como
6 Ver: Corte Constitucional, fallo C-366 de 2000; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, consulta 1548, providencia del 19 de febrero de 2004; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 1 de julio de 2004, radicación 1581.
7 Ver artículo 11º de la ley 397 de 1997, modificado por el artículo 7° de la ley 1185 de 2008.
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de un sistema de estímulo económico que contempla inversión directa del Estado,
incentivos sobre impuestos o la estratificación de servicios públicos.
Sobre los BIC no pueden ejecutarse actos como los que inmediatamente se
describen, salvo autorización previa de la institución nacional o territorial que
los hubiera declarado8.
– Intervención, es decir, cualquier acto que cause cambios a
las condiciones físicas del bien (p. ej. conservación, restauración,
recuperación, remoción, demolición, desmembramiento, desplazamiento
o subdivisión), lo cual además del permiso señalado requiere la
supervisión de profesionales registrados ante la autoridad declarante.
En algunos casos con la declaratoria del BIC se adopta un Plan Especial
de Manejo y Protección que delimita el tipo de intervenciones permitidas
sobre el mismo.
La autoridad que declare un inmueble como BIC debe informarlo a la
correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para que allí
se incorpore esta anotación en la matrícula inmobiliaria y se incluya el Plan
Especial de Manejo y Protección si éste fue aprobado.
Del mismo modo, en inmuebles la prelación de las normas de protección
cultural prevé que los Planes Especiales de Manejo y Protección –PEMP–
deben ser incorporados por las autoridades territoriales en sus respectivos
Planes de Ordenamiento Territorial –POT–.
Las disposiciones sobre conservación, preservación y uso de las áreas e
8 Son autoridades competentes respecto de BIC de influencia nacional el Mincultura, el Archivo General de la Nación en materia de archivos, y el ICANH para el patrimonio arqueológico. En el ámbito territorial son autoridades competentes los alcaldes municipales o distritales, los gobernadores, las autoridades indígenas, y de comunidades negras de que trata la ley 70 de 1993.
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inmuebles BIC constituyen normas de superior jerarquía al momento de
elaborar, adoptar o ajustar los POT en municipios y distritos, por lo cual el
PEMP puede limitar los usos y edificabilidad del inmueble de interés cultural
aunque el POT ya se hubiera aprobado. Incluso la autorización de intervención
por las autoridades culturales, según el caso, no puede sustituirse tratándose
de inmuebles, por ninguna otra clase de licencia en materia urbanística o
ambiental.
– Exportación. Está prohibida la exportación de los BIC muebles, salvo con
la autorización temporal del Mincultura, el ICANH9 respecto de objetos
arqueológicos o el Archivo General de la Nación sobre documentos y archivos,
por un plazo no superior a 3 años y con el único fin de ser exhibidos al público
o estudiados científicamente.
Para los BIC del ámbito territorial, con exclusión de los arqueológicos, la
autorización compete a alcaldías y gobernaciones, según el caso.
La autorización puede prorrogarse por una vez si se destina a programas
de intercambio entre entidades estatales nacionales y extranjeras.
– Enajenación. Quien quiera enajenar un BIC mueble, debe ofrecerlo en
primer orden a la autoridad que haya efectuado la respectiva declaratoria,
la cual tiene una opción de adquisición en condiciones no menos
favorables de aquéllas en las que adquirirían los particulares y previo
avalúo. Esta opción puede ejercitarse por cualquier entidad estatal bajo
coordinación de la entidad declarante.
Del mismo modo, la transferencia de dominio a cualquier título de BIC de
propiedad privada debe comunicarse por el adquirente a la autoridad que lo
9 Instituto Colombiano de Antropología e Historia.
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haya declarado como tal en un plazo no mayor a los seis (6) meses siguientes
de celebrado el respectivo negocio jurídico.
Tampoco las colecciones declaradas BIC pueden desmembrarse o disponerse
individualmente, sin autorización previa de la autoridad declarante.
Finalmente, la ley 397 de 1997, modificada por la ley 1185 de 2008 establece
sanciones penales y administrativas (multas y decomisos) en circunstancias
de violación u omisión del régimen anterior.
Como complemento al régimen ya indicado, los bienes de interés cultural
de propiedad pública como el patrimonio arqueológico, los de uso público,
o los de propiedad estatal (bienes fiscales), son inalienables (están fuera del
comercio y no son transmisibles mediante ningún modo Civil), imprescriptibles
(no se adquieren por ningún tercero por la posesión en el tiempo, y su titular
la entidad estatal o la nación, pueden reclamarlos en cualquier tiempo frente
a quien los tenga en su poder), e inembargables (no pueden ser prenda de
garantía apara efectos comerciales)10.
Excepcionalmente el Mincultura sobre BIC de propiedad de entidades nacionales,
o las alcaldías, gobernaciones y autoridades de los territorios indígenas y de las
comunidades negras respecto de los BIC de influencia en sus jurisdicciones, pueden
autorizar la enajenación o préstamo de estos bienes entre entidades estatales.
También tienen competencia para autorizar que las entidades públicas propietarias
los den en comodato a instituciones privadas sin ánimo de lucro de reconocida
idoneidad, hasta por 5 años prorrogables con sujeción al artículo 355 de la
10 Constitución Política, artículos 63 y 73; ley 397 de 1997, artículo 10°, ley 397 de 1997 modificado por el artículo 6º de la ley 1185 de 2008.
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Constitución, que celebren convenios interadministrativos y de asociación
acorde con los artículos 95 y 96 de la ley 489 de 1998, y en general, que
establezcan cualquier contrato, incluido el de concesión, que implique la entrega
de dichos BIC a particulares, siempre que esto garantice lo necesario para su
protección, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación.
ESPECIALIDAD DEL PATRIMONIO ARQUEOLÓGICO
Puesto que las sociedades prehispánicas no legaron testimonios escritos, los restos
arqueológicos integrados en tejidos, en iconografía o en utensilios religiosos, son
datos únicos -una biblioteca no escrita- que permite reconstruir las relaciones
sociales de pueblos desaparecidos.
El daño de sitios y objetos arqueológicos implica la pérdida de pruebas únicas
de ese pasado, al punto que la UNESCO lo califica como “una causa de
empobrecimiento para las naciones”.
Por eso este tipo de sitios y restos se protegen de modo especial en el universo
del patrimonio cultural, con mayor razón si se aprecia que la totalidad del
territorio nacional es potencial contenedor arqueológico.
El régimen elaborado desde el año 1931 ha encontrado síntesis de protección
en la Constitución, en la ley 397 de 1997 modificada por la 1185 de 2008, y
en el decreto 833 de 2002, tanto en lo material de cada objeto o sitio, como
en su información científica.
Este patrimonio fue declarado directamente por la ley General de Cultura
como de “interés cultural”, está sujeto al régimen ya comentado, pertenece a la
Nación y es inalienable, imprescriptible e inembargable. Por esta razón, quienes
por cualquier causa tienen en su poder objetos arqueológicos sólo detentan la
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condición Civil de tenedores11. De igual manera, quien los encuentra fortuitamente,
debe informarlo bajo condiciones preestablecidas en la ley.
Los adquirentes de piezas aducen usualmente la tesis de derechos adquiridos
antes de la Constitución, lo que es rebatible ya que la ley 103 de 1931 declaró
de utilidad pública los monumentos y objetos arqueológicos de cualquier sitio
de la Nación.
Asimismo, la ley 163 de 1959 declaró patrimonio histórico y artístico
las tumbas prehispánicas y demás objetos de interés para el estudio
de civilizaciones pasadas; dispuso que en las exploraciones mineras,
movimientos de tierras y demoliciones de edificios, prevalecían los derechos
de la Nación sobre objetos de interés arqueológico y paleontológico, y señaló
que éstos no son “tesoros” en el alcance del artículo 700 del Código Civil que
permite la apropiación de las cosas sin dueño conocido12.
Valga aclarar que nada de lo dicho afecta la propiedad privada del suelo en el
que se hallen bienes arqueológicos, si bien éste queda condicionado por planes
de manejo que determinan los niveles permitidos de intervención.
PATRIMONIO CULTURAL SUMERGIDO
Se integra el “patrimonio cultural subacuático” o “patrimonio cultural sumergido”,
por navíos, galeones y sus contenidos, ciudades cementerios, restos humanos de
11 Ver jurisprudencia específica: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, 11001032400020040040401, noviembre 3 de 2005; Corte Constitucional, C-474 de 2003: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección “A”, expediente 02- 2704; Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 18 de diciembre de 2001; Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá -Sala Civil-, fallo del 15 de noviembre de 2001.
12 Ver Constitución Política, artículos 63, 72, 82, 101, 102, 332; ley 103 de 1931, artículos 1, 2; ley 163 de 1959, artículos 12, 14; decreto 1397 de 1989, artículo 1; decreto 833 de 2002, artículos 3, 7.
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culturas desaparecidas, ubicados en el suelo o subsuelo marinos de aguas
interiores, en el mar territorial, la plataforma continental o la zona económica
exclusiva, territorios marinos sobre los cuales se ejerce soberanía según el artículo
101 de la Constitución Política, la ley 9 de 1961, Convención sobre la Plataforma
Continental, suscrita en Ginebra el 29 de abril de 1958, y la ley 10 de 1978.
Puesto que éstos corresponden en su origen, época de creación y modos de
exploración a aquellos que la ley General de Cultura y los tratados internacionales
definen como arqueológicos, están cobijados por el mismo régimen de propiedad
nacional y restricciones ya descritas.
El manejo, utilización, extracción y explotación de este patrimonio entrelaza
situaciones atinentes a la delimitación de las fronteras marinas sobre las que los
Estados ejercen soberanía y a la propia defensa nacional.
También expresa aspectos técnicos relativos a la exploración, identificación
y rescate a través de personas y empresas altamente especializadas;
requerimientos financieros de alto costo de oportunidad y riesgo; condiciones
físicas de deterioro de los objetos; complejidad para localizar condiciones
complejas de localización de objetos enterrados en el lecho marino o
removidos continuamente por sus corrientes; discusiones internacionales de
propiedad por razón de la bandera de los buques transportadores o por el
origen de los cargamentos, todo lo cual determina que en intentos de rescate
se requieran altas inversiones no viables para el Estado.
Documentos de la UNESCO aseveran que en el mundo hay al rededor de un millón
de naufragios de todas las épocas, y que llegarían en Colombia a unos mil desde la
Conquista y la Colonia. En el plano económico, se expresan fábulas en el sentido de
que los contenidos del Galeón San José valdrían unos 6 mil millones de dólares.
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Por este motivo el debate entorno a la recuperación de galeones sumergidos en
el Caribe, lo que no es propio sólo de Colombia, se ha centrado en la discusión
sobre la forma de pago del Estado a los rescatistas, bajo la aspiración de éstos
en dirección a que se rematen los bienes repetidos y se reparta su producto,
reservándose para el Estado la conservación de piezas de estricto contenido
cultural.
En el pasado, contra previsiones de tratados internacionales y de la propia
Constitución de 1986, se expidieron normas13 que establecían un régimen
de Derecho Privado para contratos de rescate, un sistema de denuncias
y permisos, y porcentajes de pago a los contratistas con las especies
rescatadas.
Ese tipo de legislación antitécnica y contraria a intereses conservacionistas
y económicos nacionales deja al Estado una multimillonaria condena en el
litigio del galeón San José. El Consejo de Estado señaló la insubsistencia de
la mayoría de esos permisos, lo que no evita otras demandas contra el tesoro
público con base en leoninos acuerdos celebrados en el pasado.
En la actualidad la normativa integral de este patrimonio está en el artículo 9º de la
ley 397 de 1997 y en un importante desarrollo jurisprudencial14.
Durante el 2004 se tramitó a iniciativa del Mincultura el proyecto de ley 241/2004
S, en búsqueda de solucionar este complejo panorama, pero lamentablemente fue
tergiversado durante su discusión al punto de vulnerar las normas constitucionales
y los fallos jurisprudenciales, lo que determinó su archivo.
13 Decretos leyes 12 de 1984 y 2324 de 1984; la ley 26 de 1986.
14 Corte Constitucional. Fallos C-474 de 2003; C- 668 de 2005; Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección “A”, expediente 02- 2704.
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La riqueza arqueológica subacuática amenazada progresivamente por riesgos
físicos, por el pillaje comercial y por la inamovilidad de la institucionalidad
pública tiene eco internacional.
En efecto, el 6 de noviembre de 2001 se adoptó la Convención de la UNESCO
sobre la Protección del Patrimonio Cultural Subacuático, la cual no fue suscrita por
Colombia bajo el argumento de que allí podría amenazarse la propiedad nacional y
en consideración a que este instrumento hace remisiones expresas a la Convención
de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar no aprobada por el país.
2. LISTA REPRESENTATIVA DE PATRIMONIO CULTURAL INMATERIAL
A tono con la Convención de la UNESCO para la salvaguardia del Patrimonio
Cultural Inmaterial, aprobada por Colombia mediante la ley 1037 de 2006, luego
de un engorrosos proceso de revisión que vino a declararse constitucional tan
solo el 13 de febrero de 2008, Colombia desarrolla en la actualidad un sistema
regulatorio de vanguardia en el caso del patrimonio intangible.
En efecto, se define hoy el patrimonio cultural inmaterial como el constituido,
entre otros, por las manifestaciones, prácticas, usos, representaciones,
expresiones, conocimientos, técnicas y espacios culturales, que las
comunidades y los grupos reconocen como parte integrante de su patrimonio
cultural, según lo establece el artículo 8º de la ley 1185 de 2008 mediante
el cual se adicionó un artículo 11-1º a la ley 397 de 1997, en realidad en
búsqueda de avanzar en el tímido proceso de conceptualización y regulación
que ésta última había hecho en la materia.
Este es un acervo que en esencia genera sentimientos de identidad y establece
vínculos con la memoria colectiva, a la vez que es transmitido y recreado a lo largo
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del tiempo en función de su entorno, su interacción con la naturaleza y su historia.
Al hablar de patrimonio cultural inmaterial aludimos a lo esencial de la
producción humana, en un rico catálogo que abraca aspectos como los
siguientes: tradiciones, lenguas y expresiones orales, incluido el idioma; artes
del espectáculo; usos sociales, rituales y actos festivos; conocimientos
y usos relacionados con la naturaleza y el universo; técnicas artesanales
tradicionales; expresiones musicales, dancísticas y sonoras; expresiones
rituales, escénicas, ceremoniales, actos festivos, juegos tradicionales;
conocimientos, habilidades y técnicas asociadas a la elaboración de objetos,
diseños y pintura corporal; usos sociales, conocimientos y prácticas sobre
el ser humano, la naturaleza y el universo; conocimientos y prácticas
relacionadas con sistemas jurídicos tradicionales; conocimientos, prácticas
y técnicas asociadas a la gastronomía.
Se trata de un patrimonio que pertenece por igual a todos los colombianos,
el cual incluso trasciende al interés de la comunidad internacional, y que debe
ser protegido en procura de que no desaparezca o se afecte en procesos de
globalización y mundialización del comportamiento, sobre todo si se tiene en
consideración que los instrumentos de protección en Colombia se mantienen
circunscritos al Derecho de Autor o a la Propiedad Industrial15, aptos para garantizar
a su creador un conjunto de derechos morales y patrimoniales, pero insuficientes
para preservar los mismos derechos tratándose de expresiones grupales.
Vale señalar que algunos tipos de propiedad, como la llamada “propiedad colectiva”,
15 Decisiones de la Comunidad Andina de Naciones consagran, de modo afortunado, la imposibilidad de registrar como marcas los signos que consistan en nombres de comunidades indígenas, afroamericanas o locales minoritarias, salvo autorización de éstas.
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no han sido desarrollada en nuestro país, lo que sitúa a manifestaciones del
folclore, conocimientos medicinales atávicos, imágenes, insignias o símbolos
de las comunidades indígenas, entre otras, en riesgo de apropiación por
particulares con fines comerciales de explotación individual mediante procesos
de patentización, más aún en procesos de apertura o liberalización del comercio
internacional.
Precisamente en búsqueda de cuidados efectivos para puntuales manifestaciones
valoradas por sus elementos de representatividad o de riesgo, la ley 1185 de 2008
crea la llamada Lista Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial, instrumento
de información que permite incluir allí ese tipo de manifestaciones y generar para
las mismas un Plan Especial de Salvaguardia orientado a su fortalecimiento,
revitalización, sostenibilidad y promoción.
Se prevé que los Planes Especiales de Salvaguardia sean instrumentos de
profundo alcance que apoyen la identificación plena de la manifestación cultural,
el apoyo a espacios de investigación y de actualización de la información,
el fortalecimiento institucional de organizaciones y grupos de gestores que
se dedican a la salvaguardia de la manifestación, la generación de alianzas
intersectoriales (organismos internacionales, organismos del Estado,
la academia, las ONG, la empresa privada), el apoyo a la permanencia a
los espacios de intercambio y dialogo intergeneracional, la capacitación y
sensibilización comunitaria, la creación de estrategias para la promoción de la
manifestación y, por supuesto, la prevención de riesgos socioeconómicos en
la población creadora, gestora o transmisora de la respectiva manifestación.
Por ejemplo, se refiere este tipo de planes a situaciones como San Basilio de
Palenque, declarado patrimonio mundial, y en donde el componente fundamental a
proteger de riesgos socio económicos o de desplazamiento es la propia comunidad.
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También a manifestaciones como la del Carnaval de Barranquilla en búsqueda de su
preservación y fortalecimiento pero en precaución de que ésta no sea apropiada
por particulares mediante procesos publicitarios o de financiación que puedan
afectar el derecho de acceso comunitario a una manifestación que de suyo le
pertenece.
El Mincultura debe reglamentar por vía general los criterios de valoración
para la toma de decisiones de inclusión de alguna manifestación en la Lista
Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial, así como el contenido de
los Planes Especiales de Salvaguardia.
La competencia para el manejo de la Lista Representativa de Patrimonio
Cultural Inmaterial se atribuye al Mincultura en coordinación con el Instituto
Colombiano de Antropología e Historia, y a los alcaldes, gobernadores,
autoridades indígenas y de comunidades negras frente a las manifestaciones
de influencia en sus respectivas jurisdicciones, bajo la misma lógica de
articulación de funciones que se establece para el caso de los bienes de interés
cultural.
Lo anterior significa que para la inclusión de una manifestación cualquiera en la
Lista, se requiere el concepto previo favorable del Consejo Nacional de Patrimonio
Cultural en el caso nacional, o del correspondiente Consejo Departamental o
Distrital de Patrimonio Cultural.
Puesto que la descrita Lista es un registro de información público, las autoridades
públicas administradoras de la misma deberían promover que ésta se publique y
actualice para consulta y acceso de la ciudadanía, pues hay que recordar que el
patrimonio inmaterial pertenece con exclusividad a la comunidad.d.d.
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CAPITULO IV
EL PAPEL DEL ESTADO Y LAS
INSTITUCIONES PÚBLICAS
En forma básica, la acción del Estado y de las políticas públicas respecto
del patrimonio cultural debe conjugar acciones dirigidas a fomentar
su continua producción, protección, recuperación, sostenibilidad,
divulgación, rehabilitación y el acceso de la comunidad al mismo.
Desde el ámbito constitucional, desarrollado en legislaciones más o menos
integrales se consagra la obligación estatal y de todas las personas de
proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación, lo cual significa una
amplia acción de la institucionalidad administrativa y de los particulares que
se concreta en una red de derechos, de deberes de abstención y de cuidado,
de promoción, de provisiones financieras y de políticas públicas.
En la perspectiva de lo público se exige en forma esencial una intervención activa
que sin dirigismos, sin censuras, sin contrapartidas de orden político o ideológico
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genere ese tipo de acciones respecto del rico mosaico de los derechos culturales.
Al Estado le corresponde en esencia:
– Proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana.
(Art. 7, Constitución Política).
– Proteger, junto con todas las personas, las riquezas culturales y
naturales de la Nación. (Art. 8, Constitución Política).
– Promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos
en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente
y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional; Promover
la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores
culturales de la Nación. (Art. 70, Constitución Política).
– Crear incentivos para personas e instituciones que desarrollen
y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones
culturales y ofrecer estímulos a quienes ejerzan estas actividades. (Art.
71, Constitución Política).
– Delimitar, a través de la ley, el alcance de la libertad económica
cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la
Nación. (Art. 333 Constitución Política).
– Impulsar y estimular los procesos, proyectos y actividades culturales en un
marco de reconocimiento y respeto por la diversidad. (Art. 1-3, ley 397 de 1997).
– Abstenerse de ejercer censura sobre la forma y el contenido ideológico y
artístico de las realizaciones y proyectos culturales. (Art. 1- 4, ley 397 de 1997).
– Valorar, proteger y difundir el Patrimonio Cultural de la Nación. (Art. 1- 5, ley
397 de 1997).
– Garantizar a los grupos étnicos y lingüísticos, a las comunidades
negras y raizales y a los pueblos indígenas el derecho a conservar,
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lEl papel del Estado y las instituciones públicas
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Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
enriquecer y difundir su identidad y patrimonio cultural, y a beneficiarse de
una educación que asegure estos derechos. (Art. 1-6, ley 397 de 1997).
– Brindar especial protección a las expresiones de la cultura caribe. (Art. 1-7,
ley 397 de 1997).
– Proteger el castellano como idioma oficial de Colombia y las lenguas de los
pueblos indígenas y comunidades negras y raizales en sus territorios; impulsar
el fortalecimiento de las lenguas amerindias y criollas y comprometerse en el
respeto a éstas. (Art. 1-7, ley 397 de 1997).
– Garantizar la libre investigación y fomentar el talento investigativo dentro de
parámetros de calidad académica. (Art. 1-10, ley 397 de 1997)
– Fomentar la creación, ampliación y adecuación de infraestructura artística y
cultural y garantizar el acceso de todos los colombianos a la misma. (Art.
1-11, ley 397 de 1997).
– Promover la interacción de la cultura nacional con la cultura universal. (Art.
1-12, ley 397 de 1997)
– Garantizar el acceso de los colombianos a las manifestaciones, bienes y
servicios culturales en igualdad, con especial tratamiento a personas limitadas
física, sensorial y síquicamente, de la tercera edad, la infancia y la juventud
y sectores sociales más necesitados. (Art. 1-13, ley 397 de 1997).
– El Plan Nacional de Desarrollo debe tener en cuenta al Plan Nacional de
Cultura formulado por el Gobierno. Los recursos públicos invertidos en
actividades culturales tendrán, para todos los efectos legales, el carácter
de gasto público social. (Art. 1-8, ley 397 de 1997).
– El objetivo primordial de la política estatal radica en la preservación del
patrimonio cultural de la Nación y el apoyo y el estímulo a las personas,
comunidades e instituciones que desarrollen las expresiones artísticas y
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culturales en los ámbitos nacional y territorial. (Art. 2, ley 397 de 1997)
Surgen de allí obligaciones o tareas que debe cumplir la institucionalidad
pública16:
CONFORMACIÓN DE INFORMACIÓN SUFICIENTE
Cumplir con los señalados objetivos requiere en primera instancia la
conformación de información suficiente sobre la situación cultural del país,
de los grupos que integran la gama de expresiones vivas de la cultura, sobre
los productos y expresiones que se crean o se transmiten, las amenazas y
potencialidades que se proyectan sobre cada grupo o sector, los recursos
existentes y la realidad de su aplicación.
REGULACIÓN
El país cuenta con múltiples legislaciones dictadas desde el siglo pasado, lo que
proviene no sólo de la necesidad de conciliar elementos de orden cultural con
una compleja trama de derechos particulares y públicos, sino de los cambios de
concepción sobre el valor de este acervo en la vida nacional.
Se trata de una amplia normatividad que ha venido afectándose por diversos
fenómenos jurídicos (constitucionales, derogatorias y modificaciones, entre otros),
lo que hace que el régimen actual se circunscriba a la ley General de Cultura,
a algunas normas integrales sectoriales (archivos, patrimonio arqueológico,
16 En las metodologías para el ejercicio de la función fiscalizadora (Documento de la Auditoría General de la República) se desglosan una a una las funciones de cada entidad estatal nacional y territorial o mixta vinculadas a la promoción cultural.
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Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
cinematografía, actividad editorial), a un gran universo de disposiciones en
realidad dispersas para la generalidad de la cultura, y a un amplio esquema
de instituciones públicas y órganos de concertación tanto en el nivel nacional
como territorial17.
De su lado, el sistema sancionatorio por daño, destrucción, hurto, compra
(receptación) de bienes culturales procedentes de ilícitos, por omisión de deberes
de cuidado o violación de normas de abstención, se incorporan a los regímenes
penal, policivo o administrativo18.
INTERVENCIÓN
Puesto que el patrimonio cultural convoca un conjunto de derechos sociales de
nivel superior, el Estado tiene la obligación de intervenir para conciliar en ese
campo intereses particulares y grupales.
El modelo de intervención más visible en el sistema nacional relativo al
patrimonio cultural y a la cultura en general, se expresa en el régimen de
protección, restricción y estímulo sobre los “bienes de bienes de interés
cultural” y “manifestaciones incluidas en la Lista Representativa del patrimonio
Cultural Inmaterial de la Nación”.
La intervención pasa también por la tarea estatal de reequilibrar las asimetrías
propias del mercado en la producción de bienes y servicios culturales, lo que
se manifiesta, por ejemplo, en la asignación de recursos públicos e incentivos
17 Ver documento sobre normatividad cultural vigente en la página WEB de la Auditoría General de la República.
18 Decreto ley 1355 de 1970, Código Nacional de Policía; decreto 522 de 1971, sobre contravenciones especiales; ley 599 de 2000, Código Penal; ley 397 de 1997, artículo 15.
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o en medidas de promoción de las expresiones nacionales frente a otras de origen
extranjero.
La regulación de precios, la demarcación de los alcances de negociación
particular y los límites al ejercicio de la autonomía de la voluntad en el caso
de los derechos de autor, también hacen parte de esa amplia gama de
intervenciones posibles.
INVERSIÓN PÚBLICA Y PROVISIÓN DE INCENTIVOS
Ante el reconocimiento de la multiculturalidad como un valor supremo, el
Estado debe garantizar que las diversas formas de ver el mundo tengan
espacio para la interacción, lo que comporta, entre otros aspectos, el
establecimiento de sistemas de financiación con destino a la creación, gestión
cultural y conservación del patrimonio.
La destinación de recursos del erario en el caso de la creación y gestión cultural
tiene, sin duda, carácter de inversión social, noción y finalidad que se privilegia
dentro de los cometidos sociales, redistributivos y solidaristas previstos en la
Constitución Nacional19.
19 Constitución Política- Son fines esenciales del Estado, servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación. (Articulo 2).
- Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación. (Artículo 8)
- Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. (Artículo 63).
- Se obliga la inclusión de medidas de fomento a las ciencias y, en general, a la cultura, en los planes
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Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
Hay que señalar que -como ocurre con cualquier otro bien en el mercado-
sobre la creación de bienes y servicios culturales y en los diversos momentos
de gestión y consumo cultural se aplican los gravámenes directos e indirectos
(renta, ventas, servicios, consumo, suscripción de documentos, actividades
al público y comercio), es decir, una gruesa estructura impositiva nacional y
territorial.
Los beneficios o incentivos económicos a la creación y consumo cultural en
Colombia, se inscriben dentro de un conjunto de apoyos de orden tributario y no
tributario, en decisiones legales de gasto público, en el incentivo a la inversión
privada, en la intervención en la actividad negocial de los particulares o en
facilitación de la iniciativa particular tanto en el ámbito nacional como territorial.
Veamos este inventario de financiaciones:
INCENTIVOS TRIBUTARIOS
ESPECTÁCULOS PÚBLICOS
Impuesto Fondo de los Pobres en Bogotá D.C. Impuesto del Distrito Capital,
el cual grava en un monto del 10% los espectáculos públicos.
de desarrollo económico y social. El Estado debe crear incentivos y ofrecer estímulos especiales para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones culturales. (Artículo 71).
- El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado. El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, imprescriptibles, e inembargables. Corresponde a la ley establecer los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares y reglamentar los derechos especiales que correspondan a los grupos étnicos asentados en territorios de riqueza arqueológica. (Artículo 72)
- La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Corresponde, en todo caso a la ley, delimitar el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. (Artículo 333)
- Corte Constitucional. C-506 de 1994; C-230 de 1995; C-316 de 1995; C-671 de 1999.
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Tienen tarifa del 5%:
– Conciertos sinfónicos; conferencias culturales y demás espectáculos
similares en el Teatro Colón. (Decreto Distrital 400 de 1999).
Impuesto ley 12 de 1932. Impuesto de los fiscos municipales del 10% sobre
la boleta de ingreso a espectáculos. Fue creado para la guerra con el Perú en
1932. La ley 33 de 1968 lo cedió al Distrito Capital y a los municipios. La Corte
Constitucional ha expresado que, aunque sigue cobrándose, dejó de existir
una vez se amortizó el empréstito de la confrontación (Sentencia C-537 de
1995); es evidente que en perspectiva del artículo 338º de la Constitución
éste viola el principio de legalidad tributaria por carecer de la definición de
elementos básicos.
Están exentos o no sujetos al impuesto:
– Compañías de opera nacionales; espectáculos de arte dramático o
lírico nacionales o extranjeros que desarrollen una labor cultural (ley 109
de 1943; ley 45 de 1944; ley 60 de 1944; decreto 400 en Bogotá).
– Conciertos sinfónicos, conferencias culturales y demás espectáculos
en el Teatro Colón (Ley 60 de 1944, decreto 400 en Bogotá D.C.)
– Espectáculos en el Teatro Jorge Eliécer Gaitán; espectáculos públicos y
conferencias culturales cuyo producido se destine a obras de beneficencia; y
actos culturales a precios populares (Decreto 400 en Bogotá).
– Exhibición de películas en salas de cine (Ley 814 de 2003, artículo 22).
– Impuesto a espectáculos públicos con destino al deporte. Impuesto del
10% sobre valor de la boleta. Se estableció en 1967 para atender el incendio
en Quibdo. Continuó cobrándose por 4 años en el Valle del Cauca y Tolima
para la preparación y realización de los VI Juegos Panamericanos y los IX
Juegos Atléticos Nacionales.
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Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
Fue derogado por el decreto 1280 de 1994; la ley 181 de 1995 del deporte lo
acogió nuevamente. Se cobra por Distrito Capital y los departamentos aunque
tiene carácter nacional. Exequible según sentencia C-495 de 1998.
Tienen exención:
– Compañías o conjuntos de ballet clásico o moderno; compañías o conjuntos
de ópera, opereta y zarzuela; compañías o conjuntos de teatro en sus diversas
manifestaciones; orquestas y conjuntos musicales de carácter clásico; grupos
corales de música clásica; solistas e instrumentos de música clásica (Ley 2 de
1976).
– Compañías o conjuntos de danza folclórica; grupos corales de música
contemporánea; solistas e instrumentistas de música contemporánea y de
expresiones musicales colombianas; ferias artesanales (Ley 397 de 1997).
– Exhibición cinematográfica en salas comerciales (Ley 6 de 1992; ley 181
de 1995).
IMPUESTO DE RENTA
Sector patrimonio, infraestructura y manifestaciones culturales
– Los propietarios de muebles o inmuebles declarados como de Bienes
de Interés Cultural –BIC–, o los terceros que soliciten y obtengan dicha
declaratoria, independientemente de su actividad productora de renta pueden
deducir la totalidad de los gastos que hagan en los siguientes casos:
Elaboración de los Planes Especiales de Protección.•
Mantenimiento y conservación de estos bienes aunque no guarden •
relación de causalidad con la actividad productora de renta.
Para tener derecho al beneficio el interesado debe presentar un proyecto de Plan
Especial de Protección, un proyecto de intervención o de adecuación del BIC, para
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aprobación del Ministerio de Cultura o de la autoridad territorial competente que haya
hecho la declaratoria del BIC.
El Ministerio de Cultura debe reglamentar la aplicación de este beneficio, para la
salvaguardia y divulgación de las manifestaciones del patrimonio cultural inmaterial,
en consideración a que éste carece de propietario individualizado. (Ley 397 de
1997, artículo 56°, modificado por el artículo 14º de la ley 1185 de 2008).
– Los declarantes de renta y complementarios pueden deducir el
valor de las donaciones hechas en el período gravable, a asociaciones,
corporaciones y fundaciones sin ánimo de lucro de objeto social promotor
de la cultura. El valor a deducir no puede ser superior al 30% de la renta líquida
del contribuyente antes de restar el valor de la donación, limitación que no
se aplica a las donaciones a fondos mixtos de la cultura departamentales,
municipales y distritales. (Estatuto Tributario, artículo 125).
– Son de régimen tributario especial las corporaciones, fundaciones
y asociaciones sin ánimo de lucro, cuyo objeto principal y recursos se
destinen a actividades culturales. (Estatuto Tributario, artículo 19).
– No tienen retención en la fuente del impuesto a la renta, los premios en
concursos nacionales e internacionales literarios o artísticos reconocidos por
el Gobierno. (Decreto 1512 de 1985, artículo 5, literal “l”).
Sector cine
– Los contribuyentes de renta que realicen inversiones o donaciones en dinero
a proyectos de largos o cortometrajes nacionales aprobados por el Ministerio
de Cultura -Mincultura-, pueden deducir de su renta por el período gravable en
que se realice la inversión o donación e independientemente de su actividad
productora de la renta, el 125% del valor real invertido o donado.
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Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
Solo se otorga a contribuyentes que no sean productores de la película.
Las inversiones permiten participar de la utilidad de la película si se pacta
así. A los inversionistas en estos proyectos se les expiden Certificados
de Inversión Cinematográfica que son títulos valores a la orden negociables
en el mercado. (Ley 814 de 2003, artículos 16, 17; decreto 352 de 2004,
artículos 17 a 20).
– La renta de productores, distribuidores y exhibidores de cine, que se capitalice
o reserve para nuevas producciones o inversiones en el sector, tiene exención
hasta del 50% del impuesto de renta. Sólo se considera como inversión del
distribuidor, los gastos para la distribución de obras colombianas en el país o
en el exterior. (Ley 397 de 1997, artículo 46; ley 814 de 2003).
– Los propietarios de películas nacionales declaradas como Bines de Interés
Cultura –BIC–, pueden deducir del impuesto de renta todos los gastos para su
mantenimiento y conservación. Caben todos los gastos para adquisición de
insumos o equipos; contratación de servicios especializados; duplicación,
restauración, o intervención hasta de 4 elementos de tiraje; todo ello previa
aprobación del plan de mantenimiento por el Mincultura; gastos de hasta
20 copias en este caso sin necesidad del plan anterior. (Decreto 358 de
2000, artículos 21 y 22).
– La contribución parafiscal de la ley 814 de 2003 que pagan los
productores, distribuidores y exhibidores, se considera costo deducible
en la determinación de su renta. ( Ley 814 de 2003, artículo 13).
– La renta gravable por explotación de películas de cine en el país, por
parte de personas naturales extranjeras sin residencia y de compañías sin
domicilio en el país, se calcula sobre el 60% de las regalías o arrendamientos
de tal explotación. (Estatuto Tributario, artículo 204).
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Sector editorial
– Tienen exención total del impuesto sobre la renta durante 20 años, las
empresas editoriales constituidas en Colombia como personas jurídicas,
dedicadas exclusivamente la edición de libros, revistas, folletos o
coleccionables seriados de carácter científico o cultural, si la edición e
impresión se realiza en Colombia. (Ley 98 de 1993, artículo 21).
– No constituyen renta ni ganancia ocasional los dividendos y
participaciones de los socios, accionistas o asociados de las empresas
editoriales. (Ley 98 de 1993, artículo 22).
– Están exentos del impuesto a la renta, los ingresos por derechos de
autor de los autores y traductores colombianos y extranjeros residentes
en Colombia por libros de carácter científico o cultural editados e
impresos en Colombia; también los derechos de autor y traducción de
autores nacionales y extranjeros residentes en el exterior por la primera
edición y primer tirada de libros editados e impresos en Colombia. Para las
ediciones o tiradas posteriores del mismo libro, está exento un valor hasta
de 60 salarios mínimos mensuales. (Ley 98 de 1993, artículo 28).
– Es deducible de la renta bruta hasta en 500 salarios mínimos, la inversión
propia y nueva en ensanche o apertura de librerías o sucursales dedicadas
exclusivamente a vender libros, revistas, folletos o coleccionables de carácter
científico o cultural, sin superar el 100% del impuesto a cargo en el año de la
inversión. (Ley 98 de 1993, artículo 30).
IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS –IVA–
Están excluidos, no sometidos, o exentos del IVA:
– La importación de premios a colombianos en certámenes
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Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
internacionales literarios, periodísticos o artísticos avalados por los
ministerios de Cultura y de Hacienda. (Estatuto Tributario, artículo
423-1).
– Las boletas de cine y eventos culturales, incluidos los musicales. (Estatuto
Tributario, artículo 476. Modificado por los artículos 48 de la ley 488 de 1998
y 123 y 124 de la ley 633 de 2000).
– Los libros, revistas, folletos o coleccionables seriados de carácter científico o
cultural y diarios o publicaciones periódicas, cualquiera sea su procedencia.
(Ley 98 de 1993, artículo 23).
IMPUESTO DE TIMBRE Y OTROS IMPUESTOS
– La importación de libros, revistas, folletos o coleccionables seriados de
carácter de científico o cultural que están incluidos en la posición 49.02
está exenta de todo arancel, impuesto o tributación especial, gravamen
para-arancelario, depósito previo, censura o calificación. (Ley 98 de
1993, artículo 20).
– La exportación de libros, revistas, folletos o coleccionables seriados de
carácter científico o cultural editados e impresos en el país, está exenta
de todo gravamen. (Ley 98 de 1993, artículo 19).
– El Gobierno Nacional, el Mincultura-Museo Nacional y las entidades
públicas culturales territoriales, pueden recibir donaciones de bienes
materiales, obras y colecciones de arte. Los instrumentos públicos y
privados otorgados en el país, o en el exterior pero se ejecuten en el país
y en los que conste la donación a museos públicos o privados nacionales
o territoriales, no causan impuesto de timbre. (Ley 932 de 2004, artículos
1, 2).
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FOMENTO ECONÓMICO NO TRIBUTARIO
Sector patrimonio, infraestructura y manifestaciones culturales
– IVA a la telefonía móvil. A partir del 1º de enero de 2007, el servicio
de telefonía móvil está gravado con la tarifa del 20%. El incremento del 4%
allí previsto debe destinarse a inversión social y distribuirse así:
Un 75% para el plan sectorial de fomento, promoción y desarrollo
del deporte, y una serie de eventos deportivos.
El 25% restante debe girarse al Distrito Capital y a los departamentos,
para que mediante convenio con los municipios y/o distritos que
presenten proyectos que sean debidamente viabilizados, se destine a
programas de fomento y desarrollo deportivo e infraestructura, atendiendo
los criterios del sistema general de participación, establecidos en la Ley
715 de 2001 y también, al fomento, promoción y desarrollo de la cultura
y la actividad artística colombiana.
Los municipios y/o distritos cuyas actividades culturales y artísticas hayan
sido declaradas como Patrimonio Cultural Inmaterial de la Humanidad por
la Unesco, tienen derecho a que del porcentaje asignado se destine el 50%
para la promoción de estas actividades.
El Ministerio de Hacienda o la DIAN deben informar anualmente a las
comisiones económicas del Congreso, el valor recaudado y su destinación. (Ley
1111 de 2006, artículo 37 que adicionó el artículo 470 al Estatuto Tributario).
– Estampilla Procultura. Las asambleas y concejos pueden crear
una estampilla “Procultura” con tarifa del 0.5% y 2 % del valor del hecho
gravado y determinar características, hecho generador, tarifas, bases
gravables y demás asuntos pertinentes, con destino al fomento de la
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Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
creación artística y cultural, la investigación cultural, creación, mejora,
dotación y funcionamiento de infraestructura cultural, seguridad social de
creadores y gestores, y apoyo a las expresiones culturales, acorde con los
planes nacionales y locales de cultura.
Es obligación de los funcionarios correspondientes adherir y anular la
estampilla. (Ley 397 de 1997, artículo 38 modificado por la ley 666 de 2001;
artículos 38-1 a 38-5 adicionados por la ley 666 de 2001).
– Recursos participación propósito general. Del total de los recursos de la
participación de propósito general, descontada la destinación establecida para
inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración
municipal que puede llegar hasta un 28%, los municipios, distritos y San Andrés y
Providencia deben destinar el 4% para deporte, el 3% para cultura y el 10% para
el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. (Ley 715 de 2001,
artículo 78, parágrafo 3 modificado por el artículo 49 de la ley 863 de 2003).
– Peaje turístico. Los concejos de municipios de “gran valor histórico y
cultural” con menos de 100 mil habitantes, previo concepto del Mincultura,
Mincomercio Industria y Turismo, Minhacienda y del Consejo Superior de
Turismo, pueden establecer un peaje turístico para la preservación de
sitios y monumentos municipales. La tarifa no puede superar un salario
mínimo diario por vehículo de servicio público o comercial, o medio por
vehículo particular. (Ley 300 de 1996, artículo 25).
– Apoyos no reembolsables. El Estado, a través del Ministerio de Cultura y
las entidades territoriales, tiene facultad para asignar recursos a programas,
bolsas de trabajo, becas, premios anuales, concursos, festivales, talleres de
formación artística, apoyo, créditos especiales para personas y entidades
que desarrollen creación y gestión cultural; las mismas entidades pueden
estimular la creación, funcionamiento y mejoramiento de la infraestructura
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requerida para la creación y difusión de las expresiones culturales. (Ley 397 de
1997, artículos 18 y 22).
– El Mincultura debe fomentar el incremento de las colecciones de los
museos y su gestión, mediante la creación y reglamentación de incentivos
a las donaciones, legados y adquisiciones y la promoción de incentivos
a las donaciones y contribuciones de mecenazgo. (Ley 397 de 1997,
artículos 50 y 54).
– El Mincultura a través del Museo nacional puede hacer entrega
de equipos de cómputo a título de cesión gratuita a los museos que
determine, con el fin de apoyar el desarrollo museístico, el inventario y
registro de sus colecciones. (Ley 397 de 1997, artículo 49, parágrafo
adicionado por el artículo 13 de la ley 1185 de 2008).
– Comercialización de bienes en museos. El Mincultura debe
estimular proyectos “comerciales” que puedan constituirse en fuentes de
recursos para la gestión de los museos. También puede “comercializar”
bienes y servicios culturales para fomentar la difusión del patrimonio cultural.
(Ley 397 de 1997, artículo 55).
– Cofinanciación. Pueden cofinanciarse con los municipios, los proyectos
de infraestructura cultural orientados a grupos étnicos, población pobre y
vulnerable. (Ley 397 de 1997, artículo 22).
– Programas internacionales. El Mincultura puede financiar el intercambio
internacional para la cualificación de artistas nacionales; también financiar con
el Minrelaciones Exteriores programas culturales de proyección internacional.
(Ley 397 de 1997, artículo 35).
– Redescuento financiero. La ley de Cultura faculta la financiación de
actividades culturales, mediante operaciones de crédito a entidades sin
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Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
ánimo de lucro, o de redescuento a través del sistema financiero. (Ley
397 de 1997, artículo 37).
– Infraestructura en entidades educativas. Las instituciones de educación
superior deben contar con infraestructura para el desarrollo de actividades
artísticas y culturales. Para ello pueden buscar las líneas de crédito especiales
del artículo 130 de la ley 30 de 1992. (Ley 397 de 1997, artículo 22).
– Régimen especial de contratación. El Mincultura puede celebrar contratos
con el régimen especial de ciencia y tecnología, para estimular la creación,
investigación, la actividad artística o cultural, y para promover la conservación
del patrimonio cultural. (Ley 397 de 1997, artículo 36). Pueden adelantarse
procesos de enajenación voluntaria o expropiación de inmuebles para
preservación del patrimonio cultural, de conformidad con la ley 9ª de 1989.
(Ley 397 de 1997, artículo 22).
Mecanismos específicos a sectores cine y libro
Sector cine
– Con destino a la formación, promoción, producción y divulgación
de la cinematografía nacional se creó una contribución parafiscal
denominada Cuota para el Desarrollo Cinematográfico -CDC-, a
cargo de los exhibidores cinematográficos ( 8.5% sobre los ingresos
netos por la asistencia salas de cine sobre películas extranjeras), los
distribuidores (8.5% sobre los ingresos netos por comercialización
de derechos de exhibición de películas extrajeras para salas de cine) y
productores de largometrajes colombianos (5% sobre los ingresos netos
por negociación de derechos para salas de cine).
La contribución no hace parte del presupuesto nacional, y se maneja
en un fondo cuenta sin personería jurídica (Fondo para el Desarrollo
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Cinematográfico –FDC–), administrado por una entidad sin ánimo de lucro
(Fondo Mixto de Promoción Cinematográfica “Proimágenes en Movimiento”)
bajo la dirección del Consejo Nacional de Cinematografía. (Ley 814 de
2003, artículos 5, 22; decreto 352 de 2004, artículos 1 a 16; decreto
2291 de 2003).
El ingreso anual de esta contribución es cercano a 3.5 millones de
dólares.
– Los exhibidores pueden descontar directamente en su favor 6.25
puntos porcentuales de la contribución parafiscal antes mencionada, si
proyectan cortometrajes colombianos bajo condiciones reglamentadas.
(Ley 814 de 2003, artículo 14; decreto 352 de 2004, artículos 15,
16).
– Durante 10 años desde la vigencia de la ley, los distribuidores
pueden reducir hasta en 3 puntos porcentuales la contribución parafiscal a
su cargo, cuando en el año anterior al año en el que se cause la contribución,
hubieran comercializado o distribuido voluntariamente para salas de cine en
Colombia o en el exterior, un número de largometrajes colombianos igual o
superior al que fije que fije el Gobierno como “cuota de pantalla”.
La reducción mencionada en ese caso se concreta sobre las películas
extranjeras distribuidas, a elección del distribuidor. (Ley 814 de 2003,
artículo 15).
– El Mincultura puede asignar incentivos económicos con destino a la
producción y divulgación de cine nacional; a la preservación patrimonio
cinematográfico colombiano y universal de “particular” valor cultural; y a la
infraestructura física y técnica requerida para la producción, distribución y
exhibición del cine local. (Ley 397 de 1997, artículo 41).
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– Los proyectos de producción y coproducción de cine nacional pueden
titularizarse en el mercado de valores. Quienes adquieren esta clase de
títulos pueden tener acceso a la deducción tributaria del 125% sobre el valor
gastado. (Ley 814 de 2003, artículo 2).
– El Mincultura puede apoyar la expedición de copias y acciones de intervención
de soportes originales de películas nacionales, si su propietario los conserva
en el país. (Decreto 358 de 2000, artículo 17).
– Para efectos de la divulgación de la cinematografía colombiana, el Mincultura
a través de la Dirección de Cinematografía, puede entregar a título de cesión
gratuita, materiales pedagógicos y de divulgación a las entidades públicas del
orden territorial y a las entidades sin ánimo de lucro, que tengan dentro de su
objeto el desarrollo de actividades culturales. (Ley 397 de 1997, artículo 40,
parágrafo adicionado por el artículo 12 de la ley 1185 de 2008)
Sector libro
– Los gobiernos en todos los niveles territoriales deben promover la
apropiación presupuestal anual necesaria para crear, fortalecer y sostener
el mayor número de bibliotecas públicas. (Ley 397, artículo 24).
– La Biblioteca Nacional debe adquirir una cantidad de ejemplares no
inferior al 50% de las bibliotecas públicas -BP- registradas. Esto por cada
título y sobre la primera edición de libros de carácter científico o cultural,
editados e impresos en el país. En ediciones de corta tirada o alto valor
comercial, la cantidad no será inferior al 10% de las BP. (Ley 98 de 1993,
artículo 15).
– Los alcaldes deben promover la exoneración de por lo menos un 70% del
impuesto de industria y comercio a los editores, distribuidores o libreros,
cuando estén dedicados a la edición, distribución o venta de libros, revistas,
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folletos o coleccionables seriados de carácter científico o cultural. (Ley 98 de
1993, artículo 34).
– Las empresas editoriales tienen acceso a créditos directos o
redescuento para la pequeña y mediana industria; también al sistema de
garantías del Fondo Nacional de Garantías. (Ley 98 de 1993, artículo 8)
– Los contratos para la edición e impresión que celebren la Nación,
entidades territoriales, establecimientos públicos, empresas industriales
y comerciales del Estado, y sociedades de economía mixta en las que
el Estado posea más del 90% de capital social, deben celebrarse con
empresas editoriales e impresoras establecidas en Colombia. (Ley 98
de 1993, artículo 33).
– El Gobierno debe procurar que el país sea parte de los acuerdos
internacionales, tendientes a evitar la doble tributación en el pago de
regalías por derecho de autor. (Ley 98 de 1993, artículo 24).
– Los libros, revistas, folletos o coleccionables seriados de carácter
científico o cultural editados e impresos en Colombia, tienen tarifa especial
de la Administración Postal Nacional no superior al 40% de la que se aplique
a los impresos. (Ley 98 de 1993, artículo 12)
ADUANAS Y ARANCELES
Patrimonio cultural y expresiones culturales
– La importación de premios y distinciones obtenidos en concursos o
certámenes internacionales de carácter científico, literario, periodístico,
artístico, deportivo reconocidos por el Gobierno tiene gravamen ad valorem
de 0.1%. (Decreto 417 de 1983).
– El Gobierno Nacional está llamado a suprimir aranceles para
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ingreso temporal de bienes culturales, a adoptar medidas que faciliten
su entrada al país y a promover la exención de impuestos de aduana y
nacionalización a bienes de interés cultural adquiridos o recuperados por
entidades públicas. (Ley 397 de 1997, artículo 19).
Sector cine
– La salida y posterior ingreso al país de los elementos de tiraje o películas
cinematográficas colombianas, se tiene como una reimportación en el mismo
estado con lo cual no pagan gravámenes de importación. (Decreto 358 de
2000, artículo 4).
– Con la autorización del Mincultura para filmar películas extranjeras, pueden
importarse al país temporalmente de corto plazo (6 meses prorrogables por
una vez), los equipos, aparatos y materiales de filmación necesarios.
Incluso pueden importarse bienes consumibles como películas, luces o
baterías, con la misma obligación de reexportarlos.
Este tipo de importación temporal no genera tributos aduaneros (aranceles,
impuestos u otros gravámenes), siempre que tales bienes se reexporten
al país de origen al término del plazo autorizado. Con la autorización
del Mincultura, tampoco debe constituirse garantía por la importación
temporal. (Decreto 358 de 2000, artículo 51, artículo 142 del Decreto
2685 de 1999, modificado por el decreto 2557 de 2007).
– Los no residentes que lleguen al país (máximo por 6 meses prorrogables)
para participar en una producción cinematográfica pueden introducir
los artículos para su uso personal o profesional, sin pago de tributos
aduaneros, siempre que declaren los bienes al momento de su ingreso y
los reexporten. (Resolución 4240 de 2000, artículo 143. DIAN).
– Pueden importarse temporalmente las películas de cine de la partida arancelaria
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y gravámenes aduaneros, y con las facilidades del llamado régimen de
“importación temporal de corto plazo” durante un plazo de 6 meses
prorrogables por una vez. (Resolución 14629 de 2006, artículo 2º. DIAN).
– Todo material y equipo profesional para cinematografía y las
películas cinematográficas vírgenes o con impresión de imagen y sonido
tienen “entrega urgente” en las aduanas.
Aunque en otros casos de “entregas urgentes” debe constituirse
una garantía, esto no ocurre en el cine si el Mincultura da su previo visto
bueno. (Resolución 07382 de 2007, artículos 2, 3. DIAN).
Sector editorial
– La importación de papel destinado a la edición y fabricación en
el país de libros, revistas, folletos o coleccionables seriados de carácter
científico o cultural, está exenta de toda clase de derechos arancelarios,
para-arancelarios tasas, contribuciones o restricciones aduaneras. (Ley 98
de 1993, artículo 7).
– Tiene arancel mínimo la importación de originales, fotografías, grabados,
ilustraciones, cartones, planchas y tintas litográficas, películas procesadas
destinados a la edición y fabricación en el país de libros, revistas y folletos o
coleccionables seriados de carácter científico o cultural, cuando corresponda
a un contrato internacional. (Ley 98 de 1993, artículo 7).
– El Gobierno debe mantener mecanismos que permitan la re-importación
y re-exportación de libros, revistas, folletos o coleccionables seriados de
carácter científico y cultural. (Ley 98 de 1993, artículo 18).).
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CAPÍTULO V
LAS PROYECCIONES DEL CONTROL
FISCAL
Evitar simples postulados retóricos en el terreno del fomento de la cultura,
exige sopesar las capacidades institucionales en los diversos niveles
territoriales y descentralizados por servicios, programar en forma
suficiente el marco de la acción pública a través de la inversión presupuestal
que hace o de los incentivos tributarios que otorga, y supone también dotar
a la comunidad de reales instrumentos para que cumpla adecuadamente con
los deberes recíprocos que se le asignan.
En la perspectiva del control fiscal interesa valorar la efectividad, probidad,
eficiencia y eficacia de la gestión pública para actuar en garantía del conjunto
de derechos y deberes consagrados en regulaciones y en políticas públicas.
Cuáles son los recursos que deben asignarse a la cultura, mediante cuáles
procedimientos, cuál es la eficiencia y eficacia en esa asignación; cuál es el nivel
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de eficiencia y eficacia en el sacrificio fiscal que hace el Estado mediante el extenso
sistema de incentivos tributarios y tratamientos preferenciales con el mismo
propósito y cuál su proporcionalidad con el capital humano que se crea y con los
aportes del sector cultural a la economía nacional.
También se pregunta en esta órbita cómo se garantiza el acceso colectivo
al patrimonio cultural material e intangible; en qué medida se asegura la
inaplazable participación colectiva en la definición de aquello que considera
patrimonio, cuál es la efectividad de la acción reguladora en este campo.
Habrá de apreciarse igualmente la acción del Gobierno para proteger en
el entorno de los tratados de liberalización internacional del comercio el
derecho de los colombianos a conocer su patrimonio y a crear hechos y
bienes culturales. Sabemos que en los sectores culturales la supervivencia
de algunos (expresiones como el cine, la industria editorial o la fonográfica)
depende en buena medida de las subvenciones del Estado, de la imposición
de cuotas de consumo nacional, de gravámenes y restricciones a la
importación, de incentivos directos como los ya vistos, todos en principio
contrarios a la regla principal de esa clase de acuerdos en los que la no
discriminación de bienes y servicios por razones de nacionalidad constituye un
principio axiológico.
Por supuesto desde ya cabe afirmar que la complejidad que demanda la construcción
de indicadores en la órbita económica, administrativa, jurídica o social necesaria
para el control fiscal en el campo de la gestión pública en cultura, no puede ser la
razón que impida llevarlo a cabo, pues ello equivaldría a consolidar ligerezas que
pueden encubrir deficiencias de uno y otro lado.
El control fiscal de alcance contemporáneo no simplemente formalista,
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debería partir de algunas premisas básicas20:
– La cultura y el patrimonio cultural surgen de las comunidades, las cuales
NO son sujetos de control alguno en la materia, pues su acción está guiada
por principios de plena libertad, autonomía y no censura.
– Puesto que la institucionalidad pública no tiene la función de hacer o ejecutar
la cultura, sino la obligación de actuar y canalizar recursos predefinidos para
promoverla y protegerla, el ejercicio del control fiscal se dirige a evaluar en
términos financieros, gestión, calidad, resultados o legalidad, si los sujetos
de control (entidades públicas y órganos privados que administran recursos
públicos en la materia) cumplen en cada caso específico las funciones que
les asigna la Constitución, la ley y los reglamentos, y si lo hacen dentro de
principios que hemos visto en este análisis.
– Los sujetos de control fiscal deben actuar conforme a los procedimientos
establecidos para cada caso, en particular atendiendo a las guías definidas
en diversas instancias de planeación, en garantía de la participación
colectiva en la definición de los planes, programas y proyectos culturales
en el orden nacional y territorial.
– La acción de los sujetos de control fiscal, en lo pertinente, debe garantizar
los Derechos Culturales, ampliamente comentados en este análisis.
20 Un alcance lógico del control fiscal, se desarrolla en las metodologías para revisión de gestión pública y uso de recursos en cultura, diseñadas por la Auditoría General de la República.
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Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
BIBLIOGRAFÍA
– América Mestiza El país del futuro. William Ospina. Aguilar.
– Arqueología Preventiva en el Eje Cafetero. Víctor González, Carlos Andrés
Barragán. Instituto Colombiano de Antropología e Historia.
– Breve Historia de la Cultura. Ernest H. Gombrich. Editorial Océano de
México, S.A., de C.V.
– Cultura y Sociedad. George Peter Murdock. Fondo de Cultura Económica,
México.
– Cultura Comercio y Globalización. Preguntas y respuestas. UNESCO-
Cerlalc.
– Curso de Derecho Administrativo. Eduardo García Enterría, Tomás-Ramón
Fernández. Civitas Ediciones, S.L.
– El Choque de civilizaciones y la reconfiguración del orden mundial. Samuel P.
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Huntington. Ediciones Paidós Ibérica, S.A.
– El Derecho de los derechos. Carlos Bernal Pulido. Universidad Externado de
Colombia.
– El Espacio Cultural Latinoamericano bases para una política cultural
de integración. Manuel Antonio Garretón, Jesús Martín Barbero, Marcelo
Cavorozzi, Néstor García Canclini, Guadalupe Ruíz-Giménez, Rodolfo
Stavenhagen. Convenio Andrés Bello, Fondo Cultura Económica Chile S.A.
– El hombre unidimensional: Herbbert Marcuse. Editorial Planeta-De
Agostini, S.A.
– El rediseño del Estado para el desarrollo económico y el cambio.
Una agenda estratégica. Bernardo Kliksberg.
– Economía y cultura: la tercera cara de la moneda. Convenio Andrés
Bello.
– Estrategias para combatir la pobreza en América Latina. Diagnóstico
y enseñanzas de política. Dagmar Raczynski.
– Historia del Tahuantinsuyu. María Rostworowski de Diez Canseco.
IEP Ediciones.
– Impacto económico del patrimonio del Centro Histórico de Bogotá. Luis
Alberto Zuleta, Lino Jaramillo. Convenio Andrés Bello.
– Instituciones: el eslabón perdido en las reformas económicas en América
Latina. Moisés Naím.
– Interpretación constitucional y fórmula política. Raúl Canosa Centro de
Estudios Constitucionales. Madrid.
– Introducción a la Política. Maurice Duverger. Editorial Ariel.
– Las Políticas Públicas. Ives Meny, Jean Claude Thoening. Editorial
Ariel S.A.
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lBibliografía
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Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
– La idea de nación. Federico Chabot. Fondo de Cultura Económica.
México.
– La fiesta, la otra cara del patrimonio. Valoración de su impacto económico,
cultural y social. Olga Pizano, Luis Zuleta, Lino Jaramillo, Germán Rey.
Convenio Andrés Bello.
– Mundialización y cultura. Renato Ortiz. Convenio Andrés Bello
– México Una breve historia del mundo indígena al siglo XX. Alicia Hernández
Chávez. Fondo de Cultura Económica, México D.F.
– Neoconstitucionalismo (s). Edición de Miguel Carbonell. Editorial Trota.
– Por otra globalización Del Pensamiento Único a la Conciencia Universal. Milton
Santos. Convenio Andrés Bello.
– Teoría Constitucional e Instituciones Políticas. Vladimiro Naranjo Mesa.
Editorial Temis S.A.
– Constitución Política de 1991, leyes 103 de 1931, 94 de 1945, 107 de
1946, 163 de 1959, 9 de 1989, 47 de 1993; 98 de 1993, 388 de 1997,
397 de 1997, 715 de 2001, 814 de 2003, 1185 de 2008; decretos 329
de 1997, 679 de 1994; 1397 de 1989, 264 de 1963, 904 de 1941, 833
de 2002, 4124 de 2004, 998 de 1997, 1382 de 1995, decreto 358 de
2000, 1782 de 2003, 3600 de 2004, 2291 de 2003; decretos leyes 2055
de 1970, 1355 de 1970, 1746 de 2003.
TRATADOS INTERNACIONALES
– Ley 14 de 1936, Tratado sobre la protección de muebles de valor
histórico.
– Ley 36 de 1936, Pacto Roerich para la protección de las Instituciones
Artísticas y Científicas y Monumentos Históricos.
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– Ley 45 de 1983, Convención para la Protección del Patrimonio Mundial,
Cultural y Natural.
– Ley 63 de 1986, Convención sobre medidas para prohibir e impedir
la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícita de
bienes culturales.
– Ley 16 de 1992, Convenio con Perú para la protección, conservación
y recuperación de bienes arqueológicos, históricos y culturales.
– Ley 340 de 1996, Convención para la protección de los bienes
culturales en caso de conflicto Armado, reglamento y protocolo.
– Ley 587 de 2000, Convenio con Ecuador para la recuperación y
devolución de bienes culturales robados.
– Decisión 460 de 1999 de la Comunidad Andina, sobre la protección
y recuperación de bienes culturales del patrimonio arqueológico, histórico,
etnológico, paleontológico y artístico.
– Acuerdo para la Importación de Objetos de Carácter Educativo,
Científico y Cultural, Florencia 1950, y Protocolo de Nairobi.
– Convención para la Protección del patrimonio Mundial Cultural y Natural,
París 1972.
– Convención Universal sobre Derecho de Autor, Ginebra 1952 y Protocolos
1, 2, 3.
– Convención Universal sobre el Derecho de Autor, revisada en París 1971 y
Protocolos 1, 2.
– Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de
la Enseñanza, parís 1960. Internacional
– Convención para la Protección del Patrimonio Cultural Subacuático,
París 2001.
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lBibliografía
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Fomento de la cultura y salvaguardia del patrimonio cultural
– Convención para la Salvaguardia del patrimonio Cultural Inmaterial, París
2003.
– Declaración Universal de Derechos Humanos, 1948.
– Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1966.
– Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1966.
– Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación Racial, 1966.
– Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra
la mujer, 1979.
– Recomendación relativa a la Participación y la Contribución de las Masas
Populares en la Vida Cultural, 1976.
– Declaración de Argel sobre los Derechos de los Pueblos, 1976.
– Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías
nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas, 1992
– Ley 47 de 1933, Por la cual se aprueba la Convención Internacional que
reprime la circulación y comercio de publicaciones obscenas;
– Ley 09 de 1992, Por la cual se aprueba el Convenio de Integración
Cinematográfica Iberoamericana, suscrito en Caracas el 11 de noviembre
de 1989.
– Ley 26 de 1992, Por medio de la cual se aprueba el Tratado sobre el
Registro Internacional de Obras Audiovisuales, adoptado en Ginebra el 18
de abril de 1989.
– Ley 151 de 1994, Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo para la
Creación del Mercado Común Cinematográfico Latinoamericano, hecho en
Caracas el 11 de noviembre de 1989.
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– Ley 155 de 1994, Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo Latinoamericano
de Coproducción Cinematográfica, suscrito en Caracas el 11 de noviembre de
1989.
OTROS DOCUMENTOS DE REFERENCIA
– Metodologías para revisión de gestión pública y uso de recursos en
cultura. Documento de la Auditoría General de la República.
– Documento sobre normas vigentes en cultura. Documento disponible
en la página WEB de la Auditoría General de la República.
– Documento sobre incentivos vigentes a la cultura. Documento
disponible en la página WEB de la Auditoría General de la República.
en
a.